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Le Monde Diplomatique Brasil

Maro 2009

moradia popular

As armadilhas do pacote habitacional


Incitar a produo de moradias parece duplamente atraente em um momento de crise econmica: estimula-se a indstria, geram-se empregos e, ao combater a reproduo das favelas e periferias do pas, enfrenta-se uma questo candente na sociedade brasileira. Ser?
Por raquel rolnik e kazuo nakano*

m pacote habitacional, ainda em gestao, vem sendo anunciado como um dos elementos-chave da estratgia governamental para impulsionar o crescimento da economia brasileira e enfrentar os efeitos da crise global. Composta de uma srie de medidas destinadas a estimular a produo habitacional e manter o desenvolvimento dos setores imobilirios e da construo civil, essa mobilizao de investimentos pblicos, notadamente em reas de uso intensivo e disponibilidade rpida de mo-de-obra, tem sido uma das solues keynesianas clssicas para momentos como este. Incitar a produo de moradias parece ento duplamente atraente: estimula-se a indstria, geram-se empregos e enfrenta-se uma questo candente na sociedade brasileira a absoluta precariedade que caracteriza a moradia da maior parte da populao , combatendo a reproduo das favelas e periferias do pas. Ser? H algumas armadilhas e falcias nesse pacote habitacional que, pelo menos no que foi aventado publicamente at agora, tem sido alicerado sobre uma poltica de ampliao do acesso ao crdito associada a distintas formas de desonerao da indstria da construo, sem conexo com qualquer estratgia urbanstica ou fundiria, confundindo poltica habitacional com poltica de gerao de empregos na indstria da construo. a anlise crtica sobre a poltica habitacional brasileira vigente entre as dcadas de 1960 e 1980 traz aprendizados importantes que precisam ser levados em conta no debate atual. Desde a criao do BNH (Banco Nacional de Habitao), o uso dos recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio

(FGTS) em financiamentos para a produo e comercializao de empreendimentos habitacionais dinamizou o mercado imobilirio de mdio e alto padro nas cidades brasileiras, provocando grande aumento no preo de terrenos. Dos 4,5 milhes de moradias erguidas com financiamentos do Sistema Financeiro de Habitao (SFH) entre 1964 e 1986, apenas 33% se destinaram populao de baixa renda, sempre em conjuntos localizados nas periferias urbanas, em reas onde a terra era barata por no haver acesso a infraestruturas de saneamento bsico e transporte coletivo nem equipamentos comunitrios de educao, sade, lazer e cultura, e no apresentar oferta de empregos. Enfim, por no ser cidade. o crdito imobilirio naquele perodo jamais alcanou a faixa de renda familiar mensal entre 0 e 3 salrios mnimos, que concentrava e continua concentrando 90% do dficit habitacional. o resultado foi o aumento da favelizao e da autoconstruo em loteamentos precrios e irregulares pas afora. Podemos afirmar que algumas das medidas anunciadas (e a ausncia de vrias outras) nos fazem antever um impacto urbanstico semelhante ao vivido no perodo do BNH. a proposta atual de utilizar os recursos do FGTS, oriundos dos trabalhadores, em financiamentos para a compra de imveis de at r$ 600 mil, alterando o limite atual de r$ 350 mil, significa assumir, com todas as letras, que a inteno no implementar uma poltica habitacional de fato. Famlias cuja renda permite a obteno de crditos para compra de imveis com aqueles preos correspondem a somente 0,9% do dficit habitacional brasileiro. alm do mais, essa demanda pode ser perfeitamente atendida com

produtos habitacionais financiados pelos fartos e abundantes recursos do SBPE (Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo). outra das propostas anunciadas aponta para esquemas inovadores de ampliao do acesso ao crdito, j praticados pela Caixa Econmica Federal h alguns anos, tais como o uso do lucro das aplicaes financeiras do FGTS para aumentar o subsdio nos financiamentos, entre outros. a evoluo do financiamento habitacional mostra, principalmente a partir de 2005, avanos na oferta de recursos para as famlias com rendas mais baixas do que aquelas historicamente atendidas por esses tipos de financiamento. De fato, se examinarmos o balano dos emprstimos com recursos do FGTS em 2007, um excelente ano para o setor imobilirio e da construo, dos 278 mil contratos realizados nesse perodo, 61% foram assinados por famlias com renda mensal entre 0 e 3 salrios mnimos. Entretanto, metade dos financiamentos obtidos por essas famlias de baixa renda foram para compra de materiais de construo, ou seja, para autoconstruo, feita por eles prprios em loteamentos precrios e favelas. Esse montante foi concedido sem qualquer articulao com servios de assistncia tcnica que pudessem garantir moradias seguras e de qualidade e tampouco esteve vinculado a projetos de urbanizao. No mesmo ano, o total de contratos de financiamento imobilirio incluindo o FGTS e o SBPE foi de 500 mil unidades habitacionais. Graas ao aumento do crdito ocorrido desde 2005, verificou-se, em 2007 pela primeira vez na nossa histria , diminuio do dficit habitacional, que de 7,9 milhes de unidades passou a 7,2 milhes! Contudo, mais uma vez preciso perscrutar a matem-

tica. De fato, houve aumento do nmero de domiclios maior do que o do nmero de famlias. Porm, apenas 10% das 500 mil operaes de crdito imobilirio foram construes novas produzidas no mercado formal para as famlias com renda entre 0 e 3 salrios mnimos (90% do dficit), ao passo que 50% dessas novas casas e apartamentos foram para aquelas com renda superior a cinco salrios mnimos mensais (3,8% do dficit). assistimos o resultado disso nas grandes cidades brasileiras: o adensamento nas favelas e periferias e a sobreoferta de unidades habitacionais para a demanda de renda mdia que permanecem encalhadas, com grandes possibilidades de engrossar o nmero de casas e apartamentos vazios, que hoje j quase igual ao dficit habitacional do pas 6,7 milhes de unidades. Paradoxo? No. Tradicionalmente, a poltica habitacional brasileira baseou-se na oferta de subsdios e crditos individualizados para a obteno da propriedade privada. Entretanto, as necessidades habitacionais da populao de baixssima renda no so atendidas desse modo. preciso aproveitar melhor, nos imveis pblicos, a aplicao da concesso de uso especial para fins de moradia e avanar em outros regimes de propriedade imobiliria, como as propriedades cooperativas existentes no Uruguai. alm disso, necessrio aperfeioar as modalidades de programas de moradia e considerar a oferta de servios, como o aluguel subsidiado, largamente utilizado em cidades americanas e pases europeus, e a assistncia tcnica articulada com recursos para a promoo habitacional por autogesto ou para a compra de materiais de construo, entre outros. outra opo possvel a criao de modalidades de

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financiamento habitacional que no se restrinjam construo de novas unidades em glebas e terrenos no edificados, mas incorporem as possibilidades de reciclagem e reabilitao de edifcios existentes localizados em espaos urbanos consolidados, em especial no centro das cidades, e que podem ser aproveitados para moradias populares.
segregao socioespacial

o modo de produo de moradias populares para alm dos limites da cidade tem consequncias graves que acabam prejudicando a todos. alm de encarecer a extenso das infraestruturas urbanas, que precisam alcanar locais cada vez mais distantes, o afastamento entre os locais de trabalho, os equipamentos urbanos e as reas de moradia aprofundam as segregaes socioespaciais e encarecem os custos da mobilidade urbana. as longas viagens dirias entre a residncia e os locais de trabalho ou de ensino congestionam as vias e os transportes coletivos, prejudicando a qualidade de vida coletiva. ademais, o predomnio das opes sobre pneus especialmente os automveis que usam combustveis fsseis e emitem gs carbnico contribui para a poluio do ar, o aquecimento global e as mudanas climticas, cujos efeitos j esto afetando milhes de pessoas no mundo inteiro. o padro perifrico e precrio de localizao das moradias populares pode se reproduzir, em larga escala, nas cidades brasileiras, caso no articulemos uma grande oferta de financiamento imobilirio e promoes pblicas habitacionais com estratgias eficientes de acesso a terras adequadas, inseridas na cidade e integradas aos benefcios da vida urbana. Por outro lado, polticas e pro-

gramas de produo de cidade, tais como grandes investimentos em transporte pblico de massa e condies de urbanidade ex ante, so fundamentais para no transformarmos o sonho da casa prpria em pesadelo de municpios caticos e insustentveis. J vimos esse filme no passado recente e conhecemos suas consequncias funestas. a boa notcia que hoje possvel e vivel lanar no um pacote imobilirio, mas um pacote de desenvolvimento urbano estruturado sobre uma verdadeira poltica habitacional. Do ponto de vista legal, o Estatuto da Cidade, a Lei 11.124/2004, que institui o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), e a recente Lei da assistncia Tcnica permitem avanar significativamente em outras direes. Desde 2001, ano em que foi aprovado o Estatuto da Cidade, o Brasil possui uma estratgia inovadora de regulao territorial e ampliao do acesso terra urbanizada, em especial para a promoo de moradias populares. a aplicao de alguns instrumentos previstos nessa lei incide nos preos das terras urbanas, como as zonas especiais de interesse social demarcadas em glebas e terrenos desocupados, que, ademais, podem estar sujeitos a edificao, utilizao e parcelamento compulsrio, IPTU progressivo no tempo e desapropriao com pagamentos em ttulos da dvida pblica. Combinados, esses instrumentos podem reduzir o preo dessas glebas e terrenos, que se colocam como um dos itens mais caros na composio de custos de empreendimentos habitacionais para os grupos de baixa renda. Essa observao importante porque, quando se discute a reduo dos custos de

produo desse tipo de empreendimento a fim de adequ-los capacidade de aquisio daqueles grupos, considera-se somente a desonerao por meio de um regime Especial de Tributao (rET) ou dos insumos da construo. E o insumo principal a terra urbana no levado em conta em nenhum momento dentre as medidas propostas, ainda que a maioria dos municpios com mais de 20 mil habitantes tenha includo instrumentos do Estatuto da Cidade em seus Planos Diretores j aprovados. Por meio de imenso esforo nacional de rgos dos governos federal, estaduais e municipais, junto com representantes de diversas instituies pblicas e privadas e segmentos da sociedade civil, mais de 90% dos municpios obrigados a realizar seus planos diretores cumpriram com suas obrigaes. Porm, para ser implementada, uma poltica pblica requer incentivos. Qual a fora desses Planos Diretores e seus instrumentos se a poltica de financiamento do desenvolvimento urbano ignora solenemente sua existncia? No momento em que se discute a destinao de grandes montantes de recursos para financiar a produo e comercializao de moradias populares, em que se tem a proposta indita de um Plano Nacional de Habitao, com metas e vrios instrumentos articulados entre si, preciso aproveitar os esforos e avanos nacionais para fortalecer a capacidade de planejamento e gesto territorial nos municpios, de modo a viabilizar a produo habitacional para a populao com renda de at trs salrios mnimos em reas inseridas nas cidades, com urbanidade e condies para o desenvolvimento social. a Lei do SNHIS/FNHIS, originria de um dos primeiros PLs de iniciativa popular que

tramitou 13 anos no Congresso, estabelece a articulao entre fundos, planos e conselhos habitacionais nas trs instncias da federao. importantssimo que todos os recursos habitacionais dessas instncias sejam utilizados no SNHIS, em articulao com as estratgias urbanas definidas pelo Estatuto da Cidade. a oferta de financiamentos imobilirios com recursos pblicos no pode se restringir produo e comercializao de um nmero x de unidades habitacionais e criao de um nmero y de postos de trabalho no setor da construo civil. Em que pese a importncia desses postos para a classe trabalhadora e para a economia do pas, os clculos no devem ser meramente econmicos e quantitativos. Construir moradias produzir cidades. essencial discutir os impactos dos empreendimentos imobilirios nas condies de vida, na instituio ou destituio de direitos sociais, no ordenamento territorial e no funcionamento das cidades. No Brasil, as cidades so marcadas por profundas expresses de desigualdades e excluses socioterritoriais, e o principal sentido dos processos de produo de moradias engendrar cidades e urbanidades para garantir o bem-estar e o desenvolvimento das pessoas. Estamos diante de uma bela oportunidade. No vamos cair nas armadilhas sedutoras dos nmeros: 1 milho de moradias? Sim, mas onde, como e para quem?
*Raquel Rolnik arquiteta urbanista, professora doutora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAU-USP), relatora internacional do Direito Moradia da Organizaes das Naes Unidas (ONU). Kazuo Nakano arquiteto urbanista, tcnico do Instituto Plis, doutorando do Ncleo de Estudos Populacionais (NEPO) da Universidade de Campinas (Unicamp).

edgar Vasques