Polticas de desenvolvimento territorial e a multifuncionalidade da agricultura familiar no Brasil1

Philippe Bonnal (CIRAD) Renato S. Maluf (UFRRJ-CPDA)

Introduo
O presente artigo tem por objetivo analisar programas pblicos nacionais voltados, direta ou indiretamente, para a promoo da agricultura familiar e do agroextrativismo, o meio ambiente e o mundo rural, com a perspectiva de verificar em que medida as diretrizes gerais e a implementao desses programas contemplam elementos do enfoque da multifuncionalidade da agricultura (MFA) e a perspectiva territorial. Alerta-se para o fato de a pesquisa na qual se baseia o presente texto encontrar-se ainda em andamento2, estando prevista uma verso mais completa incorporando novas informaes e eventuais contribuies oriundas da equipe da pesquisa e dos debates no prprio colquio. A perspectiva analtica aqui adotada assenta-se em duas premissas inter-relacionadas. A primeira assume que est em curso, desde meados dos anos 1990, a incorporao de elementos do enfoque da MFA no debate pblico e em diversas polticas agrcolas, ambientais e rurais no Brasil, ainda que na forma de uma apropriao fragmentada e quase sempre acessria ao ncleo central dos programas respectivos. Trata-se de um indicativo, sem dvida importante, de inflexes em curso na orientao predominante nas polticas pblicas, particularmente nas agrcolas e rurais, muito embora persistam dificuldades de vrias ordens para revisar o foco quase que exclusivamente produtivo na agricultura familiar que caracteriza a maioria delas. A reviso desse foco levaria, tambm, a colocar as unidades familiares rurais e no apenas os produtos por elas gerados como objeto de ateno dos programas, ampliando deste modo o olhar sobre os papis desempenhados pelas famlias rurais para alm da produo. Em paralelo ainda incipiente valorizao dos vrios papis cumpridos pela agricultura familiar, constata-se, tambm, que as polticas pblicas tm caminhado na direo da territorializao das suas aes, inclusive como procedimento para obter maior coordenao entre elas. Desse movimento deriva um conjunto de questes de pesquisa relacionadas, desde logo, com as razes para a adoo da referncia territorial e os prprios significados atribudos noo de territrio (nfases, rupturas com abordagens anteriores, eventuais ganhos na regulao da ao pblica, etc.). Integra essas questes a

1 Verso apresentada no I Colquio Internacional de Desenvolvimento Territorial Sustentvel, Florianpolis (SC), Agosto de 2007. 2 Esse artigo baseia-se nas pesquisas e debates realizados no mbito do projeto Pesquisa e aes de divulgao sobre o tema da multifuncionalidade da agricultura familiar e desenvolvimento territorial no Brasil, UFRRJCPDA/REDES NEAD/IICA 2006/2007. O projeto conta com pesquisadores oriundos das seguintes instituies: UFRRJ/CPDA, UFSC/CCA, UFRGS/PGDR, UERGS-FEPAGRO, EMBRAPA-CNPAM, USP/ESALQ, UFES, UFCG, CIRAD (Frana) e INRA (Frana; colaborador).

verificao dos atores envolvidos (e excludos) e das percepes sobre os papis da agricultura familiar no desenvolvimento territorial. Ambos os enfoques, sobre os mltiplos papis da agricultura e sobre os territrios, esto subjacentes s manifestaes de retrica no produtivista que tm se multiplicado no Brasil assim como em vrias partes do mundo em tenso com o linguajar hegemnico do agronegcio. Essas manifestaes expressam preocupaes com questes de eqidade social e sustentabilidade ambiental, ao mesmo tempo em que so portadoras de novos temas ou novos olhares sobre a atividade agrcola e o mundo rural, como, por exemplo, as questes de gnero e geracionais, modelos agroecolgicos que questionam as relaes com a natureza, a problemtica amaznica e proposies especficas para comunidades rurais negras quilombolas e povos indgenas. Assim, admitindo-se que a adoo da perspectiva territorial e a apropriao do enfoque da MFA contribuem para contemplar as questes antes mencionadas, a pesquisa teve o objetivo de analisar duas ordens de implicaes de uma reviso dos programas nessa direo. De um lado, no que se refere concepo dos mesmos, particularmente, no desenho dos instrumentos de apoio s famlias rurais e de desenvolvimento territorial. De outro lado, nas iniciativas visando obter maior coordenao entre os programas pelo recurso ao enfoque territorial, cabendo verificar tambm a presena do enfoque da MFA nos espaos de interlocuo social dos programas pblicos e nas iniciativas de coordenao entre essas aes, haja vista a relevncia assumida por esses espaos. A dimenso da sustentabilidade se tornou um componente essencial dos processos de desenvolvimento desde, ao menos, a dcada de 1980, sendo referncia obrigatria em quase todos os programas e aes pblicas em face da relevncia adquirida pela temtica ambiental em todo o mundo. Para nossos objetivos, essa dimenso pode ser abordada desde a tica do desenvolvimento sustentvel e relacionada com o tema geral da pesquisa por meio da noo de desenvolvimento territorial sustentvel. Sabe-se que os significados atribudos pelos programas pblicos noo de desenvolvimento sustentvel so diversos e, no raro, contrastantes, caracterstica que coloca a elucidao desses significados tambm como uma questo de pesquisa. As controvrsias e conflitos suscitados pela tica da sustentabilidade refletem-se, naturalmente, na concepo dos programas de desenvolvimento territorial e na adequao dos respectivos instrumentos. A despeito da relevncia do tema, porm, ainda no se logrou a plena incorporao do componente ambiental em todas as dimenses requeridas para se chegar a uma concepo de desenvolvimento territorial sustentvel, de modo que nos limitaremos s indicaes a respeito quando requeridas pelos enfoques da MFA e do desenvolvimento territorial. Os trs elementos antes apontados valorizao dos papis no produtivos da agricultura familiar, enfoque territorial e desenvolvimento sustentvel devem ser abordados no contexto de fragmentao e diferenciao das polticas pblicas, tendncia que se generalizou como desdobramento do chamado ajuste estrutural (anos 1980) e da reforma do Estado, sobretudo, nos pases classificados como em desenvolvimento e menos desenvolvidos. O Brasil no constituiu exceo, ao contrrio, caminhou na 2

direo desse padro de polticas pblicas que segue vigente no fundamental, mesmo considerando as modificaes ocorridas no perodo aqui considerado (ps-2003). Veremos que ganham relevncia programas que possam atuar como instrumentos de re-equilibragem social e territorial, ao mesmo tempo em que se colocam novas questes para as polticas setoriais. O texto a seguir divide-se em quatro partes. A primeira apresenta a base conceitual e os procedimentos de pesquisa utilizados para efetuar a anlise proposta dos programas. Na segunda parte, feita uma contextualizao da formulao de polticas pblicas, seguida de uma anlise das diretrizes gerais do Plano Plurianual 2004-2007, antecedendo a anlise dos programas pblicos escolhidos como objeto de investigao mais detalhada feita na terceira parte. A quarta e ltima parte contm as consideraes finais na forma de um indicativo das concluses da pesquisa a serem apresentada na verso definitiva do estudo.

1. Base conceitual e mtodo de pesquisa

A pesquisa teve como ponto de partida o universo composto pelos programas pblicos de mbito nacional que incidem sobre a agricultura familiar e o mundo rural no Brasil, estabelecendo como perodo de anlise o Governo Lula iniciado em 2003. Esse recorte cronolgico se deve a que nesse perodo foram introduzidos ou ganharam maior relevncia nos programas pblicos os elementos do enfoque da MFA e a perspectiva territorial mencionados na Introduo. A abordagem aqui feita dos programas pblicos recorre ao enfoque cognitivo pelo qual se busca apreender a construo do referencial das polticas, acompanhado da anlise da construo de redes ou comunidades de polticas pblicas. O enfoque cognitivo parte da premissa que o objeto das polticas pblicas no se limita resoluo dos problemas da sociedade, se no que ele envolve tambm a construo de representaes coletivas de interpretao da realidade baseadas em idias e conhecimentos (Muller, 2005). Este enfoque confere grande importncia ao jogo dos atores institucionais e aos espaos de intermediao nos quais se constroem e se discutem essas idias, razo pela qual o enfoque cognitivo das polticas pblicas busca seus instrumentos de anlise, principalmente, no campo da Sociologia Poltica3. Entende-se por redes e comunidades de polticas pblicas o conjunto de relaes existentes entre grupos de interesse no sentido amplo da palavra, podendo fazer parte dessas redes e comunidades firmas, grupos profissionais, movimentos sociais e o Estado (Boussaguet et al, 2004). As noes de redes e comunidades se fundamentam na premissa de que o processo de produo de polticas pblicas quase sempre fragmentado e pode mobilizar um grande nmero de atores privados organizados. As redes e comunidades correspondem a instituies no hierrquicas e horizontais que gozam de certa

Muitos autores trataram do enfoque cognitivo. Ver o nmero especial da Revue Franaise de Sciences Politiques, N50 (2), abril-2000, particularmente, os artigos de Muller (2000) e Jobert (2000). Uma resenha interessante encontra-se em Faria (2003).

estabilidade. Embora essas noes recubram realidades variadas, a rede designa, geralmente, instituies mais estveis que comunidades. No que se refere ao mtodo de pesquisa, pretende-se utilizar essas duas entradas conceituais de forma complementar. A noo de referencial de polticas pblicas ser ativada para a analisar a emergncia de novas idias, olhares e normas coletivas sobre a agricultura e o mundo rural, particularmente, sobre a agricultura familiar e sua diferenciao em relao chamada agricultura patronal, de modo a justificar o estabelecimento, aparentemente, consolidado de polticas agrcolas diferenciadas para ambos os segmentos. As novas referncias originam-se dos debates em curso a respeito da sustentabilidade e do meio ambiente, da qualidade dos alimentos e dos aspectos identitrios ou culturais a eles relacionados, da conformao de territrios, da questo patrimonial e, mais recentemente, da agroenergia. Sero tambm consideradas as relaes, quase sempre de tenso, entre tais referncias e a retrica produtivista convencional no mbito nacional, assim como os debates internacionais sobre o papel da agricultura, o desenvolvimento sustentvel e a competitividade agrcola. J as noes de redes ou de comunidades de polticas pblicas sero utilizadas para analisar o jogo institucional que sustenta a produo dos referenciais e a elaborao das polticas pblicas, bem como para identificar e analisar as convergncias ou oposies institucionais. As duas fontes principais de informao a respeito dos programas pblicos consistiram na anlise documental e na realizao de entrevistas com os respectivos gestores nacionais (detalhadas adiante). A primeira aproximao ao universo dos programas pblicos se fez pela anlise das diretrizes gerais, programas e aes constantes do Plano Plurianual 2004-2007 (PPA) do Governo Federal. Nessa etapa procurou-se identificar a ocorrncia do uso e os significados atribudos s palavras-chaves abaixo indicadas que remetem s quatro referncias principais da pesquisa, a saber: i. ii. iii. iv. agricultura e rural sustentabilidade e desenvolvimento sustentvel territrio e desenvolvimento territorial papis da agricultura e multifuncionalidade da agricultura.

O procedimento anterior oferece uma viso geral sobre a relevncia, nos programas federais, das questes portadas pelas referncias antes mencionadas. Alm delas, adotou-se tambm um critrio de escolha de programas considerados significativos, especificamente, para o tema da multifuncionalidade da agricultura familiar e o desenvolvimento territorial. A existncia de polticas diferenciadas para a agricultura familiar torna foroso escolher o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), e tambm o Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (PDSTR) que combina o recorte social com uma entrada territorial. A elevada desigualdade social que marca o Brasil, com elevado peso de famlias pobres no meio rural, introduz um outro critrio de diferenciao que so os domiclios rurais pobres e obrigaria a considerao do papel das polticas sociais como as contidas na Estratgia Fome Zero (Programa Bolsa Famlia e Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura 4

Familiar) e a previdncia social rural. A abordagem das polticas sociais no se enquadraria no objeto especfico da pesquisa, de modo que ser feita breve meno a um componente da Estratgia Fome Zero que o Programa de Instalao de Consrcios Intermunicipais de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (CONSADs). Veremos que a relao com a questo da pobreza est tambm presente em programas ambientais como o Programa de Desenvolvimento Scio-Ambiental da Produo Familiar Rural na Amaznia (PROAMBIENTE) e, de certo modo, no Programa Agenda 21. Outra a lgica dos programas cujo foco principal a dinamizao de economias territoriais, como so os casos do Programa Arranjos Produtivos Locais e o Programa Gesto da Poltica de Desenvolvimento Regional e Ordenamento Territorial. Com esses programas ficam contempladas, ainda que de forma desigual, as cinco lgicas principais que presidem a descentralizao ou territorializao das polticas pblicas antes mencionadas. Em relao aos programas escolhidos, procedeu-se anlise documental das diretrizes e instrumentos, atores institucionais envolvidos e processos de implementao, bem como realizaram-se entrevistas com alguns de seus principais gestores nacionais. Essas entrevistas utilizaram um roteiro nico semi-estruturado de questes, com o objetivo de complementar as informaes recolhidas nos documentos e, especialmente, captar a viso dos(as) entrevistados(as) sobre as funes da agricultura familiar, como elas se expressam nos respectivos programas de desenvolvimento territorial e de desenvolvimento sustentvel, bem como identificar os enfoques territoriais neles predominantes. Foram entrevistados/as seis gestores/as responsveis pelos programas escolhidos para anlise4: i. ii. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (2): PRONAF e PDSTR Ministrio do Meio-Ambiente: PRO-AMBIENTE e AGENDA 21

iii. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio: APL iv. Ministrio da Integrao Nacional: PDR v. Brasil. Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome: CONSAD Antes, porm, de abordar esses programas, faremos uma contextualizao das polticas pblicas no

2. Contextualizao das polticas pblicas agrcolas e rurais e anlise do PPA 2004-2007

As polticas pblicas de desenvolvimento territorial produzidas pelo Governo Lula vieram na seqncia das polticas estabelecidas, progressivamente, desde o fim do perodo militar, num contexto marcado pela emergncia do modelo democrtico-liberal e pelos movimentos, simultneos, de reforma do Estado e abertura econmica cujas conseqncias modificaram o quadro da formulao das polticas pblicas. Nessa parte sero explicitados esses movimentos de reforma no perodo recente, seguida da

Ser realizada uma nova rodada de entrevistas com gestores e tambm com representaes sociais nacionais a serem aproveitadas na verso definitiva do estudo.

apresentao das diretrizes gerais do Plano Plurianual 2004-2007. 2.1. O contexto atual das polticas pblicas territoriais O contexto de elaborao das polticas pblicas territoriais, isto a maneira como o territrio tomado em conta nas polticas publicas, evoluiu fortemente durante as duas ltimas dcadas sob o efeito de uma evoluo do referencial das polticas publicas tanto em nvel internacional quanto nacional, assim como sob o efeito de mudanas importantes ocorridas no mundo rural no Brasil. (i) No nvel internacional Distintos fatores contriburam para a emergncia de um novo referencial de polticas de desenvolvimento. O primeiro a contestao progressiva do modelo de desenvolvimento que prevalecia desde os anos 1930. Como se sabe, as razes desta contestao esto ligadas crise do processo de desenvolvimento econmico nos anos 1980 cujas principais manifestaes foram a instabilidade monetria, o endividamento crnico, a desacelerao do crescimento econmico, o incremento da pobreza rural e urbana e a degradao dos recursos naturais. Cada um desses fenmenos alimentou um intenso debate nas instituies financeiras e agncias de cooperao internacionais durante os anos 1980 (inflao, divida e crescimento) e 1990 (pobreza e gesto dos recursos naturais). O chamado Consenso de Washington, sintetizado pelo economista John Williamson, cristalizou os novos preceitos que deveriam nortear as polticas pblicas nacionais. As propostas remetiam reduo do papel do Estado, ao respeito da disciplina fiscal e monetria, privatizao das empresas pblicas e ao incentivo das exportaes5. Um segundo fator, resultante do anterior, foi a emergncia da noo de governana, a qual pode ser entendida como processo de coordenao de atores, grupos sociais e instituies com vistas a realizar objetivos definidos e discutidos coletivamente (Le Gals, 1999). Esta noo, quando aplicada gesto pblica, remete concepo das escolhas pblicas (public choice) e coerente com o corpus neoinstitucional. Ela recomenda a reduo da estrutura estatal e a criao de uma rede de instituies presentes localmente com a finalidade de delegar a gesto territorial aos agentes locais sociedade civil, representantes polticos, ongs, empresariado, etc. e dinamizar, assim, o chamado capital social territorial, ou seja, as interaes sociais, polticas e econmicas singulares a cada territrio. Sugere tambm que o papel do Estado deveria se limitar a incentivar a criao de instituies que facilitem e regulem mercados eficientes, estimulando a criao de instncias regulatrias pblicas, porm, no estatais. Esta noo contribuiu para modificar o referencial sobre a descentralizao dos programas pblicos na direo do respeito do principio da subsidiaridade. A subsidiaridade um principio de administrao

A proposta de Williamson compostas de 10 pontos agrupados em dois conjuntos de medidas: medidas para estabilizar a economia (reduo dos subsdios, poltica monetria ortodoxa, taxa de cambio competitivo) e medidas estruturais (liberalizao comercial, competitividade, privatizao, desregulamentao dos mercados, reforma fiscal, fortalecimento dos direitos de propriedades).

privada ou pblica que considera que a deciso deve ser tomada pelo centro de deciso que (1) conhea melhor o problema e a maneira de solucion-lo e (2) que tenha mais interesse na resoluo do problema. Um terceiro fator a emergncia da preocupao com a sustentabilidade no debate sobre o desenvolvimento a qual incita os Estados a inclurem, cada vez mais, as dimenses ambientais e sociais nas suas estratgias de desenvolvimento econmico. Essas mudanas de referencial tiveram ao menos dois tipos de conseqncia no processo de elaborao de polticas pblicas no nvel nacional. Uma delas foi o abandono, de modo generalizado nos paises emergentes e em desenvolvimento, das polticas integradas e setoriais e sua substituio, de forma voluntria ou forada6, por polticas segmentadas e diferenciadas. Isto , polticas segmentadas focadas no tratamento especfico de determinadas questes sem nexos diretos entre elas, e polticas diferenciadas especificamente reservadas a determinados segmentos sociais ou espaos geogrficos. Esse processo de segmentao das polticas pblicas se fundamentava no reconhecimento da capacidade regulatria dos mercados, cujas deficincias (dos mercados) deveriam ser corrigidas pela ao do Estado. Assim sendo, pode-se afirmar que as novas regras que passaram a nortear a ao pblica tinham como principal justificativa a correo das externalidades negativas inerentes aos modelos de desenvolvimento baseados nos estmulos de mercado, de modo que as polticas pblicas passam a ter a importante funo de re-equilibragem social e territorial. A segunda conseqncia foi a modificao, a partir dos anos 1990, das regras de descentralizao com a incorporao do j referido principio da subsidiaridade, ou seja, tentando redistribuir as responsabilidades do Estado ora entre os prprios rgos pblicos localizados em diferentes nveis de gesto (local, intermediria e nacional), ora criando espaos de mediao associando rgos pblicos e atores da sociedade civil. Em alguns casos, o papel do Estado fica reduzido, apenas, mera funo de coordenao entre atores locais provenientes da sociedade civil. (ii) No nvel nacional Observa-se que as polticas atuais de desenvolvimento territorial se enquadram de maneira coerente dentro do processo de reforma poltico-administrativa que vem sendo realizado desde o incio do perodo de redemocratizao do pas, em meados dos anos 1980, marcado pela instituio e fortalecimento do modelo democrtico-liberal e que teve como principais eventos: a elaborao da Constituio democrtica de 1988; a liberalizao comercial e a reforma das instituies pblicas federais; a resoluo da crise monetria em 1994, aps sucessivos planos; a reforma fiscal em 1998; a privatizao de empresas pblicas; o tratamento da crise da dvida. Observa-se, tambm, a implementao, embora muito incipiente, de polticas de ordenamento territorial e de desenvolvimento regional a partir dos anos

Pelas instituies financeiras internacionais, notadamente o Banco Mundial e o FMI nos casos em que o pas tenha empreendido um processo de renegociao da sua divida externa.

1990, conforme previsto na Constituio Federal de 19887. J no perodo recente, vrios outros acontecimentos, dependentes entre si, tiveram uma influncia determinante no redirecionamento das polticas pblicas rurais e territoriais. O primeiro deles, iniciado j nos anos 1980, foi o processo de reorganizao dos movimentos sociais agrcolas e rurais que tinham visto reduzida sua capacidade de ao durante o perodo militar, assim como a progressiva integrao entre eles para constituir, nos anos 1990, uma fora reivindicatria independente com capacidade de negociao junto ao poder pblico. Como se sabe, essa reestruturao realizou-se na base de uma intensa reflexo interna aos movimentos sociais voltada para a redefinio das suas misses e estratgias, assim como de um importante trabalho de aprendizagem e criao de alianas e parcerias com organizaes da sociedade civil e entes pblicos. No caso dos sindicatos de trabalhadores e pequenos produtores rurais, essa mutao se expressou, notadamente, pelo investimento feito no temrio da tecnologia agrcola e suas implicaes sociais, ambientais e polticas. Um segundo evento, diretamente ligado ao anterior, foi a emergncia, durante os anos 1990, da agricultura familiar como categoria scio-poltica, com capacidade de negociar junto ao Estado a elaborao de polticas pblicas especificas. Esse reconhecimento se inscreve na ruptura com a estruturao do poder poltico no campo, tradicionalmente, assumido de forma no compartilhada pelas elites agrrias. Outro fato importante, sempre na lgica da reorganizao social e poltica no campo, foi a emergncia de referenciais prprios para as agriculturas familiares e diversas identidades (povos indgenas, comunidades quilombolas, pescadores artesanais, ribeirinhos, etc.), que serviram de base para a discusso, junto aos poderes pblicos, de polticas diferenciadas. Essas referncias emergiram e se desenvolveram graas s alianas construdas com as organizaes, redes e movimentos sociais em nvel nacional e internacional (como a Via Campesina). Enfim, como resultante desses diversos acontecimentos, observou-se durante os anos 1990 e 2000 a multiplicao de iniciativas coletivas realizadas pelos movimentos sociais em articulao com ONGs, com vistas a identificar, experimentar e implementar respostas concretas aos desafios tradicionais dos agricultores familiares. Algumas dessas experincias se tornaram, por sua vez, referncias para a definio de polticas pblicas especficas como, por exemplo, a questo do acesso gua por parte da Articulao do Semi rido (ASA), ou a gesto tcnica, social e ambiental da agricultura pela Associao Nacional de Agroecologia (ANA). Ao observar a evoluo das polticas pblicas durante a ltima dcada, ressalta-se, em primeiro lugar, a continuidade entre os governos de FHC e de Lula na preocupao de fortalecer os agricultores familiares mediante polticas diferenciadas de crdito rural, reforma agrria e transferncias sociais. Contudo, o governo Lula se distingue do anterior pelo maior peso conferido s polticas de reequilibragem social e territorial. Esta orientao se expressa na (i) reativao da preocupao territorial,

O ordenamento territorial um preceito constitucional desde a Constituio de 1988, cujo Artigo 21, pargrafo IX estabelece que compete Unio elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social.
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(ii) ampliao e integrao das polticas sociais de combate pobreza (Fome zero) e (iii) diversificao das linhas de crdito destinadas s famlias rurais. Observa-se, tambm, que a abordagem territorial integra tanto os enfoques recentes veiculados pelo novo referencial internacional sobre subsidiaridade como so os casos do programa APL (Arranjos Produtivos Locais) ou do Frum de Desenvolvimento Territorial da SDT/MDA quanto os referenciais mais antigos sobre ordenamento territorial e desenvolvimento regional. Desde esse ponto de vista, assiste-se, no governo Lula, retomada da retrica do desenvolvimento, embora ainda limitada na sua efetividade. 2.2. Diretrizes e prioridades do perodo recente: o Plano Plurianual 2004-2007 As caractersticas gerais do contexto antes apresentado esto, de algum modo, presentes no Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 intitulado Plano Brasil de Todos Participao e Incluso Orientao Estratgica de Governo: crescimento sustentvel, emprego e incluso social, formulado no incio do Governo Lula. Sabe-se que os PPAs so documentos com formulaes bastante genricas que, ademais, nem sempre orientam as aes e programas de governo, porm, constituem importante registro de intenes e um ponto de partida para a anlise dessas aes e programas. Conforme antecipado, a primeira aproximao da pesquisa ao universo dos programas pblicos no perodo em questo se baseou na anlise documental do PPA 2004-2007. O Plano teve por objetivo planejar a retomada do desenvolvimento do pas com uma preocupao de eqidade social, implicando a mobilizao da sociedade brasileira em torno da superao da fome e da misria. Nesse sentido, identificava como principais problemas a serem enfrentados a concentrao de renda e da riqueza, a excluso social, a baixa criao de emprego e as barreiras para a transformao dos ganhos de produtividade em aumento de rendimentos da maioria das famlias trabalhadoras. Ao Estado foi atribudo papel decisivo de agente condutor do desenvolvimento social e regional e indutor do crescimento econmico, orientado por um projeto de desenvolvimento e claras polticas setoriais, para alm dos necessrios programas de emergncia. Importa destacar, no diagnstico sobre as carncias percebidas na atividade de planejamento, a abertura para o enfoque territorial na medida em que as desigualdades espaciais figuram ao lado das preocupaes com a desigualdade social e a pobreza. Segundo um gestor entrevistado, a introduo da dimenso territorial, em 2003, pretendeu adotar a perspectiva da construo de consensos sobre projetos de desenvolvimento, em substituio ao enfoque utilizado em 1995 que se baseava em eixos de desenvolvimento orientadores dos investimentos governamentais em infraestrutura8. Assim, trs mega-objetivos conformavam as estratgias de longo prazo do PPA 2004-2007: Incluso social e desconcentrao de renda com crescimento do produto e do emprego;
Vale mencionar duas premissas atribudas pelo entrevistado ao enfoque territorial: (a) os territrios tm maior densidade poltica que as aes de desenvolvimento regional (desenvolvimento regional parte do desenvolvimento territorial); (b) os territrios so unos, apesar de plurais na sua composio. A segunda premissa no implica que os territrios dos programas pblicos consigam expressar essa pluralidade.

Crescimento ambientalmente sustentvel, redutor das disparidades regionais, dinamizado pelo mercado de massa, por investimento e pela elevao da produtividade; Reduo da vulnerabilidade externa por meio da expanso das atividades competitivas que viabilizem esse crescimento sustentado. As polticas e programas do PPA foram distribudos em cinco dimenses principais: (i) social; (ii) econmica; (iii) regional; (iv) ambiental; (v) democrtica. Nota-se que as questes ambientais e de ordenamento espacial figuram (explicitamente) tanto nas estratgias de longo prazo quanto em duas das cinco dimenses. Contudo, a estabilidade macroeconmica ocupa posio de elemento central na consolidao do projeto de desenvolvimento sustentvel, ao lado das polticas voltadas expanso da renda e do consumo dos mais pobres a um ritmo superior ao do crescimento da renda e do consumo dos mais ricos. O PPA aponta como objetivo de longo prazo inaugurar um processo de crescimento pela extenso do mercado de consumo de massa e com base na incorporao progressiva das famlias trabalhadoras ao mercado consumidor. O documento reconhece que o mercado no pode ser o nico determinante do ordenamento territorial, sob o risco de promover a concentrao econmica e acirrar as desigualdades sociais; decorre da a regionalizao de polticas e programas visando reduzir desigualdades entre as regies e as disparidades internas s regies. Prev ainda que [a] rica diversidade regional ser empregada como um ativo na regionalizao do nosso desenvolvimento, de forma compatvel com o requisito fundamental da sustentabilidade ambiental (MPOG, 2004: 12). Apesar de o ordenamento territorial figurar como um dos pilares da estratgia de governo, o documento no detalha as formas de interveno no nvel territorial que atendam s restries ambientais, mais alm da afirmao genrica do respeito diversidade regional e do uso sustentvel dos recursos naturais existentes nas diferentes regies brasileiras. Vejamos o ncleo dos contedos das cinco dimenses destacadas no PPA: i. Dimenso social Tem por objetivos a incluso social e a redistribuio da renda, com uma ampla agenda de polticas sociais entre as quais destacamos as que se relacionam com o direito de acesso universal a servios sociais de qualidade (previdncia, assistncia, sade, educao, capacitao, etc.), gerao de emprego e renda e melhoraria das condies de trabalho (apoio agricultura familiar, reforma agrria, microcrdito e reforma trabalhista) e aes dirigidas populao mais vulnervel. ii. Dimenso econmica Para promover o crescimento estvel da renda e a ampliao do emprego em quantidade e qualidade, priorizava o fortalecimento da competitividade exportadora, a conquista de mercados internacionais e a substituio de importaes. Menciona, tambm, o fomento de plos e arranjos produtivos locais, o fortalecimento das grandes empresas nacionais, o apoio s pequenas e mdias empresas, a atrao de investimento direto estrangeiro e, por seus efeitos geradores de divisas, enfatiza o turismo, a agricultura, a minerao e as atividades de exportao e produo substitutiva de importaes. 10

iii. Dimenso regional O reconhecimento de que as desigualdades sociais possuem uma dimenso regional acarreta seu enfrentamento por meio da execuo de uma poltica de desenvolvimento regional e o fortalecimento do planejamento territorial no setor pblico. Propugna a substituio do processo assimtrico de desenvolvimento scio-econmico pelo desenvolvimento solidrio entre as regies, potencializando as vantagens da diversidade cultural, natural e social. A nfase na dimenso econmica da diversidade (potencialidades econmicas do Nordeste, da Amaznia e do Centro-Oeste) e a ateno diferenciada s zonas deprimidas, eram acompanhadas da proposta de olhar o territrio nacional nas diversas escalas visando a coeso social e econmica. Esse raciocnio transposto ao gasto social e s polticas de emprego e renda, alm de embasar a perspectiva de fazer convergir as prioridades entre os entes federativos. Os arranjos produtivos locais seriam o instrumento de desconcentrao espacial da produo e valorizao de recursos dispersos. iv. Dimenso ambiental Adotando uma tica de desenvolvimento sustentvel que vincula os compromissos de justia social com as geraes atuais ao legado para as geraes futuras, o documento evidencia a estreita relao entre pobreza, precariedade das formas de produo e meio ambiente, ou entre degradao ambiental e degradao social. No menos importante, a estratgia propugna por um crescimento econmico com abordagem qualitativa, com manejo sustentvel dos recursos naturais e coibindo aes produtoras de desequilbrios ambientais. Os conflitos de interesse e de responsabilidade pelos custos ambientais e sociais demandam construir pactos, com destaque para a relao da agricultura com o meio ambiente. Reaparece, aqui tambm, a nfase na dimenso econmica da diversidade cultural das populaes associadas (ou no) s reservas ambientais e ao meio ambiente (ecossistemas e biomas). v. Dimenso democrtica Visando fortalecer a cidadania e garantir direitos humanos, bem como dar transparncia ao setor pblico e um planejamento participativo, a estratgia previa o desenvolvimento de relaes plurais e democrticas baseadas na equidade e com oportunidades iguais em todos os aspectos da vida social. Destaque dado aos segmentos sociais tradicionalmente excludos. Nesse ponto so feitas, tambm, referncias ao estabelecimento de pactos e a um novo contrato social que favoream o nascimento de uma cultura poltica de defesa das liberdades civis e dos direitos humanos, bem como a construo de um pas mais justo econmica e socialmente e, sobretudo, um Estado adaptado s exigncias deste novo ciclo de desenvolvimento. Por fim, quanto ao uso das palavras-chaves que compem o escopo da presente pesquisa, notase no PPA o uso mais freqente de sustentvel e sustentado, porm, atrelados ora idia de crescimento, ora idia de desenvolvimento. Os termos sustentvel e sustentado se intercalam no texto ao lado das palavras crescimento (sustentado 08 vezes; sustentvel 03 vezes) e desenvolvimento (sustentado 02 vezes; sustentvel 04 vezes), ao passo que os termos 11

desenvolvimento e crescimento aparecem sem qualificao ou acompanhados de outras adjetivaes como solidrio, local ou regional. A inconstncia de definies no documento sugere, ademais, tratar-se apenas de uma alternncia no uso dos termos medida que as dimenses e programas do PPA vo sendo apresentados. No entanto, isto se processa de tal forma que possvel diferenciar uma sutil distino nos usos de sustentvel e de sustentado, com o primeiro sendo normalmente atrelado ao desenvolvimento quando este comporta questes relacionadas com o meio ambiente e o uso dos recursos naturais pelas geraes presentes e futuras, enquanto que o segundo est mais ligado idia de sustentao do projeto de crescimento macroeconmico rumo ao desenvolvimento. As demais palavras-chaves aparecem no documento com freqncia menor e de um modo que reflete as especificidades de suas relaes com as polticas e dimenses estabelecidas no PPA. Vale dizer, enquanto o desenvolvimento sustentvel aparece como referncia transversal a todas as polticas e dimenses, as demais esto citadas de forma mais pontual. Assim: i. territrio/desenvolvimento territorial enfocado na perspectiva do ordenamento territorial como poltica regional estabelecida para fortalecer o planejamento no setor pblico; alerte-se, porm, que o documento se refere mais a regional que a territorial; ii. agricultura familiar/desenvolvimento rural considerados no mbito das polticas de incluso social que possibilitam a fixao das famlias no campo e a gerao de trabalho e renda. Feita essa breve apresentao das diretrizes gerais do PPA 2004-2007, abordaremos na sesso seguinte os programas que guardam relao com as questes da multifuncionalidade da agricultura e desenvolvimento territorial, seguindo procedimento antes explicado. Note-se que a adoo de enfoques de tipo territorial na formulao e implementao dos programas que envolvem o mundo rural foi acompanhada pela utilizao explcita da noo de multifuncionalidade, como por exemplo no plano de reforma agrria (valorizar a multifuncionalidade do espao rural; a agricultura familiar promove uma ocupao mais equilibrada do territrio nacional e por meio de sua multifuncionalidade e da pluriatividade integra diferentes contribuies ao territrio e diferentes atividades econmicas) e no PROAMBIENTE (o espao rural adquire um novo papel perante a sociedade, pois seus atores sociais deixam de ser apenas fornecedores de produtos primrios, sendo valorizado o carter multifuncional da produo econmica associada com a incluso social e conservao do meio ambiente). Em direo contrria atuam os fatores que restringem a incorporao do enfoque da MFA, como so os elevados ndices de pobreza rural, a persistncia de restries no acesso terra e a presso exercida pela expanso das grandes exploraes e da monocultura resultante da ampliao das exportaes agropecurias, do avano do reflorestamento e da produo de agrocombustveis.

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3. Enfoque territorial, sustentabilidade e papis da agricultura em programas de apoio agricultura familiar

Vimos que a abordagem aqui adotada sobre a evoluo recente das polticas pblicas no Brasil, assim como em outras partes do mundo, coloca nfase em duas preocupaes principais que as movem no contexto geral de segmentao e diferenciao dessas polticas. Uma das preocupaes promover processos de re-equilibragem social em face das desigualdades geradas pelas dinmicas econmicas dominantes; em particular, essa perspectiva tem levado definio de polticas especificas para a agricultura familiar e tambm para as populaes rural e urbana pobres. A segunda preocupao vai na direo de promover a re-equilibragem dos espaos econmicos nacionais com base em polticas territoriais ou regionais; nesse caso, iremos encontrar programas de desenvolvimento de territrios rurais ou com entrada pela dimenso ambiental. Ambos os enfoques social e territorial podem aparecer de forma interligada, como vimos no diagnstico que figura no PPA 2004-2007 e prev o enfrentamento simultneo das desigualdades sociais e espaciais. Contudo, raramente, a formulao e implementao dos programas contemplam a complexidade dos respectivos contextos scio-espaciais ou logram obter entre eles (os programas) o grau de coordenao necessrio para enfrentar ambas dimenses da desigualdade. Nessa seo iremos nos concentrar em programas voltados para o desenvolvimento territorial ou que tenham em conta essa dimenso, guardada a relao com as questes da multifuncionalidade da agricultura familiar. As polticas territoriais atuais obedecem a cinco lgicas principais que se manifestam isoladamente ou de forma combinada nos diferentes programas pblicos, a saber: i. ii. iii. iv. v. Dinamizao das atividades econmicas; Implementao de infra-estrutura fsica; Gesto de recursos naturais; Construo e/ou promoo de identidades; Aperfeioamento da governana.

A adoo de polticas territoriais no se dissocia, ao contrrio, interage com a lgica de implementao descentralizada de programas pblicos, particularmente, das polticas sociais que envolvem a prestao de servios pblicos, entre outras, por razes de eficincia e de participao e controle social. Esse processo foi tambm influenciado, ao longo do caminho, pelos enfoques derivados do princpio da subsidiaridade (referido na parte anterior) e da perspectiva de interiorizao do desenvolvimento. Nunca demais relembrar um fator da maior relevncia no caso brasileiro, assim como em alguns outros pases, que so as caractersticas do pacto federativo e o poder poltico e relativa autonomia existente na esfera dos governos estaduais. De todo modo, a tica da descentralizao com o sentido antes indicado antecedeu, no Brasil, a prpria incorporao do enfoque territorial. Talvez seja possvel classificar a descentralizao como uma modalidade de territorializao das polticas pblicas 13

que, na tipologia acima, reflete uma lgica de governana e compe um dos movimentos (de cima para baixo) do enfoque territorial, ao lado dos determinantes de baixo para cima. Cinco Ministrios e alguns dos seus programas se destacam no tocante s iniciativas de tipo territorial no Brasil, considerada a temtica da pesquisa. Os Ministrios do Desenvolvimento Agrrio (PRONAF e PDSTR) e do Meio Ambiente (PROAMBIENTE e Agenda 21) concentram boa parte das polticas diferenciadas de apoio agricultura familiar e relativas ao meio-ambiente, combinando elementos das cinco lgicas acima, porm, com nfase nas trs ltimas (recursos naturais, identidades e governana). J o programa de arranjos produtivos locais do Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio tem como foco a dinamizao de atividades econmicas. O Ministrio da Integrao Nacional, cujo programa de desenvolvimento regional centrado na dinamizao econmica e na infra-estrutura, incumbiu-se tambm da coordenao das vrias polticas territoriais do Governo Federal. A relevncia assumida pelas polticas sociais no Brasil requer mencionar a Estratgia Fome Zero capitaneada pelo Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e englobando programas muito diversos, dos quais mencionaremos, brevemente, os CONSADs por sua relao com o objeto da pesquisa. No ser feita a apresentao dos programas, de resto bastante conhecidos, mas apenas destacados os elementos que interessam, mais diretamente, pesquisa, tendo por base fontes documentais e informaes obtidas nas entrevistas com seus gestores. 3.1. Polticas setoriais diferenciadas de apoio agricultura familiar Apoio creditcio agricultura familiar No restam dvidas sobre a importncia do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) em vrios sentidos, comeando pelo prprio significado da sua criao. Em linha com o novo contexto de formulao de polticas pblicas salientado anteriormente, o PRONAF constituiu o primeiro e mais importante exemplo de poltica setorial diferenciada dirigida para a agricultura e o mundo rural no Brasil, mais precisamente, uma poltica diferenciada segundo um recorte social que define uma categoria de agricultor/a a qual se associa um tipo de agricultura. Uma segunda caracterstica importante do programa foi ter introduzido, nesse domnio, a perspectiva de formulao e implementao de polticas pblicas com participao social na forma de conselhos nas trs esferas de governo, e tambm na prtica de negociaes peridicas das pautas apresentadas ao governo pelos movimentos sociais, principalmente, nos momentos que antecedem a definio anual dos principais componentes do programa. Por fim, o PRONAF tambm se converteu num instrumento de introduo de polticas territoriais no meio rural, conforme se destacar a seguir. O que poderia ser considerado como a territorializao do PRONAF se iniciou como contraponto apropriao inicial das linhas de crdito do programa pelas regies com agricultura familiar mais consolidada, no Centro-Sul do pas. Uma das quatro linhas de atuao do programa, denominada PronafInfraestrutura, visou atuar, inicialmente, nas regies empobrecidas com infraestrutura precria e cujos 14

agricultores familiares enfrentavam dificuldades para acessar o crdito agrcola e outras polticas pblicas, especialmente, em municpios do Nordeste brasileiro. A esse objetivo somava-se, no dizer atual dos gestores, a pretenso de tomar em conta elementos da pluriatividade das famlias rurais e da multifuncionalidade da agricultura familiar embora, poca, ela no aparecesse formulada nesses termos em circunstncias onde no caberiam as chamadas polticas agrcolas clssicas (isto , de crdito produo) baseadas na capacidade produtiva das famlias rurais. Fica, ento, evidente que o recurso ao territrio constituiu estratgia de re-equilibragem espacial (e social) nos termos apontados na seo anterior. Neste caso, o territrio do programa (territrio dado) correspondia unidade polticoadministrativa bsica (municpio) para a descentralizao do Pronaf-Infraestrutura. Ultrapassa os objetivos da pesquisa realizar uma avaliao da implementao do Pronaf-Infraestrutura que, como sabe, viria a ser substitudo pelo Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (PDSTR) com a inteno de construir territrios de identidade, conforme abordado mais adiante. O PRONAF logrou superar, em grande medida, a assimetria verificada nos primeiros anos do programa, com uma melhor distribuio dos recursos entre as regies brasileiras e tambm entre as diferentes categorias de agricultores familiares (Schneider et al., 2004). Destaque-se, tambm, o contexto recente de expanso acelerada do PRONAF-crdito que se aproxima da marca dos 2 milhes de contratos, num universo estimado de 4 milhes de estabelecimentos familiares no Brasil. No obstante essa expanso e a diversificao das modalidades de crdito, a capacidade de o programa atuar como instrumento promotor de desenvolvimento rural defronta-se, segundo seu gestor, com limites impostos pelo fato de o programa no ser adequado para a base da pirmide social dos agricultores familiares que constitui pauta scio-econmica referente pobreza e desenvolvimento. Essa base composta pelos assentados da reforma agrria e partes dos agricultores enquadrados nas categorias B e C do Pronaf, englobando cerca de um milho de famlias rurais. Importa salientar que a operao do PRONAF-crdito j est, plenamente, municipalizada, expressando uma lgica de descentralizao na qual os limites do territrio da poltica setorial so definidos por critrios poltico-administrativos e sua implementao se vale das estruturas de governo (prefeituras e governos estaduais) e do sistema bancrio. Ainda que tambm esteja sob influncia dos governos estaduais e municipais, veremos que a lgica territorial do PDSTR diferente da do PRONAF, acarretando duas dinmicas distintas no interior de um mesmo Ministrio (MDA) cuja coordenao no parece garantida priori. Um instrumento que pode levar maior e, nesse aspecto, desejvel coordenao entre os dois programas o recm criado Plano de Safra Territorial. A instituio dos Planos de Safra da Agricultura Familiar pelo MDA, desde 2003, constituiu mais um instrumento de diferenciao frente aos Planos de Safra convencionais elaborados, anualmente, pelo Ministrio da Agricultura. Os planos de safra territoriais tm a perspectiva de adequar o apoio creditcio s condies particulares de cada territrio, de modo integrado aos planos territoriais de desenvolvimento rural sustentvel. Note-se, ademais, que esse procedimento abre a possibilidade de maior participao dos atores locais no direcionamento do crdito agrcola. 15

Para concluir a referncia aos rumos recentes do PRONAF, cabe destacar o modo como esse programa vem refletindo a emergncia de preocupaes relativas ao meio-ambiente e sustentabilidade e a diversas questes de desenvolvimento rural, as quais, entre outras implicaes, constituem tentativas de superar os limites do crdito agrcola tradicional que tem por base a produo de um bem e , ademais, implementado atravs do sistema bancrio, portanto, sob influncia da lgica bancria comercial. Novos temas e instrumentos vm sendo incorporados ao programa, levando a criao de linhas diversificadas de financiamento (mulheres, jovens rurais, agroecologia, Semi-rido, pesca, florestal, turismo, entre outras) e outras linhas de atuao como nos casos do seguro e da assistncia tcnica e extenso rural. O seguro agrcola convencional associado lgica bancria de fato, um seguro do crdito feito tem dado lugar ao seguro da agricultura familiar que garante a cobertura de 100% do financiamento mais 65% da receita liquida esperada pelo empreendimento financiado pelo(a) agricultor(a) familiar; com sentido anlogo, o garantia-safra visa propiciar segurana ao exerccio da atividade agrcola na regio Semi-rida brasileira, oferecendo ao agricultor cuja safra afetada pela uma renda por tempo determinado (R$ 110,00 mensais durante cinco meses) para as culturas de arroz, milho, feijo, algodo e mandioca. Mais importante em termos das questes colocadas pela pesquisa, cabe destacar a implantao de um crdito sistmico para o conjunto da propriedade reunindo o financiamento de custeio e de investimento, bem como a incorporao do enfoque no espao rural e a chamada janela verde oferecida para a agricultura familiar pela crise ambiental e pela demanda por alimentos limpos. Os desafios antes apontados refletiram-se, tambm, na rea de assistncia tcnica e extenso rural (ATER), dando origem, em 2003, a uma poltica nacional com a pretenso de recuperar o sistema nacional de ATER, praticamente, desmontado na dcada de 1990. A perspectiva promover o desenvolvimento da agricultura familiar pela oferta gratuita desse servio com carter educativo e metodologias participativas, [poltica] orientada pelos princpios da agroecologia, visando a implementao de estratgias de desenvolvimento ambientalmente sustentvel, economicamente vivel, scio-culturalmente aceitvel e que respeitem as diversidades existentes no pas, visando a universalizao do conhecimento no campo, o resgate da cidadania, a incluso social e a melhoria da qualidade de vida da populao, com estmulo produo de alimentos sadios e de melhor qualidade biolgica [incorporando] em todas as suas dimenses, as questes relativas a gneros, raas e etnias, elaborando contedos e formas de ao que contemplem estas especificidades. Iniciativa anloga foi a criao pelo Instituto Nacional da Reforma Agrria, em 2004, da Assessoria Tcnica, Social e Ambiental Reforma Agrria (ATES), como alternativa para prestar servios de extenso rural para agricultores assentados. Programa de desenvolvimento dos territrios rurais O Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais, implementado pela Secretaria do Desenvolvimento Territorial (SDT) do MDA, uma das polticas do atual Governo Federal que mais se diferencia das vigentes nas gestes anteriores, por razo tanto do processo escolhido para sua 16

elaborao, quanto do tipo de recorte territorial que aplica. Efetivamente, ao escolher elaborar a poltica pblica a partir da articulao de dinmicas sociais locais, a SDT se afastou da tradio da planificao pblica descendente e centralizada. Da mesma maneira, a SDT inovou quando determinou trabalhar em cima de territrios construdos que se diferenciam das unidades administrativas estabelecidas pela Constituio de 1988. Segundo a secretaria geral, a criao da SDT, que ocorreu em 2004, tinha como perspectiva principal enfrentar o problema do acesso s polticas agrcolas clssicas, incorporando os enfoques da pluriatividade e da multifuncionalidade em regies onde a situao agrcola era socialmente complexa. Apesar de ser originado de iniciativa do antigo CNDRS (Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel), a formulao do Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (PDSTR) se realizou de maneira simultnea a sua implementao, na continuao de uma reflexo conduzida, durante o perodo de transio para o Governo Lula, por atores polticos governamentais e oriundos de organizaes no-governamentais (ONGs), com apoio de universitrios. Na prtica, a implementao do programa se realizou em trs fases sucessivas definidas na marcha. A primeira fase aconteceu, basicamente, durante os anos 2003 e 2004, tendo sido consagrada definio do programa, formao do pessoal envolvido, definio de uma metodologia de seleo dos territrios e identificao dos primeiros territrios pelos Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CEDRS). A segunda fase correspondeu qualificao dos instrumentos de apoio implementao dos projetos. Por fim, a terceira fase foi dedicada definio das regras de gesto dos projetos e de governana territorial (criao dos colegiados), bem como ao fortalecimento social mediante a formao e capacitao do pessoal envolvido, articulao das polticas pblicas e ao apoio ao desenvolvimento econmico. Durante essas diferentes fases, consolidou-se uma preocupao na SDT de tomar em conta atividades econmicas no-agrcolas tais como o artesanato, e tambm de considerar os aspectos culturais locais, apesar das dificuldades ligadas ausncia de instrumentos de interveno adequados e da forte marca do enfoque agrcola prevalecente no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Chama a ateno a forte preocupao do programa com a reduo das assimetrias sociais e geogrficas no meio rural, dentro e entre as regies naturais do pas. Entende que a reduo da desigualdade passa pelo apoio discricionrio do Estado em benefcio dos componentes mais fragilizados da sociedade rural, nomeadamente, agricultores familiares, assentados da reforma agrria e acampados, extrativistas e comunidades remanescentes de quilombos. A preocupao de re-equilbrio social e territorial faz com que o programa da SDT se ancore tanto nas polticas de reduo da pobreza rural, quanto nas polticas de desenvolvimento territorial. Ele se encontra, portanto, em posio complementar s polticas pblicas voltadas, especificamente, para a reduo da pobreza rural atravs de transferncias sociais (Fome Zero) ou para o desenvolvimento regional baseado em incentivos econmicos de estmulo iniciativa privada ou de investimentos pblicos de infra-estrutura. Para elaborar o programa, a SDT se inspirou em experincias de desenvolvimento rural de algumas organizaes no-governamentais e movimentos sociais oriundas, basicamente, do Nordeste. Foram 17

determinantes as experincias dos projetos Assocene (Projeto Umbuzeiro), Dom Helder Cmara e Plos Sindicais, na determinao da estratgia de ao da SDT. Pesquisadores universitrios e tcnicos de agncias de cooperao, principalmente, do Instituto Interamericano de Cooperao Agrcola (IICA), foram tambm consultados para alimentar a reflexo no tocante maneira de tratar dos dois conceitos sobre os quais se fundamenta a poltica, ou seja: a ruralidade e a territorialidade. Em termos conceituais, a SDT concebe o territrio como um espao geogrfico construdo em torno de uma identidade local. A referncia identidade deve ser entendida como um duplo convite. De um lado, ela uma incitao para reivindicar um tratamento diferenciado com base numa especificidade afirmada, seja ela cultural, econmica ou ambiental (extrativistas, quilombolas, etc.). De outro lado, ela um convite para empreender aes coletivas em vista da construo de uma imagem coletiva, que possa dar sentido a projetos especficos locais. Esta acepo do conceito de territrio coerente com a vontade da Secretaria de promover uma dinmica programtica ascendente e participativa, mas ela tambm complementar com as polticas de desenvolvimento territorial de outros rgos pblicos. Assim sendo, a SDT se preocupa em estabelecer articulaes com outros programas pblicos territoriais tais como: Luz para todos (MME), CONSAD (MDS), Educao no Campo (ME), SENAES-Economia solidria (MTE). Contudo, com o MMA que a SDT tem maior vinculao, apesar de as articulaes terem sido pontuais e at incipientes devido a divergncias nas orientaes entre ambos ministrios. Programas de desenvolvimento sustentvel A integrao do imperativo de um desenvolvimento territorial sustentvel evidenciada em vrios programas setoriais coordenados pelo Ministrio do Meio Ambiente que agregam as dimenses ambiental e territorial. A colocao do desenvolvimento sustentvel entre os desafios estratgicos do Ministrio obrigou uma viso mais integrada de territrio que no seria necessria caso a opo houvesse sido pelo enfoque da proteo ambiental. O diagnstico de que h vrios programas com enfoque nos territrios mas que no atuam de modo integrado (ordenamento territorial, zoneamento ecolgico-econmico, Agenda 21 e PROAMBIENTE) levou adoo do enfoque territorial para rever instrumentos de gesto ambiental com vistas a superar a fragmentao das aes, dar consistncia a elas e promover sinergias, incluindo a criao de um Departamento de Gesto Ambiental e Territorial. A relao entre agricultura, ambiente e territrio fica clara na estratgia central do MMA, segundo um seu gestor, que organizar a produo em outras bases de modo a que aumentos de produtividade e a ocupao de reas degradadas tornem desnecessria a utilizao de novas reas na Amaznia; essa estratgia atuaria como instrumento complementar proteo ambiental. Particularmente relevantes para a pesquisa so as interfaces entre as questes ambientais (MMA) e da agricultura familiar (MDA) que se manifestam nos programas do MMA dirigidos para a agricultura. Uma delas diz respeito ao Programa Gesto Ambiental Rural (GESTAR), herdado do Governo FHC, que reviu suas referncias territoriais em direo mais prxima dos critrios identitrios do PDSTR/MDA, porm, visando um envolvimento mais amplo de atores. Apesar da perspectiva de integrar ambos os programas, a relao entre eles tem 18

envolvido conflito de atuao pelo foco limitado do CIAT na agricultura familiar, deixando de fora setores importantes e muitas vezes os mais problemticos (como madeireiros na Amaznia), conforme j apontado. Os programas do MMA voltados para a agricultura (PROAMBIENTE e outros) atingiram, em 2006, cerca de 140 mil famlias rurais com foco na incluso produtiva de populaes rurais marginais, quase todas sem acesso ao PRONAF. Da que eles operam com lgica diferenciada e flexvel, sem natureza bancria (valem-se de agncia implantadora no governamental), recursos no reembolsveis (fundo perdido) e projetos complexos (sistemas agroflorestais sem referncia a um produto especfico). Os planos de uso individuais (ou familiares) constituem a base do pagamento pelos servios ambientais neles contemplados, sendo definidos coletivamente pela comunidade que se co-responsabilizar pelo seu cumprimento9. Coloca-se, aqui, um desafio especfico da territorializao num contexto agroextrativista caracterizado pela descontinuidade das reas e disperso das famlias. Segundo o gestor, h resistncias de vrios Ministrios integrarem acordos de atuao conjunta em reas ou territrios, com a conseqente gerao de tenses. Entende que o Estado no foi feito para atuao territorial, predominando as polticas setoriais que so, elas mesmas, construtoras de espaos. Acrescente-se a resistncia de governos estaduais (e mesmo municipais) s iniciativas de cima para baixo do Governo Federal, demandando dilogo permanente. Conflitos com o poder local podem dificultar, tambm, o recurso a organizaes no-governamentais para a implementao de alguns programas. Apesar disso, relata exemplos de relaes e parcerias na ponta, como so a articulao de trs programas de diferentes ministrios no Vale do Ribeira (SP) [Agenda 21, CONSAD e Territrio SDT], os pactos de concertao (como em Lages-SC) construdos com apoio do Ministrio do Planejamento, e na atuao junto ao Ministrio de Integrao Nacional no Rio S. Francisco, em projetos de micro-crdito e no direcionamento dos recursos para atividades sustentveis. Segurana alimentar e desenvolvimento territorial A perspectiva de desenvolvimento territorial rural est presente, tambm, no mbito do Programa Fome Zero lanado pelo governo Lula como estratgia de enfrentamento da fome e de promoo da segurana alimentar e nutricional. Isto se deu por meio do programa de instalao de Consrcios Intermunicipais de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (CONSADs), com o propsito de fomentar iniciativas territoriais na forma de projetos de dinamizao econmica que vinculassem a garantia de segurana alimentar com a promoo do desenvolvimento local. Oriundo do Programa Comunidade Ativa e dos Fruns de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel (DLIS) promovidos pelo Governo FHC, os CONSADs ampliaram o foco para alm das fronteiras municipais de modo a

Nota-se alguns pontos de contato entre esse instrumento e o Contrato Territorial de Estabelecimento (CTE) adotado na Frana e extinto em 2004, implementado na perspectiva de promover a multifuncionalidade da agricultura naquele pas.

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reunir grupos de municpios escolhidos por apresentarem baixos ndices de desenvolvimento humano, pequena populao e carncias de infra-estrutura, entre outras. Identificados os municpios e delimitadas as reas de CONSADs, basicamente, por meio de dados secundrios (indicadores) compilados pelo IBAM, a implementao dos Consrcios envolveu a contratao de Entidades Implementadoras Regionais com a atribuio de apoiar a mobilizao de atores locais e construir projetos supra-municipais pactuados entre organizaes sociais e o poder pblico, aprovados nos fruns dos CONSADs respectivos. Chegou-a instalao de 40 CONSADs em diversas regies do pas (Ortega e Mendona, 2007). Os critrios adotados levaram a que os CONSADs aglutinassem, sobretudo, pequenos e mdios municpios com dinmicas predominantemente rurais em reas menos desfavorecidas do pas. Da mesma forma, so agrcolas ou rurais os focos da maioria dos projetos apoiados pelo programa, revelando o vis para uma das dimenses da segurana alimentar. Ressalve-se, por fim, ter predominado nos critrios iniciais do programa um enfoque polticoadministrativo que tomou os municpios como referncia para a delimitao espacial dos CONSADs, referncia esta que nem sempre contempla as dinmicas scio-econmicas presentes nas respectivas reas e implica ajustes posteriores ou, quando estes no ocorrem, limitam a capacidade dos consrcios contemplarem tais dinmicas. Em alguns dos estudos de caso da presente pesquisa, verifica-se a coexistncia de territrios de CONSADs e outros programas, com baixa ou inexistente articulao entre eles. O Fome Zero envolve outro tipo de iniciativa com enfoque territorial relativa construo de sistemas descentralizados de SAN, com nfase em municpios de maior porte e regies metropolitanas, com a perspectiva, segundo seu gestor, de dar territorialidade ao sistema alimentar. O foco principal dessa ao foge ao objeto da pesquisa, embora ela possa ter implicaes para a questo agricultura familiar na medida em que envolva iniciativas de potencializar de relaes de proximidade entre os equipamentos urbanos de alimentao e a produo agroalimentar local. 3.2. Polticas de dinamizao de atividades econmicas Arranjos produtivos locais O Programa Arranjos Produtivos Locais foi estabelecido em 2004 para incrementar a capacidade competitiva das pequenas e medias empresas como resposta abertura comercial implementada no inicio dos anos 1990. Avalia-se que este tipo de ao constitui condio necessria para que essas empresas possam atender tanto os mercados externos quanto os internos. Fundamenta-se na idia que este tipo de empresas podem usufruir vantagens de uma localizao favorvel, e empreender um processo de desenvolvimento local com efeitos econmicos positivos para a coletividade (emprego e renda), sempre que elas se beneficiam de um apoio pblico dirigido ampliao da competncia dos recursos humanos por meio da aprendizagem e da inovao (GTP APL-MDIC, 2007). A identificao e a seleo dos APL realizam-se mediante um processo pluri-institucional e participativo induzido por uma iniciativa proveniente do nvel federal : o Grupo de Trabalho Permanente 20

cuja secretaria tcnica lotada no MDIC. Em 2005, o programa identificou 957 arranjos produtivos trabalhados por 33 instituies governamentais e no-governamentais. Por se tratar de um Ministrio sem capilaridade, a estratgia do programa baseia-se em ncleos estaduais de apoio constitudos pelos governos estaduais, integrantes do Sistema S e setor privado, bem como nos planos de desenvolvimento dos prprios APLs. A multiplicidade de setores e circunstncias envolvidas pelo programa implica muitas parcerias na esfera federal, alm daquelas no plano estadual. Os territrios, nesse caso, definem-se como conglomerados de municpios a partir de uma cidadeplo, e so estabelecidos pelos Governos Estaduais10. Segundo o gestor do programa, a dimenso da governana fundamental, pois os problemas principais referem-se gesto e ao crdito. Assim, a escolha de 142 APLs prioritrios adotou como critrios a existncia de um setor organizado, um territrio, o nmero de indivduos envolvidos e a estrutura de governana (sindicato, associao, etc.) e o foco em pequenas e mdias empresas. O estabelecimento de relaes com a agricultura se faz na perspectiva da produo de matriaprima. Assim, a cooperao com o MDA adota a tica do agronegcio e da agroindstria, porm, com o enfoque em APLs, vale dizer, no plano local e em estratgias diferenciadas, em lugar do enfoque em cadeias produtivas que exige polticas para todos os elos das mesmas. Desenvolvimento regional e ordenamento territorial Em 2003, foi atribuda ao Ministrio da Integrao Nacional a competncia, compartilhada com o Ministrio da Defesa, das polticas de desenvolvimento regional e de ordenamento territorial do Brasil. Anteriormente, esta responsabilidade foi sucessivamente assumida pela Presidncia da Repblica de 1988 a 199911 e pelo Ministrio do Meio Ambiente de 1999 a 2003. Dentro do MIN, a Secretaria do Desenvolvimento Regional (SDR) que est encarregada da formulao dessas polticas com a misso de contribuir para a reduo das desigualdades regionais e promover a ativao dos potenciais do territrio em diferentes escalas: nacional, macrorregies, mesorregies, microrregies e intra-urbano. Em 2003, a SDR decidiu concentrar seus esforos na implementao do Programa Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) com prioridade para as zonas mais carentes, deixando para uma fase posterior a definio da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT). De fato, as polticas de desenvolvimento regional atravessaram um longo processo de redefinio. Depois dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND) dos anos 1970, o planejamento nacional praticamente desapareceu durante os anos 1980 para ser re-introduzido no principio dos anos 1990. Mas, s no final dos anos 1990, com a definio dos eixos de desenvolvimento no governo FHC, transformados depois em eixos nacionais de

Nota-se evidente semelhana com a concepo dos plos de desenvolvimento lanada em 1957 por Franois Perroux, enfoque que influenciou inmeras estratgias de desenvolvimento; no Brasil ela esteve presente, ao menos, desde as primeiras iniciativas da SUDENE. 11 Mais precisamente pela Secretaria de Assessoramento da Defesa Nacional subordinada ao Gabinete Militar de 1988 a 1990 e, posteriormente, pela Secretaria de Assuntos Estratgicos subordinada ao Departamento de Ordenao Territorial de 1990 a 1999.
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integrao e desenvolvimento, que o planejamento estratgico se reafirmou e conseguiu definir linhas de ao compatveis com a concepo do Estado como indutor de desenvolvimento. As aes do PNDR no nvel sub-regional foram definidas a partir de um mapeamento das desigualdades territoriais realizado pelo prprio programa. Um grande nmero de programas foi definido nas diversas escalas pertinentes e vieram a conformar o PPA 2004-2007. Foram construdos, por exemplo, (i) na escala macrorregional, os planos estratgicos de desenvolvimento sustentvel das regies Norte, Nordeste e Centro-oeste, (ii) na escala sub-regional, programas de desenvolvimento de reas especiais, tais como a faixa de fronteira , do semi-rido, da BR 163 (Cuiab Santarm), etc. (iii) ainda na escala sub-regional, programas como o Promesco (Programas de Sustentabilidade de Espaos Subregionais), Promover (Programas de Promoo Econmica e Insero Econmica de Sub-Regies) e Produzir (Programa Organizao Produtiva de Comunidades Pobres). O primeiro tipo de programa objetivava o desenvolvimento do potencial endgeno das mesorregies diferenciadas, selecionando doze mesorregies prioritrias em todo o pas para serem atendidas no PPA 2004-2007. O segundo pretendia incentivar a emergncia de arranjos produtivos locais e cadeias produtivas numa tentativa de compatibilizar competitividade e incluso social. O terceiro era um programa conjunto com a FAO destinado a combater a situao de desemprego e subemprego em comunidades de baixa renda situadas nos territrios prioritrios do PNDR. Uma das maiores dificuldades enfrentadas pela Secretaria do Desenvolvimento Regional a definio de aes de ordenamento territorial que sejam compatveis com o novo referencial sobre o papel do Estado. Outra dificuldade, nos marcos do PNDR, compatibilizar, simultaneamente, os objetivos de reduo das desigualdades social e territorial e de dinamizao econmica em territrios deprimidos. Um terceiro desafio tem a ver com o papel articulador da SDR com relao aos outros rgos do Governo Federal para induzir dinmicas de desenvolvimento territorial. Observa-se que este programa est ainda em processo de definio e implementao tanto do ponto de vista conceitual-metodolgico quanto operacional, numa tentativa de compatibilizar um instrumento clssico do estado desenvolvimentista com o novo referencial sobre o papel do Estado, conformando, de uma certa forma, um imenso laboratrio de desenvolvimento territorial.

4. Consideraes finais
Embora a pesquisa ainda no tenha sido concluda, faltando aprofundar a identificao e a discusso dos aspectos ligados anlise das comunidades e referenciais de polticas pblicas, avanaremos algumas consideraes com o propsito de explicitar as questes a serem ainda melhor trabalhadas e que orientaro a concluso do estudo. Cabe lembrar que a pesquisa orienta-se por duas interrogaes iniciais. A primeira volta-se para o processo de elaborao e organizao das polticas territoriais rurais, enquanto que a segunda se refere ao papel das noes de MFA e de sustentabilidade nas polticas de desenvolvimento territorial.

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(1) Formao e organizao das polticas pblicas de desenvolvimento territorial No h dvida que a elaborao da maior parte das polticas pblicas territoriais mobilizou um grande nmero de tcnicos e consultores ligados a atores institucionais fortemente implicados nos processos de desenvolvimento econmico, social e ambiental na rea rural, notadamente, movimentos sociais, ongs, academia, administrao pblica e instituies financeiras. Isto particularmente evidente no caso do PDTRS. Contudo, so necessrias investigaes mais aprofundadas com vistas a saber se eles conformam uma rede ou uma comunidade de polticas pblicas, e a conexo entre essas redes e comunidades. Para tanto, h que verificar a importncia e estabilidade das relaes entre esses tcnicos e consultores, e as modalidades da sua interao com os gestores pblicos. Tambm no se questiona a existncia de diferentes vises sobre o papel e a organizao da agricultura familiar para a sociedade brasileira, assim como a traduo dessas vises em termos de polticas pblicas. Pode-se at concordar que algumas dessas vises contriburam na gerao de normas coletivas que se cristalizaram em iniciativas locais ou regionais como, por exemplo, a agroecologia e sua utilizao pelo programa de ao do plo sindical da Borborema (PB) ou pela Articulao do Semi-Arido (ASA Nordeste). O que fica por analisar como essas vises do mundo rural so utilizadas no processo de elaborao das polticas pblicas e quais so os instrumentos de interveno que foram criados a partir desses referenciais. No que se refere ao dispositivo global das polticas pblicas territoriais, observa-se a conformao de dois conjuntos articulados de polticas pblicas. O primeiro conjunto formado por diversas polticas especificas que priorizam uma entrada territorial para atingir de maneira mais eficiente um determinado pblico, portanto, tratam-se de polticas evidentemente segmentadas e diferenciadas. Esses so os casos dos programas APL (apoio formao e ao funcionamento de conglomerados localizados de microempresas), PDTRS (conformao de territrios em beneficio do pblico preferencial do MDA: agricultores familiares, comunidades indgenas e remanescentes de quilombos, acampados e assentados), CONSADs (estimulo das produes alimentares oriundas da agricultura familiar com destino aos consumidores locais). Presume-se que boa parte dos programas do Ministrio do Meio Ambiente podem ser classificados neste conjunto em razo de sua dupla preocupao, ambiental e social (Agenda 21, Proambiente). Um segundo conjunto seria composto pelo Programa Nacional de Desenvolvimento Regional da SDR/MIN, que se diferencia dos precedentes pela pretenso de ser um programa integrador dos demais programas. Os elementos desta integrao so: (i) a idia de re-equilibragem social e territorial a partir da qual foram estruturadas as polticas especficas precedentes; (ii) a atribuio de uma misso oficial de coordenao nacional sobre o desenvolvimento territorial; (iii) a tentativa de construir um mapeamento geral da desigualdade em nvel nacional o que permite posicionar, comparar, hierarquizar e selecionar as situaes que necessitam um tratamento prioritrio; (iv) a definio de escalas embutidas desde o nvel

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nacional at o nvel local que permite estabelecer uma coordenao vertical; (v) a disponibilidade de meios oramentrios de interveno. Concebido desta maneira, o dispositivo de polticas territoriais aparenta ter uma forte coerncia. O ponto frgil sua evidente sensibilidade com respeito ao mecanismo de coordenao, assim como repercutem sobre a eficincia da re-equilibragem a existncia de territrios especficos e a coexistncia de territrios dos programas num mesmo espao geogrfico. Relatos de gestores revelam que a iniciativa conduzida pela Cmara Interministerial de Poltica de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional, localizada na Casa Civil da Presidncia, com a inteno inicial de criar uma agenda compartilhada com enfoque ex ante de articulao de polticas, terminou se limitando ao tratamento ex post das aes j em curso, de modo que a inteno de uma poltica de desenvolvimento regional ficou restrita a iniciativas setoriais. Este dispositivo e, principalmente, as modalidades de seu funcionamento devero ser precisadas na verso final desse relatrio. (2) Relaes entre enfoque territorial e multifuncionalidade A juno do enfoque territorial com o olhar da MFA nos programas voltados para a agricultura familiar, o meio ambiente e o mundo rural, desdobra-se em trs linhas para o aprofundamento das possibilidades desses programas e respectivos requisitos. A primeira linha se deve ao fato dessa juno propiciar dois focos possveis e complementares para a integrao ou articulao das aes e programas com vistas a um desenvolvimento territorial sustentvel que promova os mltiplos papis da agricultura familiar. De um lado, a integrao com foco no territrio supe compreender a unidade complexa constituda pelos espaos urbano e rural e pelos mbitos municipal e supra-municipal. Ela tambm suscita ou favorece a emergncia de temas relacionados com pobreza, desigualdade social, meio ambiente e outras questes que se imaginou ser possvel tratar com uma tica de desenvolvimento rural que o tornava quase sinnimo de desenvolvimento da produo agrcola. De outro lado, temos o foco na unidade familiar rural considerada como unidade complexa de produo ou um sistema de atividades agrcolas e no agrcolas12 e gestora do territrio. Trata-se de uma perspectiva ainda muito incipiente nos programas agrcolas e rurais, porm, que j tem alguma importncia nos programas ambientais que recorrem noo de desenvolvimento sustentvel, portanto, preocupados com a gesto dos recursos naturais envolvida nas atividades agrcolas das famlias rurais. A segunda linha, decorrente da anterior, diz respeito reviso do foco produtivo na agricultura familiar de modo a colocar as unidades familiares rurais como objeto de ateno dos programas, e no apenas os produtos que elas geram. Amplia-se, assim, o enfoque sobre os papis desempenhados pelas famlias rurais nos respectivos territrios, para alm da produo. Caberia, nesse caso, explorar as possibilidades de redesenhar os instrumentos de apoio, por exemplo, com a introduo de um tipo de crdito sistmico para a unidade familiar que no se limite ao convencional crdito baseado em
A caracterizao da unidade familiar rural como um sistema de atividades agrcolas e no agrcolas que prov bens privados e pblicos foi desenvolvida no relatrio correspondente ao Produto 3.4 (Parte I) da presente pesquisa.
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produtos. O foco ainda insuficiente nas famlias rurais por parte dos programas agrcolas e de desenvolvimento rural contrasta com sua presena, obrigatria, nos programas no agrcolas, isto , nas polticas sociais que abordam as famlias rurais no interior de programas de enfrentamento da pobreza e na promoo da seguridade social. A propsito, a interao entre ambos os tipos de programa como a recente iniciativa de fazer o cruzamento dos cadastros do PRONAF e do Bolsa Famlia na regio do Semi-rido tm produzido interessantes constataes sobre a dinmica de reproduo das famlias rurais mais empobrecidas. A introduo dos preceitos do enfoque da MFA nas polticas de desenvolvimento territorial contribuiria, ademais, para estimular dinmicas de desenvolvimento que incluam categorias de agricultores familiares tradicionalmente deixadas margem da modernizao da agricultura e, talvez por esse prprio fato, no percebidas (invisveis) pelos programas pblicos, mesmo pelas instncias locais de concertao e implementao desses programas. Esse ponto tem relao com a questo da profisso de agricultor(a) que carece de avanos no estabelecimento de normas que a regulamentem, como tambm de instrumentos adequados para considerar os fora da norma. Nesse aspecto, cabe verificar as iniciativas que visam tornar obrigatria a capacitao prvia para o recebimento de apoio pblico (crdito e outros), alm daquelas dirigidas aos jovens agricultores. A terceira linha de aprofundamento refere-se institucionalidade dos programas e aes, comeando pela questo da existncia e eficcia dos espaos institucionais de interlocuo intra-governo e com a sociedade, incluindo a dimenso da participao dos atores sociais em geral e das famlias rurais em particular. Esses espaos canalizam vrios mecanismos de coordenao entre as modalidades de um mesmo programa, entre programas distintos e entre as esferas de governo ou planos de ao. Nesse ponto, ganha destaque a interao entre as diretrizes gerais (nacionais) dos programas, nas quais podem estar contemplados elementos dos enfoques da MFA e de desenvolvimento sustentvel, e as perspectivas dos atores locais. Vale dizer, a interao inclui complementaridades e tenses bidirecionais entre as diretrizes (de cima para baixo) e os interesses locais (de baixo para cima). A respeito desse ltimo ponto, resta por ser verificada como se d a incorporao do territrio nas estratgias e demandas de poltica dos atores no-governamentais. A institucionalidade dos programas e aes engloba as relaes que se estabelecem na ponta entre os programas e os pblicos por eles atendidos. A propsito, caberia explorar as possibilidades oferecidas por um tipo mais avanado de contratualizao dessas relaes. O estabelecimento de contratos pblicos regendo as relaes entre os organismos de Estado e as famlias atendidas pelos programas pblicos, no caso, as famlias rurais, apresentaria duas vantagens, ambas importantes para a incorporao do enfoque da MFA. Os contratos so um instrumento para definir, implementar e monitorar compromissos recprocos quanto a direitos e deveres entre o Estado e as famlias rurais/agricultores atendidos pelas polticas pblicas. possvel conceber e implementar contratos de modo a contemplar a definio social (em espaos sociais) das prioridades de ao nos distintos territrios, a transparncia na destinao de recursos pblicos e incluir formas de participao e controle social. 25

Nesse sentido, a contratualizao amplia as possibilidades de reunir diferentes formas de apoio s famlias rurais/agricultores em um nico ou em poucos instrumentos (ou contratos), contribuindo para a desejada passagem do convencional enfoque setorial (agrcola) para um enfoque territorial. Pode-se, inclusive, vincular a eventual concesso de subsdios proviso de bens pblicos tais como a preservao do meio ambiente, da biodiversidade e das paisagens, o alvio da presso antrpica nos centros urbanos ou a produo de alimentos de qualidade. Essa perspectiva coloca a questo dos processos que estabeleceriam as bases desse novo contrato social, isto , as demandas atuais da sociedade brasileira em relao agricultura e ao mundo rural, bem como as demandas dos prprios agricultores familiares. A ttulo de ilustrao, mencione-se as demandas sociais presentes nos debates contemporneos sobre o papel das exportaes, a oferta de alimentos de qualidade, a preservao do meio-ambiente e o recente tema da agroenergia, s quais se acrescentariam demandas especficas tais como mercados para os produtos da agricultura familiar e direitos sociais, entre outras.

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VI. Bibliografia
Boussaguet et al. Dictionnaire des politiques publiques. Paris, Les Presses de Sciences Po, 518p. Faria, C. A. P. de. Idias, Conhecimento e Polticas Pblicas. Um inventrio sucinto das principais vertentes analticas recentes. Revista Brasileira de Cincias Sociais. Vol 18, n51. 2003. p.21-29. GTP APL-MDIC. Oficina Regional de orientao instalao de Ncleos Estaduais de Apoio a Arranjos Produtivos Locais. Documento de trabalho. 2007. 68p. Jobert B. Reprsentations sociales controverses et dbats dans la conduite des politiques publiques. Revue Franaise de Science Politique, numro spcial Les approches Cognitives des Politiques Publiques , 50 (2) abril 2000, p. 219-233. Le Gals P. Rgulation, Gouvernance et Territoires. In Jacques Commaille et Bruno Jobert (dir.), Les Mtamorphoses de la rgulation politique. Paris : LGDJ, coll. Droit et Socit. 1999. Muller P. Lanalyse cognitive des politiques publiques : vers une sociologie politique de laction publique. Revue Franaise de Science Politique, numro spcial Les approches Cognitives des Politiques Publiques , 50 (2) abril 2000, p.189-207. Muller P. Les politiques publiques. Paris : PUF, coll. Que sais-je , 2006 [6ta edio]. Ortega, A.C. e Mendona, N.C. Estratgias de desenvolvimento territorial rural no Brasil: continuidades e rupturas. In: Ortega, A.C. e Almeida F, N. (orgs.) Desenvolvimento territorial, segurana alimentar e economia solidria. Campinas, Editora Alnea, 2007. Schneider, S., Cazella, A. e Mattei, L. Histrico, caracterizao e dinmica recente do PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar. In: Schneider, S. et al. (orgs.). Polticas pblicas e participao social no Brasil rural. P. Alegre, Ed. da UFRGS, 2004. SDT-MDA (a). Referncias para uma Estratgia de Desenvolvimento Rural Sustentvel no Brasil. Srie Documentos SDT: n01. 2005. 29p.

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