A educao de jovens e adultos no Brasil

Informe apresentado Oficina Regional da UNESCO para Amrica Latina y Caribe

Maria Clara Di Pierro1 Maringela Graciano2

So Paulo, Brasil - Junho de 2003

Ao Educativa Assessoria, Pesquisa e Informao

Doutora em Educao pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, Maria Clara Di Pierro

coordena o Programa de Polticas Pblicas de Educao de Jovens e Adultos de Ao Educativa.

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Formada em Sociologia e Jornalismo, Maringela Graciano cursa Mestrado em Educao na

Universidade de So Paulo. assessora da Relatoria Nacional pelo Direito Humano Educao, um projeto da Plataforma brasileira de Direitos Humanos, Econmicos, Sociais e Culturais.
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Apresentao
Seis anos aps a realizao da V Conferncia Internacional de Educao de Adultos (Hamburgo, 1997), temos a oportunidade de fazer uma reviso da evoluo das polticas pblicas para esse ciclo de vida, avaliando os progressos realizados nesse perodo em direo aos compromissos estabelecidos na Declarao de Hamburgo e na Agenda para o Futuro. O alargamento que o conceito de formao de adultos adquiriu a partir de Hamburgo, passando a compreender uma multiplicidade de processos formais e informais de aprendizagem e educao continuada ao largo da vida, tornou particularmente complexo o monitoramento das polticas educativas. No caso brasileiro, a organizao federativa do Estado, a extenso territorial, a populao numerosa e a densa rede de instituies governamentais e no governamentais que intervm na esfera pblica adicionam dificuldade tarefa. Neste informe, preparado para a Oficina Regional da UNESCO para a Amrica Latina e o Caribe com base em fontes oficiais e documentao secundria, privilegiamos as temticas da alfabetizao e educao escolar fundamental de pessoas jovens e adultas, que so direitos universais dos cidados brasileiros e constituem a principal chave de acesso cultura e informao na sociedade contempornea. A escassez e disperso dos registros sobre as iniciativas da sociedade civil nesse campo educativo somaram-se ao reconhecimento da responsabilidade estatal pela garantia do direito educao em qualquer idade, para que optssemos por focalizar prioritariamente a ao governamental. O curto tempo para elaborao do informe e o imperativo de sntese, por sua vez, nos levaram a focalizar as iniciativas do Governo Federal, deixando em segundo plano as participao dos Estados e Municpios na conformao das polticas de educao de jovens e adultos no Brasil. O texto foi organizado em seis tpicos. Aps uma contextualizao da situao socioeconmica do Pas e do perfil educacional de sua populao, caracterizamos brevemente o sistema educacional brasileiro e o marco jurdico em que ele se apia. Uma caracterizao da oferta educacional de base para jovens e adultos precede a descrio e anlise das polticas pblicas recentes, abordadas em seus diversos aspectos: gesto, financiamento, currculo, formao de educadores. Breves descries sobre os principais programas governamentais federais de educao bsica de jovens e adultos (com nfase em programas de alfabetizao), bem como uma nota sobre a pesquisa nessa temtica, precedem a seo final de concluses e recomendaes.
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1. Contexto
Localizado na face atlntica da Amrica do Sul, a Repblica Federativa do Brasil um pas extenso e populoso, que possui uma organizao poltico administrativa descentralizada em 26 estados e 5.561 municpios bastante heterogneos quanto populao, aos recursos econmicos e ambientais. Essa diversidade ordenada em uma classificao que distingue cinco grandes regies geo-econmicas: Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul.

Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), no incio do 3o milnio a populao brasileira superou 170 milhes de habitantes, metade dos quais so crianas e jovens com menos de 25 anos de idade, e a ampla maioria (81,25%) vivem em zonas urbanas. Trata-se de uma sociedade multi tnica, composta por brancos (53,6%), negros (45,3%), orientais (0,6%) e indgenas (0,5%). O Pas regido pela Constituio Federal promulgada em 1988 e o Poder Executivo nacional exercido em regime presidencialista. A economia brasileira encontra-se entre as 15 maiores do globo. Em 2002, o Produto Interno Bruto era de US$ 2.388 per capita, liderado pelo setor de servios (59%), seguido da indstria (33%) e da agropecuria (8%). Apesar do dinamismo econmico, um dos pases do mundo com maior desigualdade social, com elevadas parcelas da populao excludas dos benefcios econmicos e sociais,
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conseqncia de uma distribuio de renda profundamente desigual: em 1999, os 10% mais ricos concentravam 50% da renda, enquanto os 50% mais pobres ficavam apenas com 10%3. Em conseqncia, o bem estar social menor que aquele de outros pases do continente: em 2000, o Brasil ocupava a 73a posio no ranking de desenvolvimento humano organizado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), em posio desfavorvel em comparao com outros pases sul americanos, como a Argentina, o Chile e a Colmbia4. Esta desigualdade afeta as regies brasileiras, conforme demonstram os indicadores socioeconmicos. A taxa de mortalidade infantil5, por exemplo, para o Pas de 34,8 por mil nascidos; na regio Sul este nmero se reduz para 22,8, enquanto no Nordeste sobe para 52,8. Na conformao do PIB nacional6 o Sudeste contribui com 58,25%, o Sul com 17,75%, o Nordeste com 13,11%, o Centro-Oeste com 6,44% e o Norte com 4,45%. A escolaridade mdia dos brasileiros com mais de dez anos de idade foi de 6,1 anos de estudos em 2001; no Nordeste, essa mdia era de 4,7 anos de estudos, enquanto no Sudeste a escolaridade mdia alcanava 6,8 anos. A dinmica da economia brasileira foi marcada, no perodo recente, por estratgias que visaram a estabilidade monetria e fiscal, e no lograram abrir caminho para o crescimento. Nos trinio 2001/2003 a inflao anual elevou-se de 6% para 12,5%7, enquanto que o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) declinou de 4,4% para 1,5%. Atendendo exigncia de organizaes financeiras internacionais, parcela substantiva do oramento pblico vem sendo destinada gerao de supervit primrio, visando o pagamento das dvidas externa e interna, com sacrifcio dos investimentos governamentais em infra estrutura e nas polticas sociais. O fraco desempenho da economia teve reflexos negativos sobre o mercado de trabalho: o contingente de pessoas desempregadas cresceu de 4,5 milhes em 1992 para 7,8 milhes em

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Estudo da CARE-Brasil, baseado em dados do IBGE 1999. Fonte: PNUD, citado em INEP. Mapa do analfabetismo no Brasil. Braslia, 2003, p 6. Fonte: IBGE/DPE/Departamento de Populao e Indicadores Sociais. Diviso de Estudos e Anlises da

Dinmica Demogrfica. Projeto UNFPA/BRASIL (BRA/98/P08) - Sistema Integrado de Projees e Estimativas Populacionais e Indicadores Scio-demogrficos.
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Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de Contas Nacionais, Contas Regionais do Brasil 1999. Inflao segundo IPCA ndice de Preos ao Consumidor Ampliado. Fonte: Cenrio Brasil FGV mar.

2003 www.fgv.br, citando IBGE, Banco Central, FGV, BNDES, IPEA, SECEX. 4

20018. A taxa de desemprego saltou de 7,1% em 2001, para 10,5% em 2002. O acesso ao trabalho tem sido especialmente difcil para os jovens de 16 a 24 anos, grupo de idade que comporta a quarta parte da populao economicamente ativa e no qual se encontravam 47% dos desempregados brasileiros no ano de 19999. Alm do desemprego, o perodo caracterizouse pela precarizao das relaes de trabalho, com aumento do trabalho informal e reduo do poder de compra dos salrios. O cenrio econmico desfavorvel incidiu sobre as demandas por escolarizao, fator determinante na competio por ocupaes e salrios no mercado de trabalho. Os novos postos de trabalho passaram a exigir maior escolaridade, ainda que a remunerao oferecida seja menor que no passado: entre 1992 e 1999 o ganho de uma pessoa com Ensino Fundamental completo passou de 1,03 para 0,89 do salrio mdio, e de 1,49 para 1,25 para concluintes do Ensino Mdio10.

2. Caracterizao do sistema educacional brasileiro

O sistema educacional brasileiro est organizado em dois grandes nveis: a Educao Bsica e o Ensino Superior. A Educao Bsica subdividida em Educao Infantil (creches para as crianas at 3 anos e pr escolas para crianas de 4 a 6 anos), pelo Ensino Fundamental (com oito anos de durao) e o Ensino Mdio de, no mnimo, 3 anos. A organizao da educao bsica flexvel para atender aos jovens e adultos e os portadores de necessidades educativas especiais. A Educao Profissional opcional e complementar Educao Bsica, podendo ser cursada concomitante ou posteriormente mesma. O sistema de ensino brasileiro admite a participao da iniciativa privada, mas sua oferta pblica e gratuita no nvel fundamental direito dos cidados e dever do Estado. Em 2002, cerca de 56 milhes de brasileiros participavam desse sistema educacional. Mais de 3 milhes de pessoas cursavam o ensino superior, mas a grande maioria - 53 milhes encontrava-se em processos de escolarizao bsica, 88% dos quais o fizeram em instituies pblicas de ensino.

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IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD 1992, 2001. PNAD 1999. PNAD 1999. 5

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Tabela 1 - Brasil: Matrculas por grau de formao e dependncia administrativa - 2002

GRAU DE FORMAO Total Educao pr-escolar Classe de alfabetizao Ensino fundamental (1 a 4 ) Ensino fundamental (5 a 8 ) Ensino Mdio Educao de Jovens e Adultos TOTAL

DEPENDNCIA ADMINISTRATIVA Federal 1.751 861 7.102 % 0,03 0,14 0,04 0,12 0,92 0,09 Estadual 302.234 9.816 % 6,07 1,61 Municipal % Particular %

4.977.847 607.815 19.380.387

3.402.909 68,36 1.270.953 25,53 351.734 57,87 245.404 40,37 8,73 9,79

5.166.703 26,66 12.515.438 64,58 1.691.144 9.069.317 57,51 7.297.179 83,77 1.759.487 46,55 5.137.705 32,58 1.543.633 210.631

15.769.975 19.320 8.710.584 79.874 3.779.593 3.327

2,42 1.122.900 12,89 315.917 8,36

1.700.862 45,00

53.226.201 112.235

0,21 23.604.736 44,35 23.319.279 43,81 6.189.951 11,63

Fonte: MEC/INEP Sinopse estatstica, 2002.

Apesar das dimenses atuais e da expanso do sistema educacional observada nas ltimas trs dcadas, 1,2 milho de crianas e adolescentes (3,95% da populao de 7 a 14 anos) ainda estavam fora da escola em 2000, e mais de 35,8 milhes de jovens e adultos (30% da populao com 15 anos ou mais) possuam menos de 4 anos de estudos11, encontrando-se possivelmente em situao de analfabetismo funcional. Tabela 2 - Pessoas de 10 anos ou mais de idade por anos de estudo - 2000 Anos de estudo Total Sem instruo e menos de 1 ano de estudos 1 a 3 anos 4 a 7 anos 8 a 10 anos 11 a 14 anos 15 anos ou mais No determinados/No declararam 136.427.211 13.948.802 28.895.418 38.897.790 20.512.744 20.309.083 5.524.947 8.338.427 % 100,00 10,22 21,18 28,52 15,03 14,89 4,05 6,11

Fonte: IBGE - Censo Demogrfico 2000, Resultados Preliminares da Amostra.

A escolaridade da populao com idade igual ou superior a 10 anos de idade era de 6,1 anos de estudos em 2001, mdia sob a qual oculta-se profunda desigualdade tnico racial: com 7 anos de escolaridade, a populao branca tem em mdia dois anos a mais de estudos que os negros, cuja escolaridade mdia era de 5 anos.

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Fonte: IBGE. Censo Demogrfico 2000 . 6

2.1. Analfabetismo O analfabetismo um bom indicador dos desafios pendentes no campo educacional. Embora as taxas de analfabetismo venham declinando continuando ao longo do ltimo sculo, a reduo no nmero absoluto de analfabetos um fenmeno bastante recente que no resulta de polticas pblicas educacionais abrangentes, contnuas e adequadas para a populao jovem e adulta, mas sim do esforo realizado em direo universalizao do ensino fundamental para crianas e adolescentes, acompanhada por programas de correo de fluxo escolar e acelerao de estudos para estudantes com defasagem na relao entre idade e srie cursada. Tabela 3 Analfabetismo no Brasil entre pessoas de 15 anos ou mais: tendncia 1920/2000 Ano/Censo 1920 1940 1950 1960 1970 1980 1991 1996 2000
Fontes:

Total 17.557.282 23.709.769 30.249.423 40.278.602 54.008.604 73.541.943 95.837.043 106.169.000 119.533.048

Analfabetos 11.401.715 13.269.381 15.272.632 15.964.852 18.146.977 18.716.847 19.233.758 15.560.000 16.294.889

% 64,90 56,00 50,50 39,60 33,60 25,50 20,07 14,7 13,63

IBGE. Censos Demogrficos; Contagem da Populao 1996.

INEP. Mapa do analfabetismo no Brasil, 2003.

As taxas de analfabetismo confirmam a regionalizao da desigualdade social brasileira. Em todo o Pas, em 2000, o analfabetismo absoluto12 atingia mais de 16 milhes de pessoas com mais de 15 anos (13,6% desse grupo etrio13). Na Regio Nordeste este ndice elevava-se para 26,2%, enquanto no Sul era de 7,7%. Considerando apenas a populao que vive nas zonas rurais do Pas, 29,8% dos jovens e adultos eram analfabetos absolutos, enquanto nas zonas urbanas o ndice era de 10,2%. A zona rural nordestina registrava ndice de analfabetismo absoluto de 42,6%, o maior do Pas.
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considerado analfabeto absoluto a pessoa que no sabe ler e escrever um bilhete simples; e analfabeto

funcional aquele com menos de quatro anos de estudo. 7

Os ndices de analfabetismo tambm revelam outras formas de desigualdade, a comear pela diferena de rendimento. Em 2001, o ndice de analfabetismo entre as pessoas que vivem em famlias com rendimento entre cinco e dez salrios mnimos mensais era de 4,7%, enquanto que nas famlias com renda inferior a um salrio mnimo mensal essa taxa subia para 28,8%14. Entre a populao negra, a taxa de analfabetismo era de 20%, contra 8,3% da branca 15. O maior contingente de analfabetos (48,7%) encontrava-se nos grupos etrios mais idosos, com pessoas de idade igual ou maior a 50 anos. Mas o analfabetismo no um fenmeno do passado, restrito aos idosos: entre as pessoas no alfabetizadas em 2000, quase 2 milhes eram jovens entre 15 e 24 anos, e 1,4 milho eram adolescentes de 10 a 14 anos. Certa equidade de gnero no acesso alfabetizao foi alcanada nas faixas etrias mais jovens, mas no nos grupos de idade mais avanada, o que fez com que as mulheres ainda fossem a maioria (51%) entre os analfabetos computados em 2000.
Medindo o analfabetismo funcional A definio de analfabetismo funcional vem sofrendo revises ao longo do tempo, reflexo das mudanas socioculturais. Hoje, considera-se que a alfabetizao funcional se proporciona a capacidade da pessoa utilizar a leitura, a escrita e o clculo para fazer frente s demandas de seu contexto social e usar essas habilidades para continuar aprendendo e se desenvolvendo ao longo da vida. Seguindo recomendaes da UNESCO, na dcada de 90 o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica passou a divulgar tambm ndices de analfabetismo funcional, tomando como base o nmero de sries escolares concludas. Pelo critrio adotado pelo IBGE, so analfabetas funcionais as pessoas com menos de 4 anos de escolaridade. Segundo o Censo Demogrfico de 2000, 33 milhes de brasileiros com 15 anos ou mais (27,3% desse grupo etrio) eram analfabetos funcionais. A partir de 2001, a organizao no governamental Ao Educativa, em parceria com o Instituto Paulo Montenegro, vm realizando anualmente pesquisa amostral nacional que visa medir os nveis de alfabetismo da populao jovem e adulta brasileira, levando em conta no apenas a

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Fonte; IBGE. Censo 2000 Fonte INEP. Mapa do analfabetismo no Brasil. Braslia, 2003. Fonte: IBGE. PNAD, organizados por MARTINS, Roberto Borges. Desigualdades raciais no Brasil.

Braslia, IPEA, 2001 (www.ipea.gov.br/pub/Desigualdades_raciais.ppt) 8

escolaridade, mas as habilidades demonstradas na utilizao da leitura, da escrita e das funes matemticas. Os primeiros dados do Indicador Nacional de Alfabetismo Funcional - INAF, verificou em 2001 as habilidades de leitura e escrita de uma amostra estruturada de duas mil pessoas com idades entre 15 a 64 anos, pertencentes a todas as classes sociais. Os dados mostram que 9% da populao encontrava-se na situao de analfabetismo absoluto. As pessoas alfabetizadas, por sua vez, foram classificadas em trs nveis: 31% da populao estudada, capaz de retirar uma informao explcita em textos muito curtos, foi classificada no nvel 1 de alfabetismo; 34% conseguiram tambm localizar uma informao no explcita em textos de maior extenso, sendo classificadas no nvel 2; somente 26% da amostra foi classificada no nvel 3 de alfabetismo, correspondente capacidade de ler textos mais longos, localizar mais de uma informao e estabelecer relaes entre diversos elementos do texto.

Em 2002 a pesquisa abordou as habilidades matemticas aplicadas ao cotidiano. Com a mesma amostragem e abrangncia da pesquisa anterior, o 2o INAF revelou que 3% da populao jovem e adulta encontra-se em condio de analfabetismo matemtico. A leitura de preos, horrios, nmeros de telefone, classificadas como nvel 1 de alfabetismo, so habilidades que 32% da populao possui. A leitura de nmeros naturais e decimais, bem como a utilizao da matemtica para resolver operaes usuais (caractersticas do nvel 2 de alfabetismo), eram dominadas por 44% das pessoas pesquisadas; 21% da populao capaz de controlar uma estratgia na resoluo de problemas que demanda a execuo de uma srie de operaes matemticas (nvel 3 de alfabetismo). A comparao entre as duas pesquisas demonstra que a parcela da populao que se encontra em situao de analfabetismo funcional em relao s habilidades matemticas (3%) menor que aquela que no domina habilidades de leitura e escrita (9%).
A escolaridade fator decisivo na promoo do alfabetismo da populao. A pesquisa mostrou que somente entre as pessoas que cursaram at a 8 srie ou mais ultrapassam a marca dos 80% daquelas classificadas nos nveis 2 e 3 de alfabetismo nas duas pesquisas. Alm da escolaridade, o nvel de renda tambm est correlacionado positivamente ao grau de alfabetismo. As mulheres apresentam melhor desempenho na leitura e escrita, com uma mdia de 11,4 de acertos contra 10,3 de acertos masculinos. J em matemtica, a relao se inverte: para a mesma escolaridade, os homens tm mdia de 21,9, e as mulheres de 20,1. Esses resultados so atribudos s diferenas de gnero nas prticas sociais de letramento predominantes na sociedade brasileira.

2.2. Marco jurdico e papel das esferas de governo Os direitos educativos dos brasileiros so assegurados pela Constituio Federal de 1988. O Artigo 208 da Constituio tornou direito pblico subjetivo do cidado e obrigao do Estado oferecer educao fundamental, independentemente de idade, direito este protegido pelo instituto do mandado de injuno (previsto no Artigo 5), cujo descumprimento importa responsabilidade da autoridade competente. Para atender a esse e outros objetivos, o Artigo 211 distribuiu responsabilidades e estabeleceu o regime de colaborao entre as trs esferas de governo16, o Artigo 212 vinculou recursos fiscais e o Artigo 214 previu a elaborao de Planos Nacionais de Educao de durao plurianual17. A organizao do sistema educativo foi detalhada na Lei 9394 de Diretrizes e Bases da Educao (1996) e as metas plurianuais fixadas na Lei 10.172 do Plano Nacional de Educao (2001). A legislao nacional determina que a oferta gratuita do ensino pblico seja compartilhada entre as trs esferas de governo, atribuindo aos municpios a responsabilidade pela Educao Infantil e pelo Ensino Fundamental, e aos estados os encargos do Ensino Fundamental e Mdio. O governo federal tem a responsabilidade pelo Ensino Superior e por algumas escolas tcnicas de nvel mdio; participa muito pouco do Ensino Bsico, respondendo por menos de 1% das matrculas. Tem, no entanto, uma importante funo redistributiva dos recursos e exerce um papel fundamental na coordenao e induo das polticas educacionais dos outros nveis de governo.
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Art. 211. A Unio, os Estados , o Distrito Federal e os Municpios organizaro em regime de colaborao

seus sistemas de ensino. 1 A Unio organizar o sistema federal de ensino e os Territrios, financiar as instituies de ensino pblicas federais e exercer, em matria educacional, funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios. 2 Os Municpios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e na educao infantil. 3 Os Estados e o Distrito Federal atuaro prioritariamente no ensino fundamental e mdio. 4 Na organizao de seus sistemas de ensino, os Estados e os Municpios definiro formas de colaborao, de modo a assegurar a universalizao do ensino obrigatrio. (...)
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Art. 214. A lei estabelecer o Plano Nacional de Educao, de durao plurianual, visando articulao e ao

desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis e integrao das aes do Poder Pblico que conduzam : I - erradicao do analfabetismo; II - universalizao do atendimento escolar; III - melhoria da qualidade do ensino; IV - formao para o trabalho; V - promoo humanstica, cientfica e tecnolgica do Pas. 10

Nos dias atuais, a maior parte das vagas da primeira etapa do Ensino Fundamental oferecida pelo poder pblico municipal (64,58%), resultado do acelerado processo de municipalizao ocorrido no Pas a partir de 1998, quando entrou em vigor o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio o FUNDEF18. Os governos estaduais encarregam-se prioritariamente pela etapa final do Ensino Fundamental (57,51%) e pelo Ensino Mdio (83,77%). Na Educao de Jovens e Adultos, 46,55% das matrculas esto sob a responsabilidade dos governos estaduais, enquanto os municpios respondem por 45% dos alunos inscritos nessa modalidade. No Ensino Superior, nota-se a presena marcante e majoritria da iniciativa privada, responsvel por 69,01% das matrculas19. Os direitos educativos dos jovens e adultos esto assegurados no Captulo III, Seo I - Da Educao da Constituio Federal, Artigo 208, inciso I, que garante a proviso pblica de ensino fundamental obrigatrio e gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta para todos os que a ele no tiveram acesso na idade prpria. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) contempla a escolarizao bsica desse grupo social na Seo V do Captulo II da Educao Bsica, que determina aos sistemas de ensino assegurar cursos e exames que proporcionem oportunidades educacionais apropriadas aos interesses, condies de vida e trabalho dos jovens e aos adultos. Estipula ainda que o acesso e permanncia dos trabalhadores na escola seja viabilizada e estimulada por aes integradas dos poderes pblicos. Em 2000 o Conselho Nacional de Educao aprovou o Parecer 11 e a Resoluo 1, que fixaram Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educao de Jovens e Adultos, regulamentando alguns aspectos da LDB. A Resoluo delimitou a idade mnima para

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A Emenda 14/1996 modificou o Artigo 60 das Disposies Transitrias da Constituio, criando o FUNDEF,

pelo qual a maior parte dos recursos pblicos vinculados educao so reunidos em cada unidade federada em um fundo contbil e redistribudos entre os governos estadual e municipal proporcionalmente s matrculas registradas no ensino fundamental nas respectivas redes de ensino. Ao governo federal cabe funo supletiva e redistributiva de complementar os Fundos daqueles Estados cuja arrecadao no assegure o valor mnimo do gasto por aluno ao ano, fixado em decreto Presidencial anualmente com base na previso da receita e das matrculas. A lei obriga que Estados e Municpios implementem planos de carreira para o magistrio, apliquem pelo menos 60% dos recursos do Fundo na remunerao dos docentes em efetivo exerccio e na habilitao de professores leigos, e instituam conselhos de controle e acompanhamento nos quais tm assento autoridades educacionais, representantes das famlias e dos professores.
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Fonte: MEC/INEP 2001. 11

ingresso na educao de jovens e adultos aos 14 anos para a etapa Fundamental do ensino, e 17 para o Ensino Mdio. Sobre o tema, a Lei 10.172/2001 do Plano Nacional de Educao (PNE) definiu 26 metas prioritrias para o decnio 2001-2011, entre elas: alfabetizar em cinco anos dois teros da populao analfabeta, de forma a erradicar o analfabetismo em uma dcada; assegurar, em cinco anos, a oferta do primeiro segmento do Ensino Fundamental para 50% da populao com mais de 15 anos que no tenha atingido este nvel de escolaridade; atender no segundo segmento do Ensino Fundamental toda a populao com mais de 15 anos que tenha concludo a etapa precedente; dobrar em cinco anos, e quadruplicar em dez anos, o atendimento de jovens e adultos no Ensino Mdio. 2.3. A educao de jovens e adultos no interior da poltica educacional A partir de 1995 o governo federal implementou um conjunto de medidas legislativas, normativas e de controle cuja amplitude e impacto permitem caracteriz-las como uma reforma educacional. As diretrizes dessa reforma podem ser assim sintetizadas: a) ampliao da cobertura e melhoria da qualidade do ensino sem elevao do gasto pblico, mediante uma gesto oramentria orientada por clculos de custo-benefcio; b) focalizao do gasto pblico no ensino fundamental de crianas e adolescentes de 7 aos 14 anos c) desregulamentao do sistema de ensino e sua nova regulamentao, visando dot-lo de maior flexibilidade; d) desconcentrao dos servios e do financiamento da educao em direo aos governos subnacionais, concomitante centralizao de diretrizes curriculares e mecanismos de avaliao; e) privatizao de alguns segmentos do ensino no prioritrios na poltica educacional (como o ensino superior), operacionalizada por meio da conteno da oferta e de investimentos na qualidade do servio pblico, o que abriu novos mercados iniciativa privada; f) efetivao de programas governamentais em parceria com organizaes no governamentais, fundaes empresariais e movimentos sociais, atribuindo-se s instituies da sociedade civil mais funes de assessoramento tcnico e proviso de servios que espaos de participao nas definies e controle de polticas educativas.

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Apesar da demanda crescente de jovens e adultos por oportunidades educacionais em virtude das exigncias de escolaridade para o acesso e a permanncia no mercado de trabalho, o Governo Federal optou por priorizar a oferta de Ensino Fundamental s crianas e adolescentes. O expediente utilizado para focalizar os recursos pblicos nesse grupo etrio foi a restrio ao financiamento da educao para jovens e adultos por meio do Fundef (criado em 1996 e implementado nacionalmente a partir de 1998). Recorrendo a prerrogativa de veto do Presidente da Repblica, o Governo anulou um inciso da Lei 9424/96 aprovada pelo Congresso regulamentando o Fundo, e que permitia computar as matrculas no Ensino

Fundamental presencial de jovens e adultos nos clculos do Fundef. O veto desestimulou Estados e Municpios a investirem na educao de jovens e adultos.

3. A configurao da educao de jovens e adultos no Brasil

A educao escolar de jovens e adultos no Brasil compreende aes de alfabetizao, cursos e exames supletivos nas etapas de ensino fundamental e mdio, bem como processos de educao distncia realizados via rdio, televiso ou materiais impressos. Embora a Constituio assegure o ensino fundamental pblico e gratuito em qualquer idade, a oferta de servios de escolarizao de jovens e adultos reduzida, situando-se em patamares muito inferiores demanda potencial. No perodo posterior realizao da V Confintea, a matrcula pblica no ensino de jovens e adultos cresceu20, mas os ndices de cobertura escolar permaneceram muito aqum da universalizao determinada pela Constituio. De acordo com informaes do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) do Ministrio da Educao, em 2002 a matrcula inicial no ensino pblico fundamental de jovens e adultos alcanou 2,7 milhes de estudantes, o que representa apenas 4% da demanda potencial por esse nvel e modalidade de ensino, uma vez que a populao com idade superior a 14 anos e escolaridade inferior ao ensino fundamental soma 66 milhes de brasileiros (58,8% do total em 2000).

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Para contornar o obstculo ao financiamento da educao de jovens e adultos representado pela excluso dessa

modalidade de ensino fundamental dos clculos do Fundef, diversos Estados e Municpios passaram a utilizar expedientes legais para declarar no Censo Escolar as matrculas dos estudantes adultos como ensino fundamental regular. A difuso desse procedimento reduziu a confiabilidade das estatsticas relativas educao escolar de jovens e adultos posteriores a 1998. 13

Grfico 1 Evoluo da oferta de Educao de Jovens e Adultos: Matrculas entre 1998 e 2002 3.818.925 2.081.750 3.779.593

1998

2001

2002

O grau de cobertura escolar pode ser melhor aferido nas estatsticas de freqncia a escola proporcionadas pelo do Censo Demogrfico de 2000. Observa-se que embora a freqncia aos cursos de alfabetizao e de ensino fundamental de jovens e adultos se situasse em patamar inferior a 2,5 milhes de brasileiros, representando um ndice de cobertura de apenas 5,4% da demanda potencial, havia 8,3 milhes de pessoas de 15 anos ou mais estudando no ensino fundamental regular, o que eleva a taxa de cobertura escolar a 21% da demanda potencial por escolarizao de jovens. provvel que boa parte desse numeroso contingente de estudantes seja constituda por adolescentes e jovens que, tendo sofrido reprovaes ou abandonado os estudos anteriormente, encontrem-se em defasagem na relao idade srie ideal. Tabela 4
Brasil: Populao com 15 ou mais por anos de estudo e freqncia a graus de ensino 2000
Total da populao sem instruo e com menos de 1 ano de estudos 13.087.345 Total da populao com 1 a 7 anos de estudos 52.842.976 162.303 Freqentam ensino fundamental regular 8.384.001 15,87 1,24 % Freqentam Educao de Jovens e Adultos 2.190.661 4,15 % Freqentam programas de alfabetizao de adultos %

Fonte: IBGE. Censo demogrfico 2000/INEP. Sinopse estatstica 2000

3.1. Mecanismos de coordenao das polticas de educao de jovens e adultos A coordenao de polticas sociais em um pas populoso, extenso e com estrutura poltico administrativa federativa, como o caso do Brasil, sempre complexa. Conforme assinalado anteriormente, a legislao distribui a responsabilidade pblica pela manuteno e desenvolvimento do ensino entre as trs esferas de governo, cabendo prioritariamente aos Estados e Municpios implementar programas de educao bsica de jovens e adultos (compreendendo a alfabetizao, o ensino fundamental e mdio), com apoio tcnico e
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financeiro suplementar da Unio, a quem cabe coordenar as polticas e zelar pela reduo das desigualdades regionais. O exerccio da funo supletiva e a tradio histrica conferiram ao Ministrio da Educao importante papel na coordenao nacional e induo de polticas pblicas de alfabetizao e educao bsica de jovens e adultos. No transcorrer dos seis ltimos anos, porm, observou-se perda na capacidade de coordenao do MEC nesse campo educativo, de que so sinais a desativao do conselho consultivo at ento existente e a disperso de programas de educao de pessoas adultas em outros rgos pblicos federais. Desde incio dos anos 90, quando foi extinta a Fundao Educar (sucessora do Movimento Brasileiro de Alfabetizao), a responsabilidade pela poltica federal de educao de jovens e adultos cabe a uma Coordenao (COEJA), organismo de quarto escalo subordinado Secretaria de Educao Fundamental do Ministrio da Educao. Entre 1997 e 2002, enquanto o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) respondia pelo apoio financeiro da Unio aos Estados e Municpios para programas de ensino fundamental de jovens e adultos, a COEJA estabeleceu referenciais curriculares, disseminou materiais didticos e implementou o programa de formao de educadores das redes de escolas estaduais e municipais. As iniciativas de alfabetizao e capacitao profissional de jovens e adultos do Governo Federal, entretanto, foram coordenados por outras instncias de governo: o Conselho da Comunidade Solidria, no caso do Programa Alfabetizao Solidria PAS; o Ministrio do Trabalho e Emprego, no caso do Plano Nacional de Qualificao Profissional Planfor; e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, no caso do Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria Pronera. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional consagra o princpio da gesto democrtica do sistema de ensino. Concretizando-a, entre 1994 e 1996 - perodo em que estiveram em debate o Plano Decenal de Educao e a V Conferncia Internacional de Educao de Adultos (Confintea) o MEC instituiu uma Comisso Nacional de Educao de Jovens e Adultos (CNEJA) em que tinham assento representantes dos governos subnacionais, das instituies de ensino superior, igrejas, confederaes empresariais e de trabalhadores, dentre outras organizaes da sociedade civil. Divergncias acirradas no processo de consulta preparatrio V Confintea foram a provvel razo pela qual o MEC desativou a CNEJA, sem contudo anular a Portaria pela qual a Comisso fora designada.

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Rompido o canal institucional de dilogo, quando o MEC precisou legitimar alguma poltica para a educao de jovens e adultos (como foram os casos da aprovao das Diretrizes Curriculares Nacionais ou da instituio do Exame Nacional de Certificao de Competncias), recorreu ao Conselho Nacional de Educao (CNE) ou aos organismos representativos dos Estados e Municpios, respectivamente o CONSED Conselho de Secretrios de Educao dos Estados, e a UNDIME Unio dos Dirigentes Municipais de Educao. Nesse contexto, o processo de mobilizao em torno dos compromissos assumidos pelo Pas na V Confintea foi liderado por uma articulao de fruns e redes da sociedade civil com a UNESCO, o CONSED e a UNDIME, qual o Governo Federal por vezes aderiu, sem contudo assumir papel protagnico. Essa articulao pluri institucional tem sido responsvel pela realizao anual de Encontros Nacionais de Educao de Jovens e Adultos ENEJAs (Curitiba, 1998; Rio de Janeiro, 1999; Campina Grande, 2000; So Paulo, 2001; Belo Horizonte, 2002) em data prxima ao Dia Internacional da Alfabetizao. 3.2. Tendncias recentes das polticas pblicas: descentralizao e parceria No Brasil, Estados e os municpios so os principais agentes pblicos a desenvolver programas de alfabetizao e ensino fundamental de jovens e adultos. No perodo posterior V Confintea, ocorreu uma progressiva municipalizao do atendimento escolar, por meio da qual os Municpios se equipararam aos Estados no nmero de estabelecimentos de ensino, e passaram a empregar a quarta parte dos professores dos educao de jovens e adultos. Segundo o Censo Escolar realizado pelo INEP, a participao dos municpios na matrcula inicial no ensino fundamental de jovens e adultos saltou de 24% em 1995 para mais de 45% em 2002. Tabela 5
Brasil: Evoluo da matrcula inicial no Ensino Fundamental de Jovens e Adultos 1995/2002 Ano 1995 1998 2001 2002 Total 2.136.508 2.081.750 3.818.925 3.779.593 Federal 285 561 5.490 3.327 % 0,0 0,0 0,1 0,1 Estadual 1.378.098 1.316.482 2.034.515 1.759.487 % 64,5 63,2 53,3 46,5 Municipal 506.600 629.201 1.427.628 1.700.862 % 23,7 30,2 37,4 45,0 Particular 251.525 135.506 351.292 315.917 % 11,8 6,5 9,2 8,3

Fonte: MEC.INEP, apud Brasil. MEC. SEF, 1999 e 2002. 16

Na segunda metade dos anos 90 a participao do governo federal na escolarizao de jovens e adultos caracterizou-se por intervenes focalizadas ou de carter compensatrio, destinadas a atender prioritariamente as regies mais pobres do Pas. Entre essas iniciativas destacam-se o Programa Alfabetizao Solidria; o Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador Planfor; o Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria Pronera; e o Programa Recomeo, que analisaremos no tpico seguinte. O governo federal, por meio do Ministrio da Educao, tambm reteve para si funes de regulao e controle das aes descentralizadas de educao de jovens e adultos, mediante a fixao de diretrizes21 e referenciais curriculares nacionais22, a instituio de exames nacionais para certificao, bem como pela criao de programas de formao de educadores23 que, embora fossem apresentados formalmente como livre opo dos estados e municpios, tornaram-se compulsrios na prtica, medida que a adeso queles programas passou a condicionar as transferncias voluntrias de recursos federais para as instncias subnacionais de governo. O vcuo deixado pela ausncia de polticas pblicas nacionais de escolarizao de jovens e adultos tendeu a ser ocupado por iniciativas locais, em geral concretizadas por meio de parcerias entre governos municipais e organizaes da sociedade civil. A participao da sociedade civil nas aes de alfabetizao no um fenmeno recente no Brasil. Ao contrrio, este segmento sempre foi chamado a concretizar as campanhas coordenadas pelo governo federal, desde a dcada de 1940. No entanto, na dcada de 1990 a relao entre Estado e sociedade civil adquiriu novas caractersticas e significados em decorrncia da reforma do Estado. Na segunda metade da dcada 1990, as aes visando a escolarizao de jovens e adultos foram desenvolvidas em parceria com diferentes grupos de atores sociais. De um lado, houve a continuidade, e at mesmo a intensificao da presena de centros de educao popular e organizaes no governamentais que, tendo desenvolvido especializao tcnica, passaram a prestar servios de pesquisa, planejamento, assessoria e avaliao dos programas educativos, formao de educadores e produo de materiais didtico-pedaggicos, tarefas antes desempenhadas pelo Estado.
21 22 23

http://www.mec.gov.br/sef/Jovem/ftp/CEB012000.doc http://www.mec.gov.br/sef/Jovem/procur.shtm http://www.mec.gov.br/sef/Jovem/pcnvera.shtm 17

Por outro lado, emergiram no perodo novos parceiros, como empresas e fundaes empresariais; sindicatos, federaes, centrais e cooperativas de trabalhadores, que passaram a realizar cursos de alfabetizao e elevao de escolaridade para trabalhadores analfabetos ou pouco escolarizados no atendidos pelas aes governamentais. Outra modalidade de parceria entre Estado e sociedade civil no que se refere educao de jovens e adultos envolve organizaes comunitrias e religiosas nos chamados Movimentos de Alfabetizao (vide box) ou programas similares. Em geral, nesta parceria o poder pblico remunera, muitas vezes simbolicamente, e viabiliza a capacitao de educadores populares que atuam em ncleos de alfabetizao instalados em sedes de organizaes da sociedade civil, pequenos comrcios, empresas, entre outros. As parcerias estabelecidas entre Estado e organizaes da sociedade civil comportam uma ambigidade: de um lado transferem a responsabilidade pela garantia de direitos universais para a sociedade civil que, obviamente, no possui condies estruturais para responder a esta demanda com a amplitude necessria; de outro lado, ampliam os canais de participao e controle social sobre as aes do Estado. A incidncia de cada uma dessas caractersticas varia muito em funo dos atores envolvidos e conformao de cada um dos programas, bem como com a tendncia poltica do governo da unidade federativa responsvel por sua gesto. A experincia dos Movimentos de Alfabetizao - MOVAs No final da dcada de 1980, a eleio de dirigentes oriundos de partidos polticos progressistas em cidades brasileiras de grande e mdio porte resultou na implementao de uma srie de programas governamentais que tinham por objetivo, de um lado, promover a incluso social das camadas economicamente desfavorecidas e, de outro, estimular a participao da sociedade civil na administrao pblica. Foi nesse contexto que surgiram programas como o Oramento Participativo e o Movimento de Alfabetizao MOVA. A experincia do MOVA foi inaugurada em So Paulo durante a administrao do Partido dos Trabalhadores (1989-1992), quando o educador Paulo Freire foi Secretrio de Educao. Princpios dos movimentos de educao e cultural popular desenvolvidos no Pas no incio dos anos 60 foram resgatados e atualizados em uma poltica pblica de alfabetizao de jovens e adultos desenvolvida em parceria entre o governo municipal e organizaes comunitrias vinculadas aos movimentos sociais urbanos. Nesse modelo, cabe s organizaes da sociedade civil mobilizar os educandos, indicar educadores vinculados s comunidades e organizar crculos de alfabetizao, enquanto o governo municipal
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subvenciona o programa e coordena as atividades de formao dos educadores. Os movimentos sociais organizam-se com autonomia em um frum prprio, a partir do qual dialogam coletivamente com o governo municipal. Depois de alfabetizados, os jovens e adultos tm ingresso garantido nos cursos de ensino fundamental para jovens e adultos mantidos pela rede municipal de ensino. Ao final da gesto 1989/1992, a cidade de So Paulo contava com mil ncleos de alfabetizao vinculados ao MOVA, que reuniam mais de 20 mil educandos. O programa sofreu descontinuidade nas gestes subseqentes, e foi retomado a partir de 2001. O xito da experincia paulistana inspirou outras administraes municipais e estaduais a desenvolverem programas similares. Em cada local o programa adquiriu contornos prprios, mantendo em comum a inspirao poltico pedaggica freireana e a parceria com os movimentos sociais. Outros atores, entretanto, foram incorporados na parceria, como instituies de ensino e pesquisa, sindicatos e empresas. Em municpios da Regio Metropolitana da Grande So Paulo, empresas so convidadas a apoiar financeiramente o MOVA, assumindo a ajuda de custo dos educadores. Tambm comum que pequenos comerciantes disponibilizem seus estabelecimentos, em horrios alternativos, para o funcionamento de salas de aula. As universidade contribuem com a formao dos educadores que, em diversos casos, passou a ser realizada tambm por organizaes no governamentais especializadas na rea. Os municpios so estimulados a atuar como parceiros na gesto de projetos de iniciativa estadual, como ocorreu no Rio Grande do Sul entre 1999 e 2002. Em algumas localidades o MOVA passou a atender demandas especficas de pessoas com necessidades educativas especiais, como os portadores de deficincias auditiva e visual. Tambm so formados ncleos para atender categorias especficas, como trabalhadores da construo civil ou trabalhadores braais dos servios pblicos. No h estatsticas que dimensionem com rigor em quantos municpios o MOVA foi implantado, ou mesmo quantos jovens e adultos foram alfabetizados nesse processo. Os registros mais abrangentes, realizados por ocasio de dois Encontros Nacionais dos Movas (Porto Alegre, RS: 2001; Santo Andr, SP: 2002) do conta da multiplicao da experincia em cinco estados (Acre, Mato Grosso do Sul, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Rondnia) e cerca de duas dezenas de municpios localizados nos Estados de Alagoas, Esprito Santo, Gois, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Par, Paran, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, So Paulo, Sergipe.
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Esses Encontros avaliaram a experincia dos MOVAs e desenharam suas perspectivas futuras. Alm dos riscos de descontinuidade e da tenso permanente entre a inclinao institucionalizao ou ao movimento, inerente a programas dessa natureza, os principais desafios enfrentados pelos MOVAs encontram-se: na identificao das causas e superao da evaso; no desenvolvimentos de mecanismos de avaliao de qualidade da alfabetizao e da eficcia das metodologias empregadas; na elevao da escolaridade e formao poltico pedaggica dos educadores populares; na articulao com as redes de escolas pblicas para garantir aos alfabetizandos oportunidades adequadas de continuidade de estudos; e na construo cotidiana do relacionamento democrtico entre os governos municipais e as organizaes sociais. 3.3. O financiamento da educao de jovens e adultos Ao longo dos anos 90 o gasto pblico com a educao escolar de jovens e adultos foi reduzido, representando menos de 1% da despesa total realizada pelas trs esferas de governo com educao e cultura. Nos anos imediatamente anteriores V Confintea, observou-se um padro consistente de gasto pelo qual os Estados respondiam por aproximadamente 70% da despesa, enquanto os municpios arcavam com cerca de 25% do gasto pblico, sendo pouco significativa a contribuio da Unio cerca de 5% - ao financiamento da educao de jovens e adultos (Di Pierro, 2000). Infelizmente, no h dados que permitam analisar o gasto educacional das trs esferas de governo nos anos mais recentes. As informaes disponveis referem-se apenas esfera federal de governo que, como vimos, no a principal provedora dessa modalidade educativa. Tabela 6
Brasil: Participao no Oramento Fiscal do Governo Federal da Despesa com Manuteno e Desenvolvimento do Ensino e no Programa de Educao de Jovens e Adultos 1997/2001
(em milhares de R$, valores correntes)

Ano 1997 1998 1999 2000 2001

Despesas com MDE (a) 6.732.953 5.480.463 5.313.252 7.665.872 8.642.688

Despesas com EJA (b) 27.128 17.755 13.204 43.022 291.857

% a/b 0,40 0,32 0,25 0,56 3,37

Variao anual - 34,5% - 25,6% + 225,8% + 578,4%

Fonte: Ministrio da Fazenda. STN. SIAF. CCONT

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No perodo 1994/1998 a educao de jovens e adultos recebeu parcela nfima menos de 0,5% - do gasto federal total com educao e cultura. Ao reduzido oramento soma-se o fato do gasto no ser totalmente realizado, devido vigncia de mecanismos de represamento da despesa pblica e obstculos burocrticos que retardam sua realizao. No perodo 1994/1998, por exemplo, a execuo oramentria da despesa da Unio com o ensino de adultos situou-se em torno de 65% dos valores autorizados pelo Congresso. O ano de 2000 marcou a reverso da tendncia de queda na despesa federal com a educao de jovens e adultos. Em 2001, quando teve incio o Programa Recomeo, operou-se uma elevao significativa o oramento federal da ordem de 578%. Ainda que a comparao seja imprecisa, pelo fato dos valores no estarem deflacionados, trata-se de uma mudana positiva importante no padro do gasto federal com essa modalidade de ensino. Os recursos concedidos educao de jovens e adultos no oramento da Unio continuaram a crescer em 2002 e mantiveram-se em um patamar acima U$ 140 mil. Esse incremento deveuse fundamentalmente aos valores atribudos aos programas Recomeo e Alfabetizao Solidria, ambos programas focalizados nas regies Norte e Nordeste do pas. A reduo do oramento atribudo ao Pronera e o baixo ndice de execuo do gasto nesse Programa revelam o lugar marginal ocupado pela educao do campo na poltica federal de educao de pessoas jovens e adultas desse perodo. Tabela 7 - Brasil: Evoluo do Programa de Educao de Jovens e Adultos no Oramento da Unio 2001/2003 (em R$, valores correntes) Ao Programa Recomeo Programa Alfabetizao Solidria Rdio Escola Apoio a projetos de Estados e Municpios Material didtico-pedaggico para EJA Formao continuada de educadores Programa de Educao na Reforma Agrria Exame Nacional Certificao Competncias Total em R$ Total em US$
Fonte:

2001

2002

2003

198.751.097 327.642.000 325.505.890,00 79.333.638 102.600.000 521.700 15.800.000 10.000.000 15.000.000 24.114.712 555.000 555.000,00

24.108.240 104.370.000,00 10.000.000 10.000.000,00 15.000.000 15.200.000,00 11.441.000 10.000.000,00 2.000.000,00 467.630.890 141,3 mi

343.521.146 491.346.240 146,2 mi 168,2 mi

Sistema de Informaes Gerenciais do Plano Plurianual SIGPLAN/MPOG (para 2001 e 2002). PRODASEN. Congresso Nacional. Comisso Mista de Planos, Oramentos e Fiscalizao (2003). 21

3.4. A formao de professores 3.4.1. Perfil dos docentes do ensino bsico de jovens e adultos As estatsticas disponveis sobre os educadores que atuam com jovens e adultos cobrem apenas os servios de ensino bsico formal, compreendendo os docentes que mantm vnculo empregatcio com escolas pblicas ou privadas. Essas informaes no compreendem o numeroso contingente de educadores populares mulheres, em sua esmagadora maioria que atuam voluntria ou profissionalmente em projetos desenvolvidos por igrejas, movimentos e organizaes sociais diversas, sobre os quais os estudos disponveis so escassos e pouco abrangentes24. De acordo com informaes oficiais do Ministrio da Educao25, a Educao de Jovens e Adultos contava, em 2000, com 189.871 funes docentes26, somadas as escolas pblicas e privadas. A maioria das funes docentes - 36% - encontravam-se na Regio Sudeste, 31% no Nordeste; 13% no Sul; 12,5% no Norte; e 7,3% no Centro-Oeste. Havia concentrao (42,2%) dessas funes na segunda etapa do Ensino Fundamental (5a a 8a sries), em que as atividades de ensino so atribudas a diversos professores especialistas nas disciplinas que compem o currculo. Pouco mais de 30% das funes docentes relacionavam-se alfabetizao e primeira etapa do Ensino Fundamental (1a a 4a sries), em que o ensino unidocente. No Ensino Mdio, onde os professores tambm so especialistas, encontravam-se 27,3% das funes docentes. Quanto formao, 62,5% das funes docentes eram exercidas por profissionais que possuam curso Superior; 35,9% tinham formao em cursos de nvel Mdio; 1,6% haviam cursado apenas o Ensino Fundamental. A Regio Norte concentrava os profissionais menos qualificados: apenas 32% possuam curso Superior; a maior parte das funes docentes (65%) era exercida por professores formados no Ensino Mdio. No extremo oposto, as regies Sul e Sudeste concentravam os profissionais mais qualificados: cerca de 86% deles haviam concludo o Ensino Superior e 14% o Ensino Mdio.

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Sobre o assunto, consultar MACHADO, Maria Margarida. O professor. IN: HADDAD et al. 2002. MEC/INEP Sinopse Estatstica da Educao Bsica 2002 Disponvel em www.inep.gov.br No Brasil, as estatsticas oficiais sobre os professores utiliza a categoria funo docente, que corresponde a

um posto de trabalho no magistrio; um mesmo professor pode ocupar mais de uma funo docente, medida que trabalhe em mais de uma rede ou modalidade de ensino. 22

A alfabetizao era realizada pelos profissionais menos qualificados: apenas 12,2% tinham curso Superior, 78,3% concluram o Ensino Mdio, 7,1% cursaram todo o Ensino Fundamental e 2,4% no chegaram sequer a conclu-lo. No Ensino Mdio atuam os profissionais mais qualificados: 90,3% das funes eram exercidas por docentes que cursaram o Superior e 9,5% o Ensino Mdio. 3.4.2. Lacunas na formao de educadores de jovens e adultos Em virtude da ausncia de polticas que articulem organicamente a educao de jovens e adultos s redes pblicas de ensino bsico, no h carreira especfica para educadores desta modalidade educativa. A situao mais comum que os docentes que atuam com os jovens e adultos sejam os mesmos do ensino regular que, ou tentam adaptar a metodologia a este pblico especfico, ou reproduzem com os jovens e adultos a mesma dinmica de ensino aprendizagem que estabelecem com crianas e adolescentes. Em geral, a docncia em turmas de educao de jovens e adultos utilizada para complementar em perodo noturno a jornada de trabalho dos docentes que atuam com crianas e adolescentes no perodo diurno. A rotatividade de docentes e a inexistncia de equipes especialmente dedicadas educao de jovens e adultos impede a formao de um corpo tcnico especializado e dificulta a organizao de projetos pedaggicos especficos para esta modalidade, limitando as possibilidades e os resultados de eventuais iniciativas de capacitao em servio. Como a educao de jovens e adultos ainda no constituiu um mercado de trabalho atrativo para os profissionais do ensino, raro que a formao pedaggica inicial nos cursos tcnicos de magistrio de nvel mdio ou de Pedagogia em nvel superior ofeream opo de habilitao especfica para essa modalidade de educativas, ou at mesmo que contemplem em seu currculo contedos referidos a esse ciclo de vida e suas necessidades de aprendizagem especficas. De acordo com o Cadastro das Instituies de Educao Superior organizado pelo INEP (www.educacaosuperior.inep.gov.br/funcional/lista_cursos.asp), dos 1.306 cursos de

Pedagogia existentes no Brasil em 2003, apenas 16 deles (1,22%) ofereciam habilitao especfica para a modalidade educao de jovens e adultos: sete deles (43,75%) eram oferecidos por instituies de ensino superior localizadas na Regio Sul do Brasil; no Nordeste, havia 6 cursos (37,5%); 2 no Sudeste (12,5%) e 1 no Centro Oeste (6,25%). Assim,

23

h um enorme dficit de profissionais da educao com formao inicial adequada para atuar junto a jovens e adultos. Por outro lado, os programas de alfabetizao de jovens e adultos implementados por movimentos ou organizaes sociais recorrem com freqncia a voluntrios, militantes ou agentes comunitrios que no possuem formao tcnico profissional prvia para o magistrio, parte dos quais possui reduzida escolaridade. A maior parte das parcerias estabelecidas entre poder pblico e as organizaes da sociedade civil para a alfabetizao de jovens e adultos prev alguma modalidade de capacitao ou formao continuada dos educadores, realizada por universidades ou organizaes no governamentais especializadas no tema. A formao desses educadores populares representa um desafio que impulsiona ONGs e universidades na busca de solues inovadoras27. 3.5. Referenciais curriculares Conforme assinalado anteriormente, a partir de 1994 o Ministrio da Educao assumiu o papel de uma agncia reguladora da poltica de educao bsica implementada descentralizadamente por Estados e Municpios, mediante a instituio de referenciais curriculares, programas de formao de professores e sistemas de avaliao nacionais, aos quais foram vinculadas as transferncias financeiras realizadas voluntariamente pela Unio aos governos subnacionais. Para a alfabetizao e ps alfabetizao, o Ministrio da Educao optou por adotar a Proposta Curricular para o 1o Segmento para Educao de Jovens e Adultos (http://www.mec.gov.br/sef/Jovem/procur.shtm) previamente elaborada pela organizao no governamental Ao Educativa (Ribeiro et al, 1997). Posteriormente elaborao dos Parmetros Curriculares Nacionais para todos os ciclos do Ensino Fundamental e para o Ensino Mdio, o MEC constituiu equipe que adaptou para a modalidade com jovens e adultos o referencial curricular para o 2o Segmento do Ensino Fundamental (MEC. SEF, 200228). Com o objetivo de difundir os referenciais curriculares por todo o territrio nacional, em 1999 o MEC disponibilizou materiais didtico pedaggicos29 e estruturou o programa Parmetros
27 28 29

Sobre o assunto, consultar Alfabetizao e Cidadania 13. Disponvel em http://www.mec.gov.br/sef/jovem/procur2.shtm Em 1999 o MEC encomendou organizao no governamental Ao Educativa a coleo didtica Viver e

Aprender para o primeiro segmento do ensino fundamental. Os doze volumes da coleo compreendem livros didticos para os educandos e guias de orientao para professores. At 2002, haviam sido distribudos 93.720 conjuntos desses livros (BRASIL. MEC. SEF., 2002). 24

em Ao, por meio do qual gerou incentivos e proporcionou apoio tcnico s Secretarias de Educao de Estados e Municpios para a capacitao permanente dos professores em servio. Na Educao de Jovens e Adultos, em um primeiro momento do programa Parmetros em Ao foi estruturado em torno da Proposta Curricular 1o Segmento para Educao de Jovens e Adultos (http://www.mec.gov.br/sef/estrut2/Pcn/materiais.asp). De acordo com informaes do MEC, foram desenvolvidos oito mdulos de estudo, totalizando 104 horas de formao. Segundo a mesma fonte, at julho de 2002 o impacto dessa ao incidiu sobre 30 mil professores nos grupos de estudo, 1.757 coordenadores de grupos, 221 plos em 1.569 municpios. (BRASIL. MEC. SEF, 2002). 3.3. Exame Nacional de Certificao de Competncias de Jovens e Adultos - Encceja A legislao brasileira atribui aos sistemas de ensino estaduais e municipais a responsabilidade pela realizao de exames para certificao de aprendizagens adquiridas por jovens e adultos em processos extra escolares ou mediante a participao em sistemas de formao que no avaliam durante o processo de ensino aprendizagem. Em 2002, porm, o Conselho Nacional da Educao autorizou o Ministrio da Educao a organizar um Exame Nacional de Certificao de Competncias de Jovens e Adultos Encceja, ao qual Estados e Municpios poderiam voluntariamente aderir. O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais INEP, vinculado ao Ministrio da Educao, elaborou matrizes de competncia e empregou na preparao do Encceja a mesma metodologia desenvolvida para avaliar o sistema de Ensino Mdio (ENEM). Na perspectiva do INEP, esse Exame poderia ser utilizado pelos rgos estaduais e municipais de gesto da educao como instrumento de certificao de concluso do Ensino Fundamental e Mdio, e tambm como ferramenta de avaliao dos programas da educao de jovens e adultos. Uma equipe de especialistas coordenada pelo INEP elaborou, ao longo de 2002, uma coleo de materiais didticos impressos destinados preparao dos candidatos ao Encceja que, entretanto, no foi publicada e distribuda a tempo das provas realizadas naquele ano. O Exame foi aplicado uma nica vez, em fins de 2002, com reduzida adeso: participaram cerca de 14,5 mil jovens e adultos de 29 municpios de 15 estados brasileiros, sendo 8,5 mil candidatos ao certificado de ensino fundamental e quase 4 mil ao ensino mdio. Com o comando renovado aps a mudana de governo, o INEP decidiu suspender a realizao do Encceja em 2003 para reavaliao. Os materiais didticos tambm sofrero reviso.
25

4. Os programas federais de educao de jovens e adultos

4.1. Plano Nacional de Formao e Qualificao Profissional - Planfor Criado em 1995 pelo Ministrio do Trabalho, o Plano Nacional de Formao e Qualificao Profissional vem sendo desenvolvido por meio de parcerias entre organismos governamentais secretarias da educao e trabalho - e organizaes da sociedade civil instituies de ensino profissionalizantes, organizaes no-governamentais, sindicatos patronais e de trabalhadores, escolas de empresas e fundaes, universidades e institutos de pesquisa. Nesse modelo, o governo federal assumiu o papel de articulador dessa heterognea rede de parceiros. A meta do Planfor ampliar e diversificar progressivamente a oferta de educao profissional para qualificar e requalificar anualmente 20% da populao economicamente ativa (PEA), formada por aproximadamente 15 milhes de trabalhadores. O programa atua por meio das Planos Estaduais de Qualificao (PEQs) e das Parcerias Nacionais e Regionais. Os PEQs compreendem aes de formao profissional circunscritas a uma unidade federativa, propostas e executadas pela rede de agentes pblicos e privados, mediante convnio e gesto da Secretaria Estadual do Trabalho (SETs) ou sua equivalente, com aprovao e homologao da respectiva Comisso Estadual de Trabalho/Emprego, responsvel pela articulao e priorizao das demandas definidas pelas Comisses Municipais. As Parcerias Nacionais e Regionais correspondem a convnios firmados centralizadamente pelo Ministrio do Trabalho, por meio da Secretaria de Formao e Desenvolvimento Profissional (Sefor), que tm por objetivo focalizar as aes em grupos ou setores de atividades considerados prioritrios por critrios econmicos potencial de gerao de trabalho e renda ou de vulnerabilidade scio-ocupacional: assentamentos rurais, servios pessoais, servio pblico, indstria da construo, jovens, turismo, artesanato, sade, pesca, portadores de deficincias, porturios, bancrios, conscritos, detentos e egressos do sistema penitencirio. O programa financiado com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador30 - FAT, e supervisionado pelo Conselho Gestor do rgo, formado por representantes das centrais
30

Criado em 1990, o Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT um fundo especial, de natureza contbil-

financeira, vinculado ao Ministrio do Trabalho e Emprego - MTE, destinado ao custeio do Programa do Seguro-Desemprego, do Abono Salarial e ao financiamento de Programas de Desenvolvimento Econmico. A 26

sindicais de trabalhadores e do governo federal. Este modelo de superviso reproduzido nos mbitos estadual e municipal, onde se desenvolvem aes do Planfor. De acordo com informaes do Ministrio do Trabalho e Emprego31, os PEQs recebem no mnimo 70% do investimento anual do Planfor, distribudo segundo quatro conjuntos de critrios: a) focalizao - indicada pela distribuio da PEA total (maior de 16 anos), ponderada pela PEA de baixa escolaridade (at 3 anos de estudo) e em situao de pobreza; b) eficincia - atestada pelo percentual de pessoas capacitadas encaminhadas ao mercado de trabalho aps a concluso do curso; c) continuidade - compensao mnima para garantir nveis de execuo j atingidos pela ao; d) contrapartida - bonificao para aqueles parceiros que investem recursos adicionais, alm da contrapartida mnima fixada em lei. Em 2000, 85% dos recursos dos PEQs foram distribudos segundo critrios de focalizao e eficincia. A alocao de recursos entre as Parcerias Nacionais e Regionais obedece a critrios semelhantes. A distribuio tem sido orientada para favorecer centrais sindicais e organizaes dos trabalhadores, que absorvem cerca de 70% do oramento total destinado s parcerias nacionais. De acordo com informaes do Ministrio do Trabalho e Emprego, desde sua criao, em 1995, at 2000, o programa havia atingido 85% dos municpios brasileiros, com a qualificao de 11,6 milhes de trabalhadores, com investimento do FAT de R$ 1,8 bilho (o que corresponde a US$ 983,5 milhes, segundo a cotao mdia da moeda americana em 2000), alm de contrapartidas dos governos estaduais e parceiros privados, em especial as centrais sindicais e federaes empresariais. 4.2. Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria Pronera Criado em abril de 1998, o Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria Pronera foi concebido originalmente por uma articulao do Conselho de Universidades Brasileiras CRUB e o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra MST, com o objetivo de
principal fonte de recursos do FAT composta pelas contribuies pagas por trabalhadores para o Programa de Integrao Social - PIS, para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico - PASEP. As principais aes de emprego financiadas com recursos do FAT esto estruturadas em torno de dois programas: o Programa do Seguro-Desemprego (com as aes de pagamento do benefcio do seguro-desemprego, de qualificao e requalificao profissional e de orientao e intermediao do emprego) e os Programas de Gerao de Emprego e Renda.
31

Ministrio do Trabalho e Emprego : www.trabalho.gov.br 27

oferecer educao aos jovens e adultos assentados em comunidades rurais por processos de reforma agrria. A proposta foi negociada com o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, e a gesto estratgica e pedaggica do programa foi organizada em um modelo tripartite, com a participao de membros do Governo Federal, de universidades e movimentos sociais (representados pelo MST, por sindicatos filiados Confederao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura CONTAG, pela Comisso Pastoral da Terra CPT, dentre outras organizaes). De acordo com o Censo da Reforma Agrria, nos assentamentos a mdia nacional de analfabetismo em 1997 era de 39,41%, chegando a 66,63% na Regio Nordeste. O Pronera tem como objetivo propiciar que a elevao da escolaridade envolva currculos e utilize metodologias de ensino ajustadas realidade sociocultural do campo, orientao pedaggica esta que atende reivindicao dos movimentos sociais32 e conforma-se diretriz oficial vigente33. O Pronera envolve aes de alfabetizao de jovens e adultos34 dos assentamentos; elevao da escolaridade - nos nveis fundamental, mdio e superior - e formao continuada de educadores que atuam no ensino fundamental de crianas, jovens e adultos nessas comunidades; formao tcnico-profissional para a produo e a administrao rural; e produo de materiais didticos adequados ao contexto sociocultural do campo. Os projetos educacionais so desenvolvidos para atender s necessidades especficas dos assentamentos de reforma agrria, e sua proposio de responsabilidade de instituies de ensino superior que mantm parcerias com movimentos sociais e organizaes nogovernamentais que atuam nessas comunidades. Em mdia, cada convnio envolve seis professores e cinco alunos bolsistas universitrios. A seleo, acompanhamento e avaliao dos projetos feita por uma Comisso Pedaggica Nacional, que zela para que os projetos se orientem pelos princpios da interatividade (parcerias entre rgo governamentais, instituies de ensino superior, movimentos sociais e
32

Sobre esse tema, consultar a coleo Por Uma Educao Bsica do Campo (Kolling et al, 1999; Arroyo &

Fernandes, s.d.; Benjamin & Caldart, 2001; Kolling et al, 2002).

33

Em abril de 2002 a Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao aprovou a Resoluo 1 instituiu Diretrizes Operacionais para a Educao Bsica nas Escolas do Campo

que
34

(http://www.mec.gov.br/cne/pdf/EducCampo01.pdf). A alfabetizao desenvolvida ao longo de 12 meses, com uma carga horria total de 400 horas. 28

sindicais e comunidades assentadas), da multiplicao (ampliando no s o nmero de alfabetizados, mas tambm de monitores e dinamizadores que podem dar continuidade aos processos educativos) e da participao (assegurando que os beneficirios participem da sua laborao, execuo e avaliao). De acordo com relatrio elaborado pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Nascimento, 2002), que comparou os resultados do Programa em 1998, 2000 e 2002, o ndice de cobertura do programa (percentual de alunos em em relao ao nmero total de assentados) apresentou oscilaes, mas foi sempre bastante reduzido: em 1998 foi de 0,5%, passou a 3,85% em 2000 e caiu para 2,45% em 2002; em 1998, 5,47% dos assentamentos eram atendidos pelo programa, ndice que elevou-se a 41,69% em 2000 e declinou para 29,23 em 2002. Entre 1999 e 2002 o Pronera alcanou 105.491 assentados inscritos em cursos de alfabetizao, elevao de escolaridade e formao tcnico profissional, dos quais 56.776 concluram o nvel ou modalidade de estudo pretendido. Nesse perodo, concluram com xito seus estudos 172 dos 906 estudantes de cursos tcnico-profissionais. Foram capacitados 5.274 monitores para atuar como formadores dos assentados; dentre eles, 696 foram habilitados em cursos de nvel mdio e 378 em cursos superiores especialmente organizados por universidades pblicas de cinco estados: Rio Grande do Sul, Par, Rio Grande do Norte, Mato Grosso e Esprito Santo. Das aes previstas para esses quatro anos, 46% no se realizaram, fato que atribudo principalmente a restries econmicas. Na perodo de 2000 a 2002, o Pronera operou com uma previso oramentria de aproximadamente R$ 63 milhes (US$ 26.,6 milhes) porm apenas R$ 48,8 milhes (US$ 20,6 milhes) foram, de fato, destinados ao Programa, pois 33,16% dos recursos foram contingenciados e 9% destinados a outras atividades35. Os constantes atrasos e cortes de recursos para projetos conveniados foram fatores de tenso entre os parceiros do Pronera, com repercusso negativa no cumprimento das metas, que foi de apenas 46% do planejado (Nascimento, 2002). O ano de 1999, quando o Congresso autorizou o maior oramento da histria do Pronera (R$21,5 milhes), foi aquele em que o Programa atingiu a maior abrangncia, firmando 51

35

Valor mdio do dlar americano estimado para o perodo 2000/2002 = US$ 2,37 (calculado com base na

mdia mensal informada pela Fundao Getlio Vargas, tendo por fonte o Banco Central). 29

convnios com 37 instituies de ensino superior que atuaram em 1.284 assentamentos de 548 municpios de todas as cinco regies brasileiras. A Regio Nordeste foi a mais beneficiada pelo Programa, tendo recebido 47% do total dos recursos aplicados entre 1998 e 2001, enquanto o Norte recebeu 18,9%, o Sul 13,7%, o Centro-Oeste 12,8% e o Sudeste 7,6%. Do total de 96.996 alunos atendidos nesse perodo, 51% eram do Nordeste, 21,7% do Norte, 10,4% do Sul, 10% do Centro-Oeste e 6,9% do Sudeste. 4.3. Programa Alfabetizao Solidria O Programa Alfabetizao Solidria (PAS) foi concebido em 1996, no mbito do Conselho do Comunidade Solidria, organismo vinculado Casa Civil da Presidncia da Repblica com a funo de coordenar aes sociais emergenciais de combate pobreza. Consiste em uma campanha de alfabetizao, desenvolvida mediante o estabelecimento de parcerias entre os poderes pblicos federal e municipal, empresas, organizaes da sociedade civil, fundaes empresariais e instituies de ensino superior.
Destinada inicialmente populao jovem dos municpios das regies Norte e Nordeste que apresentavam ndices de analfabetismo muito superiores mdia nacional, ao longo da sua trajetria o PAS cresceu continuamente e alcanou tambm municpios interioranos e das zonas metropolitanas das Regies Centro Oeste e Sudeste. Em 2000 a metodologia do Programa foi levada ao Timor Leste e, a partir de 2002, tambm a pases africanos de lngua portuguesa como Angola, Cabo Verde, Moambique e So Tom e Prncipe. No 2o semestre de 2002, os participantes de projetos internacionais somavam 14.250. O mdulo do PAS tem seis meses de durao, sendo um ms dedicado ao planejamento e formao dos monitores, e os cinco meses restantes para atividades de alfabetizao que devem totalizar 240 horas/aula distribudas em trs perodos semanais.

Instituies de ensino superior pblicas e privadas coordenam as atividades de alfabetizao, realizando a capacitao e acompanhamento dos alfabetizadores e coordenadores pedaggicos locais, selecionados entre os moradores do municpio em que so instaladas as salas de aula. Professores e estudantes universitrios envolvidos nessas atividades recebem bolsas pagas pelo Programa.
Nos dois primeiros anos de implantao (1997/1998), o gerenciamento do PAS foi realizado com a mediao do Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras (CRUB). Em novembro de 1998 o Programa constituiu a personalidade jurdica de uma sociedade civil sem fins lucrativos e
30

passou a ser gerenciado pela Associao de Apoio ao Programa Alfabetizao Solidria AAPAS. Mesmo assumindo a configurao de uma organizao da sociedade civil, o PAS continuou mantendo fortes vnculos com o governo federal, que at fins de 2002 respondeu pela maior parcela dos recursos empregados no Programa (vide tabela 7 p. 19)36. O modelo de financiamento adotado pelo PAS implica o compartilhamento do custo aluno de R$

34,00 mensais (pouco mais de US$ 10 pela cotao mdia da moeda americana nos 5 primeiros meses de 2003) entre o governo federal e empresas, que podem selecionar o(s)
municpio(s) a ser(em) apoiado(s). O Ministrio da Educao contribui com 50% do custo aluno, respondendo pelo fornecimento do material didtico37 e de apoio para a formao de bibliotecas, bem como pela bolsa de apoio ao trabalho dos professores e estudantes das instituies de ensino superior parceiras. O governo federal assumiu o custo integral dos municpios com ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) inferior a 0,5 que no foram adotados por parceiros privados. No sub programa destinado aos grandes centros urbanos (So Paulo e Rio de Janeiro desde 1999; Braslia e entorno, a partir de 2000; Goinia e Fortaleza em 2001; So Luiz e Belo Horizonte em 2002), o co-financiamento realizado por doadores individuais, que contribuem mensalmente com a campanha Adote um Aluno38 por meio de dbito em carto de crdito. Houve casos em que governos estaduais aderiram ao modelo do PAS, assumindo o co-financiamento em seu territrio (Acre, Cear, Esprito Santo, Gois, Maranho, Roraima, Rondnia e, mais recentemente, Paraba), o que foi determinante para a ampliao do nmero de municpios includos no Programa em 2002. Empresas pblicas ou privadas tambm subsidiam o Programa cobrindo custos de materiais impressos ou eventos, ou cedendo descontos em produtos ou servios. A prestao de contas sobre os recursos utilizados acontece por meio da publicao anual de relatrios apresentados pela Diretoria da AAPAS aos parceiros.

De acordo com informaes da Associao, at junho de 2002 o PAS tinha atendido cerca de 3 milhes de alunos em 2.010 municpios com elevados ndices de analfabetismo, com o apoio de 101 empresas e instituies parceiras. Desse total, 5% foram atendidos nos grandes

36

O balano contbil da AAPAS do ano de 2001 registra receitas provenientes de doaes no valor de R$

76,384.061,00 e despesas toatais de R$ 77 milhes, enquanto que o Sistema de Informaes Gerenciais do Ministrio do Planejamento registra naquele ano um desembolso em favor do Programa no valor de R$ 79.155.345,00.
37

A partir de 1998, o MEC disponibilizou para o PAS o primeiro livro da Coleo Viver Aprender, composto de

um livro do educador e trs mdulos para o aluno.

38

O estmulo doao feito por meio de peas publicitrias com a participao de artistas

conhecidos do pblico brasileiro.

31

centros urbanos. Nesse processo, 135 mil alfabetizadores foram capacitados por 204 instituies de ensino superior engajadas no Programa, com o qual contriburam economicamente cerca de 100 empresas parceiras. Tabela 8 - Evoluo do Programa Alfabetizao Solidria 1997/2002
Ano Semestre Alunos Monitores Municpios Universidades Empresas

Total
1997 Mdulo I Mdulo II 1998 Mdulo III Mdulo IV 1999 Mdulo V Mdulo VI 2000 Mdulo VII 9.200 29.450 36.350 200.800 200.800 293.850 348.745

Centros Urbanos 22.050 32.670 28.920 23.880 26.220 31.560 442 1.479 1.833 10.000 10.000 15.000 17.000 18.000 14.952 19.285 27.606 135.597 38 120 148 581 580 866 1.005 1.016 1.248 1.578 2.010 38 80 105 152 153 173 174 177 177 204 204 11 20 39 45 39 43 45 70 72 90 101 -

Mdulo VIII 346.545 2001 Mdulo IX Mdulo X 2002 Mdulo XI 391.830 511.595 708.344

Total acumulado

3.077.509 165.300

Fonte: Programa Alfabetizao Solidria: Trajetria 6 anos 2002.

Embora seja implementado por uma articulao pluri-institucional, poucos so os atores envolvidos que participam da gesto do Programa, centralizada na Secretria Executiva da AAPAS, cujo corpo associativo formado predominantemente por empresrios parceiros e personalidades vinculadas cpula do governo federal. A Coordenao de Universidades constituiu um Conselho Consultivo, que formulou o marco pedaggico do Programa (Moura et al, 1999). Os municpios, monitores e educandos no tm canal institucional de participao na gesto do Programa. 4.3.1. Resultados do Programa
O PAS adotou uma sistemtica de monitoramento e avaliao por meio da qual os coordenadores das universidades coletam dados sobre um conjunto de indicadores de resultado, que so

reunidos e analisados em relatrios e encontros anuais. Alm disso, a Coordenao do Programa contratou periodicamente avaliaes (Draibe, 1999; Klein et al, 2000; Janeiro et al, 2002), que mediram o grau de satisfao dos parceiros com os processos e os resultados do Programa. Soma-se a essas avaliaes o relatrio de auditoria operacional do Tribunal de
32

Contas da Unio a que o Programa foi submetido em fins de 2002, fornecendo um painel de avaliao dos processos e resultados do PAS. A aprendizagem dos participantes do PAS medida em uma escala de habilidades relacionadas ao alfabetismo39 em que os monitores classificam os alunos no ingresso e concluso do mdulo. De acordo com os relatrios do Programa, a proporo de educandos capazes de ler e escrever pequenos textos ao final de cada mdulo oscilou entre 18% e 27%, resultado do qual deve-se debitar aqueles que j detinham essas habilidades antes de iniciar o curso, pois cerca da metade dos inscritos tinham experincia escolar prvia, e 4 a 8% deles j sabiam ler e escrever antes do incio dos mdulos. A evaso manteve-se em nveis que variaram entre 20% e 26% dos inscritos. Dentre as concluses crticas da auditoria operacional realizada em 2002, consta: Constatouse, assim, que o Programa Alfabetizao Solidria no alfabetiza no sentido de que todos os alfabetizandos, ao final do mdulo (5 meses), consigam ler e escrever um texto simples, embora a reduo dos ndices de analfabetismo seja o principal objetivo do PAS. Tal objetivo seria mais eficazmente atingido com o aumento da durao do mdulo de alfabetizao, o que redundaria na maior efetividade do processo de aprendizagem dos alunos, na diminuio da rematrcula e no melhor aproveitamento do alfabetizador ao longo do mdulo. Alm de assegurar a aprendizagem, os auditores sustentam que o aumento da durao do mdulo e o aproveitamento dos monitores por mais de um semestre traria outras vantagem, como evitar o desperdcio de material didtico, aproveitar melhor os recursos humanos capacitados, reduzindo os custos de formao. A evoluo dos ndices de analfabetismo nos municpios cobertos pelo Programa desde seu incio um indicador que permite apreciar o resultado do PAS naquele que seu objetivo primordial: a alfabetizao. Todos os 38 municpios em que o PAS foi implementado originalmente, apresentavam ndices de analfabetismo muito elevados, entre 54% e 86%, de acordo com o Censo de 1991.

39

Nos seis mdulos do PAS desenvolvidos entre 1997 a 1999, a avaliao compreendia apenas leitura e escrita,

abordadas conjuntamente na seguinte escala: no conhecem o alfabeto; apenas conhecem o alfabeto; lem mas no escrevem palavras; lem e escrevem palavras; lem e escrevem frases; lem e escrevem textos. A partir do Mdulo VII, em 2000, os critrios tornaram-se mais complexos: distinguiram-se habilidades relacionadas oralidade, leitura e escrita, e foram incorporadas habilidades matemticas. 33

Tabela 9 Brasil: Taxa de analfabetismo da populao com 15 anos ou mais de idade, segundo as unidades da federao e municpios atendidos pelo PAS - 1991 e 2000 Unidade Federao Brasil Alagoas Branquinha Traipu Amazonas Itamarati Mara Bahia Coronel Joo S Adustina Cear Salitre Maranho Araioses Par Melgao Paraba Santana de Mangueira da Municpios pelo PAS* atendidos 1991 Variao % (Analfabetos) % (Analfabetos) 1991/2000 19,7 44,04 72,7 66,0 23,85 86,2 54,2 34,53 79,3 65,7 36,07 67,0 40,68 66,6 23,62 70,7 40,60 68,8 13,6 33,39 54,6 53,1 15,50 59,9 36,5 23,15 54,9 45,5 26,54 51,6 28,39 48,3 16,77 41,9 29,71 46,1 49,5 24,50 52,1 52,0 30,51 42,2 46,9 25,43 44,2 6,1 10,6 18,1 12,9 8,35 26,3 17,7 11,39 24,4 20,2 9,53 15,4 12,29 18,3 6,86 28,8 10,88 22,7 9,7 8,40 17,4 9,2 9,95 30,4 19,3 9,46 24,1 2000

S. Joo da Lagoa Tapada 59,2 Pernambuco Tupanatinga Buique Piau Simes Jacos Rio Gde. do Norte Lagoa das Pedras 32,90 69,5 61,2 40,46 72,6 66,2 34,89 68,3

* Para a confeo desta tabela, dos 38 municpios atendidos pelo PAS desde 1997, foram selecionados apenas os dois em cada estado que apresentaram o menor e o maior ndice de analfabetismo. Fontes: IBGE. Censos demogrficos 1991 e 2000. 34

Ao final da dcada, o Censo de 2000 observou nesses municpios um recuo nas taxas de analfabetismo de 7 at 39 pontos percentuais. Embora parte dessa evoluo deva ser creditada combinao da dinmica demogrfica com as polticas de educao de crianas e adolescentes que, ao longo da dcada, impactaram positivamente a escolaridade dos grupos de idade mais jovens, o recuo dos ndices de analfabetismo em quase todos esses municpios foi superior mdia estadual, resultado que tambm reflete o esforo de alfabetizao de jovens e adultos empreendido pelo PAS. A meta original do Programa de, em dois anos, reduzir os ndices de analfabetismo dos municpios participantes a nveis prximos da mdia nacional, porm, no foi alcanada, conforme se observa na Tabela 9. Um segundo objetivo do PAS influenciar os governos locais com vistas constituio de servios municipais de educao de jovens e adultos naquelas localidades aonde eles ainda no existiam. Segundo pesquisa avaliativa realizada pelo prprio PAS, em fins de 2000 o Programa era a nica oferta de alfabetizao de jovens e adultos em 70% dos 580 municpios pesquisados. Relatrios avaliativos contabilizam como resultado do Programa a evoluo positiva das matrculas na educao de jovens e adultos entre 2000 e 2001 nos 20 estados em que o PAS atua (Janeiro, 2002, p. 8 a 12). O crescimento de 114% das matrculas nesses Estados, porm, resulta de esforos de mltiplos agentes pblicos e privados, e reflete incentivos financeiros gerados por outro programa federal o Recomeo -, s podendo ser relacionado ao PAS de modo parcial e indireto. Sobre esse tema, foram as seguintes as concluses da auditoria operacional realizada em 2002: Uma das constataes chave da auditoria foi a desarticulao da ao de Alfabetizao Solidria em relao poltica pblica de educao de jovens e adultos que, constitucionalmente, est a cargo dos governos municipais. (...) o Programa Alfabetizao Solidria caracteriza-se como uma ao executada de forma isolada em relao poltica nacional de educao de jovens e adultos, adotada pelo Ministrio da Educao, e no apresenta a sinergia necessria para assegurar a continuidade do processo educacional dos alfabetizandos. (...) Essa desarticulao gera resultados distintos do objetivo proposto pelo Programa, pois, apesar de propiciar o incio/reincio do processo de aprendizagem e de incluso social dos alfabetizandos, no assegura a alfabetizao dos alunos, nem tampouco assegura a continuidade de aprendizagem dos alfabetizandos egressos do Programa de Educao de Jovens e Adultos. 4.4. O Programa Recomeo O Programa de Apoio a Estados e Municpios para a Educao Fundamental de Jovens e Adultos denominado Recomeo foi criado em 2001 para apoiar com recursos financeiros 14
35

estados das regies Norte e Nordeste e 389 municpios de micro regies com baixo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH inferior a 0.5), identificados pelo Atlas de Desenvolvimento Humano elaborado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) em 1998. O Recomeo integrou o Projeto Alvorada que, durante o segundo mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, articulou programas sociais, de infra estrutura e desenvolvimento do governo federal especialmente voltados para a reduo das desigualdades regionais e melhoria das condies de vida nas localidades mais carentes do Brasil. Financiado com recursos do Fundo de Amparo Pobreza, o Programa tem durao prevista para o trinio 2001 a 2003 e consiste na transferncia queles Estados e Municpios de recursos financeiros da ordem de US$ 85 por aluno ao ano para ampliao da oferta de vagas do Ensino Fundamental de jovens e adultos40. Em 2001, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) transferiu aos governos subnacionais selecionados por aquele critrio aproximadamente R$ 189,7 milhes (o que corresponde a mais de US$ 80 milhes). Em 2002, o Oramento da Unio reservou ao Programa Recomeo R$ 340 milhes e, para 2003, foram orados R$ 325 milhes (cerca de U$110 milhes para cada um dos anos considerados), visando a elevao de escolaridade de cerca de 1,3 milho de jovens e adultos. Em 2003, sob a nova gesto do governo federal, o programa teve seu nome modificado para Apoio a Estados e Municpios para Educao Fundamental de Jovens e Adultos, sem que entretanto, houvesse alterao dos municpios atendidos ou no valor do repasse financeiro realizado pela Unio.
Metodologia e prticas pedaggicas41 Ainda que a educao de jovens e adultos tenha uma histria recente no Brasil, desde meados do sculo XX a alfabetizao e o fenmeno do analfabetismo tomou parte, em alguma medida, da agenda poltica nacional, seja por meio de campanhas de alfabetizao ou programas e aes organizados por governos. De l para c o conceito de alfabetizao sofreu alteraes relevantes, fruto de mudanas econmicas, polticas e sociais, pesquisas de diferentes campos e proposies e prticas educacionais. Durante muito tempo, considerou-se que uma pessoa estava alfabetizada quando sabia ler e escrever, ainda que num nvel muito rudimentar. Foi essa a concepo que orientou a maioria das campanhas de alfabetizao de jovens e adultos em todo o mundo. Acreditava-se que, num par de
40

Em 2001 o valor per capita anual foi de R$ 230, elevando-se para R$ 250 em 2002, valor este mantido em

2003.
41

A redao deste box contou com a colaborao da educadora Cludia Lemos Vvio. 36

meses, se pudesse ensinar os princpios bsicos da codificao dos sons em letras e, a partir de ento, os jovens e adultos j estariam aptos a empregar esse conhecimento em proveito prprio. Essa concepo levou a maioria das campanhas de alfabetizao de adultos ao fracasso. Nos anos 80 e 90 o conceito de alfabetizao sofreu drsticas modificaes. A produo das pesquisas e de estudos sobre letramento, sobre o conjunto de prticas sociais relacionados aos usos, funo e ao impacto da escrita na sociedade, resignificou o conceito de alfabetizao e possibilitou a distino entre o que se entende por alfabetizao e letramento. Esse conceito refere-se no apenas ao saber ler e escrever, mas principalmente ao saber usar a leitura e a escrita em diferentes situaes. Nesse modo de conceber a aprendizagem da escrita, para passar da condio de analfabeta, preciso que a pessoa saiba o que , como funciona e para que ela utilizada. Esta perspectiva tem contribudo para que, atualmente, de maneira geral, os educadores trabalhem com um conceito mais abrangente de alfabetizao, vista como uma ferramenta eficaz para o acesso e elaborao de informaes, para a produo de novos conhecimentos, para continuar aprendendo ao longo de toda a vida e para a participao plena na sociedade da qual se faz parte.

O foco de ateno foi deslocado da linguagem escrita em si para as prticas e situaes em que a escrita central. No se trata de saber o que a escrita faz com pessoas e sociedades, mas de compreender o que as pessoas fazem com a escrita. Focalizam-se desse modo as prticas culturais relacionadas escrita e as modalidades de seu uso. So essas prticas que permitem diferentes entradas e formas de participao das pessoas, marcadas por capacidades, conhecimentos e atitudes advindas e demandadas pela prpria situao de comunicao. E a partir dessas vivncias, nas quais a linguagem escrita central, que as pessoas constrem representaes, apreendem comportamentos, gestos, valores e conhecimentos, descobrem papis e funes para atuar em cada situao. Neste aspecto, as pesquisas sobre letramento conservaram a perspectiva transformadora presente na concepo de educao popular desenvolvida por Paulo Freire, na qual a alfabetizao tida como ferramenta para que as pessoas possam refletir sobre suas vidas, seu lugar no mundo e participar criticamente da transformao da realidade. Alm disso, as pesquisas sobre as prticas e usos da linguagem escrita tm reafirmado a considerao de que pessoas jovens e adultas so portadoras de cultura e constrem conhecimentos a partir das experincias e atividades de que compartilham. Atualmente, tem-se indicado um, dois ou mesmo trs anos como perodo mnimo para que se atinja um nvel bsico de escrita autnoma e leitura compreensiva. Por esse motivo, os
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programas de alfabetizao de adultos vm evoluindo no sentido de estabelecer relaes com a educao bsica. Para minorar o risco da regresso ao analfabetismo, preciso que apontem aos seus egressos perspectivas de continuidade; seja por meio de insero no sistema de Ensino Fundamental, seja por meio de novas oportunidades de educao continuada. Nos programas apresentados neste Relatrio coexistem prticas e materiais pedaggicos, alm de orientaes curriculares, propostas pelas diferentes concepes desenvolvidas ao longo da histria da educao de jovens e adultos no Brasil. Dada a descentralizao, a difuso territorial e as distintas parcerias que caracterizam esses programas, eles comportam grande variedade de prticas pedaggicas. No entanto, possvel identificar, ao menos no Programa Alfabetizao Solidria PAS e no Movimento de Alfabetizao MOVA, algumas diretrizes pedaggicas, tais como: Diagnsticos iniciais ambos propem este mecanismo para apreender o tipo de

conhecimento presente entre os educandos. Durao neste aspecto h divergncias quanto ao perodo necessrio para o processo de

alfabetizao. O PAS prope seis meses, e no prev o ingresso do educando no sistema regular de ensino. No MOVA, o educando permanece no ncleo de alfabetizao at que se sinta preparado para ingressar no Ensino Fundamental. Concepo dos objetivos no MOVA mais presente a noo de que a alfabetizao

um mecanismo para a transformao da condio pessoal e social do educando. O PAS atua na perspectiva da neutralidade da educao. Formao de professores ambos os programas prevem formao dos educadores

feitas por especialistas de ONGs, universidades, centros de pesquisa ou equipes tcnicas de rgos pblicos. No MOVA, dado seu carter de poltica pblica local, esta formao tende a ser mais contnua e permanente. Parcerias ambos os programas contam com parceiros de diferentes setores sociais. No

MOVA, mais forte a presena de organizaes comunitrias populares com tradio na luta por direitos sociais. Material didtico o PAS trabalha com a srie Viver e Aprender, j citada neste

Relatrio. No MOVA, de maneira geral, o material produzido coletivamente por educadores e educandos.

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5. O novo governo e o Programa Brasil Alfabetizado

A posse em 2003 do novo presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva gerou expectativas na sociedade civil em relao possibilidade das polticas sociais receberem prioridade, sendo protegidas das restries de investimento a que foram submetidas nos anos precedentes em virtude de compromissos econmicos externos determinados pelas instituies financeiras multilaterais. Em janeiro o Ministrio da Educao anunciou que a alfabetizao de jovens e adultos ser uma prioridade da nova administrao. Foi criada a Secretaria Extraordinria de Erradicao do Analfabetismo (SEEA) com a meta erradicar o analfabetismo durante o mandato de quatro anos, em ritmo mais acelerado que o estabelecido pelo Plano Nacional de Educao. Para cumprir essa meta, a SEEA lanou o Programa Brasil Alfabetizado, por meio do qual o MEC contribuir financeiramente com rgos pblicos estaduais e municipais, instituies de ensino superior e organizaes sem fins de lucro que desenvolvam aes de alfabetizao. O Programa tambm compreende o incentivo leitura e a difuso livros para recm alfabetizados. O governo definiu o Brasil Alfabetizado como uma campanha plural, que acolhe toda sorte de iniciativas j em andamento e uma diversidade de metodologias de alfabetizao. Representantes de vrias instituies e segmentos sociais tero assento no Conselho Nacional de Alfabetizao, que orientar os rumos futuros do Programa. Embora o Oramento da Unio de 2003 no tenha previsto recursos para um Programa da magnitude do Brasil Alfabetizado, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE, alocou R$ 271,5 milhes (cerca de US$ 82 milhes) para o estabelecimento de convnios no mbito deste Programa. O repasse de recursos da Unio ser de R$ 15,00 (algo
como US$ 4.5) por aluno ao ms, e R$ 80,00 (cerca de US$ 25) para a formao de cada alfabetizador.

As organizaes parceiras ficaro responsveis pela cesso das salas de aula, materiais didticos, formao de educadores e alfabetizao dos jovens e adultos cadastrados. Dentre as organizaes sociais j conveniadas, esto o Servio Social da Indstria (SESI), o Movimento de Educao de Base (MEB) da Confederao Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), e o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST).

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As organizaes da sociedade civil tm valorizado a disponibilidade para o dilogo do novo governo e sua deciso poltica de conferir importncia para a educao de pessoas adultas, mas tm criticado a ausncia de definies relativas ao financiamento do Programa, alertando sobre o risco de desarticulao das aes de alfabetizao e educao de jovens e adultos alocadas em diferentes rgos de governo. A expectativa, ainda no concretizada, que sejam removidas as restries do Fundef em relao s matrculas de jovens e adultos no ensino fundamental.

6. A pesquisa em educao de jovens e adultos

A pesquisa acadmica sobre educao de jovens e adultos no Brasil nas ltimas dcadas foi objeto de balanos sistemticos que permitem apreciar o estado do conhecimento sobre o tema (Haddad, 1987; Haddad et al, 2002). Um levantamento sobre a produo discente representada por teses e dissertaes do perodo de 1986 a 1998 das 34 instituies que mantm programas de ps-graduao stritu sensu em Educao no Brasil identificou 222 estudos cuja temtica principal estava relacionada educao de jovens e adultos, o que representou 3% da pesquisa dessa natureza. A maior parte dessas pesquisas constituda por estudos de caso ou investigaes cujo universo reduzido, o que restringe a validade e o grau de generalizao de suas concluses. Em conseqncia, a primeira constatao desse balano da produo de conhecimento foi a carncia de ensaios filosficos ou epistemolgicos, e tambm de estudos empricos mais abrangentes, capazes de proporcionar uma viso nacional da educao de jovens e adultos. Consideradas essas limitaes, possvel extrair dessas pesquisas algumas lies. Os sujeitos da aprendizagem - jovens e adultos foram objeto da maioria dos estudos (26,2% do total). As investigaes revelam que algumas das expectativas dos jovens e adultos com relao educao escolar so frustradas, como aquelas relacionadas mobilidade profissional e social. Mesmo que ainda predomine uma viso homogeneizadora pela qual os jovens e adultos so percebidos pelos pesquisadores sob as categorias genricas de alunos ou trabalhadores, a subjetividade dos educandos e suas mltiplas identidades (de gnero, tnico racial, geracional, territorial) encontram-se entre as abordagens emergentes na investigao do tema. Pesquisas sobre a histria e as polticas pblicas representaram 21,8% do total. Os estudos sobre a histria da educao de jovens e adultos no Brasil escrutinaram o passado recente,
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abordando as campanhas, polticas e prticas desenvolvidas ao longo da segunda metade do sculo XX, especialmente os movimentos de educao e cultura popular do incio da dcada de 60 (como o Movimento de Educao de Base MEB) e as polticas implementadas nos anos 70 pelo regime militar (como o Movimento Brasileiro de Alfabetizao - Mobral). Os Centros de Estudos Supletivos foram a modalidade de oferta escolar pblica mais pesquisada, mas os resultados so discrepantes quanto efetividade dessa proposta de escolarizao jovens e adultos. Dentre aspectos das polticas pblicas pouco estudados, sobressaem o financiamento dessa modalidade educativa, a educao distncia e a certificao de aprendizagens (especialmente aquela realizada por meio de exames). As concepes e prticas pedaggicas foram abordadas em 21,3% das pesquisas. A referncia terica dominante nos estudos o pensamento pedaggico de Paulo Freire, ao qual por vezes se somam autores das correntes scio interacionista (como Lev Vygotsky) e construtivista (como Emlia Ferreiro). Embora o levantamento tenha considerado tambm processos extra escolares e no formais de educao popular, observou-se um claro predomnio de estudos relativos a programas de alfabetizao e escolarizao bsica de jovens e adultos desenvolvidos por organismos civis ou do setor pblico. Uma parcela importante das pesquisas trata da aprendizagem da leitura, escrita e matemtica, problematizando as relaes entre alfabetizao e prticas sociais letradas, de um lado e, de outro, sobre as relaes entre alfabetismo e desenvolvimento cognitivo. A evaso e a repetncia foram resultados negativos apontados por grande parte das pesquisas, explicados pela inadequao das condies de estudos e dos modelos pedaggicos s necessidades educativas dos educandos. Estudos sobre os educadores, sua formao e atuao, representaram 17,5% do total. Eles revelam que as equipes tcnicas (professores, diretores e tcnicos) so alvo mas tambm reproduzem o preconceito que cerca a escolarizao de jovens e adultos, vista como ensino de segunda categoria. A formao continuada no local de trabalho apontada como o instrumento mais eficiente para que os educadores enfrentem o desafio de considerar a identidade prpria da educao de jovens e adultos, desvencilhando-a dos parmetros curriculares, metodolgicos e organizacionais do ensino de crianas e adolescentes. A freqncia com que a abordagem da educao popular caracterizou as pesquisas foi de 13,1%. Poucos foram os estudos que abordaram a educao poltica, sindical e comunitria, prevalecendo investigaes sobre o potencial da educao popular como ferramenta para a
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participao social em polticas pblicas desenvolvidas em parceria entre organismos estatais e movimentos sociais, como o caso dos Movimentos de Alfabetizao de Jovens e Adultos.

7. Concluses e recomendaes42
Nos anos que se seguiram V CONFINTEA, observou-se o declnio no ndice mdio de analfabetismo no Brasil de 14,7% em 1996 para 12,4% em 2001. Essa evoluo deveu-se sobretudo combinao do perfil etrio e da dinmica demogrfica com os progressos realizados na educao das novas geraes, sendo pouco expressivo o resultado dos programas de educao de jovens e adultos implementados no perodo. Ser necessrio acelerar esse ritmo de alfabetizao de jovens e adultos para alcanar a meta fixada no Plano Nacional de Educao de superar o analfabetismo at 2011 ou para cumprir o compromisso assumido em Dakar de reduzir at 2015 o analfabetismo metade daquele registrado em 2000. Tabela 10 Brasil: Evoluo dos ndices de analfabetismo na populao de 14 anos ou mais - 1996/2001 Categoria Sexo Homens Mulheres Etnia Negros Brancos Territrio Urbano Rural Renda familiar At 1 salrio mnimo Mais de 10 salrios mnimos Idade 15 a 19 anos 60 anos ou mais 1996 14,5% 14,8% 20,4% 9,3% 10,7% 31,2% 34,9% 2,4% 6,0% 37,4% 2001 12,4% 12,3% 16,6% 7,7% 9,5% 28,7% 28,8% 1,4% 3,2% 34,0%

Fonte: IBGE. PNAD. Citado por: INEP. Mapa do analfabetismo no Brasil. 2003.

As desigualdades de gnero no acesso alfabetizao continuaram a ser superadas, mas persistiram as profundas desigualdades geracionais, raciais, territoriais e de renda. O ndice de analfabetismo entre os afrodescendentes continuou a ser o dobro daquele registrado entre os brancos, do mesmo modo que as taxas de analfabetismo rural continuam a ser trs vezes
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As recomendaes so precedidas no texto pelo smbolo . 42

superiores quelas do meio urbano. As diferenas de rendimento continuam a repercutir no acesso educao, fazendo com que os ndices de analfabetismo mais elevados sejam encontrados nas famlias de renda mais baixa. Essas s o evidncias de que as polticas de universalizao da alfabetizao e ampliao do acesso dos jovens e adultos ao ensino fundamental devem incorporar estratgias de discriminao positiva, voltadas incluso e promoo de eqidade educativa, estratgias essas que no foram incorporadas s polticas implementadas no perodo recente, conforme se verifica neste informe. A inclus o aos educandos da alfabetizao e ensino fundamental de jovens e adultos nos programas nacionais de livro didtico, de alimentao, transporte e sade do escolar poder reduzir algumas das barreiras que dificultam o acesso educao por parte de grupos em desvantagem social por sua condio de renda ou localizao no territrio. O analfabetismo funcional regrediu de 32,6% em 1996 para 27,3% em 2001, mas continuou a ser um fenmeno extenso e difundido por todas as faixas etrias. A escolaridade mdia dos jovens e adultos elevou-se de 5,8 anos para 6,4 anos no perodo, mas permaneceu abaixo do mnimo obrigatrio pela legislao educacional vigente. Alm disso, pesquisas sobre o desempenho dos jovens e adultos em tarefas cotidianas de leitura, escrita e clculo revelaram que os nveis de aprendizagem alcanados pela populao situam-se abaixo dos mnimos socialmente necessrios para que as pessoas adultas possam manter e desenvolver as competncias caractersticas do alfabetismo. Fica patente que campanhas ou programas de alfabetiza o precisam ser complementados pelo incentivo ao uso das habilidades de leitura, escrita e clculo recm adquiridas, assegurando-se oportunidades de continuidade de estudos em nveis mais elevados. No se pode creditar o baixo perfil educacional da populao jovem e adulta brasileira a lacunas do marco jurdico, posto que o pas signatrio de convenes e acordos internacionais, e os direitos educativos esto consagrados nos diversos nveis da legislao nacional. Os limites situam-se, pois, no mbito das polticas educacionais, e no ainda reduzido controle que a sociedade civil e o poder judicirio sobre elas exercem. A insero marginal da educao de jovens e adultos na reforma educacional implementada no Pas fez com que a cobertura escolar para essa faixa etria continuasse a ser deficitria, em um perodo em que as demandas sociais de conhecimento se ampliaram, impulsionando as presses sobre o sistema educacional no seu conjunto. Para transpor essa situa o, ser necessrio reposicionar a educao de jovens e adultos na agenda da poltica educacional , articulando-a com a prioridade concedida educao das novas geraes. Na faixa etria com mais de 14 anos de idade, o ndice de cobertura escolar cresceu de 13% em 1996 para 21% da demanda potencial por ensino fundamental em 2000, mas a maior parte desse
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crescimento deveu-se ao atendimento de adolescentes e jovens em escolas de ensino regular, pois a cobertura escolar proporcionada pelo ensino fundamental especialmente dirigido aos jovens e adultos evoluiu somente de 4,68% em 1996 para 5,39% da demanda potencial em 2000. Entre 1997 (quando registraram-se 2,7 milhes de inscritos) e 2002 (ano em que as matrculas somaram 3,7 milhes), a oferta de vagas na educao bsica de jovens e adultos cresceu 37,7%, o que representa pouco mais de 1 milho de estudantes jovens e adultos. Para assegurar o direito de todo cidado ao Ensino Fundamental pblico e gratuito, avanando em direo s metas do Plano Nacional de Educao, ser necessrio expandir substancialmente a cobertura escolar, flexibilizando e diversificando a oferta de oportunidades educacionais dirigidas aos jovens e adultos. No ser possvel concretizar essa diretriz sem ampliar o financiamento pblico e formar educadores. No que concerne formao de educadores, as estatsticas disponveis computam a existncia de quase 190 mil professores atuando na educao bsica de jovens e adultos, aos quais devem somar-se alguns milhares de voluntrios engajados em projetos de alfabetizao no meio popular. Em ambos os casos, as pesquisas apontam uma formao inicial insuficiente que vem sendo suprida com programas continuados de formao em servio realizados por instituies de ensino superior, organizaes no governamentais especializadas e equipes tcnicas dos organismos pblicos. Esse contingente de cerca de 200 mil educadores com experincia prvia em educao de jovens e adultos insuficente para fazer frente aos desafios de ampliao da oferta escolar mencionados anteriormente. Por outro lado, quase 40% dos professores que atuam na educao de jovens e adultos e a maioria dos educadores voluntrios no possuem a formao universitria que a LDB estabelece como habilitao mnima a ser exigida a partir de 2006. Um nmero muito reduzido de instituies de ensino superior, porm, mantm cursos superiores com habilitao especfica para o magistrio com jovens e adultos. Recomenda-se, portanto, gerar incentivos para que as instituies pblicas de ensino superior ampliem sua capacidade de habilitar professores para o ensino com jovens e adultos, proporcionando tambm aos profissionais em exerccio oportunidades de elevao de escolaridade, certificao e aperfeioamento profissional. Nos anos posteriores V Confintea, o financiamento pblico da educao foi direcionado ao ensino das crianas e adolescentes, mas o gasto federal com o ensino fundamental dos jovens e adultos teve um incremento importante a partir de 1991, cuja continuidade, porm, no est assegurada. O estabelecimento de bases adequadas de financiamento pblico da educa o de jovens e adultos requer sua insero - em condies de eqidade nos mecanismos de acesso a fundos pblicos, a comear pela incluso das matrculas dessa modalidade de ensino fundamental nos clculos do FUNDEF. A superao de um padro de financiamento focalizado para um modelo regido pelo princpio da universalidade, por sua vez, requer o progressivo incremento do
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gasto pblico nacional com educao como um todo, o que afeta o modelo e o desempenho da economia nacional, implicando tambm maior cooperao internacional. Neste sentido, recomenda-se que os projetos de melhoria do Ensino Fundamental e Mdio em curso no pas, apoiados com emprstimos internacionais do BIRD e BID, ou com dotaes de outras instncias do sistema da ONU (UNESCO, UNICEF, PNUD) incorporem a educao de jovens e adultos em seu escopo e objetivos, o que at o presente no ocorre, salvo raras excees. A reviso dos mecanismos de financiamento da educao dever considerar a consolidao da tendncia descentralizao da oferta escolar para os jovens e adultos, pela qual a participao dos municpios na oferta de ensino fundamental elevou-se de cerca de 25% em 1997 para 45% das matrculas em 2002. O reconhecimento do papel desempenhado pelos governos subnacionais na proviso da educao bsica de jovens e adultos deveria refletir-se em uma participao mais ativa dos estados e municpios na fixao e/ou flexibilizao de diretrizes curriculares, de critrios empregados pelo sistema nacional de avaliao e delineamento de programas nacionais de formao de educadores. A disseminao no transcorrer da ltima dcada de programas pblicos de alfabetizao e educao bsica de jovens e adultos desenvolvidos em parceria entre instncias governamentais e organizaes sociais (como as experincias inovadoras do MOVA, do PRONERA, do PLANFOR e do PAS), por sua vez, revela o potencial de contribuio da sociedade civil organizada para a universalizao da alfabetizao e democratizao da educao de jovens e adultos no Brasil. Essa contribuio no pode ser reduzida contabilidade das economias que o investimento privado proporciona aos governos, e s ser devidamente avaliada com a abertura de canais de participao das organizaes sociais na gesto pblica. O tema da participao remete ao princpio de gesto democrtica do ensino que, embora consagrado pela legislao educacional brasileira, no teve expresso concreta na poltica nacional de educao de jovens e adultos nos anos posteriores V CONFINTEA. Recomendase instituir instncia colegiada de gesto democrtica da poltica de educao de jovens e adultos, da qual participem as diferentes instituies sociais e governamentais que intervm na proviso de servios educacionais para esse grupo etrio. A criao de um mecanismo dessa natureza pode servir tambm para que o Ministrio da Educao recupere a coordenao da poltica nacional de educao de jovens e adultos, funo esta enfraquecida no perodo recente em virtude da disperso de diferentes programas em diversos rgos do Governo Federal.

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MOURA, A. C. C. et al. Programa Alfabetizao Solidria : princpios orientadores para elaborao de proposta poltico-pedaggica. Atibaia, 1999, 36 p. e anexos. Programa Alfabetizao Solidria: Trajetria 6 anos 2002. RIBEIRO, Vera Maria Masago (Coord.). Educao de Jovens e Adultos : Ensino

Fundamental : Proposta Curricular: 1o. segmento. So Paulo : Ao Educativa; MEC, 1997. 239 p. RIBEIRO, Vera Maria Masago. Conceito de Alfabetizao. 2003. Mimeo. SIGAULT, Carmen; JANEIRO, Cssia; KLEIN, Lgia. 1999. Alfabetizao solidria : avaliao final : primeiro semestre 1999. Solidria, 71p. SIGAULT, Carmen; JANEIRO, Cssia; MOLINA, Olga. 1999. Alfabetizao solidria : avaliao final : segundo semestre de 1998. Braslia : Programa Alfabetizao Solidria, 311 p. VVIO, Claudia Lemos. Concepes de educao bsica e suas implicaes para a alfabetizao de jovens e adultos. 2003. Mimeo. VVIO, Claudia Lemos. Educao de jovens e adultos no atual cenrio: desafios e perspectivas. 2003. Mimeo. Braslia : Programa Alfabetizao

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Anexo 1 - Quadro Sntese das Informaes Estatsticas

Em relao ao quadro-sntese proposto no Anexo 2 do Plano de Investigao, so necessrios alguns esclarecimentos sobre as peculiaridades da organizao da Educao de Jovens e Adultos no sistema formal de ensino brasileiro, bem como sobre as prticas desenvolvidas pelas organizaes da sociedade civil nesta rea em geral, e em relao alfabetizao, em particular. 1. Presupuesto dedicado a EPJA por recursos del gobierno - As informaes referentes a este tpico encontra-se no item 3.3 do Relatrio, p. 20-21. 2. Nmero y categora del gob. Profesores titulados de EPJA As informaes referentes ao professorado esto dispostas no tpico 3.4 do informe, p. 20-23. 3. Categoria de ONGs de profesores de EPJA No existe essa modalidade no Brasil. Ver nota seguinte. 4. ONGs trabajando em EPJA Em relao aos itens referentes atuao das organizaes no governamentais (ONGs), preciso esclarecer que, na legislao nacional, as organizaes sociais so constitudas como associao civil de direito privado sem fins de lucro, fundaes ou organizaes da sociedade civl de interesse pblico. Nestas categorias encontra-se uma infinidade de instituies - clubes de lazer e esportivos, instituies filantrpicas de ensino e sade, associao de moradores, entidades sindicais, fundaes empresariais, entre muitas outras sobre as quais no h estatsticas oficiais. O termo ONG adquiriu, ao longo da histria recente do Pas de resistncia ao regime militar (1964/1984) e redemocratizao, uma conotao poltica, designando instituies da sociedade civil sem fins lucrativos que tm como misso superar as diversas formas de desigualdades sociais, atravs da luta pela conquista e defesa dos direitos de cidadania de todas as geraes, do direito individual aos direitos econmicos e sociais; atuar pelo reconhecimento das diferenas, para que no sejam motivos de discriminao, seja por raa, etnia, sexo, idade, condio fsica ou mental, ou qualquer outra condio que difere um ser humano de outro; e defesa da vida e pela preservao da natureza, por um desenvolvimento que no condene a existncia e a diversidade da vida e dos recursos ambientais de qualquer espcie para as futuras geraes (Haddad, 2002).

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Os estudos sistemticos sobre o perfil das ONGs brasileiras (Ceregatti, 2002; Landim, 1988; Landim, 1996) no chegam ao nvel de detalhe que permita contabilizar e caracterizar o subconjunto daquelas que atuam especificamente na educao de jovens e adultos. A Rede de Informaes para o Terceiro Setor (RITS) disponibiliza em sua pgina eletrnica (www.rits.org.br) a relao de 247 organizaes da sociedade civil que atuam com o tema Educao; quando a pesquisa feita para o servio Alfabetizao, so listadas 326 organizaes, que no esto classificadas segundo a faixa etria do pblico-alvo jovens, adultos, adolescentes ou crianas. A Associao Brasileira de ONGs ABONG43, por sua vez, possui em seus quadros cerca de 270 associadas. Dessas, 104 afirmam atuar na rea em educao e, de acordo com levantamento realizado para este relatrio, a educao de jovens e adultos est entre as atividades de pelo menos 20 delas. Em julho de 2002 a Rede de Apoio Ao Alfabetizadora do Brasil - RAAAB44 possua 340 filiados, entre pesquisadores, educadores, ONGs, movimentos sociais e instituies de ensino e pesquisa que atuam na rea da educao de jovens e adultos. Desses, 88 (26%) eram organizaes no governamentais. Em virtude das caractersticas apresentadas acima em relao natureza das informaes disponveis sobre as ONGs no Brasil, no h como estimar o nmero de educadores que atuam nessas instituies. Mesmo nos levantamentos realizados nas pginas eletrnicas da RITS e ABONG, no existe qualquer possibilidade de obter o nmero de alfabetizadores que atuam nas organizaes identificadas. 5. ONGs internacionales No existem bancos de informaes sistemticas sobre o nmero de ONGs internacionais atuando diretamente ou apoiando projetos de educao de jovens e adultos no Brasil. Pesquisa realizada em 1995, (Bailey & Landim, 1995) junto a 37 agncias internacionais de

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ABONG - criada em 1991 para representar coletivamente as ONGs junto ao Estado e aos demais atores da

sociedade civil. Tem como objetivos representar e promover o intercmbio entre as ONGs empenhadas no fortalecimento da cidadania, na conquista e expanso dos direitos sociais e da democracia. www.abong.org.br.
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RAAAB teve origem na articulao de organizaes no-governamentais (ONGs) durante a dcada de 80, e

tem como objetivos a construo e a disseminao de um conceito ampliado de educao de jovens e adultos, que considera os usos da leitura e escrita na sociedade da informao, a educao para a cidadania, a diversidade cultural e os diferentes espaos e tempos de aprendizagem. www.raaab.org.br 52

desenvolvimento atuantes no Brasil, apenas cinco delas mencionavam a educao dentre seus temas prioritrios, sem especificar grupo etrio focalizado. H notcia, entretanto, de organizaes internacionais de desenvolvimento que cooperam com entidades civis que atuam com educao de jovens e adultos no Brasil, como demonstram os exemplos a seguir. O Prmio Internacional de Alfabetizao da Unesco de 2003, por exemplo, ser entregue ao Crculo Reflect Internacional (http://www.reflect-action.org), um mtodo de aprendizagem para adultos difundido em mais de 60 pases por cerca de 350 organizaes, muitas das quais apoiadas pela agncia britnica Action Aid (http://www.actionaid.org). No Brasil, organizaes sociais do Nordeste participam do Crculo Reflect, animadas pelo Centro de Estudos e Pesquisas Josu de Castro, sediado em Recife (PE). A Action Aid Brasil (http://www.actionaid.org.br), por sua vez, apia as atividades de alfabetizao do Centro de Mulheres do Cabo (de Cabo de Santo Agostinho, Pernambuco). A Alfalit International Inc., sediada nos Estados Unidos da Amrica, representada no Brasil pela entidade filantrpica Alfalit Brasil (http://www.alfalitbrasil.com.br), vinculada a igrejas protestantes, que mantm convnios com universidades, organismos pblicos e privados em pelo menos dez estados brasileiros para desenvolver atividades de alfabetizao de jovens e adultos empregando o mtodo Laubach. As redes de educao popular articuladas pela Igreja Catlica, como o Movimento de Educao de Base da Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil, ou a Associao de Educao Catlica (AEC), por exemplo, recebem o apoio de organizaes internacionais como a Misereor (http://www.misereor.de). Outras organizaes internacionais laicas, vinculadas ao movimento ecumnico, a igrejas na Europa apiam atividades de educao popular de jovens e adultos implementadas por organizaes no governamentais brasileiras. 6. Agencias Internacionales de apoyo a los proyetos de EPJA Consultado o banco de dados de projetos em execuo da Agncia Brasileira de Cooperao do Ministrio das Relaes Exteriores (http://www.abc.mre.gov.br), encontramos 39 referncias, sendo apenas uma duas delas relativa educao de jovens e adultos: um projeto financiado pela UNESCO, em valor no informado, em favor do Conselho da Comunidade Solidria, visando promoo e expanso do Programa Alfabetizao Solidria no transcorrer de 2001; e um projeto do Conselho Estadual dos Direitos da Mulher desenvolvido entre 1998
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e 1999, no valor de US$ 145.2, financiados pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), destinado insero laboral de jovens de baixa renda entre 14 a 29 anos no Rio de Janeiro. Esse dado reflete o fato da educao de jovens e adultos no constar entre as prioridades das agncias do sistema da ONU. No Brasil, o Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), mais conhecido como Banco Mundial, focalizou recursos no Ensino Fundamental regular de crianas e adolescentes nas regies Norte, Nordeste e Centro Oeste, por intermdio de trs operaes consecutivas de emprstimo ao Projeto Fundescola45, executado com a mediao do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). As crianas e os adolescentes tambm so o pblico-alvo destinatrio dos projetos do UNICEF. O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), por sua vez, concedeu emprstimos ao governo brasileiro para projetos de melhoria do Ensino Mdio e reforma da Educao Profissional, mediados pela UNESCO.

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O projeto Fundescola II, com 30 meses de durao, iniciado em 2000, envolve recursos da ordem de US$ 20

milhes. 54