Relatrio n.

36624-BR

Como Revitalizar os Investimentos em InfraEstrutura no Brasil: Polticas Pblicas para uma Melhor Participao do Setor Privado
Volume I: Relatrio Principal November 5, 2007
Departamento de Finanas, Setor Privado e Infra-estrutura Regio da Amrica Latina e do Caribe

Documento do Banco Mundial

EQUIVALNCIA DE MOEDAS Unidade monetria - Real (R$) TAXA DE CMBIO 30 de dezembro de 2003 - R$2,90 = US$1 30 de dezembro de 2004 - R$2,65 = US$1 30 de dezembro de 2005 - R$2,34 = US$1 PESOS E MEDIDAS Sistema Mtrico Decimal ANO FISCAL 1 de janeiro a 31 de dezembro

Siglas e Abreviaes
ACI ALC ANTAQ ANTT CREMA DNIT EPE FUST GDP IGP-M OCDE PPI PPP RFFSA TCU Anlise do Clima de Investimentos Amrica Latina e Caribe Agncia Nacional de Transportes Aquavirios Agncia Nacional de Transportes Terrestres Contrato de Restaurao e Manuteno da Malha Rodoviria Federal Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transporte Empresa de Pesquisa Energtica Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes Produto Interno Bruto ndice Geral de Preos do Mercado Organizao para Cooperao Econmica e Desenvolvimento Projeto Piloto de Investimento Parceria Pblico-Privada Rede Ferroviria Federal S.A. Tribunal de Contas da Unio Investment Climate Assessment Latin America and the Caribbean National Water Transport Agency National Land Transport Agency Federal Road Network Maintenance Contract Department of Transport Infrastructure Energy Research Company Universalization Fund for Telecommunication Services Gross Domestic Product General Market Price Index Organization for Economic Cooperation and Development Investment Pilot Project Public-Private Partnerships Federal Railway Network S.A. General Accounting Office

Vice-Presidente Diretor no Brasil Diretor Setorial Gerente Setorial Coordenador 2

Pamela Cox John Briscoe Makhtar Diop Susan Goldmark Paulo Guilherme Correa

AGRADECIMENTOS
Este relatrio foi elaborado por Paulo Correa, Luis Alberto Andres, Mariam Dayoub, Katherine S. Coleman (Banco Mundial) e Rodrigo Moita (Universidade de Illinois, em Urbana Champaign), com a colaborao de Marianne Fay e Tito Yepes (Captulo 3); Maria Elena Pinglo (Captulo 4); Aymeric-Albin Meyer, Carlos Velez, Jayme Porto Carreiro, Luiz Maurer, Garo Batmanian e Raffaella Mota (Captulo 5), sob a superviso de Susan Goldmark e Jos Luis Guasch. Os estudos preliminares foram realizados por Caio Mario (FGV-SP), Claudio Considera (UFF), Cleveland Prates (FGV-SP), Marcelo Neri (FGV-RJ) e Ronaldo Seroa da Motta (IPEA). Agradecemos os comentrios de Aymeric-Albin Meyer, Carlos Velez, Luiz Maurer, Jos Guilherme Reis, Angela Furtado e Marianne Fay sobre a minuta inicial deste documento. Os fundamentos analticos deste relatrio se baseiam no trabalho regional de M. Fay e M. Morrison (Captulo 1); L. Servn e C. Caldern (Captulo 3); L.A. Andres, S. Sirtaine, M.E. Pinglo, J.L. Guasch e V. Foster (Captulo 4), alm de J.L. Guasch (Captulo 6). Agradecemos tambm o apoio da Public Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF) e a P. Correa, C. Pereira (MSU), B. Muller (UNB) e M. Mello (UFPE) pela elaborao do estudo preliminar (Captulo 7) Regulatory Governance in Infrastructure Industries Assessment and Measurement of Brazilian Regulators, PPIAF Occasional Paper No. 3. Armando Castelar Pinheiro (IPEA), Clive G. Harris (SASEI, Banco Mundial), Jos Cludio Linhares (IADB) e Mark Roland Thomas (Banco Mundial, PRMED) fizeram a reviso tcnica deste estudo. O relatrio consolida trs anos da assistncia tcnica no vinculada a emprstimos fornecida pelo Banco Mundial ao Governo brasileiro. Partes do relatrio e as verses preliminares dos captulos foram discutidas em diferentes ocasies com as autoridades do Pas, entre as quais o Ministrio das Finanas, o Ministrio do Planejamento, a Casa Civil e o Tribunal de Contas da Unio.

Como Revitalizar os Investimentos em Infra-estrutura no Brasil: Polticas Pblicas para uma Melhor Participao do Setor Privado
Sumrio
Agradecimentos ...............................................................................................................................................3 Siglas e Acrnimos ..........................................................................................................................................2 Resumo Executivo ...........................................................................................................................................5 Relatrio Principal .........................................................................................................................................16 I. Infra-estrutura e Crescimento no Brasil: Avaliando a Situao ................................................................ 17 A. Qual a nossa situao? .................................................................................................................. 17 B. A queda nos investimentos em infra-estrutura e suas causas........................................................... 18 C. O Brasil precisa investir mais em infra-estrutura?........................................................................... 23 D. Participao privada em infra-estrutura........................................................................................... 27 II. Como Revitalizar os Investimentos em Infra-estrutura no Brasil ............................................................ 31 A. O marco legal e as polticas............................................................................................................. 32 B. Renegociao de contratos............................................................................................................... 38 C. Governana regulatria.................................................................................................................... 43 III. Recomendao de Polticas .................................................................................................................... 45 Lista de Tabelas Tabela 1a. Mudanas no desempenho educacional associadas ao acesso infra-estrutura no Estado de So Paulo (%) ............................................................................................................................................ 26 Tabela 1b. Resultados da diferena entre cenrios com boas e ms condies habitacionais no Estado de So Paulo (%)..........................................27 Tabela 2. Brasil: resumo dos efeitos da privatizao sobre o desempenho das empresas de servios pblicos ............................................................................................................................................................ 30 Tabela 3. Resumo das questes referentes aos principais setores................................................................. 39 Tabela 4. Brasil: a parte nos contratos que iniciou as renegociaes nos setores de transportes e gua ...... 42 Lista de Figuras Figura 1. Brasil: parcela da populao frustrada com os servios de infra-estrutura, por decis de renda (%), 1991 e 2000......................................................................................................................................... 19 Figura 2. Investmento em infra-estrutura no Brasil: total, pblico e privado (% do PIB), 1980-2001......... 20 Figura 3. Investimento do setor pblico em infra-estrutura (% do PIB), 1995-2002 ................................... 23 Figura 4. Brasil: supervit primrio e investimento pblico em infra-estrutura (% do PIB),1998-2002...... 23 Figura 5. Retornos das concesses de infra-estrutura no Brasil ................................................................... 28 Figura 6. Governana regulatria, eficincia e desempenho setorial ........................................................... 45 Lista de Quadros Quadro 1. Estabelecendo a credibilidade por meio de Garantias Parciais contra o Risco Regulatrio....49 Quadro 2. A Qualidade dos Gastos Pblicos................................................................................................ 50

COMO REVITALIZAR OS INVESTIMENTOS EM INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL: POLTICAS PBLICAS PARA UMA MELHOR PARTICIPAO DO SETOR PRIVADO RESUMO EXECUTIVO
1. Mais de US$164 bilhes foram investidos em projetos de infra-estrutura, que envolveram a participao privada no Brasil durante o perodo 1994-2004. Esse montante corresponde a mais de dois teros do total dispendido em projetos privados nesse setor no Leste Asitico e na regio do Pacfico. Apesar do alto nvel de investimento, a opinio pblica est frustrada com a oferta privada de servios de infra-estrutura e os formuladores de polticas se mostram decepcionados com o financiamento privado desses projetos. Este no um fenmeno caracterstico do Brasil: os governos em toda a Amrica Latina e as organizaes multilaterais, que antes apoiavam a privatizao, discutem agora como aumentar o investimento pblico em infra-estrutura. A tendncia das novas polticas se dirige novamente para as provises oferecidas pelos recursos pblicos. 2. No contexto das mudanas no ambiente da formulao de polticas, este relatrio discute como os programas pblicos podem atrair mais e melhores investimentos privados. Levando-se em conta as atuais restries fiscais e as necessidades de infraestrutura do Brasil, a revitalizao do investimento nessa rea, nos prximos anos, precisar contar com a participao da iniciativa privada. O Brasil pode transformar suas necessidades de infra-estrutura em oportunidades para a iniciativa privada, reduzindo o custo do capital e elevando a rentabilidade de longo prazo das concesses, para converter os possveis investimentos em projetos com taxas de retorno competitivas. Isso requer o controle do risco regulatrio e o aumento da lucratividade dos projetos, duas tarefas nas quais essencial a atuao do setor pblico: em ltima instncia, os governos so responsveis pelos riscos regulatrios e, por meio de polticas tarifrias, subsdios e de outros mecanismos afins podem, direta ou indiretamente, exercer influncia sobre o retorno financeiro dos projetos. 3. Para atrair novamente a participao do capital privado, este relatrio sustenta que o Brasil precisa (a) eliminar os gargalos reguladores e as incertezas polticas ainda existentes em determinados setores, (b) planejar concesses de infra-estrutura de modo a evitar o excesso de renegociaes, garantindo ao mesmo tempo uma taxa de retorno adequada para os investidores e protegendo o bem-estar dos consumidores, e (c) melhorar o funcionamento das agncias reguladoras, para que os processos de deciso sejam coerentes e tecnicamente seguros. Alm disso, o Brasil deve aperfeioar os mtodos de seleo, avaliao e implementao dos investimentos pblicos em infraestrutura. Em suma, o Pas deveria evitar a adoo de uma soluo simplista de retorno ao financiamento pblico e planejar polticas governamentais com o objetivo de estimular uma maior e melhor participao privada. As principais mensagens e recomendaes de polticas deste relatrio so detalhadas a seguir.

Principais Mensagens 4. A queda nos investimentos em infra-estrutura foi causada principalmente pelo colapso da estrutura institucional nos anos 70 e no devido s reformas setoriais. No Brasil, o financiamento para infra-estrutura sofreu uma acentuada reduo nos anos 80 e 90, um declnio duas vezes maior do que na regio da Amrica Latina e do Caribe (ALC). A maior parte dessa queda ocorreu durante o perodo 1986-95, quando houve uma total deteriorao do quadro institucional para investimentos pblicos nesta rea e a elevao das despesas correntes federais impediu os gastos de capital. O financiamento pblico para investimento em infra-estrutura, uma pea central do quadro institucional, caiu bruscamente devido a uma srie de eventos, que abrangeram o impacto da moratria mexicana de 1982 sobre os nveis de endividamento das empresas estatais; a desvalorizao das tarifas, com o objetivo de controlar a inflao; a eliminao de impostos federais incidentes sobre setores especficos; e as novas prioridades de gastos pblicos estabelecidas pela Constituio de 1988. As reformas no setor de infra-estrutura e o ajuste fiscal que se seguiram a esses eventos tiveram em geral relativamente pouco efeito sobre esse declnio. 5. Por outro lado, o aumento do financiamento privado para infra-estrutura nos anos 90 no foi suficiente para compensar o declnio nos recursos pblicos. Nesse mesmo perodo, os investimentos privados no Brasil foram basicamente dirigidos transferncia (alienao) de bens e no expanso da infra-estrutura. Outros pases aplicaram fundos privados, principalmente em novos projetos (green-field), como ilustrado pelo caso da Indonsia. No Chile, o financiamento privado compensou largamente a queda nos gastos pblicos desde 1989, provocando um impacto lquido positivo no total dos investimentos. Na Colmbia, o aumento do financiamento privado, combinado com o investimento pblico sustentado, evitou uma maior reduo nos investimentos em infra-estrutura, tal como ocorreu na maioria dos pases da Amrica Latina e do Caribe durante os anos 90. 6. O Brasil precisa aumentar o investimento em infra-estrutura para melhorar o seu desempenho econmico e social. O estoque de infra-estrutura no Brasil est bem prximo ao da ALC, mas distante de seus pares internacionais no Leste Asitico, por exemplo. O acesso infra-estrutura melhorou durante a dcada passada, mas ainda existem expressivos hiatos nas reas rurais e no atendimento aos pobres. O abastecimento de gua, em particular, sofreu um declnio de quase 4% nos dois decis mais baixos, entre 1991 e 2000, o que pode refletir a falta de mecanismos apropriados de subsdios que compensem os problemas decorrentes da capacidade de pagamento. As pequenas e mdias empresas dos setores que requerem mo-de-obra intensiva so as mais afetadas pela deficincia nos servios de infra-estrutura. Embora no se possa afirmar que a infraestrutura restrinja obrigatoriamente a elevao das taxas de crescimento sustentvel no Brasil sobretudo quando comparada aos altos nveis de gastos correntes e de incidncia de impostos as evidncias mostram que patamares mais elevados de investimento nessa rea podem levar a taxas mais altas de crescimento e a melhores indicadores sociais. 7. Os exerccios de contabilidade do crescimento mostram que o baixo investimento em capital a principal causa das limitadas taxas de crescimento. As estimativas da elasticidade de longo prazo do PIB para os investimentos em infra-estrutura variam entre 6

0,5 e 0,6, enquanto a estimativa da elasticidade do resultado em relao aos gastos com manuteno muito mais alta (2,52). Alm disso, a infra-estrutura tem grande impacto social. Para uma menina afro-descendente no Estado de So Paulo, este relatrio estimou que o acesso aos servios de infra-estrutura est associado a uma reduo de 20% na probabilidade de 6 ou mais dias por ano de ausncia na escola e a uma melhora entre 11% e 13% no aprendizado.1 Os impactos variam inversamente infra-estrutura estadual e renda familiar. A influncia das condies habitacionais foi avaliada, com resultados semelhantes: por exemplo, o acesso a boas condies de habitao foi associado a um desempenho 7,1% e 4,6% maior na 4 e 8 sries, respectivamente, em 2001. 8. A participao privada pode no somente prover financiamento adicional, mas tambm melhorar a oferta de servios. Este relatrio concluiu que o impacto da privatizao sobre as antigas empresas estatais foi de modo geral positivo, embora limitado no tempo e no tipo de efeito. As empresas privatizadas apresentaram importantes ganhos de eficincia tcnica, como demonstram os indicadores de perdas na distribuio e de produtividade do trabalho, bem como de qualidade e cobertura. Contudo, a maior parte dos benefcios da participao privada foi obtida durante o perodo de pr-privatizao, com uma reduo no ritmo das melhorias aps o final desse processo. Alm disso, os ganhos nem sempre foram repassados aos consumidores, especialmente quando os preos so considerados. Concebida essencialmente como um mecanismo destinado a melhorar a eficincia tcnica e a gesto, e para reduzir as presses oramentrias, as privatizaes parecem ter alcanado a maioria de seus objetivos. 9. Ao revitalizar os investimentos em infra-estrutura no Brasil, autoridades pblicas deveriam ter como principal objetivo estimular mais e melhores investimentos privados no setor. Levando em conta a magnitude das necessidades infraestruturais, as restries realocao dos gastos pblicos e os impactos da expanso da dvida pblica na solvncia de longo prazo, a retomada dos investimentos em infraestrutura no Brasil nos prximos anos ter de contar com o apoio do financiamento privado. importante criar espao fiscal para investimentos do governo, mas o uso dos recursos pblicos deveria se restringir s situaes nas quais os ganhos sociais tendem a ser superiores aos investimentos privados. As Parcerias Pblico-Privadas (PPPs) permitem um melhor uso dos recursos pblicos, porm no contornam as restries fiscais do Brasil ou o seu ambiente regulatrio inadequado para concesses de infraestrutura. 10. O relatrio prev gastos anuais de 3,2% do PIB como um cenrio mais desfavorvel para o Brasil em 2010 (um ndice cumulativo que tambm compreende a resposta crescente demanda, cobertura universal e manuteno). Um montante muito mais elevado (at 9% do PIB) seria necessrio para situar o Brasil nos atuais nveis de
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Boas condies esto associadas a 4 residentes por domiclio situado em um bairro no precrio, que habitam em uma casa construda em terreno pago e de propriedade da famlia. Ms condies so definidas como 8 residentes por domiclio, em um bairro precrio, que residem em uma casa construda em terreno fornecido pelo empregador ou por outros meios. A estimativa se refere a uma menina afro-descendente que vive em uma rea urbana, freqenta uma escola pblica e cujos pais tm nvel de escolaridade inferior ao 4 ano do ensino bsico.

atendimento da Coria do Sul. Ainda que ambicioso, esse esforo, que acrescentaria mais de 4 pontos percentuais ao ndice de crescimento do PIB brasileiro, no irreal. Aumentos semelhantes foram obtidos pela Coria do Sul, Indonsia e Malsia, a partir do final dos anos 70 at o final da dcada de 90. Na verdade, a infra-estrutura coreana era, h 25 anos, muito pior do que a do Brasil na mesma poca. De modo geral, independentemente do cenrio considerado, os indicadores so bastante incompatveis com os recursos adicionais que podem ser obtidos por meio da realocao de despesas pblicas ou da reduo do supervit primrio no curto a mdio prazo. 11. Outrossim, as oportunidades para os investimentos privados parecem estar longe de se esgotar, embora as transaes privadas tenham sido reduzidas a menos de um quarto de seu nvel mais elevado na metade dos anos 90, devido insatisfao dos investidores com os mercados emergentes. No Brasil, a participao privada em infraestrutura pequena em comparao aos pases que esto fora ou dentro da ALC. Por exemplo, a participao privada per capita em infra-estrutura no Brasil est abaixo da metade do valor correspondente Malsia. No Chile, a iniciativa privada no setor de gerao de energia quase trs vezes maior do que no Brasil, onde pelo menos mais 6.700 km de estradas federais podero ser privatizadas, aps a segunda rodada de concesses, de acordo com a agncia reguladora do setor, e o abastecimento privado de gua e saneamento est limitado a aproximadamente 5% dos consumidores brasileiros (cerca de apenas 70 entre mais de 5.000 municpios). A principal questo que se coloca aos formuladores de polticas brasileiros , portanto, como administrar melhor a participao privada de modo que o financiamento seja mobilizado para essas oportunidades no setor de infra-estrutura. 12. No entanto, as concesses feitas iniciativa privada produziro lucros adequados apenas no longo prazo, quando o perodo total de concesso for levado em conta. Este relatrio estima que a taxa interna de retorno mdia dos projetos com valor terminal entre 1997 e 2003 foi negativa nos setores de telecomunicaes (-26%) e de energia (-5%), indicando ganhos inferiores ao seu custo de oportunidade do capital, e positiva para o de gua (16%). A mdia de retorno dos investimentos em servios de infra-estrutura variou entre 3% (gua) e 5% (telecomunicaes). Essas avaliaes dos ganhos de curto prazo no Brasil no diferem substancialmente daquelas feitas para a regio da ALC, exceto pelo desempenho relativamente pior das telecomunicaes (que pode ser explicado, pelo menos em parte, pela necessidade de investimentos relativamente maiores nos primeiros anos no Brasil) e pelos melhores resultados no setor de gua. Deste modo, as concesses de infra-estrutura no apresentaram lucros adequados no curto prazo. 13. Os retornos das concesses tambm so volteis, indicando que o investimento em infra-estrutura um negcio arriscado no Brasil. O seu nvel de risco consistente com o de outros pases da ALC, mas incompatvel com os pases da OCDE, onde os investimentos em infra-estrutura constituem alternativas de longo prazo e baixo risco/lucro para investidores conservadores. O nvel de risco se torna uma questo particularmente importante para a atrao de financiamento privado, levando-se em conta o maior nvel de exposio a riscos desse tipo de investimento (em comparao com a dvida). Esse fator, explica em parte as dificuldades de estimular os investidores 8

institucionais, especialmente os fundos de penso, a participar das iniciativas do setor de infra-estrutura no Brasil. 14. O incentivo a mais e melhores investimentos privados em infra-estrutura requer, portanto, estimular um ambiente regulador estvel e confivel, que permita aos investidores obter os dividendos adequados no longo prazo. Transformar as concesses de infra-estrutura no Brasil em um negcio de baixo risco/lucro constitui o ncleo da estratgia para transformar as necessidades infra-estruturais em oportunidades para o setor privado e revitalizar os investimentos nessa rea. Ao diminuir o risco regulatrio e melhorar o retorno do investimento, o Brasil poderia reduzir o custo do capital privado e ampliar os ganhos de longo prazo das concesses de infra-estrutura, expandindo assim o volume dos projetos que poderiam ser financiados pelo setor privado. 15. Um ambiente regulador estvel e confivel deveria ser complementado pelo planejamento de programas com eficincia de custo, que aumentem o acesso dos pobres, e pela aplicao de normas que protejam totalmente os consumidores e a economia dos abusos de poder das empresas beneficiadas. Sem uma regulamentao eficiente, possvel que as vantagens da participao privada no sejam totalmente usufrudas pelos consumidores e tenham durao limitada. Normas eficientes contribuem para estimular maiores ganhos de produtividade e sua transferncia, pelo menos em parte, para os consumidores. O desenho de programas eficientes em termos de custo, que tenham como objetivo o acesso dos pobres aos servios de infra-estrutura, no constitui apenas um instrumento importante para melhorar os indicadores sociais, como analisado neste relatrio. Essa estratgia ajuda tambm a impedir o surgimento de contratos mal elaborados que eventualmente no germ rendimentos suficientes para atrair o setor privado ou levam a renegociaes oportunistas. Recomendaes de Polticas 16. O primeiro passo para atrair a participao do setor privado exige a eliminao dos gargalos legais e de polticas que ainda subsistem. Esse objetivo deveria ser considerado no contexto mais amplo da melhoria geral do clima de investimento. No setor de energia, o financiamento privado freqentemente impedido por brechas legais no resolvidas, pelos incentivos incorporados ao planejamento dos leiles de energia e pelos custos irrecuperveis gerados pelas recorrentes mudanas na legislao do setor. O atual marco legal para o gs natural no permite o estabelecimento de contratos de fornecimento adequados operao das usinas trmicas em um sistema predominantemente hidreltrico e foi ineficiente na reduo do comportamento anticompetitivo duas etapas necessrias para deflagrar as oportunidades de investimento privado no setor. A recente abordagem da Bolvia quanto ao gs natural representa mais um desafio sustentabilidade do fornecimento dessa matria-prima no Brasil. 17. Do ponto de vista logstico, entre os fatores que impedem o investimento privado em infra-estrutura esto o atraso de cinco anos no incio da segunda fase do programa de concesso de rodovias federais, a paralisia do processo de descentralizao das estradas 9

secundrias e a interrupo da reforma porturia. No setor de gua e saneamento, sem levar em conta a soluo para o problema do poder concedente, que um fator bemconhecido de limitao ao investimento privado nessa rea, o Brasil ter que abordar a questo das economias de escala e de aglomerao, o planejamento adequado do marco regulatrio e o nvel correto das tarifas, para que um maior nmero de municpios seja atendido de modo eficaz pelo setor privado. O aprimoramento da governana corporativa das empresas estatais, o melhor acesso informao e a transparncia tambm so objetivos importantes. 18. Apesar do recente progresso, os obstculos que persistem ao licenciamento ambiental precisam ser ainda mais reduzidos, o impacto da reviso jurdica das decises normativas sobre os riscos regulatrios precisa ser atenuado, e ampliada a colaborao entre as instituies pblicas envolvidas no processo regulador e de concesses, especialmente quanto atuao do Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas da Unio. 19. Como uma segunda etapa, o Brasil precisa melhorar o planejamento dos contratos para evitar as renegociaes excessivas das concesses, o aumento desnecessrio dos riscos regulatrios e do custo de capital. A histria recente das renegociaes dos contratos de concesso de infra-estrutura no Brasil mostra sinais de excesso de renegociaes iniciadas pelo governo. O Pas apresentou um percentual de contratos renegociados (41%) maior do que na regio da ALC (30%). Cerca de trs quartos das renegociaes foram iniciadas pelo governo, comparadas a um quarto em toda a regio. O tempo mdio at a primeira renegociao tambm menor no Brasil do que na ALC. As revises dos contratos foram iniciadas devido s alteraes nas tarifas e aos planos e necessidades de investimento, ao contrrio do restante da regio. 20. Os fatores que contriburam para as renegociaes no Brasil incluem a falta de um rgo regulador independente, o fato de o marco regulatrio estar incorporado ao contrato e no legislao do setor, a utilizao de tetos de preos como poltica tarifria e a adoo da tarifa mais baixa como critrio para a concesso. Embora as renegociaes de contratos no possam ser consideradas negativas em si, o fenmeno pode ser um sintoma de que os contratos de concesso so mal planejados e uma causa da adoo de taxas de prmio de risco inadequadas para os projetos de infra-estrutura. O planejamento desses contratos ainda se torna mais complicado pela definio dos objetivos da concesso e da distribuio dos riscos. 21. A desvalorizao da taxa de cmbio em 1999 contribuiu para a reduo do lucro proveniente dos servios de infra-estrutura entre 1998 e 2003, quando os preos dos servios de telecomunicao, energia e gua no Brasil declinaram em termos reais (se medidos em dlares americanos), ao contrrio da maioria dos pases da ALC. Um segundo fator foi a aplicao ineficaz das polticas tarifrias, causada por um marco regulatrio incompleto ou por interferncia poltica. Um terceiro elemento pode ser a persistncia das perdas no-tcnicas, particularmente nos setores de eletricidade e de gua. Outra razo importante para o baixo rendimento das concesses de infra-estrutura foram os altos nveis de investimento nos primeiros anos.

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22. As definies adequadas das metas de cobertura e da alocao de risco, especialmente cambial e regulatrio, provavelmente continuaro a ser a questo principal no tocante atrao do capital privado para investimento em infra-estrutura. As metas de atendimento deveriam ser consistentes com taxas adequadas de retorno e utilizados subsdios eficientes em termos de custo, para que possam ser definidos objetivos sociais mais ambiciosos. A nova Lei de Parceria Pblico-Privada (PPP) prev garantias no caso de o governo no cumprir com suas obrigaes financeiras estabelecidas em qualquer contrato de PPP, mas no contra riscos regulatrios. Em 2005, a administrao federal considerou a possibilidade de substituir o IGP-M por ndices de custos em setores especficos. Essa medida pode eliminar o mecanismo de proteo implcito e imperfeito que existia nos contratos indexados pelo IGP-M, porm no resolve totalmente o problema do risco cambial. A segunda fase da concesso de rodovias incluir provavelmente procedimentos que desestimulam as propostas estratgicas feitas por operadores oportunistas, mas no protege os investidores srios contra o risco regulatrio e o comportamento acomodatcio do setor pblico. 23. Em uma terceira etapa, o Brasil precisa melhorar a eficincia das agncias reguladoras de infra-estrutura, aprimorando a governana regulatria. Sem uma governana regulatria adequada, as leis positivas do setor e os contratos bem planejados sero cumpridos de modo incorreto, o que aumentar o risco regulatrio e o custo do capital. No incio de 2005, uma pesquisa realizada junto a 21 agncias reguladoras no Brasil mostrou que a maior parte dos elementos gerais transferveis por lei, que constituem a boa governabilidade, parece ter sido colocada em prtica. O desafio est na maneira de desenvolver os atributos mais detalhados que no podem ser cobertos pela legislao e em como aplic-los com eficincia. 24. Por exemplo, apesar de quase todas as leis setoriais terem concedido independncia s agncias reguladoras, mais da metade das agncias reguladoras pesquisadas informou que o Executivo interferiu pelo menos uma vez em sua deliberao final. Alm disso, foi solicitado formalmente maioria das agncias (18) que documentassem seus processos decisrios, mas a poucas (7) foi pedido que mencionassem a jurisprudncia para embasar suas determinaes, o que afeta a consistncia das decises ao longo do tempo. Poucas agncias estabeleceram sanes legais contra reunies extra-oficiais entre diretores de empresas e partes interessadas, o que tambm pode influenciar a justia do processo decisrio. Apenas um quinto do pessoal das agncias, em mdia, foi admitido por concurso pblico. Os salrios oferecidos para os cargos tcnicos e administrativos foram considerados muito abaixo (pelo menos 25%) da remunerao de um procurador geral ou secretrio estadual de finanas (utilizadas como referncia) por 12 das 21 agncias reguladoras pesquisadas. 25. As iniciativas para melhorar a governana regulatria abrangem a Lei das Agncias e o Plano de Carreiras. A Lei das Agncias inclui algumas determinaes importantes, como a transferncia do poder concedente e a reatribuio do planejamento de polticas aos ministrios setoriais. A proposta de introduo de contratos de gesto entre as agncias reguladoras e o Poder Executivo pode ameaar a autonomia das agncias e nenhuma mudana importante foi proposta para melhorar as atribuies especficas dos reguladores. A aprovao do Plano de Carreiras permitiu a aplicao de 11

concursos pblicos por algumas agncias reguladoras, mas a estrutura salarial e os benefcios existentes parecem ser inferiores aos de outros cargos semelhantes no setor pblico. 26. Como em outros pases, os rgos que estabelecem as regras para o setor de infraestrutura foram criados no Brasil com o objetivo de aumentar a credibilidade do compromisso de longo prazo do governo de honrar os direitos de concesso. No entanto, para que esse objetivo seja integralmente alcanado, a governana regulatria precisa funcionar bem. Se for ineficaz, este projeto poder levar implementao inadequada de regras e contratos de concesso, influenciando assim o coeficiente entre risco e lucratividade dos projetos de infra-estrutura. 27. Em suma, o Brasil precisa estabelecer um conjunto coerente de polticas pblicas para permitir mais e melhores investimentos privados em infra-estrutura. Considerando a magnitude das necessidades, bem como as restries realocao de gastos do governo e a expanso da dvida pblica, o setor privado pode desempenhar um papel essencial. Isso no significa que a participao pblica deva ser menor, mas, ao invs disso, o Pas deve evitar a volta opo do financiamento puramente pblico. Agora, o desafio est em encontrar um modo de atrair novamente o setor privado ou seja, como transformar as oportunidades no setor de infra-estrutura em projetos com taxas de retorno competitivas. Isso exige a reduo do risco regulatrio e o aumento dos rendimentos auferidos com os projetos, duas tarefas para as quais o papel do setor pblico essencial: os governos so, em ltima instncia, responsveis pelos riscos decorrentes das regras estabelecidas e, por meio de polticas tarifrias, subsdios e mecanismos correlatos, podem direta ou indiretamente, influenciar na lucratividade dos projetos. Um segundo desafio assegurar que os benefcios da participao privada sejam transferidos para os consumidores e para a economia como um todo. 28. A estratgia para revigorar o setor de infra-estrutura no Brasil deveria incorporar trs pilares fundamentais, conforme resumidos na tabela abaixo: Maior fortalecimento dos fundamentos das concesses de infra-estrutura. Isso envolve: (a) a concluso das reformas regulatrias e a eliminao das incertezas geradas pelas polticas nos setores de portos, gs natural, gua e saneamento, (b) o melhor funcionamento das agncias reguladoras, incluindo em seus processos decisrios incentivos adoo de decises coerentes e tecnicamente estveis, bem como os instrumentos necessrios para essa prtica, como por exemplo, uma equipe bem treinada e motivada, especialmente no nvel estadual, e (c) o aprimoramento da elaborao dos contratos para evitar o excesso de renegociaes, que eliminam os benefcios econmicos obtidos por meio de propostas competitivas e aumentam os riscos regulatrios percebidos. Como uma etapa bsica, o Brasil deveria explorar integralmente as oportunidades existentes de participao da iniciativa privada, adiantando a segunda fase do programa de concesso de rodovias (2.700 km e com um fluxo de recursos estimado em US$9,3 bilhes), alinhando os incentivos dos leiles de energia s possibilidades de participao do setor privado e agilizando o processo de concesso de ferrovias, levando em conta que a maioria dos fundamentos para o investimento privado parece ter sido estabelecida nesse setor. 12

 Investir na credibilidade do processo regulatrio. Mesmo quando um ambiente regulador foi corretamente reformado, levar algum tempo at que sua estabilidade e boas normas se tornem confiveis. A oferta de garantias parciais contra riscos regulatrios pode se constituir em uma maneira de estabelecer essa credibilidade especialmente em relao aos aspectos do ambiente regulador sobre os quais o governo dispe de razovel controle. Como os investimentos em infra-estrutura so irrecuperveis e os projetos tm vencimento a longo prazo, a estabilidade e a confiabilidade do ambiente institucional do setor constituem o ponto central para a participao privada. A expectativa de que os governos podem ter fortes incentivos para no honrar os direitos de concesso ou a possibilidade de mudanas nas regras do setor poderiam representar logo de incio um desestmulo. Esses fatores podem elevar o prmio exigido pelo investimento em um determinado projeto, aumentando, assim, o custo do capital e as tarifas a serem cobradas dos consumidores. O governo brasileiro poderia considerar essa opo, baseando-se na experincia do Peru, que estabeleceu um rgo de garantia, apoiado pelo Banco Mundial. Aprimorar as decises tomadas pelas instituies do setor pblico. Em primeiro lugar, o Brasil precisa recuperar a sua capacidade de planejamento de acordo com os princpios bsicos da anlise de custo-benefcio que, por sua vez, podem impor uma grande e desnecessria demanda de informao. Embora se espere divergncias nas taxas de retorno financeiro e econmico em diversos casos, os projetos menos lucrativos deveriam ser submetidos a um escrutnio adicional cuidadoso antes de receber o apoio pblico, para evitar o surgimento de elefantes brancos. Em segundo lugar, considerando-se a possibilidade de que os contratos de PPP possam afastar as concesses puras, deveria ser consolidada e divulgada uma estrutura institucional estvel para o uso dos recursos pblicos. Com esse objetivo, uma possibilidade seria basear-se nas iniciativas existentes nos departamentos de PPP dos diferentes ministrios e no Projeto Piloto de Investimento (PPI). Em terceiro lugar, o Brasil poderia gerar uma poupana adicional melhorando a qualidade de seus gastos nesse setor. Melhorar a qualidade dos gastos pblicos. So necessrios mais recursos para manuteno. Nos ltimos seis anos, o gasto mdio anual do Brasil foi de aproximadamente RS$600 milhes para a reabilitao e RS$150 milhes para a manuteno da malha rodoviria federal pavimentada, um nvel considerado suficiente para impedir uma maior deteriorao da rede. No entanto, para aumentar a parcele de estradas em boas condies, dos atuais 25% para 63%, e evitar despesas perdulrias com a sua reconstruo no futuro, o Banco Mundial estima que ser preciso investir pelo menos cerca de RS$1,2 bilho ao ano nos prximos seis anos. Alm disso, a qualidade dos gastos pblicos pode ser ainda mais aperfeioada por meio de um melhor planejamento e da estabilidade dos financiamentos. No setor de manuteno de rodovias, por exemplo, a adoo de contratos com base em resultados e a proviso de um fluxo estvel de recursos poderiam evitar as renegociaes de contratos e os aumentos de custo devido s demoras no incio dos trabalhos, s interrupes na implementao e falta de pagamento pelo governo, alm de produzir significativas redues de custo. Uma anlise do Banco Mundial mostrou que os custos unitrios dos contratos com base em resultados so 30% menores do que os dos instrumentos legais tradicionais enquanto as renegociaes aumentaram o seu custo em pelo menos 50%. A aprovao de um 13

programa plurianual de investimentos em rodovias poderia se tornar um importante instrumento. Essas questes so discutidas de forma mais detalhada no relatrio sobre gastos fiscais a ser publicado. Desenvolver bases institucionais para elaborao de polticas eficazes de infraestrutura. Em primeiro lugar, o Brasil precisa estabelecer uma estratgia de infraestrutura para abordar de forma coerente e sistemtica suas necessidades de longo prazo nesse setor. Isso requer a consolidao de um processo de planejamento, que ainda fragmentado e embrionrio, entre os ministrios ou os diferentes rgos federais. Essa estratgia abrangeria a racionalizao dos programas que tm como objetivo o melhor atendimento dos pobres e o aumento do impacto das melhorias na infra-estrutura sobre o alvio da pobreza. O processo deveria identificar as fontes potenciais de financiamento, tanto privadas quanto pblicas, inclusive as contribuies esperadas dos diversos nveis de governo e os obstculos previstos participao privada. De forma ideal, compreenderia tambm outras questes estratgicas, como a utilizao ativa da competitividade enquanto instrumento de estmulo participao do setor privado e eficincia econmica. Em segundo lugar, essa estratgia seria integralmente incorporada ao processo oramentrio do Brasil e poderia fazer parte da formulao do Plano Plurianual do governo, e subseqentemente ser priorizada na Lei de Diretrizes Oramentrias e na Lei do Oramento Anual. Em terceiro lugar, a estratgia de infraestrutura deveria ser completamente monitorada e avaliada, com as lies aprendidas sendo incorporadas s suas revises peridicas. Questes mais amplas. O aumento dos gastos com infra-estrutura envolver inevitavelmente a redefinio das prioridades pblicas, a redistribuio de receitas e o uso mais flexvel das despesas carimbadas. Diversas solues intermedirias poderiam ser adotadas como condicionar a flexibilizao das verbas com destinao especfica obteno de indicadores sociais predefinidos mas como ainda preciso chegar a um consenso, a adoo de medidas e avaliaes objetivas dos impactos do acesso infraestrutura sobre o alvio da pobreza poderia facilitar o debate. Finalmente, a definio de uma estratgia de infra-estrutura apropriada no nvel federal ir requerer a abordagem do marco institucional inadequado para a formulao do oramento. Os gastos com infraestrutura enfrentam os mesmos problemas de oportunismo e coordenao que a oferta de bens pblicos puros mas, no caso do Brasil, esses obstculos so exacerbados pela descentralizao das receitas pblicas para os estados e municpios e por um cenrio poltico que favorece os objetivos locais de curto prazo em detrimento das metas nacionais de longa durao, no processo de formulao oramentria e em sua aprovao pelo Congresso. Melhorar a coordenao entre as trs esferas de governo e redesenhar o marco institucional, para facilitar a adoo de projetos nacionais de infra-estrutura, representam portanto desafios de longo prazo. Essas questes so discutidas em mais detalhe no relatrio sobre gastos fiscais que ser publicado em breve.

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Pilares Aes de curto prazo 1. Maior fortalecimento dos fundamentos das concesses de infra-estrutura Eliminar os obstculos reguladores e as No setor de gua, abordar a questo do poder concedente em incertezas das polticas relao s regies metropolitanas e definir o marco regulatrio de modo geral No setor de portos, esclarecer o papel das agncias reguladoras e adiantar o processo de descentralizao No setor de rodovias, concluir a descentralizao das estradas federais secundrias No setor de eletricidade, alinhar ainda mais o desenho dos leiles de energia com a participao da iniciativa privada e aprovar a nova lei para o setor de gs natural

Como revitalizar os investimentos em infra-estrutura no Brasil: principais aes

Aes de mdio prazo

Abordar de forma geral os riscos cambial e regulatrio no planejamento dos contratos Garantir que os objetivos de cobertura sejam consistentes com as taxas adequadas de retorno Estabelecer processos e condies claras para as renegociaes de contratos Melhorar a governabilidade reguladora Melhorar a consistncia, exigindo a meno de jurisprudncia para apoiar as decises regulatrias Ampliar a eqidade, introduzindo sanes para as reunies extra-oficiais entre reguladores e partes interessadas 2. Melhorar a capacidade institucional para que o setor pblico tome decises eficazes Recuperar a capacidade de planejamento do Explorar as oportunidades existentes para o investimento setor privado em ferrovias, rodovias e gerao de energia Evitar renegociaes excessivas de contratos Institucionalizar a tomada de deciso sobre as PPPs Institucionalizar a estrutura da PPP para tornar os gastos pblicos mais eficientes (possivelmente com base na experincia com a PPI) Melhorar a qualidade dos gastos pblicos Estabilizar os recursos para recuperao e manuteno de rodovias e o uso de contratos com base em resultados Fortalecer a capacidade do DNIT de tomar decises, planejar e priorizar 3. Desenvolver as bases institucionais para um planejamento eficiente da infra-estrutura no longo prazo Desenvolver uma estratgia coerente de Preparar uma estratgia nacional de infra-estrutura que infra-estrutura abranja as necessidades do Brasil no longo prazo, as possveis fontes de financiamento e os instrumentos para aumentar o acesso dos pobres Incorporar a estratgia de infra-estrutura aos Monitorar, avaliar e disseminar o impacto do investimento processos oramentrios existentes em infra-estrutura Abordar questes mais amplas Medir e divulgar os impactos do acesso infra-estrutura sobre a reduo da pobreza

No setor de gua, melhorar a governana corporativa das empresas estatais, sobretudo quanto prestao de informaes No setor de portos, abordar as questes trabalhistas e melhorar a governana corporativa nas companhias docas No setor de energia, fortalecer a Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) para melhorar a qualidade dos projetos oferecidos e aumentar a transparncia; no setor de gs natural, e definir o papel da gerao trmica na poltica nacional de energia Minimizar os obstculos que persistem no licenciamento ambiental, reduzir o impacto da reviso jurdica das decises sobre normas no risco regulatrio e melhorar a colaborao entre as instituies pblicas envolvidas nos processos regulatrio e de concesses, especialmente a atuao do Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas da Unio Considerar o uso de garantias parciais para cobrir o risco regulatrio

Desenvolver uma estrutura de cargos e salrios compatvel com outros postos semelhantes no setor pblico Aumentar o contingente de pessoal, por meio de concursos pblicos Melhorar o treinamento e elevar o nmero de pessoas com nvel superior Recuperar a sua capacidade de planejamento de acordo com a anlise de custo-benefcio e priorizar os projetos com retornos financeiros mais altos, evitando o surgimento de elefantes brancos Criar mecanismos para induzir o planejamento de concesses no setor de gua com escala e subsdios eficientes mnimos para os pobres em regies metropolitanas conhecidas Aumentar os recursos pblicos para recuperao e manuteno de rodovias, a fim de evitar gastos desnecessrios com reconstruo

Considerar a possibilidade de consolidar programas fragmentados

Considerar a incorporao da estratgia de infra-estrutura ao PPA e, subseqentemente, prioriz-la na Lei de Diretizes Orcamentrias Discutir a possibilidade de flexibilizar as verbas destinadas aos gastos sociais, com o objetivo de expandir os investimentos em infra-estrutura, utilizando talvez as metas sociais como uma condicionalidade Criar um mecanismo de coordenao para o planejamento de infra-estrutura entre os governos municipais, estaduais e federal

Fonte: Elaborao dos Autores.

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COMO REVITALIZAR OS INVESTIMENTOS EM INFRAESTRUTURA NO BRASIL: POLTICAS PBLICAS PARA MELHORAR A PARTICIPAO DO SETOR PRIVADO
RELATRIO PRINCIPAL
1. Mais de US$164 bilhes foram investidos em projetos de infra-estrutura, que envolveram a participao privada no Brasil durante o perodo 1994-2004. Esse montante corresponde a mais de dois teros do total dispendido em projetos privados nessa rea no Leste Asitico e na regio do Pacfico. O aumento repentino da participao privada resultou, pelo menos em parte, da implementao de ambiciosas reformas no setor de infra-estrutura: embora a privatizao tenha recebido a maior parte da ateno, as mudanas tambm compreenderam uma transformao radical do ambiente regulatrio, a quebra de monoplios antes integrados verticalmente e, quando foi vivel, a introduo de concorrncia. 2. Apesar de ter iniciado mais tarde o processo de reformas, o Brasil implementou mudanas rpidas e diligentes. Em 1998, os servios de telecomunicaes foram totalmente privatizados, aps a subdiviso do Sistema Telebrs em trs provedores regionais e uma portadora internacional. Trs grandes companhias de gerao de energia e 17 empresas de distribuio foram vendidas entre 1997 e 2000, permitindo que a concorrncia desempenhasse um papel central cada vez maior no setor. Toda a malha ferroviria foi desestatizada no perodo de 1995-99, da mesma forma que a maior parte dos terminais porturios; e foram feitas concesses de cerca de 5.000 km de rodovias federais. Mudaram as leis que regem os diversos setores de infra-estrutura e a gesto dos contratos de concesso foi atribuda a agncias reguladoras independentes. 3. Embora a privatizao tenha produzido alguns resultados positivos, as pesquisas de opinio mostram a frustrao do pblico com os servios de infra-estrutura no Brasil. Essa decepo serve para posicionar o ponto de vista dos formuladores de polticas contra a participao privada no setor. De 1998 a 2004, o percentual da populao insatisfeita com a privatizao aumentou de 40% para 60%. No entanto, este no um fenmeno caracterstico do Brasil: de acordo com o Latinobarmetro, o apoio privatizao na Amrica Latina caiu pela metade (de 56% para 25%) entre 1998 e 2002. As autoridades pblicas e as instituies multilaterais, que antes apoiavam a privatizao, esto discutindo agora como aumentar o investimento pblico no setor de infra-estrutura, sem prejudicar a estabilidade da gesto fiscal. A tendncia das novas polticas se dirige novamente para as provises oferecidas pelos recursos pblicos. 4. Este relatrio aborda a questo de como os formuladores de polticas podem facilitar o investimento eficaz em infra-estrutura no Brasil. A Parte I analisa a situao e sustenta que preciso criar mais infra-estrutura e, como as atuais restries fiscais limitam um maior investimento pblico, considera que os nveis de financiamento futuros para essa rea dependero em grande parte da participao do setor privado. A Parte II adota uma perspectiva mais ampla e discute como revitalizar os investimentos privados 16

em infra-estrutura no Brasil, avalia a lucratividade das concesses e o desempenho das empresas privatizadas no Pas, aborda os principais desafios ao investimento privado em infra-estrutura e sugere polticas para ajudar a super-los. I. Infra-estrutura e Crescimento no Brasil: Avaliando a Situao

5. Esta seo explica a necessidade de uma maior infra-estrutura e por que o financiamento privado poder desempenhar um papel decisivo na revitalizao dos investimentos nessa rea no Brasil. A. Qual a nossa situao?

6. Os indicadores de referncia internacionais mostram que o estoque de infraestrutura do Brasil est mais prximo ao dos pases da ALC e menos ao de seus pares no Leste Asitico. Este particularmente o caso do setor de transportes. Nas telecomunicaes, os ndices brasileiros so muito melhores que os da ALC e, de modo geral, ultrapassam os de outras regies. Na rea de eletricidade, o Brasil se situa em um nvel melhor ou prximo ao de outros pases da ALC. No entanto, a malha rodoviria pavimentada do Pas est abaixo da mdia da ALC e de outras regies. A cobertura do Brasil nesse segmento corresponde a menos de um tero da mdia da ALC e inferior a um dcimo da existente no Sul da sia, considerada a regio mais eficiente. A anlise da extenso de rodovias pavimentadas por 1.000 habitantes revela que o Brasil dispe de menos de um tero de estradas em relao ALC, mas essa proporo no to inferior quela dos pases do Leste Asitico e do Pacfico, regies altamente populosas, que compreendem Bangladesh, China e ndia. 7. O acesso aos servios de infra-estrutura no Brasil melhorou na ltima dcada, mas ainda apresenta alguns hiatos nas reas rurais e no atendimento aos pobres. Existe tambm uma grande variao em nvel estadual. De acordo com o Censo de 2000, cerca de 92% da populao brasileira tem acesso eletricidade, 75% gua potvel, 50% a esgoto e 37% aos servios de telecomunicao (telefones fixos) e um percentual maior utiliza a telefonia celular. Nos estados onde a renda per capita mais baixa, as taxas de cobertura so menores, mas existem evidncias de alguma recuperao: os estados que mostravam um nvel mais baixo de atendimento em 1991, como, por exemplo, Cear, Piau, Rondnia e Tocantins, apresentaram taxas de cobertura relativamente mais elevadas. exceo do setor de eletricidade, existe um hiato significativo entre o acesso aos servios pblicos nas reas urbanas e rurais. As anlises de regresses indicam que, para os pobres que vivem nas zonas rurais, a probabilidade de contar com servios de infra-estrutura 95% menor do que para aqueles situados nas regies metropolitanas. Um dado que pode ser considerado importante que as pessoas mais carentes parecem se beneficiar menos das melhorias na infra-estrutura. Entre 1991 e 2000, as taxas de cobertura para eletricidade, esgoto e gua melhoraram em todos os decis da distribuio de renda menos nos dois mais baixos, com ganhos proporcionalmente maiores nos decis mais altos. O abastecimento de gua, em particular, sofreu um declnio de quase 4% nos dois decis mais inferiores, o que pode refletir a falta

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de mecanismos de subsdios apropriados que compensem os problemas decorrentes da capacidade de pagamento (ver a Figura 1).2 8. A falta de servios apropriados de infra-estrutura tambm existe no nvel empresarial. Esse fator particularmente evidente nas indstrias que utilizam mo-deobra intensiva e nos estados do Amazonas e de Gois. As perdas acumuladas resultantes da oferta inadequada de servios de infra-estrutura em relao s vendas totais anuais variaram de 1,15% no Rio Grande do Sul a 9,22% no Amazonas. A indstria de calados, que perdeu mais de 10% do valor das vendas em 2003 devido s interrupes no fornecimento de servios de infra-estrutura, parece ter sido a mais afetada, seguida pelos setores de vesturio, txtil e moveleiro. Os cortes de eletricidade e os danos e demoras no transporte so as principais causas das paralisaes no fornecimento de servios de infraestrutura, responsveis por trs quartos das interrupes no Amazonas e dois teros na indstria de calados. As maiores perdas no setor de transporte foram informadas pela indstria de autopeas (4,71%). Os prejuzos resultantes de problemas no fornecimento de servios de infra-estrutura so causados tanto pela freqncia quanto pela durao da interrupo, indicando problemas de confiabilidade. Os cortes de energia foram os mais freqentes e as interrupes nos transportes as mais longas. Para atenuar os riscos de cortes de eletricidade, quase 60% das grandes empresas brasileiras no setor manufatureiro utilizam geradores de energia. Esse percentual diminui de acordo com o tamanho da firma e revela a natureza regressiva do fornecimento ineficiente dos servios de infraestrutura.3 B. A queda nos investimentos em infra-estrutura e suas causas

9. Os investimentos em infra-estrutura sofreram um declnio durante as duas ltimas dcadas. Como em muitos outros pases da ALC, os investimentos em infraestrutura no Brasil apresentaram uma acentuada reduo de 1980 a 2002, tendo o maior declnio ocorrido nos anos 80. Esses investimentos caram de uma mdia de 5,22% do PIB, no perodo 1981-85, para 2,35% do PIB entre 1996 e 2000. Em 2001, os nveis de investimento no setor corresponderam metade de seu patamar em 1981. A queda de 2,87 pontos percentuais entre os dois perodos muito maior do que a mdia regional de 1,2 pontos percentuais, refletindo os nveis mais elevados de investimento do Brasil no incio dos anos 80. importante notar que essa expressiva reduo se concentrou entre 1981 e 1996, quando os nveis caram 2,61 pontos percentuais (ou seja, 93% do total). Apesar da recuperao parcial nos anos subseqentes, o declnio mais acentuado no investimento em infra-estrutura no Brasil ocorreu de 1987 a 89, quando caiu cerca de 50% (ver a Figura 2).

Para obter mais detalhes, veja o Volume II, Captulo 1, Seo 1.2, com base no estudo preliminar Acesso a Servios de Infra-Estrutura, realizado por M. Neri para este relatrio. 3 Para obter mais detalhes, veja o Volume II, Captulo 1, Seo 1.3. Com base em World Bank (2005) Chapter 8: Infrastructure Services and Firm Performance in Brazil: The Need for Creative and Efficient Partnerships between the Public and Private Sectors. In: World Bank, Brazil Investment Climate Assessment Volume II: Background Documents. Mimeo.

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Figura 1. Brasil: parcela da populao frustrada com os servios de infra-estrutura, por decis de renda (%), 1991 e 2000
Taxa de crescimento da populao com acesso electricidade ( % )
46.25 34.56 29.69 25.35 15.23 8.66 17.29 31.52 32.28

Eletricidade
100 90 80 70 60 50 100 80 60 40 20 0

Telefone

30.28

5
1991

7
2000

10

10

10

Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD/IBGE

1991 200 0 Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD/IBGE

gua
100 90 80 70 60 50 40 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Esgoto

Taxa de crescimento da populao com acesso gua ( %)

42.68 32.75 42.89 42.78 46.21 43.69

15.85

17.96

5
1991

7
2000

10

5
1991

7
2000

10

-3.92

-1.49

10

Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD/IBGE

Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD/IBGE

Fonte: IBGE/Censo Demogrfico 1991 e 2000.

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10. A queda nos investimentos em infra-estrutura no Brasil foi causada por uma substancial reduo dos gastos do setor pblico. Esta foi uma tendncia comum maioria dos pases da ALC. Os investimentos pblicos no Brasil caram de 3,6% do PIB entre 1981 e 85, em mdia, para 1% do PIB no perodo 1996-2000. Esses percentuais representaram uma reduo de 2,6 pontos percentuais, que corresponde a 90% do declnio geral de 2,87%. Mais da metade dessa retrao ocorreu nos perodos 1986-90 e 1991-95, antes da maioria das privatizaes no setor de infra-estrutura (1995-98) e do ajuste fiscal (1999-2002). O restante do declnio nos investimentos pblicos poderia ser dividido em parcelas quase iguais entre os outros dois perodos (antes de 1986 e depois de 1995). Na ALC, os investimentos governamentais caram 2,1% entre 1981-85 e 19962000. A Argentina, o Chile e o Mxico esto entre os pases que apresentaram redues comparveis s do Brasil, enquanto a Colmbia conseguiu manter grandes financiamentos pblicos para infra-estrutura. Em outras regies, pases como as Filipinas e a Tailndia sustentaram nveis crescentes de gastos pblicos no setor de infra-estrutura. 11. Ao contrrio dos outros pases, o aumento do investimento privado no Brasil no foi suficiente para compensar a queda nos gastos pblicos. O Chile um exemplo do caso oposto. Em outros pases, como a Colmbia onde no houve modificao nos investimentos pblicos os financiamentos privados foram quase cinco vezes maiores nos anos 90. Outra diferena no Brasil que o crescimento do financiamento privado para infra-estrutura nesse mesmo perodo foi dirigido principalmente transferncia (alienao) de bens e no expanso do estoque de infra-estrutura. Em outros pases, como a Indonsia, a maioria dos recursos foi aplicada em novos projetos (green-field). Mesmo no setor de telecomunicaes, no qual os contratos de concesso estimularam novos investimentos e levaram a uma expanso na cobertura dos servios, os maiores montantes de recursos foram desembolsados para aquisio de 12 companhias do Sistema Telebrs, que foram desestatizadas.
Figura 2. Investimento em infra-estrutura no Brasil: total, pblico e privado (% do PIB), 1980-2001
6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000

total

pblico

privado

Fonte: Elaborado pelos Autores, com base nos dados de Caldern e Servn (2004).

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12. O gradual desgaste do marco institucional quanto proviso de servios de infra-estrutura levou ao declnio dos investimentos no setor. Em primeiro lugar, a centralizao da maior parte das atribuies de planejamento, regulamentao e operao no melhorou a governabilidade corporativa e o desempenho das empresas pblicas. No final dos anos 80, as companhias estatais brasileiras ofereciam servios extremamente ineficientes e contribuam para o dficit do setor pblico, respondendo por cerca da metade de toda a dvida durante o perodo 1983-88. Em segundo lugar, a estratgia financeira apoiada nos emprstimos externos e no autofinanciamento, por meio da estrutura tarifria, foi prejudicada por duas crises externas, sobretudo em 1982 (com a moratria mexicana), e pela desvalorizao das tarifas dos servios de infra-estrutura, que tinha o objetivo de controlar a inflao. Esses fatores tiveram um efeito direto sobre as companhias de eletricidade, que utilizavam os mercados financeiros internacionais durante os anos 70, por causa de suas dvidas crescentes. Como resultado disso, os investimentos do Sistema Eletrobrs, que entre 1980 e 82 atingiram em mdia 0,84% do PIB, foram reduzidos a 0,72% em 1984-86 e a 0,48% em 1988-91 uma queda de 43% em dez anos. De modo geral, a deteriorao da situao fiscal afetou indiretamente os setores dependentes do oramento federal, como o de transporte. 13. A Constituio de 1988 contribuiu para enfraquecer o marco institucional para infra-estrutura. O financiamento do setor pblico a parte central do marco institucional para o setor de infra-estrutura sofreu uma acentuada reduo com a Constituio de 1988. Em primeiro lugar, a Carta Magna substituiu os impostos federais incidentes sobre alguns segmentos especficos energia, transporte e telecomunicaes por outros no especficos no nvel estadual. Por exemplo, a taxa rodoviria, que contribuiu para os investimentos nas estradas federais, foi transferida para os estados, enquanto a tarifa do setor de eletricidade foi incorporada ao ICMS dos estados. Em segundo lugar, a Constituio aumentou as transferncias de verbas federais para os governos subnacionais, especialmente os municpios: a parcela municipal da receita federal e da arrecadao de impostos sobre produtos industrializados, por exemplo, cresceu de 17% para 22,5%. Essa medida reduziu o montante de recursos pblicos disponveis para as despesas de capital e acarretou potenciais problemas de coordenao entre os trs nveis da administrao, quando h necessidade de participao dos governos subnacionais no co-financiamento de projetos de infra-estrutura federais. Finalmente, a Constituio de 1988 aumentou e pr-fixou determinados gastos pblicos correntes particularmente em sade e educao enquanto as despesas de capital, em geral, e os investimentos em infra-estrutura, em particular, foram deixados a critrio dos formuladores de polticas. 14. Ao longo do tempo, os investimentos pblicos federais foram ainda mais reduzidos devido s crescentes despesas correntes. Os gastos bsicos dos governos centrais aumentaram de 13,7% do PIB em 1991 para 21,6% em 2002, enquanto os investimentos pblicos federais sofreram uma reduo de 1,45% para 0,75% do PIB. Cerca de trs quartos do aumento nos gastos bsicos (6,9% de 8,9% do PIB) foram destinados a benefcios previdencirios, salrios dos servidores pblicos e transferncias para os estados e municpios. Alm da descentralizao das receitas pblicas, essa distribuio de receitas foi determinada pela Constituio de 1988, que estabeleceu, por outro lado, benefcios sociais mais elevados para toda a populao. Esses benefcios 21

foram estendidos aos trabalhadores rurais e o generoso regime do funcionalismo pblico foi expandido a todos os servidores pblicos. De uma parte, o crescimento dos gastos ao longo do tempo pode ser explicado por diferentes fatores institucionais, como a mudana no salrio mnimo (que afeta dois teros dos benefcios previdencirios) e o aumento na arrecadao do imposto de renda (quase a metade desse total foi transferida para o fundo municipal). Vrios dispositivos institucionais podem ter atuado para garantir um fluxo intertemporal de recursos oramentrios para reas selecionadas. 15. A contribuio das privatizaes de 1995-98 para o declnio dos investimentos em infra-estrutura relativamente pequena. Uma crtica comum ao processo de privatizao no Brasil que ele transferiu o controle de uma grande parcela dos investimentos em infra-estrutura para o setor privado, porque a opo pelas aes preferenciais (golden shares, que do ao governo algum controle sobre as decises estratgicas das companhias privatizadas) raramente foi adotada. Os investimentos das empresas estatais em 1995-98, perodo em que ocorreu a maioria das privatizaes, diminuram para 0,89% do PIB, mas somente os investimentos em telecomunicaes responderam por 0,93% do PIB. Esses percentuais sugerem que os reduzidos investimentos das empresas pblicas deveriam ter se limitado ao setor de telecomunicaes, no qual os contratos de concesso forneceram incentivos suficientes para mais investimentos e a expanso do setor. Portanto, possvel que o impacto das privatizaes de 1995-98 no tenha se restringido apenas s telecomunicaes, mas seu efeito de repasse foi tambm pequeno sobre o total dos investimentos em infra-estrutura, porque os financiamentos privados podem ter compensado em parte o declnio da participao pblica (ver a Figura 3). 16. O efeito do ajuste fiscal de 1999-2002 sobre os investimentos pblicos federais foi menos rgido do que se admite geralmente. Durante o perodo 1998-2002, houve uma reduo no investimento pblico em infra-estrutura de 0,75 ponto percentual do PIB, com uma queda de 0,18 ponto das empresas estatais e de 0,57 ponto percentual da administrao pblica. Esses ndices so bastante baixos se comparados s polticas fiscais implementadas durante o perodo. Alm disso, uma grande parcela do declnio nos investimentos em infra-estrutura, cerca de dois teros da reduo geral (0,5 ponto percentual), foi proveniente dos estados e municpios. Isso no surpreendente porque a maior parte do investimento na rea estava concentrada nesses nveis da administrao pblica. Em geral, um aumento nos gastos correntes, combinado a um alto nvel de rigidez oramentria, tornou as despesas de capital o principal alvo dos cortes. Fatores poltico-econmicos e os bem-conhecidos problemas de incentivos para proviso de bens pblicos complicaram ainda mais o desafio do ajuste fiscal. O seu impacto pode ter aumentado entre 2003 e 2005, levando-se em conta as metas mais elevadas de supervit primrio, estabelecidas pelo atual governo (ver a Figura 4).

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Figura 3. Investimento do setor pblico em infraestrutura (% do PIB), 1995-2002

3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
4,5

Figura 4. Brasil: supervit primrio e investimento pblico em infra-estrutura (% do PIB), 1998-2002

4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 1998 0,01 1999 Investimento Pblico em infra-estrutura 2000 2001 Supervit primrio 2002 1,41 1,20 1,38 1,42 2,17 3,19 3,47 3,63 3,89

Administrao Pblica Empresas Pblicas Total do Setor Pblico

Fonte: Elaborao dos Autores, com base em Afonso et al. (2005).

Fonte: Elaborao dos Autores, com base em Afonso et al. (2005).

C. O Brasil precisa investir mais em infra-estrutura? 17. As limitadas taxas de crescimento no Brasil esto intimamente relacionadas aos baixos coeficientes de investimento nas ltimas dcadas. A anlise da contabilidade do crescimento indica que a contribuio do capital para o crescimento durante os anos 90 foi muita reduzida se comparada sua contribuio para o trabalho e a produtividade total dos fatores (PTF). No Brasil, a dotao de infra-estrutura produtiva por trabalhador normalmente inferior dos pases que apresentaram melhores ndices de crescimento, como o Chile e a Malsia. As evidncias sugerem que ocorreu no Brasil uma reduo dos investimentos privados nos setores manufatureiros e dos investimentos pblicos nos setores de infra-estrutura. Isso est relacionado a um clima de investimento inadequado (basicamente uma carga tributria alta), que reduz a lucratividade do setor privado; a um alto nvel de dvida pblica que afasta o setor privado; e a elevados gastos correntes que, considerando-se as rgidas condies de solvncia fiscal no Brasil, reduzem os recursos disponveis para investimento pblico. Quando perguntados sobre os principais obstculos ao crescimento, os empresrios brasileiros indicaram outros fatores, em especial as alquotas de impostos e o custo do financiamento, muito maiores do que os problemas relacionados aos servios de infra-estrutura. 18. possvel afirmar que nveis mais altos de investimento em infra-estrutura levariam a um maior crescimento. Utilizando um modelo de geraes sobrepostas, Glomm e Rioja (2003) mostram que os investimentos em infra-estrutura no Brasil teriam que atingir cerca de 5% do PIB para maximizar o impacto sobre o crescimento econmico. Caldern e Servn (2004) observam que a compresso da infra-estrutura nos anos 90 reduziu em 3 pontos percentuais ao ano o crescimento a longo prazo do Brasil. Confirmando os resultados anteriores, Ferreira e Arajo (2004) concluram que as elasticidades de longo prazo se situam prximo ou acima de 1 (um), na maioria dos casos, nos setores de infra-estrutura, com resultados mais significativos para energia e transporte. Os servios ineficientes de transporte e energia tambm parecem exercer um amplo e negativo impacto sobre a produtividade de uma empresa e a sua probabilidade de poder exportar. Utilizando o banco de dados da Anlise do Clima de Investimento (ACI) 23

para diversos pases da ALC, a avaliao do efeito da infra-estrutura sobre a competitividade, realizada por Escribano et al. (2005), mostra que os servios de infraestrutura so determinantes fundamentais da PTF no Brasil e em outros pases selecionados da ALC.4 19. Talvez seja mais importante observar que uma expanso nos estoques de infra-estrutura pode contribuir para melhores oportunidades econmicas para os pobres e melhor distribuio de renda. Nas reas rurais pobres, a infra-estrutura expande as oportunidades de emprego para as pessoas mais desassistidas, reduzindo o custo de acesso aos produtos e aos mercados de fatores (Smith et al., 2001). Pode gerar tambm ganhos de capital para os agricultores pobres, porque o valor dos bens nas reas agrcolas menos desenvolvidas aumenta com o maior valor presente lquido dos lucros gerados pelas colheitas (Jacoby, 2000). Azzoni et al. (2003) deduziram que o acesso infra-estrutura, junto com o capital humano, eram os principais fatores que explicavam as diferenas nas taxas de crescimento entre os estados brasileiros. Utilizando um amplo conjunto de dados em painel que abrange mais de 100 pases no perodo 1960-2000, Caldern e Servn (2004) concluram que, se o estoque e a qualidade da infra-estrutura no Brasil fosse elevada para o nvel mdio dos Tigres Asiticos, isso reduziria o coeficiente de Gini em 9%. Em um estudo que analisa se o crescimento foi positivo para os pobres no Brasil, Menezes-Filho e Vasconcellos (2004) mostram que a pobreza est associada ao acesso inadequado infra-estrutura, aos baixos nveis de escolaridade, a ter filhos, a ser no-branco, a estar desempregado ou ter um emprego agrcola informal. O estudo indica que um aumento de 10% na renda diminui a pobreza extrema em cerca de 8%, em mdia, com a elasticidade do crescimento da pobreza dependendo positivamente do nvel inicial de renda e negativamente do nvel inicial de desigualdade. Embora observe o efeito positivo da desigualdade sobre o crescimento, essa anlise tambm mostrou que as compensaes entre o crescimento e suas estratgias que levam em conta os pobres no existiriam se fossem feitos investimentos em infra-estrutura. 20. Um conjunto crescente de pesquisas empricas confirma que o maior acesso infra-estrutura contribui para a ocorrncia de melhores indicadores sociais. A energia exerce um efeito positivo sobre a educao, tornando possvel estudar noite e reduzindo a quantidade de tempo gasto na obteno de combustveis tradicionais, liberando, desta forma, o tempo de uma criana para se dedicar ao aprendizado. O acesso gua tratada e ao saneamento bsico diminui as doenas transmitidas pela gua, reduz a mortalidade infantil e contribui tambm para um melhor desempenho educacional. Por exemplo, estima-se que a presena de sistemas de esgoto reduz pela metade a probabilidade de mortalidade infantil na Nicargua e a falta de abastecimento de gua diminuiu a freqncia escolar entre 2% e 17% na frica. Os impactos relacionados ao transporte ocorrem principalmente na diminuio do tempo de viagem at as escolas, na maior facilidade para instal-las e na queda do ndice de desastres ambientais que afetam o desempenho educacional. No Peru, por exemplo, 56% das crianas que moram distncia de uma hora de viagem freqentam a escola, comparadas a 29% daquelas que precisam se deslocar de 2 a 4 horas por dia.

Para obter mais detalhes, veja o Volume II, Captulo 3, Seo 3.1.

24

21. Indicadores preliminares que vinculam ndices sociais aos servios infraestrutura tambm esto disponveis para o Brasil. Para uma menina afro-descendente no Estado de So Paulo, o acesso aos servios de infra-estrutura est associado a uma reduo de 20% na probabilidade de estar 6 ou mais dias por ano ausente da escola e a uma melhora de 11% a 13% em suas notas (ver a Tabela 1a).5 Os impactos variam de modo inverso em relao disponibilidade de infra-estrutura e renda familiar. A influncia das condies habitacionais foi avaliada, com resultados semelhantes: por exemplo, o acesso a boas condies de habitao foi associado a um desempenho 7,1% e 4,6% maior na 4 e 8 sries, respectivamente, em 2001 (ver a Tabela 1b).6 Um estudo recente do IPEA tambm mostrou que um aumento de 1% no suprimento dos servios de gua e esgoto pode reduzir a mortalidade infantil entre 108 e 216 ao ano, respectivamente, ou 9,9% do total de crianas mortas (Seroa da Motta e Moreira, 2004). Embora parea prefervel adotar solues alternativas menos dispendiosas em primeira instncia, uma anlise mais detalhada indica que os benefcios nem sempre so compatveis com os de uma infra-estrutura mais aprimorada. Por exemplo, o estudo do IPEA apontou que o aumento do nvel de escolaridade da me no era a melhor abordagem para reduzir a mortalidade infantil, quando os efeitos ambientais e de sade (considerando o valor da propriedade dos pobres) fossem includos como fatores. 22. As metas de longo prazo para atender s necessidades infra-estruturais do Brasil ainda podem ser alcanadas. A quantidade de infra-estrutura necessria depende do objetivo escolhido. Este relatrio prev gastos anuais de 3,2 % do PIB como um limite inferior para o cenrio do Brasil em 2010. Este um ndice cumulativo que compreende a resposta crescente demanda (1,55% em 2010, com base em uma taxa de crescimento anual de 2%), o custo estimado da cobertura universal (0,2%) e as despesas de manuteno (1,5%). Seria necessrio um percentual muito maior (4,7% a 9% do PIB) para situar o Brasil nos atuais nveis de atendimento da Coria do Sul (cobertura universal incluindo os custos de manuteno). Embora ambicioso, esse objetivo que acrescentaria mais de 4 pontos percentuais ao crescimento do PIB brasileiro no irreal. Aumentos semelhantes foram obtidos por Coria do Sul, Indonsia e Malsia a partir dos ltimos anos da dcada de 1970 at o final da dcada de 90. De fato, a proviso de infra-estrutura na Coria do Sul, h 25 anos, era substancialmente pior que a do Brasil nessa poca.7

O relatrio considera o acesso aos servios de infra-estrutura como a obteno de eletricidade, gua, saneamento e servios de telecomunicao. 6 Boas condies de habitao esto associadas a 4 residentes em uma casa situada em um bairro no precrio, construda em terreno pago e de propriedade da famlia. Para obter mais detalhes, veja o Volume II, Captulo 3, Seo 3.2, com base no estudo preliminar Infrastructure and Educational Progression, preparado por M. Neri e R. Moura. 7 Para obter mais detalhes, veja o Volume II, Captulo 3, Seo 3.3, com base nas estimativas feitas por M. Fay e T. Yepes para este relatrio.

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Tabela 1a. Mudanas no desempenho educacional associada ao acesso infra-estrutura no Estado de So Paulo (%) Atributo Aproveitamento escolar 4 srie 8 srie 3 ano do ensino mdio Freqncia Nunca est ausente 6 ou mais dias ausente Matrcula escolar Primeiro ano ltimo ano

A 11,4 12,3 13,1 49,9 -20,8 38,1

B 12,3 12,9 13,8 44,7 -23,5 36,2

A 10,9 11,8 12,8 --29,0

B 11,8 12,4 13,5 --31,9

Notas: Para o aproveitamento escolar: primeiro ano (1999) e ltimo ano (2003). Para freqncia escolar: est disponvel somente um ano (2001), considerado como primeiro ano. Para matrcula escolar: primeiro ano (2001) e ltimo ano (2004). A est associado a um domiclio com quatro residentes. B est associado a um domiclio com 8 residentes. Para freqncia e matrcula escolar, o domiclio est localizado em um bairro precrio, construdo em terreno fornecido pelo empregador ou por outros meios. Estimativa para uma menina afro-descendente que vive em uma rea urbana, freqenta a escola pblica e o nvel de escolaridade dos pais inferior 4 srie do ensino bsico. Fonte: Neri e Moura (2005).

Tabela 1b. Resultados da diferena entre cenrios com boas condies de habitao em relao queles com ms condies de habitao no Estado de So Paulo (%) Atributo Aproveitamento escolar 4 srie 8 srie 3 ano do ensino mdio Matrcula escolar Primeiro ano 7,1 4,6 4,6 3,9 ltimo ano 6,8 4,4 4,5 3,5

Notas: Para o aproveitamento escolar: primeiro ano (1999) e ltimo ano (2003). Para matrcula escolar: primeiro ano (2001) e ltimo ano (2004). Boas condies esto associadas a 4 residentes em uma casa situada em um bairro no-precrio, construda em terreno pago e de propriedade da famlia. Ms condies so definidas como 8 residentes em uma casa situada em um bairro precrio, construda em terreno fornecido pelo empregador ou por outros meios. Estimativa para uma menina afro-descendente que vive em uma rea urbana, freqenta a escola pblica e o nvel de escolaridade dos pais inferior 4 srie do ensino bsico. Fonte: Neri e Moura (2005).

23. Considerando a situao fiscal e as necessidades atuais de infra-estrutura, o Brasil precisar de uma maior e melhor participao do setor privado para revitalizar o setor. A disposio para investir em infra-estrutura diminuiu nos ltimos anos, mas o potencial do Pas ainda no foi totalmente explorado: a parcela do fornecimento privado de energia corresponde pelo menos metade daquela da Colmbia, o abastecimento privado de gua e saneamento insignificante se comparado ao do Chile e contratos relativos a mais de 2.000 km de rodovias federais sero concedidos em breve, alm de 6.700 km adicionais que podero ser entregues iniciativa privada. De modo geral, o nmero de projetos privados de infra-estrutura no Brasil se manteve pequeno em relao magnitude da sua economia. A participao privada como parcela do PIB em 1996-2000, por exemplo, foi inferior mdia na ALC e representou cerca da metade do ndice atingido pela Colmbia, muito distante dos nveis alcanados pelos pases do Leste Asitico, como as Filipinas e a Tailndia. Na prxima seo, discutiremos se os investidores privados obtiveram retornos adequados das concesses de infra-estrutura no Brasil, e o desempenho das empresas privatizadas.

26

D.

Participao privada em infra-estrutura

24. Ao contrrio da percepo pblica, as concesses privadas no foram excessivamente rentveis quando considerado o custo total do capital. Essa impresso equivocada criada pelos indicadores de lucro operacional que no se ajustam s necessidades de investimento nem aos prmios de risco. A estimativa da taxa interna de retorno mdia dos projetos com valor terminal entre 1997 e 2003 negativa para os setores de telecomunicaes (-26%) e energia (-5%), indicando ganhos inferiores ao custo de oportunidade do capital, e positiva para gua (16%). A mdia de retorno dos investimentos em servios de infra-estrutura variou de 3% (gua) a 5% (telecomunicaes). Os altos nveis de investimento nos primeiros anos de concesso, implcitos nos contratos, explicam em parte os baixos ndices de lucratividade nas telecomunicaes. No setor de eletricidade, a crise de energia de 2001 e o estmulo reduo do consumo contriburam para menores retornos. O custo mdio ponderado do capital (CMPC) variou entre 14% e 16%, com um custo do investimento (CE) estimado entre 19% e 24% percentuais que so, em mdia, pelo menos duas vezes maiores do que nos EUA e no Chile. 25. Mais importante, talvez, seja notar que a volatilidade dos retornos indica que o investimento em infra-estrutura no Brasil um negcio relativamente arriscado. O nvel de risco desses investimentos consistente com o de outros pases da ALC, mas incompatvel com os pases da OCDE. Os servios de infra-estrutura so, em geral, monopolistas e impem baixo risco comercial aos investidores, se comparados a outros empreendimentos. A demanda por servios de infra-estrutura tende a ser relativamente inelstica em termos de variao de preos e a estar vinculada ao crescimento econmico ou demogrfico. Os ambientes de mercado monopolizados podem implicar retornos previsveis por meio de regulao ou de contratos de longo prazo. Os contnuos gastos com operao e manuteno podem ser relativamente baixos e estveis, quando um ativo de infra-estrutura j tiver sido desenvolvido, o que aumenta o potencial de fluxo de caixa livre. Por essa razo, nos pases da OCDE, os investimentos nesse setor constituem alternativas de longo prazo e baixo risco/retorno para investidores conservadores. 26. O nvel de risco se torna uma questo particularmente importante se o Brasil quiser atrair financiamento privado. O Brasil apresentou o quarto maior custo mdio de capital e o quinto maior custo de capital prprio entre um grupo de 10 pases latinoamericanos, segundo dados de 2004. Mais importante observar que a diferena entre o CE (6%) e o CMPC (3%) mdios do Brasil reflete o prmio adicional exigido pelos investidores de renda varivel por assumir riscos mais elevados do que os detentores de ttulos da dvida pblica. Esses resultados ilustram as dificuldades associadas atrao de investidores internacionais, especialmente fundos de penso. Levando-se em conta os retornos comerciais esperados, nveis mais altos de risco tendero a restringir ainda mais a disponibilidade de capital prprio para as concesses de infra-estrutura. 27. Apesar das perspectivas negativas de curto prazo, as concesses podem gerar retornos adequados no longo prazo. Para isso, contudo, os acionistas vo depender de vrias fontes de remunerao (entre as quais dividendos, honorrios de administrao e ganhos de capital) e de superar sistematicamente o crescimento histrico do mercado 27

durante toda a durao de suas concesses. Embora a taxa interna de retorno (TIR) seja negativa e, portanto, mais baixa do que o CPMC para todos os pases na amostra, a TIR com valor terminal (VT) est acima do CPMC mdio, quando o crescimento futuro pelo menos igual ao crescimento econmico histrico mdio de cada pas e o valor agregado residual considerado. Esses resultados sugerem que as concessionrias operam com perspectivas de longo prazo e se baseiam no perodo integral de concesso para produzir um retorno adequado (Sirtaine et al., 2005).
Figura 5. Retornos das concesses de infra-estrutura no Brasil (a) Retornos do capital investido e custo mdio do capital, 1997-2003
18 16 14 12 10 8 6 4 2 0
Energia Telecomunicaes gua

(b) Retornos dos investimentos e custo do capital prprio, 1998-2003

30 25 20 15 10 5 0 -5 -10
ROE Energia COE - Energia ROE Telec. COE Telec. ROE - gua COE - gua

1998

1999

2000

2001

2002

2003

ROCE

CPMC

Fonte: Elaborao dos Autores, com base em Sirtaine et al. (2005). Fonte: Elaborao dos Autores.

28. Os retornos inadequados dos investimentos em infra-estrutura, se comparados ao custo de oportunidade do capital, podem resultar da baixa lucratividade, do alto custo de oportunidade do capital ou de uma combinao de ambos. Esses fatores tambm afetam cada setor de maneira diferente e improvvel que apenas uma situao abranja todos os casos. Um dos elementos que contribuiu para retornos mais baixos dos servios de infra-estrutura em 1998-2003 pode ter sido a desvalorizao da taxa de cmbio em 1999. Pelo menos trs outros fatores exerceram influncia sobre a baixa lucratividade das concesses de infra-estrutura: (a) a m aplicao das polticas tarifrias, (b) a persistncia das perdas no tcnicas, especialmente nos setores de gua e eletricidade, e (c) a crise de energia em 2001. Uma importante causa do baixo retorno dos financiamentos para infra-estrutura foi o alto nvel de investimento requerido nos primeiros anos da concesso. 29. No entanto, existem sinais de que o custo de capital no Brasil pode ter sido reduzido nos ltimos anos. Apesar de seus altos nveis, os dois indicadores do custo de capital (CE e CPMC) mostram sinais de um recente declnio. O Brasil apresenta um dos mais elevados custos de oportunidade de investimento em infra-estrutura entre os pases da ALC (9 pontos percentuais acima do Mxico e 10 pontos percentuais acima do Chile, em 2004). Os custos de capital para os trs setores analisados se mantiveram estveis de

28

1996 a 2001 e comearam a decrescer aps 2001. Um fator positivo que contribuiu para a diminuio do custo de oportunidade do capital nas concesses de infra-estrutura foi a reduo do prmio do risco-pas, que o principal fator de discriminao para o CE e o CPMC. Existe uma perceptvel correlao entre o CE e o prmio do risco-pas. No surpreende que o CE nos setores de infra-estrutura brasileiros venha caindo desde 2001. O custo de capital, estimado pelo CPMC, segue o mesmo padro do CE. Em especial, o decrscimo do CE aps 2002 pode ser explicado pela reduo da incerteza poltica associada s eleies presidenciais de 2002. 30. A reduo do risco-pas uma razo para otimismo, porque poder ser mais fcil para o Brasil atrair capital privado para seus projetos de infra-estrutura. Com um menor risco-pas, o Brasil poder obter ganhos significativos, por meio da criao de um ambiente regulatrio estvel para os investimentos em infra-estrutura. A estabilidade essencial para que possam ser atingidos nveis adequados de retorno no longo prazo. Em condies ideais, essa estabilidade tambm dever ser confivel e, por sua vez, ir requerer: (a) o fortalecimento do marco legal e das polticas do setor, (b) um melhor planejamento dos contratos, para evitar o excesso de renegociaes, e (c) um nvel mais alto de qualidade das agncias reguladoras (governana regulatria), para que as leis e os contratos sejam cumpridos de modo mais adequado.8 31. Em termos do desempenho das empresas privatizadas, os melhores resultados foram relacionados ao aumento de sua eficincia tcnica. No setor de eletricidade, a produtividade do trabalho (quantidade de energia distribuda por empregado) dobrou; no setor de gua, as perdas na distribuio caram 40%; e nas telecomunicaes, o nmero de linhas instaladas por empregado aumentou quase cinco vezes, enquanto o nmero de chamadas incompletas decresceu 33%. A expanso da produo e a reduo dos postos de trabalho levaram a ganhos de produtividade que, em sua maior parte, ocorreram durante o perodo de transio, quando as privatizaes estavam sendo preparadas e implementadas. O ritmo desse crescimento sofreu uma significativa reduo aps esse perodo. 32. As melhorias no desempenho tcnico e na cobertura tambm so considerveis. A freqncia das interrupes na distribuio de eletricidade caiu 48% enquanto a parte digital da rede de telecomunicaes cresceu 116%. exceo da gua, o ritmo da melhoria nos indicadores de qualidade diminuiu no perodo aps a privatizao. A cobertura dos servios prestados pelas companhias desestatizadas foi ampliada. O atendimento aumentou 109% nas telecomunicaes, 22% no abastecimento de gua e 15% na distribuio de eletricidade, com esses dois ltimos setores situados um pouco abaixo dos resultados para a regio da ALC como um todo. Em parte, isso se deve aos maiores nveis de atendimento no Brasil antes da privatizao, que tornaram as expanses posteriores do sistema mais caras e reduziram as margens de lucro para a ampliao das redes. O crescimento dos ndices de cobertura se acelerou no perodo seguinte privatizao, possivelmente como conseqncia das metas estabelecidas nos contratos de concesso.

Para obter mais detalhes, veja o Volume II, Captulo 4, Seo 4.2.

29

33. As tarifas dos servios pblicos diminuram quando calculadas em dlares americanos, mas aumentaram quando avaliadas na moeda local. Uma exceo o preo da taxa de instalao da linha telefnica residencial, que foi reduzido aps a privatizao independentemente da moeda utilizada. Uma interpretao desse resultado que a poltica tarifria previu uma indexao incorreta em relao ao dlar: suficiente para manter o valor dos servios acima da mdia dos preos ao consumidor, porm insuficiente para garantir a sua total paridade com a divisa americana. Por comparao, os preos dos servios na ALC aumentaram em termos reais tanto na moeda local quanto em dlares. A maior parte do aumento das tarifas se concentrou durante o perodo seguinte privatizao, provavelmente devido ao uso do IGP-M (um ndice de preos muito prximo ao dlar americano) como referncia para os reajustes das tarifas na maioria dos contratos de concesso.
Tabela 2. Brasil: resumo dos efeitos da privatizao sobre o desempenho das empresas de servios pblicos Setor Distribuio de eletricidade Telecomunicaes fixas Produtividade do trabalho Perdas de distribuio Cobertura Preos (em Reais) Chamada de 3 minutos: Tarifas mensais: Taxa de instalao:

= =

Distribuio de gua N.D. = Notas: = aumento. = reduo. N.D. = no disponvel. Os resultados de preos para o setor de gua no foram significativamente altos (tamanho da amostra = 1). Veja mais detalhes no Volume II, Captulo 4, Seo 4.2. Fonte: Elaborao dos Autores.

34. Embora a privatizao tenha produzido resultados expressivos, a opinio pblica se mostra frustrada com a proviso dos servios de infra-estrutura. No Brasil, a oposio participao privada nesse setor tem muitas causas. Em primeiro lugar, alguns observadores questionam o sucesso efetivo das reformas ou seja, se a privatizao melhorou a oferta dos servios de infra-estrutura em termos de preo, qualidade e atendimento. A qualidade desses servios uma das principais queixas formais dos rgos de proteo ao consumidor. Em segundo lugar, foram levantadas questes quanto s reformas terem levado a uma reduo nos investimentos em infraestrutura e, com isso, restringido o recente crescimento econmico. O baixo nvel de investimento nos ltimos anos tem sido muitas vezes atribudo estratgia fiscal conservadora, adotada em 1999, indicando desta forma que a retomada dos financiamentos para infra-estrutura no Brasil implicaria em um aumento de gastos do governo federal. No entanto, a administrao nacional pode no estar disposta ou em condies de elevar significativamente as suas despesas no setor. 35. As percepes negativas da privatizao podem ser causadas pela queda nas atividades econmicas. O descontentamento pblico pode estar ligado frustrao devido aos resultados no terem atendido s expectativas. Alm disso, a percepo da 30

transparncia do processo de privatizao provavelmente crucial para a formao da opinio pblica. Em particular, as privatizaes tm sido muitas vezes consideradas injustas, com ou sem razo. A teoria dos jogos mostra que as pessoas preferem no ganhar nada ao invs de aceitar um negcio cujo retorno seja menor do que a sua expectativa. Esse resultado, aparentemente pouco racional, combinado percepo comum de que as concessionrias ou o governo possam ter se beneficiado desproporcionalmente, pode constituir a parte principal do paradoxo da privatizao. Isso implica que os governos devem tratar com cuidado as percepes de justia e significa no apenas que as operaes de compra e venda devem ser transparentes, mas tambm que os procedimentos de privatizao precisam ser utilizados de modo a afastar qualquer possvel sentimento de injustia.9 II. Como Revitalizar os Investimentos em Infra-estrutura no Brasil

36. Levando em conta a magnitude das necessidades, as restries redistribuio de gastos do governo e os impactos da expanso da dvida pblica sobre a solvncia de longo prazo, a revitalizao dos investimentos em infraestrutura no Brasil precisar se apoiar largamente no financiamento privado. A criao de espao fiscal para investimentos pblicos muito importante, mas, atualmente, a sua expanso est limitada pelos nveis de tributao e de despesas correntes, no contexto da rigidez oramentria e do alto nvel histrico de endividamento pblico. De acordo com Ferreira e Arajo (2006), a dvida pblica to elevada que um aumento de gastos no setor, financiado totalmente por uma dvida adicional, resultaria em um acrscimo no coeficiente dvida-PIB no curto a mdio prazo, colocando em risco a solvncia do setor pblico e desencadeando aumentos nas taxas de juros para compensar os ganhos de receita futuros. Portanto, o Pas deveria evitar a retomada do financiamento pblico. 37. Alm disso, as oportunidades de investimento privado parecem estar longe de se esgotar, embora tenham cado a menos de um quarto de seu nvel mximo em meados dos anos 90, como conseqncia do desagrado dos investidores com os mercados emergentes. A participao privada pequena no Brasil, se comparada a outros pases da ALC e de outras regies. Por exemplo, o investimento privado per capita em infra-estrutura no Pas est abaixo da metade do valor para a Malsia, enquanto no Chile essa participao no setor de gerao de eletricidade quase trs vezes maior do que no Brasil. O abastecimento privado de gua e saneamento est limitado a 5% dos consumidores em cerca de 70 municpios, entre mais de 5.000 municpios brasileiros. De acordo com a agncia reguladora, a segunda fase do programa de concesso de rodovias passar iniciativa privada cerca de 2.600 km de estradas, gerando em torno de US$9,3 bilhes, com mais 6.700 km em condies de serem repassados em breve s concessionrias. Uma questo central para os formuladores de polticas brasileiros, portanto, como administrar melhor a participao privada em infra-estrutura de tal forma que o financiamento privado seja dirigido oferta eficiente de servios no setor.

Ver Fay e Morison (2005).

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38. As concesses de infra-estrutura no Brasil podero gerar retornos adequados apenas quando o perodo total de concesso for considerado. Estimular mais e melhores investimentos privados em infra-estrutura implica, conseqentemente, em possibilitar que o investidor obtenha dividendos adequados no longo prazo. Isso requer, por sua vez, garantir um ambiente regulatrio estvel e convincente e tornar as concesses de infra-estrutura um negcio de baixo risco/retorno. Levando em conta esse objetivo, o Brasil precisar concluir o marco legal e as polticas para setores selecionados, aperfeioar o desenho dos contratos visando evitar renegociaes excessivas e melhorar a qualidade das agncias reguladoras (governana regulatria). A. O marco legal e as polticas 39. Um marco legal estvel e eficiente reduz os incentivos ao comportamento oportunista do Estado e protege os consumidores do abuso de poder das firmas operadoras. Isso leva reduo do risco regulatrio e oferta adequada de servios de infra-estrutura. Polticas estveis e bem definidas tambm so importantes, porque afetam a lucratividade dos investimentos no setor. A oferta de servios de infra-estrutura compartilha semelhanas com os problemas atribudos proviso de bens pblicos puros: as economias de escala e de escopo e as externalidades distorcem a fixao de preos e a competitividade, tornando intil o planejamento. Os pargrafos a seguir analisam o ambiente regulatrio de cada setor e discutem os desafios a serem enfrentados para melhorar o marco legal e as polticas. A Tabela 2 resume os principais obstculos jurdicos e de polticas.10 40. Telecomunicaes. O ambiente regulatrio das telecomunicaes no Brasil provavelmente o mais completo. O desafio consiste no desenvolvimento de uma estratgia para eliminar os subsdios cruzados, sem prejudicar os atuais nveis de cobertura. A expanso e a universalizao dos servios de telecomunicao foram obtidas em grande parte por meio de algum nvel de subsdios cruzados entre os servios. Devido s metas de universalizao, parte das instalaes das concessionrias de telefonia fixa no lucrativa. Os titulares das concesses esto preocupados com a provvel adoo de medidas para promover a concorrncia sem a reviso das metas de universalizao. As concessionrias de servios acreditam que suas concorrentes iro adotar estratgias para atrair os melhores consumidores, roubando-lhes os clientes lucrativos. Por isso, as operadoras sustentam que as metas de universalizao dos servios no so viveis e sugerem suas revises ou substituies por um novo conjunto de objetivos. Do ponto de vista da polticas para o setor, ainda no existe nenhuma deciso sobre o modo de usar os recursos do Fundo de Universalizao para os Servios de Telecomunicaes (FUST), criado em 1998. 41. Eletricidade. Nos ltimos trs anos, o Brasil adotou um novo modelo conceitual para o setor de energia eltrica com o objetivo de aumentar o fornecimento de eletricidade. O padro adotado em 2003 centraliza a compra de energia eltrica das companhias de distribuio em leiles unificados, visando aumentar a estabilidade da
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Para obter mais detalhes, veja o Volume II, Captulo 5.

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oferta e o poder de barganha dos distribuidores, para reduzir os preos ao consumidor. Essa medida no cria um comprador nico, mas uma importante caracterstica da nova estrutura que a funo progressiva do mecanismo de preo e concorrncia, que era prevista no modelo utilizado antes da crise de energia, foi virtualmente abandonada. No entanto, a transio para o novo padro tambm gerou custos irrecuperveis, porque impe um tratamento diferenciado para as aquisies de energia nova e velha (de usinas existentes ou amortizadas). A expanso do mercado se dar por meio de novos investimentos, excluindo, portanto, os antigos investidores. Isso cria um fator de sustentabilidade para o modelo, porque os novos investidores tomaro decises com base nas avaliaes das condies presentes, da credibilidade do governo e de seu comportamento anterior. Se as regras atuais penalizarem os antigos investimentos, os potenciais investidores podero ficar desestimulados a entrar no mercado. 42. Um importante obstculo regulatrio a falta de incentivo para a incorporao da resposta demanda no processo decisrio do setor. Os leiles se basearo nas projees de demanda futura das companhias de distribuio (DISCOs). Alm disso, o sucesso do modelo de comprador nico est de alguma forma comprometido, porque o governo ainda controla 75% da gerao de energia (hidreltrica e energia velha). Quanto ao aspecto positivo, a reforma preservou as instituies estabelecidas pelo antigo modelo e criou a Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), que tem como objetivo o planejamento a longo prazo do setor no Brasil. O primeiro leilo de energia nova ocorreu em dezembro de 2005, com o objetivo de comprar eletricidade para suprir a previso do aumento da demanda em 2008, 2009 e 2010, mas seus resultados foram contraditrios. O leilo no conseguiu atingir o total da carga prevista para 2008 e 2009 e a maioria dos investidores privados no participou, enquanto as empresas estatais tiveram um papel preponderante. Alm disso, seu efeito no minimizou o custo de expanso do sistema, porque o leilo envolveu a compra de energia trmica, cujo valor mais alto do que o da hidreltrica. De modo geral, os resultados sugerem que a estrutura e as regras dos leiles devem ser revistas para que sua abordagem inclua a expanso pelo menor custo e possa atender integralmente estimativa de demanda. 43. Por fim, o desempenho do Brasil quanto ao cumprimento dos contratos no bom no setor de energia.11 O planejamento e a exigncia de contratos so relativamente novos no setor e apenas com a reforma de 1988 se tornaram o elemento de ligao entre as diversas peas de um sistema verticalmente desintegrado. Apesar do progresso feito desde essa poca, ocorreram muitas disputas. Entre os exemplos, podemos citar o grande volume de dbito das empresas geradoras estatais ao Mercado Atacadista de Energia (MAE), que reduziu a liquidez do mercado no final de 2000. Durante as discusses sobre os ganhos e perdas resultantes da crise de 2001, muitas regras e clusulas contratuais foram contestadas, envolvendo grandes somas de recursos. No perodo aps o
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Antes das reformas no final da dcada de 90, no havia a tradio de se estabelecer contratos de aquisio de energia entre compradores e vendedores, porque todas as companhias eram estatais. Alm disso, qualquer questo relativa a direitos de propriedade era resolvida por um frum administrativo, coordenado pela Eletrobrs, que se baseava em normas colaborativas. Essas funes foram absorvidas pelo Operador Nacional do Sistema e pelo Mercado Atacadista de Energia. No entanto, essas novas entidades no tratam de disputas sobre contratos, exceto aquelas decorrentes da interpretao do Cdigo de Rede e das Regras do Mercado.

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racionamento, ocorreram outras tentativas unilaterais das usinas geradoras de energia trmica de quebrar contratos e importar energia, que abrangeram quantias substanciais. Os investidores tambm acreditam que os mecanismos de aplicao dos contratos so ineficientes, porque o sistema judicirio lento e no est preparado para lidar com as nuances da rea de energia. Recentemente foi sugerida a criao de um tribunal especial para tratar de assuntos relativos ao setor.12 44. Gs natural. O ambiente institucional para investimentos em gs natural se caracteriza por contratos mal planejados e pelo acesso inadequado aos gasodutos. O risco assumido nos contratos estabelecidos entre a Petrobrs e a Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB) que respondem por uma grande parte do fornecimento de gs natural ao Brasil foi transferido para os distribuidores locais e destes para os Independent Power Providers (IPPs). Isso resultou em contratos de abastecimento que so inadequados operao das usinas trmicas em um sistema predominantemente hidreltrico. Alm disso, os contratos de fornecimento de gs natural para gerao trmica no contemplam o desenvolvimento de mercados secundrios. Finalmente, os gasodutos principais meios de transporte das grandes reservas de gs natural para o Brasil so controlados pela Transpetro, subsidiria da Petrobrs. O acesso aberto determinado por lei e as regras so estabelecidas pela agncia reguladora do setor. Contudo, a aplicao dessas normas foi extremamente complicada e onerosa, e os potenciais participantes impetraram sucessivas aes judiciais ou divulgaram publicamente suas contestaes. Um novo projeto de lei para reformar o sistema e estabelecer o mais que necessrio acesso aos gasodutos est sendo debatido no Congresso. 45. De modo geral, o segmento de gs natural ainda no dispe de uma estratgia de longo prazo baseada em uma poltica sobre a composio da gerao de energia no Brasil. Para isso, necessrio desenvolver uma fonte de energia que no dependa das condies climticas, como o caso da gerao de energia hidreltrica. Essa questo tambm est relacionada ao custo ambiental e social da expanso do sistema, levando-se em conta as reas onde seriam instaladas as usinas hidreltricas. Por esta razo, o Congresso iniciou o debate sobre um novo marco jurdico para o setor de gs natural (PLS No. 226/2005).13 46. Portos. As reformas foram interrompidas nos ltimos anos aps significativas melhorias. Embora as companhias porturias tenham sido includas no programa de privatizao desde 1996, no existe ainda um claro consenso sobre a continuidade de sua descentralizao e/ou privatizao. Como resultado, vinte portos inclusive os de Santos e Rio de Janeiro continuam sob o controle federal por meio de oito companhias martimas. Essas empresas esto altamente endividadas e enfrentam numerosos processos judiciais ligados a questes trabalhistas e restries decorrentes de suas incluses no programa de privatizao. Devido a essas dificuldades, essas companhias continuam impossibilitadas de cumprir suas novas responsabilidades como Autoridades Porturias, inclusive fazer investimentos em modernizao e manuteno. A mo-de-obra porturia
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Ver a Tabela 5.2.1. Para obter mais detalhes, veja o Volume II, Seo 5.2. Ver o Quadro 2. Para obter mais detalhes, veja o Volume II, Seo 5.2.

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ainda responsvel por uma grande parte do alto custo do manuseio de carga nos portos brasileiros e no est completamente adaptada mecanizao dos portos. 47. Sob o ponto de vista regulador, embora a Lei de Modernizao dos Portos e a Lei de Reestruturao do Setor de Transportes estabeleam normas para a nova organizao do setor, ainda existem dvidas quanto s atribuies de muitas instituies (autoridades porturias e seus conselhos, companhias docas e a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANTAQ, por exemplo).14 A concorrncia entre os portos foi negligenciada porque cada companhia pblica arrendava os terminais de modo independente e de formas diferentes. As questes regulatrias e de concorrncia tambm ainda esto pendentes: a propriedade cruzada entre os terminais nos Portos de Santos e do Rio de Janeiro afeta os incentivos concorrncia interporturia e tem sido limitada nos portos (intraporturia) devido ao nmero reduzido de operadores privados, verticalizao e ao comportamento no-competitivo das empresas dominantes. Em 2004, a Agenda Portos identificou os obstculos fsicos mais significativos no sistema e definiu as principais prioridades para investimento em 11 grandes portos. O setor privado vem investindo pesadamente em instalaes e equipamento nos terminais, mas os avanos tm sido lentos quanto a maiores investimentos pblicos. Levando-se em contas as ineficincias apontadas pela Agenda Portos, o Brasil precisa estabelecer uma ampla estratgia para enfrentar os principais entraves regulatrios e de polticas se quiser estimular a participao privada em seu sistema porturio. 48. Rodovias. Uma ampla reforma institucional e de polticas foi iniciada nos anos 90 no setor rodovirio, com os seguintes objetivos: (i) a transferncia de sees de estradas, com trfego suficiente, para concessionrias privadas e a recuperao parcial ou integral dos custos de operao, manuteno e modernizao por meio da cobrana de pedgios diretamente dos usurios; (ii) a reclassificao da malha rodoviria, mantendo apenas as principais estradas inter-regionais e interestaduais de interesse nacional sob jurisdio federal e transferindo aos estados aquelas de interesse local; e (iii) a contratao de servios combinados de reabilitao e manuteno de rodovias no restante da malha, por meio de contratos de longo prazo com base em resultados (Contratos de Manuteno e Reabilitao de Rodovias, CREMA), devendo as empresas contratadas se responsabilizar pelo cumprimento de nveis especficos de servio. 49. Avanos foram obtidos, mas o ritmo das reformas diminuiu nos ltimos anos. Cerca de 5.000 km de rodovias, correspondendo a 8% das estradas federais pavimentadas, esto sendo repassadas s concessionrias. No entanto, a segunda fase do programa de concesso de rodovias federais, compreendendo em torno de 2.500 km, foi adiada h mais de cinco anos devido a conflitos legais e burocrticos. Foram assinados acordos com 14 estados para a transferncia de 14.000 km de rodovias federais em 2006, mas sua implementao ainda no foi concluda. Em uma tentativa de adiantar o projeto de descentralizao, o governo federal reabriu as negociaes com os estados em 2005 sobre o montante de recursos federais necessrios manuteno e s melhorias nas condies das estradas a serem transferidas. Alm disso, a lei que deveria reclassificar a

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Leis No. 8.630/1993 e No. 10.233/2001, respectivamente.

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malha rodoviria e fornecer a base legal para os acordos de descentralizao ficou paralisada no Congresso durante anos. 50. Ferrovias. A maioria dos obstculos regulatrios e operacionais herdados do processo de privatizao das ferrovias foi abordada nos ltimos anos. A reorganizao do setor foi iniciada com a reestruturao da propriedade. Como no havia restries aquisio de aes pelos grandes usurios ou fornecedores, ou participao de diferentes operadoras, surgiram vrios problemas de governabilidade que afetaram o desempenho do setor. Por exemplo, a estrutura comercial, s vezes integrada de forma vertical, que emergiu dessa composio de propriedade, favoreceu o abuso de poder (por meio da discriminao de preos, do bloqueio de acesso e do racionamento do servio) e inibiu a conectividade, prejudicando a viabilidade econmica das concesses e a disponibilidade de novos recursos para investimentos. 51. O processo de reestruturao de propriedade foi complementado pela reorganizao operacional, consolidada por diversas resolues da agncia reguladora do setor. A malha ferroviria brasileira era historicamente fragmentada e a privatizao consolidou esse processo, subdividindo a Rede Ferroviria Federal S.A. (RFFSA) em seis monoplios geograficamente dispersos. A segmentao operacional limitou o volume do transporte de carga e reduziu a competitividade do setor em relao a outros meios de transporte, o que afetou sua sustentabilidade financeira. Com a implementao da reforma, melhoraram os resultados financeiros e operacionais do setor ferrovirio brasileiro: o transporte de cargas aumentou 9,6% e os investimentos cresceram 66,2% em 2003-04. 52. gua e saneamento. Um importante obstculo participao privada no setor de gua e saneamento est relacionado incerteza sobre o poder concedente. A Constituio brasileira (artigo 175) determina que os servios de gua e saneamento devem ser prestados por um rgo pblico, de modo direto ou por meio de concesses ou permisses. A Carta Magna tambm atribui a responsabilidade sobre o fornecimento de servios pblicos de interesse local (artigo 30) aos municpios e transfere aos estados a competncia sobre os servios de interesse comum nas reas metropolitanas. A controvrsia est relacionada diferena entre as definies jurdicas de interesse local e comum.15 O problema do poder concedente ampliado pelas mudanas na receita relativa, causadas pela transferncia de propriedade dos direitos de concesso. Teoricamente, seu impacto deveria ficar restrito s reas atendidas pelos sistemas integrados, sem obstruir completamente os investimentos privados em outras regies. Independente da soluo adotada para o problema do poder concedente nas regies metropolitanas, o Brasil ter que tratar da questo da amplitude e da criao de mecanismos que propiciem uma escala ideal por meio da aglomerao para que os municpios menores sejam atendidos. Como esses municpios so em geral mais pobres,
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Interesse local tem sido caracterizado em geral como um sistema isolado de abastecimento de gua e saneamento. Com base nisso, um municpio que tenha a sua prpria fonte de gua, reservatrios e usinas de tratamento, meios de distribuio e instalaes de coleta e tratamento de guas servidas em seu territrio teria direito a fazer concesses de servios de gua e saneamento. Pela razo oposta, os municpios nas regies metropolitanas no poderiam deter direitos de concesso, que devem pertencer ao estado correspondente. Essa proposta foi recentemente contestada na Justia sem sucesso.

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ser necessrio abordar as questes relacionadas aos nveis adequados de tarifas (capacidade de pagamento) e subsdios. A Lei dos Consrcios, recentemente aprovada, estabelece um marco legal adequado para a associao entre municpios que buscam economias de escala.16 53. O objetivo de atrair o capital privado para o setor de gua e saneamento no Brasil tambm requer uma melhor definio do marco regulatrio. Diversas companhias estatais operam sob contratos de concesso precrios, os principais fatores econmicos como os nveis de investimento e as tarifas so controlados pelos governos estaduais e a interferncia poltica freqente e recebe apoio judicial, como ilustrado pelo conhecido caso de Limeira (SP). Dois projetos de lei esto sendo analisados no Congresso, um dos quais apresentado pela atual Administrao.17 Embora ambos tenham abordado os aspectos regulatrios, nenhum deles atribui claramente os direitos de concesso nas reas atendidas pelos sistemas integrados. Mais importante, ao permitir que os municpios estabeleam diretamente os direitos de concesso s companhias estaduais, a Lei de Consrcios poder desestimular a participao privada. 54. Um progresso significativo tambm foi alcanado no campo de licenciamento ambiental. O sistema de licenciamento ambiental brasileiro provavelmente o mais organizado entre os pases em desenvolvimento, podendo tambm, no entanto, ser burocrtico e impedir os projetos de infra-estrutura. At recentemente, os procedimentos governamentais trataram as questes ambientais fora do processo de planejamento o que estimulou os litgios subseqentes e introduziu um risco regulatrio ainda maior. Em 2005, o governo elevou o exame da questo ambiental a um patamar superior no processo de concesso, determinando que os novos contratos podem ser estabelecidos apenas mediante a apresentao de uma licena prvia vlida, que exigida pelas agncias reguladoras ambientais antes do incio de novos projetos. Embora ainda existam providncias a serem tomadas para tornar mais abrangente o processo de compatibilidade, essa inovao tende a reduzir o risco ambiental para os investidores privados. 55. Outra questo que afeta o risco dos projetos de infra-estrutura a reviso das decises regulatrias pelos tribunais. As disputas entre operadores privados e reguladores devem ser resolvidas pelos Tribunais de Justia, como ilustram diversos casos em que juzes decidiram sobre o reajuste de tarifas adequado para distribuio de eletricidade, as concesses de rodovias e os servios de gua e saneamento. Esse procedimento pode no ser apropriado porque os tribunais no dispem de conhecimento tcnico e, historicamente, tendem a privilegiar a justia social em detrimento da aplicao do contrato. No entanto, de modo gradual, est sendo formada jurisprudncia na qual os tribunais evitam mudar a substncia da deciso tomada pelo regulador. Embora a reviso judicial das determinaes administrativas seja necessria para garantir a confiabilidade das medidas regulatrias, a adoo de mecanismos alternativos pode ser menos incmoda e arriscada para todas as partes envolvidas.
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Lei No. 11.107/2005. PLS No. 155/2005 e PL No. 5.296/2005. Veja uma comparao dos projetos de lei na Tabela 5.4.1, no Volume II, Seo 5.3.

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B. Renegociao de contratos 56. Um marco regulatrio completo (legal e de polticas) pode no ser suficiente para reduzir o risco e facilitar os investimentos privados, se os contratos de concesso forem mal planejados e estimularem comportamentos oportunistas dos setores pblico e privado. Os investimentos em infra-estrutura tm altos custos irrecuperveis, que no so facilmente recompostos quando h deteriorao do ambiente econmico e podem levar o governo a assumir um comportamento oportunista, fazendo com que tome medidas reguladoras que expropriem a quase-renda disponvel. Essa possibilidade uma importante fonte de risco regulatrio, que afeta os nveis de investimento privado, o custo de capital, as tarifas e os subsdios pblicos, porque so necessrios prmios adicionais para cobrir o risco. No apenas o governo que pode assumir esse comportamento oportunista.18 Para compreender melhor a dinmica e os efeitos da renegociao das concesses no Brasil, a experincia recente foi analisada.19

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Quando uma empresa recebe uma concesso ou franquia no setor de infra-estrutura, ela poder, por sua vez, tomar medidas para achacar o governo, insistindo, por exemplo, na renegociao do contrato ex post ou por meio da captura regulatria, com o objetivo de cobrar tarifas excessivas dos usurios, em detrimento da eficincia. 19 Os resultados se baseiam em uma amostra contendo mais de 80 contratos de concesso nos setores de telecomunicaes, energia, transporte, gua e saneamento, apresentados em uma tabulao especial preparada para este relatrio, a partir do conjunto de dados utilizados por Guasch (2004).

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Setor/Principais questes Telecomunicaes Reduzir os subsdios cruzados sem prejudicar os nveis de cobertura Energia Eletricidade: Os geradores privados se sentem ameaados pelas mudanas na lei do setor Gs natural: Definio da poltica para estabelecer o papel do gs natural e do acesso aos gasodutos

Explicao Detalhada A expanso e a universalizao dos servios por meio de subsdios cruzados (consumidores de alta renda + taxas de interconexo); as operadoras esto preocupadas com o estmulo competitividade sem a reviso das metas universais (poderia ser utilizado o financiamento do FUST) As mudanas nas regras no preservam todos os direitos das concesses de energia hidreltrica, que podem afetar a taxa de retorno das usinas em construo; o primeiro leilo para compra de energia nova no foi completamente bem-sucedido A otimizao do setor de gs e de energia hidreltrica (ambos mercados volteis) na gerao trmica ainda no foi concluda; o alto custo fixo do desenvolvimento da infra-estrutura de gs ainda precisa ser amortizado; a Petrobrs monopoliza as operaes dos gasodutos e do transporte de gs (alm de ser acionista de algumas usinas trmicas e de companhias de distribuio) A reforma (privatizao, estmulo concorrncia e descentralizao) foi interrompida devido ausncia de polticas e diretrizes claras; as companhias porturias no foram privatizadas; a propriedade cruzada entre terminais e o nmero limitado de operadoras diminui a concorrncia inter e intraporturia, respectivamente; persistem as questes trabalhistas (alto nmero de aes trabalhistas e compensaes excessivas); funes regulatrias mal definidas Reformas para solucionar os problemas que surgiram com a eliminao do fundo rodovirio e melhorar a poltica de manuteno; o acordo com os estados para a transferncia das rodovias nem sempre foi implementado; a gesto e execuo dos contratos ainda ineficiente; o DNIT no exerce as suas funes com eficincia

Tabela 3. Resumo das questes referentes aos principais setores

Posio do Governo No existe nenhuma poltica de investimento para o uso dos recursos do FUST

Prximas etapas essenciais Considerar o uso do FUST para reduzir os subsdios cruzados

Aguardando os primeiros resultados do novo modelo; o primeiro leilo no apresentou os resultados esperados Projeto de lei (PLS No. 226/2005) que prope uma nova estrutura institucional para o setor de gs natural est em discusso no Congresso

Alinhar os incentivos dos leiles com a participao privada/ ampliar a divulgao de informaes ao pblico sobre a expanso dos sistemas (projeto da EPE) Aprovar a reviso da lei para o setor e definir o papel do gs natural na poltica de energia brasileira

Transportes Portos: Interrupo das reformas A Agenda Portos de 2004 no foi inteiramente implementada; o programa de contratao de companhias das docas est sendo implementado (beneficia 4 portos) Aguardando a prxima fase de concesses/aperfeioamento da capacitao institucional para a gesto da manuteno e reabilitao de rodovias Concluda a reestruturao; a ANTT aprimorou a metodologia do clculo das tarifas de interconexo e aumentou o seu apoio ao transporte intermodal A Lei de Consrcios (No. 11.107/2005) permite que as companhias estatais recebam concesses dos municpios; 2 projetos de lei (PL No. 5.296/2005 e PLS No. 155/2005) para o setor esto sendo discutidos no Congresso Melhorar a governana corporativa das companhias das docas/concluir a reforma trabalhista/esclarecer as competncias dos reguladores

Rodovias: Falta da definio de uma poltica para o setor

Implementar a segunda fase do programa de concesses/efetivar a descentralizao/ concluir a capacitao do DNIT.

Ferrovias: Atrair uma nova onda de investimentos privados

A reforma do setor foi bem-sucedida: a privatizao foi implementada em meados dos anos 90, mas a estrutura de propriedade confundiu os interesses dos acionistas e das companhias; desde 2003, as resolues da ANTT tratam dos obstculos operacionais e de propriedade Incertezas sobre os direitos legais das concessionrias em relao oferta de servios de interesse comum; faltam rgos regulatrios apropriados; ambiente institucional ineficiente; economias de escala no tm sido consideradas na proviso de servios (Brasil: 35% da populao residem em 90% dos municpios)

Agilizar o processo de concesso

gua e saneamento: O marco legal para o setor ainda no foi definido

Aprovar a lei do setor Melhorar a governana corporativa das empresas estatais Estimular concesses/PPPs que abranjam escala e subsdios eficientes em termos de custo

Fonte: Elaborao dos Autores.

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57. Renegociaes. O Brasil apresentou uma maior proporo de renegociaes de contratos de concesso (41%) do que a ALC (30%), com maior freqncia nos setores de gua e saneamento (100%) e transportes (57%) um padro tambm encontrado na regio. A maioria das renegociaes (cerca de trs quartos) foi iniciada pelo governo (federal ou estadual), comparada a um quarto na ALC, indicando que os ciclos eleitorais afetaram a estabilidade dos contratos no Pas. O tempo mdio at a primeira renegociao menor no Brasil do que na ALC. As renegociaes ocorreram devido s revises de tarifas e mudanas nos planos e necessidades, ao contrrio da ALC, onde as crises macroeconmicas foram mais importantes do que os outros dois fatores. No Brasil, todas as renegociaes resultaram em mudanas nos planos de investimento ou nas tarifas, no tendo sido registrado nenhum caso de cancelamento ou de retomada da concesso pelo governo. Na ALC, quase um tero das renegociaes resultaram na volta do controle para o governo, no cancelamento ou em uma nova concesso. Dessa forma, possvel que tenha havido uma maior incidncia de renegociaes no Brasil em um perodo mais curto de tempo do que na ALC como um todo. Embora as renegociaes de contratos no possam ser consideradas negativas em si, o fenmeno no Brasil pode ser um sintoma de contratos mal elaborados e uma explicao para as taxas inadequadas de prmio de risco dos projetos de infra-estrutura (ver a Tabela 3). Quais so as suas possveis causas? 58. O regime regulatrio. A ocorrncia de renegociaes menos provvel quando h um rgo regulador independente, porque a existncia de um rbitro tecnicamente preparado reduz o ganho previsto nas estratgias oportunistas. No Brasil, todos os contratos em setores em que no existia um rgo regulador foram renegociados, em comparao a um quinto dos contratos em segmentos sob controle regulatrio. (Na ALC, essas propores foram de 61% e 17%, respectivamente.) Alm disso, a renegociao se tornou mais provvel quando o marco regulatrio era estabelecido no contrato, ao invs de inscrito em uma lei, porque uma base legal mais forte diminui a possibilidade de obteno de melhores resultados em termos de lucratividade. No Brasil, nenhum caso de contrato com regras estabelecidas por lei foi renegociado, se comparado a 41% dos casos em que as normas foram incorporadas ao contrato. Finalmente, o estabelecimento de regras para a taxa de retorno parece reduzir as renegociaes porque o custo das potenciais situaes adversas pago pelo consumidor. Com a regulao por teto de preos, o risco assumido pelo operador e, conseqentemente, um processo de renegociao ser acionado para restaurar o equilbrio financeiro da concesso. O Brasil utilizou mais o mtodo do teto de preos do que o restante da ALC, e essa postura mais arriscada pode explicar em parte a maior incidncia de renegociaes no Pas do que na regio. Como os limites de preo tambm so o modelo predominante de regulao na ALC, outros fatores podem elucidar essa discrepncia. 59. O critrio e o planejamento das concesses. Alm das questes regulatrias, as renegociaes se tornaram mais provveis quando os contratos de concesso se basearam na menor tarifa, em vez da maior taxa de concesso. Isso ocorre em parte porque a tarifa mnima impe poucos compromissos irrecuperveis concessionria, reduzindo o custo do comportamento oportunista. No Brasil, 95% dos contratos concedidos pela menor tarifa foram renegociados (60% na ALC). Por comparao, 5% dos contratos concedidos pela maior taxa de transferncia foram renegociados no Brasil (11% na ALC). O planejamento das concesses pode estimular as renegociaes quando as 40

questes relacionadas viabilidade econmica e expanso/cobertura no so tratadas de modo adequado como indica a sua freqncia, motivada por mudanas nos planos de tarifas ou de investimento no Brasil. Por exemplo, um grande investimento pode ter contribudo para um aumento no valor do pedgio nas rodovias estaduais do Paran, que acionou uma renegociao de contrato pelo novo governo eleito. Embora outros fatores, tais como o controle do sistema de fixao de preos que acrescenta ao custo incorrido um percentual ou montante fixo (cost-plus), possam ter exacerbado esse resultado, o fato que um plano de investimento menos ambicioso teria resultado em tarifas de pedgio mais baixas, reduzindo as oportunidades de interveno poltica. A difcil compensao entre cobertura e tarifas essencial no setor de gua e saneamento, podendo ser atenuada por meio de mecanismos dirigidos com base em resultados. 60. Os contratos de concesso devem ser melhor elaborados para evitar o excesso de renegociaes. As renegociaes podem constituir um bom instrumento para abordar as falhas nos contratos de concesso, mas as caractersticas dessa atividade no Brasil sugerem que foram cometidos excessos, motivados mais por comportamentos oportunistas do que pelas chances de ganho mtuo. Em sua forma ideal, a renegociao deveria ocorrer apenas quando for justificada por contingncias especificadas no contrato ou por importantes eventos inesperados. Seu objetivo deveria ser melhorar o desenho das concesses para garantir a eficincia do setor no longo prazo, estimulando o cumprimento das condies acordadas entre o governo e a operadora. 61. O planejamento dos contratos de concesso se torna ainda mais complicado, pela definio dos seus objetivos e da alocao de riscos. Por exemplo, a meta de garantir uma maior cobertura, em especial para os pobres, reduz muitas vezes a recuperao do custo do projeto e envolve o uso de subsdios pblicos, aumentando o risco regulatrio e o custo do capital. Embora os investidores em projetos de infraestrutura nos pases em desenvolvimento possam aceitar riscos maiores para obter retornos mais elevados, existem algumas formas de risco que os investidores privados relutam em assumir, porque no conseguem administr-las de modo adequado e porque podem envolver grandes perdas potenciais. As flutuaes da taxa de cmbio e os riscos regulatrios so, em geral, transferidos para os governos. Se os governos devem assumir esse risco uma questo a ser discutida.20 62. Um fator que contribuiu para a menor lucratividade dos servios de infraestrutura em 1998-2003 pode ter sido a desvalorizao da taxa de cmbio em 1999. Ao contrrio da maioria dos pases da ALC, os preos dos servios de telecomunicaes, energia e gua diminuram em termos reais quando medidos em dlares americanos e aumentaram substancialmente quando avaliados na moeda local. Essa dicotomia pode ser explicada, pelo menos em parte, por uma falha na indexao moeda americana, que tomou como base o IGP-M e foi utilizada na maioria dos contratos de concesso, revelando que esse ndice foi um substituto inadequado da proteo financeira

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Ver Mas (1997).

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tradicional, o que enfatiza a necessidade de uma abordagem adequada das questes de risco cambial nos futuros contratos de concesso.21 63. Um segundo fator que contribui para a baixa lucratividade dos investimentos em infra-estrutura a m aplicao das polticas tarifrias. Isso pode ocorrer devido a falhas na legislao do setor ou nos contratos de concesso. Por exemplo, as telecomunicaes apresentam melhores taxas de retorno do que outros setores, o que no pode ser considerado uma surpresa, porque o seu ambiente regulatrio o mais estvel e consolidado na verdade, foi estabelecido antes da privatizao. No setor de gua, o outro extremo, o ambiente regulatrio no adequado e os contratos esto sujeitos a interferncias polticas sistemticas.22
Tabela 4. Brasil: a parte dos contratos de concesso que iniciou as renegociaes nos setores de transporte e gua Setor Concessionria Governo Transportes 0 32 gua 22 28 Total 22 60 Fonte: Elaborao dos Autores, com base em Guasch (2004). Total 32 50 82

64. Um terceiro fator pode ser a persistncia de perdas no tcnicas, especialmente nos setores de gua e eletricidade. A Light, companhia distribuidora de eletricidade na cidade do Rio de Janeiro, afirma que 30% da energia distribuda roubada em instalaes clandestinas. A companhia de gua e saneamento do Estado de So Paulo (SABESP) sofreu perdas econmicas que atingiram RS$ 48 milhes em 2003 devido s redes ilegais, apenas na regio metropolitana da cidade de So Paulo, o que correspondeu a 1,2% do lucro da companhia ou a 45,7% de seus investimentos em 2004. 65. Outra importante causa da baixa lucratividade das concesses de infraestrutura o alto investimento inicial. Alm disso, medida que a expanso das redes atinge reas mais distantes, o lucro das companhias de distribuio privatizadas tende a diminuir ainda mais. No Brasil, as empresas de telecomunicaes locais estabeleceram metas de expanso ambiciosas nos primeiros anos posteriores privatizao: o nmero de telefones fixos por 100 habitantes aumentou de 8,5 em 1994 para 27,8 em 2003. As metas de universalizao tambm foram adotadas nos setores de gua e energia, mas em escalas bem menores.23 No caso da ALC, os nveis mdios de investimento nos primeiros anos, como parcela da receita total, variaram de 21% no segmento de energia a 32% no de gua. medida que os nveis de investimento se estabilizam ao longo do tempo, a lucratividade das concesses tende a aumentar. 66. As definies adequadas das metas de cobertura e de alocao de riscos, especialmente cambial e regulatrio, continuaro provavelmente a ser a questo central quanto atrao do capital privado para investimento em infra-estrutura,
21 22

Para obter mais detalhes, veja o Volume II, Captulo 4, Sees 4.1 e 4.2. ver o captulo sobre Regulao e Renegociao de Contratos. 23 Para o caso da ALC, veja Sirtaine et al. (2005).

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apesar de alguns importantes avanos recentes. Em particular, a nova Lei de PPP prev garantias no caso de o governo deixar de cumprir suas obrigaes financeiras estabelecidas em qualquer contrato de PPP, mas no contra riscos regulatrios. Em 2005, a discusso preliminar no mbito da administrao federal, que considerou a possibilidade de substituir o IGP-M por indicadores de custo em setores especficos, pode ser uma boa estratgia para eliminar o sistema de clculo implcito e imperfeito que existia nos contratos indexados pelo IGP-M, mas no resolve totalmente o problema do risco cambial. A segunda fase da concesso de rodovias incluir provavelmente procedimentos que desestimulam as propostas estratgicas feitas por operadores oportunistas, mas no protegem os investidores srios contra o risco regulatrio e o comportamento manipulador do setor pblico. C. Governana regulatria 67. Como em muitos outros pases, os rgos que estabelecem as regras para o setor de infra-estrutura foram criados no Brasil com o objetivo de aumentar a credibilidade do compromisso de longo prazo do governo de honrar os direitos de concesso. No entanto, esse objetivo poder ser alcanado somente quando a governana regulatria for adequada, ou seja, dispor de (a) autonomia para exercer com eficincia os poderes estabelecidos pelo seu estatuto, (b) um processo decisrio que garanta a consistncia e evite arbitrariedades, (c) acesso aos meios e instrumentos regulatrios apropriados para tomar medidas e fazer cumprir as suas determinaes, e (d) confiabilidade. A m governana regulatria leva implementao incorreta de normas e contratos de concesso, influenciando o coeficiente entre risco e retorno dos projetos de infra-estrutura (ver a Figura 6). O atual estado da governana regulatria no Brasil foi avaliado em um estudo preparado para este relatrio, com base nos resultados de uma pesquisa feita junto a 21 agncias federais e estaduais, resumido a seguir.24 68. Autonomia. Em quase todos os casos, os reguladores da infra-estrutura tm poder para controlar as tarifas e a maioria dos atributos formais da autonomia poltica j foram estabelecidos. A autonomia concedida por lei a quase todas as 21 agncias reguladoras pesquisadas. Com exceo de 6 agncias estaduais, existem restries legais dispensa de diretores. Na maioria dos casos, esses executivos tm mandatos por tempo determinado, que no coincidem com os mandatos do governo. No entanto, os atributos formais nem sempre se traduzem em resultados efetivos. Entre os diretores, um tero no terminou o seu mandato. Treze agncias apontaram que os ministrios ou os governos estaduais interferiram em seus processos decisrios, com maior incidncia no nvel estadual. Em relao autonomia financeira, a maior parte dos reguladores afirma que teve a sua receita contingenciada pelo Executivo. Isso causou impactos negativos muito elevados (46,2%) ou elevados (30,8%) nas operaes das agncias. 69. Processo decisrio. De acordo com a lei, a maioria dos reguladores (18 em 21) solicitada a documentar formalmente o processo decisrio, detalhando as aes de cada agente envolvido. No entanto, apenas 8 agncias tiveram de mencionar a jurisprudncia para fundamentar suas determinaes. Essa situao enfraquece a consistncia regulatria
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Com base em Correa et al. (2006).

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ao longo do tempo. A documentao oficial do processo de deciso exigida por lei e deve conter todas as aes dos protagonistas diretamente envolvidos no processo. Contudo, apenas em alguns casos a troca de informaes entre os membros do conselho antes das decises formalmente proibida e sujeita sano. Em um menor nmero de casos, um aparato legal probe as reunies extra-oficiais entre diretores e partes interessadas. Em 17 agncias, os participantes externos e aqueles afetados pelas suas determinaes tm direito a tomar parte no processo decisrio. Isso aumentou substancialmente a participao, especialmente porque esse comparecimento acarretou mudanas nas determinaes de 15 agncias. 70. Meios e instrumentos de deciso. Quase todas as agncias pesquisadas consideraram dispor de meios legais para garantir o cumprimento de suas determinaes. A maioria dos reguladores afirmou que tem acesso aos instrumentos regulatrios padro, mas um nmero surpreendentemente alto (8 em 21) no respondeu pergunta ou no tinha acesso a eles. Instrumentos mais sofisticados, relacionados ao estabelecimento de regras econmicas (ao invs de normas tcnicas) estavam menos disponveis. Apenas um quinto do pessoal das agncias, em mdia, foi admitido por concurso pblico (26% e 18% nas agncias federais e estaduais, respectivamente). Os salrios oferecidos pelas agncias para os cargos tcnicos e administrativos mais qualificados foram considerados muito abaixo (pelo menos 25%) da remunerao do procurador geral ou do secretrio estadual de finanas (utilizados como parmetro de referncia) por 12 entre 21 agncias pesquisadas. 71. Responsabilidade. O Congresso nacional e as Cmaras estaduais exercem algum controle sobre 17 agncias, que abrange (a) a exigncia de audincias pblicas, (b) convocao de diretores e (c) solicitao formal de explicaes. As audincias pblicas afetaram as decises das agncias, porque causaram mudanas em suas determinaes pelo menos uma vez em 15 agncias, enquanto que, em um quarto delas, ao menos um caso foi solucionado pelo Supremo Tribunal Federal. 72. Sumarizando, a maioria dos elementos gerais para uma boa governabilidade, que so transferidos por lei, est disponvel e o desafio consiste em criar atributos mais detalhados, que no possam ser transferidos por lei, aplicando-os efetivamente. Por exemplo, embora seja oficialmente exigido dos reguladores a documentao de seus processos decisrios, poucas agncias necessitam mencionar jurisprudncia para fundamentar suas determinaes ou impor sanes legais contra reunies extra-oficiais entre diretores e partes interessadas. Alm disso, na maioria dos casos, no h impedimentos legais aos membros do conselho para combinar decises antes das reunies para essa finalidade, e nada impede que os diretores participem de reunies informais ou se envolvam em trocas de informaes no documentadas com as partes interessadas. A maioria das agncias afirmou que os nveis salariais so considerados no competitivos, a ocupao de cargos efetivos por meio de concursos pblicos no comum e a parcela de funcionrios com diploma universitrio baixa. Meios mais sofisticados, especialmente aqueles relacionados regulao econmica como os instrumentos e metodologias destinados determinao de parmetros de comparao para estabelecer tarifas de interconexo esto disponveis somente para um pequeno nmero de agncias reguladoras (em geral, federais). 44

73. As iniciativas para melhorar a governana regulatria abrangem a Lei das Agncias e o Plano de Carreira das Agncias Reguladoras. A Lei das Agncias contm alguns importantes avanos, como a transferncia do poder concedente e o retorno do planejamento das polticas aos ministrios setoriais. A proposta de adoo dos contratos de administrao entre as agncias e o Poder Executivo pode ameaar a autonomia dos reguladores e nenhuma mudana importante foi sugerida em termos de um melhor detalhamento de suas competncias.25 A aprovao da lei que estabelece o Plano de Carreira das Agncias Reguladoras previu alguns concursos pblicos para novas contrataes, mas a atual estrutura de salrios e benefcios parece ser inferior de outros cargos semelhantes no setor pblico.
Figura 6. Governana regulatria, eficincia e desempenho setorial
Aspectos Institucionais
Forma de governo (democracia x ditadura; presidencialismo x parlamentarismo, relaes entre Executivo e Legislativo, independncia do Judicirio, burocracia, regras eleitorais

Marco Legal Leis setoriais e ambiente jurdico Governana Regulatria

Contratos de Concesso Instrumentos decisrios Instrumentos Regulatrios Poder Concedente Pessoal

Autonomia Poltica Financeira

Processo Decisrio

Confiabiblidade

Produtos da Regulao

Desempenho Setorial Investimento, inovao, preos e qualidade

III.

Recomendao de Polticas

74. Em um ambiente de polticas em mutao, este relatrio abordou o modo como os seus formuladores podem revitalizar os investimentos em infra-estrutura no Brasil. H necessidade de mais infra-estrutura e, considerando as atuais restries fiscais, o relatrio se concentrou em como os programas pblicos podem atrair mais e melhores investimentos privados, reduzindo o custo de capital para financiamentos de investimentos no setor e elevando os retornos de longo prazo das concesses de infra-

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Para obter mais detalhes, veja o Volume II, Seo 5.5. Veja uma ampla anlise do projeto de Lei das Agncias em Correa e Pereira Neto (2005).

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estrutura. Isso no significa que o papel do governo deva ser necessariamente menor, mas que o Pas precisa evitar a tendncia de voltar opo do uso de recursos pblicos. 75. O desafio atual enfrentado pelo Brasil encontrar um modo de atrair novamente o setor privado ou seja, transformar as oportunidades de infra-estrutura em projetos com taxas de retorno competitivas. Para isso, preciso diminuir o risco regulatrio e aumentar a receita dos projetos, tarefas para as quais a atuao do setor pblico essencial: em ltima anlise, o governo responsvel pelos riscos regulatrios e, por meio de polticas tarifrias, subsdios e mecanismos correlatos, pode, direta ou indiretamente, influenciar a lucratividade dos projetos. Um segundo desafio garantir que os benefcios da participao privada sejam transferidos aos consumidores e economia como um todo. 76. Este relatrio sustenta que, para garantir a necessria participao do setor privado em infra-estrutura, o governo deveria retomar os princpios bsicos e fortalecer os fundamentos que compreendem normas estveis e abrangentes, adequada avaliao de risco e regras claras e sem constantes alteraes. Uma estratgia de longo prazo e o compromisso do governo com as reformas restauraria a sua credibilidade, atraindo mais investimentos privados para o setor. A manuteno de gastos pblicos de alta qualidade estimularia a participao privada a fim de maximizar o potencial de crescimento do Brasil. O restante desta seo apresenta um resumo de alguns dos possveis elementos das novas polticas pblicas. 77. Um primeiro componente da estratgia para revitalizar o setor de infraestrutura no Brasil deveria ser o fortalecimento dos fundamentos visando a participao privada. Isso envolve: (i) concluir as reformas regulatrias nos setores de portos, gs natural, gua e saneamento; (ii) aumentar a eficincia das agncias reguladoras, inserindo incentivos ao cumprimento de decises coerentes e tecnicamente seguras em seus processos decisrios, alm dos instrumentos necessrios para essa prtica, como, por exemplo, equipes treinadas e motivadas, especialmente no nvel estadual; e (iii) melhorar o planejamento dos contratos para evitar o excesso de renegociaes, que eliminam os benefcios econmicos obtidos por meio de licitaes competitivas e aumentam o risco regulatrio. A esse respeito, uma questo importante a gesto e a alocao de riscos, especialmente cambial: embora possa ser necessria a criao de um instrumento de proteo que torne atrativo o coeficiente de risco dos projetos, o governo precisa ter cuidado para no assumir um nvel muito elevado de risco nem compens-lo em excesso. 78. Deve ser considerada a importncia do estabelecimento de regras estveis e convincentes para transformar os investimentos em infra-estrutura no Brasil em um negcio de baixo risco/retorno a longo prazo, como na maioria dos pases da OCDE. A partir da crise de energia de 2001 e da demora no lanamento da segunda fase de concesses de rodovias, passando pela alta incidncia de renegociaes de contratos nos setores de gua e saneamento, a mudana no modelo energtico e pelo longo debate sobre o papel das agncias reguladoras, o cenrio que emergiu no estimulou a recuperao dos investimentos privados em infra-estrutura. Portanto, mesmo sendo impossvel abordar simultaneamente todas as questes regulatrias, o Brasil precisa tratar de um nmero significativo ao mesmo tempo a fim de recriar condies que favoream uma nova onda 46

de participao privada no setor. O incio de uma nova administrao sempre caracterizado por uma dinmica natural e uma boa oportunidade para promover novas iniciativas. Comunicaes pblicas eficientes, que possam incluir a criao de um documento com informaes sobre a estratgia para o setor de infra-estrutura, ampliariam as chances de sucesso dessas aes. 79. Em segundo lugar, o estabelecimento de garantias parciais contra o risco regulatrio especialmente quanto aos aspectos do ambiente regulador sobre os quais o governo dispe de razovel controle. Essa medida pode ser um modo eficaz de multiplicar os recursos pblicos, conforme ilustrado pela garantia parcial de risco oferecida pelo Banco Mundial no Peru. Como os investimentos em infra-estrutura so irrecuperveis e os projetos tm vencimento a longo prazo, a estabilidade do e a confiabilidade no ambiente institucional do setor constituem as bases para a participao privada. A expectativa de que os governos possam ter grandes incentivos para no honrar os direitos de concesso ou a hiptese de mudanas nas regras do setor podem desestimular inicialmente a participao privada ou elevar o prmio exigido pelo investimento em um determinado projeto, aumentando assim o custo do capital e as tarifas a serem cobradas dos consumidores. Mesmo quando o ambiente regulattio tiver sido corretamente reformado, necessrio algum tempo para se adquirir credibilidade em sua estabilidade e boas normas. A oferta de garantias parciais contra os riscos regulatrios pode ser um meio de estabelecer essa confiabilidade. 80. Um terceiro componente dessa estratgia melhorar a qualidade do gasto pblico em infra-estrutura. Como objetivo bsico, o Brasil precisa investir mais e melhor na manuteno e na reabilitao de rodovias, definindo uma fonte estvel de financiamento e expandindo o uso de contratos com base em resultados. A aprovao de um programa plurianual de investimentos em estradas, que est em elaborao, poderia se constituir em um instrumento importante. Alm disso, considerando a possibilidade de que os contratos de PPP desloquem as opes de concesso pura, um marco institucional adequado para a aplicao dos recursos pblicos nos projetos do setor deveria ser consolidado e divulgado ao pblico. Para isso, uma oportunidade partir das iniciativas existentes nos departamentos de PPP em diversos ministrios e no PPI. O Quadro 2 discute com mais detalhes algumas dessas iniciativas. Alm disso, as polticas setoriais precisam ser melhor definidas visando fornecer as informaes adequadas para o planejamento pblico e privado. Isso importante no segmento de rodovias, cuja estratgia de descentralizao foi interrompida, e no de energia, que lanou recentemente o plano de expanso de longo prazo do sistema, mas ainda persistem questes relevantes, especialmente quanto ao papel do setor de gs natural. 81. Em quarto lugar, deveria ser realizada uma avaliao sistemtica dos impactos diretos e indiretos do acesso infra-estrutura sobre a distribuio de renda e os indicadores sociais. Essa iniciativa visaria a questo essencial de como proteger os investimentos pblicos federais em infra-estrutura, levando em conta os incentivos incorporados ao atual ambiente institucional. Os gastos com infra-estrutura sofrem dos mesmos problemas de oportunismo e coordenao que a oferta de servios pblicos puros. Esses problemas so exacerbados pelo institucionalismo poltico, que favorece os objetivos locais de curto prazo em detrimento das metas nacionais de longa 47

durao. Alm disso, a descentralizao das receitas pblicas para os estados e municpios torna ainda mais premente a abordagem dos problemas de coordenao e oportunismo. Finalmente, considerando a atual rigidez oramentria, o nvel de despesas correntes, o alto nvel tributrio e o custo das dvidas adicionais, qualquer aumento substancial dos investimentos pblicos em infra-estrutura necessitar inevitavelmente de uma redistribuio de receitas e de maior flexibilidade no uso dos gastos carimbados. Estas so questes politicamente sensveis, porque atingem interesses corporativos e afetam fortes preferncias sociais. Contudo, essa sensibilidade poder ser reduzida por meio da proposta de avaliao sistemtica, que deveria ser realizada no contexto mais amplo de uma estratgia de crescimento a longo prazo para o Brasil. 82. Finalmente, necessrio um melhor planejamento para ajudar o Brasil a determinar como atender s suas necessidades de infra-estrutura no longo prazo. Para isso, preciso definir e rever periodicamente uma estratgia abrangente e consolidar o processo de planejamento que ainda est fragmentado entre os ministrios ou entre as entidades federais. Alm disso, esse processo deveria abranger os fundamentos dos programas que visam o maior acesso dos pobres aos servios, por meio da multiplicao dos impactos da infra-estrutura sobre a distribuio de renda e a reduo da pobreza. Essa estratgia precisaria identificar as provveis fontes de financiamento, pblicas e privadas, inclusive as possveis contribuies dos diferentes nveis de governos e os obstculos participao privada. De forma ideal, esse planejamento deveria abranger tambm outros procedimentos, como o uso ativo da concorrncia como um instrumento para promover a participao do setor privado e a eficincia econmica. A estratgia de infra-estrutura poderia fazer parte da formulao do Plano Plurianual do governo e ser inserida na Lei de Diretrizes Oramentrias e na Lei do Oramento Anual.

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Quadro 1. Estabelecendo a credibilidade por meio de Garantias Parciais contra o Risco Regulatrio A atribuio das funes regulatrias a uma instituio independente resolve apenas em parte o problema da credibilidade em relao ao cumprimento dos contratos de concesso no longo prazo e garantia de que o governo no atuar de modo oportunista porque os investimentos so irrecuperveis. necessrio que os prprios reguladores se tornem confiveis o que pode levar tempo. A credibilidade desses agentes depende essencialmente da situao da governana regulatria, ou seja, do grau de independncia, da adoo de regras adequadas para a tomada de decises, da disponibilidade de pessoal e de instrumentos regulatrios, e da sua responsabilidade. Alm disso, a inadequao das polticas e do marco legal e os contratos de concesso mal definidos tambm podem afetar a reputao dessas entidades. Os governos poderiam obter credibilidade no contexto do estmulo aos investimentos privados em infraestrutura oferecendo uma garantia contra os riscos que estejam sob o seu controle. Um exemplo deste tipo de apoio pblico ao investimento privado so as garantias estabelecidas nos contratos de PPP, se o governo deixar de cumprir com suas obrigaes financeiras. No entanto, mesmo no caso de projetos de concesso pura, existem riscos que so controlados pela administrao pblica e que consistem, de modo geral, em mudanas na lei setorial, na quebra de uma clusula contratual ou em uma alterao na regulamentao que afeta claramente o retorno do investimento. Para cobrir o risco regulatrio, necessrio apenas estabelecer um conjunto de medidas nas quais, em ltima instncia, quem absorve os riscos capaz de punir suficientemente quem os causou. Por definio, os riscos esto limitados a um determinado nmero de aspectos bem conhecidos e so, portanto, parciais. A composio desses incentivos poder ou no envolver uma instituio internacional, como o Banco Mundial. Considere, por exemplo, um papel potencial para o governo federal em um contrato de PPP hipottico, estabelecido por um municpio brasileiro. O investidor privado enfrentar pelo menos trs riscos: (i) o risco comercial do projeto, (ii) o risco da falta de pagamento pelo municpio e (iii) o risco regulatrio, associado questo do poder concedente e a outros aspectos explicitamente estabelecidos na concesso do contrato (como o reajuste de tarifas, a reviso das regras, as metas de qualidade, os planos de investimento, etc.). Nesse caso, uma alternativa para reduzir o risco regulatrio a garantia federal para com os compromissos regulamentares assumidos no contrato que so inteiramente controladas pelo municpio (e no para a questo do poder concedente, que ainda precisa ser consolidada pelo Judicirio). A garantia seria estabelecida contra o direito de suspenso dos financiamentos federais, uma vez que o investidor privado passe a utiliz-los. O fato de um municpio se dispor voluntariamente a participar dessa transao representaria, portanto, um forte sinal de compromisso com o cumprimento das normas. preciso notar a necessidade do estabelecimento de uma relao financeira hierrquica entre as instituies, que assuma o risco da entidade que possa provoc-lo. O Banco Mundial oferece um produto semelhante para essa finalidade.

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Quadro 2. A Qualidade dos Gastos Pblicos O apoio ao projeto correto, uma das condies para a eficincia dos gastos pblicos, requer planejamento e seleo adequados. A seleo apropriada dos projetos envolve a identificao e a classificao de acordo com o retorno econmico de todas as alternativas de uso dos recursos disponveis. Essa abordagem, embora teoricamente vivel, impe uma excessiva demanda por informaes. Mesmo quando os novos instrumentos representam uma escolha correta, os desenhos de engenharia imperfeitos podem levar a falhas nos projetos. Outro desafio para a infra-estrutura a sustentabilidade financeira. Embora sejam esperadas divergncias nas taxas de retorno financeiro e econmico em diversas situaes, essencial a realizao de projees financeiras confiveis na fase de avaliao para evitar as taxas de retorno inadequadas, que prejudicariam a sustentabilidade dos projetos de infra-estrutura e, em casos extremos, produziriam elefantes brancos. Portanto, os planejamentos com expectativa de baixo retorno financeiro deveriam passar por um cuidadoso exame adicional antes de receber o apoio do governo. So necessrios mais financiamentos para manuteno. A garantia da disponibilidade de recursos para a manuteno dos projetos de infra-estrutura sem fins lucrativos implica em outro desafio. Como o custo total de um projeto raramente incorpora o dispndio esperado para manuteno, devido a razes polticas que no favorecem a alocao de recursos oramentrios para essa finalidade em comparao a novos investimentos ou porque a manuteno mais eficiente em termos de custo do que a reconstruo e menos arriscada do que os novos projetos, os pases em geral se beneficiam da realocao de verbas para essa atividade. Nos ltimos seis anos, foram gastos mdias anuais de aproximadamente R$ 600 milhes com reabilitao e R$ 150 milhes com manuteno da malha rodoviria federal pavimentada no Brasil, nveis considerados suficientes para evitar a maior deteriorao da rede. No entanto, para aumentar o nmero de estradas em boas condies dos atuais 25% para 63%, o Banco Mundial estima que ser necessrio investir pelo menos cerca de R$ 1,2 bilho por ano nos prximos seis anos. A qualidade dos gastos pblicos pode ser aprimorada atravs de melhor planejamento e estabilidade de financiamentos. Quanto manuteno de rodovias, por exemplo, a adoo de contratos com base em resultados e a proviso de um fluxo estvel de recursos poderia evitar a renegociao de contratos e os aumentos de custos devidos demora para iniciar o trabalho, interrupes na implementao e falta de pagamento pelo governo, e poderiam levar a significativas redues no custo. As anlises do Banco mostram que os custos unitrios dos contratos com base em resultados so 30% menores do que nos contratos tradicionais enquanto as renegociaes aumentaram o seu valor em pelo menos 50%. De modo geral, o tipo de apoio para infra-estrutura (por exemplo, subsdios em dinheiro com base em resultados, doaes em espcie, iseno de impostos, garantias ou at mesmo apoio no fiscal) deve ser cuidadosamente avaliado, porque cada instrumento impe diferentes custos e oferece diversos nveis de exatido, dependendo da situao. A aprovao da Lei No. 11.079/2004, que institui a Parceria Pblico-Privada (PPP), representa uma grande contribuio ao aprimoramento dos gastos pblicos em infra-estrutura, mas tambm implica em importantes riscos. Essa lei flexibiliza as regras de licitao pblica e disponibiliza mais fundos para complementar os recursos privados quando as concesses puras no forem viveis. Apesar de seus possveis benefcios, existe a preocupao de que os contratos de PPP ocuparo o lugar dos projetos de concesso puros. O problema que, considerando as assimetrias de informao, os contratos de PPP podero compensar os riscos regulatrios ao invs de simplesmente equalizar os retornos sociais e privados, aumentando conseqentemente o lucro privado. Isso poderia significar uma perda de recursos pblicos e criar um incentivo perverso contra as melhorias no marco regulatrio. Para impedir que isso acontea, os contratos de PPP devem ser controlados por uma srie de regras e por uma estrutura de governo que garanta que esse instrumento no ser utilizado como um substituto para os projetos que poderiam ser concedidos em condies regulatrias normais.

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BIBLIOGRAFIA
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