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Congresso Nacional e MERCOSUL: o caso da Aprovao da Entrada da Venezuela


National Congress and MERCOSUR: the approval of Venezuelas entrance
Pedro Feliu* Camille Amorim**
Meridiano 47 vol. 12, n. 125, mai.-jun. 2011 [p. 11 a 17]

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1. Introduo
No dia 8 de Dezembro de 2005, o Conselho do Mercado Comum do MERCOSUL aprovou a solicitao da Venezuela se incorporar ao bloco econmico. Os governos dos pases membros, ao tomar a deciso, abriram caminho para o aprofundamento e fortalecimento do bloco regional, aumentando a rea do mercado comum no subcontinente assim como o seu peso econmico relativo. Entretanto, um dos obstculos que os governos enfrentam para a efetivao de um mercado comum na Amrica do Sul a emergncia do conflito distributivo em torno de setores econmicos deslocados. Como argumentam Santos e Vilarouca (2007), o caso brasileiro bastante ilustrativo, na medida em que h a presena de presses protecionistas relativamente fortes em determinadas associaes da indstria brasileira. Uma vez tomada a deciso governamental, cabe aos congressos nacionais dos pases membros a ratificao do protocolo de adeso da Venezuela, sendo esta a ltima instncia decisria onde os setores organizados podem buscar exercer influncia. No presente artigo analisaremos as votaes nominais na Cmara dos Deputados e Senado Federal do Brasil acerca da aprovao da entrada da Venezuela no MERCOSUL. Mais especificamente, buscaremos compreender alguns dos determinantes do voto do legislador brasileiro nesta importante matria para a agenda da poltica externa brasileira. Para tanto, elaboramos um modelo de regresso logstica confrontando duas variveis explicativas centrais para explicar o comportamento do legislador brasileiro na mencionada matria: a dicotomia entre governo e oposio e fatores econmicos do distrito eleitoral do legislador. Na seo seguinte exporemos os principais argumentos que sustentam a conexo explicativa entre o voto do legislador e fatores econmicos de seu distrito eleitoral, assim como a lgica envolvida no chamado presidencialismo de coalizo. Delinearemos, assim, as duas hipteses a serem testadas. Na seo 3, apresentaremos os principais resultados do modelo logstico, a saber, a relevncia da dicotomia entre o governo e a oposio na estruturao dos votos dos legisladores brasileiros na aprovao da entrada da Venezuela no MERCOSUL. Complementariamente, por meio da anlise do debate efetuado em ambas
* Professor de Relaes Internacionais da Universidade Federal da Paraba UFPB e pesquisador do Centro de Estudos das Negociaes Internacionais da Universidade de So Paulo CAENI-USP (pedrofeliu@ccsa.ufpb.br). ** Graduanda em Relaes Internacionais pela Universidade Federal da Paraba UFPB (camille.amorim@gmail.com).

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as casas legislativas, delinearemos os principais contedos substantivos da divergncia entre governo e oposio na matria. Na quarta e ltima seo concluiremos o estudo com algumas consideraes finais.

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2. Hipteses
A defesa do governo brasileiro acerca da entrada da Venezuela no MERCOSUL centrou-se nos benefcios comerciais que a aprovao da matria traria ao pas. Conforme o grfico 1 exposto abaixo, podemos observar o elevado saldo comercial brasileiro na relao bilateral. Enquanto as importaes brasileiras de produtos venezuelanos ainda so tmidas, as exportaes brasileiras para o pas vizinho tiveram um significativo aumento at 2008, ano da crise financeira internacional, sofrendo um recuo para posterior sinalizao de recuperao em 2010.

Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados do Alice Web disponvel em: http://aliceweb.desenvolvimento.gov.br.

O principal defensor da posio do Poder Executivo frente ao Congresso Nacional, como no poderia ser diferente, foi o ministro de relaes exteriores. De acordo com o Ministro Celso Amorim, a importncia da entrada da Venezuela no MERCOSUL se d pelo fato da mesma importar 75% do que consome internamente em matria de alimentos. Alm disso, um mercado cobiado por grandes exportadores, como Estados Unidos, Unio Europia e China. A Venezuela quer diversificar seus fornecedores, o que abre espao para a venda de bens e servios brasileiros (Amorim, 2009). O ministro ressaltou ainda outro aspecto importante: a diversificao da pauta exportadora brasileira para a Venezuela. Por exemplo, do total exportado pelo Brasil, carnes constituem 18,6%; mquinas e aparelhos eltricos 12,1%; automveis 10,2%; instrumentos mecnicos, 10%. Desde uma perspectiva de insero estratgica dos produtos manufaturados brasileiros, a Venezuela se constitui como um importante parceiro do pas, uma vez que 70% do total das exportaes brasileiras ao pas foram de bens manufaturados. Desta forma, a entrada da Venezuela no bloco pode consolidar e aprofundar esta caracterstica comercial. Dada a relevncia do carter comercial da matria avaliada no Congresso Nacional, podemos esperar que legisladores representantes de estados cuja pauta exportadora caracteriza-se por uma expressiva participao venezuelana apiem a medida. Isso porque os setores exportadores beneficiados tenderiam a pressionar os legisladores do estado a aprovarem o projeto de decreto legislativo. No grfico 2 abaixo, foram elencados os 15 estados com maior representatividade da participao venezuelana na pauta exportadora. Os que no esto concebidos contm participao muito prxima de zero. Nele destacam-se os estados da regio norte e o distrito federal, sendo as unidades federativas com maior participao venezuelana em seus produtos exportados. Dessa

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forma, independentemente da filiao partidria, espera-se que os legisladores destes estados aprovem a medida, uma vez que a mesma beneficiaria seus respectivos distritos eleitorais. A ttulo de exemplo, o ento governador de Roraima, Jos de Anchieta (PSDB RR), declarou apoio entrada da Venezuela no MERCOSUL por interpret-la como uma oportunidade de integrao social, cultural e econmica, alm do interesse estratgico envolvido, pois o estado abastecido pela hidreltrica de Guri na Venezuela1.

Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados do Alice Web disponvel em: http://aliceweb.desenvolvimento.gov.br.

Frente ao exposto acima, podemos vislumbrar a primeira hiptese deste trabalho: H1: Estados cuja participao venezuelana nas exportaes maior, produziro presses para que seus representantes (senadores e deputados) aprovem a medida. No que diz respeito varivel governo x oposio, o sistema poltico do Brasil pode ser descrito como um presidencialismo de coalizo, ou seja, um presidencialismo multipartidarista caracterizado por um presidente institucionalmente capaz de conformar maiorias no congresso, garantindo estabilidade e governabilidade ao sistema poltico (Figueiredo e Limongi, 1999). A maioria legislativa conformada pelo presidente eleito compe a coalizo governista, sustentada em grande medida pelos amplos poderes legislativos e de agenda do presidente e pela nomeao de cargos executivos. Desta forma, o presidente induz os parlamentares cooperao, costumando-se observar elevados ndices de disciplina partidria entre os partidos que conformam a coalizo governista. Limongi (2006) argumenta a similaridade entre o modo de funcionamento do presidencialismo de coalizo brasileiro e os sistemas parlamentaristas em geral, isto , o presidente brasileiro bem sucedido em conformar maiorias legislativas, fato que pode ser observado pelo elevado ndice de sucesso de aprovao das matrias provenientes do
1 Anchieta (2009).

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Executivo enviadas para apreciao do Congresso, mesmo quando comparado aos ndices de gabinetes parlamentaristas europeus. Dentro desta perspectiva relevante no que diz respeito ao comportamento do legislador brasileiro, esperamos que a votao analisada estruture-se por meio da lgica da dicotomia entre governo e oposio. Formulamos a segunda hiptese do estudo: H2: O pertencimento do legislador brasileiro coalizo de governo aumenta a probabilidade que o mesmo aprove a entrada da Venezuela no MERCOSUL.

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3. Resultados
Analisamos o posicionamento dos legisladores brasileiros no tema proposto de maneira conjunta, agregando a votao nominal na Cmara dos Deputados, ocorrida em 2008, com a votao nominal no Senado Federal, ocorrida em 2009, totalizando 388 legisladores2. Podemos observar no grfico 3 abaixo a distribuio dos votos dos legisladores agregados por partido poltico. Como ocorre nas votaes nominais em geral no Congresso Nacional brasileiro (Figueiredo e Limongi, 1999), o presidente obteve sucesso na aprovao da entrada da Venezuela no MERCOSUL, revelando um comportamento bastante homogneo entre os membros da coalizo governista, composta por PT, PMDB, PP, PTB, PR, PDT, PCdoB, PSB, PV, PSC, PRB, PHS e PMN. Vale ressaltar que, a despeito da heterogeneidade ideolgica da coalizo de governo (Zucco e Lauderdale, 2011), composta por partidos tradicionalmente identificados com a esquerda e a direita, h significativa unidade entre as posies partidrias na matria em questo. Na oposio, enquanto o PSDB e o PSOL demonstraram um posicionamento unificado entre os membros dos partidos, ainda que em direes contrrias, o DEM e o PPS apresentaram uma disciplina partidria menor. De um modo geral notamos a coalizo de governo, como esperado, mais disciplinada do que os partidos que compem a oposio.

Fonte: Elaborada pelos autores com dados de www.camara.gov.br.

2 Aqueles legisladores que no compareceram votao ou se abstiveram no foram includos na anlise.

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Para identificar os fatores que melhor explicam os votos dos legisladores brasileiros na aprovao da entrada da Venezuela no MECOSUL utilizamos a anlise de regresso logstica. Esta tcnica estatstica apropriada para a anlise em questo, dado que a regresso logstica utilizada para estimar uma varivel categrica, geralmente dicotmica, em funo de um conjunto de variveis preditoras. No caso aqui analisado, a varivel resposta so os votos dos legisladores na aprovao da entrada da Venezuela, variando categoricamente entre 1 sim e 0 no. Para cada legislador atribumos um valor dicotmico ao pertencimento ou no do mesmo coalizo de governo (1 para governo e 0 para oposio), alm da mdia de participao das exportaes venezuelanas sobre o total do distrito eleitoral (unidade federativa) do legislador entre 2007 e 2009. Na tabela 1 abaixo expomos os principais resultados do modelo logstico. Tabela 1. Resultados modelo logstico aprovao da Venezuela no MERCOSUL
Variveis Coalizo Export_UF_Ven Constante Log Likelihood Graus de Liberdade
Fonte: elaborada pelos autores.

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Coe ciente (B) 4.67 -2.26 -1.23 -94.194 2

Erro Padro .410 2.36 .258

Z 11.37 -0.95 -4.77

p valor 0.000 0.340 0.000

Exp (B) 106.95 .104

A coluna B (coeficiente) retorna os coeficientes do modelo para cada varivel explicativa. Na coluna erro padro, apresentada uma medida de variabilidade destes coeficientes. A estatstica Z e o p-valor so utilizados para testar a hiptese de cada coeficiente no modelo de regresso. Segundo Hair (2005), esse teste identifica o quanto a varivel explicativa participa individualmente da explicao da varivel resposta voto. No caso do teste Z, obtido por B/erro Padro, quanto maior o valor do coeficiente, maior a capacidade explicativa da varivel. Como mostra a tabela 1, o pertencimento do legislador brasileiro a coalizo de governo (Coalizo) possui um coeficiente de Z elevado (11.37), indicando a sua relevncia explicativa dos votos dos mesmos. O p-valor da varivel Coalizo menor ou igual a 0.01, (0.000 no nosso caso), indicando com um nvel de significncia de 1% que esta varivel representativa dos votos dos legisladores brasileiros. Podemos notar que o sinal do coeficiente da varivel Coalizo positivo, indicando que o acrscimo em uma unidade na coalizo do legislador (migrar da oposio para o governo) acrescenta 4.67 log odds na varivel resposta voto, mantidas as demais variveis constantes. Percebemos tambm que a varivel relativa participao da Venezuela nas exportaes dos distritos eleitorais dos legisladores brasileiros no influenciou os votos dos mesmos na matria. Os resultados indicam que podemos descartar essa varivel explicativa, rejeitando a hiptese 1 descrita anteriormente. A ttulo de exemplo, calcularemos a probabilidade de um legislador brasileiro pertencente coalizo de governo, codificado como 1, votar favoravelmente a entrada da Venezuela no MERCOSUL. A funo logstica pode ser representada por: P(V= 1| Coalizo) = 1/ (1 + e-(constante + BCoalizoi)), em que f(y) pode ser interpretado como a probabilidade de um legislador votar favoravelmente a entrada da Venezuela no MERCOSUL, BCoalizoi o pertencimento ou coalizo de governo do legislador i (no caso, 1). Incluindo os valores presentes na tabela 1, temos: P(V= 1| Coalizo) = 1/ (1 + e-(-1.23 + (4.57)*(1)) = 0,965. Podemos concluir, portanto, que a probabilidade de um legislador brasileiro compor a coalizo de governo e votar favoravelmente a matria citada 96,5%, corroborando com a hiptese 2 citada anteriormente. Adicionalmente, a ltima coluna da tabela 1 retorna a razo de chance (odds ratio) para as variveis preditoras. No caso da varivel Coalizo, a nica estatisticamente significativa no modelo,

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inferimos que um legislador brasileiro pertencente a coalizo do governo tem 106.95 vezes mais chance de aprovar a entrada da Venezuela no MERCOSUL quando comparado a um legislador integrante da coalizo de oposio. Do ponto de vista do contedo substantivo, a polarizao entre governo e oposio foi pautada pela contraposio entre conseqncias polticas negativas de um lado e vantagens comerciais e econmicas em geral do outro. A oposio argumentou que a entrada da Venezuela no MERCOSUL dificultaria o processo de integrao democrtica, de acordo com o modelo de conduta firmado pelos membros do bloco junto ao Chile e Bolvia no Protocolo de Ushuaia3. Mencionou-se tambm a questo da ideologia refletida na poltica externa venezuelana, o que pode dificultar relaes com alguns parceiros j consolidados4, deixando ao Brasil um passivo poltico na conduta de sua poltica exterior. Outro aspecto relevante foi a observao, no corpo do protocolo de adeso, de ambigidades interpretativas quanto s sanes, e possveis prorrogaes, caso a Venezuela no adote em quatro anos os dispositivos normativos do MERCOSUL5. Ela se tornaria um membro pleno do bloco sem estarem definidas as condies em que sero cumpridos os compromissos aceitos no Protocolo6. A coalizo do governo no legislativo, por sua vez, seguiu as principais linhas argumentativas j defendidas pelo Poder Executivo na figura do ministro de relaes exteriores. Desta forma, tambm ressaltaram os benefcios econmicos do relacionamento entre Brasil e Venezuela. Em 2008, por exemplo, o saldo comercial entre Brasil e Venezuela correspondeu a 46 bilhes de dlares, 2.5 vezes superior ao obtido entre Brasil e Estados Unidos. A adeso transformar o MERCOSUL em um dos mais significativos produtores mundiais de alimentos, energia e manufaturados. Possuir 250 milhes de habitantes, 12,7 milhes de km de rea, PIB superior a um trilho de dlares (aproximadamente 76% do PIB da Amrica do Sul) e comrcio exterior global superior a US$ 300 bilhes.7 Quanto ao debate da clusula democrtica, em resposta s crticas elaboradas por congressistas da oposio, consideraram que o futuro da integrao vai alm do atual governo da Venezuela. Nas palavras do deputado Rgis de Oliveira (PSC-SP): No podemos comprometer um projeto futuro de integrao por causa de situao poltica to desfavorvel vivida pela Venezuela no presente (Cmara dos Deputados, 2007).

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4. Consideraes Finais
Assim como ocorre nas polticas pblicas em geral, a votao no Congresso Nacional acerca da aprovao da entrada da Venezuela no MERCOSUL foi pautada pela dicotomia entre governo e oposio (Zucco and Lauderdale, 2011). Percebemos que a coalizo governista, embora possua uma composio partidrio-ideolgica bastante heterognea, alm de legisladores provenientes de distintos distritos eleitorais, revelou um posicionamento relativamente coeso na votao analisada. A literatura especializada no tema explica o fenmeno por meio da concentrao de importantes recursos polticos nas mos do presidente, possibilitando-o conformar maiorias disciplinadas no Congresso Nacional (Figueiredo e Limongi, 1999). Ao contrastarmos a varivel governo e oposio com uma varivel cuja funo foi medir o impacto das presses do distrito eleitoral do legislador no seu respectivo posicionamento acerca da entrada da Venezuela no MERCOSUL, notamos a sobrevivncia da dimenso governo - oposio no modelo logstico como fator explicativo fundamental desta votao. Ademais, a anlise do presente caso oferece um indicativo de que as votaes em temas de poltica externa no Congresso Nacional parecem seguir o mesmo padro daquelas no mbito domstico. Desta forma, corrobora-se a
3 Discurso proferido pelo deputado Antnio Carlos Magalhes Neto (DEM-BA) (Cmara dos Deputados, 2007). 4 Discurso proferido pelo deputado Antnio Carlos Pannunzio (PSDB-SP) (Cmara dos Deputados, 2007). 5 Discurso proferido pelo deputado Claudio Diaz (PSDB-RS) (Cmara dos Deputados, 2009). 6 Discurso proferido pelo senador Tasso Jereissati (PSDB-CE) (Senado Federal, 2009). 7 Discurso proferido pelo senador Romero Juc (PMDB-RR) (Senado Federal, 2009).

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percepo da importncia da utilizao de instrumentos metodolgicos e conceituais advindos da cincia poltica para anlise do processo decisrio da poltica externa brasileira, especialmente no que diz respeito ao Poder Legislativo.

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5. Referncias Bibliogrficas
AMORIM, Celso. (2009), Discurso proferido pelo Ministro de Relaes Exteriores do Brasil, Celso Amorim, na 11a reunio ordinria da Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da 3a Sesso Legislativa Ordinria da 53a Legislatura. Disponvel em: http://legis.senado.gov.br/silpdf/Comissoes/Permanentes/CRE/ Atas/20090430RO011.pdf Acesso em: 31/05/2011. ANCHIETA, Jos. (2009), Discurso proferido pelo governador de Roraima, Jos de Anchieta, na 11a reunio ordinria da Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da 3a Sesso Legislativa Ordinria da 53a Legislatura. Disponvel em: http://legis.senado.gov.br/silpdf/Comissoes/Permanentes/CRE/Atas/20090430RO011. pdf Acesso em: 31/05/2011. CMARA DOS DEPUTADOS. (2007), Sesso Extraordinria de 21 de Novembro. Repblica Federativa do Brasil. CMARA DOS DEPUTADOS. (2009), Sesso Extraordinria de 18 de Fevereiro. Repblica Federativa do Brasil. FIGUEIREDO, Argelina e LIMONGI, Fernando. (1999), Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro, Editora FGV. HAIR, JR. (2005), Anlise Multivariada de Dados. Porto Alegre, Ed. Bookman, 5a edio. LIMONGI, Fernando. (2006), A Democracia no Brasil: Presidencialismo, coalizo partidria e processo decisrio. Novos Estudos CEBRAP, No. 76, pp. 17-41. SANTOS, Fabiano e VILAROUCA, Maurcio. (2007), Adeso da Venezuela ao MERCOSUL: Des-Ideologizar para atingir o interesse nacional. Papis Legislativos, No. 4, pp. 2-14. SENADO FEDERAL. (2009), Sesso Ordinria de 30 de Abril. Repblica Federativa do Brasil. ZUCCO, Cesar and LAUDERDALE, Benjamin. (2011), Distinguishing Between Influences on Brazilian Legislative Behavior. Legislative Studies Quarterly, no prelo.

Resumo
O presente artigo analisa as votaes nominais acerca da aprovao da entrada da Venezuela no MERCOSUL no Congresso Nacional brasileiro. Argumentamos a relevncia da dicotomia entre governo e oposio enquanto fator explicativo dos votos dos legisladores no tema. Complementariamente, delineamos o principal contedo substantivo da polarizao entre governo e oposio.

Abstract
This paper analyses the roll call vote in National Congress of Brazil on the approval of Venezuelas entry to MERCOSUR. We argue the relevance of the dichotomy between government and opposition as explanatory factor of the votes of legislators on this issue. We outlined the main substantive subject of polarization between both sides. Palavras Chave: Congresso Nacional, Venezuela e MERCOSUL. Key Words: National Congress of Brazil, Venezuela and MERCOSUR. Recebido em 22/06/2011 Aprovado em 30/06/2011