Você está na página 1de 140

TEXTO PARA DISCUSSO N 508

REFORMA DA PREVIDNCIA Eduardo Barreto de Oliveira* Kaiz Iwakami Beltro** Mnica Guerra Ferreira*** Rio Francisco

de Janeiro, agosto de 1997

* Da Diretoria de Pesquisa do IPEA. ** Da Escola Nacional de Cincias Estatsticas do IBGE. *** Estatstica e bolsista ANPEC/PNPE na Diretoria de Pesquisa do IPEA. <-----------Page_Break-----------> O IPEA uma fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento e Oramento, cujas finalidades so: auxiliar o ministro na elaborao e no acompanhamento da poltica econmica e prover atividades de pesquisa econmica aplicada nas reas fiscal, financeira, externa e de desenvolvimento setorial. Presidente Fernando Rezende Diretoria Claudio Monteiro Considera Lus Fernando Tironi Gustavo Maia Gomes

Mariano de Matos Macedo Luiz Antonio de Souza Cordeiro Murilo Lbo TEXTO PARA DISCUSSO tem o objetivo de divulgar resultados de estudos desenvolvidos direta ou indiretamente pelo IPEA, bem como trabalhos considerados de relevncia para disseminao pelo Instituto, para informar profissionais especializados e colher sugestes. ISSN 1415-4765 SERVIO EDITORIAL Rio de Janeiro RJ Av. Presidente Antnio Carlos, 51 14 andar CEP 20020-010 Telefax: (021) 220-5533 E-mail: editrj@ipea.gov.br Braslia DF SBS Q. 1 Bl. J, Ed. BNDES 10 andar CEP 70076900 Telefax: (061) 315-5314 E-mail: editbsb@ipea.gov.br IPEA, 1998 permitida a reproduo deste texto, desde que obrigatoriamente citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so rigorosamente proibidas. <-----------Page_Break-----------> SUMRIO RESUMO ABSTRACT 1 INTRODUO........................................ .................................................. ....................1

2 - ASPECTOS CONCEITUAIS DA SEGURIDADE SOCIAL............................................ 4 2.1 - Definies e Conceitos Bsicos........................................... ......................................4 2.2 - Componentes da Seguridade Social............................................ ..............................4 3 - EVOLUO HISTRICA DA SEGURIDADE SOCIAL............................................ .....6 4 - DIAGNSTICO DO SISTEMA DE PREVIDNCIA SOCIAL NO BRASIL..................13 4.1 - Problemas de Equilbrio EconmicoFinanceiro........................................ ..............13 4.2 - Evoluo dos Contribuintes e Beneficirios do Sistema..........................................1 3 4.3 - Evoluo da Relao entre Contribuintes e Beneficirios .......................................14 4.4 - O Aumento das Alquotas de Contribuio...................................... ........................16 4.5 - Composio da Receita da Seguridade........................................ ...........................16 4.6 - Composio da Despesa da Seguridade........................................ .........................19 4.7 - Os Sintomas dos Desequilbrios.................................... ..........................................20 4.8 - A Previdncia Social e o Salrio Mnimo .................................................. ...............22 4.9 - A Previdncia do Funcionalismo

Pblico........................................... ......................23 4.10 - Fatores Conjunturais e Estruturais....................................... ..................................26 4.11 - Fatores Conjunturais...................................... .................................................. ......26 4.12 - Fatores Estruturais....................................... .................................................. ........27 4.13 - Do Lado da Receita........................................... .................................................. ...27 4.14 - Do Lado da Despesa........................................... .................................................. .28 4.15 - A Aposentadoria por Tempo de Servio .................................................. ..............28 4.16 - Fatores Gerenciais........................................ .................................................. .......39 5 - EVOLUO E DIAGNSTICO DO SISTEMA DE PREVIDNCIA PRIVADA...........42 5.1 - Marco Conceitual e Legislativo .................................................. ..............................42 5.2 - Evoluo da Legislao .................................................. .........................................43 5.3 - Evoluo Financeira........................................ .................................................. .......

5.4 - Volume de Ativos .................................................. .................................................. .45 5.5 - Aplicao de Recursos .................................................. ..........................................46 6 - PROJEES DE DESEMPENHO FUTURO .................................................. ...........48 6.1 - Projees Demogrficas...................................... .................................................. ..48 6.2 - Projees EconmicoFinanceiras....................................... ....................................52 7 - ALTERNATIVAS DE REFORMA -- EXPERINCIAS NO MUNDO...........................54 7.1 - Capitalizao em Conta Individual........................................ ...................................54 7.2 - Capitalizao Parcial........................................... .................................................. ...62 7.3 - Capitalizao Virtual........................................... .................................................. ....62 8 - A PROPOSTA DE AJUSTE DO GOVERNO E SUA EVOLUO .............................63 8.1 - Aspectos Tcnicos.......................................... .................................................. .......63 8.2 - Aspectos Polticos......................................... .................................................. .........65

9 - O CAMINHO ADIANTE........................................... .................................................. ..67 BIBLIOGRAFIA...................................... .................................................. .........................69 <-----------Page_Break-----------> ABSTRACT

The text presents a conceptual framework for a logical the discussion of the various issues. A diagnostic of the Brazilian social insurance (general and special systems) emphasizes the "symptoms" as well as the conjunctural, managerial and structural causes of the problems detected. General Social Insurance system future economic results for the period 1997/2030 are then derived from demographic projections and macro-economic scenarios. Social insurance reforms in other countries are briefly analyzed as input for the design of solutions for the problems presented. Finally, the government recent proposals for adjustment are discussed in their technical and political aspects. <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

1 - INTRODUO A reforma do sistema de seguridade, entendida como

o conjunto de programas de previdncia, sade e assistncia social, insere-se em um contexto de rpidas e violentas transformaes mundiais nos campos demogrfico, econmico, polticoinstitucional e social. Nos pases ocidentais em geral, e no Brasil em particular, a dinmica demogrfica tem-se caracterizado por uma rpida queda da fecundidade, aliada a crescentes valores de expectativas de vida na data da aposentadoria. Em nosso pas, por exemplo, a taxa de fecundidade total -- nmero de filhos vivos tidos por mulher durante o ciclo reprodutivo -caiu de cerca de seis filhos/mulher na dcada de 50 para cerca de trs filhos, na dcada de 80, provocando um acelerado envelhecimento da estrutura etria da populao. Por outro lado, a alterao das estruturas familiares, com o progressivo desaparecimento da famlia estendida e a macia entrada das mulheres na fora de trabalho, modifica o panorama de demandas de proteo social, ao mesmo tempo em que exige a reviso dos prprios conceitos que norteiam a estruturao dos planos de benefcio. Surgem novas formas de emprego: o trabalho autnomo, a terceirizao e as profisses no-convencionais so alguns fenmenos que alteram profundamente o conceito de relao de emprego. Tambm as tecnologias poupadoras de mo-de-obra so uma constante em um mundo de mercados competitivos e globalizados. No campo econmico, o desemprego estrutural um problema crnico, para o qual no h uma clara soluo no horizonte. Embora o Brasil tenha taxas

relativamente baixas de desemprego aberto, a informalizao e possivelmente o subemprego so extremamente elevados no mercado de trabalho. Os altos encargos incidentes sobre salrios no mercado formal fazem com que as empresas brasileiras tenham custos totais de mo-de-obra relativamente elevados, mesmo com baixos salrios. Como conseqncia, refora-se a tendncia informalizao e perde-se competitividade dentro do contexto regional e mundial. Por outro lado, a presso econmica fora indivduos a aceitarem empregos abaixo de sua qualificao. Uma vez empregados fica-lhes mais difcil procurar um emprego adequado. A seguridade um Estado dentro do Estado. Como mostra a Tabela 1, o oramento da seguridade social em 1995 foi maior do que o prprio oramento fiscal. O Brasil ainda convive com uma estrutura de proteo social herdada em grande parte do Estado Novo. Do imposto sindical obrigatrio at o sistema de Previdncia Social rgido, abrangente e centralizado, o Estado que dita as regras e que, em muitos casos, executa diretamente os servios. A partir da dcada de 40 o Brasil adotou um modelo onde o Estado era a pea central deste mecanismo. Apesar das variantes quanto modalidade, era sempre o Estado que determinava o quanto poupar e onde aplicar os recursos extrados da sociedade. Desde os antigos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs), passando pelo Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e pelo Programa de Integrao Social

1 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

(PIS)/Programa de Amparo ao Servidor Pblico (Pasep) e chegando ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), o esquema de poupana compulsria uma constante no financiamento das polticas sociais, gerando recursos cuja aplicao encontra-se sob controle estatal. Tabel a 1 Participao na Carga Tributria Global dos Diferentes Nveis de Governo: Brasil -1989/95 (Em % do PIB) Nvel de governo 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Unio 14,8 18,9 15,5 16,5 16,2 19,4 20,91 Oramento fiscal 7,4 9,3 7,0 9,2 7,6 8,5 9,57 Seguridade* 7,4 9,6 8,5 7,3 8,6 10,9 11,34 Estados 6,5 8,3 7,3 7,4 6,9 7,7 n.d. Municpios 0,6 1,0 1,1 1,2 4,1 1,4 n.d. Total 21,9 28,2 23,9 25,1 27,2 28,5 n.d. Fontes: IBGE (Contas nacionais), MEFP/DRF e Confaz. * Inclui Finsocial, contribuio sobre o lucro e

PIS/Pasep. n.d.: no-disponvel. O Estado, como gestor da poupana alheia, teve desempenho catastrfico. J h muito tempo, os recursos de alguns dos antigos IAPs -- que operavam com reservas capitalizadas -- foram aplicados em projetos de interesse essencialmente poltico, com escassa possibilidade de retorno econmico. Pelo mesmo ralo tambm escoaram os recursos do FGTS e existem riscos de que o mesmo acontea com o FAT. O modelo de formao e uso da poupana pelo Estado est exaurido j faz algum tempo. Foram-se os ativos, restando um vasto passivo para administrar sob a forma de promessas de direitos de difcil concretizao. A perspectiva parece desanimadora, mas tambm a surge a oportunidade mpar de repensar o modelo. O Brasil necessita urgentemente de novos mecanismos de financiamento de seu processo de desenvolvimento que nos permitam entrar com p direito no prximo milnio recuperando, fortalecendo e democratizando os mecanismos de formao de poupana. a, justamente, que entra a reforma da previdncia, ou a questo mais geral das polticas sociais. A previdncia oficial brasileira opera exclusivamente no chamado regime de repartio simples, ou seja, sem recursos capitalizados. Os contribuintes ativos de hoje pagam pelos inativos de hoje, na esperana de que novas geraes de contribuintes venham a faz-lo quando passarem para a inatividade. Esta adoo do regime de repartio quase uma constante dos pases ocidentais. Assim o

sistema bsico nos Estados Unidos, na Alemanha, na Frana, na Espanha e at em alguns pases do Oriente, como o Japo. A diferena que todos eles tm uma reserva capitalizada que serve de colcho amortecedor para o futuro do sistema. Tirando-se a moda chilena do regime bsico em capitalizao individual -- uma caderneta de poupana compulsria -- ao qual aderiram alguns pases da Amrica 2 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Latina (Argentina, Mxico, Uruguai, Peru e Colmbia), a experincia capitalizada a exceo, e no a norma. De volta ao Brasil, o problema principal no a opo entre um regime de repartio e outro de capitalizao. Afinal, mesmo no regime chileno, h um benefcio mnimo garantido pelo Estado com fundos fiscais, caso o indivduo no consiga capitalizar recursos suficientes em sua conta individual para custear uma renda mnima durante a inatividade. L tambm o custeio dos benefcios por invalidez e por acidentes de trabalho se d fora do regime capitalizado. A questo central qual o limite de interveno do Estado1 sobre o sistema previdencirio (bsico-compulsrio, estatal, centralizado e, provavelmente, operando em regime de repartio) e seus reflexos sobre as decises de poupana e investimento das famlias.

Comecemos com a anlise dos casos extremos: a linha de corte fixada em zero salrio mnimo e, por oposio, uma linha que abranja toda a massa salarial. Na primeira situao, simplesmente no haveria sistema compulsrio, relegando a cada famlia a deciso de quanto e como poupar e onde aplicar os resultados da poupana. Este , a nosso ver, o sistema liberal, proposto por aqueles que no conhecem teoria econmica. O caso da previdncia aquele no qual as decises de poupana e investimento so tomadas a curto prazo embora haja um prazo muito longo de espera para o retorno dos investimentos. So ocasies complexas e envolvem o conhecimento de informaes muitas vezes insuficientes para um processo racional de tomada de deciso. Eventuais erros neste processo individual so irreversveis e suas conseqncias podem ser catastrficas. As pessoas de baixa renda, por terem uma pequena propenso a poupar, podem chegar idade da inatividade necessitando de um auxlio estatal. Esses motivos determinam a necessidade de algum nvel de proteo compulsria. No outro extremo tem-se um modelo de cobertura total em todo o espectro de rendimentos. As desvantagens so igualmente claras. Basta imaginar um sistema onde o Estado garanta integral reposio de todo o salrio (renda) em toda e qualquer eventualidade. Neste sistema, os incentivos para poupar so nulos: por que poupar se tudo est absolutamente garantido? A lgica de renunciar ao consumo presente como forma de garantir uma renda na inatividade faz pouco

sentido. Seria tambm um sistema extremamente caro e com altssimas margens de evaso quando operado em repartio. Este sistema custeado por contribuies sobre folha reduziria insuportavelmente o rendimento lquido dos trabalhadores, ou encareceria o custo de contratao da mo-deobra, ou ambos. De qualquer forma, o efeito sobre a poupana dos agentes econmicos seria funesto. A previdncia social brasileira aproxima-se deste ltimo caso. O padro de 1Definido como a linha de corte salarial acima da qual o Estado no intervm. 3 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

distribuio salarial faz com que o limite de 10 salrio mnimo seja elevado, deixando muito pouco espao para a formao de poupana.2 Qual seria a soluo razovel? As questes so complexas pois envolvem a redefinio integral do plano de benefcios e de custeio da previdncia e da seguridade social como um conjunto, lastreada em critrios bsicos como o equilbrio financeiro futuro do sistema, as possibilidades de financiamento da transio, efeitos sobre poupana e viabilidade poltica. So esses os desafios que a construo de um novo modelo de seguridade social trazem para o Brasil, na perspectiva de retomada do processo de

desenvolvimento econmico. 2 - ASPECTOS CONCEITUAIS DA SEGURIDADE SOCIAL 2.1 - Definies e Conceitos Bsicos Como em qualquer campo do conhecimento, a fixao de conceitos bsicos vital discusso dos problemas. Muito mais do que um formalismo, a tentativa de explicitao do arcabouo conceitual sobre o qual se fundamenta a seguridade social pretende levar reflexo sobre seus problemas estruturais. Em termos gerais, a seguridade social pode ser definida como o conjunto de polticas e aes articuladas com o objetivo de amparar o indivduo e/ou seu grupo familiar ante os eventos decorrentes de morte, doena, invalidez, idade, desemprego e incapacidade econmica em geral. Como no poderia deixar de ser, o carter genrico da definio comporta um semnmero de variantes no campo prtico, dependendo de fatores polticos, econmico-sociais, histricos e culturais que influenciaram a evoluo de cada sistema em particular. 2.2 - Componentes da Seguridade Social Mesmo levando-se em conta a natural diversidade de modelos, a grande maioria dos programas de seguridade social existentes integrada por trs componentes bsicos: a) O seguro social, tambm conhecido como previdncia social, constitudo por um programa de pagamentos em dinheiro e/ou servios feitos/prestados ao indivduo ou a seus dependentes, como compensao parcial/total da perda de capacidade laborativa, geralmente mediante um vnculo contributivo. A clientela usualmente restrita aos

"segurados" e os benefcios guardam proporcionalidade com as contribuies.

alguma

2 Muitos argumentam que a elevada concentrao de renda e o baixo valor real do salrio mnimo no Brasil tm sido apontados como motivos para a manuteno deste limite. No entanto, cerca de 84% dos assalariados formais ganham menos de 10 salrios mnimos no Brasil (Dados da Rais 92). 4 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

fundamental ressaltar que, tecnicamente, em um "seguro puro", o valor presente esperado das contribuies iguala o valor presente esperado dos benefcios para cada participante. No outro extremo da escala encontra-se a assistncia social. Nela a contribuio e o benefcio so absolutamente desvinculados. O que caracteriza o seguro social que, no deixando de ser um seguro, no o de forma estrita ou pura, sendo admissvel algum grau de redistributividade. Mesmo assim, importante ter-se em vista que o objetivo fundamental do seguro social a reposio da renda do trabalhador (ou, mais genericamente, do segurado). O objetivo redistributivo, hoje, geralmente de carter nitidamente secundrio. b) A sade, entendida como o conjunto de polticas e aes de natureza mdica, sanitria, nutricional, educacional e ambiental, que visa preveno e cura dos agravos ao bem-estar fsico e mental do indivduo,

de seus dependentes, bem como da comunidade em geral. Dependendo do sistema em particular, a clientela pode ser restrita a determinados grupos populacionais, sujeita a atributos tais como vnculo contributivo, condio de domiclio e/ou laboral, idade etc. c) A assistncia social, integrada por programas de pagamentos em dinheiro, distribuio de bens in natura e de prestao de servios, dirigidos a uma clientela de carter residual cujo nico critrio seja a necessidade, sem que estes necessariamente incluam o vnculo contributivo. No caso de benefcios em dinheiro, estes raramente guardam relao com os padres prvios de renda do grupo populacional a que se destinam. Apesar da inter-relao existente, de forma proposital ou fortuita, entre os vrios componentes da seguridade social e dos vrios atores pblicos e privados, apenas para facilidade de anlise e discusso, bem como visando padronizao de nomenclatura, muitas vezes recorre-se a uma diviso ainda mais fina dos programas. Assim, o seguro social usualmente subdividido em: a) seguro social bsico ou previdncia social bsica, compreendendo aqueles benefcios em dinheiro e demais programas (reabilitao profissional, aconselhamento etc.) cuja finalidade a de proporcionar ao indivduo e a seus dependentes as condies socialmente definidas como indispensveis sua manuteno quando da perda da capacidade laborativa; e b) seguro social complementar ou previdncia

complementar, cujo objetivo , como o prprio nome indica, complementar os benefcios e servios do seguro social bsico. importante notar que o carter subjetivo do que bsico e do que complementar deixa esta definio ao processo poltico, que, por sua vez, deve espelhar teoricamente a escala de valores de cada sociedade. Finalmente, o termo "complementar" no significa, necessariamente, que os valores dos benefcios deste programa devam estar vinculados aos valores dos benefcios da previdncia 5 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

bsica. Complementar significa, nesse contexto, apenas aquilo que se adiciona ao benefcio bsico. A previdncia social complementar, por sua vez, geralmente subdividida em: a) previdncia complementar aberta, destinada a uma clientela de carter geral, sem qualquer outra exigncia a no ser a adeso ao plano atravs do aporte regular das contribuies requeridas. Embora condies especiais possam ser oferecidas a certos grupos, a vinculao de carter individual; e b) previdncia complementar fechada, destinada a grupos restritos: empregados de determinada(s) empresa(s), membro(s) de determinado(s) sindicato(s) etc. Embora a sade possa tambm ser subdividida em

vrias categorias (saneamento, atenes ambulatoriais e hospitalares, educao sanitria), conforme o seu objetivo ou de acordo com a forma de prestao de servios (prestao direta de servios, medicina de grupo, seguro sade etc.), para os fins do presente estudo, consideramos desnecessria esta partio mais detalhada. A assistncia social enquadra-se no mesmo caso. 3 - EVOLUO HISTRICA DA SEGURIDADE SOCIAL O sistema de seguridade social brasileiro, desde sua fase embrionria at nossos dias, experimentou considervel evoluo, ora como fruto de conquistas polticas no contexto democrtico, ora como fruto da ao paternalista e autoritria do Estado. As recentes crises pelas quais atravessa o sistema previdencirioassistencial, se, por um lado, intranqilizam a populao, por outro, apresentam o aspecto extremamente positivo de ensejar o debate de algumas questes antes mantidas dentro dos estreitos limites da burocracia estatal. As medidas mais antigas no campo da previdncia social no Brasil remontam ao perodo colonial. Naquele perodo foram criadas as primeiras instituies de carter assistencial, como a Casa de Misericrdia de Santos (1543). Mais adiante, poca do Imprio, pode-se identificar mais alguns antecedentes do atual sistema nos montepios civis e militares e em outras sociedades beneficentes. Em termos mais abrangentes, a primeira medida de proteo social que se conhece a Lei n 3.724, de 15 de janeiro de 1919. Essa lei estabelecia o seguro de acidentes de trabalho, tornando obrigatria a

indenizao, por parte do empregador, dos acidentes ocorridos na execuo do trabalho. Todavia, a Lei Eloy Chaves (Decreto-Lei n 4.682, de 24 de janeiro de 1923) pode ser considerada, efetivamente, o ponto de partida do sistema previdencirio brasileiro. Esta lei determinava a criao de caixas de aposentadorias e penses nas empresas ferrovirias existentes na poca. Cada empresa possua uma caixa destinada a amparar seus empregados na inatividade. Ela marcava o incio da fase 6 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

de vinculao por empresa, caracterizada pelo pequeno nmero de segurados -algumas vezes o mnimo indispensvel para o funcionamento nos moldes adotados -- e pela multiplicidade de instituies. A administrao das caixas era feita por um colegiado, composto, em partes iguais, por representantes dos empregados e dos empregadores, sem a participao do Estado. No decorrer das dcadas de 20 e 30 o sistema foi estendido a empresas de diversas categorias profissionais, chegando a existir 183 caixas em 1937. A partir de 1930, as classes assalariadas urbanas passaram a ter maior peso no cenrio poltico econmico do pas. Foi criado o Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, e a previdncia social passou a

merecer maior ateno por parte do Estado. Como o pequeno nmero de segurados proporcionava recursos insuficientes para o funcionamento das caixas em moldes estveis, foi necessrio imprimir uma mudana de orientao ao sistema. Comeou ento uma nova fase, em que a vinculao passou a ser feita pela categoria profissional. Foram criados os institutos de aposentadorias e penses e a cobertura previdenciria foi estendida virtual totalidade dos trabalhadores urbanos e a boa parte dos trabalhadores autnomos. O Estado, que at ento mantivera-se afastado da administrao dos sistemas, assumiu mais estreitamente a gesto das novas instituies, escolhendo e nomeando seus presidentes [ver Leite e Velloso (1963) e Leite (1978)]. A primeira instituio de mbito nacional a seguir os novos critrios foi o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Martimos (IAPM). Criado em 29 de junho de 1933, abrangia os trabalhadores de todas as empresas que exerciam atividades de marinha mercante no pas. Em 1934, foram criados o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Comercirios (IAPC), o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Bancrios (IAPB), a Caixa de Aposentadoria e Penses dos Trabalhadores em Trapiches e Armazns de Caf e a Caixa de Aposentadoria e Penses dos Operrios Estivadores. As duas ltimas, apesar de serem denominadas caixas, eram tambm instituies de carter nacional. Em 1936, foi criado o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Industririos (Iapi), instalado somente a 3 de janeiro de 1938. Tambm em 1938, a Caixa de Aposentadoria

e Penses dos Trabalhadores em Trapiches e Armazns de Caf passou a ser chamada de Instituto de Aposentadoria e Penses dos Empregados em Transportes e Cargas (Iaptec) e a Caixa de Aposentadoria e Penses dos Operrios Estivadores foi transformada em Instituto de Aposentadoria e Penses da Estiva (Iape), incorporado em 1945 ao Iaptec. Embora os institutos proporcionassem cobertura a uma grande parcela dos trabalhadores urbanos, as disparidades entre os planos de benefcios oferecidos por cada um deles permaneceram motivadas principalmente pelas diferenas na capacidade financeira de cada instituio. Como a contribuio era feita tendo como base o salrio dos empregados, os institutos que representavam categorias de profissionais mais abonadas obtinham maiores recursos. 7 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Em 1945 se tentou corrigir esse tipo de distoro com a criao do Instituto de Servios Sociais do Brasil (ISSB), rgo que unificaria as instituies previdencirias existentes e centralizaria o seguro social de toda a populao ativa no pas. No entanto, o governo empossado em 1946 tornou sem aplicao o crdito para a sua instalao e o ISSB no foi implementado.

A primeira medida correta para diminuir a disparidade existente entre as categorias profissionais, em decorrncia da forma pela qual a previdncia social brasileira estava implantada, foi a promulgao da Lei Orgnica da Previdncia Social (Lops), em 26 de agosto de 1960. Essa lei tramitou durante 14 anos no Congresso Nacional, e sua grande importncia reside no fato de haver uniformizado as contribuies e os planos de benefcios dos diversos institutos. Com sua aprovao a cobertura previdenciria foi estendida aos empregadores e aos trabalhadores autnomos em geral, includos a partir de ento como segurados obrigatrios. Decorridos seis anos da promulgao da Lops, a unificao institucional foi efetivada atravs da criao do Instituto Nacional da Previdncia Social (INPS) em 21 de novembro de 1966. O novo rgo, instalado no princpio do ano seguinte, reuniu em uma mesma estrutura seis institutos de aposentadoria e penses at ento existentes (Iapi, IAPB, IAPC, IAPM e Iaptec). Quase concluda a expanso da cobertura previdenciria aos trabalhadores urbanos -- a nica exceo eram os empregados domsticos --, faltava estend-la aos trabalhadores rurais. No decorrer da dcada de 60 foram feitas duas tentativas neste sentido: em 1963 e 1969 foram criados, respectivamente, o Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural e o Plano Bsico. O ltimo, destinado inicialmente a amparar os trabalhadores da agroindstria canavieira, foi depois estendido a outras atividades rurais. Nenhuma

dessas iniciativas atingiu seus objetivos de maneira satisfatria, e a incluso efetiva dos trabalhadores rurais no sistema previdencirio s se concretizou com a aprovao da Lei Suplementar n 11, de 25 de maio de 1971, que extinguiu o Plano Bsico e criou, em seu lugar, o Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural (PrRural). O processo de expanso da cobertura previdenciria s categorias marginalizadas foi concludo no decorrer da dcada de 70, com as seguintes medidas: incluso dos empregados domsticos (1972); regulamentao da inscrio de autnomos em carter compulsrio (1973); instituio do amparo previdencirio aos maiores de 70 anos de idade e aos invlidos no-segurados (1974); e extenso dos benefcios de previdncia e assistncia social aos empregadores rurais e seus dependentes (1976). Dessa forma, a previdncia passou a abranger a totalidade das pessoas que exerciam atividades remuneradas no pas. Em 1974, atravs do desdobramento do antigo Ministrio do Trabalho e Previdncia Social, foi criado o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS), que veio a responder pela elaborao e execuo das polticas de previdncia, assistncia mdica e social. 8 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

A criao do MPAS representou mais um marco significativo na evoluo da previdncia social brasileira. Com a instituio do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social (Sinpas), em 1977, cada funo do sistema passou a ser exercida por um rgo determinado. Para tanto, algumas entidades foram criadas e outras j existentes tiveram suas funes redefinidas. Ao INPS foi atribuda exclusivamente a parte referente manuteno e concesso de benefcios. A prestao de assistncia mdica, tanto aos trabalhadores urbanos quanto aos trabalhadores e empregadores rurais, ficou a cargo do Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (Inamps), autarquia criada especialmente para esse fim. Outra autarquia, o Instituto da Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia Social (Iapas), surgiu com a finalidade especfica de promover a gesto administrativa, financeira e patrimonial do sistema. A assistncia social s populaes carentes ficou sob competncia da Legio Brasileira de Assistncia (LBA), j com suas atribuies devidamente reformuladas. Alm dessas entidades, integravam o Sinpas a Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem), a Empresa de Processamento de Dados da Previdncia Social (Dataprev) e a Central de Medicamentos (Ceme). Em agosto de 1987, atravs do Decreto-Lei n 2.351, o governo instituiu o Piso Nacional de Salrios e o Salrio Mnimo de Referncia. Esta medida afetava a previdncia social duplamente: do lado das despesas,

desvinculava o comportamento dos benefcios do salrio mnimo e, do lado das receitas, igualmente desvinculava do salrio mnimo as faixas do salrio-contribuio dos segurados, que passaram a referir-se ao Salrio Mnimo de Referncia. Em 1988, a LBA e a Funabem so desvinculadas do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social e passam a fazer parte do Ministrio da Habitao e Bem-Estar Social. No ano seguinte, nova mudana, desta vez para o Ministrio do Interior. No mesmo ano, com a promulgao da nova Constituio, a seguridade social passa a ser caracterizada como "um conjunto integrado de aes de iniciativas dos poderes pblicos e da sociedade, destinado a assegurar o direito relativo sade, previdncia e assistncia social". A Constituio introduziu substanciais inovaes, estabeleceu como princpios bsicos a universalizao, a equivalncia de benefcios urbanos e rurais, a seletividade na concesso, a irredutibilidade do valor das prestaes, a equanimidade no custeio, a diversificao da base de financiamento, descentralizao e participao de trabalhadores na gesto, avanando no sentido de conceituar a seguridade social como um contrato social coletivo, integrante do prprio direito de cidadania, onde benefcios seriam concedidos conforme a necessidade e o custeio seria feito segundo a capacidade de cada um.3 3Tipicamente, uma idia que se assemelha ao conceito de assistncia social. Para uma discusso mais aprofundada da questo conceitual, ver

Oliveira et alii (1992). 9 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

A questo que envolvia a capacidade de a previdncia financiar os novos direitos previdencirios foi objeto de acalorada discusso durante o perodo que se segue aprovao da Constituio at a publicao das Leis ns 8.212 e 8.213 (Plano de Custeio e Organizao da Seguridade), o que s aconteceu em 1991. Argumentava-se, sobretudo, que a crise da previdncia (acrescida com as novas responsabilidades expressas na Constituio) prendia-se a um esgotamento do padro de financiamento adotado at ento. Com o Governo Collor, em maro de 1990, o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social foi extinto e suas atribuies divididas. As reas assistencial e de sade passaram respectivamente para os Ministrios da Ao Social e da Sade e a da previdncia foi incorporada sob a forma de Secretaria Nacional no ento recm-criado Ministrio do Trabalho e da Previdncia Social (MTPS). Outras alteraes institucionais compreenderam a criao do Instituto Nacional de Seguro Social, autarquia federal vinculada ao MTPS, mediante a fuso do INPS e do Iapas, e o deslocamento do Inamps para o MS. Em 24 de julho de 1991, o Presidente da Repblica sancionou as Leis ns 8.212 e 8.213. A primeira, dispondo sobre a organizao da

seguridade social, institua o Plano de Custeio; a segunda dispunha sobre os Planos de Benefcios. Em relao regulamentao anterior, o novo plano de benefcios introduziu vrias modificaes, das quais vale destacar: a) os riscos cobertos pela previdncia, bem como os valores mnimos e mximos dos benefcios concedidos, passam a ser iguais para todos os contribuintes do sistema, desaparecendo assim as desigualdades decorrentes do plano anterior, que discriminava a populao urbana da rural; b) a concesso de penso tambm ao homem em caso de morte da esposa segurada (j previsto na Constituio, mas s regulamentada nesta lei); c) introduo da aposentadoria proporcional mulher (idem); d) reduo da idade, para concesso de aposentadoria por velhice, do trabalhador rural do sexo masculino de 65 anos para 60 anos (idem); e) concesso de aposentadoria por velhice mulher trabalhadora rural aos 55 anos (idem); e f) extenso dos benefcios a todos os contribuintes do sistema, com exceo do salrio-famlia, que no se aplica ao trabalhador domstico e ao segurado trabalhador avulso. Poucos meses depois de sancionar os Projetos de Lei ns 8.212 e 8.213, o Executivo apresentou uma proposta de reforma da seguridade social para ser discutida pelos vrios setores representativos da sociedade. Esta proposta, formada 10 <-----------Page_Break----------->

REFORMA DA PREVIDNCIA

por um conjunto de projetos, alterava substancialmente o contedo dos projetos de lei, recm-sancionados, abrangendo vrios aspectos da organizao do sistema, da base de financiamento e do leque de riscos cobertos. Pela proposta, a previdncia social pblica seria composta de dois planos de benefcios: um plano geral e compulsrio abrangendo os segurados da previdncia social, garantindo os mesmos benefcios (exceto aposentadoria especial com referncia especfica em outro projeto) at ento vigentes e limitando o seu valor mximo ao correspondente a cinco salrios mnimos; e um plano complementar, facultativo a todos os segurados do plano geral que desejassem complementar o valor dos seus benefcios. A previdncia complementar privada incorporaria, alm das entidades fechadas e abertas de previdncia privada, as federaes, sindicatos e associaes profissionais que institussem e mantivessem planos de cobertura. Propunha tambm a criao do Instituto de Previdncia do Servidor Pblico, que passaria a administrar o Plano de Previdncia dos Servidores Civis da Unio, das autarquias (inclusive daquelas em regime especial) e das fundaes pblicas federais. Alm disso, institua o seguro de riscos sociais (SRS). Este seguro cobriria os acidentes de trabalho, as enfermidades

profissionais e comuns, com filiao obrigatria de todos os trabalhadores. A proposta do governo, entretanto, foi engavetada, em funo dos vrios eventos polticos envolvendo a previdncia que caracterizaram o perodo. Em janeiro de 1992, aps grande polmica em torno do pagamento dos 147% aos aposentados e da substituio do Ministro do Trabalho e Previdncia Social, foi criada pela Cmara dos Deputados uma Comisso Especial para Estudo do Sistema Previdencirio, visando a um diagnstico da situao e elaborao de novas propostas para discusso. Atravs da Lei n 8.490, de 19 de novembro de 1992, novas reformulaes na rea ministerial tm lugar com o governo interino de Itamar Franco. O MTPS desmembra-se em Ministrio do Trabalho e Ministrio da Previdncia Social. Este ltimo passa a incorporar o INSS, enquanto o Ministrio da Ao Social ganha novo nome, Ministrio do Bem-Estar Social. Em 7 de dezembro de 1993 promulga-se a Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) -- Lei n 8.742 -- que, dentre outros dispositivos, estabelece: 11 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

a) garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover a prpria

manuteno ou t-la provida por sua famlia;4 e b) pagamento de auxlio por nascimento (auxlio natalidade5) ou morte (auxlio funeral), tambm no valor de um salrio mnimo, s famlias com renda per capita inferior a de salrio mnimo. Ainda em termos de poltica de assistncia social, o Governo Fernando Henrique toma as seguintes medidas principais:6 a) extino da LBA e da CBIA; e b) criao do Programa Comunidade Solidria que, atravs da articulao dos diversos nveis de governo e da sociedade civil, formula e executa a poltica assistencial. Em 30 de janeiro de 1995, atravs da Medida Provisria no 866 (e suas reedies), a funo de assistncia social volta esfera do Ministrio da Previdncia, agora novamente denominado Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS). No que se refere legislao acidentria, a principal inovao foi introduzida pela Lei n 9.032/95 que equipara os benefcios decorrentes do acidente de trabalho aos demais, independentemente, portanto, dos fatores que causaram a perda da capacidade laborativa. As Tabelas 2 e 3 do uma viso sinttica da evoluo institucional recente da proteo social no Brasil. 4A mesma lei estabelece que o critrio de necessidade renda familiar per capita inferior a do salrio mnimo. O Conselho Nacional de Assistncia Social aprovou uma resoluo para a elevao deste limite para um salrio mnimo. 5O auxlio natalidade foi um benefcio previdencirio.

6Tramitam no Congresso vrias propostas de criao de programas de "renda mnima", com destaque para as iniciativas do senador Eduardo Supplicy (PT/SP). 12 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Tabela 2 Evoluo da Previdncia Social Brasileira (Institucional) Dcada Caracterstica Evento 20 Vinculao da empresa -Lei Eloy Chaves 1.923. -Inc io da fuso das Caixas de Aposentadorias e 30 Vinculao pela categoria Penses (CAP). profissional -Criao dos Institutos de Aposentadorias e Pens es (IAP). -Lei Orgnica da Previdncia Social (Lops). 60 Unificao institucional -Criao do Instituto Nacional de Previdncia Socia l (INPS). -Cria o do Pr-Rural. 70 Universalizao -Criao do Ministrio da Previdncia e Assis tncia Social (MPAS). -Cria

o do Sistema Nacional de Previdncia e tncia Social (Sinpas). parao dos benefcios urbanos e rurais. rsificao da base de financiamento: Assis -Equi -Dive inclu

so do lucro e faturamento. 80 Constituio de 1988 -Conceito integrado de seguridade. unificado igual a um salrio mnimo para os benefcios previdencirios e tenciais.

-Piso todos assis

Tabela 3 Evoluo da Previdncia Social Brasileira (Populao Abrangida) Dcada Caracterstica Populao 20 Caixas Pequeno nmero de segurados -- vinculao por empresa. 30 Institutos Virtual totalidade dos trabalhadores urbanos e boa parte dos trabalhadores autnomos -- vinculao por categoria profissional. 60 Lops Virtual totalidade dos empregados urbanos. 70 Sinpas Totalidade das pessoas que exercem atividade remunerada (inclusive trabalhadores domsticos e trabalhado res rurais). 80 Constituio de 1988

Universalizao de direitos. 4 - DIAGNSTICO DO SISTEMA DE PREVIDNCIA SOCIAL NO BRASIL 4.1 - Problemas de Equilbrio EconmicoFinanceiro 4.2 - Evoluo dos Contribuintes e Beneficirios do Sistema Entre 1923 e 1990 houve forte crescimento dos componentes do sistema (ver Grfico 1). A populao economicamente ativa (PEA) urbana passou de cerca de cinco para 45 milhes de pessoas entre 1940 e 1990. O nmero de contribuintes, 13 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

no entanto, cresce relativamente pouco at 1967, intensificando seu crescimento a partir desta data e chegando a mais de 30 milhes nos anos 90, como podemos ver no Grfico 1. Grfico 1 - Evoluo da Populao, PEA, Contribuintes e Beneficirios (Brasil 1920/1991) 160000000 140000000 120000000 100000000 80000000 60000000 40000000 20000000 0

1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 Contribuintes Beneficirios PEA Urbana POP Fonte: AEPS/Sntese. Houve, portanto, um grande nmero de ingressantes no sistema a partir dos anos 40, com a criao do Iapi, os quais passaram, com a devida defasagem, a engrossar as fileiras de beneficirios, por causa das regras vigentes no sistema. Conseqentemente, o nmero de beneficirios, que era muito baixo at meados dos anos 70, sobe vertiginosamente nas duas ltimas dcadas, chegando a cerca de 15 milhes em 1994. Uma anlise do Grfico 1 mostra claramente que na dcada de 70 houve um forte crescimento do nmero de contribuintes, quando comparado com o crescimento da PEA. No entanto, a primeira metade dos anos 80 representou um estancamento do mercado formal de trabalho, fazendo com que as taxas de informalidade apresentassem curso ascendente no perodo. Pode-se dizer que, apesar do retorno do crescimento do nmero de contribuintes na segunda metade da dcada de 80, ainda h um longo e improvvel caminho para transformar toda a PEA urbana em trabalhadores que aportam para a previdncia. 4.3 - Evoluo da Relao entre Contribuintes e Beneficirios Como corolrio do comportamento verificado no Grfico 1, pode-se observar, no Grfico 2, a evoluo da relao entre contribuintes e beneficirios do sistema para o perodo 1929/91. Nota-se que at o incio dos anos 40 houve um 14

<-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

crescimento exponencial dessa relao pela incorporao de uma grande massa de trabalhadores urbanos, decorrente da elevao do contingente afiliado aos recmcriados IAPs. Grfico 2 - Razo de Contribuintes e Beneficirios da Previdncia Social Brasileira 35 30 25 20 15 10 5 0 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 ANOS Fonte: AEPS. CONTR/BENEF Entre 1940 e 1955 esta relao sofre uma queda acentuada, como decorrncia no somente do amadurecimento do sistema, mas tambm de uma certa estagnao do processo de crescimento econmico. A recuperao propiciada pelo Plano de Metas de Juscelino Kubitscheck trouxe a incorporao de novos trabalhadores urbanos, propiciando um leve aumento da relao que, em que pesem as flutuaes cclicas posteriores da economia,

mantm-se relativamente estvel at fins dos anos 70, quando ocorre a criao de novos benefcios sem a devida carncia (pr-rural e amparos previdencirios). Com isso o sistema sofre outra descontinuidade de comportamento, implicando queda da relao contribuinte/ beneficirio que se estabiliza a partir de ento. Esta relao, que se situa hoje em torno de dois contribuintes ativos por beneficirio, tende a cair rapidamente nos prximos anos, caso no aumentem as taxas de formalizao do mercado de trabalho ou no sejam mudadas as regras de concesso de benefcios. Apenas como ilustrao, a Tabela 4 mostra a relao contribuinte/beneficirio para um conjunto de pases selecionados. Verificase, de imediato, que pases com estrutura etria muito mais velha que a brasileira apresentam relaes muito semelhantes s nossas. Conclui-se, portanto, que a baixa taxa verificada no Brasil no conseqncia apenas de uma situao demogrfica, mas tambm de um conjugado de fatores econmicos e institucionais, bem como de problemas gerenciais. 15 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Tabela 4 Relao de Dependncia -- Razo

Beneficirios/Contribuintes Pas Relao de dependncia Japo 1:5,52* Estados Unidos 1:3,23* Brasil 1:2,84* Frana 1:2,67** Alemanha 1:1,77*** Fonte: Tamburi (1993). Notas: * 1981, ** 1980, ***1979. 4.4 - O Aumento das Alquotas de Contribuio Outro fato a destacar diz respeito ao aumento das alquotas de contribuio, fato que mostra incontestavelmente que o sistema tem tido permanentes problemas de financiamento. Na realidade, um sistema de repartio fixa o plano de benefcios, mas medida que a relao contribuintes/beneficirios se deteriora, continuamente tem de se ajustar s alquotas de contribuio. O Grfico 3 mostra como a alquota de contribuio dos empregados para a faixa de um a trs salrios mnimos foi progressivamente sendo elevada entre 1934 e 1994. Considerando-se a alquota praticada em 1934 (3%), pode-se dizer que ela praticamente triplicou at 1994. Isso sem contar o peso da alquota do empregador sobre a folha de salrio, que comeando do mesmo patamar chega, hoje, a 22%. 4.5 - Composio da Receita da Seguridade As receitas da seguridade social so compostas, basicamente, por: a) recursos oriundos das contribuies incidentes sobre a

folha de salrios e outras arrecadadas pelo prprio INSS (contribuies sobre a primeira comercializao de produtos rurais, rendas de espetculos desportivos etc.); b) repasses realizados pela Unio (contribuies sobre o lucro e o faturamento das empresas e recursos gerais do Tesouro); e c) outras receitas, incluindo aquelas provenientes de aplicao financeira de eventuais saldos de caixa, rendas patrimoniais, aluguis e outras de menor importncia. 16 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Grfico 3 - Alquotas de Contribuio do Empregado Para Faixa de 1-3 Salrios Mnimos -- 1935/90 % 10 8 6 4 2 0 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 Fonte: Oliveira et alii (1992). Como mostra o Grfico 4, as receitas de contribuio so responsveis pela quase totalidade dos recursos destinados ao custeio da seguridade social no perodo 1974/90. O Grfico 5 mostra a evoluo da composio da

receita (ingresso de caixa) do INSS depois de 1990, quando foi desmembrado o Sinpas. No caso, sob a denominao arrecadao bancria, esto os ingressos de caixa provenientes da incidncia de contribuies sobre salrios e outras diretamente arrecadadas pelo prprio INSS. Constata-se que os recursos da Unio, destinados apenas ao custeio da mquina administrativa (pessoal e administrao geral) e cobertura de eventuais dficits, tm carter absolutamente secundrio e apresentam comportamento varivel no tempo. Em outras palavras, quando h recursos prprios suficientes para o custeio da seguridade social, a Unio reduz seus repasses; quando h dficit, aumenta-os para a sua cobertura. Essa forma de custeio tem gerado intensa polmica sobre uma suposta dvida da Unio para com a seguridade, como uma das causas principais dos problemas econmico-financeiros enfrentados por esta ltima. Antes de mais nada, sob o ponto de vista das finanas pblicas em seu conjunto essa discusso totalmente irrelevante. 17 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Grfico 4 - Previdncia Social Receitas por Categoria - 1974/90 100% 80%

60% 40% 20% 0% 1980 1988 1981 1989 ES

1974 1982 1990 1983

1976 1984 1975 1985 1977

1978 1986 1987 1979 CONTRIBUI

UNIO OUTRAS Fonte: Oliveira et alii, 1992. Grfico 5 - Previdncia Social: Ingresso de Caixa por Categoria - 1990/96 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Arrecad. Banc. Aplic. Financ. Outras Transf. Unio Fonte: AEPS. importante, entretanto, deixar claro que, mesmo de uma viso restrita e segmentada, a Unio tem cumprido seu compromisso bsico no que se refere cobertura dos gastos com a mquina administrativa. H, inclusive, operaes de

transferncias macias de recursos da Unio seguridade que no constam dos balanos. Por exemplo, em 1981, a Unio quitou a dvida do INPS junto rede 18 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

bancria, estimada em CR$ 200 milhes, atravs de operaes no oramento monetrio.7 Por outro lado, o oramento da seguridade tem custeado os chamados Encargos Previdencirios da Unio, nem sempre cobertos pelas suficientes transferncias de recursos. A questo aqui envolve uma interpretao divergente da abrangncia da seguridade social pelos burocratas do Tesouro e do INSS. Os primeiros, talvez por questo de convenincia, interpretam que cabe seguridade arcar com os citados encargos sem necessidade de transferncia de recursos adicionais; j os gestores da seguridade, quase sempre se posicionam exatamente ao inverso. 4.6 - Composio da Despesa da Seguridade Os Grficos 6 e 7 mostram, respectivamente, a partio das despesas do Sinpas e dos desembolsos do INSS no perodo 1974/90. Observa-se que, at 1986, cerca de 2/3 das despesas totais da seguridade eram feitos com benefcios pecunirios e assistenciais (INPS), a inclusa sua prpria mquina administrativa. A sadeInamps absorvia algo em torno de 1/4 do total de dispndio, com as demais

funes (custos da mquina de arrecadao -Iapas, LBA e Funabem) consumindo fraes residuais. Grfico 6 - Composio da Despesa da Seguridade Social - 1974/90 100% 80% 60% 40% 20% 0% 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 INPS Inamps Iapas LBA+Funabem Fonte: Oliveira et alii (1992). 7 Atravs das chamadas ORTNs "biodegradveis", que eram inegociveis, irresgatveis por um prazo de 15 anos e que rendiam metade da correo monetria. Para maiores detalhes, ver Beltro et alii (1993). 19 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

A partir de 1986, com a implantao do SUS, expande-se o gasto com a sade, comprimindo-se a fatia do INPS. Diga-se de passagem, isto s foi possvel atravs de uma brutal reduo do valor mdio dos benefcios, por meio da subindexao da correo de seus valores. Em 1988, com a

implantao do novo dispositivo constitucional, que ordenava o reclculo dos benefcios em manuteno pelo seu valor em salrios mnimos da data de concesso, eliminou-se esse modo pouco tico de fechar a conta. Alis, em virtude do enorme crescimento das despesas com benefcios, comea a ocorrer exatamente o oposto. Comprimem-se os repasses sade at que, em meados de 1993, so finalmente interrompidos. Grfico 7 - Desembolso do INSS por Categoria -- 1990/94 100% 80% 60% 40% 20% 0% 1990 1991 1992 1993 1994 Benefcios Pessoal Transf.Inamps Outras Fonte: AEPS. OUTRAS= TRANS. TERC. + EPU +AMORTIZAO + ETC. Finalizando, importante ressaltar que o oramento da seguridade social tem sido uma pea de fico. No tem sido efetivamente montado e acompanhado, a no ser para finalidades formais. No existe, para qualquer ano, a publicao de sua execuo. 4.7 - Os Sintomas dos Desequilbrios Tendo em vista que o regime de repartio, com as transferncias da Unio cobrindo eventuais dficits, a anlise ex-post dos nmeros da previdncia pouco informativa. Em termos vulgares, o sistema no fale mas permanentemente insolvente: quando h insuficincia de recursos

para a cobertura dos compromissos, ou se recorre a aumentos nas contribuies (aumentos de 20 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

alquotas, elevao do teto de contribuies, novas bases etc.) ou se recorre aos recursos da Unio. Assim, torna-se necessrio recorrer a outros indicadores para avaliar adequadamente a gravidade dos problemas. Nesse sentido, construiu-se o Grfico 8, que mostra a evoluo do gasto com benefcios previdencirios e assistenciais como proporo do PIB para o perodo 1971/96. Observe-se que indicadores desse tipo podem proporcionar uma interpretao enganosa ao analista desavisado: por exemplo, em 1982/83 os benefcios representam um pico como proporo do PIB pelo simples fato de que o produto havia experimentado uma enorme queda -- o fundo do poo da recesso do incio da dcada. Grfico 8 - Despesas com Benefcios Previdencirios como Frao do PIB -- 1971/95 7 6 5 4 % 3 2

1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 Fonte: Informe da Previdncia Social, vrios nmeros. Feito esse alerta, constata-se, aps a Constituio de 1988, uma vertiginosa tendncia expanso dos gastos com benefcios. Como ser visto a seguir, embora em ritmo menor, as projees indicam que essa tendncia no passageira, mas persiste bem adiante, dentro do prximo sculo. Finalmente, o Grfico 9 ilustra o comprometimento crescente das receitas de contribuio com o pagamento de benefcios. Em aparente contradio com estas tendncias de desequilbrio, o INSS apresentou, em 1994, um saldo de caixa de cerca de R$ 2,1 bilhes, que oscilante dia a dia, mas que cresce at atingir, em final de abril de 1995, cerca de R$ 2,7 bilhes. 21 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

1 0

4.8 - A Previdncia Social e o Salrio Mnimo Para comear a entender o aparente paradoxo, h que se analisar a vinculao do comportamento das finanas previdencirias e o valor do salrio mnimo. Segundo os dados do MPS em maro de 1995, cerca 70,39% dos benefcios tinham valor igual ao salrio mnimo. Do lado da receita, a

distribuio dos salrios de contribuio totalmente diversa.8 Grfico 9 Previdncia Social: Arrecadao Bancria e Despesas com Benefcios -- 1986/96 (R$ de 1995) 50 40 30 20 10 0 1986 1991 1992 1987 1993 1988 1994 1995

1989 1996

1990

Arrecadao Desp. c/Benefcio Fonte: AEPS. O Grfico 10 ilustra as distribuies de benefcios e de salrios. Tendo em vista esta assimetria das distribuies que regem o comportamento das despesas com benefcios e das receitas de contribuies, evidente que o valor do salrio mnimo tem tambm um impacto diferenciado: determina mais de 2/3 da 8Tendo em vista que a previdncia social no tem um cadastro de seus contribuintes, a Relao de Informaes Sociais relativa ao ano de 1990 foi utilizada como proxy. A diferena para a folha est principalmente na no-incluso de autnomos e empregados domsticos na cobertura Rais. Infelizmente, para efeitos de estabelecer distribuies, os cadastros desses ltimos, mantidos pela

previdncia social, so extremamente precrios. 22 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

despesa, enquanto, do lado da receita, seu impacto atinge menos de 15%9 da folha de salrios de contribuio. 4.9 - A Previdncia do Funcionalismo Pblico Uma das maiores "caixas-pretas" do pas o futuro dos sistemas de previdncia do funcionalismo pblico. A partir da Constituio de 1988, com a criao do Regime Jurdico nico para o funcionalismo, ao invs da pretendida uniformizao, criou-se uma mirade de regimes especiais de previdncia social. Assim, a Unio, os estados e um bom nmero de municpios instituram regras prprias para seus servidores que, no momento, no foram integralmente mapeados.10 G rfico 10 - Distribuio Percentual: Benefcios e Salrios (Rais) LIM INF FAIXA 10 9 8 7 6 5 4 3 2

1 0 40 100 20

100 0

80 20 40 60

60 80

BENEFCIOS RAIS Fontes: Carta MPS (mar. 1995) e Rais 90. 9Este valor um limite superior j que, na verdade, a Rais no tabulada para valores exatamente iguais a um salrio mnimo e levantamentos como as PNADs no acusam uma concentrao neste ponto. 10 O MPAS/SPS (1997) recentemente concluiu um levantamento preliminar destas regras para os estados e para algumas municipalidades. 23 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Estes regimes so operados por uma variedade de institutos de previdncia, que, normalmente, oferecem benefcios extremamente generosos. Para a maioria destes no h qualquer estudo de comportamento de receita e despesa; alguns j atravessam graves problemas de solvncia. Com efeito, muitos estados e municpios viram na criao de regimes especiais uma forma de economia, no curto prazo, das contribuies pagas ao INSS e ao FGTS. Mais ainda, ao institurem contribuies prprias, fez-se uma "economia" adicional na folha de pagamento lquida do

funcionalismo, pois, em boa parte dos casos, estas contribuies no foram repassadas integralmente aos institutos de previdncia. O que era uma soluo "miraculosa" no curto prazo, converteu-se em pesadelo no mdio prazo, quando os servidores comearam a se aposentar pelo novo regime. Hoje, e cada vez mais, estados e municpios vem suas receitas comprometidas com o pagamento de inativos, sem soluo vista no horizonte. Como mostra a Tabela 5, para pagar 2,87 milhes de inativos do servio pblico, o governo gasta aproximadamente o mesmo montante que despendido com os 16,58 milhes de inativos do setor privado (INSS). Tabela 5 Gastos Previdencirios Totais -- 1996 (Valores em R$ de dez./96, deflacionados pelo IGP-DI) R$ Bilhes Nmero de beneficirios INSS 42,6 16.586.267 Inativos e pensionistas da Unio 17,1 872.985* Inativos e pensionistas de estados e municpios 29,0** 2.000.000** Total 88,7 19.459.252 Fontes: INSS e Ministrio da Fazenda. * Dados relativos a novembro /96. ** Valores aproximados. Na Tabela 6 constata-se que, pelo menos em relao aos inativos da Unio, h um claro padro de aposentadorias precoces: 31,1% dos homens e 60,3% das

mulheres se aposentaram com 55 anos ou menos. 24 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

6 Distribuio Percentual da Idade Mdia de Aposentadoria dos Civis do Executivo para Aposentadorias Integrais segundo Faixas Etrias Faixa Etria Masculino Feminino Total At 40 1,9 1,5 1,8 41 a 45 2,5 5,2 3,4 46 a 50 10,0 24,7 15,3 51 a 55 26,7 28,9 27,5 56 a 60 26,4 19,8 24,0 61 a 65 16,7 12,0 15,0 66 a 70 10,2 6,0 8,7 Acima de 70 5,6 1,9 4,3 Total 100,0 100,0 100,0 Fonte: Boletim Estatstico do Mare (set. 1996). Obs.: Posio de nov./95. A amostra utilizada no clculo corresponde parcela dos servidores que possuem em seu cadastro a informao referente data de sua aposentadoria.

Tabela

Um outro aspecto do problema pode ser contatado na Tabela 7: de 1987 at 1996 os gastos totais com o pessoal da Unio cresceram de R$ 18 bilhes para R$ 42,1 bilhes, ou seja, 2,4 vezes. Ocorre que a despesa com inativos passou de R$ 4,3 bilhes para R$ 17,1 bilhes no mesmo perodo, ou seja, praticamente quadruplicou. Tabela 7 Despesa com Pessoal da Unio, Ativos e Inativos -- 1987/96 (Em R$ bilhes de dez./96) Ano Ativos Inativos Transferncias Total Benefcios globais e

ajustes intergovernamentais 1987 11,6 4,3 0,9 1,2 18,0 1988 14,8 5,4 1,2 1,2 22,6 1989 18,3 6,4 1,9 1,6 28,2 1990 21,6 8,2 0,0 2,2 32,0 1991 18,2 6,3 0,0 1,7 26,2 1992 14,4 5,8 0,0 1,2 21,4 1993 16,1 11,0 0,0 1,8 28,9 1994 17,9 13,7 0,0 2,1 33,7 1995 23,9 16,9 0,0 2,6 43,4 1996* 22,9 17,1 0,0 2,1 42,1 Fontes: Boletim Estatstico do Mare de setembro de

1996 para os dados de 1987 a 1994 e Ministrio da Fazenda para os dados de 1995 e 1996. * Posio em aberto de 13/02/97. Apesar desses indcios de claros desequilbrios no sistema do funcionalismo pblico, que, inclusive, parecem ser bastante mais srios que os do Regime Geral (INSS), toda a anlise que se segue ser quase que exclusivamente voltada para este ltimo. A razo simples: na data de redao deste trabalho estava-se ainda tentando tabular os dados relativos massa de funcionrios federais; enquanto 25 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

isso, a grande parte dos regimes de estados e municpios permanece completamente desconhecida. 4.10 - Fatores Conjunturais e Estruturais A permanente insolvncia da seguridade social em geral, e da previdncia em particular, encontra razes em um conjugado de fatores de trs naturezas: conjunturais, gerenciais e estruturais. 4.11 - Fatores Conjunturais Em termos sintticos, a previdncia at agora ia bem quando a conjuntura ia bem, ia mal, quando a conjuntura se deteriorava. O Grfico 11 mostra, superpostas, as taxas de crescimento real das receitas de contribuies sociais e de crescimento do PIB. Com efeito, no incio da dcada de 70, o rpido crescimento do produto acompanhado

por uma correspondente taxa elevada de crescimento real de contribuies. Grfico 11 - Taxa de Variao da Receita de Contribuio sobre Folha de Salrio e do PIB -- 1972/94 30 Pacote Dezembro Plano 20 de 1981 Cruzado Plano Vero 10 0 Recesso Recesso -10 -20 -30 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 Fonte: Oliveira et alii (1992). CONTRIBUIO Delta PIB Observe-se, entretanto, que, acompanhando o declnio do crescimento econmico, essas taxas caem continuamente na medida em que se aproxima o fim da dcada. Na realidade, j em 1979, a seguridade comeou a apresentar violentos desequilbrios de caixa. Aps vrios paliativos -reduo do perodo de reteno dos recursos arrecadados pela rede bancria de 45 para 8,33 dias, liberao do teto de contribuies para fins da contribuio do empregador, tentativa de apropriao pela seguridade dos recursos arrecadados para terceiros (Sesi, Senai, Sesc e Senac)

-- a situao tornou-se de tal maneira grave que, em finais de 1981, o governo se viu obrigado a baixar um enorme pacote de medidas corretivas emergenciais. Dentre estas, incluem-se como as de maior importncia: a) o aumento de alquotas de empregadores, empregados e autnomos, com a introduo de alquotas progressivas conforme a faixa de salrios para os empregados; b) alquotas 26 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

estabelecidas sobre aposentadorias e penses em manuteno; e c) emisso das ORTNs especiais. Essas providncias explicam a forte taxa de crescimento experimentada pela receita em 1982, que, entretanto, seguida de um forte decrscimo real no perodo subseqente, fruto da profunda recesso do incio da dcada. Tambm no perodo 1985/86, a implantao do Plano Cruzado, que congelou benefcios e provocou uma exploso no valor dos salrios, explica o aparente "descolamento" entre as taxas. Alis, diga-se de passagem, naquele ano, o ento ministro da pasta anunciou a soluo definitiva dos problemas e a viabilidade da previdncia para todo o sempre. Apenas como complemento, vale mencionar que, em 1994, a receita de contribuies foi, em termos reais, cerca de 20% inferior realizada em 1986;

paralelamente, a despesa com benefcios foi, em 1994, 15% maior do que era em 1986. Em suma, analisando-se o comportamento passado, pode-se claramente identificar uma forte aderncia entre as sries de crescimento da receita e do PIB. 4.12 - Fatores Estruturais 4.13 - Do Lado da Receita a) Reduo da participao dos salrios do setor formal no PIB Como mostra o Grfico 12, os salrios do setor formal decrescem como proporo do PIB at 1988, havendo a partir da uma recuperao. Estamos basicamente de volta aos nveis de 1979. Embora possa haver um componente conjuntural, essa tendncia parece refletir uma mudana estrutural no mercado de trabalho. De um lado h um elevado grau de informalizao da fora de trabalho, que parece permanecer quase invarivel durante toda a dcada, a despeito das enormes variaes na conjuntura, e acrescido a isso h uma taxa de evaso elevada nas contribuies sociais no dito mercado formal. O Grfico 13 apresenta a evaso nas contribuies sobre folha de salrios estimada a partir da comparao das contribuies propriamente ditas como declarado pelas empresas para o MPAS (excluindo as contribuies individuais) e uma estimativa do montante devido a partir das declaraes de salrios da Rais, descontadas as isenes. Como j mencionado anteriormente, a enorme carga fiscal sobre o setor formal da economia, inclusive com elevados encargos incidentes sobre a mo-de-obra, parece ser um fator determinante deste fenmeno.

Por outro lado, no setor mais moderno da economia, onde, tipicamente h maior probabilidade de um mercado de trabalho formalizado, as novas tecnologias tendem a ser poupadoras de mo-de-obra. Fica, portanto, severamente limitado o 27 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Grfico 12 - Folha de Salrios do Setor Formal da Economia (Rais) -1979/92 PIB 30 23,6 25 23,2 19 20 16,5 15,8 13,7 15 10 5 0 85 86 23,6 24,2 %

20,7

21,9 18,6 17,4

20,4 16,6

79 87

80

81 88

82 89 90

83 91

84

92 Fontes: IBGE e Rais. Grfico 13 - Estimativa de Evaso Folha de Salrio 50 45 43 40 35 31 31 28 27 23 22 % 25 20 15 10 5 0 85 92 86 14 20 20 22 20 30 25 24

79 87

80 88

81 89

82 90

83 91

84

Fontes: Rais e AEPS. Obs.: 1988 obtido por interpolao das contribuies. potencial de crescimento das receitas de contribuio incidentes sobre a base da folha de salrios. 4.14 - Do Lado da Despesa 4.15 - A Aposentadoria por Tempo de Servio Como demonstram os Grficos 14A e B, as aposentadorias por tempo de servio responderam por 30,5% do nmero de aposentadorias

urbanas em manuteno no perodo 1980/92, enquanto representavam 48,8% da despesa. Em 1995, a situao era de que 44% de aposentadorias por tempo de servio (e especial) correspondiam a 68,3% dos gastos com aposentadorias. 28 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Grfico 14A Aposentadorias Urbanas distribuio Velhice 18,2% Invalidez 19,4% Velhice 19,7% Especial Servico Tempo Servico 30,5% NMERO 13,6% Especial 6,4% Tempo 48,8% Invalidez 43,3% (mdia 1980/1992) -

VALOR Fonte: AEPS. Elaborao: Oliveira et alii (1992). Grfico 14B - Aposentadorias

Urbanas -- 1995 Velhice 16,0% Invalidez Velhice 15,7% 25,5% Servico 68,3% VALOR Fonte: AEPS. 29 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA NMERO Tempo Servico 44,0% Invalidez 30,5%

Tempo

A Tabela 8 mostra que o Brasil (entre os quase 200 pases existentes) um dos raros pases do mundo que oferecem a aposentadoria por tempo de servio, sem limitao de idade e sem necessidade de afastamento do trabalho. T abela 8 Pases que Adotam Aposentadoria por Tempo de Servio Tempo mnimo Valor do benefcio Afastamento

Pas Clculo** obrigatrio (%) p.a. Benin

servio (anos) Mximo Mnimo (%) 60 80 30 (H) e 25 (M) 100 20 80 35 50 100 30 sim 30%+2%

Brasil* 70%+6% a.s.*** 70 no Egito 2,22% p.a. 44 sim Equador 50%+1,25%p.a.*** sim Ir 30 2,9%p.a. 50 100 sim Iraque 30 2,5%p.a. 75 100 sim Itlia**** 35 1% a 2%p.a. 35 80 sim Kuwait 20 65%+2% p.a.***** 65 95 sim Fonte: Social Security Programs Throughout the World, US Department of Health and Human Services. Notas: p.a. - por ano de contribuio. a.s. - por ano de servios prestados. (H)/(M) - diferenciado para homens e mulheres. * Pases com 13 benefcios mensais por ano. ** Valores calculados sobre salrio de contribuio. *** Adicionais aps o mnimo para elegibilidade. **** A reforma de 1996 eliminou a aposentadoria por tempo de servio. ***** Adicionais aps 15 anos de contribuio. Obs.1: No Brasil, o tempo de servio pode ser reduzido para 30 e 25 anos em categorias profissionais especiais. Obs.2: A Itlia est cancelando o benefcio irrestrito em seu pacote de reformas a partir de

1993. J na Tabela 9, que mostra a distribuio de idade na data de obteno do benefcio para os aposentados por tempo de servio, observa-se que 64,72% dos homens e 72,55% das mulheres se aposentaram com at 55 anos de idade, o que, sem dvida, constitui um padro extremamente precoce de "inatividade" da fora de trabalho. Na verdade, grande parte dos beneficirios utiliza o benefcio como complementao de renda, continuando a trabalhar. Fica portanto invalidado o argumento de que a aposentadoria por tempo de servio um benefcio destinado a abrir espaos para os jovens no mercado de trabalho. Alis, diga-se de passagem, esta seria uma forma extremamente ineficiente e cara de gerar empregos. 30 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Tabela 9 Percentual de Aposentadoria por Tempo de Servio at cada Idade na Data da Concesso Idade no incio do benefcio Masculino Feminino At 45 anos 13,02 20,32 At 50 anos 31,00 36,07 At 55 anos 35,36 27,43

At 60 anos 20,62 16,18 Fonte: AEPS (1995). Um outro argumento, to freqente quanto errneo, utilizado em favor da aposentadoria por tempo de servio, que a esperana de vida do brasileiro baixa. De fato, como mostra o Grfico 15 a esperana de vida ao nascer bastante baixa no Brasil, fruto da elevada mortalidade infantil. Ressalte-se que, infelizmente, na Amrica do Sul, o Brasil campeo absoluto em mortalidade infantil. Grfico 15 - Esperana de Vida Condicional: Brasil -- 1990 100 80 60 40 20 0 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 80 HOMENS MULHERES Fonte: Camarano et alii (1991). Ocorre, entretanto, que para fins de previdncia o que importa a expectativa de vida na data da aposentadoria. Como demonstra o Grfico 16, esta expectativa condicional (ou seja, a idade mdia de bito, dada a sobrevivncia at uma certa idade cronolgica) cresce acentuadamente na medida em que se ultrapassa a barreira da mortalidade infantil. Consultando-se os Grficos 16 e 17, constata-se, tambm, que para homens e mulheres as diferenas de expectativa de vida adulta

31 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

das populaes dos pases selecionados (Sua, Brasil e ndia) reduzem-se substancialmente. Grfico 16 - Esperana de Vida Condicional: Pases Selecionados Mulheres -- 1975 100 80 60 40 20 0 10 SUA 15 0 20 40 60 5 80

BRASIL NDIA Fonte: Camarano et alii (1991). A Tabela 10 indica que, na mdia, os homens se aposentam por tempo de servio aos 54,9 anos e as mulheres aos 53,3. H entretanto que se observar que, para fins atuariais, o que interessa a durao total dos pagamentos, incluindo a durao da penso por morte. Assim, por exemplo, adicionandose sobrevida esperada dos homens na data da aposentadoria 17,6 anos, a durao esperada da penso deixada cnjuge e aos filhos dependentes ou invlidos (estimada em cerca de 10 anos), obter-se- uma durao total de 27,6 anos.11

11Na realidade, trata-se apenas de um exemplo ilustrativo pois o valor da penso por morte difere do valor da aposentadoria. Na prtica, entretanto, aps a promulgao da nova Lei de Custeio de Benefcios, que aumentou a quota bsica de 50 para 70%, a diferena irrelevante para todos os fins prticos. 32 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Grfico 17 - Esperana de Vida Condicional: Pases Selecionados Homens -- 1975 100 80 60 40 20 0 0 5 10 15 20 40 60 80 SUA BRASIL NDIA Fonte: Camarano et alii (1991). Tabela 10 Idade Mdia de Aposentadoria e Esperana de Sobrevida para Diferentes Tipos de Benefcios Benefcio Idade mdia de

aposentadoria

Esperana de sobrevida Homens Mulheres Homens Mulheres Tempo de servio 54,9 53,3 17,6 22,4 Especial 52,2 50,2 19,2 24,9 Invalidez* 51,2 51,6 10,6 22,6 Idade 65,7 61,2 10,8 16,5 Fontes: Dataprev e IBGE. Nota: A esperana de sobrevida foi calculada utilizando-se as tbuas de mortalidade estimadas para o Brasil como um todo em 1980. *Foi estimada a partir de dados da Dataprev uma tbua de mortalidade especfica para o grupo de aposentados por invalidez, que apresentou nveis mais altos do que o da populao em geral. Ressalte-se que at recentemente a legislao brasileira concedia aposentadoria por tempo de servio com apenas cinco anos de efetivas contribuies, desde que comprovado o vnculo empregatcio formal durante 30 ou 35 anos em atividade atualmente coberta pela previdncia social. Considerando-se que o nvel de reposio (relao entre o valor do benefcio e o valor do salrio de contribuio) muito prximo de 100%, fica claro que, para 33 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

taxas de desconto realistas, as alquotas

necessrias para custeio do benefcio seriam extremamente elevadas. Provavelmente, se o regime no fosse de repartio, poucos estariam dispostos a pagar os custos de um plano que oferecesse aposentadoria por tempo de servio nos moldes que hoje oferecida pelo INSS. Ocorre, entretanto, que em regime de repartio, o dficit de custeio coberto por transferncias de outros segurados: os da mesma gerao que no conseguem se aposentar por tempo de servio e por contribuintes das futuras geraes. Esse fato introduz um componente de extrema iniqidade no sistema: estudos realizados pela equipe de seguridade da Diretoria de Pesquisa do IPEA tm demonstrado uma redistribuio de renda s avessas no que tange aposentadoria por tempo de servio, uma verdadeira sndrome de Robin Wood, onde os mais pobres subsidiam os menos pobres. Esse fato fica ainda mais agravado porque as expectativas de vida diferem substancialmente por faixa de renda, como demonstram os Grficos 18 e 19. Assim, os poucos pobres que se aposentam por tempo de servio -- que trabalharam no mercado formal e que tm documentos comprobatrios desta relao trabalhista12 -- so exatamente os que tm sobrevida menor. Por outro lado, esse mesmo fato revela a inadequao de se impor limites etrios para a aposentadoria por tempo de servio: os mais prejudicados seriam, exatamente, os poucos pobres que se aposentam por esse benefcio, provavelmente desgastados pelas atividades profissionais.

Finalmente, observe-se que a prpria frmula de clculo do valor benefcio, que leva em conta apenas os ltimos 36 meses de salrio de contribuio, extremamente discriminatria em relao s classes menos favorecidas. Essas, geralmente ocupando empregos que requerem pouca especializao, normalmente tm um perfil plano de evoluo salarial ao longo do tempo: trabalhadores braais, quando tm carteira assinada, raramente progridem na escala salarial ao longo do ciclo de vida. Ao contrrio, as classes mdia e alta tm seus benefcios calculados sobre, em princpio, os melhores anos em termos de remunerao. Quanto aos profissionais liberais que contribuem como autnomos h, inclusive, a oportunidade de programar este processo, o que lhes oferece a oportunidade de auferir taxas de retorno realmente fantsticas. 12Tendo em vista que a previdncia no tem um cadastro individualizado do segurado, o nus total da prova recai sobre o mesmo. 34 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Grfico 18 - Esperana de Vida por Faixa de Renda: Homens 100 80 60 40

20 0 20 0 40 5 60 10 80 15 At 1 SM 3

a 5 >10 Fonte: Camarano et alii (1991). Grfico 19 - Esperana de Vida por Faixa de Renda: Mulheres 100 80 60 40 20 0 0 5 10 15 20 40 60 80 At 1 SM 3 a 5 >10 Fonte: Camarano et alii (1991). Ocorre, entretanto, que a aposentadoria por tempo de servio no deve ser tomada como a nica causa estrutural de desequilbrios no lado da despesa. Mais ainda, a imposio de regras que mudem a concesso do benefcio, por atuarem apenas sobre os fluxos adicionais, tem efeitos extremamente lentos no tempo. 35 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Os Grficos 20 e 21 apresentam um exerccio de simulao, mostrando ano a ano, respectivamente, em termos de percentagem do PIB e em dlares, quais seriam as

economias de despesas com benefcios (no ano) e acumuladas, se a aposentadoria por tempo de servio fosse simplesmente eliminada em 1980. Observe-se que os ganhos so um limite mximo absoluto, pois foi feita a hiptese irrealista de que o benefcio tivesse sido eliminado sem qualquer reconhecimento de direitos, mesmo que pro-rata. De qualquer forma, o valor acumulado ao final de 14 anos seria da ordem de US$ 35 bilhes. Grfico 20 - Gastos com Aposentadoria por Tempo de Servio -- 1980/95 (% PIB) 1,40% 1,20% 1,00% 0,80% 0,60% 0,40% 0,20% 0,00% 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 ATUAL ELIM TS EM 1980 Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados da Dataprev. Grfico 21 - Diferena Acumulada por Eliminao da Aposentadoria por Tempo de Servio em 1980 35000 30000 25000 20000

(US$ milhes)

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados da Dataprev. a) Aposentadorias especiais Embora a nomenclatura tcnica distinga as aposentadorias por tempo de servio em condies especiais das chamadas especiais propriamente ditas, elas sero, em nome da simplicidade, tratadas como uma nica categoria. Assim, aqui se enquadram tanto as aposentadorias antecipadas concedidas aos professores, jornalistas e aeronautas, quanto aquelas concedidas a profisses qualificadas como insalubres e perigosas, como por exemplo trabalhadores em minas, mergulhadores etc. 36 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

15000 10000 5000 0

Algumas dessas aposentadorias justificavam-se no passado, mas perderam totalmente o sentido no momento atual. Por exemplo, a aposentadoria precoce concedida aos jornalistas fundamentava-se na exposio ao chumbo dos linotipistas. Hoje, em plena era da editorao eletrnica, persiste o privilgio sem qualquer razo.

claro que, pelas razes antes expostas, estas aposentadorias no tm cobertura atuarial, dado seu enorme custo comparado aos aportes. Embora pouco numerosos, estes benefcios respondem por uma substancial parcela da despesa. Tambm sob o ponto de vista da eqidade, muitas vezes os benefcios so estendidos a toda uma categoria profissional, independentemente da efetiva exposio ao risco. , por exemplo, o caso dos petroleiros e dos empregados de escritrio de firmas de minerao. Ainda sob o ponto de vista da eqidade, as aposentadorias especiais constituem, ao lado do custeio, um exemplo gritante de socializao de custos privados: o empregador que expe seus empregados a condies perigosas ou insalubres de trabalho deixa para o INSS e, portanto, para a sociedade de contribuintes, a conta da cobertura das aposentadorias especiais, j que no paga uma alquota extra por isto. b) Regimes especiais At este ponto, inclusive por falta de dados precisos, a anlise foi deliberadamente restrita ao chamado Regime Geral, cuja cobertura se estende aos trabalhadores e empregadores do setor privado, urbano e rural e aos autnomos cadastrados. Assim, todas as estatsticas referem-se apenas ao Regime Geral, ou seja, aos programas administrados pelo INSS. H, entretanto, toda uma pletora de regimes especiais, que vai daqueles que cobrem os militares aos regimes do funcionalismo pblico das trs esferas de governo (federal, estadual e municipal) e dos trs poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio).

Embora, como j afirmado anteriormente, haja uma enorme carncia de informaes sobre os regimes especiais, fato conhecido que as despesas com inativos tm absorvido parcelas crescentes das despesas de pessoal da Unio, estados e municpios. Em alguns casos, esta despesa chega at a superar as despesas com o funcionalismo ativo. No mbito do Legislativo e do Judicirio, h distores ainda mais flagrantes, como ilustra o Grfico 22, que mostra a disparidade dos benefcios concedidos pelos diferentes sistemas. Dado o pouco que as contribuies do segurado representam no custeio desses planos de privilgio, com o nus pago, portanto, por toda a sociedade, configura-se uma situao de extrema iniqidade. 37 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

das Aposentadorias

Grfico 22 - Valores Mdios 1

Regime Geral - Rural Regime Geral - Urbano Servidores - Executivo 35.2

2.1 5.4

Servidores - Legislativo 36.6 Servidores - Judicirio 20 30 40 0 10 Sal

rios Mnimos Fonte: Cutolo (1994). Ocorre, entretanto, que sob ponto de vista puramente pragmtico, e deixando margem consideraes de natureza puramente tica ou moral, os efeitos de alterar os regimes especiais so relativamente modestos no agregado, pois so contingentes relativamente pouco numerosos. c) Aposentadorias rurais e benefcios assistenciais Tanto os benefcios rurais quanto os assistenciais possuem srias carncias quanto ao custeio. Os primeiros, desde sua criao, sempre drenaram os recursos das contribuies urbanas, dada a crnica insuficincia das contribuies sobre a produo rural. J os assistenciais, pela prpria definio, no tm um regime contributivo: embora socialmente justificveis, estes benefcios jamais deveriam ser custeados por contribuies previdencirias, mas extrair recursos para seu custeio do oramento fiscal. Por outro lado, a Constituio de 1988 elevou o valor destes benefcios ao piso de um salrio mnimo. Antes, os benefcios do trabalhador rural eram fixados em 50% do salrio mnimo, com exceo dos benefcios por acidente do trabalho, fixados em 75% do salrio mnimo. Alm disso, as novas disposies constitucionais reduziram, instantaneamente, em

cinco anos, as condies para aposentadoria por idade do trabalhador rural (ver Grfico 19, que mostra claramente o efeito da medida) e tornaram mais amplas as condies de concesso dos benefcios assistenciais, ampliando o conceito de invlidos para deficientes. 38 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Grfico 23 - Aposentadorias por Idade Rurais (em manuteno*) 1980/95 4.000.000 3.500.000 3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Fonte: AEPS. 4.16 - Fatores Gerenciais a) Evaso das contribuies Afora a perda de receita provocada pela informalizao do mercado de trabalho, a previdncia, por absoluta falta de controles eficazes, deixa de arrecadar uma substancial parcela de recursos mesmo no mercado

formal. Para o perodo 1979/90, a arrecadao da previdncia efetivamente realizada sobre a folha de salrios algo em torno de 75% (dado mdio da dcada passada) da arrecadao potencial, esta ltima tomando-se por base o universo da Rais, aps o truncamento das contribuies do empregado pelo teto. Mais ainda, observa-se que a tendncia de aumento desta diferena crescente no tempo. O fenmeno , at certo ponto, surpreendente. Afinal, a previdncia poderia dispor dos arquivos da Rais e efetuar a cobrana dos valores a menor recolhidos. Ocorre entretanto que a fiscalizao previdenciria extremamente falha, valendo-se, em grande parte, de mtodos primrios e obsoletos. Apesar de ter mais de 4 mil fiscais, o processo como um todo pouco eficaz. Por outro lado, a prpria forma como est estruturado o sistema induz evaso. Como, para os assalariados, o direito ao benefcio no est vinculado ao efetivo recolhimento das contribuies, no h qualquer estmulo para que o segurado fiscalize o processo. Talvez esta seja a maior causa da diferena da folha de salrios potencial, indicada pela Rais e a folha de salrios para fins de arrecadao previdenciria: na primeira, se no houver efetivo recolhimento, o trabalhador simplesmente no faz jus ao chamado abono PIS/Pasep, vulgarmente conhecido como 14 salrio. Este simples fato -- vinculao do benefcio efetiva 39 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

contribuio -- talvez seja responsvel por grande parte da diferena, pois coloca o prprio indivduo como permanente fiscal do sistema. No menos importante, a previdncia tem concedido sucessivas anistias, incentivando o mau pagador. Tambm a possibilidade de negociao de encargos trabalhistas e das respectivas incidncias de contribuio previdenciria na Justia do Trabalho abre uma porta adicional para a sonegao. O sistema de cobrana de dbitos tambm lento, burocratizado e ineficiente. No h mesmo uma atualizao do montante total de dbitos para com a previdncia, em fase de cobrana judicial ou administrativa. Finalmente, h que se deixar claro que a evaso do sistema no pode ser resolvida apenas pela contratao de mais fiscais e pela melhoria dos controles administrativos. Embora estes ltimos sejam necessrios, no so de forma alguma suficientes, por causa dos incentivos extremamente perversos embutidos no prprio desenho do sistema. Informalizao da mo-de-obra e evaso talvez sejam, em muitos casos, a estratgia de sobrevivncia de empregadores premidos pela excessiva carga de impostos, taxas, contribuies, isto sem falar nos custos associados burocracia necessria para se pertencer ao segmento formal. b) Fraudes nas aposentadorias No existem dados precisos sobre as fraudes nos benefcios previdencirios e assistenciais. Estimativas preliminares indicam, a

partir de auditorias realizadas pelo MPS, que cerca de 30% do total de benefcios pecunirios podem estar sendo pagos indevidamente. A simples constatao de que quase metade das aposentadorias urbanas dada por invalidez, com causa psiquitrica preponderante para a concesso do benefcio, pode ser considerada como um srio indicador da magnitude e gravidade do problema. Na rea rural, existem indcios de que mais da metade das aposentadorias foi concedida irregularmente. verdade que, em tempos recentes, o MPS/INSS tem investido algum esforo no combate s fraudes. Como mostra o Grfico 24, mais de 1,1 milho de benefcios foram cancelados ou suspensos no perodo entre outubro de 1992 e maio de 1994. Segundo informaes dos prprios auditores, isto seria apenas a ponta do iceberg, pois os critrios de deteco foram os mais simples possveis: homonmia com coincidncia de idade e filiao; checagem de procuradores de segurados supostamente invlidos que muitas vezes j haviam falecido e outras tantas providncias bsicas. 40 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Grfico 24 - Cancelamento e Suspenso de Benefcios Out./92 a

Maio/94 Auditoria / INSS Sisobi (bitos) Ao do IGPS Auxlio-Doena Invalidez Reviso Urbana Reviso Rural 200 250 300 350 Fonte:Cutolo (1994). A pergunta que cabe por que estas providncias elementares no foram adotadas antes? Aqui tambm cabe mencionar que o simples aperfeioamento dos mecanismos de controles administrativos formais necessrio, porm no suficiente. H que se redesenhar todo o sistema de informaes da previdncia com vistas a automao e transparncia dos procedimentos. c) Custos administrativos A previdncia social uma mquina ineficiente e perdulria, gastando, consigo mesma, cerca de 10% de tudo o que paga de benefcios. Para uma "seguradora" que nem mesmo tem um cadastro de seus clientes, trata-se de uma cifra surpreendente. Apenas para citar um exemplo oposto, o sistema de previdncia bsica oficial nos Estados Unidos gasta apenas 1% do total de benefcios pagos, com qualidade de servios incomparavelmente melhor. Por incrvel que parea, os salrios e gratificaes de fiscais e procuradores na previdncia situam-se dentre os melhores do servio pblico. Se considerarmos que o turno de trabalho passou a ser de seis horas 0 50 100 150

corridas e os repetidos e duradouros movimentos grevistas, todos os previdencirios recebem remuneraes no mnimo razoveis. d) Outras causas gerenciais Embora o patrimnio da previdncia seja gigantesco em termos absolutos, perde representatividade se considerarmos o oramento anual, estimado em mais de 41 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

R$ 33 bilhes para 1995. Mesmo assim, a administrao patrimonial catica, perdendo-se alguma parcela de recursos por esta via. A corrupo, o desvio de verbas e outras mazelas que assolam a administrao pblica revelam-se tambm na previdncia, estando freqentemente estampados no noticirio dos jornais. , entretanto, impossvel avaliar seu montante. 5 - EVOLUO E DIAGNSTICO DO SISTEMA DE PREVIDNCIA PRIVADA13 As Entidades Fechadas de Previdncia Privada (EFPPs), conhecidas como fundos de penso, so instituies mantidas pela contribuio peridica dos seus associados a patrocinadores que, com o objetivo de valorizar seus patrimnios, aplicam as suas reservas em vrios ativos, respeitados tambm os limites legais estabelecidos pelo Banco Central. Os fundos de penso podem se transformar no maior

instrumento de capitalizao e de reorganizao da poupana interna para os prximos anos. Pela magnitude das somas administradas por estas entidades e pelo perfil de longo prazo de seus compromissos, esses fundos possuem a grande vocao de participar do desenvolvimento das economias. Por suas caractersticas, prestam-se ao financiamento de investimentos de longa maturao, to necessrios ampliao da base produtiva do pas. Temos como objetivo analisar o papel dos fundos de penso como importantes instrumentos de financiamento da economia brasileira no panorama de acentuado desenvolvimento e internacionalizao dos mercados mundiais. Porm, isso no significa que a sua contribuio exclua polticas de atrao de capitais externos e de recuperao da poupana pblica domstica. Com isso, as polticas econmicas no pas devem valorizar mais os determinantes de longo prazo do crescimento, ampliar a abertura da economia, estabelecer regras claras e estveis que reduzam a incerteza e recuperem o crdito pblico. 5.1 - Marco Conceitual e Legislativo As entidades de previdncia podem ser abertas ou fechadas. As abertas so franqueadas ao pblico em geral. As fechadas destinam-se especificamente a pessoas vinculadas s empresas patrocinadoras. O Brasil possui 349 EFPPs autorizadas a funcionar, das quais 320 esto na ativa e 29 ainda esto inativas. Entre aquelas em funcionamento, 1/3 (109) patrocinado por entidades pblicas, enquanto 2/3 (211) so vinculados a empresas privadas.

13 Esta seo baseia-se, em boa medida, no Texto para Discusso n 480, IPEA, maio de 1977. 42 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

5.2 - Evoluo da Legislao O marco inicial da legislao especfica sobre entidades de previdncia privada no Brasil a Lei n 6.435, de 15 de julho de 1977. Nesta, so consideradas como tal aquelas instituies cujo propsito criar planos privados de concesso de peclios ou rendas, de benefcios complementares ou anlogos aos da previdncia social, por meio de contribuio de seus participantes, dos respectivos empregadores ou de ambos. As entidades de previdncia aberta funcionam como administradoras de poupanas de pessoas fsicas; captam dinheiro do pblico interessado e oferecem, em troca, planos de capitalizao. So entidades organizadas como sociedades annimas, podem objetivar o lucro e distribu-lo, em parte, a seus acionistas. A favor dos participantes fica uma parte residual do lucro total a juros atuariais. Para que o investimento seja assegurado, "as entidades abertas de fins lucrativos no podero distribuir lucros ou quaisquer lucros ou quaisquer fundos correspondentes s reservas patrimoniais, desde que essa distribuio possa prejudicar os investimentos obrigatrios do

capital de reserva, de acordo com os critrios estabelecidos na presente Lei" (art. 18, Lei n 6.435/77). Compete exclusivamente ao rgo normativo do Sistema Nacional de Seguros Privados estipular as condies tcnicas sobre custeio, investimentos, correo de valores monetrios e outras relaes patrimoniais dessas entidades. As entidades fechadas, por sua vez, tm seu funcionamento restrito a empresas, ou grupo de empresas, sob fiscalizao do MPAS. Realizam investimentos com a finalidade de garantir o pagamento aos participantes de benefcios complementares aos da previdncia social. As entidades fechadas no tm fins lucrativos e so proibidas de distribuir os lucros de suas aplicaes. Formam reservas tcnicas mediante um processo ininterrupto de capitalizao e das contribuies mensais dos participantes e das empresas patrocinadoras, visando ao pagamento de benefcios a seus participantes, conforme contratos previamente assinados. Papis privados, como aes, debntures e fundos de investimentos, tornaram-se de aplicao obrigatria e cada fundo obrigado a compor pelo menos 20% da sua carteira com esses papis. O fato de tais aplicaes exigirem que as companhias sejam de capital aberto configura uma clara medida de fomento s bolsas de valores. Entretanto, esse incentivo ao mercado de valores mobilirios era limitado por uma regra de prudncia, que impedia a concentrao cumulativa desses ativos em carteira. Havia clara inteno de evitar qualquer tipo de

concentrao do portflio das entidades de previdncia, visando no exp-las a riscos exagerados. Foi limitado, ento, a propores relativamente baixas, o teto de acumulao de ttulos ou aes emitidas por uma mesma companhia ou estado ou Federao. 43 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Um ponto de destaque da Resoluo n 460/78 a diferenciao entre reservas tcnicas comprometidas e no-comprometidas, para fins de aplicao. As primeiras so referentes aos pagamentos e desembolsos de curto prazo das entidades previdencirias, isto , despesas a serem efetuadas no perodo de um ano. Nesse caso, como seria de se esperar, a resoluo mais conservadora e voltada liquidez das aplicaes. Uma vez que a Resoluo CVM n 460/78 havia rompido a estagnao precedente ocorreu um boom de diversificao das carteiras dos fundos previdencirios. Associado a essa disposio das entidades, um grande desenvolvimento dos mercados financeiros estava em curso, tanto sob o ponto de vista global quanto em termos internos. A Resoluo BC n 2.109/94, depois atualizada pela Resoluo BC n 2.206 de 25 de outubro de 1995, lida com o fato de que os derivativos tm um grande poder de alavancagem das aplicaes, isto , podem gerar ganhos ou

perdas relativamente elevados a partir de pequenas posies no mercado. Um aspecto liberalizante da Resoluo BC n 2.109/94 a abertura da possibilidade de investimentos no mbito do Mercosul. A medida, devida a interesses governamentais de poltica externa, abriu um novo leque de oportunidades para os fundos brasileiros. Parece descabido discutir se as percentagens mximas estabelecidas para cada tipo de aplicao so suficientes. O relevante a relutncia da legislao em abandonar este estgio de regulao direta das aplicaes e avanar para o patamar, que seria fiscalizar os resultados de cada fundo, em particular, e estabelecer mecanismos de defesa e reparao de eventuais prejuzos. Nesse sentido, o futuro desenvolvimento dos fundos de penso sugere uma legislao mais livre em termos de flexibilidade nas aplicaes e, simultaneamente, mais rigorosa quanto fiscalizao da operao e dos resultados. Um melhor tratamento da questo tributria tambm seria til. Por exemplo, isenes parciais de impostos sobre rendas futuras aumentariam a atratividade dos fundos de penso e colaborariam decisivamente para a aplicao do sistema de previdncia privada no pas. 5.3 - Evoluo financeira O crescimento dos ativos dos fundos de penso, bem como a sua aplicao, tem sido notadamente influenciado pelo desenvolvimento dos mercados nacionais e pela legislao pertinente. Uma apreciao da rentabilidade histrica dessas entidades tambm ser de utilidade, uma vez que muito tem sido escrito a

respeito dos prejuzos auferidos por alguns fundos em 1995. 44 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

5.4 - Volume de Ativos Tem sido observado, a partir de 1991, um grande incremento no volume total dos ativos das EFPPs (ver Tabela 11). A questo da rentabilidade tem sido explorada e discutida. Evidentemente, prejuzos so sinalizadores e demandam medidas adequadas por parte dos administradores para evit-los. No entanto, faz-se necessria uma anlise de prazo mais longo, que compare as rentabilidades reais auferidas rentabilidade atuarial necessria ao bom funcionamento do sistema. Tabela 11 Brasil: Evoluo dos Ativos e da Rentabilidade das Entidades Fechadas de Previdncia Privada -- 1986/96 Ano Ativos (US$ milhes) Rentabilidade (%) 1986 8.686 6,25 1987 7.640 -28,56 1988 10.484 13,38 1989 15.604 22,49 1990 12.120 -51,80

1991 27,54 15,15 29,78 57,68 0,66 13,4 1992 1993 1994 1995 1996 Mdia simples

17.989 23.026 32.568 55.081 59.055 68.982 (1986/96)

9,67 Mdia ponderada (1986/96) 11,51 Fonte: Abrapp (1993). Elaborao: IPEA. Outros fatores proporcionam crescimento aos ativos e esto intimamente relacionados: o nmero de afiliados e as contribuies mensais. medida que novos participantes se agregam aos fundos, automaticamente passam a contribuir. Pode-se dizer que o nmero de contribuintes est associado ao aspecto quantidade, e as contribuies mensais, ao crescimento temporal. Embora os ativos tenham crescido de forma consistente entre 1991 e 1996, o nmero de participantes foi praticamente o mesmo no perodo (ver Tabela 12). O contraste torna-se mais significativo quando qualificado o padro de crescimento do nmero de participantes. Pela Tabela 12, podese observar que o nmero de beneficirios cresceu, enquanto o de contribuintes se reduziu. Isso significa que o crescimento dos ativos no perodo deve-se ao rendimento das aplicaes e s mensalidades pagas pelos membros j afiliados, e

no expanso das afiliaes, embora parte desse efeito possa ser atribuda ao pagamento parcelado da dotao inicial aportada pela patrocinadora. 45 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Tabela 12 Evoluo dos Participantes das EFPPs por Categoria -- 1991/96 (1.000 pessoas) Ano Contribuintes Dependentes Beneficirios Total 1991 1.731 4.041 153 5.925 1992 1.682 4.070 165 5.917 1993 1.652 3.880 178 5.710 1994 1.757 4.233 211 6.202 1995 1.778 3.988 225 5.992 1996 1.698 3.856 245 5.992 Fonte: Abrapp (1993). Elaborao: IPEA. Um fato relevante o padro de distribuio do sistema de previdncia privada. Entre 1986 e 1991 (ver Tabela 13), houve um decrscimo, tanto na proporo dos ativos totais em carteira das 10 maiores instituies, quanto na proporo do portflio das 50 maiores em relao aos ativos totais do sistema. Entretanto, nas

entidades de porte mdio, ou seja, aquelas que esto entre as 40 maiores, a desconcentrao prosseguiu, ainda que de forma lenta. Esse fenmeno, que pode ser observado na Tabela 13, deve-se, em parte, ao expressivo crescimento do nmero de entidades fechadas de previdncia privada no perodo, o que provocou maior disperso dos ativos. Tabela 13 Distribuio dos Ativos das EFPPs entre as Maiores Instituies --1986/96 Especificao 1986 1991 1995 1996 Entidades autorizadas 172 256 344 349 Ativos em carteira das 10 maiores 74,90 61,67 61,36 61,45 instituies (%) Ativos em carteira das 50 maiores 95,58 88,78 86,63 85,71 instituies (%) Fonte: Abrapp (1993). Elaborao: IPEA. 5.5 - Aplicao de Recursos A Tabela 14 mostra a evoluo das carteiras do conjunto das EFPPs, evidenciando claramente o elevado grau de diversificao existente. Os ativos das EFPPs correspondem, hoje, a cerca de 9,5% do PIB. Embora sejam os maiores investidores institucionais do pas, as EFPPs brasileiras ainda esto longe de assumir o papel que tm em outros pases. Por exemplo, nos Estados Unidos, os ativos dos fundos de penso correspondem 90% do PIB, 65% no Reino Unido, 45% na Holanda e 45% no Chile. 46 <-----------Page_Break----------->

REFORMA DA PREVIDNCIA

Tabela 14 no arquivo td0508t

47 <-----------Page_Break-----------> Tabela 14 Carteira Consolidada por Tipo de Aplicao (US$ milhes) Discriminao (%) Dez/93 (%) Dez/95 (%) Dez/96 Aes 11.331 34,8 2.537 21.330 30,9 23,810 Imveis 5.213 16,0 7.929 8.879 12,9 8,969 Depsito a prazo 4.732, 14,5 6.320 6.632 9,6 5,206 Fundos de investimentos 3.178 9,8 6.847 13.374 19,4 18,330 Emprstimo a participantes 358 1,1 1.051 1.532 2,2 1,500 Dez/92 Dez/94 (%) (%) Fev/97 6.062 39,1 17.393 32,1 4.677 14,4 8.785 12,1 3.671 11,5 8.599 7,0 971 12,4 7.015 24,7 332 1,9 1.097 2,0

(%) 26,3 29,5 20,3 14,9 15,9 14,6 4,2 11,9 1,4 1,9

Financiamento imobilirio 1.017 3,1 2.541 3.550 5,1 3,560 Debntures 827 2,5 1.021 3.317 8,4 3,429 Ttulos pblicos 1.290 4,0 2.098 3.961 5,7 2,843 Outros 2.087 6,4 1.423 1.640 2,4 1,775 Oper. c/ patrocinadoras 2.535 7,8 4.315 4.768 6,9 5,144 Total 32.568 100 55.081 68.982 100 74,206 Fonte: Revista da Abrapp Estatstico, abril/97.

4,6 4,8 1,9 4,6 3,8 3,3 2,6 2,4 7,8 6,9

951 3.420 942 3.075 1.502 2.628 1.206 1.485 2.713 5.558 23.026 59.055

4,1 5,8 4,1 5,2 6,5 4,4 5,2 2,5 11,8 9,4 100 100

100 100,0 Consolidado

<-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

As entidades de previdncia aberta tm um patrimnio total de cerca de R$ 5 bilhes. Basicamente operadas por ramos de seguradoras e de bancos, as entidades abertas tm registrado uma boa evoluo recente, dados o alto nvel de capilaridade de seus pontos de vendas e a credibilidade que a populao readquiriu neste tipo de previdncia.14 6 - PROJEES DE DESEMPENHO FUTURO 6.1 - Projees Demogrficas De acordo com o Censo Demogrfico de 1991, a populao brasileira era de aproximadamente 147 milhes de habitantes nessa

data. A taxa de crescimento observada na ltima dcada foi de 1,9% a.a. Aproximadamente 35% dessa populao tinham menos de 15 anos em 1991 e 4,8% mais de 65 anos. Estes nmeros so resultados de uma taxa de crescimento populacional bastante alta, aproximadamente 3% a.a., durante 1950/70, que declinou rapidamente. As altas taxas de crescimento populacional verificadas foram conseqncia de uma reduo da mortalidade associada a altas taxas de natalidade. J a queda da taxa de crescimento populacional foi resultado de diminuio dos nveis de fecundidade. Parte do efeito do declnio da fecundidade no crescimento populacional foi anulada pela reduo dos nveis de mortalidade tambm ocorrida no perodo. Apesar de a mortalidade geral estar decrescendo, este decrscimo no tem sido homogneo entre os vrios segmentos populacionais. Por exemplo, a populao masculina adulta jovem, 15-30 anos, experimentou um aumento nas suas taxas de mortalidade entre 1980 e 1991. A reduo das taxas de crescimento dos demais grupos tem-se dado de forma desigual. Os indicadores de distribuio espacial da populao brasileira apontaram no sentido de um aumento da concentrao da populao nas reas urbanas e nas grandes cidades. Aproximadamente 75% da populao brasileira viviam em 1991 em rea urbana e estavam bastante concentrados na rea costeira. A proporo da populao vivendo em cidades maiores de 20.000 habitantes cresceu de 16% em 1940 para 41% em 1991. Aproximadamente 14,2% da populao brasileira viviam

em apenas duas cidades: So Paulo e Rio de Janeiro. Esta concentrao populacional resultado de movimentos migratrios e de diferenas nas taxas de crescimento vegetativo, ou seja, diferenas nas taxas de fecundidade e mortalidade. Um outro fato novo na dinmica demogrfica recente: taxas de migrao internacional negativas, ou seja, emigrao internacional. Embora baixas, essas taxas apresentaram significncia estatstica e devem ter afetado em algum grau a taxa de crescimento populacional. O Brasil nunca havia apresentado taxas lquidas de migrao indicando uma emigrao significativa. 14 A experincia negativa dos montepios inibiu, por muito tempo, o crescimento desta modalidade de previdncia. 48 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

A taxa de fecundidade total, nmero mdio de filhos tidos por mulher ao final do seu perodo reprodutivo, declinou de 6,1 filhos nos anos 40 para 2,9 no final dos anos 80. Esta queda foi regional e socialmente diferenciada por situao de domiclio. A queda da fecundidade claramente o resultado de decises tomadas dentro do casamento, que visam interrupo da vida reprodutiva antes da menopausa. Esterilizao tem sido o mtodo anticoncepcional mais usado para explicar este

fenmeno. A mortalidade experimentou um declnio rpido e sustentvel, a partir da dcada de 40, o que acarretou um aumento na esperana de vida, ao nascer, de 41 para 65 anos no final da dcada de 80. As mulheres apresentavam, neste perodo, uma esperana de vida de aproximadamente 6,8 anos a mais do que a apresentada pelos homens. A queda da mortalidade no se deu de forma linear entre os vrios segmentos populacionais. Os grupos que apresentaram a maior reduo foram os formados pela populao de um a quatro anos e pela populao menor de um ano. O grupo masculino adulto jovem (15-30 anos), por exemplo, apresentou um incremento nas suas taxas de mortalidade na dcada de 80. Isso parece ter sido mais pronunciado na rea urbana e foi resultado do aumento da mortalidade por causas externas, levando a que os diferenciais na esperana de vida por sexo sejam mais acentuados nesta rea. importante salientar que, embora tanto a queda da fecundidade quanto da mortalidade tenha atingido a todas as regies do pas -- reas urbanas e rurais e grupos sociais --, ela no se deu com a mesma intensidade em todos estes espaos e segmentos sociais. Conseqentemente, o impacto diferenciado entre os vrios subgrupos populacionais, onde ainda persistem diferenciais significativos nos nveis destas variveis. Neste trabalho, esto sendo consideradas as tendncias apenas por situao de domiclio. Em termos de distribuio populacional ruralurbana, tem se observado uma concentrao progressiva e acentuada da populao

nas reas urbanas, notadamente nas grandes cidades. Em 1940, 31% da populao brasileira residiam nos quadros urbanos. Em 1991, esta proporo atingiu 75%. A proporo da populao residente nas reas rurais e em localidades menores de 20.000 habitantes declinou de 80,5% em 1940 para 30,9% em 1991. Em compensao, a proporo da populao vivendo em cidades de mais de 500.000 habitantes passou de 10,8 mil em 1940 para 35,2% em 1991. A maior parte dessa populao est concentrada nas nove reas metropolitanas. Elas abrigavam 43 milhes de habitantes em 1991, 24% do total da populao brasileira, e absorveram 29% do incremento populacional. Movimentos migratrios foram os grandes responsveis por esse processo. Aproximadamente 12 milhes de pessoas deixaram a rea rural, na dcada de 60, o que correspondeu a 1/3 da populao a residente. Nos anos 70, esse volume elevouse para 16 milhes, representando 38% do contingente rural [ver Camarano (1990, 49 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

p.17)]. Na dcada de 80, esse volume decresceu para 12,4 milhes, o que representou 32% da populao rural de 1990. H algumas indicaes da presena de um outro fenmeno demogrfico que caracterizou os anos 80: as migraes

internacionais. Estimativas preliminares apontam para um saldo lquido migratrio de 631 mil pessoas, sendo 415 mil do sexo masculino e 216 mil do sexo feminino. Em termos de distribuio por idade deste fluxo, este movimento bem mais concentrado no grupo etrio 20-29 anos para ambos os sexos. Os nveis de atividade da populao tambm variaram consideravelmente na ltima dcada, sendo a mulher a maior responsvel pelo aumento da participao da populao em idade ativa. O nvel de formalizao tambm oscilou bastante no perodo, estando presentemente com uma tendncia declinante. O mtodo utilizado para a elaborao das projees populacionais ser o dos componentes, cuja vantagem permitir a projeo do comportamento de cada uma das trs variveis demogrficas (fecundidade, mortalidade e migraes), isoladamente. A fecundidade projetada por grupo etrio da mulher em idade reprodutiva (15-49 anos) desagregada por condio de domiclio. A mortalidade projetada por grupo etrio, sexo e tambm desagregada por condio de domiclio. A migrao lquida rural/urbana projetada por sexo e idade, assim como a migrao internacional. A populao total obtida pela soma das populaes rurais e urbanas. O Grfico 25 apresenta a populao do Brasil estimada e projetada at o ano 2030, desagregada por sexo e condio de domiclio. Grfico 25 - Populao Total por Sexo e Condio de Domiclio: Brasil 1980/2030

Milhes 250 200 150 100 50 0 1985 1990 1995 2000 2005 2015 2020 2025 2030 Homens Urb Mulheres Urb Homens Rur Mulheres Rur Fonte: Camarano et alii (1991). 50 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA 1980 2010

A partir das projees de taxas de atividade, especficas por sexo, idade e condio de domiclio, sero estimadas PEAs urbana e rural. Da mesma forma, a partir das projees de taxas de formalizao, foram estimadas as populaes de contribuintes. Tomando por base taxas de formalizao do mercado de trabalho bastante otimistas,15 o Grfico 26 apresenta as projees das populaes de contribuintes. Observe-se entretanto que, dados os acrscimos de custo da prpria previdncia, pode-se esperar que o nvel de informalizao viesse a ser talvez mais elevado, como reao dos empregadores tentativa de elevao de encargos. Assim, por mais esta razo, pode-se considerar que o exerccio de simulao parte de uma hiptese otimista quanto formalizao.

Grfico 26 - Populao de Contribuintes: Sistema Atual -- 1980/2030 MILHARES 1200 1000 800 600 400 200 0 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 Fonte: Oliveira et alii (1992). Conforme descrito em Oliveira et alii (1992), as populaes de beneficirios foram projetadas atravs de um modelo markoviano, assumindo a prevalncia das mesmas regras de concesso de benefcios que hoje vigoram, ou seja, taxas de transio fixas. O Grfico 27 apresenta a relao projetada entre contribuintes e beneficirios para o perodo 1995/2030. Dentro desta perspectiva, a relao de dependncia previdenciria dever baixar ainda acentuadamente, atingindo o baixssimo coeficiente de 1,3 contribuinte por beneficirio em 2030. Convm, entretanto, ressaltar, que estes so cenrios e no predies do comportamento futuro. Assim, muito antes de sua concretizao, o prprio colapso do sistema exigiria uma ao corretiva enrgica do governo. 15Como pode ser observado no anexo metodolgico, estas taxas, especficas por sexo, idade e condio de domiclio, foram tomadas como as mais elevadas observadas na dcada de 80.

51 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Grfico 27 - Razo de Dependncia Beneficirio -- 1980/2030 3 2 1 0 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 Fonte: Oliveira et alii (1992). 6.2 - Projees Econmico-Financeiras A ressalva de que se trata de cenrios merece ainda maior nfase no caso das projees econmicas. De fato, como ser visto adiante, as perspectivas de mdio e longo prazos so to graves que dificilmente se concretizariam. Dado o peso da previdncia no quadro das finanas pblicas do pas, a realizao de dficits como aqueles que constam do cenrio projetado provavelmente traria um completo caos macroeconmico, absolutamente incompatvel com o prprio processo de desenvolvimento do pas. Em outras palavras, essas projees simplesmente no ocorrero: alguma coisa ser feita de modo a evitar sua prpria realizao. Tendo em mente estas consideraes, os Grficos 28 Contribuintes por

e 29 apresentam, respectivamente, as "projees" de receita e despesas e "projees" das necessidades de financiamento da previdncia social. Para efeitos desta simulao foram consideradas receitas da previdncia social apenas aquelas provenientes sobre a folha de salrios. Embora os atuais textos legais disponham que a seguridade social ter um oramento integrado, incluindo, portanto, contribuies sobre lucro e faturamento, alm de transferncias da Unio, na prtica, j vigora esta especializao de fontes. 52 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Grfico 28 - Contribuies sobre Folha e Despesas Previdencirias (% do PIB) 14 12 10 8 6 4 2 0 2003 2011 2019

1997 2005 2013 2021

1999 2007 2015 2023

2001 2009 2017 2025

2027

2029

DESPESAS CONTRIBUIES Fonte: Oliveira et alii (1992). Grfico 29 - Necessidade de Financiamento -- Sistema Atual (% PIB) 7 6 5 4 3 2 1 0 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 Fonte: Oliveira et alii (1992). Observa-se, em primeiro lugar, que as despesas com benefcios mais que duplicam em termos de percentual do PIB ao longo do perodo considerado. Embora alguns argumentem que alguns pases desenvolvidos de welfare state gastem hoje fraes do PIB iguais ou superiores quelas projetadas para o Brasil no futuro, deve-se encarar esse tipo de questionamento com extrema reserva. Estes pases j atingiram padres de desenvolvimento e de estabilidade, inclusive no plano demogrfico, que pode conviver com baixas taxas de poupana e de crescimento econmico. Certamente este no o caso brasileiro, onde uma depresso ainda maior da poupana interna pode 1996 1998 2000 2002

inviabilizar a prpria absoro da PEA no mercado de trabalho. 53 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Mais grave ainda, as necessidades de financiamento so crescentes a cada ano, atingindo j em 2005 1,8% PIB e chegando, em 2030, a quase 6,5% do produto. Em outras palavras, o esforo adicional que a sociedade teria de fazer para custear o sistema da magnitude de um outro oramento fiscal -- provavelmente drenaria toda a capacidade de poupana, com a conseqente queda da taxa de crescimento do produto. 7 - ALTERNATIVAS DE REFORMA -- EXPERINCIAS NO MUNDO O objetivo geral desta seo no o de descrever em detalhes as experincias de reforma previdenciria realizadas ou em curso no mundo. Ao contrrio, procurarse- dar as linhas gerais dos processos de transformao de alguns pases selecionados, que possam fornecer subsdios para o caso brasileiro. 7.1 - Capitalizao em Conta Individual 7.1.1 - O caso chileno Talvez a experincia mais ousada de reforma do sistema de previdncia social seja aquela realizada no Chile no incio dos anos 80. Em essncia, a reforma transformou o regime compulsrio de repartio em um regime, igualmente compulsrio, de capitalizao em conta individual, pelo qual

os trabalhadores poderiam optar. Feita esta primeira opo, os trabalhadores tinham ainda (e ainda tm) a possibilidade de optar por uma Administradora de Fundos de Penso (AFP), que, mediante remunerao por servios, gerencia um fundo capitalizado constitudo de contribuies do trabalhador (10%) e destinado a custear sua aposentadoria por idade. O trabalhador aporta tambm ao sistema um adicional de 2,5% destinado a custear os seguros de invalidez e penso de dependentes,16 bem como para a remunerao da AFP. No h contribuies da empresa17 para o novo sistema. O segurado pode se aposentar a qualquer tempo, desde que os recursos acumulados sejam suficientes para custear uma renda mensal para o resto de sua sobrevida esperada, no inferior ao menor dos seguintes valores: 16 Na realidade, no caso de invalidez e morte as contribuies so utilizadas para suplementar o montante disponvel na conta capitalizada. Com estes recursos a AFP compra de uma seguradora do mercado uma renda mensal a ser paga ao invlido ou aos dependentes do segurado falecido. 17 Para os trabalhadores optantes na data da reforma, as antigas contribuies patronais foram repassadas aos salrios. Dado o aumento de base (menor evaso), foi possvel conceder aos trabalhadores modestos acrscimos salariais como incentivo opo. 54 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

a) 70% do salrio de contribuio; e b) benefcio mnimo, conforme definido pela lei. O segurado poder tambm se aposentar por idade, aos 60 anos (tanto homem como mulher). Caso o montante de contribuies capitalizadas em sua conta no seja suficiente para custear uma renda mnima vitalcia, e desde que tenha no mnimo 15 contribuies, o Estado suplementa a diferena necessria. Existe ainda um segundo nvel de opo, a ser exercido pelo trabalhador na data da aposentadoria: a) retiradas programadas, onde, a cada ano, o trabalhador planeja a quantia a ser retirada de sua conta, tendo por base sua sobrevida. Observe-se que, nesse caso, se o trabalhador ultrapassa a expectativa de sobrevida mdia, pode ter seu benefcio sensivelmente reduzido.18 Note-se que, neste caso, o trabalhador opta por bancar o risco de maior sobrevida. b) renda mensal vitalcia, onde, com o produto das contribuies acumuladas na conta, se adquire19 um seguro de renda vitalcia. Neste caso, o risco de uma grande sobrevida repassado seguradora. As AFPs so entidades privadas cuja finalidade nica administrar os fundos. muito importante notar que os fundos so de propriedade do trabalhador e no da AFP; esta ltima apenas os administra. No existe rentabilidade mnima fixada por lei para os recursos capitalizados. Dentro de critrios de diversificao de carteira (mximos), as AFPs podem investir de modo a maximizar o retorno das aplicaes. Recentemente, as AFPs

foram autorizadas a investir parcelas gradativamente maiores de seus recursos no exterior.20 Caso o trabalhador no esteja satisfeito com a rentabilidade da aplicao de seus recursos em uma determinada AFP, poder trocar de instituio, levando todo o seu fundo acumulado. Todo o sistema controlado por um rgo governamental especfico -- a Superintendncia de AFPs. Caso durante um determinado perodo uma AFP apresente um grande desvio em relao rentabilidade mdia do conjunto de 18 Podendo, inclusive, recair no benefcio mnimo. 19 Junto a uma seguradora do mercado. 20 Inicialmente 1,5% da carteira, crescendo no tempo at 10%. Forma-se, assim, um hedge em relao ao risco pas. 55 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

instituies (abaixo de uma banda de rentabilidade estabelecida em relao mdia), passar obrigatoriamente pelo seguinte processo: a) inicialmente aportaro ao fundo recursos em montante suficiente para equalizar a rentabilidade de suas aplicaes mdia do sistema. Para estes fins, a lei estabelece os nveis mnimos de reservas a serem mantidos pelas AFPs; e b) caso os recursos no sejam suficientes, o Estado complementa o restante e

liquida a AFP, transferindo a gerncia dos fundos para uma outra AFP de escolha do segurado. No que se refere transio, para os indivduos que optaram pelo sistema capitalizado, os direitos no antigo sistema foram compensados atravs de um "bnus de reconhecimento". Este bnus depositado pelo optante em seu fundo, funcionando como uma dotao inicial. Na data da aposentadoria, so resgatados pelo Estado, que transfere ao fundo do trabalhador os recursos correspondentes. Os aposentados do antigo regime, bem como as aposentadorias dos no-optantes, continuam sendo de responsabilidade do Estado. Para financiar os enormes custos da transio (bnus e aposentados do antigo regime), o pas fez supervits fiscais durante sucessivos exerccios. Como se pode constatar, o novo sistema bastante engenhoso e contm inmeros nveis de "salvaguardas". A relao direta entre contribuies e benefcios para o caso da aposentadoria por idade e a visibilidade das contribuies pagas somente pelo empregado so tambm aspectos extremamente positivos. A evaso fiscal reduz-se praticamente a zero. A rentabilidade dos recursos aplicados tem sido extremamente elevada. De fato, excluindo-se o exerccio de 1996,21 a rentabilidade mdia das aplicaes do conjunto das AFPs foi de cerca de 14% a.a. real! No campo macro, os recursos capitalizados constituem excelente fonte de fundos para investimentos com longos perodos de maturao. No caso chileno, contriburam definitivamente para a criao de um mercado de capitais. Embora

haja algumas contestaes, a reforma chilena parece ter sido o grande fator na elevao da taxa de poupana domstica. Existem, entretanto, alguns aspectos desfavorveis que devem ser sopesados em uma anlise isenta. Em primeiro lugar, sob o ponto de vista macro, o sistema promoveu uma enorme concentrao de capitais em poucas AFPs: cerca de 80% do patrimnio dos fundos esto concentrados em apenas trs AFPs. Um segundo aspecto merecedor de nota o enorme esforo fiscal necessrio ao financiamento da transio. Observe-se que a mesma gerao obrigada a pagar duplamente: pela aposentadoria das geraes que a precederam, via recursos fiscais aplicados 21 Neste ltimo ano o sistema apresentou rentabilidade negativa. 56 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

no pagamento dos inativos do antigo regime e pela sua prpria aposentadoria, via contribuies compulsrias para as AFPs. Na escala micro, h problemas com a acumulao dos trabalhadores de baixa renda, que, freqentemente oscilando entre emprego e desemprego, entre mercado formal e informal, no conseguem capitalizar o suficiente para uma aposentadoria mnima. A cobertura efetiva deficiente,22 tambm os custos administrativos so elevados -- da ordem de 10% do total das

contribuies aportadas. De qualquer forma, dado o contexto do pas, a experincia chilena pode ser considerada exitosa. Na realidade, as reformas iniciais tm sido permanentemente ajustadas e aperfeioadas, eliminando-se, assim, algumas das distores mais flagrantes.23 Isto no significa, entretanto, que a experincia possa ser transplantada integralmente para outros pases. 7.1.2 - Argentina Tal como no Brasil dos anos 40 e 50, o sistema argentino de previdncia era altamente fragmentado, tendo "caixas" especficas para classes distintas de trabalhadores assalariados, profissionais liberais, funcionrios pblicos civis e militares. Cada uma destas caixas era de competncia autnoma, ofertando diferentes planos de benefcios e arrecadando suas prprias contribuies e operando no chamado regime de repartio. A relao contribuintes por beneficirio -- medida importantssima em se tratando de regimes de repartio -- havia se deteriorado enormemente avizinhando-se de 2:1, que, por sua vez, muito prxima daquela observada no Brasil. Tambm na Argentina, as causas da deteriorao no so exclusivamente demogrficas. Contribui fortemente a grande informalidade da fora de trabalho em um sistema generoso de passagem para a inatividade. Neste particular, existiam alguns casos beirando a fronteira do inslito e do folclrico, como, por exemplo, as bailarinas do Teatro Nacional que se aposentavam com 15 anos de servio. Em termo de eficincia, o sistema existente

apresentava inmeros problemas: custos operacionais muito elevados (cerca de 25% do oramento eram consumidos em gastos administrativos), evaso de contribuies, fraudes e baixa qualidade dos servios prestados. Tambm de forma similar ao caso brasileiro, houve na Argentina um movimento de unificao institucional, principalmente no que se refere centralizao de todo o processo de arrecadao em um nico agente. No caso argentino, este agente arrecadador passou a ser a Direccin General Impositiva (DGI), que, com base nas 22 Algo como 50% dos trabalhadores efetivamente contribuem para o novo sistema. 23 Por exemplo, no incio, as AFPs cobravam uma comisso fixa per capita, o que prejudicava os trabalhadores de baixa renda. 57 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

alquotas e em outras normas especficas de cada programa, distribui os recursos para o pagamento dos benefcios previdencirios, assistenciais, programas de sade, seguro desemprego etc. Outra providncia preliminar foi a unificao dos nmeros de identificao do contribuinte/beneficirio para fins de arrecadao de tributos, bem como a identificao laboral e previdenciria [Codigo Unico de Identificacion Laboral (Cuil) e Codigo Unico de Identificacion

Previsional (Cuip) que, na realidade, so o mesmo nmero]. Mesmo aps estas iniciativas preliminares no sentido da racionalizao do sistema, persistia, ainda em 1990, uma estrutura institucional altamente diversificada, encerrando, muitas vezes, flagrantes situaes de privilgio para certas categorias de maior poder. O processo de reforma da previdncia na Argentina tem incio em 1990 e prossegue at 1994, quando, aps intensos debates, se aprova um novo marco legislativo. Vrios modelos foram estudados, inclusive o sistema de previdncia bsica estatal, compulsria e em regime de repartio; e uma previdncia complementar, opcional, privada, e em regime de capitalizao. Essa alternativa foi, entretanto, abandonada, pois na Argentina os fundos de penso existentes operavam no regime de repartio, em nada contribuindo para a formao de poupana. Em essncia, o novo sistema aprovado consiste em um sistema misto pblicoprivado, que coexistir para sempre, podendo o cidado optar por qualquer dos regimes, inclusive aqueles que ingressarem no mercado de trabalho depois da data da reforma. Um outro aspecto peculiar da reforma na Argentina que o Estado desempenha um papel muito mais ativo, mesmo no que se refere ao sistema privado. Assim, o governo, alm de controlar todo o sistema, paga a chamada Penso Bsica Universal (PBU), tanto para os optantes pelo sistema pblico como para aqueles que optaram pelo sistema privado. Para aqueles que

optaram pelo sistema privado, o Estado reconhece os direitos adquiridos no antigo regime, atravs da chamada Penso Compensatria (PC), calculada da seguinte forma: PC = 1,5% x n x SMC onde: PC = penso compensatria; n = nmero de anos de filiao ao antigo regime, at um mximo de 35; e SMC = salrio mdio mensal de contribuio, calculado como mdia corrigida dos ltimos 10 anos, desconsiderando-se os meses de desemprego. 58 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

No que se refere ao custeio, h tambm profundas diferenas na garantia do contingente de aposentados do(s) antigo(s) regime(s) a partir da data da reforma. Na Argentina, a soluo foi pagar estes beneficirios com a contribuio patronal de 16% incidente sobre os salrios, mesmo para aqueles que optaram pelo regime privado. Neste particular, ou seja, quanto aos encargos patronais, a experincia argentina tambm tem suas particularidades. Dada a existncia de condies regionais muito diversificadas, inclusive com a existncia de regies deprimidas, abriu-se a perspectiva de reduzir nestas o custo da mo-deobra. Assim, incentivam-se a maior absoro da mo-de-obra e a menor

informalizao do mercado de trabalho. Cada optante poder escolher livremente a Administradora de Fondos de Jubilaciones e Pensiones (AFJP) que administrar seu fundo, podendo mudar esta escolha at duas vezes por ano, com o mnimo de quatro contribuies realizadas para cada administradora. As AFJPs so empresas especificamente constitudas para administrar os fundos, sob o controle da Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones e Pensiones (SAFJP), rgo autnomo vinculado ao Ministerio de Trabajo e Previsin Social. Existe completa independncia entre os ativos da AFJP e os ativos do fundo -- a AFJP apenas gere esses fundos, que so propriedade dos afiliados, recebendo, pelos servios prestados, comisses fixas e variveis. Na Argentina, a maioria das 24 AFJPs existentes so ligadas a bancos e seguradoras, nacionais e internacionais. As AFJPs tm liberdade na aplicao dos recursos de seus afiliados, desde que obedecidas as normas de prudncia estabelecidas em lei. Assim, h limites mximos de aplicao por tipo de investimento e por emissor. H, inclusive, a exigncia de rating (classificao de riscos) e de score mnimo para aplicao em papis. O projeto de reforma aprovado pelo Congresso previa uma garantia de retorno mnimo, o que seria um completo desvirtuamento do sistema; quando da sano presidencial, o artigo especfico que tratava desta garantia foi vetado. Criou-se, entretanto, um segundo nvel de proteo ao segurado atravs do

dispositivo estabelecendo que uma AFJP dever ter rentabilidade (taxa de retorno dos investimentos) superior a 70% da rentabilidade mdia ou no inferior a dois pontos percentuais menos do que a rentabilidade mdia de todo o conjunto de AFJP. Caso em determinado perodo esta rentabilidade no tenha sido alcanada por uma determinada AFJP, esta estar obrigada a suplementar com recursos prprios a diferena, utilizando, para tanto, o encaixe mnimo requerido. Finalmente, se os recursos forem insuficientes para garantir a rentabilidade mnima, a AFJP liquidada e o fundo transferido s outras administradoras. 59 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Antes, porm, o Tesouro suplementa os recursos, de modo que a rentabilidade mnima seja atingida. A concluso a de que, pelo menos em teoria, h um conjunto de dispositivos "inteligentes" visando proteo dos afiliados do novo regime privado. Se estes vo ou no ser efetivos no cumprimento de seus objetivos , obviamente, funo da vontade poltica dos governantes aplic-los corretamente. Dados os elevadssimos investimentos iniciais, principalmente em marketing, e outras despesas de vendas, todas as AFJPs -- e no os fundos que administram -esto em prejuzo, a despeito das elevadssimas

comisses cobradas. De fato, segundo nos foi informado, dos trs pontos percentuais de comisses cobradas, em mdia, pelas AFJPs, mais de 1,5 ponto percentual constitui remunerao da administradora. Inicialmente, o sistema privado teve poucas adeses: menos de 10% optaram pelo novo sistema. Dentre outros fatores, a grande complexidade de novas regras para o homem do povo e a prpria propaganda das AFJPs intimidaram a populao. Destaca-se ainda o fato de que, para o pessoal com razovel tempo de permanncia no regime pblico (em geral, com idade superior a 40 anos na data da reforma), havia considervel vantagem em permanecer no sistema. Para aqueles que optaram por permanecer no regime de repartio pblico, alm da Penso Bsica Universal (PBU) e da Penso Compensatria (PC), o Estado paga uma Prestacin Adicional por Permanencia (PAP), cujo valor de 0,85% por ano de contribuio aps a reforma, aplicado sobre a mdia dos salrios de contribuio dos ltimos 10 anos anteriores entrada em benefcio. Fica claro que, no esquema argentino, aqueles que esto prximos aposentadoria tm um claro incentivo em permanecer no regime de repartio pblico. Na ausncia do bnus, o montante que capitalizaria geraria uma renda bastante inferior quela obtida do sistema de repartio. Por outro lado, os jovens tendem a direcionar-se para o novo sistema, pois no h maiores incentivos econmicos para a opo pelo regime de repartio. De toda forma, dos aproximadamente 6.800.000

contribuintes, 3.800.000 esto no regime de capitalizao e 3.000.000 no regime de repartio. Isso reflete no s um processo de aprendizado por parte da populao, mas tambm uma percepo de que existe uma tendncia cada vez maior de restringir os benefcios do regime de repartio. Na realidade, uma lei aprovada em maro de 1995 determina que haja equilbrio oramentrio no regime de repartio, com absoluta vedao no que se refere s suplementaes com recursos do Tesouro. Assim, caso haja um dficit, ou so aumentadas as alquotas de contribuio ou so reduzidos os benefcios, ou ambas as situaes. 60 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Os encargos sociais incidentes sobre a mo-de-obra so extremamente elevados na Argentina, alcanando cerca de 50%. Dado o nvel de desemprego e de emprego informal, pouco provvel que haja alguma margem para maiores alquotas nominais, como forma de cobertura dos eventuais dficits do sistema de repartio. Fica claro, portanto, que o regime do tipo "benefcio definido" passa, na prtica, a ter valores variveis das prestaes, conforme a necessidade de equilbrio oramentrio. Por sua vez, este elemento de incerteza provavelmente um forte desestmulo para que a populao opte por

esta modalidade. Uma das primeiras lies a ser extrada para o caso brasileiro que o intenso e por vezes desordenado processo de negociao poltica fez com que a proposta tcnica originalmente formulada fosse drasticamente alterada, perdendo muito de suas eventuais vantagens e agregando algumas dificuldades considerveis. O sistema tornou-se muito complexo e de difcil entendimento pela populao. A interferncia do Estado, enquanto provedor permanente e direto de renda a aposentados e pensionistas, muito significativa, mesmo para aqueles que optaram pelo regime de capitalizao privado. A reforma parcial, pois no atinge todos os regimes, deixando margem, por exemplo, as problemticas caixas provinciais. Pelo que foi informado, coexistem com o sistema reformando vrios outros "regimes de privilgio". Uma segunda lio importante, tambm no campo poltico, que a estratgia de divulgao absolutamente vital ao sucesso das reformas na rea de previdncia. Na realidade, na Argentina e no Brasil, esta uma rea minada por um semnmero de mitos e meias verdades, que vo desde a idia de que sistemas de repartio so modelos de solidariedade at intrincadas teorias conspiratrias de como o capital planeja subtrair o patrimnio do povo. 7.1.3 - O caso do Mxico O sistema de previdncia social mexicano tem tambm sofrido reformas no sentido da capitalizao das contribuies. Assim, acima de um determinado valor do salrio, as contribuies incidentes so

capitalizadas em conta individual, administrada por um agente de escolha do segurado. Assim, o sistema mexicano , a rigor, um hbrido entre repartio e capitalizao, em conta individual. Observe-se que, segundo esta sistemtica, qualquer centavo que exceda o limite para o sistema de repartio compulsoriamente capitalizado em uma conta individual. Isso tem gerado problemas em um grande nmero de contas de baixo valor ou mesmo de valor irrisrio, cujos custos administrativos de manuteno so extremamente elevados. 61 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

7.2 - Capitalizao Parcial 7.2.1 - O caso dos Estados Unidos Antes de mais nada, preciso que se diga que, pelos padres brasileiros, os Estados Unidos no tm um problema urgente a solucionar na rea de previdncia social. Na dcada de 80 foram realizados vrios ajustes, tanto do lado das contribuies como do lado dos benefcios, que geraram supervits no atual sistema de repartio utilizado para o regime de previdncia dos trabalhadores do setor privado em geral. O Old Age, Survivors and Disability Trust Fund, para onde fluem as contribuies e de onde so retirados os recursos para custeio das aposentadorias e penses, est acumulando recursos desde ento, que so

aplicados em bnus do Tesouro Americano.24 Apenas a partir do ano 2023, espera-se que as despesas do fundo superem as receitas, e, no longnquo ano de 2030, o fundo estaria completamente exaurido. As propostas no momento estudadas variam em muitos aspectos mas, em essncia, convergem para um nico ponto central: a aplicao dos recursos (acumulados no fundo ou acumulados no fundo mais uma parcela das atuais contribuies dos segurados) no mercado financeiro, de modo a maximizar sua rentabilidade vis--vis os ttulos do Tesouro. Algumas correntes de pensamento mais liberal pendem para uma capitalizao em conta individual, com ampla margem de controle exercida pelo prprio segurado; em contrapartida, outras defendem a manuteno do esquema de capitalizao coletiva, diversificando-se apenas os ativos. Embora seja difcil realizar qualquer prognstico seguro, parece bastante provvel que algum tipo de capitalizao no mercado ser aprovado. Mesmo porque existe um profundo descrdito das geraes mais jovens quanto possibilidade de receberem aposentadorias do atual sistema e a enorme presso do mercado no sentido de aprovar esse tipo de mudana. preciso entretanto ter em mente que o sistema de previdncia pblica e compulsria americana de benefcios bsicos: o benefcio mximo mensal pago da ordem de US$ 800, o que bastante baixo considerando-se a renda per capita do pas. Em contrapartida, o sistema de fundos de penso (inclusive para certos grupos de funcionrios pblicos: Calpers,

professores de Nova Iorque etc.), que funciona em regime de capitalizao, muito desenvolvido. 7.3 - Capitalizao Virtual Os custos de transio constituem um formidvel obstculo a ser vencido em uma reforma previdenciria que saia de um regime de repartio para outro de capitalizao. Como j foi ressaltado anteriormente, os inativos do antigo regime 24 Inclusive auxiliando no financiamento do dficit fiscal . 62 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

necessitam ser remunerados e os direitos de aquisio precisam ser reconhecidos; em contrapartida, em uma reforma como a chilena, as contribuies dos optantes so "desviadas" do antigo sistema de repartio e direcionadas para o novo regime capitalizado. A menos de expressivos supervits fiscais -- muitas vezes fora das possibilidades tcnicas e polticas --, a transio pode gerar, na realidade, um grande dficit. Em contrapartida, a idia do atrelamento do valor dos benefcios ao valor capitalizado das contribuies efetivamente aportadas resolve uma srie de problemas: reduz o chamado free-rider,25 reduz ou elimina a evaso e d transparncia ao sistema. Por estas razes, alguns pases -- Noruega,

Sucia, Itlia e a cidade de Shangai -tm adotado, recentemente, o que se convencionou chamar de capitalizao virtual.26 De forma geral, os recursos das contribuies presentes, bem como aqueles correspondentes ao reconhecimento de direitos, so apropriados s contas individuais, sendo ento capitalizados contabilmente. Os fluxos financeiros continuam, entretanto, a financiar o regime de repartio, evitando-se o desfinanciamento que pode ocorrer na transio. Eventualmente, uma parcela dos recursos pode ser efetivamente investida no mercado. claro que no se trata de mgica e h inconvenientes no processo. Por exemplo, a taxa de capitalizao virtual deve ser baixa, mesmo como medida de prudncia. Este fato pode levar a valores de benefcios mais baixos comparativamente queles que poderiam ser obtidos em uma capitalizao de fato. Por outro lado, restabelece-se o indispensvel elo da contribuio-benefcio e reduz-se a margem para propostas demaggicas e ou corporativistas. 8 - A PROPOSTA DE AJUSTE DO GOVERNO E SUA EVOLUO 8.1 - Aspectos Tcnicos A proposta de emenda constitucional remetida pelo Executivo ao Congresso Nacional (Mensagem 306), onde se converteu na PEC33A/95, baseava-se na estratgia de "desconstitucionalizao". Em outras palavras, a diretriz maior era a de remover da Constituio Federal os detalhes sobre o sistema previdencirio, deixando maior campo e flexibilidade para discusso ao nvel da legislao complementar e ordinria.

Alis, bom lembrar que essa mesma estratgia havia sido tentada durante a malograda reviso constitucional, sob o comando do ento ministro Nelson Jobim. Assim, a nova proposta continha os seguintes pontos principais: 25 Algum que recebe o benefcio sem ter pago o correspondente custo. 26 Tambm conhecido como national accounts. 63 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Mensagem 306 - Emenda Constitucional da Previdncia Artigo Proposta Assunto C

oncede-se salrio famlia somente para 7 direitos sociais dependente do trabalho de baixa renda. limina a possibilidade de estados e 24 competncias municpios legislarem sobre previdncia ocial. eda a acumulao de aposentadorias com 37 princpios da administrao pblica remunerao de cargos e a instituio e anuteno de regimes de previdncia ara mandatos eletivos.

s V

m p

C riao de regime prprio de previdncia ue obedecer as regras do regime geral, a er tratado em lei complementar. Suprime q s a

redao que permite as aposentadorias 40 servidores pblicos civis proporcionais e por tempo de servio. limina a determinao constitucional de eajuste dos proventos dos inativos nas esmas datas e pelos mesmos ndices oncedidos. ermite a criao, atravs de lei 42 servidores pblicos militares complementar, de regime prprio para os ervidores militares. oncede ao presidente da Repblica a niciativa privativa de propor legislao 61 processo legislativo sobre custeio da seguridade social. limina a possibilidade de os ministros do 73 Tribunal de Contas da Unio TCU e SJT se aposentarem aps cinco nos de atividade. plica aos magistrados as mesmas regras a 93 Poder Judicirio serem determinadas em lei complementar

E r m c P

s C i

a A

a os servidores pblicos. xige a prvia contribuio previdenciria 114 Justia do Trabalho para o pagamento de acordos e sentenas. ompatibiliza as regras de aposentadoria 129 Ministrio Pblico com as dos demais servidores. aculta fiscalizao tributria e 145 Sistema Tributrio Nacional previdenciria a quebra do sigilo bancrio e sonegadores e fraudadores. perfeioa a redao sobre a competncia 149 Sistema Tributrio Nacional de instituir contribuies sociais. limina a no-incidncia de imposto de 153 impostos da Unio renda sobre as aposentadorias de pessoas om mais de 65 anos. etalha e aperfeioa as fontes de custeio a seguridade social, mencionando as emuneraes sem vnculo empregatcio e 195 seguridade social substituindo o termo faturamento por eceita. Elimina as isenes para as ntidades beneficentes. esconstitucionaliza o texto, remetendo o E

d A

c D d r

r e D

r egramento para lei complementar. Cria a 201 previdncia social aposentadoria por tempo de servio ombinado com idade. 64 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

Desc onstitucionaliza o detalhamento sobre 202 benefcios aposentadorias, enviando a matria para a complementar. 203 assistncia social Exclui a habilitao e a reabilitao do

lei

elen

co de prestaes assistenciais. Como se pode verificar, mesmo em sua verso original, estava longe de ser uma verdadeira reforma. Na realidade, tratava-se de um ajuste que, embora necessrio, deixava intocado o cerne dos problemas: o regime de repartio at nveis elevados de salrio, o sistema de benefcios definidos sem efetiva relao com o aporte de contribuies, o custeio pouco transparente e oneroso, a pesada e ineficiente mquina administrativa etc. 8.2 - Aspectos Polticos A tramitao desta proposta na Cmara dos Deputados pode ser qualificada de desastrosa. Desmembrada da mensagem original do Executivo pela Comisso de

Constituio e Justia, a PEC-33A/95 tratava exclusivamente do sistema previdencirio; considerando-se que, pela Constituio de 1988, a previdncia parte integrante de um todo maior -- a seguridade --, a proposta j pecava por ter uma abordagem parcial. Ao ser instituda a comisso especial a quem caberia examinar-lhe o mrito, parece ter havido pouco empenho do governo no que se refere a presidncia e relatoria. Com efeito, como presidente foi escolhido o deputado Jair Soares (PFLRS), ex-Ministro da Previdncia e Assistncia Social, e como relator o deputado Euler Ribeiro (PMDB-AM), ambos bastante sensveis s presses pela manuteno do status quo. Em franco contraste com a intensa participao das oposies na comisso, a bancada governista pouco se envolveu na defesa das reformas. A bem da verdade, com exceo dos deputados Eduardo Mascarenhas (PSDB-RJ) e Manoel de Castro (PFL-BA), a presena dos deputados integrantes da comisso pertencentes aos partidos de sustentao poltica do governo foi bastante reduzida. Isso permitiu s oposies montar uma estratgia de "desmonte" da proposta original, debatendo exaustivamente todos os pontos e forando sucessivas negociaes e recuos por parte do governo. Aps a renncia de seu presidente, a comisso foi dissolvida, passando o plenrio a funcionar como nico frum de deciso. Nomeia-se como relator o deputado Michel Temmer (PMDB-SP ), como ltima tentativa de resgatar algo da proposta original. A intensa mobilizao das oposies faz

com que os principais pontos propostos sejam derrotados, o que resulta em um projeto praticamente vazio sendo remetido apreciao do Senado Federal. 65 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

No Senado escolhido como relator o senador Beni Veras, que tenta construir uma nova proposta, cujos pontos principais so: a) introduo de um limite etrio de 53 anos para homens e 48 para mulheres, desde que cumpridos, respectivamente, 35 ou 30 anos de efetivas contribuies. A partir da data da reforma, esses tempos de contribuio sero acrescidos de 20% do tempo restante para aposentadoria na data da reforma;27 b) eliminao das condies especiais para aposentadoria antecipada dos professores, exceo daqueles em efetivo exerccio em sala de aula no ensino fundamental; c) proibio de acumulao de aposentadorias para funcionrios pblicos,28 e proibio de acumulao de aposentadorias e salrios tambm para funcionrios pblicos; d) desvinculao dos rendimentos de ativos e inativos no servio pblico;29 e) restries ao aporte de recursos aos fundos de penso de parte de patrocinadoras do setor pblico;30 f) vinculao das contribuies incidentes sobre a folha ao custeio da previdncia; e

g) outras medidas de menor importncia, como, por exemplo, a concesso de salrio-famlia e auxlio recluso apenas trabalhadores de baixa renda. As prprias autoridades previdencirias reconhecem que no se trata de uma reforma, mas de um ajuste: uma colcha de retalhos com algumas correes de rumo e a eliminao das distores mais flagrantes.31 27 Por exemplo, um trabalhador do sexo masculino que, na data da reforma, conte com 20 anos de contribuio -- faltando portanto 15 para completar 35 anos de contribuio -- ter de trabalhar mais 20% de 15 anos (que igual a trs anos), para se aposentar. Neste caso, ter 38 anos de contribuio. 28 Com exceo das decorrentes de acumulaes de cargos e empregos expressamente definidas na Constituio. 29 Pelas atuais disposies constitucionais, todos os ganhos dados aos funcionrios ativos (gratificaes de desempenho, de produtividade, de periculosidade etc.) so automaticamente repassados aos inativos. 30 Inclusive as concessionrias de servios pblicos que vierem a ser privatizadas. A contribuio mxima da empresa no poderia exceder a contribuio do segurado. 31 Na data em que este trabalho foi finalizado-08/06/97 -- o senador Beni Veras estava terminando seu relatrio, prevendo sua apresentao em 11/06/97. 66 <-----------Page_Break----------->

REFORMA DA PREVIDNCIA

9 - O CAMINHO ADIANTE Mais uma vez a chamada reforma da previdncia leva uma boa chance de dar errado. No porque seja desnecessria ou, muito menos, injusta. Alis, em geral, parece haver uma conscincia na sociedade brasileira de que o atual sistema previdencirio no anda bem das pernas e que, portanto, precisa de uma urgente reforma. O problema parece estar na forma com a qual se vem tentando resolver a questo. A chamada reforma -- que nada mais , como foi dito, que um indispensvel remendo -- consiste essencialmente em fixar como o sistema no deve ser sem, no entanto, dizer como ser o futuro desenho da previdncia social brasileira. Assim, a proposta se resume a um conjunto de nos: no haver aposentadoria por tempo de servio antes de determinadas idades, no haver acmulo de aposentadorias, no haver aposentadoria antecipada de professores etc. Muito justo e tecnicamente correto. Afinal de contas, trata-se de uma tentativa de expurgar alguns dos maiores absurdos de nossa legislao constitucional. Ento, o que h de errado? Simples. Uma reforma s de "nos" literalmente s tem adversrios, nenhum aliado. Mais grave ainda, os adversrios, ou seja, aqueles que teriam os seus privilgios reduzidos, esto altamente concentrados, politicamente organizados e vocais. Mesmo os j aposentados pelo INSS, que no

sero afetados em nada, vociferam contra a reforma, talvez por medo de que este seja o primeiro passo para uma reforma de verdade, que possa vir a atingi-los. Enquanto isso, a maioria daqueles beneficiados -os que sofrem as pesadas cargas de contribuies e impostos embutidos nos preos do que consomem (ou algum acha que o empregador quem paga a contribuio, retirando-a do lucro, e no repassando-a aos preos?) sem receber benefcios equivalentes -- totalmente dispersa, sem representao poltica organizada e, portanto, absolutamente silenciosa. Alis, pior ainda. Dentro da vocao atvica de tentar viver custa do Estado, no fundo, no fundo, o povo tem a esperana de que talvez, um dia, ser possvel estender a ele os privilgios. Aproveitando esta deixa, as elites procuram insinuar que, ao retirar-lhes os privilgios e mordomias, o governo estaria fechando definitivamente a "porta do cu" para todos. Cria-se, assim, um arco de alianas contra a reforma. Exigir que um Congresso pulverizado entre 18 partidos polticos, onde cada congressista vota, muitas vezes, seguindo seus prprios interesses, aprove esse tipo de reforma, talvez seja um pouco otimista demais. O que fazer ento? A resposta, de novo, no parece complicada. A reforma de um sistema de previdncia tem de ser apresentada por causa dos seus muitos aspectos positivos. Por exemplo, um novo sistema misto -repartio para benefcios 67

<-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

bsicos, cobrindo, por exemplo, 90% da populao e capitalizao acima deste limite -- pode ser a mola mestra da formao de poupana na economia. Especialmente em um pas carente de fontes de capital de longo prazo para investimento, este um fato crucial. Esta gerao interna de poupana pode nos libertar da agiotagem internacional, onde o Brasil tem de captar poupana alheia, pagando por isso enormes taxas de juros banca internacional. Maior oferta interna de capital significa menores juros. Menores juros, mais investimentos. Mais investimentos, mais empregos e salrios. Mais renda das famlias e um sistema de previdncia que estimule a poupana, maior a oferta de capital. Em resumo, um crculo virtuoso que pode desarmar a to temida dependncia do influxo de capital externo. Uma reforma da previdncia pode e a nosso ver deve mudar as caractersticas bsicas do processo de privatizao. A participao da Unio, dos estados e dos municpios nas estatais serviria para a compensao dos chamados direitos adquiridos ou para a aquisio no antigo regime de previdncia. De quebra, obterse-ia uma privatizao democrtica, resultando em verdadeiro capitalismo popular. O que falta ousar, sair da postura tmida e defensiva. O governo deve ter um projeto, uma agenda positiva para o pas e que

deve ser colocada para a sociedade, sob pena de ver novamente triunfar a turma do quanto pior melhor, a vanguarda do atraso. 68 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

BIBLIOGRAFIA ABRAPP. 2010: caos ou prosperidade. Anais do XIV Congresso Brasileiro dos Fundos de Penso. Rio de Janeiro, 25 a 28 de outubro de 1993. ALMEIDA, S. C. F. de. As contribuies sociais de empregadores e trabalhadores: repercusses sobre o mercado de trabalho e grau de evaso. Relatrio final de colaborao externa, jan. 1992. ARELLANO, J. P. The impact of social security on savings and development. In: MESA-LAGO, C. (ed.). The crisis of social security and health care. Latin American Experiences and Lessons, University of Pittsburg, 1985. ______. La seguridad social en Chile en los aos 90. Dic. 1989 (Coleccion Estudios Cieplan, 27). BACHA, E. et alii. Encargos trabalhistas e absoro de mo-de-obra: uma interpretao do problema e seu debate. Rio de Janeiro: IPEA, 1972 (Coleo de Relatrios de Pesquisa). BARRO, R. J. The impact of social security on

private saving. Washington: American Enterprise Institute, 1978. BELTRO, K. I., MARQUEZ, R. M., MDICI, A. C. Previdncia do funcionalismo pblico: para a reforma constitucional. A Previdncia Social e Reviso Constitucional - Pesquisas, v. III. Convnio MPS/Cepal, p. 15-70, 1993. BELTRO, K. I., OLIVEIRA, F. E. B. de, MEDICI, A. C. A reforma da seguridade social. In: O Brasil no fim do sculo: desafios e propostas para a ao governamental. Rio de Janeiro: DIPES/IPEA, set. de 1994. _______. A reforma da seguridade social. Conjuntura Social, Braslia, v.6, n.1, jan.1995. BELTRO, K. I. et alii. Fontes de financiamento da seguridade social brasileira. Rio de Janeiro: Ence/IBGE, 1993 (Relatrios Tcnicos, 07). BERNHEIM, B. D. The economic effects of social security: toward a reconciliaton of theory and measurement. Journal of Public Economics, v.33, n.3, Aug. 1987. BID. La seguridad social en Amrica Latina. Progreso econmico y social en Amrica Latina. Informe 1991, Washington D.C., Oct. 1991. 69 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

BIRD. Progreso econmico y social en Amrica

Latina. Informe 1991 - Tema Especial: Seguridad Social. Washington, D.C., Oct. 1991. _______. Averting the old age crisis. Washington, D.C.: Oxford University Press, Sept. 1994. BLANCHET, D., KESSLER, D. Pension systems in transition economies: perspectives and choices ahead. Public Finances/Finances Publiques, Supplement, v. 47, p. 21-33, 1992. BRITO, A. O financiamento da previdncia social. Conjuntura Social, Braslia, v.4, n.8, p.5-6, ago. 1993. CALLUND, D. Analisis del sistema privado de pensiones en Chile. Congresso Iberoamericano, p.17-19, abr. 1991. CAMARANO, A. A. et alii. Aposentadoria e esperana de vida. Conjuntura Econmica, Rio de Janeiro, v.45, n.5, maio 1991. CARNEIRO, F. G. Fundos de penso: a fonte que resta .... Conjuntura Econmica, v.47, n.3, p.77, mar. 1993. CARVALHO, J. L., FARO, C. From the Brazilian pay as - you - go pension system to capitalization: bailing out the government. Analisis Economico, v.9, n.1, June 1994. CASTANEDA, T. Para combatir la pobreza: poltica social y descentralizacin en Chile durante los '80. Santiago: Centro de Estudios Pblicos, nov. 1990. CEDEPLAR/UFMG. Transferncias inter e intrageracionais e desequilbrio financeiro na seguridade social no Brasil. Belo Horizonte, maio 1992 (Projeto de Pesquisa). CELADE/IBGE. Brasil, estimaciones y proyecciones de poblacin: 1950/2025.

Fascculo f/bra. 1, jul. 1984. CEPAL. Social and economic issues of social security for the elderly in Latin America. July1990 (LC/R. 905). COHN, A. Previdncia social e processo poltico no Brasil. 1 ed. So Paulo: Moderna,1981. CUTOLO, S. Ajustes na previdncia social. Folha de S. Paulo, So Paulo, 12 mar. 1994, Opinio Econmica, Caderno 2, p.2. ______. Quem paga a festa. Conjuntura Econmica, Braslia, v.5, n.8, ago. 1994 70 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

______. Palestra em Seminrio realizado no Conselho Nacional de Previdncia Social, set. 1994. DATAPREV. Previdncia em dados. Vrios nmeros. DELFIM NETO, A. Crescimento acelerado: perspectiva remota. Monitor Pblico, v.3, n.9, p.27-29, abr./maio/jun. 1996. EUZBY, A. Reduce or rationalize social security: contributions to increase employment. International Labor Review, Geneve, v.134, n.2, 1995. FELDSTEIN, M. Social security induced retirement, and aggregate capital accumulation. Journal of Political Economy, n.82, p.905-926, Sept./Oct. 1974. ______. Social security and private saving: reply. Journal of Political Economy, n.90, p.630-642, June 1982. ______. The missing piece in policy analysis:

social security reform. AEA Papers and Proceedings, v.86, n.2, p.1-14, May 1996. FMI. International Finantial Statistics. Vrios nmeros. IBGE. Anurio Estatstico do Brasil, 1946 a 1993. IESP. Indicadores IESP. Vrios nmeros. IGLESIAS, P. A. Pensions systems and individual capitalization: the Chilean experience. May 1990, mimeo. IGLESIAS, P. A. et alii. 10 anos de histria del sistema de AFP. Antecedentes estadsticos 1981-1990. Providncia: AFP Habitat, 1991. KOHLI, M., REIN, M., GUILLERMARD, A. Time for retirement: comparative studies of early exit from the labour force. International Labour Review, Geneve, v.132, n.1, p.123, 1993. KORTLIKOFF, L., SUMMERS, L. The role of intergenerational transfers in aggregate capital accumulation. Journal of Political Economy, n.89, p.706732, Aug. 1981. LEGRAND, T. K. The determinants of male age of retirement in Brazil, 1980. Population Studies Center/University of Michigan, Mar./Apr. 1989 (Research Report, 89-137). LEIMER, D. R., LESNOY, S. D. Social security and private saving: the time series evidence. Journal of Political Economy, n.90, p.606-629, June 1982. 71 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

LEITE, C. B. A proteo social no Brasil. 2 ed. So Paulo: LTR, 1978. _______. Aposentadoria por tempo de servio e desemprego. Conjuntura Social, Braslia, v.4, n.8, p.21-28, ago. 1993. LEITE, C. B., VELLOSO, L. A. P. Previdncia social. Rio de Janeiro: Zahar, 1963. MACEDO, R. Reforma da previdncia social: resenha e consolidao das propostas. A previdncia social e a reviso constitucional. MPS/Cepal, nov. 1993 (Srie Pesquisa, I). MARTINEZ, W. N. A problemtica em matria de previdncia social: principais propostas em discusso no Brasil. Conjuntura Social, Braslia, v.4, n.4, p. 5, abr. 1993. MCGREEVEY, W. Social security in Latin America issues and options for the World Bank. Washington: World Bank, 1990 (Discussion Papers, 110). MEDICI, A. C., OLIVEIRA, F. E. B. de, BELTRO K. I. Seguridade social: propostas de reforma constitucional. Rio de Janeiro: IPEA, jun. 1992 (Documento de Poltica, 11). _______. Seguridade social no Brasil, histrico e perspectivas. Relatrio elaborado para a OIT. Genebra, 1995. MESA-LAGO, C. Ascent to bankrupcy, financing social security in Latin American. University of Pittsburgh, 1989. MPAS. Livro branco da previdncia social. 1997 (verso resumida). MPAS. Previdncia do funcionrio pblico. Relatrio final do Projeto de Pesquisa, 1997

______. Reforma da previdncia. Braslia, 1995 ______. Anurio estatstico da previdncia social. Vrios nmeros. MPAS/SPS. Subsdios para a reforma. Braslia, ago. 1996. _______. Pesquisa sobre previdncia social do funcionalismo dos governos de estados e das prefeituras. Braslia, abr. 1997. Relatrio final. MPS. Plano de benefcios da previdncia social (Lei n 8.213, de julho de 1991 e Decreto n 611, de julho de 1992). Braslia: Assessoria de Comunicao Social, 1992. 72 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

______. Evoluo histrica da previdncia social. Braslia: Assessoria de Comunicao Social, 1993. ______. Plano de benefcios da previdncia social (Lei n 8.213, de 24 de julho de 1991 e Decreto n 611, de 21 de julho de 1992, atualizados at 30.09.93). 2 ed. Braslia: Assessoria de Comunicao Social, 1993. MPS/CEPAL. A previdncia social e a reviso constitucional - debates, v. I, II e III. Braslia, 1993. MPS/SPS. Informe de previdncia social. Vrios nmeros. NAES UNIDAS. Sistemas de pensiones de Amrica Latina. Diagnstico y Alternativas de Reforma. Estudios de Caso de Amrica Latina y el Caribe.

Conclusiones y Recomendaciones. Santiago, 3 al 5 Dic. de 1990 y 22 al 23 Dic. de 1991; Santiago de Chile: Cepal/Pnud, Dic. 1991 (Srie Financiamiento del Desarrollo). OIT. La proteccin social y el ajuste econmico en los pases en desarrollo. El Trabajo en el Mundo, 1993. OLIVEIRA, F. E. B. de. Alguns aspectos conceituais, operacionais e estruturais da previdncia social brasileira. Rio de Janeiro: IPEA/INPES, 1982 (Textos para Discusso Interna, 53). ______. Anlise econmico financeira da previdncia social. Braslia: Iapas, jun. 1982 (Documento Interno). ______. Reflexes sobre cenrios da seguridade social. XII Congresso Brasileiro das Entidades Fechadas de Previdncia Privada. Foz do Iguau, nov.1991. ______. The challenge of reforming social security in Latin America. Rio de Janeiro: DIPES/IPEA, maio 1993 (Texto para Discusso, 299). ______. Sistemas de seguridad social en la region: problemas y alternativas de solucion. Rio de Janeiro: Banco Interamericano de Desarrollo/IPEA, mar. de 1994. ______ (ed.). Sistemas de seguridad social en la region: problemas y alternativas de solucion. Washington D.C.: BID, Mayo 1994. ______. Seguridade social: igualdade, eqidade ou solidariedade? Conjuntura Social, Braslia, v.5, n.8, ago. 1994. ______. Impactos da seguridade social: aspectos conceituais. Conjuntura Social, Braslia, v.6, n.1, jan. 1995

73 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

______. Os caminhos da reforma na Argentina. Jornal da Abrapp, n.216, Ano XVI, p.14-16, out. 1995. ______. Reforma da previdncia na Argentina. Rio de Janeiro: IPEA, dez. 1995 (Texto para Discusso, 394). ______. Os caminhos da reforma na Argentina. Conjuntura Social, Braslia, v.7, n.1, jan. de 1996. ______. Os processos de integrao regional e o cdigo ibero-americano de seguridade social. In: Seminrio Internacional sobre a Seguridade Social e os Processos de Integrao Regional. Braslia, MPS/Cepal, p.63-93, 1996. OLIVEIRA, F. E. B. de et alii. Proposta de um referencial bsico para a discusso da seguridade social. Rio de Janeiro: IPEA/DIPES, abr. 1992 (Texto para Discusso, 251). ORLANDINI, L. Principios y cambios en seguridad social. Revista Mexicana de Seguridad Social, n.39, Primavera 1996. OTTING, A. International labour standards: a framework for social security. International Labour Review, Geneve, v.132, n.2, 1993. PASTORE, J. Encargos sociais. Conjuntura Social, Braslia, v.5, n.9, set. 1994. PATARRA, N. Transio demogrfica: novas evidncias, velhos desafios. Revista Brasileira de Estudos de Populao, Abep, v.11, n.1, p.27-40,

jan./jun. 1994. PEREIRA, L. A. Carga tributria de 28% do PIB. Conjuntura Econmica, v.48, n.2, p.18, fev. 1994. PEREIRA, F., MIRANDA, R., SILVA, M. M. Os fundos de penso como geradores de poupana interna. Rio de Janeiro: IPEA, maio 1997 (Texto para Discusso, 480). PINERA, J. El cascabel al gato - la batalha por la reforma previsional. Santiago: Zig Zag, 1991. RAMOS, L., REIS, J. G. A. Quem ganha salrio mnimo no Brasil? Rio de Janeiro: DIPES/IPEA, out. 1993 (Texto para Discusso, 320). REYNAUD, E., HEGE, A. Italia: una fundamental transformacin del sistema de jublilatin. Revista Internacional de Seguridade Social, v.9, n.3, 1996 SAFJP -- Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones e Pensiones. Estudios sobre el Regimen de Capitalizacin Argentino. 1996. 74 <-----------Page_Break-----------> REFORMA DA PREVIDNCIA

STEPHANES, R. A previdncia social e a reviso constitucional. Conjuntura Social, Braslia, v.4, n.8, p.7-14, ago. 1993. ______. Previdncia social: uma soluo gerencial e estrutural. Porto Alegre: Sntese, 1993. ______. Reforma da previdncia - pauta de reformas do sistema. Conjuntura

Social, Braslia, v.6, n.1, jan. 1995 TAMBURI, G. Escalation of State pension costs: the reasons and the issues. International Labour Review, Geneve, v.122, n.3, Mar./June 1993. U.S.--Department of Health and Human Services. Social security programs throughout the world. Research Report, Washington, D. C., vrios nmeros. VERAS, B. Substitutivo (verso de maio de 1997).

75 <-----------Page_Break----------->