Fernando Guilherme Bruno Filho Rosana Denaldi

arc e lam e nto, e dificao e u tilizao comp u lsrios: u m instr u m e nto (ainda) e m constr u o

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Re sumo
Este trabalho trata da aplicao do instrumento de Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsrios PEUC, visando exigir dos proprietrios o cumprimento da funo social da propriedade imvel urbana. Aborda os marcos da Constituio Federal e do Estatuto da cidade (Lei Federal n. 10.257/01) que regram o referido instrumento. Apresenta o caso de Santo Andr, municpio da regio metropolitana de So Paulo, que iniciou a notificao de reas vazias e subutilizadas em 2006 e, para tanto, estabeleceu especficos critrios e procedimentos na regulamentao e aplicao do instrumento. At o final de 2008, haviam sido notificados os proprietrios de cerca de 26% do total selecionado, sendo, destes, aproximadamente 65% localizados no Eixo Tamanduate. O regime de monitoramento aplicado no perodo de 2006 a 2008 permitiu identificar entraves como a questo da segurana jurdica, as dificuldades relacionadas com as questes de titularidade e averbao, a governabilidade dos atores locais e dificuldades como a combinao da obrigao de parcelar e edificar com zoneamentos restritivos. A experincia tambm permite debater a fragilidade do pacto construdo para aplicao do instrumento no perodo de elaborao e aprovao do plano diretor, bem como inferir diversas questes que podem ser comuns poltica urbana de qualquer outro municpio o qual venha a lanar mo do instrumento.

Palavras-chave
Planejamento urbano, direito urbanstico, plano diretor, poltica urbana, gesto urbana.

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D IVISIN

EN PARCELAS, EDIFICACIN

Y UTILIZACIN OBLIGATORIOS: UN INSTRUMENTO (AN) EN CONSTRUCCIN

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Resumen
Este trabajo trata de la aplicacin del instrumento de Divisin en Parcelas, Edificacin y Utilizacin Obligatorios PEUC, a fin de exigir de los propietarios el cumplimiento de la funcin social de la propiedad inmobiliaria urbana. Aborda los marcos de la Constitucin Federal y el Estatuto de la ciudad (Ley Federal n. 10.257/01), que regulan dicho instrumento. Presenta el caso de Santo Andr, municipio de la regin metropolitana de So Paulo, que h iniciado la notificacin de reas vacantes y subutilizadas en 2006, y para eso ha establecido criterios y procedimientos especficos en la reglamentacin y aplicacin del instrumento. Hasta fines de 2008 haban sido notificados los proprietarios de cerca de 26% del total seleccionado, y de ellos aproximadamente 65% estn localizados en el entorno del rio Tamanduate. El rgimen de monitoreo aplicado en el perodo de 2006 a 2008 h permitido identificar algunas barreras, tales como la cuestin de la seguridad jurdica, las dificultades relacionadas con las cuestiones de propiedad y registro, la governabilidad de los actores locales, y dificultades tales como la combinacin entre la obligacin de parcelar y edificar, y la zonificacin restrictiva. La experiencia tambin permite discutir la fragilidad del pacto establecido para la aplicacin del instrumento en el perodo de elaboracin y aprobacin del Plan Director, as como inferir diversas cuestiones que puede tener em comn la poltica urbana de cualquier otro municipio que utilice el instrumento.

Palabras clave
Planificacin urbana, derecho urbanstico, plan director, poltica urbana, gestin urbana

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C OMPULSORY

SUBDIVISION,

CONSTRUCTION, AND UTILIZATION OF LAND: AN INSTRUMENT (STILL) UNDER CONSTRUCTION

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Abstract
This paper analyzes the application of the compulsory subdivision, construction, and utilization of land, which requires owners to comply with the social function of urban properties. The article discusses the structural regulatory framework under the Brazilian Federal Constitution and the City act (Federal Law n. 10257/01) governing this legislation, as well as the specific case of Santo Andr, a municipality in the So Paulo metropolitan region. In 2006, Santo Andr began to notify owners of vacant and underutilized land, using specific criteria and procedures in the regulation and application of the above legislation. By the end of 2008, nearly 26 percent of the owners of all selected properties were notified, with about 65 percent located in the area of the Tamanduate Axis. The monitoring process that took place from 2006 to 2008 identified several hurdles in the application of this instrument, such as legal, title, and record issues, the governability of local stakeholders, and difficulties in combining requirements such as subdividing and building in restricted-zoning areas. The Santo Andr experience also provides material for discussion of the frailness of the pact built to apply this instrument during the preparation and approval phases of the citys master plan as well as for understanding several issues that might be common to the urban policies of cities opting to use this legislation.

Key words
Urban planning, urban laws, master plan, urban policy, urban management.

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Introduo
Cerca de 80 % da populao brasileira moram em reas urbanas. O crescimento da populao foi acompanhado do agravamento dos problemas urbanos e ambientais, assim como das desigualdades socioespaciais. A precariedade das condies de habitao de grande parcela da populao uma expresso dessa desigualdade. O estudo Assentamentos precrios no Brasil urbano , realizado pelo Centro de Estudos da Metrpole do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento Cebrap para o Ministrio das Cidades, apontou que existem cerca trs milhes de domiclios em favelas (assentamentos precrios e setores subnormais) no Brasil. A favela (assentamento precrio), assim como os loteamentos clandestinos e cortios, alternativa encontrada pela populao excluda do mercado imobilirio legal. Essa populao levada a ocupar as reas desprezadas pelo mercado ou onde a construo vedada, como reas lindeiras a rios e crregos, reservas de loteamentos para uso institucional ou rea verde, ou ainda de grande importncia ambiental, como as APRMs (reas de Proteo e Recuperao de Mananciais), florestas e mangues1. Para Maricato (2001, p. 39), O processo de urbanizao se apresenta como uma mquina de produzir favelas e agredir o meio ambiente. Enquanto permetros urbanos so criados e reas de interesse ambiental so ocupadas, persistem, na maioria das cidades, reas vazias e subutilizadas. Grande parte das cidades brasileiras apresenta, em seu permetro urbano, espaos vazios, contguos ou no, e no cumprem funo social, ainda que ambiental (mata nativa, por exemplo) ou econmica (agricultura urbana, dentre outras), por vezes com porcentuais elevadssimos em relao ao solo urbano verdadeiramente edificado. A maioria desses vazios urbanos glebas, mas tambm lotes de grandes dimenses reserva especulativa. O adensamento desse permetro urbano, quando dotado de infra-estrutura adequada, mecanismo estratgico para preservar ou recuperar o meio ambiente e diminuir as desigualdades socioespaciais. Para tanto, a legislao urbanstica deveria possibilitar a ampliao da oferta de terra urbanizada em seus limites e inibir a reteno especulativa de terrenos. Entretanto, no contexto histrico brasileiro, a legislao foi instrumento da construo de cidades desiguais. Os planos e leis passaram ao largo da cidade real e ignoraram as condies e necessidades da grande maioria da populao. Villaa (1999) aponta: o planejamento urbano, na figura do plano diretor, acabou contendo uma forte carga ideolgica, e, no Brasil, os planos diretores no so aplicados, restringindo-se ao discurso. Assim, os instrumentos urbansticos serviram aos interesses da classe dominante e do mercado imobilirio 2 .

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(1) Maricato (2001) aponta que a favelizao das cidades est relacionada com as caractersticas excludentes do mercado imobilirio formal e com a urbanizao desigual da metrpole, relacionada com as caractersticas histricas do desenvolvimento do capitalismo nos pases perifricos, identificadas como desenvolvimento desigual e combinado. (2) Sobre o tema legislao, arbitrariedade e segregao ver Maricato (1996, 2001).

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(3) Ferreira (2009, p. 12) lembra que as cidades brasileiras refletem, espacialmente, os desajustes histricos e estruturais da sociedade relacionados s formas peculiares de formao nacional dependente e do subdesenvolvimento. (4) A pesquisa realizada por meio de convnio firmado entre o Ministrio das Cidades (Secretaria de Programas Urbanos) e o Conselho Nacional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia Confea, apontou que o PEUC, at agosto de 2007, foi previsto por cerca de 62% dos planos diretores aprovados ou em fase de discusso (naquele momento) nas cmaras de vereadores em cada municpio obrigado a aprov-lo. A referida pesquisa no trata da aplicao do instrumento e aponta que propostas como limitar a expanso urbana, combater os vazios urbanos e aumentar a oferta de terras, trs dos principais problemas a serem combatidos com o uso do PEUC, so preocupao de no mais de 16,6% desses municipios.

A Constituio de 1988 e o Estatuto da cidade (Lei n. 10.257/2001) abriram a expectativa de mudanas no rumo das polticas urbanas e prticas de gesto. O aprimoramento do arcabouo jurdico cria condies para incorporar a funo social da propriedade urbana na legislao e no planejamento urbano. Surge a expectativa de um novo rumo para polticas urbanas, mas tambm indagaes relacionadas ao seu real potencial de impulsionar mudanas no quadro da formao brasileira desigual3 . Um dos principais instrumentos previstos no Estatuto da Cidade para fazer cumprir a funo social da propriedade imvel urbana o PEUC (Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsrios). Segundo critrios estabelecidos no plano diretor, ou legislao complementar, o municpio pode notificar o proprietrio de terrenos vazios e subutilizados para apresentao de proposta de utilizao em determinado tempo. Caso ele no cumpra os prazos de apresentao de projetos e execuo de obras, aplica-se o IPTU progressivo no tempo, instrumento tributrio que trata do aumento da alquota, ano a ano, pelo prazo de cinco anos consecutivos. Por fim, permanecendo inerte o proprietrio, possvel a desapropriao com o pagamento de ttulos da dvida pblica. A aplicao dos princpios e instrumentos previstos no Estatuto dependem de sua incorporao aos planos diretores (reviso ou elaborao). Podem ganhar contornos variados dependendo das polticas municipais, correlao de foras no mbito municipal, das diversas interpretaes de conceitos e das possibilidades de aplicao pelo poder executivo local. Est presente, no discurso oficial de diversos governos municipais, a defesa desses instrumentos. Muitos planos diretores elaborados ou aprovados previram a aplicao de instrumentos como PEUC, mas poucos, de fato, iniciaram sua aplicao. So, ainda, esparsos os estudos e mesmo as notas ou remisses implantao do instrumento4 . Isso dificulta aprofundar o estudo e pesquisa sobre os potenciais e limitaes de sua aplicao. Podemos afirmar que, ainda, conhecemos pouco sobre as possibilidades de sua aplicao, metodologia, resultados, limitaes jurdicas. O registro da experincia de Santo Andr, embora recente e interrompida, torna-se importante em funo de seu pioneirismo e contribui com o debate sobre a aplicao dos instrumentos previstos no Estatuto da cidade.

O estatuto da cidade e o peuc

O instrumento denominado PEUC possui estreita relao com o princpio da funo social da propriedade imvel urbana, e, nesse contexto, deve ser considerado, regulado e implementado. Isso no significa que cumprir a funo social da propriedade imvel urbana seja apenas parcelar, edificar ou atribuir-lhe um uso, mas sim a subutilizao (em sentido amplo) afronta, de maneira especialmente grave, o princpio e sua concretizao. O PEUC e seus sucedneos o imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo e a desapropriao com pagamento em ttulos esto constitudos como regra pela Constituio Federal, artigo 182, pargrafo 4. Entretanto, na prtica, tanto a lei nacional destinada a veicular normas gerais de poltica urbana quanto a lei federal, destinada a conceder eficcia plena ao

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(5) Anote-se a posio de Victor Carvalho Pinto ( Estatuto da cidade comentado , p. 132 e segs.), no sentido que, na verdade, a noutilizao seria gnero, do qual noparcelamento e noedificao seriam espcies. Apenas essas duas ltimas situaes, portanto, seriam passveis de regulao pelos municpios. (6) A Lei Federal n. 11.977/09, recmpromulgada, que dispe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida, voltado ao provimento habitacional, mas tambm regularizao fundiria sustentvel, aponta alguns dos critrios para definio dos beneficirios, dentre eles a implementao pelos Municpios dos instrumentos da Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, voltados ao controle da reteno das reas urbanas em ociosidade (artigo 3, inciso III). Porm, no h notcias, at o momento, de regulamentao desse princpio, em qualquer um dos diplomas normativos (decretos, portarias, resolues, etc.) que decorrem da citada Lei n. 11.977.

instrumento do parcelamento, edificao e uso compulsrios s vigoram a partir da edio da Lei n. 10.257/2001, o Estatuto da cidade . O Estatuto, em seus artigos 5 e 6, estabelece prazos, condies e garantias para que o municpio exija o cumprimento da funo social daqueles imveis noedificados, subutilizados ou no-utilizados. E faz isso de maneira sucinta, como convm a uma norma geral, uniformizando aquilo que comum s administraes locais, mas deixando para a legislao municipal (plano diretor frente) a tarefa de definir concretamente as situaes de cabimento. Assim, se a definio de noedificado meramente gramatical (terreno sem qualquer construo), a condio de subutilizado ser estabelecida a partir de critrios locais, os quais, inclusive, podem variar para cada regio do permetro urbano de cada municpio. Por outro lado, a no-utilizao 5 fica a inteiro critrio da legislao municipal, dentro de certa margem de razoabilidade. Embora repetindo a referncia lei especfica como veculo do instrumento, a exemplo do que consta no prprio artigo 182 da Constituio Federal, ela deve ser lida como lei em seu sentido substancial, e no material. Em outras palavras, preciso respeitar-se o princpio da legalidade no estabelecimento da obrigao, fazendo os elementos principais, que permitam definir sentido e alcance da norma, estarem submetidos ao processo legislativo, nesse caso, da Cmara de Vereadores. Nada obsta, portanto, tais definies estarem todas contidas no prprio plano diretor, o que tornaria, a partir de sua promulgao, auto-aplicvel, no contexto local, a exigibilidade de conceder-se, ao solo urbano, um uso (CEPAM, 2006). Vale ressaltar que no se pode considerar correta a interpretao de a adoo do PEUC ser uma faculdade. Aparentemente, e por uma interpretao unicamente gramatical, a adoo do PEUC representaria uma faculdade, cabendo a cada municpio, no mbito de seu plano diretor e respectiva legislao urbanstica, exercer uma opo, para faz-lo ou no. Por um lado, dar ao imvel urbano uma funo social condio de legitimidade da propriedade. Por outro lado, esse imvel deve conter um uso que atenda s exigncias fundamentais de ordenao da cidade, expressas no plano diretor (conforme o 2 do artigo 182 da CF). O exerccio da autonomia municipal se expressa por um poder-dever, significando que, dado um poder, ele, obrigatoriamente, deve ser exercido, quando necessrio, em especial se relacionado concretizao dos direitos fundamentais. Em outras palavras, se presentes as condies objetivas, vale dizer, os efeitos perniciosos da reteno especulativa, tal faculdade, portanto, implica apenas em definir elementos especficos de cada municpio dimenses dos terrenos obrigados edificao ou parcelamento, localizao, procedimentos, etc., buscando modular o uso do instrumento a fim de ele atingir seu propsito, e no neg-lo. Por fim, e reforando a idia de estabelecimento do PEUC como dever, e no faculdade em sentido estrito, o artigo 42, inciso I, do Estatuto, determina que, do contedo mnimo do plano diretor deva constar a delimitao das reas urbanas s quais podero ser aplicados o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, obrigatoriamente considerando a existncia de infra-estrutura e de demanda para utilizao. Determina, assim, que a exigibilidade do PEUC dialogue com as peculiaridades e caractersticas do processo de urbanizao de cada municpio e regio6.

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PEUC: o caso de santo andr

O PEUC foi institudo no municpio de Santo Andr pelo Plano Diretor Participativo (Lei n. 8.696, de 17 de dezembro de 2004), o qual estabeleceu os princpios e instrumentos da poltica urbana. Esse plano dividiu o territrio em duas macrozonas: a Urbana, correspondendo poro urbanizada, e a de Proteo Ambiental, correspondendo s reas de proteo e recuperao de mananciais (APRM). A Macrozona Urbana, por sua vez, subdivide-se em quatro zonas: Qualificao Urbana, Recuperao Urbana, Reestruturao Urbana e a Zona Exclusivamente Industrial. A Zona de Qualificao Urbana ZQU se caracteriza por ter a infra-estrutura consolidada. A Zona de Recuperao Urbana ZREU corresponde poro sul da Macrozona Urbana e apresenta uso predominantemente residencial, com alta densidade populacional, carncia de infra-estrutura e equipamentos pblicos e alta incidncia de loteamentos irregulares e ncleos de favelas. A Zona de Reestruturao Urbana ZRU corresponde ao eixo da avenida dos Estados, rio Tamanduate e a antiga Estrada de Ferro Santos-Jundia e quadras lindeiras, cortando a Macrozona Urbana no sentido NO-SE, correspondendo, em linhas gerais, ao denominado Eixo Tamanduate. Caracteriza-se pela presena de grandes reas, parte considervel delas subutilizadas, no-utilizadas e mesmo noedificadas. O Plano Diretor Participativo definiu que o PEUC deve ser aplicado sobre solo urbano no-edificado existente no permetro urbano. Definiu ainda como solo urbano no-edificado aqueles terrenos e glebas com rea igual ou superior a 1.000 m (mil metros quadrados), localizados na Macrozona Urbana, quando o coeficiente de aproveitamento (CA) utilizado for igual a zero. Por outro lado, conceituou como solo urbano subutilizado os terrenos e glebas com rea igual ou superior a 1.000 m (mil metros quadrados), localizados na Macrozona Urbana e com o coeficiente de aproveitamento menor que o mnimo definido para a zona onde se situam CA mnimo de 0.20 para as Zonas de Qualificao (ZQ) e de Recuperao Urbana (ZREU) e de 0.40 para a Zona de Reestruturao Urbana (ZRU). Por fim, determinou que seria considerado solo urbano no-utilizado todo tipo de edificao comprovadamente desocupada h mais de dois anos, ressalvados os casos dos imveis integrantes de massa falida. Repetindo a frmula do Estatuto da cidade, o plano estipula o prazo de um ano, a partir da notificao, para que o proprietrio apresente um projeto de edificao, e, de dois anos, a partir da aprovao daquele projeto, para iniciar as obras respectivas. Tambm admite, no caso dos empreendimentos de grande porte, a execuo por etapas. O Plano Diretor Participativo estabelece, ainda, que ficam excludos dessa obrigao os terrenos (a) utilizados para instalao de atividades econmicas as quais no necessitem de edificaes para exercer suas finalidades; (b) que exeram funo ambiental essencial, tecnicamente comprovada pelo rgo municipal competente; (c) de interesse do patrimnio cultural ou ambiental; (d) ocupados por clubes ou associaes de classe; e, por fim (e) de propriedade de cooperativas habitacionais. O Decreto n. 15.379, de 16 de maio de 2006, regulamentou os artigos 116 e 117 do Plano Diretor, identificando hipteses de atividades econmicas que no necessitam de edificao (dutos, linhas de transmisso, atividades acessrias como

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estacionamentos, etc.). Determinou os critrios para a identificao de reas de interesse ambiental que seriam excludos da notificao, alm de outros procedimentos necessrios a tornar exigvel a obrigao de parcelar ou edificar os imveis abrangidos pelo instrumento.

Procedimento de identificao e notificao dos proprietrios7

A primeira etapa consistiu na elaborao de listagem de imveis situados na Macrozona Urbana, enquadrados nos critrios estabelecidos no artigo 116 do Plano Diretor Participativo, combinada com a regulamentao dada pelo Decreto n. 15.379/20068. As informaes necessrias elaborao da listagem foram extradas do Banco de Dados do Municpio BDM, no qual constam as reas construdas (licenciadas ou objeto de recadastramento para fins tributrios) dos imveis, o que possibilitou o clculo do coeficiente de aproveitamento efetivamente implantado em cada um e, conseqentemente, o enquadramento na condio de passveis de exigibilidade quanto ao parcelamento ou edificao compulsrios. Para aferir a situao individual dos imveis, foi instaurado um processo administrativo versando, respectivamente, sobre cada um deles. Assim, todas as informaes j existentes as quais pudessem fornecer um quadro acerca de sua situao (ou enquadramento nos critrios excludentes adotados pelo Plano Diretor, ou ocupao j identificada, mas no licenciada, como os ncleos de favelas declarados como ZEIS) foram coligidas a fim de compor o quadro final daqueles proprietrios que seriam, efetivamente, notificados. Considerando que a anlise sistemtica do artigo 5 do Estatuto da cidade no exige o licenciamento como critrio de aferir a no-edificao9 , optou-se por vistoriar e identificar em campo as situaes de subutilizao e utilizao de grande parte dos lotes. O levantamento realizado (BDM e vistoria) apontou que, no municpio, existiam 885 lotes (ou glebas) maiores de 1.000 m 2, resultando em cerca de 11 milhes de m 2. Dentre estes, 245 lotes (ou glebas), somando aproximadamente 4,5 milhes de m2 e correspondendo a 41% desse total, deveriam ser excludos por se enquadrarem como reas no-notificveis de acordo com o plano e o decreto. Como mencionado, as caractersticas das reas notificveis se diferenciam de uma zona para outra. Assim, a Zona de Qualificao Urbana concentrava um nmero maior de vazios, porm, em sua maioria, com rea menor de 5.000 m2. Por outro lado, nas zonas de Recuperao Urbana e de Reestruturao Urbana (esta com quase 50% do total de rea no-edificada) se encontravam a maioria dos grandes vazios urbanos (reas com mais de 20 mil m 2). Cabe ressaltar que apenas 31 lotes notificveis, ou 4,46% do total, correspondiam a 57% do volume de reas subutilizadas ou no-edificadas. Considerou-se que o mercado imobilirio regional no conseguiria absorver, em um mesmo momento, esse volume de terrenos, fosse para parcelamento ou edificao, fosse para o uso residencial ou no-residencial. Entendeu-se, ento, como mais prudente e adequado, o escalonamento no tempo das notificaes. Para estabelecer tal escalonamento, as reas notificveis foram agrupadas por zona, tamanho e coeficiente de aproveitamento. Optou-se por iniciar a notificao em toda a Macrozona Urbana e por priorizar as glebas maiores e com coeficiente menor de aproveitamento, levando, tambm, em considerao, as caractersticas das zonas.

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(7) Dados fornecidos pela prefeitura de Santo Andr em setembro de 2008. (8) Como se depreende, a aplicao se deu, inicialmente, pelos imveis no-edificados e subutilizados, postergando a exigibilidade em relao queles no-utilizados, em relao aos quais h necessidade de outros elementos, em especial a formao de bancos de dados prprios, diligncias, importao de informaes de concessionrias de servios pblicos, etc. (9) Essa possibilidade constava no Estatuto como aprovado pelo Congresso Nacional, mas foi vetada pelo ento presidente da Repblica.

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Definiu-se, assim, trs etapas de notificaes, em que todas as reas deveriam ser notificadas at 2015, perodo a coincidir com a reviso do Plano Diretor Participativo, dez anos aps sua aprovao , momento, portanto, em que a eficcia do instrumento ser, obrigatoriamente, objeto de anlise do conjunto da sociedade local. Na primeira etapa seriam notificados 80 lotes, correspondendo a 57% dos vazios at 2008. Vale ressaltar que 21 lotes que correspondem a 43,25% do total da rea notificvel na primeira etapa estavam localizados na rea do Eixo Tamanduate (Zona de Reestruturao Urbana). O quadro 1 apresenta o critrio e o escalonamento adotados.
Quadro 1 Lotes Notificveis Critrios de Classificao por Etapa de Notificao Fonte: Departamento de Desenvolvimento e Projetos Urbanos DDPU / Prefeitura de Santo Andr (2008)

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Resultados alcanados at 2008

Regulamentado o instrumento e, subseqentemente, estabelecida a estratgia de notificao, o municpio adotou, ainda, um regime de monitoramento que visava esclarecer e orientar os proprietrios, colhendo suas impresses sobre os fatores que definiram a no-utilizao, sempre no sentido de induzir ao cumprimento da obrigao. Para tanto, foram destacados e capacitados servidores que acompanharam as discusses do plano diretor e tinham (ou adquiriram) uma viso sistmica da ocupao do solo no municpio e dos novos instrumentos trazidos pela legislao urbanstica aprovada. O perfil dos proprietrios notificados na primeira etapa est relacionado com as caractersticas das reas notificadas, em especial quanto: (a) ao volume de passivos fiscais, tributrios ou decorrentes de multas, em parte litigados judicialmente ou administrativamente; e (b) ao descolamento da atividade produtiva da construo civil, indstria, comrcio, etc. e mesmo da residncia no municpio, redundando em clara desinformao quantos aos processos mais recentes de expanso, adensamento e transformao da malha urbana. Nesse ltimo caso, importa ressaltar que, no raro, a instncia de deciso acerca do imvel (sua manuteno ou disponibilizao) situava-se em outros estados e at mesmo fora do pas! A repercusso deste approach em relao aos proprietrios se mostrou aqum do desejado. Foram atendidos, por vezes em mais de uma ocasio, 34 proprietrios, e a grande maioria no adotou, at o final de 2008, condutas claras de elaborao e apresentao de projetos de parcelamento ou edificao, como seria de esperar. Por outro lado, os proprietrios de quatro imveis (totalizando 250.588 m2) solicitaram a instaurao de consrcio imobilirio, sob anlise por parte da administrao pblica at o momento. de notar que, em dois casos, os proprietrios notificados buscaram resolver outros passivos, em especial aqueles fiscais. Assim, promoveram, junto da administrao pblica, a quitao dos dbitos via dao em pagamento de seus imveis (em um deles tratava-se de frao do terreno), conforme autorizado pela Lei Complementar Federal n. 104/2001 e, no caso de Santo Andr, pela Lei Municipal n. 8155/2000. Nessa operao, a administrao pblica recebe uma parte do imvel o quanto baste para quitao dos dbitos. Em contrapartida, e na perspectiva do mercado imobilirio, o proprietrio permanece com o remanescente totalmente livre de nus fiscais, o que facilita, enormemente, a alienao ou incorporao imobiliria. Nesses dois casos, a rea recebida pela administrao municipal foi destinada habitao de interesse social. Outros proprietrios questionaram a aplicao da obrigao de parcelar ou edificar, de forma combinada com a aplicao de zoneamento restritivo, especificamente as Zonas de Especial Interesse Social ZEIS. Vale lembrar que o Plano Diretor Participativo de Santo Andr define que as mesmas devem ser destinadas populao com renda familiar igual ou inferior a trs salrios mnimos, e as unidades habitacionais devem ser produzidas pelo setor pblico ou com a indicao de demanda aprovada por esse. At novembro de 2007, a prefeitura j havia atingido cerca de 50% dos imveis enquadrados na primeira etapa. Foram notificados 45 lotes que correspondem a cerca de 1,7 milhes de m 2, e 14 destes (1,1 milho de m2) estavam localizados no Eixo Tamanduate (Zona de Reestruturao Urbana).

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Mapa 1: Aplicao do PEUC no municipio de Santo Andr: reas e etapas de notificao Elaborao: Prefeitura de Santo Andr (2008)

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LEGENDA Amarelo: Zona de Reestruturao Urbana (ZREU) Lils: Zona de Recuperao Urbana (ZRU) Branco: Zona de Qualificao Urbana (ZQU) Azul: 1 Etapa de notificao Verde: 2 Etapa de notificao Marrom: 3 Etapa de notificao Elaborao: Prefeitura de Santo Andr (2008)

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(10) O Estatuto da cidade , conforme aprovado no Congresso Nacional, previa a possibilidade de considerar como subutilizado o imvel utilizado em desacordo com a legislao urbanstica e ambiental (art. 5, 1, inciso II). Tal dispositivo foi vetado pelo presidente da Repblica, e o veto foi mantido pelo Congresso.

Foram notificados 12 lotes (ou glebas) demarcados no Plano Diretor Participativo como ZEIS e que correspondiam a cerca de 650 mil m2, e sete destas eram ZEIS (ou 530 mil m2) localizada na rea do Eixo Tamanduate. Porm, no marco de dezembro de 2008 o processo de notificao dos proprietrios ficou abaixo do planejado, ora por falta de estrutura administrativa apta a dar-lhe respaldo, ora por contingncias naturais implementao do instrumento, como: (a) dados cadastrais desatualizados, a exemplo do endereo e titularidade dos imveis; (b) constatao in loco de edificaes no-licenciadas10 . Com efeito, a administrao pblica chegou a antecipar a notificao de algumas reas que constavam na segunda etapa e, ainda assim, apenas os proprietrios de 54 lotes passaram por tal procedimento. Ainda maior era, tambm em dezembro de 2008, a defasagem das averbaes no mais de 16 efetivadas nos cartrios de registros de imveis, nas matrculas respectivas. A exigncia da averbao, tornando pblica a condio do imvel como subutilizado, busca, de forma imediata, a segurana jurdica dos adquirentes, em funo do nus decorrente da notificao. Porm, de forma mediata, tambm atende aos princpios que regem a administrao pblica, em especial o da publicidade. Esses devem ser instrumentalizados de maneira concreta, e no apenas formal. Assim, extremamente temerrio tal descompasso, no sendo impossvel que algum venha adquirir um imvel notificado sem a correspondente averbao e, em funo disso, alegue danos materiais indenizveis por parte da administrao pblica. H indcios que a aplicao desse instrumento foi interrompida em 2009, momento o qual coincide com a alternncia de governo. Portanto, ainda no possvel conhecer o destino da aplicao desse instrumento na cidade de Santo Andr, tanto quanto continuao do processo de notificao como quanto ao cumprimento da lei nas reas notificadas at o final de 2008.

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Lies extradas da experincia de santo andr

O PEUC um instituto ainda em construo, no-incorporado efetivamente s polticas pblicas locais e objeto de intensas discusses no campo jurdico. A incipiente experincia de Santo Andr permite apontar algumas recomendaes: a) Ateno s peculiaridades locais (cidade e regio) O contexto urbano e econmico de cada municpio, ou mesmo regio, deve ser ponderado ao se instituir e regulamentar o instrumento, tendo em vista ora a localizao, ora as dimenses mnimas de lotes e glebas considerados, inclusive, combinando esses dois fatores, tendo sempre em mira as estratgias do plano por exemplo, admitindo lotes maiores isentos da notificao em pores da cidade propcias ocupao pela indstria, comrcio atacadista ou com fragilidades ambientais, etc. O mesmo vale para a idia de notificaes por etapas; b) diversos lotes sob a titularidade de um mesmo proprietrio e igualmente no-edificados. No h bices, quer urbansticos, quer jurdicos, em reunir-se um certo nmero de lotes mesmo abaixo da metragem mnima de um mesmo titular/

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proprietrio, e sobre eles fazer, igualmente, incidir a notificao. De fato, o parcelamento anterior no elide a conduta de reteno especulativa; ao contrrio, e, se essa se caracterizar, constitui mero aspecto formal, com efeitos igualmente danosos oferta de terra urbanizada para edificao; c) imveis que cumprem a funo social sem que estejam edificados acima do coeficiente mnimo ou parcelados Por vezes, conceder uma funo social propriedade pode no estar associada edificao, e cabe ao plano diretor (ou lei especfica) enfrentar essa questo, considerando, dentre outras: A relevncia ambiental, com a presena de vegetao significativa, ou a impossibilidade de edificao por conta das condies do solo. Um eventual impasse; porm, pode surgir na situao de reas classificadas como reas de Preservao Permanente APP, ao longo de crregos, topo de morro, etc., conforme disposies do Cdigo florestal (Lei Federal n. 4771/65) ou em outras nas quais a vegetao j foi retirada. Assim, deve o municpio condicionar a iseno da notificao (ou a no-contabilizao para fins de metragem mnima) condio ambiental efetiva, e no apenas desejada ou legalmente prevista; a relevncia paisagstica, histria ou arquitetnica, na qual vale o mesmo raciocnio acima, podendo ou no o bem ser tombado, mas devendo o plano diretor (eventualmente a lei especfica) anotar as caractersticas que se pretende preservar, no interesse da memria ou da cultura; as atividades econmicas ou institucionais a demandarem edificaes, como, por exemplo, dutos, linhas de transmisso, fornos, depsitos, estacionamentos de veculos, campos de prtica esportiva, piscinas, etc. A fim de coibir fraudes contra a aplicao do instituto, conveniente o plano diretor estabelecer limites mximos ao exerccio de algumas dessas atividades, quando pertinente; d) fraudes visando descaracterizar a no-utilizao No so poucas as condutas que, claramente, podem ser adotadas pelos proprietrios, a fim de descaracterizar seus imveis como no-utilizados, e a mais bvia nos parece ser o desmembramento, de forma a que os lotes resultantes se posicionem abaixo da metragem mnima. Nesse caso, possvel, dentro de sua competncia, o municpio exigir, minimamente, a reserva e doao de reas pblicas para o parcelamento; e) propriedade pblica ou de ente pblico A situao de imveis pblicos ou de entes da administrao pblica (fundaes, autarquias, etc.), os quais permanecem por longos perodos de tempo no-edificados ou subutilizados, deve ser enfrentada de outras maneiras que no a notificao (eventualmente, a Ao Popular, ou mesmo a Ao Civil Pblica). Na medida em que constituem patrimnio pblico, h de haver um horizonte, no planejamento administrativo, para a utilizao dos imveis. Mas tambm podem se configurar diversas situaes, pertinentes a proprietrios privados (massa falida, esplio, associaes comunitrias ou filantrpicas, dentre outros), em que o impulso poltico e social seja o de no aplicar o instituto. Contudo, no h, quer na Constituio Federal, quer no Estatuto da cidade, guarida para o estabelecimento de diferenciaes. Eventualmente, possvel adiar o incio dos prazos para cumprimento da obrigao;

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(11) A Ley del Suelo espanhola, a qual contempla tambm a obrigatoriedade edificao forada, estabelece situaes de demolio obrigatria de imveis no-utilizados.

f) o consrcio imobilirio como opo do poder pblico A celebrao de contrato de consrcio imobilirio (previsto no artigo 46 do Estatuto da cidade ), quando assim pretendido pelo proprietrio, uma opo do poder pblico, o qual, porm, deve prever, em seu planejamento financeiro (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria), os recursos necessrios, alm de prover licitao pblica quando houver mais de uma proposta adequada; g) A questo do imvel edificado, mas no-utilizado Uma grande dificuldade no-superada, no caso de Santo Andr, est na definio e aferio da no-utilizao em sentido estrito. Esse parece ser um dos desafios do legislador local e das administraes municipais, posto se tratarem de imveis parcelados ou edificados, mas no-utilizados para as finalidades que atendam sua funo social. Nesse universo, pode o plano diretor incluir desde grandes edificaes, como indstrias e galpes, mas at mesmo unidades habitacionais verticalizadas. Um critrio possvel a efetiva utilizao, durante certo perodo, dos servios pblicos, como gua, luz e coleta de lixo, a qual, combinada com vistorias peridicas, pode permitir inferir o abandono do imvel11 . Ainda assim, o mesmo imvel pode trafegar em curtos perodos de tempo da utilizao a no-utilizao, como usualmente ocorre com unidades disponibilizadas no mercado de locao imobiliria. De qualquer forma, eventuais dificuldades na aferio no so, por si, impedimentos exigibilidade da utilizao do imvel.

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Questes para debate

Uma primeira questo se relaciona com a eficincia do instrumento, ainda pouco experimentado para promover a utilizao ou disponibilizao dos vazios urbanos a curto ou mdio prazo. A utilizao desses vazios depende, tambm, de fatores que no esto na governabilidade dos atores locais. A produo de habitao social para populao de menor renda, por exemplo, depende de financiamento altamente subsidiado e em larga escala e, portanto, relaciona-se implantao da poltica e Sistema Nacional de Habitao. De outro lado, a dinmica dos investimentos do setor industrial e correlatos (logstica e demais prestao de servios industriais) depende tambm de condicionantes macroeconmicas, assim como em cada cidade e regio existem especificidades ainda relativas dinmica imobiliria. Outros fatores, como a falta de agilidade no licenciamento, problemas fundirios de ordem jurdica, dificuldades para a obteno de financiamentos ou para aportar capital podem ser obstculos a permitir que o adensamento pretendido daqueles vazios ocorra com a velocidade desejada. Para lidar com essas indefinies, o governo municipal poder encontrar alternativas, como estabelecer prazos maiores para cumprimento da obrigao ou escalonar as notificaes. A definio de prazos maiores pode postergar para o futuro efeitos que j poderiam ser percebidos to logo o arcabouo legal exigvel estivesse disponvel. A soluo de escalonamento, como em Santo Andr, pode ser uma via adequada, se executada de forma transparente e dialogar com o diagnstico e estratgia de ao definida no plano diretor.

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Outra questo a ser debatida a combinao da obrigao de parcelar ou edificar com zoneamentos restritivos. Uma vez estabelecida a obrigao de parcelar ou edificar, ela deve acontecer conforme os usos e coeficientes permitidos para a zona onde se situa o imvel. Quando o plano diretor, ao mesmo tempo, estabelece um zoneamento restritivo (por exemplo, determinando como nica opo a edificao de Habitao de Interesse Social para populao com renda at trs salrios mnimos, como no caso da ZEIS com HIS em Santo Andr), h o risco de, na medida em que combinadas as duas regras, caracterize-se uma expressiva perda de contedo econmico do imvel; ou, por outro lado, uma resistncia fundada em argumentos econmicos. Assim, embora ainda no haja vedaes constitucionais ou legais a essa concomitncia, entendemos que deve haver um acompanhamento dessas situaes para acelerar a ocupao desses vazios em condies minimamente razoveis aos proprietrios. Vale lembrar diferentemente do ocorrido em outros pases europeus, esses instrumentos jurdicos institucionais chegam quando as cidades brasileiras, principalmente em regies metropolitanas, como Santo Andr, esto comprometidas. Entre outros problemas, j no possuem significativo estoque de terras pblicas e privadas vazias, grande parte de suas reas ambientalmente sensveis so ocupadas e deterioradas, apresentam reas contaminadas e grande passivo ambiental. No antecipa os problemas urbanos, mas chega a reboque dos mesmos. Por fim, preciso destacar o desafio de consolidar o instrumento o qual Villaa (1999) denomina de esfera poltica. Trata-se, no caso dessa experincia de Santo Andr, de verificar se o pacto construdo com diferentes segmentos da sociedade, no perodo de elaborao e aprovao do plano diretor, ser mantido. A nova condio jurdico-institucional dada pela aplicao do Estatuto da cidade abre perspectivas de um novo rumo para as polticas urbanas, pode ser uma ferramenta para contrapor a apropriao desigual da cidade, mas no elimina nossas contradies.

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Nota do Editor Data de submisso: fevereiro 2009 Aprovao: setembro 2009

Fernando Guilherme Bruno Filho Advogado, mestre em Direito do Estado pela PUC-SP, professor da Faculdade de Direito da Universidade So Judas Tadeu. Secretrio adjunto de Desenvolvimento Urbano e Habitao da prefeitura de Santo Andr (2003-2007) e titular do Conselho das Cidades (2006-2008). fgbruno@uol.com.br. Rosana Denaldi Arquiteta, doutora em Arquitetura e Urbanismo pela FAUUSP, professora da Universidade Federal do ABC e secretria de Desenvolvimento Urbano e Habitao da prefeitura de Santo Andr (2003-2007). Universidade Federal do ABC, Centro de Engenharia, Modelagem e Cincias Sociais Aplicadas. Rua Asteca, n. 46. Bela Vista 09190-390 Santo Andr, SP rosana.denaldi@ufabc.edubr

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