Mrio Aroso de Almeida SUMRIOS DE DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO

Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa Ano Lectivo de 2008/2009

Abreviaturas CCP Cdigo dos Contratos Pblicos CPA Cdigo do Procedimento Administrativo CPC Cdigo de Processo Civil CPTA Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos CRP Constituio da Repblica Portuguesa ETAF Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais LPTA Lei de Processo nos Tribunais Administrativos

Introduo

Conceitos fundamentais: processo e disciplinas afins; tutela declarativa, cautel ar e executiva; relao processual e sujeitos do processo declarativo; a forma do pr ocesso: constituio, desenvolvimento e extino da instncia; objecto do processo declara tivo; condies de existncia, admissibilidade e procedncia da aco declarativa; decises d mrito e de absolvio da instncia declarativa 1. Processo e disciplinas afins 1. O termo processo utilizado, em Direito, em diferentes acepes: a) Desde logo, como o conjunto sequencial dos actos jurdicos que so praticados na propositura e desenvolvimento de uma aco perante o Poder Judicial. Nesta acepo, cont rape-se, designadamente, o conceito de processo atinente a uma sequncia encadeada de actos jurdicos relativos ao exerccio da funo judicial ao conceito de procedimento , que se optou por reservar para designar as sequncias encadeadas de actos jurdico s relativos ao exerccio das demais funes do Estado, designadamente pela funo administ rativa neste sentido, o artigo 1, n 1, do CPA define, com efeito, o procedimento a dministrativo como a sucesso ordenada de actos e formalidades tendentes formao e man ifestao da vontade da Administrao Pblica ou sua execuo.

b) Depois, como o conjunto das peas escritas que corporizam os actos jurdicos que so produzidos pelos diferentes sujeitos processuais medida que se desenvolve o pr ocesso (na acepo indicada na alnea anterior) e que so reunidas num ou mais volumes e ncadernados. Nesta acepo, o conceito tambm utilizado, no entanto, fora do mbito do e xerccio da funo judicial, designadamente no mbito do exerccio da funo administrativa ( fr. artigo 1, n 2, do CPA). c) Ainda como o ramo do Direito que estabelece as regras de conduta a observar p elos sujeitos processuais, tanto na propositura da aco, como na actividade que lhe s cumpre desenvolver ao longo do desenvolvimento subsequente do processo, na ace po indicada na alnea a). Nesta acepo, o conceito tende a ser utilizado para designar os diferentes ramos do Direito nos quais o Processo, enquanto ramo de Direito, s e desdobra. Neste sentido, fala-se, assim, por exemplo, em Processo Civil, em Pr ocesso Penal, em Processo do Trabalho ou em Processo Administrativo para referir o Direito Processual Civil, o Direito Processual Penal, o Direito Processual La boral ou o Direito Processual Administrativo ou seja, os diferentes ramos nos qu ais se desdobra o Direito Processual. d) Enfim, como a disciplina que, no mbito da cincia jurdica, procede ao estudo sist emtico de cada um dos referidos ramos do Direito. Nesta acepo, pode, pois, dizer-se que se estuda Processo e, mais concretamente, que, por exemplo, se estuda Proce sso Civil, Processo Penal, Processo do Trabalho ou Processo Administrativo. Pela riqueza de contedos que o termo Processo carrega consigo, , pois, a nosso ver , adequado erigi-lo no conceito nuclear em torno do qual deve gravitar o objecto do nosso estudo. Neste sentido, propomo-nos aqui estudar Processo Administrativo, na medida em qu e o nosso propsito o de introduzir o leitor no estudo sistemtico do Direito Proces sual Administrativo. 2. A anlise incidir, naturalmente, sobre os termos em que o Direito Processual Adm inistrativo regula os processos administrativos, na primeira das acepes atrs indica das. E, nessa perspectiva, veremos quais so os actos jurdicos que devem ser pratic ados na propositura e desenvolvimento das aces perante os tribunais administrativo s e por que forma o Direito Processual Administrativo estabelece a sequncia encad eada pela qual esses actos jurdicos devem ser praticados o que se costuma designa

r por tramitao do processo. Mas no apenas isso. A adequada compreenso do regime do processo administrativo exi ge incurses muito relevantes em domnios conexos com outros ramos do Direito em par ticular, o Direito da Organizao Judiciria, por um lado; e o Direito Administrativo, pelo outro. No que toca ao Direito da Organizao Judiciria, no poderemos deixar de comear, na verd ade, por ver em que termos se encontra constitucionalmente instituda e legalmente estruturada a jurisdio administrativa. Com efeito, existe uma bvia relao de precednci a lgica entre a existncia da jurisdio administrativa e o processo administrativo, qu e no existiria se ela no existisse. Desde logo por evidentes razes de ordem pedaggic a, justifica-se, por isso, que a aproximao ao estudo do processo administrativo pa rta do reconhecimento de que, se esse conceito existe hoje em Portugal, porque, na nossa ordem jurdico-constitucional, existe uma dualidade de jurisdies, da qual d ecorre a existncia de tribunais administrativos, com o mbito de jurisdio, por um lad o, e a organizao e competncias, pelo outro, que a CRP e o ETAF lhe conferem. Por outro lado, e no que respeita ao Direito Administrativo, cumpre ter presente que o processo no um fim em si mesmo, mas antes se destina a servir a tutela de situaes substantivas. Nisto se traduz a sua essencial instrumentalidade, enquanto meio primacialmente dirigido a possibilitar o exerccio de direitos e outras situaes jurdicas substantivas. Ora, como assinala Miguel Teixeira de Sousa, a compreenso d a instrumentalidade processual requer a explicitao do objecto para o qual o proces so serve de meio de exerccio e de tutela e o conhecimento da posio das partes em juz o (). Com efeito, a especfica configurao que, muitas vezes, assumem as situaes materia is a submeter apreciao dos tribunais exige que o Direito Processual preveja formas especficas de processo que se lhes adequem. O modo como se encontra regulado o p rocesso administrativo no , portanto, indiferente s especificidades das questes de D ireito Administrativo que atravs dele devem ser apreciadas e decididas pelos trib unais administrativos. Compreende-se, assim, que a exposio do regime do processo a dministrativo envolva importantes incurses pelo Direito Administrativo, necessrias para a adequada compreenso das solues processuais. no Ttulo Primeiro da Primeira Parte, respeitante, a ttulo ainda introdutrio, aos el ementos essenciais do processo administrativo sujeitos, por um lado, e objecto d o processo administrativo, pelo outro , que a exposio incidir sobre estes aspectos, com a vantagem de, uma vez adquiridos os pressupostos a reter a respeito de cada um deles, se poder depois avanar, como foi dito, para o estudo dos termos em que o Direito Processual Administrativo regula os processos administrativos no orde namento jurdico vigente em Portugal. 2. Tutela declarativa, cautelar e executiva

3. Tal como em processo civil, o ponto de partida para o estudo do processo admi nistrativo reside na distino fundamental que separa, por um lado, os processos dec larativos dos processos executivos e, por outro lado, os processos principais do s processos cautelares. a) No que se refere primeira das distines, os processos declarativos dirigem-se de clarao do Direito, resoluo dos litgios atravs da proclamao, pelo tribunal, da solu Direito estabelece para as situaes concretas que so submetidas a julgamento. Em pri ncpio (e, portanto, sem prejuzo da previso legal da existncia de outros ttulos execut ivos para alm das decises proferidas pelos tribunais), os processos executivos exi stem, por seu turno, para obter do tribunal a adopo das providncias materiais que c oncretizem, no plano dos factos, aquilo que foi juridicamente declarado pelo tri bunal no processo declarativo (ou que, em todo o caso, consta de outro ttulo que a lei reconhece como executivo), adequando os factos ao Direito, a situao que exis te quela que, segundo as normas, deve existir. O processo declarativo , portanto, desencadeado para que o tribunal diga o Direit o, atravs da emisso de uma sentena; o processo executivo desencadeado para que o tr ibunal execute o Direito, atravs da adopo, pelo prprio juiz, por funcionrios judiciai s ou por outras entidades colocadas ao servio do tribunal, de providncias concreta s que coloquem a situao de facto que existe em conformidade com o Direito que foi

declarado. No processo declarativo, o tribunal profere uma deciso; no processo ex ecutivo, o tribunal adopta providncias que do execuo coactiva deciso ou que constrang em o obrigado a cumprir o que foi determinado por sentena (ou por outro ttulo com fora executiva). No processo administrativo, a distino claramente assumida na medida em que, aps ter regulado os processos declarativos (em primeira instncia, nos artigos 35 a 111) e os processos cautelares (nos artigos 112 a 134), o CPTA dedica um Ttulo especfico, o Ttulo VIII (artigos 157 a 179), aos processos executivos. b) No que se refere segunda das distines enunciadas, entre processos principais e processos cautelares, ela pode ser genericamente traada da seguinte forma. Uma co isa um processo declarativo principal, em que o autor exerce o seu direito de aco, com vista a obter uma pronncia que, dizendo o Direito, proporcione a tutela decl arativa adequada situao jurdica que o levou a dirigir-se ao tribunal, e outra difer ente o processo cautelar, em que o autor pede ao tribunal uma providncia destinad a a impedir que, durante a pendncia do processo principal, a situao de facto se alt ere em termos passveis de pr em perigo a utilidade da deciso que naquele processo s e pretende ver proferida. O processo cautelar no possui autonomia, funcionando como um momento preliminar o u como um incidente do processo principal, cujo efeito til visa assegurar e, port anto, ao servio do qual se encontra. Desde logo por este motivo, a tramitao dos pro cessos cautelares obedece a um modelo especfico que a lei regula em separado, por confronto com as formas de processo que estabelece para os processos principais . Por outro lado, os processos cautelares tendem a obedecer a uma estrutura simp lificada, que os adeque urgncia com que devem ser decididos. Isto mesmo sucede no processo administrativo. Com efeito, o CPTA dedica um Ttulo autnomo, o Ttulo V (artigos 112 e seguintes), aos processos cautelares, que configu ra como urgentes (cfr. artigo 36, n 1, alnea d)). Ao contrrio do que, entre ns, tradicionalmente se faz no processo civil, o CPTA no fala, entretanto, em procedimentos cautelares, mas em processos cautelares. Pelo menos no domnio especfico do processo administrativo, a soluo justifica-se desde lo go pela convenincia em reservar a expresso procedimento para o procedimento admini strativo, conceito que, como vimos (cfr. n 1), se faz corresponder tramitao das dec ises administrativas, regulada por normas de Direito Administrativo, e no tramitao d e decises judiciais, regulada por normas de Direito Processual. Isto, naturalment e, sem se deixar de reconhecer que os processos dirigidos adopo de providncias caut elares tm caractersticas particulares, que, como foi dito, os distinguem dos proce ssos principais. Como resulta dos termos da distino enunciada, os processos declarativos tm precednci a lgica sobre os processos executivos. Com efeito, na maioria das situaes, o proces so executivo desencadeado na sequncia de um processo declarativo, com vista a ten tar obter a concretizao, no plano dos factos, do que, no processo declarativo, o j uiz decidiu no plano do Direito. Justifica-se, por isso, que o estudo dos proces sos declarativos preceda o dos processos executivos e, portanto, que se deixe pa ra uma fase mais avanada da exposio a anlise dos termos em que estes ltimos so regulad os no CPTA. Como j vimos, a mesma precedncia lgica , alis, reflectida na estrutura do CPTA. Por outro lado, a falta de autonomia e, portanto, a instrumentalidade dos proces sos cautelares em relao aos processos (declarativos) principais tambm justifica que o seu estudo seja remetido para um segundo momento, em relao anlise dos processos (declarativos principais) por referncia aos quais eles se definem. Como j vimos, a mesma precedncia lgica tambm reflectida na estrutura do CPTA. O estudo dos termos em que os processos cautelares so regulados no CPTA tambm ser, por isso, objecto de anlise numa fase mais avanada da exposio, imediatamente aps o estudo dos processos d eclarativos e antes do dos processos executivos. Por este motivo, os conceitos fundamentais de teoria geral do processo que, a ttu lo introdutrio, se procuraro sistematizar de seguida dizem apenas respeito ao proc esso declarativo (principal), em que, como foi dito, o autor exerce o seu direit o de aco, com vista a obter uma pronncia que, dizendo o Direito, proporcione a tute la declarativa adequada situao jurdica que o levou a dirigir-se ao tribunal.

3. Relao processual e sujeitos do processo declarativo () 4. O processo declarativo tem o seu incio com a propositura da aco pelo autor, medi ante a entrega ou envio da petio inicial, na qual o autor solicita ao tribunal uma providncia que alega ser necessria para tutelar os seus direitos ou interesses. C om a apresentao da petio inicial, o autor d o impulso sem o qual no pode existir o pro cesso, j que os tribunais so rgos passivos, que s actuam por iniciativa de quem a ele s se dirige, solicitando a adopo de providncias que lhes proporcionem a tutela juri sdicional a que alegam ter direito. Com a propositura da aco pelo autor constitui-se a instncia, ou seja, a relao jurdica processual que se vai desenvolver entre as partes e o tribunal ao longo de toda a pendncia da causa relao dinmica que, nesse primeiro momento, ainda se estabelece a penas entre o autor, que prope a aco, e o tribunal ao qual o autor solicita a adopo d a providncia a que alega ter direito. Na petio inicial, o autor identifica, contudo, o sujeito ou sujeitos que devero sof rer os efeitos da providncia que requerida ao tribunal. Estes so os sujeitos contr a os quais a aco proposta e que nela ho-de figurar, portanto, perante o tribunal, c omo demandados, em posio contraposta do autor. A partir do momento em que a secret aria do tribunal procede citao do demandado ou dos demandados, dando-lhes conhecim ento de que a aco foi proposta contra eles e de que, por isso, dispem de um prazo p ara, querendo, a contestarem, a relao processual estende-se, pois, ao demandado ou aos demandados, passando a intercorrer, quer entre as partes (autor, por um lad o, e demandado ou demandados, pelo outro), quer entre cada uma delas e o tribuna l. Partes e tribunal so, assim, os sujeitos do processo declarativo, os intrpretes qu e vo dar corpo sucesso de actos e formalidades em que o processo se vai concretiza r durante a pendncia da causa, at que ocorra alguma das circunstncias que determina m a extino da instncia. 4. A forma do processo declarativo: constituio, desenvolvimento e extino da instncia 5. A instncia declarativa constitui-se, pois, com a propositura da aco pelo autor, mediante a entrega ou envio da petio inicial, e com a citao do demandado ou dos dema ndados para contestarem, com o que se completa o tringulo da relao processual inter corrente entre as partes (autor, por um lado, e demandado ou demandados, pelo ou tro) e o tribunal. De acordo com o princpio da tipicidade legal das formas de processo, a lei estabe lece os modelos de tramitao que devem seguir os diferentes processos, desde o mome nto em que a aco proposta perante o tribunal at ao momento em que este vem a profer ir a correspondente deciso. A partir do momento em que se constitui a instncia, o processo segue, pois, os seus termos, de acordo com o modelo de tramitao legalment e previsto. A este modelo d-se o nome de forma do processo. O conceito de forma do processo d esigna, portanto, o conjunto ordenado de actos e formalidades que devem ser obse rvados na propositura e desenvolvimento da aco em tribunal. A previso legal de dife rentes formas de processo resulta da opo do legislador no sentido de que os proces sos no devem ter todos a mesma tramitao, mas devem ser, pelo contrrio, reconduzidos a tipos diferenciados, e de que a tramitao dos processos correspondentes a cada ti po deve obedecer a uma sequncia especfica de actos e formalidades. E so vrios os cri trios que podem levar o legislador a prever mltiplas formas de processo, assim com o a dividir os processos por tipos, determinando a que formas de processo devem corresponder os diferentes tipos legalmente previstos e delimitados. Em termos genricos e tendenciais, pode, em todo o caso, dizer-se que a primeira f ase da instncia a dos articulados, isto , dos documentos escritos (petio inicial do autor, contestao dos demandados e eventuais articulados adicionais) em que cada um a das partes apresenta as suas alegaes sobre a matria de facto e a matria de direito envolvidas na controvrsia submetida apreciao do tribunal. Segue-se a fase do saneamento e condensao do processo, em que, em princpio, os arti culados chegam pela primeira vez ao contacto do juiz, ao qual incumbe verificar a regularidade da constituio da instncia, providenciando, quando seja caso disso, p

elo suprimento de eventuais irregularidades que possam ser sanadas. O processo p ode terminar nesta fase, se houver lugar a absolvio da instncia ou ao julgamento an tecipado da causa. Caso contrrio, cabe ao juiz determinar que o processo avance p ara uma fase de produo de prova, na qual as questes de facto controvertidas, releva ntes para a deciso da causa, sero objecto de prova em juzo. Na fase da produo de prova, so realizadas as diligncias e cumpridos os actos julgado s necessrios ao esclarecimento dos factos controvertidos relevantes para a tomada da deciso, tais como relatrios periciais, audio de peritos, inquirio de testemunhas, etc. A instncia pode, entretanto, ser suspensa ou extinguir-se sem o decurso de t odas estas fases, nos casos legalmente previstos. 5. Objecto do processo declarativo 6. O processo declarativo tem um objecto, que a matria sobre a qual o tribunal ch amado a pronunciar-se. O tribunal s pode pronunciar-se sobre o objecto do process o, tal como ele foi determinado pelas partes. Como foi dito (cfr. n 4), o processo declarativo tem o seu incio com a entrega ou envio ao tribunal da petio inicial, na qual o autor dirige um pedido ao tribunal, solicitando-lhe que emita uma sentena com um determinado contedo. O pedido dirige-se, assim, antes de mais, providncia a conceder pelo juiz, sentena que o autor solicita ao tribunal, atravs da qual vai ser actuada a tutela jurdica pretendida: por exemplo, a condenao de A a pagar a quantia de X. Mas o pedido tam bm exprime a formulao de uma pretenso por parte do autor, que se dirige produo de um feito jurdico, o efeito jurdico que h-de resultar da sentena e que, consoante os cas os, se pode traduzir no reconhecimento, por parte do tribunal, da existncia ou in existncia de uma situao, de um efeito ou de um facto jurdico, individualizado em funo dos respectivos factos ou elementos constitutivos: a chamada causa petendi ou ca usa de pedir. Neste sentido, parece poder dizer-se que, partida isto , tomando por referncia o m omento da citao do demandado ou dos demandados, em que se completa a constituio da r elao processual , o objecto do processo declarativo se define por referncia pretenso formulada pelo autor. , com efeito, sobre o bem ou mal fundado da pretenso do auto r, dirigida ao reconhecimento, como foi dito, da existncia ou inexistncia de uma s ituao, de um efeito ou de um facto jurdico, que, em primeira linha, vai incidir a d iscusso (o litgio) que, ao longo do processo, se estabelece entre as partes e, por fim, a prpria apreciao a realizar pelo tribunal. O objecto do processo identifica-se, portanto, partida, pelo pedido e pela causa de pedir, tal como deduzidos pelo autor. Isto, naturalmente, sem prejuzo da poss ibilidade de o objecto inicial do processo vir a ser ampliado ou restringido dur ante a pendncia da causa, por iniciativa do autor ou dos demandados, de acordo co m os (generosos) termos em que tal possibilidade legalmente admitida. A determinao precisa do objecto do processo declarativo , designadamente, determina nte para a correcta delimitao da fora de caso julgado material da sentena que, no mbi to desse processo, venha a ser proferida pelo tribunal sobre a questo material qu e foi submetida ao seu julgamento. Com efeito, se, por hiptese, A for absolvido d e (ou condenado a) pagar a B a quantia de X porque a tanto se obrigou por contra to celebrado com B na data Y, o que impede que, em novo processo, A venha a ser (porventura, de novo) condenado a pagar a B a mesma quantia com fundamento no me smo contrato o efeito de caso julgado material que, no processo em que a sentena de condenao foi proferida, se formou por referncia ao objecto desse processo, atine nte ao dbito de X fundado no contrato datado de Y. A referida absolvio (ou condenao) no impede, portanto, B de propor nova aco contra A, de novo dirigida a obter a cond enao ao pagamento da mesma quantia X, mas agora, por hiptese, com fundamento noutro contrato, celebrado na data Z, ou em responsabilidade civil extracontratual eme rgente de facto ilcito e culposo cometido por A na data W, etc.

6. Condies de existncia, admissibilidade e procedncia da aco declarativa; decises de m to e de absolvio da instncia 7. A apresentao de uma petio inicial perante um tribunal exprime o exerccio do direit

o de aco, direito fundamental jurisdio, que a CRP no artigo 20, em termos gerais, e o artigo 268, ns 4 e 5, no domnio especfico do processo administrativo a todos recon hece, de se dirigirem aos tribunais para deles solicitarem a adopo das providncias de que aleguem ter necessidade para tutela dos seus direitos ou interesses. Desd e que a petio inicial satisfaa os requisitos formais mnimos de que depende a sua adm isso pela secretaria, ela faz nascer um processo e d lugar emisso de uma deciso por parte do tribunal requerido. Questo distinta a de saber se todos os que se dirigem aos tribunais alegando a ne cessidade de uma providncia jurisdicional tm direito a obt-la. O direito de aco um di reito subjectivo pblico que se esgota na possibilidade de quem quer que seja acci onar os tribunais com base na afirmao da titularidade de uma situao jurdica digna de tutela. Tanto basta para que o autor faa nascer um processo e lhe assista o direi to a obter uma deciso da parte do tribunal ao qual se dirigiu. Diferente questo , d epois, a de saber se essa deciso vai ser favorvel pretenso do autor, julgando proce dente a aco por si proposta. Pois isso depende do preenchimento de um conjunto de requisitos, tanto de natureza substantiva, como de natureza processual. Para que o autor obtenha uma sentena de procedncia, que lhe reconhea razo e lhe atri bua a providncia solicitada, , na verdade, e antes de mais, necessrio que a instncia , a relao processual entre as partes e o tribunal, tenha sido regularmente constit uda ou que, no caso de o no ter sido, seja possvel sanar a irregularidade ocorrida.

A regularidade da constituio da instncia depende da observncia de um conjunto de req uisitos de admissibilidade do julgamento do mrito da causa, a que correntemente d ado o nome de pressupostos processuais. A falta de pressupostos processuais tendencialmente sanvel, cabendo, alis, ao juiz providenciar pelo suprimento da falta dos pressupostos processuais que sejam su sceptveis de sanao. Nos casos, porm, em que no haja lugar a sanao, a falta de pressupo tos processuais constitui uma excepo dilatria, que conduz emisso de uma deciso de abs olvio da instncia, pela qual a instncia se extingue sem que o tribunal se pronuncie sobre o mrito da causa, isto , sobre o objecto do processo, as questes substantivas que ele tinha sido chamado a resolver. Como a deciso de absolvio da instncia no julga o mrito da causa, ela no adquire fora caso julgado material, mas apenas de caso julgado formal, efeito que se esgota d entro do processo em que a deciso foi proferida, sem se impor fora desse processo . A menos que, por exemplo, j tenha expirado o prazo dentro do qual a aco podia ser proposta, a absolvio da instncia, por regra, no impede, portanto, a propositura de nova aco com o mesmo objecto, como tambm no impede o julgamento quanto ao mrito dessa nova aco, caso a excepo dilatria anteriormente verificada tenha, entretanto, cessado ou seja, dessa feita, sanada. Sempre que no haja lugar absolvio da instncia, mas ao julgamento sobre o mrito da cau sa, a emisso de uma sentena favorvel pretenso do autor, que julgue procedente a aco p oposta, depende, entretanto, naturalmente, do preenchimento dos pressupostos de direito substantivo que, em cada caso, sejam necessrios para que, no julgamento d o mrito da causa, o tribunal reconhea razo ao autor e, por isso, lhe atribua a prov idncia por ele solicitada. As condies de procedncia da aco so, assim, os pressupostos e que, de acordo com as normas de direito substantivo aplicveis em cada caso, dep ende o reconhecimento, por parte do tribunal, do bem fundado da pretenso formulad a pelo autor. No dizem, pois, respeito ao Direito Processual, mas ao direito subs tantivo.

Primeira Parte Elementos essenciais e Pressupostos do Processo Administrativo Ttulo Primeiro Elementos essenciais do Processo Administrativo Captulo I Sujeitos do Processo Administrativo I O Tribunal Administrativo: a consagrao constitucional das diferentes jurisdies (ar ts. 209 segs. da CRP); a jurisdio administrativa e fiscal (art. 212 da CRP e art. 8 d o ETAF); identidade e razo de ser do contencioso administrativo; poderes dos juzes administrativos (art. 3 do CPTA).

8. De acordo com o artigo 209 da CRP, alm do Tribunal Constitucional, existem, na vigente ordem jurdico-constitucional portuguesa, as seguintes categorias de tribu nais: o Supremo Tribunal de Justia e os tribunais judiciais de primeira e de segu nda instncia; o Supremo Tribunal Administrativo e os demais tribunais administrat ivos e fiscais; e o Tribunal de Contas. Descontando, portanto, o Tribunal Constitucional e o Tribunal de Contas, a CRP c onsagra, assim, a existncia, na ordem jurdica portuguesa, de uma dualidade de juri sdies. Existem, com efeito, na nossa ordem jurdica, duas ordens de tribunais: os tr ibunais judiciais, cujo rgo de cpula o Supremo Tribunal de Justia; e os tribunais ad ministrativos e fiscais, cujo rgo de cpula o Supremo Tribunal Administrativo. Isto mesmo confirmado pela simetria com que, nos seus artigos 210 (e 211) e 212, re spectivamente, a CRP regula, em seguida, cada uma das jurisdies e, em particular, pelo modo como, por um lado, no artigo 210, n 1, a CRP estabelece que o Supremo Tri bunal de Justia o rgo superior da hierarquia dos tribunais judiciais, sem prejuzo da competncia prpria do Tribunal Constitucional; e, por outro lado, no artigo 212, n 1, estabelece que o Supremo Tribunal Administrativo o rgo superior da hierarquia dos tribunais administrativos e fiscais, sem prejuzo da competncia prpria do Tribunal C onstitucional. Acrescenta, entretanto, o artigo 217, no seu n 1, que a nomeao, a colocao, a transfer a e a promoo dos juzes dos tribunais judiciais e o exerccio da aco disciplinar compete m ao Conselho Superior da Magistratura e, no seu n 2, que a nomeao, a colocao, a trans erncia e a promoo dos juzes dos tribunais administrativos e fiscais, bem como o exer ccio da aco disciplinar, competem ao respectivo conselho superior, nos termos da le i. Por outro lado, quando o artigo 215 da CRP se refere magistratura dos tribunais ju diciais, ele est apenas a referir-se aos tribunais judiciais, a que se reportam os artigos 210 e 211, e no aos tribunais administrativos e fiscais. Evidencia-o o con tedo dos ns 2, 3 e 4 do artigo 215, que se referem aos mesmos trs degraus da hierarq uia dos tribunais judiciais (tribunais de primeira instncia, tribunais de segunda instncia e Supremo Tribunal de Justia) que so mencionados no artigo 209, n 1, alnea a ), e no artigo 210. Quando, portanto, nesse contexto, o artigo 215, n 1, da CRP est abelece que os juzes dos tribunais judiciais formam um corpo nico e regem-se por um s estatuto, o preceito tem exclusivamente em vista os juzes dos tribunais judiciai s, a que se referem os artigos 210 e 211, e no os juzes dos tribunais administrativo s e fiscais. Isto explica o disposto no artigo 57 do ETAF, aprovado pela Lei n 13/2002, de 19 d e Fevereiro, que reza o seguinte: Os juzes da jurisdio administrativa e fiscal forma m um corpo nico e regem-se pelo disposto na Constituio da Repblica Portuguesa, por e ste Estatuto e demais legislao aplicvel e, subsidiariamente, pelo Estatuto dos Magi strados Judiciais, com as necessrias adaptaes. 9. Segundo dispe o artigo 212, n 3, da CRP, cujo sentido e alcance adiante haver opo rtunidade de analisar, compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamen to das aces e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litgios emerg entes de relaes jurdicas administrativas e fiscais isto , no essencial, administrar a justia em nome do povo nos litgios cuja resoluo dependa da aplicao de normas de Direi

to Administrativo ou de Direito Fiscal. A existncia, entre ns, da jurisdio administrativa e fiscal tem razes histricas que a e xplicam, mas justifica-se, hoje, no quadro jurdico-constitucional do Portugal dem ocrtico tal como, alis, tambm sucede na maioria dos pases europeus , por razes que se prendem com a vastido e complexidade do universo das relaes jurdicas que so disciplin adas pelo Direito Administrativo e pelo Direito Fiscal. Nas sociedades modernas, , na verdade, cada vez mais complexa e intrincada a rede de relaes jurdicas que resulta da interpenetrao dos domnios do pblico e do privado. E mais intensa a litigiosidade que se gera em torno do exerccio de poderes pblicos. a consequncia da forte interveno dos poderes pblicos na vida social, designadamente nos planos autorizativo e de fiscalizao, dirigido preveno de riscos, e da regulao da ctividade desenvolvida pelos agentes econmicos. Imbrincada com o cada vez mais fo rte reconhecimento de que, num Estado de Direito democrtico, os sujeitos privados so titulares de direitos e interesses dignos de tutela jurdica perante os poderes pblicos. Daqui resulta uma enorme presso da sociedade sobre a Justia, a quem exigi da uma tutela cada vez mais eficaz contra as actuaes ilegtimas dos poderes pblicos. Mas, do mesmo passo, existe a conscincia de que a interveno dos tribunais, neste do mnio, no deve ultrapassar os limites que decorrem da vontade expressa pelos rgos dem ocraticamente legitimados para o efeito. E, neste sentido, estabelece o artigo 3, n 1, do CPTA que aos tribunais administrativos apenas compete julgar, no respeito pelo princpio da separao e interdependncia dos poderes, [] do cumprimento pela Admin istrao das normas e princpios jurdicos que a vinculam e no da convenincia ou oportunid ade da sua actuao. No se trata, pois, de pretender que os tribunais administrem, sobrepondo os seus prprios juzos subjectivos aos daqueles que exercem a funo administrativa, mas de pre tender que os tribunais julguem da conformidade da actuao dos poderes pblicos com a s regras e os princpios de Direito a que eles se encontram obrigados e que, no ex erccio da funo jurisdicional que lhes incumbe, profiram as sentenas e demais providnc ias, tanto no plano executivo, como no plano cautelar, adequadas para fazer prev alecer o Direito sobre as eventuais condutas ilegtimas dos poderes pblicos. Como se compreende, esta uma incumbncia que, pela delicadeza que envolve, se rev este, em qualquer ordenamento jurdico, da maior importncia, mas tambm da maior comp lexidade, pelo que bem justifica o mais elevado grau de especializao dos magistrad os chamados a desempenh-la. 10. Como demonstra o exemplo de alguns pases europeus, a comear pela Espanha, a es pecializao em matria administrativa e fiscal no exige, em todo o caso, a necessria in stituio de uma dualidade de jurisdies, podendo ser, teoricamente, assegurada pela cr iao de tribunais especializados no seio dos prprios tribunais judiciais de primeira instncia, assim como de seces especializadas nos tribunais judiciais de segunda in stncia e no Supremo Tribunal de Justia. A necessidade de assegurar a efectiva especializao dos juzes administrativos e fisc ais desaconselha, contudo, essa soluo, na medida em que ela envolveria o risco da diluio destes juzes, que so em reduzido nmero, no universo dos juzes dos tribunais jud iciais, cuja carreira no contempla, presentemente, qualquer espcie de especializao. Facilmente sucederia, portanto, que, seno mesmo merc da livre circulao de juzes entre tribunais especializados e no especializados, pelo menos por ocasio da sua transio dos tribunais de primeira instncia para os de segunda instncia, ou destes para o S upremo, juzes sem qualquer formao especfica e que nunca antes julgaram matria adminis trativa ou fiscal passassem a faz-lo e, para mais, quando em instncias superiores, com responsabilidades acrescidas. 11. Tal como sucede com os tribunais judiciais, tambm os tribunais administrativo s e fiscais se encontram organizados em trs nveis: os tribunais de primeira instnci a, os tribunais de segunda instncia e o Supremo Tribunal Administrativo. Os tribunais administrativos e fiscais de segunda instncia so presentemente dois, tomam a designao de tribunais centrais administrativos Norte e Sul e tm sede, respe ctivamente, no Porto e em Lisboa. O ETAF regula, em separado, os tribunais de primeira instncia que julgam em matria administrativa, que designa por tribunais administrativos de crculo, e os que ju

lgam em matria fiscal, que designa por tribunais tributrios (cfr. artigos 8, n 1, e 39 a 50 do ETAF). Sucede, porm, que, conforme previsto no artigo 8, n 3, do ETAF, cad a tribunal administrativo de primeira instncia foi agregado, por determinao do Mini stro da Justia (Portaria n 1418/2003, de 30 de Dezembro), a um tribunal tributrio d e primeira instncia, com o que cada um dos tribunais agregados (administrativo e tributrio) passaram, assim, a corresponder a uma seco especializada em matria admini strativa e em matria fiscal de um nico tribunal, que adopta a designao de tribunal a dministrativo e fiscal. Conforme foi estabelecido pelo artigo 3 do Decreto-Lei n 325/2003, de 29 de Dezemb ro, existem, hoje, em Portugal tribunais administrativos e fiscais de primeira i nstncia com sede em Almada, Beja, Castelo Branco, Coimbra, Funchal, Leiria, Lisbo a, Loul, Loures, Mirandela, Penafiel, Ponta Delgada, Porto, Sintra e Viseu. A rea de jurisdio de cada um deles encontra-se estabelecida no mapa anexo a este Decreto -Lei. 12. A agregao dos tribunais administrativos e fiscais em tribunais de competncia mi sta, com seces especializadas em matria administrativa e em matria fiscal, tanto na primeira instncia (nos referidos tribunais administrativos e fiscais), como nos t ribunais superiores (nos tribunais centrais administrativos e no Supremo Tribuna l Administrativo: cfr. artigos 12, n 2, e 32, n 1), no compromete a identidade prpria de cada um dos dois ramos desta jurisdio. Cada seco tem, com efeito, os seus prprios juzes e funcionrios. E o processo administ rativo e o processo tributrio regem-se por regimes distintos, que prevem meios dif erenciados de acesso justia. No processo administrativo, esse regime est fundament almente definido no CPTA. No processo tributrio, esse regime est fundamentalmente definido na parte do Cdigo de Procedimento e Processo Tributrio que trata da matria , que no ser aqui estudada. II As Partes: os particulares e a dimenso constitucional de tutela subjectiva do contencioso administrativo (arts. 20 e 268, ns 4 e 5, da CRP e 2 do CPTA); as dimense s complementares de tutela (pblica, colectiva e difusa) do contencioso administra tivo; as entidades pblicas e os seus rgos; os particulares demandados. 13. Como j vimos (cfr. n 4), partes num processo declarativo so os sujeitos jurdicos que nele figuram como autor e como demandados e, portanto, o autor que desencad eou o processo, formulando a pretenso perante o tribunal, e aquele ou aqueles con tra quem a aco foi proposta e que foram citados como demandados para contestar a p etio do autor. Em primeiro lugar, portanto, o autor. 14. Por regra, os processos administrativos so desencadeados por particulares pes soas privadas, singulares ou colectivas, que se dirigem aos tribunais administra tivos alegando a ofensa de um direito subjectivo ou de um interesse legalmente p rotegido por parte de uma entidade pblica. Esta apenas uma das dimenses da litigiosidade administrativa mas , indiscutivelmen te, a mais relevante, tanto do ponto de vista quantitativo, como do ponto de vis ta qualitativo: do ponto de vista quantitativo, na medida em que, estatisticamen te, corresponde esmagadora maioria das situaes; e do ponto de vista qualitativo, p or ser aquela que se reveste de maior importncia, na medida em que envolve o exer ccio, por parte dos alegados lesados, do seu direito fundamental de acesso justia administrativa. Complementando as disposies, de mbito genrico, do artigo 20, a CRP consagra, alis, no artigo 268, ns 4 e 5, como um direito fundamental de natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias, o direito fundamental que a todos assiste de recorrerem justia administrativa em defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegi dos, explicitando as principais dimenses em que esse direito fundamental se concr etiza, tanto no plano da tutela declarativa, como no plano da tutela cautelar. De referir que a frmula que, neste como em muitos outros casos, geralmente utiliz ada, dos direitos ou interesses legalmente protegidos, tem o propsito e, a nosso ve

r, o alcance de cobrir, no apenas as situaes em que o quadro normativo aplicvel asse gura ao interessado a satisfao plena do seu interesse dirigido a um bem da vida, c omo tambm as situaes em que, embora no lhe assegure essa satisfao plena, o quadro norm ativo aplicvel permite ao interessado aspirar satisfao desse interesse, exigindo a observncia, por parte das entidades pblicas envolvidas, das normas ou princpios pel as quais pode passar a satisfao desse interesse. Pense-se, desde logo, no exemplo do titular de um interesse pretensivo dirigido obteno de uma licena cuja atribuio dep ende da formulao de juzos discricionrios, naturalmente parametrizados pela observncia de certas regras ou princpios jurdicos. 15. Cumpre, porm, advertir que nem sempre a autoria, no processo administrativo, corresponde ao paradigma que acaba de ser referido. O que bem se compreende, na medida em que, como, no essencial, os processos administrativos se dirigem a fis calizar a legalidade administrativa e o respeito pela legalidade administrativa , em si mesmo, um interesse pblico, as leis do processo administrativo so generosas no reconhecimento de legitimidade para a propositura de aces junto dos tribunais administrativos. Sem prejuzo dos desenvolvimentos de que cada um deles ser objecto no momento prprio, cumpre, pois, de momento, inventariar os principais tipos de situaes em referncia. a) Como a seu tempo se ver, as aces de impugnao de actos administrativos podem ser in tentadas, no s por quem alegue a ofensa de um direito ou um interesse legalmente p rotegido, no sentido explicitado no n precedente (cfr., desde logo, o artigo 51, n 1, do CPTA), mas, de um modo geral, por quem apenas alegue a titularidade de um interesse directo e pessoal (cfr. artigo 55, n 1, alnea a), do CPTA). Por outro lad o, tambm pessoas colectivas, designadamente sindicatos e associaes profissionais, p odem propor aces relacionadas com interesses que lhes cumpra defender (cfr., desig nadamente, o artigo 55, n 1, alnea c), do CPTA).

b) Existe, entretanto, a chamada aco pblica, que exercida por entidades pblicas, no exerccio de um dever de ofcio, e no por particulares, em defesa dos seus direitos o u interesses. O caso mais relevante diz respeito ao Ministrio Pblico, a quem o CPTA reconhece am plos poderes para propor aces junto dos tribunais administrativos, em defesa da le galidade, do interesse pblico, de interesses difusos e de direitos fundamentais ( cfr. artigos 9, n 2, 40, n 1, alnea b), e n 2, alnea c), 55, n 1, alnea b), 68, n , 73, n 3, 77, n 1, e 104, n 2, do CPTA). No exerccio da aco pblica, o Ministrio P pode dar, alis, continuidade a certos tipos de aces intentadas por particulares, e m caso de desistncia ou outra causa de extino dessas aces (cfr. artigo 62 do CPTA), e possui legitimidade irrestrita para recorrer de toda e qualquer deciso proferida pelos tribunais administrativos (cfr. artigos 141, n 1, 152, n 1, e 155, n 1, do CPTA) . Mas o CPTA tambm admite outros casos de aco pblica, a cargo de outras entidades, des ignadamente no mbito dos processos de impugnao de actos administrativos (cfr. artig o 55, n 1, alnea e), do CPTA).

c) Avulta ainda a chamada aco popular, que o CPTA configura em duas modalidades be m distintas entre si, embora ambas tenham em comum a circunstncia de corresponder em a aces propostas por cidados, individualmente ou em grupo, no gozo dos seus dire itos civis e polticos, em defesa de valores que interessam ao conjunto da comunid ade, sem terem necessariamente de respeitar individualizadamente aos autores. o que sucede, nos termos do artigo 9, n 2, do CPTA, com as aces intentadas em defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a sade pblica, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do territrio, a qualidade de vida, o patrimnio cultura l e os bens do Estado, das Regies Autnomas e das autarquias locais no que constitu i uma concretizao do direito de aco popular que a CRP consagra como um direito, libe rdade e garantia de participao poltica no seu artigo 52, n 3; e, no especfico mbito au quico, com a aco popular de impugnao de actos autrquicos que se encontra prevista no artigo 55, n 2, do CPTA.

d) Muitas vezes, os processos administrativos so desencadeados por entidades pblic as contra outras entidades pblicas, no mbito dos chamados litgios interadministrati vos, em que se confrontam entre si interesses estatutariamente atribudos a difere ntes entidades pblicas. Pense-se, por exemplo, em litgios entre autarquias locais e o Estado, como aqueles em que uma autarquia local impugne uma deciso do Ministri o da Cultura que recuse parecer favorvel realizao de um empreendimento de interesse local. De igual modo, um rgo de uma entidade pblica hoje admitido, em certas circunstncias, a impugnar uma deciso tomada por outro rgo da mesma entidade pblica (cfr. artigo 55, n 1, alnea d), do CPTA). Pense-se no exemplo da Cmara Municipal que reage contra u ma recusa de autorizao da Assembleia Municipal para a contraco de um emprstimo ou par a a celebrao de um contrato. Para alm dos litgios interadministrativos, os tribunais administrativos tambm so, pois, hoje palco de litgios intra-administrativos, gerad os no seio de uma mesma entidade pblica.

16. J vimos, a ttulo preliminar, e a seu tempo veremos com maior deteno que o critrio de delimitao do mbito da jurisdio administrativa no um critrio estatutrio, mediant ual se atribua aos tribunais administrativos a competncia para julgar as aces inten tadas contra entidades pblicas. O critrio geral , pelo contrrio, o de que, por regra , os tribunais administrativos so competentes para dirimir os litgios de natureza administrativa, cujo julgamento depende da aplicao do Direito Administrativo. Ora, daqui decorrem duas importantes consequncias, quanto a saber quem pode figur ar como demandado no processo administrativo. (i) Por regra, as aces do processo administrativo so intentadas contra entidades pbl icas, na medida em que, na esmagadora maioria dos casos, essas aces dirigem-se a r eagir contra ou procurar impedir decises ou providncias adoptadas ou a adoptar por essas entidades, no exerccio das funes que o Direito Administrativo lhes confere. Mas nem todas as aces dirigidas contra entidades pblicas so necessariamente proposta s nos tribunais administrativos: como a seu tempo melhor se ver, isso depende da aplicao dos critrios materiais de delimitao do mbito da jurisdio administrativa. (ii) Nem todas as aces intentadas nos tribunais administrativos so, entretanto, pro postas contra entidades pblicas. Cumpre, desde logo, sublinhar que conduta da entidade pblica demandada esto freque ntemente associados particulares que tambm tm de figurar, ao lado daquela, como de mandados no processo. assim quando h particulares que so beneficirios da deciso toma da pela entidade pblica, cujos interesses se opem aos do autor que se insurge cont ra essa deciso; ou que, em todo o caso, viram a sua situao jurdica definida pela dec iso, pelo que esta s pode ser posta em causa num processo em que lhes seja reconhe cida a possibilidade de participarem. Nestes casos, demandados tm de ser, tanto a entidade pblica, como os interessados particulares, que a lei designa como contr a-interessados (cfr. artigos 10, n 1, 57 e 68, n 2, do CPTA). Por outro lado, demandado exclusivo , desde logo, um particular nos casos em que a aco proposta por uma entidade pblica, quando o demandado esteja constitudo, para c om essa entidade, em deveres emergentes de relaes jurdicas reguladas pelo Direito A dministrativo e a entidade pblica no possa fazer valer os correspondentes direitos a no ser pela via judicial. O processo administrativo pode mesmo ter apenas sujeitos privados como partes. S eja porque se trata de um particular que reage contra a conduta de outro particu lar a quem foi confiado o exerccio de poderes pblicos e que, por isso, pratica act os que a lei equipara a actos administrativos (cfr., designadamente, os artigos 51, n 2, e 100, n 3, do CPTA). Seja porque se trata de um particular que reage contr a a violao ou a ameaa de violao, por parte de outro particular, de deveres que para e le resultavam de normas, actos ou contratos administrativos, sem que as autorida des administrativas competentes, solicitadas a intervir, tenham adoptado as prov idncias adequadas para impedir ou pr cobro a tal situao (cfr. artigos 37, n 3, e 109, 2, do CPTA). A isto acresce que, como sabido, a lei substantiva tende, hoje, por uma razo ou p or outra, a equiparar, para certos efeitos, s pessoas colectivas de direito pblico

certas pessoas colectivas de direito privado, estendendo-lhes a aplicabilidade de regimes de Direito Administrativo que, de outro modo, no lhes seriam aplicveis. Daqui resulta que muitas aces contra pessoas colectivas de direito privado tm de s er propostas nos tribunais administrativos. Este um ponto que, a justo ttulo, ser objecto autnomo de ateno a propsito da questo da delimitao do mbito da jurisdio adm tiva.

III O Ministrio Pblico: os diferentes papis do Ministrio Pblico no processo administr ativo: a aco pblica; a representao do Estado; a interveno nos processos em que no p 17. Ao contrrio dos sujeitos auxiliares do processo, como os peritos ou as testem unhas, que, naturalmente, tambm intervm nos processos administrativos, mas em mold es que no se diferenciam do processo civil, pelo que aqui no merecem referncia espe cial, uma palavra deve ser dedicada ao Ministrio Pblico, em virtude do conjunto es pecfico de papis que ele pode desempenhar nos tribunais administrativos. Como j foi referido, o Ministrio Pblico pode ser autor em processos administrativos , quando prope aces no exerccio da chamada aco pblica (cfr. n 15). Mas, como prev o artigo 11, n 1, do CPTA, o Ministrio Pblico tambm representa o Estado , fazendo as vezes de seu advogado, nas aces administrativas comuns que sejam prop ostas contra o Estado em matria de responsabilidade civil ou respeitante a contra tos. Para alm disto, o artigo 85 do CPTA confere ao Ministrio Pblico o poder de intervir nos processos administrativos em que no seja parte e que sigam a forma da aco admin istrativa especial, quando entenda que tal se justifica em funo da matria que estej a em causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidados, de interesses pblicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n 2 do arti go 9. Essa interveno visa contribuir para o melhor esclarecimento dos factos ou a me lhor aplicao do direito e, por isso, pode traduzir-se num requerimento dirigido a solicitar a realizao de diligncias instrutrias ou num parecer sobre o mrito da causa, que exprime uma opinio sobre o sentido em que o caso deve ser decidido pelo trib unal. Esta previso do artigo 85 do CPTA o que hoje resta dos amplos poderes de interveno q ue, no regime precedente, eram reconhecidos ao Ministrio Pblico nos processos em q ue no era parte, e que se consubstanciavam na previso legal de dois momentos de in terveno necessria em todos os processos, para emisso do visto inicial e do visto fin al, em que o Ministrio Pblico tinha, inclusivamente, a possibilidade de suscitar q uestes de ndole processual que pudessem obstar apreciao do mrito da causa por parte d o tribunal. Hoje, como se v, a interveno no obrigatria nem ocorre mais de uma vez em cada processo: tem lugar uma nica vez, na fase processual em que o artigo 85 do CP TA a prev, e s quando o Ministrio Pblico considere que ela se justifica, em funo da re levncia da matria em causa; e no pode versar sobre questes de ndole processual, mas a penas sobre questes de carcter substantivo.

Captulo II Objecto do Processo Administrativo: principais tipos de pretenses dedutveis

18. Como j foi recordado (cfr. supra, n 6), todo o processo declarativo tem um obj ecto, que a matria sobre a qual o tribunal chamado a pronunciar-se no mbito desse processo. O tribunal s pode pronunciar-se sobre o objecto do processo, tal como e le foi determinado pelas partes. Sem prejuzo das vicissitudes por que pode passar ao longo do desenvolvimento da instncia, merc das ampliaes ou restries a que possa se r submetido, nos termos da lei processual, o objecto do processo , entretanto, id entificado, partida, por referncia pretenso formulada pelo autor, que se dirige, p or um lado, providncia a conceder pelo juiz, sentena que o autor solicita ao tribu nal, atravs da qual vai ser actuada a tutela jurdica pretendida, e, por outro lado , produo de um efeito jurdico, o efeito jurdico que h-de resultar da sentena e que, c nsoante os casos, se pode traduzir no reconhecimento, por parte do tribunal, da existncia ou inexistncia de uma situao, de um efeito ou de um facto jurdico, individu alizado em funo dos respectivos factos ou elementos constitutivos: a chamada causa petendi ou causa de pedir. Neste sentido, pode dizer-se que, partida, o objecto do processo se define por referncia pretenso formulada pelo autor, identificada p elo pedido e pela causa de pedir que por ele foram deduzidos. ao nvel do objecto do processo que se estabelece a conexo entre o processo e o Dir eito substantivo. O objecto de cada processo identifica-se, com efeito, por refe rncia aos factos a que se reportam as questes submetidas ao julgamento do tribunal e qualificao que desses factos fazem as normas de Direito substantivo a aplicar r esoluo dessas questes: num primeiro momento, ainda por referncia s alegaes iniciais pr duzidas pelo autor na petio inicial; depois, tambm por referncia s alegaes produzidas elos demandados; a final, por referncia prpria realidade substantiva a que se repo rta o processo, tal como o tribunal a apreenda e reflicta na sentena que julgue o mrito da causa. No presente captulo, pretende-se dar conta, numa perspectiva de conjunto, dos pri ncipais tipos de questes substantivas que podem constituir objecto de processos a dministrativos e, portanto, identificar o que se pode qualificar como o objecto do processo administrativo no seu conjunto, que de algum modo corresponde soma d os objectos possveis dos processos que podem ser intentados junto dos tribunais a dministrativos. Tal abordagem afigura-se, desde logo, extremamente til por fornecer uma viso de co njunto da realidade da litigiosidade que submetida apreciao dos tribunais administ rativos. Mas tambm, e sobretudo, porque, como j foi referido na Introduo (cfr. n 2), permite abordar, nesta fase introdutria, toda uma srie de questes de Direito substa ntivo a que solues processuais consagradas no CPTA se reportam e que, por isso, se afigura til abordar a ttulo prvio em relao ao estudo a que nos propomos do Direito Processual Administrativo vigente. 19. Refira-se, desde logo, que, ao contrrio do que sucedeu no passado, no vigora, hoje, no nosso ordenamento jurdico um regime de tipicidade ou numerus clausus qua nto aos tipos de pretenses que podem ser deduzidos perante os tribunais administr ativos. Desde que se inscrevam no mbito da jurisdio destes tribunais, todo o tipo d e pretenses pode ser deduzido e, como proclama o artigo 2, n 1, do CPTA, todas as p retenses regularmente deduzidas em juzo () encontram a via processual que lhes per mitir obter a deciso judicial que as aprecie com fora de caso julgado. Daqui resulta, naturalmente, que previses como as do artigo 2, n 2, ou do artigo 37, n 2, do CPTA mais no pretendem do que ilustrar, a ttulo meramente exemplificativo, os principais tipos de pretenses que podem ser objecto de processos administrati vos. No se trata, pois, de elencos fechados, mas meramente exemplificativos. Como se ver ao longo do presente captulo, os respectivos enunciados so, em todo o caso, teis para a melhor compreenso dos principais tipos de questes que podem ser submet idos apreciao dos tribunais administrativos. 20. Como j foi recordado (cfr. n 5), a lei estabelece, entretanto, os modelos de t

ramitao que devem seguir os diferentes processos, desde o momento em que a aco propo sta perante o tribunal at ao momento em que este vem a proferir a correspondente deciso. Ao modelo de tramitao do processo d-se o nome da forma do processo, designao q ue, desse modo, corresponde ao conjunto ordenado de actos e formalidades que dev em ser observados na propositura e desenvolvimento da aco em tribunal. A previso legal de diferentes formas de processo resulta da opo do legislador no se ntido de que os processos no devem ter todos a mesma tramitao, mas devem ser recond uzidos a tipos diferenciados, e de que a tramitao dos processos correspondentes a cada tipo deve obedecer a uma sequncia especfica de actos e formalidades. O campo de aplicao de cada forma de processo estabelecido pela lei por referncia aos difere ntes tipos de pretenses que podem ser deduzidos em juzo. So, portanto, as especific idades caractersticas de certos tipos de pretenses que podem levar o legislador a diferenciar os processos por tipos, determinando a forma de processo que deve co rresponder a cada um dos tipos legalmente previstos e delimitados. assim que o CPTA faz corresponder a certos tipos de pretenses certas formas de pr ocesso, dizendo qual o modelo de tramitao que deve ser seguido em cada processo, c onsoante o tipo de pretenses que nele seja deduzido. Ora, a nosso ver, o enquadramento que o CPTA d aos diferentes tipos de pretenses q ue podem ser deduzidos perante a jurisdio administrativa, do ponto de vista das opes efectuadas quanto estruturao das formas do processo declarativo, assenta num critr io material diferenciador de dois grandes grupos de pretenses que se justifica ad optar como ponto de referncia para a identificao, a que no presente captulo nos prop omos, dos principais tipos de pretenses que podem ser objecto do processo adminis trativo. Embora, nesta fase preliminar, ainda de modo muito sumrio, justifica-se, por isso, atentar nos moldes em que o CPTA regula a matria. 21. O tema das formas do processo declarativo objecto da Seco II do Captulo V da Pa rte Geral do CPTA, que constituda apenas por dois artigos, o artigo 35 e o artigo 36. Esta Seco e, em especial, o artigo 35 desempenham um papel fundamental na determ inao da estrutura do Cdigo. Com efeito, a se diz quais so as formas, os modelos de tr amitao, a que devem obedecer os processos declarativos e, como expressamente a se r efere, a estrutura do Cdigo determinada, nos subsequentes Ttulos II, III e IV, em funo das formas de processo que, nessa sede, so identificadas (). Como resulta do esquema genericamente traado no artigo 35 e da subsequente estrutu ra do Cdigo, nos Ttulos II, III e IV, e sem prejuzo de outros que possam ser consag rados em legislao especial, o regime das formas do processo administrativo declara tivo concretiza-se na previso de duas formas de processo que poderamos qualificar como no-urgentes as formas de processo que o Cdigo designa como aco administrativa c omum (cfr. artigo 35, n 1, e Ttulo II: artigos 37 e seguintes) e como aco administrati va especial (cfr. artigo 35, n 2, e Ttulo III: artigos 46 e seguintes) e de quatro f ormas de processo que o prprio Cdigo qualifica como urgentes (cfr. artigos 35, n 2, e 36, n 1, alneas a) a d)) e regula no Ttulo IV (artigos 97 e seguintes). Sem prejuzo da existncia de processos urgentes, o CPTA estrutura, portanto, os pro cessos declarativos no-urgentes em torno de um modelo dualista, assente na contra posio entre duas formas de processo, a que d o nome de aco administrativa comum e de aco administrativa especial. Ora, a opo por este modelo dualista reconduz-se matriz que sem prejuzo da previso de processos urgentes e acessrios j no regime anterior ao CPTA presidia contraposio entre dois modelos de tramitao dos processos que corriam perante os tribunais administrativos: o modelo do contencioso das aces (de respons abilidade civil e sobre contratos), tradicionalmente subordinado forma do proces so de declarao do CPC (cfr. artigo 72, n 1, da LPTA), e o modelo do recurso contenci oso, submetido a um modelo de tramitao especificamente regulado pelas normas do co ntencioso administrativo (cfr. artigo 24 da LPTA) e que era primacialmente aplica do no domnio da impugnao de actos administrativos e de normas regulamentares (cfr. artigos 64 e 67 da LPTA) (). Pode, na verdade, dizer-se, em termos genricos, que a contraposio que o CPTA estabe lece entre as formas da aco administrativa comum e da aco administrativa especial pe rmanece fiel a essa matriz e que, no essencial (), ela assenta no mesmo critrio, de saber se o processo se reporta ou no a actos administrativos e normas regulame ntares. No essencial das situaes em que esse o caso, o processo segue a forma da a

co administrativa especial. Com efeito, estabelece o artigo 46 que seguem a forma d a aco administrativa especial os processos de impugnao de actos administrativos e no rmas regulamentares e os processos dirigidos condenao da Administrao emisso desse ti o de actos, em caso de recusa ou omisso. Nos restantes casos, ou seja, sempre que nele no sejam deduzidas pretenses relacionadas com esses tipos especficos de actos , o processo deve ser tramitado segundo a forma da aco administrativa comum (cfr. artigo 37).

22. luz do enquadramento que resulta, nos moldes que acabam de ser descritos, da s opes do CPTA quanto ao modo de estruturao das formas do processo declarativo, afig ura-se, pois, que, para o efeito que nos ocupa no presente captulo, de apresentar os principais tipos de pretenses que podem ser deduzidos perante a jurisdio admini strativa, se mostra adequado agrup-los em dois grandes blocos: o primeiro corresp onde, no essencial, aos tipos de pretenses que o CPTA faz corresponder forma da a co administrativa especial; o segundo, corresponde, por seu turno, ao essencial do s tipos de pretenses que o CPTA faz corresponder forma da aco administrativa comum (). Tal como sucede em processo civil, tambm em processo administrativo pode, entreta nto, afirmar-se que, consoante o fim a que se dirigem, as aces declarativas podem ser de trs espcies: de simples apreciao, de condenao ou constitutivas. O CPTA no d re cia expressa ao facto, no contendo, assim, preceito correspondente ao do artigo 4, n 2, do CPC. No h, no entanto, por que no considerar aplicvel em processo administra tivo o que no artigo 4 do CPC se dispe sobre a matria, por aplicao da previso genrica o artigo 1 do CPTA. Tal como sucede em processo civil, tambm as aces declarativas que so propostas nos t ribunais administrativos podem ter, por isso, em funo do respectivo objecto, uma d as trs seguintes finalidades:

a) Obter a declarao jurisdicional da existncia ou inexistncia de um direito ou de um facto (cfr. artigo 4, n 2, alnea a), do CPC). So as aces dirigidas obteno das cham sentenas meramente declarativas ou de simples apreciao, em que o efeito jurdico a re sultar da sentena, a que se dirige a pretenso do autor, se resume ao reconheciment o, por parte do tribunal, da existncia ou inexistncia do direito ou do facto. A ex istncia de processos administrativos dirigidos emisso de sentenas meramente declara tivas ou de simples apreciao expressamente reconhecida pelo CPTA, no seu artigo 39, e decorre, incidentalmente, de previses como as dos artigos 2, n 2, alneas a), b) e g), e 37, n 2, alneas a), b) e h), assim como do artigo 50, n 1, na parte em que se refere declarao de nulidade dos actos administrativos impugnados.

b) Exigir a prestao de uma coisa ou de um facto, pressupondo ou prevendo a violao de um direito (ou interesse legalmente protegido) (cfr. artigo 4, n 2, alnea b), do C PC). So as aces dirigidas obteno de sentenas de condenao, em que o efeito jurdico tar da sentena, a que se dirige a pretenso do autor, o reconhecimento de uma situao jurdica, o direito (ou interesse dirigido) prestao da coisa ou do facto, com o alca nce constitutivo de submeter o devedor que objecto da condenao possibilidade de vi r a ser executado se no cumprir o disposto na sentena. A existncia de processos adm inistrativos dirigidos emisso de sentenas de condenao expressamente reconhecida em n umerosas disposies do CPTA, sendo de realar as previses dos artigos 2, n 2, alneas e), f), i) e j), 3, n 2, 37, n 2, alneas c), d), e), f) e g), 37, n 3, 44 e 66.

c) Introduzir uma modificao na ordem jurdica existente. So as aces dirigidas obteno entenas constitutivas, em que o efeito jurdico a resultar da sentena, a que se diri ge a pretenso do autor, o reconhecimento do novo efeito decorrente do alcance con stitutivo da sentena, assim como dos factos constitutivos em que ele assenta. Com o, por regra, as autoridades pblicas exercem os seus poderes atravs da emisso de ac tos jurdicos unilaterais, passveis de impugnao junto dos tribunais administrativos, revestem-se de especial importncia, em processo administrativo, aqueles que se di rigem obteno de sentenas constitutivas, dirigidas anulao de actos administrativos ou declarao de ilegalidade de normas regulamentares embora a impugnao de actos administ rativos, quando sejam nulos, no se dirija obteno de uma sentena constitutiva, de anu

lao, mas a uma sentena meramente declarativa ou de simples apreciao da respectiva nul idade (cfr. artigos 50, n 1, e 72, n 1, do CPTA). Justifica-se, por isso, que, no enunciado que de seguida se prope dos principais tipos de pretenses que podem ser deduzidos perante os tribunais administrativos, agrupado, como foi dito, nos dois grandes blocos j referenciados, se atenda ao cr itrio classificatrio que agora acaba de ser exposto, procedendo-se assim identific ao dos tipos de pretenses que, no mbito de cada um dos dois grandes blocos, se dirig em emisso de sentenas meramente declarativas ou de simples apreciao, de sentenas de c omdenao e de sentenas constitutivas.

I Pretenses respeitantes a actos administrativos e regulamentos 1 - Pretenses respeitantes a actos administrativos

23. So cinco os tipos de pretenses que podem ser deduzidos por referncia a actos ad ministrativos (). Trs desses tipos de pretenses tm que ver com o que o CPTA genericamente enquadra no conceito da impugnao de actos administrativos (cfr. art. 4, n 1, als. b), c), d) e e), 1 parte, do ETAF e arts. 50 segs. do CPTA): referimo-nos anulao, declarao de nu ade e declarao de inexistncia de actos administrativos de contedo positivo. Sendo qu e, destas, as aces de anulao dirigem-se emisso de uma sentena constitutiva, enquanto s restantes se dirigem emisso de uma sentena meramente declarativa ou de simples a preciao. Os outros dois tipos de pretenses dirigem-se emisso de sentenas de condenao espectivamente, de condeno emisso e de condenao absteno da prtica de actos admini os. Dos cinco tipos de pretenses enunciados, o CPTA s no faz corresponder o quinto e lti mo tipo de pretenso, dirigido absteno da prtica de actos administrativos, forma da a co administrativa especial (cfr. artigos 46, n 2, e 37, n 1, alnea c)). 1. A impugnao de actos administrativos 24. De modo genrico, pode dizer-se que este tipo de pretenso corresponde s situaes em que se trata de reagir contra a tomada de decises unilaterais e concretas por pa rte de rgos da Administrao Pblica: o que o artigo 120 do CPA qualifica como actos admi nistrativos. Cumpre, em todo o caso, referir que, para efeitos de permitir a sua impugnao junto dos tribunais administrativos, o CPTA, nos artigos 51, n 2, e 100, n 3, equipara a actos administrativos as decises materialmente administrativas proferidas por aut oridades no integradas na Administrao Pblica e por entidades privadas que actuem ao abrigo de normas de direito administrativo. A primeira das modalidades de actos equiparados corresponde aos actos em matria administrativa de rgos como o Presidente da Repblica, a Assembleia da Repblica e o seu Presidente, os Presidentes do Tribun al Constitucional, dos Supremos Tribunais e do Tribunal de Contas, a que j anteri ormente se referia o artigo 26, n 1, alnea c), do ETAF de 1984 e cuja apreciao em pri meira instncia (e em via de recurso) o novo ETAF continua a reservar, no artigo 2 4, n 1, para a Seco de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo . 1.1. Modalidades de impugnao de actos administrativos

a) A declarao de inexistncia de acto administrativo Como foi dito, a impugnao de acto s administrativos, tal como o CPTA a configura, dirige-se anulao ou declarao de nuli dade ou inexistncia de actos administrativos de contedo positivo (cfr. artigos 50, n 1, e 51, n 4, do CPTA). No plano substantivo, afigura-se, contudo, foroso distingu ir de forma clara a situao de declarao de inexistncia de acto administrativo das situ aes de invalidade de actos administrativos, dirigidas anulao ou declarao de nulidad

e tais actos. Com efeito, s nas situaes de invalidade estamos na presena de um acto administrativo que veio pr em causa uma situao jurdica esttica detida pelo impugnante , tratando-se, por isso, de aferir da legalidade de tal acto. Pelo contrrio, a de clarao de inexistncia de acto administrativo dirige-se ao reconhecimento, por parte do tribunal, de que, em determinadas circunstncias, apenas existe a aparncia de u m acto administrativo que, na realidade, no foi produzido e, portanto, o reconhec imento jurisdicional de que, no caso concreto, no existe qualquer acto administra tivo. Cumpre, na verdade, recordar que, tanto o conceito de existncia, como o conceito de validade do acto administrativo esto relacionados com o preenchimento de exignc ias que ao acto administrativo so impostas pela ordem jurdica. A distino entre os co nceitos pressupe, por isso, a distino entre os requisitos a que cada um deles est li gado. Como as normas estabelecem requisitos de existncia e requisitos de validade , um acto administrativo s existe se preencher os requisitos de existncia e s vlido se, para alm dos requisitos de existncia, tambm preencher os requisitos de validade . So requisitos de existncia de um acto administrativo os elementos constitutivos do conceito de acto administrativo, tal como o artigo 120 do CPA os configura. Pa ra que uma determinada declarao possa, portanto, ser qualificada como acto adminis trativo, necessrio que apresente um conjunto de caractersticas que correspondam s e xigncias que, no referido preceito, o ordenamento jurdico coloca para a existncia d e um acto administrativo. De outro modo, no teremos um acto administrativo, mas e staremos perante uma situao de inexistncia de acto administrativo. Cumpre, pois, sublinhar, para evitar equvocos, que as declaraes que no reunem as car actersticas prprias do acto administrativo no devem ser qualificadas como actos adm inistrativos inexistentes, na medida em que essa expresso uma contradio nos prprios termos: com efeito, ou bem que estamos perante um acto administrativo, e ele exi ste, ou bem que no existe acto administrativo, e ento no podemos dizer que estamos perante um acto administrativo que se caracteriza pela inexistncia. Deve apenas d izer-se, perante cada manifestao que no um acto administrativo, que no existe um act o administrativo nesse caso e, por isso, falar-se, a esse propsito, da inexistncia de qualquer acto administrativo. Com efeito, a inexistncia no uma forma de invali dade que possa afectar um acto administrativo, pela simples razo de que o primeir o e indispensvel requisito para que se possa falar da invalidade de um acto admin istrativo que estejamos perante um acto administrativo e, portanto, que ele exis ta ou seja, que estejamos perante uma manifestao que possa ser qualificada como um acto administrativo. , pois, a esta luz que devem ser interpretadas as situaes em que, por razes de segur ana jurdica, um interessado se dirige a um tribunal administrativo para pedir que este declare que determinada pronncia que, pelo menos aparentemente, foi emitida por um rgo da Administrao Pblica no um acto administrativo porque no preenche os req itos necessrios para poder ser qualificada como um acto administrativo. Nestas si tuaes, em que se pede a declarao de inexistncia de acto administrativo, o que, na rea lidade, o interessado solicita ao tribunal que ele reconhea que, na situao em causa , no existe, no foi praticado um acto administrativo independentemente de, na prtic a e na prpria lei, por vezes se falar, sem rigor e apenas por mera facilidade de expresso, de actos administrativos inexistentes, de actos que foram declarados in existentes (). b) A declarao de nulidade de actos administrativos So requisitos de validade dos ac tos administrativos aqueles que a lei pe como condio de cuja observncia depende que eles devam ser aceites como instrumentos incontestveis de modificao da ordem jurdica . Se um acto administrativo for praticado sem observar determinado requisito de validade, ele invlido e isto significa que ele pode ser contestado, pode ser atac ado, perante a prpria Administrao e perante os tribunais. Se a invalidade do acto f or reconhecida, ele destrudo, desaparece da ordem jurdica e tudo deve ser feito pa ra reconstituir a situao que deveria existir se ele nunca tivesse sido praticado e tudo tivesse, por isso, acontecido sem ele. As duas formas que pode assumir a invalidade dos actos administrativos so a nulid ade e a anulabilidade. Do regime da nulidade, tal como est definido no artigo 134 do CPA, decorrem as seg

uintes consequncias. O acto ineficaz desde o incio, pelo que no pode ser objecto de actos de segundo grau; a nulidade pode ser invocada a todo o tempo, a ttulo prin cipal ou incidental, por qualquer interessado; existe o direito de resistncia pas siva contra as determinaes contidas no acto nulo. Tal como a declarao de inexistncia de acto administrativo, a declarao da nulidade uma sentena meramente declarativa ou de simples apreciao, que se limita a reconhecer que o acto impugnado nulo, pelo q ue nunca produziu efeitos jurdicos. No existe, por isso, o nus de se proceder impug nao do acto nulo perante os tribunais administrativos. Normalmente, existe, contudo, interesse em pedir a declarao da nulidade para torna r claro, perante a Administrao e eventuais terceiros, que no podem ser extradas quai squer consequncias do acto e, no caso de ele ser objecto de execuo material, para q ue sejam adoptadas as medidas necessrias ao restabelecimento de uma situao que, tan to quanto possvel, se aproxime daquela que deveria existir se o acto nulo nunca t ivesse sido executado valendo, neste ltimo domnio, o regime aplicvel s situaes em que houve execuo de actos que vieram a ser anulados.

c) A anulao de actos administrativos Embora a epgrafe do seu artigo 136 sugira o con trrio, o CPA no define o regime da anulabilidade dos actos administrativos, que, n o entanto, se concretiza nas seguintes caractersticas. A anulabilidade de um acto jurdico significa que esse acto pode ser anulado, est sujeito ao risco de vir a s er anulado. A anulabilidade no faz com que o acto no produza efeitos. O acto produ z, portanto, efeitos, devendo ser cumprido por quem, em circunstncias normais, se ria obrigado a faz-lo. Os efeitos do acto so, no entanto, produzidos a ttulo precrio , na medida em que podem ser destrudos desde o incio, se o acto vier a ser anulado . O acto ser anulado se for praticado um outro acto, que pode ser um acto adminis trativo de revogao (a chamada revogao anulatria) ou uma sentena de anulao. A revoga tria ou a sentena de anulao decretam a anulao do acto, o que significa que no s recon em e declaram que ele anulvel, mas extraem logo da a devida consequncia, eliminando o acto, destruindo-o, fazendo com que ele desaparea da ordem jurdica, como se nun ca tivesse sido praticado. A anulabilidade dos actos administrativos pode ser invocada por um amplo conjunt o de entidades e, de um modo geral, por qualquer interessado que possa retirar u ma vantagem da anulao. De um modo geral, recai sobre os interessados o nus de proce derem impugnao tempestiva dos actos administrativos anulveis. Tais actos s podem ser impugnados perante a prpria Administrao ou perante o tribunal administrativo compe tente, e s dentro do prazo legal, que de um ano para o Ministrio Pblico e de trs mes es para os eventuais interessados (cfr. artigo 58 do CPTA). Ao fim de um ano, o a cto anulvel no s deixa de poder ser impugnado, como a prpria Administrao deixa de pode r proceder respectiva revogao anulatria (cfr. artigo 141 do CPA). A sentena de anulao uma sentena constitutiva, que tem o alcance de destruir retroact ivamente o acto anulado, constituindo a Administrao no dever de restabelecer uma s ituao que, tanto quanto possvel, se aproxime daquela que deveria existir se o acto nunca tivesse sido praticado (cfr. artigo 173 do CPTA). 1.2. Objecto dos processos de impugnao de actos administrativos 25. O objecto do processo impugnatrio define-se, em primeira linha, por referncia pretenso anulatria que deduzida em juzo. , na verdade, essa pretenso que, em primeira linha, o autor (impugnante) pede ao tribunal que reconhea ser fundada, para o ef eito de determinar a anulao (ou declarar a nulidade) do acto impugnado. , entretanto, pacificamente reconhecido que o caso julgado material formado pela sentena de anulao ou de declarao de nulidade de actos administrativos no se limita ao reconhecimento da invalidade do acto anulado ou declaro nulo, mas tambm se estend e definio, em maior ou menor medida, dos termos em que (no) se deve processar o exe rccio futuro do poder manifestado atravs desses actos, com a consequente proibio da reincidncia, por parte da Administrao, nas ilegalidades cometidas com a prtica do ac to anulado ou declarado nulo (). Isto significa que o objecto dos processos de anulao ou declarao de nulidade de acto s administrativos possui um objecto compsito, na medida em que se deve entender q ue a pretenso que neles deduzida pelo autor tem uma dupla dimenso: por um lado, di

rige-se concreta anulao ou declarao de nulidade do acto impugnado, fundada no reconh ecimento da sua invalidade; mas, por outro lado, tambm se dirige ao reconheciment o, por parte do tribunal, de que a posio que a Administrao assumiu com o acto impugn ado no era fundada, seja porque no se encontravam reunidos os elementos constituti vos (pressupostos) do poder que foi exercido com a prtica do acto impugnado, seja por se terem verificado factos impeditivos ou extintivos que obstavam ao exercci o desse poder (vcios de procedimento, de forma ou no exerccio de poderes discricio nrios) (). Na verdade, a anulao ou a declarao de nulidade do acto administrativo assenta na neg ao do poder da Administrao que praticou esse acto, pelo menos nas circunstncias concr etas em que ela exerceu esse poder. Do que se trata , portanto, de cobrir com a a utoridade do caso julgado da sentena o reconhecimento dessa negao do poder da Admin istrao com o que se restabelece o equilbrio entre as partes, que a titularidade de poderes de autoridade por parte da Administrao tinha quebrado no plano extra-judic ial. Com efeito, mais no se trata do que de aproximar a situao em presena daquela qu e existiria se a Administrao no dispusesse de poderes de autoridade e tivesse de te r sido ela a dirigir-se ao tribunal, fazendo valer por via judicial a sua posio pe rante o interessado e no tivesse tido ganho de causa em tribunal. Para que este efeito preclusivo funcione em plenitude, importa, entretanto, que se reconhea que a pretenso impugnatria se reporta ao acto impugnado na globalidade das causas de invalidade que contra ele possam ser deduzidas, sem que a identifi cao em juzo de qualquer delas envolva, por isso, uma ampliao do objecto do processo. Todas as possveis causas de invalidade de que padea o acto impugnado integram, poi s, a mesma causa de pedir, que consiste, genericamente, na invalidade do acto, p elo que a identificao, pelo tribunal, de qualquer delas, ainda que no tenha sido in vocada pelo autor, como prev o artigo 95, n 2, do CPTA, no o afasta do objecto do pr ocesso com o consequente alargamento dos poderes inquisitrios que o artigo 90, n 1, confere ao juiz, uma vez que a procura da verdade material pelo juiz s tem como fronteira os limites do processo.

2. A condenao prtica de actos administrativos (art. 4, n 1, alnea a), do ETAF e arts. 66 segs. do CPTA)

26. Dando cumprimento ao imperativo decorrente do artigo 268, n 4, da CRP, o CPTA confere aos tribunais administrativos o poder de procederem determinao da prtica de actos administrativos legalmente devidos mais precisamente, condenao prtica desses actos. Ultrapassa-se, deste modo, uma tradicional limitao do contencioso administrativo d e tipo francs, apenas explicvel por razes histricas radicadas no lastro cultural her dado do modelo de Administrao autoritria edificado durante o perodo do absolutismo. Com efeito, se, com a instituio do Estado de Direito liberal, o Poder Administrati vo aceitou submeter-se a regras jurdicas e fiscalizao do cumprimento dessas regras, bem sabido que essa aceitao no se deu sem reservas nem limites. O Poder Administra tivo aceitou submeter-se a algumas regras, que s com o decurso do tempo se foram alargando, e s aceitou submeter-se fiscalizao de rgos que no eram verdadeiros tribuna s, integrados no Poder Judicial, nem tinham poderes de plena jurisdio, pois, no do mnio do exerccio dos poderes de autoridade da Administrao, s eram autorizados a emiti r sentenas de anulao, sem que lhes fosse permitido proferir sentenas de condenao prt de actos administrativos (muito menos, de normas regulamentares). Uma vez assegurada, no termo de uma evoluo histrica longa e conturbada, a integral subordinao da Administrao a regras jurdicas e a atribuio da fiscalizao do cumpriment sas regras a verdadeiros tribunais, trata-se agora de fechar o crculo e conferir aos tribunais administrativos os poderes de plena jurisdio que so prprios do Poder J udicial. Como resulta do artigo 66, n 1, no est aqui apenas em causa a condenao da Administrao ica de actos administrativos, mas tambm a fixao de um prazo determinado, dentro do qual esses actos devem ser praticados. Quando, no caso concreto, se verifiquem c ircunstncias que permitam suspeitar de que o titular do rgo competente opor resistnci a ao cumprimento da deciso e exista, por isso, um fundado receio de incumprimento

, o tribunal pode considerar justificada a imposio ao referido titular, logo na se ntena de condenao, de uma sano pecuniria compulsria (artigo 66, n 3). O titular obri ficar, nesse caso, pessoalmente obrigado ao pagamento de uma quantia pecuniria por cada dia de atraso que se venha a verificar no cumprimento da sentena, para alm d o prazo que nela tiver sido estabelecido (cfr. artigo 169, n 1). 27. O objecto do processo de condenao prtica de actos administrativos no se confunde com o de um processo de impugnao de actos administrativos e, em particular, com o do tradicional recurso contencioso de anulao de actos de indeferimento (expressos ou tcitos), pois no delimitado por referncia aos concretos fundamentos em que se p ossa ter baseado o acto de indeferimento eventualmente proferido. Como se estabelece no artigo 66, n 2, ainda que a prtica do acto devido tenha sido e xpressamente recusada, o objecto do processo a pretenso do interessado e no o acto de indeferimento, cuja eliminao da ordem jurdica resulta directamente da pronncia c ondenatria. E tambm no artigo 71 se determina que, quando chamado a condenar a Admin istrao a praticar um acto devido, o tribunal no se pode limitar a devolver a questo ao rgo administrativo competente, mas antes se deve pronunciar sobre a pretenso mate rial do interessado. Qualquer destes preceitos faz apelo ideia de que, mesmo quando confrontado com u m acto administrativo de indeferimento (porventura, de recusa da prpria apreciao de um requerimento), o titular de uma posio subjectiva de contedo pretensivo que dedu za um pedido de condenao prtica de um acto administrativo no vai discutir em juzo o a cto de recusa, por referncia aos estritos termos em que ele se possa ter baseado, mas vai fazer valer a sua prpria posio pretensiva, em todas as dimenses em que ela se desdobra. O processo de condenao um processo em que o autor faz valer a posio sub jectiva de contedo pretensivo de que titular, pedindo o seu cabal reconhecimento e dela fazendo, portanto, o objecto do processo. Esta uma transformao profunda em relao ao modelo tradicional do recurso contencioso de anulao de actos de indeferimento, em que o objecto do processo se definia por r eferncia ao acto impugnado e era, portanto, logo partida pr-delimitado pela Admini strao. Se, num caso concreto, a recusa se tiver (infundadamente) baseado na falta do preenchimento de um requisito prvio, sem que, portanto, a Administrao tenha sequ er chegado a apreciar o mrito da pretenso do requerente, a circunstncia de estarmos perante um processo de condenao, dotado de um objecto alargado, permite que a que sto prvia em que o acto de indeferimento se tinha baseado, se for julgada improced ente, seja ultrapassada e, por via disso, que a discusso em juzo se centre na ques to de fundo, que aquele acto nem sequer tinha considerado (). Uma consequncia de o objecto do processo ser definido deste modo a de que ele no c ristaliza no tempo, por referncia ao momento em que o eventual acto de indeferime nto tenha sido praticado, sendo, por isso, de reconhecer a relevncia das eventuai s supervenincias que sejam juridicamente atendveis, do ponto de vista do direito m aterial aplicvel (). Com o que se produz uma sentena que, pretendendo efectivament e disciplinar a ulterior conduta das partes, no se reporta ao passado, mas ao mom ento em que vem a ser proferida e, portanto, s circunstncias de facto e de direito que, nesse momento, devem ser consideradas juridicamente relevantes para a reso luo do caso. Outra consequncia projecta-se no plano da prova. Como o interessado faz valer em juzo a posio subjectiva de contedo pretensivo de que titular, natural que sobre ele recaia o nus de demonstrar o bem fundado da sua pretenso, o preenchimento dos resp ectivos elementos constitutivos, ao que a Administrao caber comtrapor a demonstrao do s eventuais factos impeditivos ou extintivos que lhe possam ser oponveis. No mome nto em que venha a ser proferida, a sentena definir a posio do interessado e os term os da conduta a adoptar pelas partes, com o alcance de precludir a possibilidade de a Administrao ainda vir depois a invocar novos argumentos em novo acto de inde ferimento, subsequente ao trnsito em julgado da sentena. 28. Questo decisiva para a exacta compreenso do alcance dos processos de condenao prt ica de actos administrativos, previstos e regulados nos artigos 66 e seguintes, a de saber qual a extenso dos poderes de pronncia de que dispe o tribunal neste domni o. Com efeito, estamos num dos domnios em que de forma mais delicada se coloca a

questo, a que j oportunamente nos referimos (cfr. n 9), da fronteira entre o domnio do administrar, que no se pretende dos tribunais, sobrepondo os seus prprios juzos subjectivos aos daqueles que exercem a funo administrativa, e o domnio do julgar, e m que do que se trata de verificar da conformidade da actuao dos poderes pblicos co m as regras e os princpios de Direito a que eles se encontram obrigados e, por is so, de determinar, no exerccio da funo jurisdicional, em que moldes se deve process ar o exerccio legtimo dos poderes pblicos. Ponto de partida o postulado de que o tribunal no se pode intrometer no espao prpri o que corresponde ao exerccio de poderes discricionrios por parte da Administrao. S d este modo se assegura o respeito pelo princpio da separao e interdependncia de poder es, por fora do qual aos tribunais administrativos s cumpre dizer e aplicar o Dire ito, tal como ele resulta das normas e princpios jurdicos que vinculam a Administr ao (cfr. artigo 3, n 1). Do mesmo postulado resulta, entretanto, o imperativo de que o tribunal deve dizer e aplicar o Direito, em toda a extenso com que as normas e os princpios jurdicos sejam chamados a intervir para dirimir os litgios jurdico-adm inistrativos e, portanto, que ao tribunal cumpre determinar todas as vinculaes a ob servar pela Administrao na emisso do acto devido. Este o sentido genrico do disposto no artigo 71. A identificao das possveis aplicaes do regime estabelecido neste artigo exige, entret anto, que se distingam diferentes tipos de situaes possveis, consoante o grau de co ncretizao com que o dever de actuar da Administrao e, portanto, o quadro da relao jur ca relacionada com a prtica ou omisso do acto em causa resulte das normas jurdicas aplicveis. Trata-se, afinal, de averiguar o que deve o tribunal considerar devido , em cada caso concreto. Sem pretenso de exaustividade, afigura-se til assentar, p ara o efeito, nos seguintes parmetros orientadores. a) Em primeiro lugar, a condenao prtica de acto devido dirige-se prtica de um acto inistrativo ilegalmente recusado ou omitido. Para que haja, portanto, condenao nec essrio que a recusa ou omisso do acto tenha sido efectivamente ilegal. Ou seja, qu e exista vinculao quanto oportunidade da prtica do acto, em termos de se poder afir mar que, no caso concreto, a Administrao agiu ilegalmente pelo facto de no ter agid o ou se ter mesmo recusado a agir. A condenao ser proferida quando a lei for clara no sentido de impor o dever de agir (situaes de vinculao quanto oportunidade da actuao) ou quando o tribunal considere, tendendo s circunstncias concretas do caso, que a Administrao no tem outra alternativ a do que agir e que o autor est constitudo no poder de exigir essa actuao (situaes de reduo da discricionariedade quanto oportunidade da actuao). b) Em segundo lugar, condenao prtica de acto devido no necessariamente condenao um acto cujo contedo esteja legalmente pr-determinado, resultando estritamente vi nculado do quadro normativo aplicvel. Tambm possvel a condenao da Administrao prt actos administrativos de contedo discricionrio, desde que a emisso desses actos sej a devida. Tal como sucede, no direito alemo, no mbito da Verpflichtungsklage, a condenao prtica de acto devido no intervm, pois, apenas quando esteja em causa a adopo de actos de co ntedo estritamente vinculado. Tambm quando a prtica do acto administrativo ilegalme nte recusado ou omitido envolva o exerccio de poderes discricionrios, o tribunal p ode condenar a Administrao a pratic-lo, traando, em maior ou menor medida, o quadro, de facto e de direito, dentro do qual esses poderes discricionrios devero ser (re )exercidos (). Neste sentido, determina o artigo 71, n 2, que, quando a emisso do acto devido envo lva a formulao de juzos discricionrios, o tribunal deve determinar o contedo do acto a praticar sempre que a apreciao do caso concreto permita identificar apenas uma so luo como legalmente possvel (situaes de reduo da discricionariedade a zero). Nos dema casos, deve explicitar as vinculaes a observar pela Administrao na emisso do acto devi do, sem precisar o sentido da deciso a tomar. S em ltimo caso ser, pois, de admitir q ue o tribunal se limite a condenar genericamente a Administrao a decidir, sem mais precises, por no dispor de elementos que lhe permitam estabelecer quaisquer parmet ros quanto aos termos em que o poder dever ser exercido. c) Do que acaba de ser dito resulta que os processos de condenao prtica de actos ad ministrativos so processos de geometria varivel, no sentido em que no tm todos a mes ma configurao, nem conduzem todos emisso de pronncias judiciais com idntico alcance.

(i) Em certos casos, podem dirigir-se apenas condenao da Administrao a praticar um q ualquer acto administrativo, sem conter quaisquer especificaes quanto ao contedo do acto a praticar. o que sucede quando esteja em causa o exerccio de um poder de d eciso que, embora seja vinculado quanto oportunidade, no seja vinculado quanto ao contedo, porque a lei d poderes discricionrios Administrao quanto determinao do co e as circunstncias objectivas concretamente existentes no so de molde a permitir id entificar uma situao de reduo dessa discricionariedade. Isto pode acontecer em dois tipos de casos. Desde logo, nas situaes de inrcia ou om isso, em que a Administrao no deu qualquer contributo para que a questo pudesse ser c olocada em juzo em termos mais concretizados do que aqueles em que ela, partida, surge abstractamente configurada nas normas e, portanto, no forneceu elementos qu e permitam ao tribunal densificar parmetros a observar no exerccio (que no ser reexe rccio) do poder. Por outro lado, em situaes em que a Administrao tenha invocado infundadamente a exis tncia de questes prvias para se recusar a apreciar a pretenso que perante ela tinha sido formulada. Neste tipo de situaes, o tribunal s pode verificar que as questes prv ias no existiam e, com base nessa verificao, condenar a Administrao a pronunciar-se s obre o mrito da pretenso. Como, tambm nesta hiptese, a Administrao no exerceu (no che a exercer) os poderes de valorao quanto ao mrito da pretenso que a lei lhe conferia , o tribunal no se pode pronunciar sobre os termos em que se processou esse exercc io, para o efeito de estabelecer parmetros a esse propsito. Repare-se que, do ponto de vista formal, os poderes do tribunal no se encontram n ecessariamente limitados pelo facto de a Administrao poder ter permanecido omissa, no dando sequer resposta pretenso do interessado, ou pelo facto de a Administrao se ter recusado a apreciar o requerimento apresentado. Mesmo nestes casos, o pedid o de condenao e o tribunal deve verificar se a omisso ou a recusa foram ilegais e, se for caso disso, condenar a Administrao a praticar o acto devido (cfr. artigo 71, n 1). Mas natural que a tarefa do juiz se encontre mais facilitada quando tenha havido um procedimento e uma deciso formal sobre o mrito da pretenso formulada pelo interessado, pois, em princpio, ele dispor, nesse caso, de elementos que lhe perm itiro precisar melhor os contornos da situao e, portanto, proferir uma deciso de con tedo mais densificado. Caso contrrio, sobretudo quando a instruo do procedimento env olva a formulao de apreciaes a cargo de organismos especializados da Administrao Pblic a que o tribunal nem atravs do recurso a peritos se possa substituir, ele no pode r ir longe na determinao dos parmetros a observar na emisso do acto devido. (ii) A sentena de condenao prtica do acto devido especifica, naturalmente, o contedo do acto a praticar na situao, simtrica da anterior, em que a lei confere ao autor o direito a um acto administrativo com um determinado contedo ou, pelo menos, cons titui a Administrao no dever estrito de praticar um acto com um contedo determinado situaes, portanto, de estrita vinculao da Administrao quanto ao contedo. (iii) Como claramente assume o artigo 71, no , porm, s nos casos de estrita vinculao l gal que o processo se pode dirigir (e pode efectivamente conduzir) condenao da Adm inistrao prtica de actos administrativos com um contedo determinado. Essa condenao ta bm pode ter lugar nas situaes em que, embora a lei confira, em abstracto, Administr ao certos poderes de conformao do contedo do acto, a verdade que, no caso concreto, s e deve, objectivamente, reconhecer que s lhe resta praticar um acto com um determ inado contedo. A verificao da existncia de ilegalidades num acto de recusa praticado no exerccio de poderes discricionrios permite ao tribunal especificar os aspectos vinculados a observar pela Administrao, condenando-a a substituir o acto ilegal por outro que no reincida nas ilegalidades cometidas e, portanto, a que observe as normas e prin cpios anteriormente violados. Em princpio, a especificao dos limites que o dever de no reincidir nas eventuais ilegalidades cometidas projecta sobre o reexerccio do p oder possui, naturalmente, um alcance negativo, estabelecendo apenas as modalida des de actuao que Administrao ficam vedadas e que o tribunal dever precisar, tanto qu anto as circunstncias do caso lho permitam. Mas ela pode ter um alcance positivo, quando as circunstncias concretas em presena permitam afirmar que houve uma reduo d a discricionariedade a zero, na medida em que o respeito pelas normas ou princpio s violados apenas consinta que a Administrao adopte um determinado tipo de deciso. Em bom rigor, sempre que esteja em causa o exerccio de poderes discricionrios da A

dministrao, a densificao do contedo da sentena condenatria passa, em maior ou menor me ida, pela identificao e afirmao das ilegalidades de que enfermava o acto de recusa. esse accertamento judicial que projecta um efeito preclusivo mais ou menos amplo sobre o subsequente reexerccio do poder por parte da Administrao. Como o objecto do processo mais amplo do que o do recurso contencioso de anulao do acto de indeferimento e, por isso, podem ser mais numerosas as questes apreciada s pelo tribunal, naturalmente mais amplo o efeito preclusivo operado pela sentena . Mas, do ponto de vista qualitativo, continua a tratar-se de um efeito preclusi vo, com a mesma natureza daquele que, no modelo tradicional do contencioso de ti po francs, j era reconhecido s sentenas de anulao de actos administrativos de contedo egativo. Continua, por isso, a ser til lanar mo, neste domnio, da elaborao jurispruden cial e doutrinal acumulada, ao longo dos anos, a propsito do efeito preclusivo da s sentenas de anulao de actos negativos. Trata-se, na verdade, de traduzir para pos itivo as vinculaes que, pela negativa, eram deduzidas das tradicionais sentenas de anulao de actos negativos (). 3. A condenao absteno da prtica de actos administrativos

29. O CPTA prev, no mbito da aco administrativa comum (cfr. artigo 37), a possibilida de da deduo, em processo administrativo, de pretenses preventivas, dirigidas conden ao omisso de perturbaes ilegais ainda no ocorridas (Unterlassungsanspruch) e, portant , imposio de deveres de absteno. Estas pretenses tanto podem ser accionadas contra a Administrao, como contra particulares desde que esteja em causa a violao de deveres ou obrigaes de natureza jurdico-administrativa e, no caso da Administrao, tanto podem conduzir condenao absteno de realizar operaes materiais, como de praticar actos ad istrativos. Dirigem-se obteno de uma tutela inibitria, primacialmente vocacionada p ara a proteco da integridade de direitos absolutos e de personalidade em situaes de ameaa de agresses ilegtimas. Pelo seu particular significado, avulta, neste contexto, a previso, no artigo 37, n 2, alnea c), do CPTA, da possibilidade da condenao da Administrao no emisso de ac dministrativos (). Com efeito, o CPTA introduz, desse modo, um instrumento inova dor de tutela preventiva contra actos administrativos, que at aqui no existia, e a propsito do qual se colocam questes que aqui cumpre analisar. A nosso ver, esta previso do CPTA deve ser interpretada luz do princpio constituci onal da tutela jurisdicional efectiva e, portanto, numa perspectiva aberta e fle xvel, que lhe permita funcionar como uma vlvula de segurana do sistema de tutela ju risdicional, nas situaes em que a utilizao dos mecanismos tradicionais de tutela rea ctiva contra a emisso de actos administrativos de contedo positivo no se mostre apt a a proporcionar uma tutela jurisdicional efectiva. No se deixa, deste modo, de partir de um modelo de tutela reactiva e, portanto, d e atribuir prioridade tradicional via da impugnao de actos administrativos ilegais , complementada pela ampla previso de instrumentos de tutela cautelar, a comear pe la suspenso da eficcia dos actos impugnados. O que bem se compreende. Cumpre ter, na verdade, presente que o acto administrativo um instrumento que o direito subs tantivo coloca disposio da Administrao porque o legislador considera indispensvel ma s eficaz prossecuo dos interesses pblicos que a Administrao disponha, em mltiplos domn os, da possibilidade de definir o Direito atravs da emisso de declaraes jurdicas capa zes de se projectarem unilateralmente na esfera jurdica dos seus destinatrios inde pendentemente da vontade destes, de produzirem de imediato os efeitos jurdicos a que se dirigem e de se consolidarem na ordem jurdica se no forem impugnadas dentro de prazos relativamente curtos. neste quadro de ideias que se inscreve e compre ende o regime da impugnao dos actos administrativos ilegais, tal como o CPTA o est abelece. Ora, face disto, afigura-se que, tal como sucede no direito alemo, tambm entre ns s e deve aceitar que a via normal de tutela dos particulares perante o exerccio dos poderes da Administrao continua a ser a via reactiva, da impugnao dos actos adminis trativos, e no a via preventiva, dirigida a atalhar, a priori, ao prprio exerccio d esses poderes, atravs da condenao da Administrao a nem sequer emitir um acto administ rativo. , com efeito, essa a soluo que melhor se compagina com o reconhecimento (cl aramente subjacente ao sistema) da necessidade de, partida, proporcionar Adminis

trao os meios necessrios mais eficaz prossecuo dos interesses que tem a seu cargo. A via reactiva s deve, naturalmente, ceder a prioridade via preventiva nas situaes em que o princpio da tutela jurisdicional efectiva o exija isto , quando, no caso concreto, exista uma situao de carncia de tutela que efectivamente justifique a int erveno preventiva do tribunal, por se dever considerar que a via impugnatria no asse gura ao interessado uma tutela jurisdicional efectiva. Como tem sido defendido n a doutrina alem, a condenao da Administrao a no praticar um acto administrativo deve, assim, depender da titularidade, por parte do autor, de um interesse processual qualificado (). Cumpre, na verdade, ter presente que um dos tipos paradigmticos de situaes em que a autonomia do pressuposto processual do interesse processual se perfila com maio r nitidez aquele em que o recurso via jurisdicional determinado pelo propsito de impedir, a ttulo preventivo, a ocorrncia de factos lesivos que ainda no ocorreram. Com efeito, nessas situaes, a necessidade de tutela no evidente, como seria se j se tivesse consumado uma leso na esfera jurdica do autor. Exige-se, por isso, que o a utor demonstre a existncia de uma situao de risco, de fundado receio, justificativa da existncia de uma situao de necessidade de tutela, por forma a convencer o tribu nal de que a probabilidade da ocorrncia de danos suficientemente forte para justi ficar uma actuao preventiva, destinada a evit-los. Disso depende a existncia do nece ssrio interesse processual. Pela nossa parte, o interesse processual qualificado exigvel tender a existir em s ituaes em que o acto administrativo em perspectiva seja de molde a causar, logo qu e praticado, danos irreversveis, que uma eventual reaco apenas a posteriori, pela v ia da impugnao, ainda que acompanhada do eventual recurso tutela cautelar, s difici lmente se apresente capaz de remover completamente. Isto pode suceder com actos administrativos cujos efeitos, por natureza, se esgotem num prazo curto, como su cede com o acto que proba a realizao de um evento que no esteja dependente de autori zao administrativa. Tambm pode suceder com actos em relao aos quais exista o risco (o u a certeza) de que sero objecto de execuo material imediata seja porque isso desde logo resulta do prprio tipo legal do acto (pense-se em actos cuja prpria regulao no rmativa os associa operao material pela qual so executados, em termos de se dever m esmo, em certos casos, considerar que a lei configura o acto como uma manifestao q ue est nsita na operao de execuo), quer porque, embora isso no resulte do tipo legal, e procede normalmente execuo imediata daquele tipo de acto por razes de urgncia. A condenao da Administrao a no praticar um acto administrativo tambm deve poder ter lu gar quando a Administrao tenha manifestado a inteno de praticar um acto administrati vo, mas protele a concretizao desse propsito, sem desencadear um procedimento (ou s em lhe dar seguimento), nem assumir que desistiu da ideia. Se, neste tipo de sit uao, a inteno em causa for ilegal e a sua concretizao for lesiva da esfera jurdica do nteressado, deve ser-lhe reconhecida a possibilidade de agir judicialmente para pr cobro situao de incerteza (). 2 - Pretenses respeitantes a regulamentos 1. A impugnao de regulamentos (art. 4, n 1, als. b) e d) do ETAF e arts. 72 segs. do CPTA) 30. Em princpio, quando um particular objecto de uma deciso concreta que lhe aplic a uma norma regulamentar que considera ilegal, ele pode e deve reagir contra ess a deciso concreta, suscitando o incidente da ilegalidade da norma regulamentar ap licada. Se o tribunal julgar procedente o incidente, recusa-se a aplicar a norma regulamentar que considera ilegal e, com esse fundamento, anula ou declara nula a deciso impugnada. Deste modo se evitam as consequncias da norma regulamentar il egal. H casos, porm, em que a norma regulamentar lesa directamente os destinatrios sem qu e haja lugar adopo de actos concretos de aplicao. Pense-se, desde logo, no exemplo d as normas que impem a proibio de uma conduta. Para estes casos, o CPTA prev a possib ilidade da impugnao directa da norma regulamentar, embora dirigida apenas a obter,

da parte do tribunal, uma recusa de aplicao da norma a ttulo principal. Como a que sto da ilegalidade da norma no suscitada a ttulo incidental, para sustentar a inval idade do acto concreto de aplicao, em processo dirigido contra este acto, mas colo cada directamente, a ttulo principal, contra a prpria norma, que impugnada, o trib unal pronuncia-se sobre ela a ttulo principal. Mas no a elimina da ordem jurdica, l imitando-se, na mesma, a declarar a sua ilegalidade apenas com efeitos circunscr itos ao caso concreto (cfr. artigo 73, n 2, do CPTA). A declarao de ilegalidade de normas regulamentares com fora obrigatria geral, que im plica a sua eliminao da ordem jurdica, em princpio com efeitos retroactivos e repris tinatrios (cfr. artigo 76 do CPTA), s pode ser pedida pelo Ministrio Pblico, ou se j t iverem existido trs casos concretos de recusa de aplicao, a ttulo incidental ou prin cipal (cfr. artigo 73, n 1 e n 3). No que se refere aos fundamentos em que se pode basear o pedido de declarao de ile galidade com fora obrigatria geral, no so invocveis perante os tribunais administrati vos os fundamentos previstos no n. 1 do artigo 281 da Constituio da Repblica Portugues a (cfr. artigo 72, n 2). S ao Tribunal Constitucional compete, com efeito, declarar, com fora obrigatria geral, a inconstitucionalidade de quaisquer normas e, portant o, tambm das normas ditadas pela Administrao. O juiz no est limitado, na sua apreciao, pelos argumentos que possam ser invocados c ontra a norma ou normas impugnadas, podendo decidir com fundamento na ofensa de p rincpios ou normas jurdicas diversos daqueles cuja violao haja sido invocada (artigo 75). O mbito da eficcia da declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral, estabelecido no artigo 76, inspirado no regime do artigo 282 da CRP, respeitante aos efeitos da s declaraes de inconstitucionalidade ou de ilegalidade com fora obrigatria geral que so proferidas pelo Tribunal Constitucional. Em princpio, a declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral produz, portanto, ef eitos retroactivos (artigo 76, n 1). Ficam, no entanto, ressalvadas (pelo artigo 7 6, n 3, primeira parte) as situaes consolidadas, que o Cdigo identifica com os casos julgados e tambm com os actos administrativos que j no possam ser impugnados nem, p or isso (cfr. artigo 141 do CPA), revogados com fundamento na ilegalidade da norm a em que se basearam. Deste modo se parece salvaguardar na justa medida o valor da segurana jurdica, que, at aqui, se procurava assegurar atravs da regra da eficcia ex nunc da declarao. Os casos julgados e os actos administrativos consolidados cedem, em todo o caso, perante o princpio da aplicao retroactiva da norma sancionatria mais favorvel, tal c omo ele se encontra consagrado no artigo 282, n 3, da CRP (artigo 76, n 3, parte fin al). Por outro lado, o juiz ainda pode decidir, segundo critrios de proporcionali dade, que a retroactividade seja afastada ou, pelo menos, limitada por deciso do juiz, quando razes de segurana jurdica, de equidade ou de interesse pblico de excepci onal relevo, devidamente fundamentadas, o justifiquem (artigo 76, n 2). A eventual limitao de efeitos da declarao por parte do juiz, ao abrigo do artigo 76, n 2, no tem o alcance de tornar vlida a norma em causa, para o efeito de impedir os eventuais interessados de impugnar os eventuais actos administrativos que tenha m sido praticados ao seu abrigo e ainda estejam em tempo de ser impugnados, mesm o em momento ulterior ao da declarao. Como evidente, a desaplicao incidental de norm as ilegais, para o efeito da invalidao dos actos que nelas se basearam, no depende da declarao de ilegalidade dessas normas com fora obrigatria geral. Por conseguinte, no faz sentido que essa desaplicao fique inviabilizada pelo facto de um tribunal j ter reconhecido, com fora obrigatria geral, a ilegalidade das normas em causa, emb ora com a ressalva de que essa declarao apenas valeria para o futuro. Com essa res salva, o tribunal no pretendeu, nem poderia pretender, tornar vlidas para o passad o as normas em causa. Ele apenas pretendeu que, com alcance geral, elas s fossem eliminadas da ordem jurdica para o futuro sem prejuzo, naturalmente, da possibilid ade da sua desaplicao nos processos em que a sua invalidade possa vir a ser incide ntalmente suscitada. Cumpre, entretanto, referir que o tribunal pode limitar os efeitos da sua pronnci a quanto ao passado, lanando mo do mecanismo previsto no artigo 76, n 2, quando um p edido de declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral tiver sido deduzido por u m interessado lesado por norma directamente aplicvel, mas j incidentalmente julgad

a ilegal por trs vezes. Se o fizer, haver responsabilidade da Administrao pelos dano s causados ao lesado e, quanto a ns, responsabilidade por facto ilcito, pelas razes que acabam de ser enunciadas (). Em todo o caso, cumpre notar que o interessado colocado na situao descrita no est, naturalmente, obrigado a pedir a declarao de ileg alidade da norma que directamente o lesou com fora obrigatria geral, sujeitando-se , assim, aos riscos que advm das possveis implicaes de uma tal declarao, mas pode pedi r, como de seguida se ver, a declarao de ilegalidade da norma com efeitos circunscr itos ao seu caso, para o efeito de obter apenas a sua desaplicao, ao abrigo do dis posto no artigo 76, n 2.

2. A condenao emisso de regulamentos (art. 4, n 1, alnea a), do ETAF e art. 77 do CP

31. O artigo 77 do CPTA permite reagir contra a omisso ilegal de normas administra tivas cuja adopo seja necessria para dar exequibilidade a actos legislativos carente s de regulamentao. Na epgrafe do preceito fala-se em declarao de ilegalidade por omisso. A grande questo ue, no entanto, se coloca a da natureza das pronncias judiciais que, nesta sede, podem ser emitidas. Com efeito, a figura em grande medida inspirada na declarao de inconstitucionalida de por omisso que a CRP institui e regula no seu artigo 283. Mas o regime do artig o 77, n 2, do CPTA distancia-se daquele que estabelece aquele preceito constitucio nal, na medida em que no se limita a conferir ao tribunal o poder de dar conhecim ento da situao de omisso ao rgo competente, mas vai mais longe, atribuindo-lhe tambm o poder de fixar o prazo, no inferior a seis meses, dentro do qual a omisso dever se r suprida. Pode dizer-se que o Cdigo procurou, neste domnio, uma via intermdia entre a soluo, de alcance mais limitado, de atribuir ao juiz um mero poder de declarao da omisso () e a soluo, de alcance mais forte, de lhe atribuir o poder de condenar a Administrao emisso do regulamento devido. Enveredou, por isso, pelo caminho de instituir uma pronncia declarativa de contedo impositivo, do tipo da declarao de actos devidos que , no mbito do processo de execuo de julgados, se encontrava prevista no artigo 9 do Decreto-Lei n 256-A/77, de 17 de Junho. Para isso contribuiu o entendimento de que o poder normativo da Administrao no deve ria ser objecto de tratamento idntico ao que dispensado ao seu poder de deciso con creta e da a falta de sintonia quanto aos poderes de pronncia que so atribudos ao ju iz no artigo 77, para as situaes de omisso de normas, e nos artigos 66 e seguintes, p ara as situaes de omisso ou recusa de actos administrativos. Mas, ao mesmo tempo, o reconhecimento de que o que aqui est em causa no o (in)exerccio da funo legislativa (como sucede no artigo 283 da CRP), mas o mero (in)exerccio de um poder administra tivo vinculado quanto ao an, uma vez que se trata do (in)cumprimento, por parte da Administrao, do dever de dar exequibilidade, por via regulamentar, a determinaes contidas em actos legislativos e da o ter-se ido mais longe, no artigo 77, n 2, par te final, do que a CRP, no correspondente artigo 283, n 2. Pese embora a ambiguidade da natureza da pronncia judicial prevista no artigo 77, n 2, ela parece estar mais prxima de uma sentena de condenao do que de uma sentena mer amente declarativa ou de simples apreciao. Com efeito, ela reconhece a existncia de um dever e estabelece um prazo para o seu cumprimento. A eventual inobservncia d este prazo no pode deixar, por isso, de ser qualificada como um acto de desobedinc ia em relao sentena, para o efeito de habilitar o beneficirio da mesma a desencadear os mecanismos de execuo adequados, em ordem a obter a fixao de um prazo limite, com imposio de uma sano pecuniria compulsria aos responsveis pela persistncia na omisso . artigos 164, n 4, alnea d), 168 e 169). Se o considerar justificado, atendendo s circunstncias concretas em presena, afigur a-se, alis, que o tribunal pode proceder desde logo imposio de sanes pecunirias compu srias, ao abrigo da previso genrica do artigo 3, n 2, no prprio momento em que reconhe a ilegitimidade da situao de omisso e, por isso, fixe o prazo dentro do qual a omi sso deve ser suprida.

II Tipos de pretenses no respeitantes a actos administrativos e regulamentos 32. Como foi referido, o segundo grande bloco de tipos de pretenses que podem con stituir objecto do processo administrativo corresponde ao universo das situaes que , por excluso de partes, o CPTA reconduz forma processual da aco administrativa com um. Como de algum modo resulta do artigo 37 do CPTA, que define o mbito de aplicao d a aco administrativa comum, trata-se, como natural, de um conjunto muito heterogneo de situaes, agregado por dois critrios conjugados, de sentidos simtricos: pela posi tiva, o de terem por objecto questes pertencentes ao mbito da jurisdio administrativ a, o que, como a seu tempo se ver, resulta, no essencial, de se tratar de questes de natureza administrativa; e, pela negativa, de no dizerem respeito emisso de act os administrativos e regulamentos.

1 - Pretenses de contedo meramente declarativo ou de simples apreciao: o reconhecimen to de situaes jurdicas (art. 4, n 1, al. a) do ETAF e art. 37, n 2, als. a) e b) do CP A) e a declarao de nulidade e a interpretao de contratos (arts. 4, n 1, als. b), e) e f) do ETAF e 37, n 2, alnea h), do CPTA).

33. Como natural, uma parcela reduzida das pretenses que aqui se enquadram dirigi da emisso de sentenas meramente declarativas ou de simples apreciao. Trata-se, na ve rdade, de obter apenas o reconhecimento da existncia ou inexistncia de direitos ou factos, o que, tal como sucede em processo civil, por regra, s em situaes excepcio nais se justifica, do ponto de vista da existncia do necessrio interesse processua l (). So, na verdade, as pretenses deste tipo que o artigo 39 directamente tem em v ista ao exigir um interesse processual especfico, que se pode fundar na existncia de uma situao de incerteza, na convenincia em pr cobro a afirmaes ilegtimas por parte a Administrao ou mesmo na necessidade de evitar futuras condutas lesivas da sua pa rte. Pertencem a este tipo as pretenses correspondentes previso das alneas a) e b) do n 2 do artigo 37 do CPTA, dirigidas obteno do reconhecimento de situaes jurdicas subject vas (ou seja, de direitos ou interesses legalmente protegidos), de qualidades ou do preenchimento de condies. Tambm aqui se enquadram, entretanto, as aces dirigidas declarao de nulidade dos contratos cuja apreciao se encontra submetida jurisdio admin strativa, assim como as aces em que haja que obter do tribunal o esclarecimento do sentido controvertido de clusulas inseridas em tais contratos. Estas aces tanto po dem ter de ser propostas por contraentes privados, como por contraentes pblicos, na medida em que, tanto num, como no outro caso, se trata de domnios em que os co ntraentes pblicos no podem determinar o Direito aplicvel atravs da emisso de acto adm inistrativo (cfr. artigo 307, n 1, do CCP), pelo que, em caso de litgio, tm de recor rer via jurisdicional. 2 - Pretenses de contedo constitutivo: impugnao anulatria de contratos (arts. 4, n s. b), e) e f) do ETAF e 37, n 2, alnea h), do CPTA). 34. Tal como sucede em processo civil, natural que, no domnio da aco administrativa comum, em que est afastado todo o contencioso da impugnao de actos administrativos e normas regulamentares, escasseiem as pretenses dirigidas emisso de sentenas cons titutivas. Tm, em todo o caso, contedo constitutivo as sentenas de anulao dos contrat os cuja apreciao se encontra submetida jurisdio administrativa, aces que tanto podem er de ser propostas por contraentes privados, como por contraentes pblicos, na me dida em que os contraentes pblicos no podem decretar unilateralmente a anulao dos se us contratos atravs da emisso de acto administrativo (cfr. artigo 307, n 1, do CCP), pelo que, em caso de litgio, tm de recorrer via jurisdicional. 3 - Pretenses de contedo condenatrio 35. Tal como sucede em processo civil, natural que, no domnio da aco administrativa

comum, em que est afastado todo o contencioso da impugnao de actos administrativos e normas regulamentares, a esmagadora maioria das pretenses accionveis se dirijam emisso de sentenas de condenao. A condenao tanto pode ser, entretanto, dirigida cont a entidades pblicas, como contra particulares. 1. As aces de responsabilidade civil extracontratual (art. 4, n 1, al. g) do ETAF e art. 37, n 2, al. f) do CPTA)

36. Seguem a forma da aco administrativa comum as pretenses em matria de responsabil idade civil extracontratual cuja apreciao se encontra submetida jurisdio administrat iva, que, por isso mesmo, constam, na alnea h), do elenco dos tipos de pretenses e xemplificativamente enunciados no n 2 do artigo 37. Justifica-se, entretanto, a este propsito, uma referncia ao disposto no artigo 38, que, embora no seja apenas aplicvel s aces de responsabilidade civil extracontratual movidas contra a Administrao Pblica, tem, em todo o caso, no que a estas aces diz res peito, o alcance de tornar claro que a impugnao dos actos administrativos ilegais no constitui um pressuposto processual do qual dependa a actuao em juzo das eventuai s pretenses dirigidas reparao dos danos por eles causados. Como claramente refere o artigo 38, n 1, a existncia ou no, em processos no-impugnatrios, da possibilidade, e em maior ou menor extenso, de o tribunal conhecer, a ttulo incidental, da ilegalid ade de actos administrativos depende da opo que, nessa matria, for feita pela lei s ubstantiva (). Desse ponto de vista, ao assumir expressamente que o domnio por excelncia em que a lei substantiva admite que os tribunais podem conhecer, a ttulo incidental, da i legalidade de actos administrativos ilegais que no tenham sido tempestivamente im pugnados o da responsabilidade pelos danos causados por esses actos, o artigo 38, n 1, vem reforar o entendimento da mais recente doutrina e jurisprudncia no sentid o de que a no utilizao da via processual adequada remoo da ordem jurdica dos actos ad inistrativos ilegais no tem um efeito preclusivo automtico sobre o direito reparao d os danos por eles causados, mas a ponderao desse facto, do ponto de vista do concu rso de culpa do lesado, pode conduzir reduo ou mesmo excluso daquele direito (). Refira-se, no entanto, que, de acordo com o artigo 41, n 3, a impugnao de um acto ad ministrativo exprime a inteno, por parte do autor, de exercer o direito reparao dos d anos que tenha sofrido, para o efeito de interromper a prescrio deste direito, nos termos gerais (do artigo 323 do Cdigo Civil). Embora assuma que a impugnao do acto a dministrativo lesivo no constitui um pressuposto processual da actuao do direito re parao dos danos causados por esse acto, o CPTA no deixa, deste modo, de reconhecer que a impugnao do acto lesivo um instrumento dirigido a fazer cessar a situao lesiva e, assim, a evitar a produo de novos danos, que deve ser utilizado no quadro das providncias a adoptar pelo lesado para ver restabelecida a sua situao jurdica (). Po r conseguinte, entende que a impugnao do acto lesivo exprime a inteno de exercer o d ireito reparao dos danos, para o efeito de interromper a prescrio deste direito. Note-se, em todo o caso, que a previso do artigo 41, n 3, perde algum do seu alcan ce na medida em que hoje possvel cumular no processo impugnatrio o pedido dirigido reparao dos danos causados pelo acto impugnado. Com efeito, num tal contexto, ten dero a ser muito menos numerosos do que sucedia no regime anterior ao CPTA os cas os em que o interessado comea por impugnar o acto ilegal para s mais tarde, uma ve z obtida a deciso de anulao ou declarao de nulidade do acto, propor a aco de responsab lidade por danos.

2. As aces relativas execuo de contratos (arts. 4, n 1, als. e) e f) do ETAF e 37, n alnea h), do CPTA) 37. Tambm seguem a forma da aco administrativa comum uma parte das aces relativas a a spectos relacionados com a execuo dos contratos cuja apreciao se encontra submetida jurisdio administrativa. Essas aces podem dirigir-se, tanto a exigir o cumprimento d o contrato, como a fazer valer a responsabilidade contratual decorrente do seu i ncumprimento, e tanto podem ter de ser propostas por contraentes privados, como por contraentes pblicos, na medida em que os contraentes pblicos no possam definir

unilateralmente o Direito aplicvel ao caso atravs da emisso de acto administrativo. Cumpre ter, porm, presente que, nos seus artigos 302 e segs., o novo CCP confere a os contraentes pblicos muito amplos poderes de definio unilateral do Direito atravs da emisso de actos administrativos no mbito da execuo dos contratos que o mesmo Cdigo qualifica como administrativos (no artigo 1, n 6, conjugado com os artigos 3 e 8). Isto implica que, em todos os domnios em que, nos termos do n 2 do artigo 307 do CC P, o contraente pblico dispe do poder de emitir um acto administrativo relativo ex ecuo do contrato, ele fica dispensado de propor uma aco administrativa comum no mbito da qual teria o nus de fazer valer a sua posio perante o tribunal e , pelo contrrio, o contraente privado quem fica constitudo no nus de recorrer tutela jurisdicional , para propor a necessria aco administrativa especial de impugnao do acto administrat ivo. Neste sentido, veja-se, alis, a referncia, nos artigos 4, n 2, al. g), e 47, n 2, al. d), do CPTA, possibilidade de o contraente privado cumular numa mesma aco qua lquer pedido relacionado com questes de interpretao, validade ou execuo do contrato c om a impugnao de eventual acto administrativo praticado pelo contraente pblico no mb ito da relao contratual. 3. A condenao da Administrao realizao de prestaes de facto, de coisa ou de quantia 4, n 1, als. a), g) e l) do ETAF e art. 37, n 2, als. c), d), e), f), g) e i) do CP TA) 3.1. Caracterizao geral

38. Os demais casos em que pode haver condenao da Administrao dizem, de um modo gera l, respeito realizao de todo o tipo de prestaes, que tanto podem ter por objecto o p agamento de quantias, como a entrega de coisas ou a prestao de factos e que tm em c omum o facto de no dependerem da prtica de um acto administrativo, pois de outro m odo o caminho a seguir seria o de pedir a condenao prtica do necessrio acto administ rativo atravs da propositura da correspondente aco administrativa especial. E isto, ou porque o necessrio acto administrativo j foi praticado (pense-se no exemplo do direito ao pagamento de uma penso que j foi atribuda por acto administrativo mas no tem sido efectivamente paga), ou porque no tem por que o ser (pense-se, desde lo go, no exemplo do direito do funcionrio pblico ao pagamento do seu vencimento men sal, que corresponde a um verdadeiro direito de crdito, pelo que no depende da emi sso, em cada ms, de um acto administrativo mediante o qual a entidade patronal dec ida atribuir-lhe o direito a receb-lo). Este tipo de situaes objecto de previso genrica no artigo 37, n 2, alnea e), do CPTA na verdade, reveste-se do maior interesse, pois aqui reside a pedra de toque da delimitao do campo de interveno da forma da aco administrativa comum perante a aco a nistrativa especial (de condenao prtica de acto administrativo). Com efeito, a opo re alizada pelo Cdigo no que respeita ao critrio de delimitao do mbito de aplicao das for as processuais da aco administrativa comum e da aco administrativa especial implica que, dentro das aces de condenao dirigidas contra a Administrao, se reveste de especia l importncia distinguir, consoante se pretende ou no a emisso de um acto administra tivo: na verdade, s no segundo caso deve ser utilizada a aco administrativa comum; no processo, o processo deve seguir a forma da aco administrativa especial. O CPTA adopta, assim, um critrio semelhante ao que, no direito alemo, preside deli mitao recproca do mbito de aplicao da Verpflichtungsklage e da allgemeine Leistungskla ge. Isto resulta com clareza, no plano da regulao da aco administrativa comum, precisame nte do disposto no mencionado artigo 37, n 2, alnea e), nos termos do qual seguem, como vimos, esta forma de processo as causas que tenham por objecto a condenao da A dministrao ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de norma s jurdico-administrativas e no envolvam a emisso de um acto administrativo impugnvel , ou que tenham sido constitudos por actos jurdicos praticados ao abrigo de dispos ies de direito administrativo, e que podem ter por objecto o pagamento de uma quan tia, a entrega de uma coisa ou a prestao de um facto. Com efeito, em qualquer dos casos a que este preceito se refere, no est em causa a prtica de actos administrativos, mas a realizao de simples actuaes ou actos reais, p ara utilizar a terminologia alem isto , a realizao de prestaes a que a Administrao

contra obrigada, sem dispor do poder de as recusar atravs de uma pronncia susceptve l de ser qualificada como um acto administrativo de indeferimento. Como temos vindo a assinalar, a distino entre actos administrativos, contra os qua is se impe reagir dentro de prazos relativamente curtos, e simples actuaes sem o va lor de actos administrativos, que no impem esse tipo de condicionalismos, revestese de uma importncia fundamental e deve ser explorada pela jurisprudncia e pela do utrina administrativas (). O CPTA d maior nfase necessidade da relativizao do papel que ao acto administrativo deve corresponder no mbito do contencioso e, por via d isso, da prpria dogmtica do direito administrativo, atravs do reconhecimento de que nem todas as pretenses que os particulares apresentam Administrao se dirigem emisso de actos administrativos contra cuja recusa se justifique a imposio do pesado nus de reagir dentro de prazos curtos, sob pena de consolidao. Como j sucedia no mbito da aco para reconhecimento de direitos ou interesses, s haver, com efeito, lugar, no mbito da aco administrativa comum, para pronncias de condenao c omo aquelas a que o CPTA se refere no artigo 37, n 2, alnea e), na medida em que se reconhea que a pretenso do particular que pretende a entrega de uma coisa, de uma quantia ou de uma prestao de facto que lhe seja devida no se dirige emisso de um ac to administrativo definidor da sua situao jurdica, mas apenas ao estrito cumpriment o de um dever de prestar, pelo que a eventual recusa da Administrao em entregar a coisa ou a quantia a que est obrigada, ou a prestar o facto, no corporiza um acto administrativo de indeferimento, contra o qual se imponha reagir dentro de um pr azo limitado, pela via da aco administrativa especial (). Como claramente demonstra a lio do direito comparado, o que, nesta matria, cumpre f azer, , portanto, identificar os tipos de situaes das quais a lei directa ou imedia tamente faz derivar vnculos obrigacionais que oneram a Administrao. assim que, reco rrendo ao modelo alemo, se poder afirmar que constituem meras actuaes da Administrao, tanto as suas actuaes materiais de gesto pblica (operaes jurdicas ou actos reais em se tido prprio), como as suas pronncias jurdicas que no se consubstanciem em actos admi nistrativos com "contedo de regra jurdica", "contedo jurdico material". Aqui se enqu adram actos e operaes como prestaes aos particulares pagamento de vencimentos, remun eraes, penses, benefcios da segurana social, restituies, prestao de cuidados de sad educao, prestao de informaes, etc. , actuaes porventura lesivas ou destinadas a rem efeitos de actuaes lesivas como a remoo de viaturas da via pblica, intervenes polici , a emanao de rudos, vibraes, cheiros ou gases, etc. e pronncias que apenas contm um omunicao ou uma apreciao subjectiva e que, por conseguinte, no so destinadas a produzi r efeitos jurdicos ou que, em todo o caso, mesmo sendo declaraes jurdicas, no tm a cap acidade de definir unilateralmente a situao do destinatrio, como o caso de uma decl arao de compensao, da fixao de um prazo, da actualizao da exigncia de um pagamento n dro de obrigaes pecunirias de natureza jurdico-administrativa, do exerccio de um dire ito de reteno. 3.2. Pretenses dirigidas absteno de condutas

39. De entre o universo das pretenses dedutveis neste domnio, destacam-se aquelas q ue se dirigem absteno de condutas, no domnio da chamada tutela inibitria, de que j fa lmos a propsito da condenao absteno da prtica de actos administrativos, que visa pre ir leses, agindo contra agresses que ainda no se concretizaram, mas apenas se perfi lam sob a forma de ameaa. Est, pois, em causa a deduo de pretenses preventivas, dirig idas condenao omisso de perturbaes ilegais ainda no ocorridas (Unterlassungsanspruc e, portanto, imposio de deveres de absteno. Estas pretenses tanto podem ser accionada s contra a Administrao, como contra particulares desde que esteja em causa a violao de deveres ou obrigaes de natureza jurdico-administrativa e, no caso da Administrao, tanto podem conduzir condenao absteno de realizar operaes materiais, como de pratic actos administrativos. Dirigem-se obteno de uma tutela inibitria, primacialmente vo cacionada para a proteco da integridade de direitos absolutos e de personalidade e m situaes de ameaa de agresses ilegtimas. Embora o artigo 39 do CPTA no se lhes refira expressamente, parece de entender que ele tambm tem em vista este tipo de situaes quando se refere ao fundado receio de q ue a Administrao possa vir a adoptar uma conduta lesiva. E, com efeito, afigura-se de exigir um especial cuidado na verificao da existncia de interesse em agir sempre

que o autor se dirija a tribunal com intuitos preventivos, alegando o propsito d e evitar leses que ainda no se concretizaram.

3.3. Pretenses dirigidas ao restabelecimento de direitos ou interesses violados 40. O artigo 37, n 2, alnea d), autonomiza, nas suas previses exemplificativas, as p retenses dirigidas condenao da Administrao adopo das condutas necessrias ao rest nto de direitos ou interesses violados. Estas pretenses tm carcter restitutivo ou di rigem-se cessao e remoo de consequncias de actuaes ilegais da Administrao (), que e podem ter consubstanciado em actos jurdicos (paradigmaticamente, actos administ rativos ilegais), como em operaes materiais (paradigmaticamente, actuaes desenvolvid as em via de facto, sem o necessrio fundamento num acto jurdico que as legitimasse ). A exemplo do que sucede no direito alemo (), a autonomizao deste tipo de pretenso ju stifica-se porque as pretenses que, para as pessoas e entidades afectadas, result am das actuaes ilegais da Administrao no se definem propriamente por referncia adop determinados actos jurdicos ou de certas operaes materiais, mas ideia do restabelec imento da situao jurdica violada conceito a que, entre ns, tem sido dado o nome de r econstituio da situao actual hipottica. isto que o interessado exige da Administrao, bendo a esta concretizar o cumprimento do dever, que sobre ela impende, de remov er as consequncias da sua actuao ilegal atravs da adopo de todos os actos jurdicos e o eraes materiais que se revelem necessrios. No existe, pois, neste contexto, um especf ico dever de prestar. Como se diz no artigo 2, n 2, alnea j), o que est genericament e em causa a condenao da Administrao prtica dos actos e operaes [que forem, que s em] necessrios ao restabelecimento de situaes jurdicas subjectivas (). Embora a letra do artigo 95, n 3, tenha claramente em vista apenas as situaes em que a pretenso a que nos estamos a referir seja cumulada num processo dirigido, em p rimeira linha, anulao ou declarao de nulidade ou inexistncia de um acto administrati o (e por isso submetido forma da aco administrativa especial: cfr. artigo 5, n 1), n ada justifica que a doutrina nele assumida no deva valer tambm para os casos em qu e a pretenso seja autonomamente deduzida segundo a forma da aco administrativa comu m. A razo pela qual o preceito apenas teve em vista aquelas situaes deve-se ao fact o de o artigo 95 se inserir na regulao (do Captulo III do Ttulo III: artigos 78 e segu intes) dos processos que seguem a forma da aco administrativa especial e este tipo de pretenses s fica submetido a essa forma de processo naquelas situaes de cumulao. P elo contrrio, o Cdigo no se refere concretizadamente aos poderes de pronncia do trib unal a propsito das pretenses autonomamente deduzidas segundo a forma da aco adminis trativa comum, cuja regulao remete, sem mais, para o CPC. At porque as pretenses de restabelecimento podem no emergir da prtica de actos admin istrativos, mas tambm da adopo de operaes materiais por parte da Administrao, nada jus ifica, pois, que os parmetros estabelecidos no artigo 95, n 3, no sejam reconhecidos como possuindo validade geral, para o efeito de se admitir que o preceito pode e deve ser aplicado pelo juiz em processos submetidos forma da aco administrativa comum, quando essas pretenses sejam autonomamente deduzidas por essa via. E o mesmo se diga quanto ao disposto no artigo 95, n 4, que indissocivel do anterio r e que se afigura da maior importncia para a adequada resoluo de dificuldades prtic as que, com frequncia, se podero colocar nos processos em que seja pedido ao tribu nal que especifique o que a Administrao deve fazer para colocar a situao de facto em conformidade com o quadro normativo dificuldades que, como evidente, tanto se p odero colocar em processos em que, por ser cumulado num processo impugnatrio, o pe dido deva ser apreciado segundo os termos da aco administrativa especial e, por is so, haja lugar aplicao directa do artigo 95, como em processos em que, por ser dedu zido autonomamente, o pedido deva ser apreciado segundo os termos da aco administr ativa comum e, por isso, se deva proceder a uma extenso do campo de aplicao directa do artigo 95. 3.4. Pretenses dirigidas ao pagamento de indemnizaes devidas pela imposio de sacrifcio s

41. Justifica-se uma referncia autnoma previso do artigo 37, n 2, alnea g), conden

agamento de indemnizaes decorrentes da imposio de sacrifcios por razes de interesse pb ico. Com efeito, este preceito no se refere deduo de pretenses dirigidas reparao d os, ao abrigo do instituto da responsabilidade civil extracontratual, mas de pre tenses dirigidas prestao da indemnizao devida pela imposio de sacrifcios, o que c ferente (). Sendo desde j de assinalar, a este propsito, que, como em devido tempo melhor se ver, a jurisdio administrativa a sede naturalmente competente para atrib uir as indemnizaes decorrentes da imposio de sacrifcios por razes de interesse pblico. pois, esta a regra que o ETAF e o CPTA instituem, sem prejuzo das importantes ex cepes previstas em lei especial, de entre as quais, naturalmente, avulta as que de correm do Cdigo das Expropriaes, que confere aos tribunais judiciais a competncia pa ra a atribuio das indemnizaes devidas por expropriao, assim como pelas demais modalida des de imposio de sacrifcios a que o mesmo Cdigo aplicvel. 3.5. Pretenses fundadas em enriquecimento sem causa 42. A previso da alnea i) do n 2 do artigo 37 do CPTA tem o alcance de confirmar, no plano substantivo, que existem relaes jurdico-administrativas de enriquecimento se m causa e, no plano processual, que as correspondentes pretenses devem ser deduzi das perante os tribunais administrativos sob a forma da aco administrativa comum ( ).

4. A condenao de particulares realizao de prestaes de facto, de coisa ou de quantia ( rt. 4, n 1, al. h) e i) do ETAF e art. 37, n 1, n 2, al. f), e n 3, do CPTA).

43. De recordar (cfr. supra, n 16) que os particulares podem ser demandados nos t ribunais administrativos, seja pela Administrao, quando esta no disponha de poderes de auto-tutela que lhe permitam prescindir do recurso via judicial, seja por ou tros particulares, e isto no s nos casos em que o particular demandado exerce pode res de autoridade pblica, mas tambm sempre que, em qualquer caso, ele no tenha obse rvado ou ameace no observar as vinculaes jurdico-administrativas a que se encontre o brigado, sem que as autoridades administrativas competentes tenham adoptado as m edidas adequadas para impedir ou pr cobro situao de violao. Inovao importante a referir a este propsito , na verdade, o facto de o artigo 37, n 3, admitir que os particulares cujos direitos ou interesses sejam directamente ofe ndidos possam demandar, perante os tribunais administrativos, outros particulare s, que no tm de ser necessariamente concessionrios, por estes estarem a violar norm as de direito administrativo ou obrigaes jurdico-administrativas contratualmente as sumidas ou darem indcios que justifiquem o fundado receio de as poderem vir a vio lar, pedindo que eles sejam condenados a adoptar ou a abster-se de certo comport amento, por forma a assegurar o cumprimento das normas ou obrigaes em causa. Press uposto para a utilizao desta possibilidade que os interessados tenham previamente solicitado s autoridades competentes que adoptassem as medidas adequadas, sem que estas o tenham feito. o que, por exemplo, sucede quando determinada actividade desenvolvida por um par ticular viole normas de direito administrativo dirigidas a proteger o direito do s outros a viver num ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado . Se a actividade lesiva desenvolvida pelo privado em violao de normas de direito administrativo no tinha de ser iniciada ao abrigo de uma deciso formal da Administ rao ou tiver sido, em todo o caso, desencadeada sem que essa deciso tivesse sido em itida, ou se ela tiver sido desenvolvida em desconformidade com o ttulo ao abrigo do qual ela se tinha iniciado, a Administrao tem o dever de intervir para pr cobro situao. Os lesados tm, por isso, o poder de exigir essa interveno e, se ela for omit ida, de exigir do prprio lesante que ponha termo sua actividade lesiva. Em qualqu er destas situaes, a questo tem natureza jurdico-administrativa, devendo ser, por is so, suscitada perante os tribunais administrativos pela via da aco administrativa comum. Esta inovao do CPTA permite, pois, obter, a ttulo principal, atravs da aco administrat iva comum, a condenao de particulares adopo (ou absteno) de comportamentos impostos ( u proibidos) por normas, actos ou contratos de direito administrativo. 44. Configurada, como foi dito, como o processo comum do contencioso administrat

ivo, ao qual se reconduzem todos os litgios cuja tramitao no deva corresponder a uma forma especial de processo, tambm revestem a forma da aco administrativa comum os processos intentados por entidades pblicas para demandar particulares, em ordem a obter a respectiva condenao adopo ou absteno de comportamentos (cfr. artigo 37, n ea c)) (). Pelo modo como se encontra redigido o artigo 37, n 3, no parece que a deduo de preten ses da Administrao contra particulares se enquadre nesse preceito. A nosso ver, ela encontra antes cobertura na clusula geral do n 1 e, especificamente, na alnea c) d o n 2. A tutela cautelar adequada nos processos em que a Administrao demande um par ticular , entretanto, a intimao para a adopo ou absteno de uma conduta, prevista no ar igo 112, n 2, alnea f). 5. Litgios interadministrativos

45. ltima referncia para recordar (cfr. supra, n 16) que, hoje em dia, muitos proce ssos administrativos so desencadeados por entidades pblicas contra outras entidade s pblicas, no mbito dos chamados litgios interadministrativos, em que se confrontam entre si interesses estatutariamente atribudos a diferentes entidades pblicas. Da a referncia includa no elenco exemplificativo do artigo 37, n 2, alnea j). Como evide nte, esta referncia deve, no entanto, ser lida com a seguinte ressalva: s se inscr evem no mbito de aplicao da aco administrativa comum os litgios relativos a relaes j s entre entidades administrativas na estrita medida em que o CPTA exclua tais litg ios do mbito de incidncia tpica das outras formas de processo. No se tm, pois, aqui em vista os litgios que tenham por objecto algum dos tipos de pretenses a que o artigo 46 faz corresponder a forma da aco administrativa especial, por dizerem respeito a actos administrativos ou regulamentos, como, por exemplo , aqueles em que um rgo de uma entidade pblica admitido a impugnar decises tomadas p or outro rgo da mesma entidade pblica (cfr. artigo 55, n 1, alnea d), do CPTA).

Ttulo Segundo Pressupostos do Processo Administrativo Captulo I Pressupostos relativos ao Tribunal

I - A competncia em razo da jurisdio a questo da delimitao do mbito da jurisdio a tiva 1. Orientao metodolgica 49. A matria da delimitao do mbito da jurisdio administrativa regulada pelo ETAF nos eus artigos 1, n 1, e 4, sofrendo, entretanto, mltiplas derrogaes resultantes de legis lao especial, sempre que, num ou noutro diploma, o legislador entende pronunciar-s e expressamente no sentido de atribuir a apreciao de certos litgios aos tribunais a dministrativos ou aos tribunais judiciais. Na ausncia de determinao expressa em lei avulsa, valem, no entanto, os critrios do ETAF. A primeira dificuldade que os referidos artigos 1, n 1, e 4 colocam a de saber como articular o regime dos dois artigos. Com efeito, o artigo 1, n 1, reitera o princp io constitucional (consagrado no artigo 212, n 3, da CRP) de que os tribunais admi nistrativos e fiscais so os competentes para dirimir os litgios emergentes das rel aes jurdicas administrativas e fiscais. Mas o artigo 4 continua a seguir o modelo do artigo 4 do anterior ETAF, enunciando listas de matrias cuja apreciao se encontra i ncluda (artigo 4, n 1) ou excluda (artigo 4, ns 2 e 3) do mbito da jurisdio administ a. Cumpre notar que algumas das matrias elencadas no artigo 4 j pertenceriam jurisdio ad ministrativa ou j estariam excludas do seu mbito mesmo que esse artigo no existisse, por mera aplicao do artigo 1. Em relao a essas matrias, no se coloca, portanto, qualq er problema de articulao, podendo dizer-se que o artigo 4 se limita, nessa parte, a explicitar o alcance do artigo 1. , a nosso ver, o que sucede com as matrias enunc iadas no n 1, alneas a), b) (primeira parte), c), d), e) (primeira parte), f), h), i), j), m) e n), assim como em todas as alneas do n 2 e na alnea d) do n 3 do artig o 4. Com efeito, afigura-se que, em todos esses casos, mais no se trata do que de aplicar o critrio da existncia de um litgio sobre uma relao jurdica administrativa. J no que respeita s situaes em que h coliso entre certos preceitos do artigo 4 e o pri cpio do artigo 1, n 1, a articulao entre os dois artigos deve, a nosso ver, assentar no seguinte critrio: tal como sucede com as mltiplas normas que, sobre a matria, ex istem em legislao avulsa, tambm as normas do artigo 4 sempre que afastem o regime do artigo 1, n 1 devem ser vistas como normas especiais em relao quele preceito, dirigi das a derrog-lo, prevalecendo sobre ele, para o efeito de ampliar ou restringir o mbito da jurisdio administrativa. Significa isto que, de um modo geral, pertence a o mbito da jurisdio administrativa a apreciao de todos os litgios que versem sobre mat ia jurdico-administrativa e cuja apreciao no seja expressamente atribuda, por norma e special, competncia dos tribunais judiciais. Pode ser colocada, entretanto, a questo de saber se (pelo menos) alguns dos prece itos do artigo 4 no devero ser objecto de uma interpretao restritiva, luz do artigo 1 por forma a evitar que conduzam a uma ampliao porventura desproporcionada do mbito da jurisdio administrativa. A nosso ver, afigura-se, porm, ser esse um mau princpio , que no contribui para uma articulao harmoniosa do regime que decorre dos dois art igos. Com efeito, no se pode deixar de assumir que, ao redigir o artigo 4, o legis lador teve presente o artigo 1, n 1, e, de resto, o princpio constitucional que ele se limita a reafirmar. Ao introduzir, portanto, nesse artigo, preceitos com um alcance mais amplo do que aquele que resultaria do artigo 1, n 1, o legislador no p ode ter deixado de pretender ampliar o mbito da jurisdio. o que resulta da letra do s preceitos, como tambm do seu esprito, que, em alguns casos, os trabalhos prepara trios claramente ilustram. 50. Uma vez traados estes critrios gerais de interpretao, passaremos de seguida a en unciar os principais tipos de litgios cuja apreciao est, por fora do regime geral do ETAF, includa e excluda do mbito da jurisdio administrativa.

Decorre, entretanto, do que ficou dito no n precente que, em termos metodolgicos, o ponto de partida a adoptar para proceder operao de determinar, perante um caso c oncreto, se ele deve ser submetido apreciao dos tribunais administrativos ou dos t ribunais judiciais, no reside, a nosso ver, no artigo 1, n 1, do ETAF e, portanto, no critrio constitucional da relao jurdica administrativa. O que, em primeiro lugar, cumpre indagar , na verdade, se, sobre a especfica matria em causa, existe disposio legal que, independentemente daquele critrio, d resposta expressa questo da jurisdio competente. Essa disposio legal, tanto pode constar de lei especial aplicvel ao cas o, como do prprio artigo 4 do ETAF. s em relao s matrias que, nem em lei especial, n no artigo 4 do ETAF, so objecto de especfica ateno do legislador que cumpre, pois, la nar mo do artigo 1, n 1, do ETAF. Isto, na prtica, significa que s em relao a um univ o residual de situaes se torna necessrio resolver a questo da delimitao do mbito da ju isdio aplicando directamente o disposto no artigo 1, n 1, do ETAF. Justifica-se, por isso, que comecemos por nos referirmos aos principais tipos de situaes que so objecto de soluo legal expressa, para, a final, nos referirmos ao uni verso das situaes em que cumpre proceder aplicao residual do artigo 1, n 1, do ETAF. que no significa que, para a adequada interpretao do sentido e alcance das solues co nsagradas em lei expressa, fique liminarmente excluda a eventual necessidade de r ecorrer ao critrio material enunciado naquele artigo. Isso ser, na verdade, necessr io em relao a disposies de contedo aberto, que, de um modo ou de outro, se limitem a remeter para esse critrio. Como j de seguida se ver, o que, desde logo, precisament e sucede, a nosso ver, com a previso da alnea a) do n 1 do artigo 4 do ETAF. 2. Litgios includos no mbito da jurisdio administrativa 2.1. Em geral, os direitos e interesses de natureza administrativa

51. O artigo 4, n 1, do ETAF prev, antes de mais, que pertence ao mbito da jurisdio ad ministrativa a apreciao dos litigios em que esteja em causa a proteco de direitos fu ndamentais ou de outros direitos ou interesses legalmente protegidos, no mbito de relaes jurdico-administrativas (artigo 4, n 1, alnea a)). A nosso ver, esta alnea est belece uma clara articulao entre a referncia inicial tutela de direitos fundamentais e a subsequente referncia a outras situaes jurdicas subjectivas fundadas em normas de direito administrativo, para o efeito de se dever entender que tambm a tutela de d ireitos fundamentais aqui em causa h-de dizer respeito a situaes em que esses direit os se vejam envolvidos no mbito de relaes jurdico-administrativas. O preceito remete , assim, para o critrio material do artigo 1, n 1, do ETAF, ou seja, para a naturez a administrativa das relaes jurdicas em que se inscrevem as situaes jurdicas em causa, tendo, portanto, em vista situaes em que haja lugar aplicao de normas de direito ad ministrativo. 2.2. O contencioso dos actos administrativos e regulamentos 52. O artigo 4, n 1, do ETAF prev, em seguida, que pertence ao mbito da jurisdio admin istrativa a apreciao dos litigios que tenham por objecto a fiscalizao da legalidade de actos jurdicos emanados pela Administrao no exerccio da funo administrativa (artigo 4, n 1, alnea b), primeira parte), assim como de actos materialmente administrativ os praticados por rgos pblicos no pertencentes Administrao Pblica (artigo 4, n 1, ) ou por particulares (artigo 4, n 1, alnea d)). Tem-se aqui em vista, antes de mais, o ncleo duro da jurisdio administrativa, que o CPTA faz corresponder forma processual da aco administrativa especial e que tem p or objecto a fiscalizao dos actos administrativos e regulamentos dos rgos da Adminis trao Pblica. Tal como j sucedia no regime precedente, a estes actos so, entretanto, assimilados os actos materialmente administrativos praticados por rgos pblicos no pertencentes Administrao Pblica, que correspondem aos actos em matria administrativa praticados pel o Presidente da Repblica, pela Assembleia da Repblica e seu Presidente, pelos Pres identes do Tribunal Constitucional, Supremo Tribunal Administrativo e Tribunal d e Contas, pelo Conselho Superior de Defesa Nacional e pelo Procurador-Geral da R epblica, a que j anteriormente se referia o artigo 26, n 1, alnea c), do ETAF de 1984

, e que o CPTA tambm submete ao regime de impugnao dos actos administrativos pela f orma da aco administrativa especial (cfr. artigo 51, n 2, do CPTA). Tambm so assimilados actos praticados por particulares: os actos praticados por par ticulares ao abrigo de normas de Direito Administrativo, a que tambm se refere o a rtigo 51, n 2, do CPTA, o que compreende os actos jurdicos (concretos e regulamenta res) praticados em regime de concesso e, em geral, todos os actos que sejam prati cados por particulares ao abrigo de normas de Direito Administrativo. 2.3. O contencioso dos contratos 53. Em matria de contratos, o artigo 4, n 1, do ETAF prev, desde logo, que pertence ao mbito da jurisdio administrativa a apreciao de todos os litgios relativos a contrat os administrativos, tal como, hoje, a figura se encontra delimitada nos artigos 1, n 6, 3 e 8 do CCP. Com efeito, so, desde logo, contratos administrativos, de acordo com aqueles prec eitos do CCP, os contratos que apresentam alguma das trs notas de administrativid ade a que se reporta o artigo 4, n 1, alnea f), do ETAF: a) contratos que determinem a (ou se comprometam futura) produo de efeitos corresp ondentes prtica, pela entidade pblica contratante, de um acto administrativo unila teral (contratos com objecto passvel de acto administrativo ou relativos ao exerccio de poderes pblicos); b) contratos cujo regime substantivo das relaes entre as partes esteja total ou pa rcialmente regulado por normas de Direito Administrativo (contratos administrati vos tpicos, como tal previstos e regulados por normas especficas de Direito Admini strativo, contidas na Parte III do CCP ou em legislao especial); c) contratos que confiram ao contraente privado direitos especiais sobre coisas pblicas ou o exerccio de funes dos rgos do contraente pblico; d) contratos que as partes tenham expressamente optado por qualificar como contr atos administrativos ou por submeter a um regime substantivo de Direito Administ rativo, seja ele o regime geral da Parte III do CCP ou um regime previsto em leg islao especial para qualquer tipo especfico de contrato administrativo.

Por outro lado, tambm so contratos administrativos, de acordo com a alnea d) do n 6 do artigo 1 do CCP, os contratos que a lei submeta, ou admita que possam ser subme tidos, a um procedimento de formao regulado por normas de direito pblico e em que a prestao do co-contratante possa condicionar ou substituir, de forma relevante, a realizao das atribuies do contraente pblico. Ora, estes contratos enquadram-se na prev iso da alnea e) do n 1 do artigo 4 do ETAF, que, sem diferenciar, atribui jurisdio ad inistrativa a competncia para dirimir os litgios emergentes de todos os contratos que a lei submeta, ou admita que possam ser submetidos, a um procedimento de for mao regulado por normas de direito pblico. 54. Para alm dos litgios relativos a contratos administrativos, o artigo 4, n 1, do ETAF estabelece que a jurisdio administrativa ainda competente para dirimir litgios em matria de contratos em dois tipos adicionais de situaes com o que amplia o mbito da jurisdio administrativa, por referncia ao que sucedia no regime precedente e, p artida, resultaria da estrita aplicao do critrio material consagrado no seu artigo 1, n 1, do ETAF. Os dois tipos adicionais de situaes correspondem aos seguintes litgi os: a) Litgios relativos verificao da invalidade de qualquer tipo de contrato (o que in clui contratos de direito privado), desde que se trate de uma invalidade resulta nte da invalidade de um acto administrativo pr-contratual no qual se tenha fundad o a celebrao do contrato (artigo 4, n 1, alnea b), segunda parte, do ETAF). Trata-se de verificar a invalidade consequente do contrato, directamente determinada por razes que se prendem com a entidade pblica contratante e, mais concretamente, com o facto de esta no ter observado as normas de Direito Administrativo de que depen dia a validade da sua actuao. Independentemente da natureza do contrato, a questo , portanto, uma questo de Direito Administrativo, que, como tal, deve ser apreciada

pelos tribunais administrativos, com a vantagem de, atravs da cumulao de pedidos, permitir a apreciao, no mbito da mesma aco perante o mesmo tribunal, da questo da inva lidade do acto pr-contratual e da questo da invalidade consequente do contrato.

b) Litgios relativos interpretao, validade e execuo de qualquer tipo de contratos, de sde que haja lei especial que diga que esse tipo especfico de contrato (ou que um contrato com esse objecto) deve ser obrigatoriamente precedido (ou pode s-lo) de um procedimento pr-contratual (concurso pblico, concurso limitado, negociao ou ajus te directo) regulado por normas de direito pblico (artigo 4, n 1, alnea e), segunda parte, do ETAF). Como foi referido no n precedente, atento o teor da previso mais restritiva da alne a d) do n 6 do artigo 1 do CCP, esta previso compreende claramente litgios respeitan tes a contratos de direito privado, e tanto contratos celebrados por pessoas col ectivas de direito pblico, como contratos celebrados por entidades privadas, quan do, por imposio do Direito Comunitrio, tais entidades tambm esto sujeitas a regras de direito pblico em matria de procedimentos pr-contratuais sem que o contrato seja, em si mesmo, um contrato administrativo (a menos, naturalmente, que as partes op tem por administrativizar o contrato, qualificando-o como administrativo ou subm etendo-o a um regime substantivo de direito pblico: cfr. artigos 3 e 8 do CCP). O legislador partiu do entendimento de que as razes que, por impulso do direito c omunitrio, levaram o nosso ordenamento jurdico a fazer depender a celebrao de certos tipos de contratos, por certas entidades (pblicas ou equiparadas), da prvia reali zao de um procedimento especificamente regulado por normas de direito pblico justif icam a atribuio jurisdio administrativa da competncia para dirimir os litgios que pos am surgir no mbito das correspondentes relaes contratuais. O legislador no quis, por tanto, estender a jurisdio administrativa a todos os contratos celebrados pela Adm inistrao Pblica, mas apenas aos tipos contratuais em relao aos quais h leis especficas que submetem a respectiva celebrao, por certas entidades (pblicas ou equiparadas), observncia de determinados procedimentos pr-contratuais. 2.4. O contencioso da responsabilidade civil extracontratual 55. No que se refere s questes respeitantes a matria de responsabilidade civil extr acontratual que podem e devem ser submetidas apreciao dos tribunais administrativo s, decorrem do artigo 4, n 1, alneas g), h) e i), do ETAF as seguintes solues:

a) Compete jurisdio administrativa apreciar toda e qualquer questo de responsabilid ade civil extracontratual emergente da conduta de pessoas colectivas de direito pblico. o que claramente decorre do artigo 4, n 1, alnea g), do ETAF, que, sem disti nguir, confere aos tribunais administrativos uma competncia genrica para apreciar todas as questes de responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito pblico. O preceito faz referncia expressa s funes legislativa e jurisdicional para estender o mbito da jurisdio administrativa aos danos emergentes do exerccio dessas funes. No q ue respeita responsabilidade pelo exerccio da funo jurisdicional, est, contudo, excl uda do mbito da jurisdio administrativa a apreciao dos litgios relativos apreciao e responsabilidade por erro judicirio cometido por tribunais pertencentes a outra s ordens de jurisdio, assim como das correspondentes aces de regresso (artigo 4, n 3, alnea a), do ETAF). No que diz respeito aos danos emergentes da actuao da Administrao Pblica, o preceito no distingue, entretanto, consoante essa actuao seja ou no desenvolvida no exerccio d a funo administrativa, na imediata prossecuo de fins pblicos, ao abrigo de disposies d direito administrativo, etc. Todos os litgios emergentes de actuaes da Administrao Pb lica que constituam pessoas colectivas de direito pblico em responsabilidade civi l extracontratual pertencem, portanto, competncia dos tribunais administrativos, o que inclui a responsabilidade, quer por actos de gesto pblica, quer por actos de gesto privada da Administrao Pblica. Compete, assim, jurisdio administrativa apreciar todas as questes de responsabilida de civil extracontratual dos rgos da Administrao Pblica, independentemente da questo d e saber se essa responsabilidade emerge de uma actuao de gesto pblica ou de uma actu

ao de gesto privada: a distino deixa, pois, de ter relevncia processual, para o efeito de determinar a jurisdio competente, que passa a ser, em qualquer caso, a jurisdio administrativa. Isto no significa, no entanto, que, no quadro normativo vigente, a distino no conserve relevncia substantiva, como nos parece continuar a resultar do artigo 1 do novo regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e de mais entidades pblicas, introduzido pela Lei n 67/2007, de 31 de Dezembro. Com efe ito, o ETAF no fez qualquer opo de natureza substantiva, dirigida a afastar a existn cia, no plano substantivo, de regimes diferenciados de responsabilidade da Admin istrao, consoante essa responsabilidade decorre de actos de gesto pblica ou de actos de gesto privada da Administrao. O ETAF limita-se apenas a abandonar a distino, renu nciando a utiliz-la como critrio de delimitao do mbito das jurisdies. Quanto ao resto, a questo j no processual, mas de direito substantivo. Pelas razes expostas, est, naturalmente, abrangida pela jurisdio administrativa a ap reciao das questes de responsabilidade emergentes de actuaes materialmente administra tivas de rgos que no pertencem Administrao Pblica. Essas situaes esto, na verdade, ente compreendidas na frmula genrica do artigo 4, n 1, alnea g) com as seguintes ress alvas, contudo: est excluda do mbito da jurisdio administrativa a apreciao dos litgio elativos fiscalizao da legalidade dos actos materialmente administrativos praticad os pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justia (artigo 4, n 3, alnea b)) e pelo Co nselho Superior da Magistratura e pelo seu Presidente (artigo 4, n 3, alnea c)).

b) Embora com a ressalva introduzida pelo artigo 4, n 3, alnea a), os tribunais adm inistrativos tambm julgam, segundo o disposto no artigo 4, n 1, alnea h), as aces de r esponsabilidade movidas contra titulares de rgos, funcionrios, agentes e demais serv idores pblicos (no exerccio das suas funes e por causa delas, como bvio), o que compr ende as aces de regresso que contra elas sejam intentadas pelas pessoas colectivas de direito pblico ao servio das quais desenvolvam a sua actividade. c) O artigo 4, n 1, alnea i), ainda prev a competncia da jurisdio administrativa para preciar questes de responsabilidade civil extracontratual de entidades privadas e respectivos trabalhadores, titulares de rgos sociais, representantes legais ou au xiliares, nos casos em que o n 5 do artigo 1 do novo regime da responsabilidade ci vil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas, introduzido pela Lei n 6 7/2007, de 31 de Dezembro, as veio submeter aplicao desse regime, ou seja, quando a respectiva responsabilidade resulte de aces ou omisses adoptadas no exerccio de pr errogativas de poder pblico ou reguladas por disposies ou princpios de direito admin istrativo. 2.5. Outros tipos de situaes expressamente includas no mbito da jurisdio 56. O n 1 do artigo 4 do ETAF ainda faz referncia aos seguintes tipos de litgios, qu e expressamente inclui no mbito da jurisdio administrativa:

a) Litgios dirigidos a promover a preveno, cessao e reparao de todo o tipo de violae resultem da actuao de entidades pblicas (o que compreende actuaes de gesto privada da Administrao Pblica) () contra a sade pblica, ambiente, urbanismo, ordenamento do ter ritrio, qualidade de vida, patrimnio cultural e bens do Estado (artigo 4, n 1, alnea l)). Inspirado pelo mesmo propsito de simplificao de critrios que preside soluo consagrada na alnea g), no domnio da responsabilidade civil extracontratual da Administrao, a p reviso da alnea l) do n 1 do artigo 4 do ETAF prescinde da adopo de um critrio materia ou qualitativo de delimitao, para adoptar o critrio (objectivo) da natureza da ent idade demandada: desde que esteja em causa a actuao de uma entidade pblica, o litgio deve ser suscitado perante os tribunais administrativos (). Com o que alarga o m bito das questes que, no domnio dos litgios em matria ambiental, passam a dever ser deduzidas perante a jurisdio administrativa em relao ao regime precedente e ao que, partida, resultaria da estrita aplicao do critrio material do artigo 1, n 1, do ETAF. b) Litgios relativos a relaes jurdico-administrativas entre pessoas colectivas pblica

s ou entre rgos pblicos (artigo 4, n 1, alnea j)). Como evidente, as pessoas colectiv s s podem actuar, por fora do princpio da especialidade, no mbito dos interesses a s eu cargo. Parece, por isso, de entender que, com a referncia especfica aos interess es que lhes cumpre prosseguir, o artigo 4, n 1, alnea j), ter em vista interesses pbli cos, envolvidos no mbito de relaes jurdico-administrativas.

c) Litgios relativos ao contencioso eleitoral cuja apreciao no seja atribuda jurisdi e outros tribunais (artigo 4, n 1, alnea m)). 2.6. As situaes no expressamente previstas: o critrio do artigo 1, n 1, do ETAF

57. Como j foi referido, atento o elevado nmero de disposies legais sobre a matria, a comear por aquelas que o prprio ETAF contm no seu artigo 4, na prtica, s em relao universo residual de situaes que se torna necessrio resolver a questo da delimitao do bito da jurisdio aplicando directamente o disposto no artigo 1, n 1, do ETAF. Vejamo s, no entanto, em que termos se concretiza, a nosso ver, a aplicao deste preceito. Na senda do artigo 212, n 3, da CRP, o artigo 1, n 1, do ETAF estabelece que, de um modo geral, pertence ao mbito da jurisdio administrativa e fiscal a apreciao dos litgi os que versem sobre matria jurdico-administrativa e fiscal. O preceito faz, deste modo, apelo a um critrio material, o critrio de o litgio vers ar sobre uma relao jurdica administrativa, colocando, desse modo, o acento tnico na questo de saber quando se deve entender que uma relao jurdica administrativa. Ora, u ma relao jurdica quanto o Direito lhe atribui relevncia, estabelecendo o respectivo regime regulador. E ser, por conseguinte, jurdico-administrativa quando essa relevn cia lhe seja atribuda pelo Direito Administrativo, sendo, portanto, de normas de Direito Administrativo que decorre o respectivo regime regulador. Como tem reconhecido a doutrina, a questo reconduz-se, portanto, do prprio conceit o do Direito Administrativo e da sua delimitao perante os demais ramos do ordename nto jurdico e, portanto, em ltima anlise, questo da prpria fronteira entre Direito p ico e Direito privado, uma vez que, de entre os diferentes ramos do Direito pblic o, o Direito Administrativo aquele que mais prximo se encontra do Direito privado e, portanto, aquele por cujas fronteiras passa a delimitao em relao ao Direito priv ado. , na verdade, o facto de, na hiptese de figurarmos o Direito pblico e o Direit o privado como territrios confinantes, pertencer ao Direito Administrativo, do la do do Direito pblico, a parcela territorial fronteiria que explica as dificuldades que tradicionalmente coloca a aplicao do critrio material de delimitao do mbito da ju risdio administrativa e justifica algumas das derrogaes pontuais que, como adiante s e ver, o legislador opta por introduzir a esse critrio. Em nossa opinio, uma relao jurdica regulada por normas de direito administrativo e d eve ser, por isso, qualificada como uma relao jurdica administrativa quando lhe sej am aplicveis normas que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeies ou limitaes especiais a todos ou a alguns dos intervenientes, por razes de i nteresse pblico, que no se colocam no mbito de relaes de natureza jurdico-privada. Sub screvemos, deste modo, o entendimento segundo o qual a atribuio de prerrogativas d e autoridade ou a imposio de deveres, sujeies ou limitaes especiais por razes de inter sse pblico so os traos distintivos que permitem identificar as normas de Direito Ad ministrativo, constitutivas de relaes jurdico-administrativas (). 58. De entre os tipos de situaes cuja incluso no mbito da jurisdio resulta do disposto no artigo 1, n 1, do ETAF, salientaremos as seguintes: a) Em primeiro lugar, aquelas que dizem respeito atribuio de indemnizaes devidas em virtude da imposio de sacrifcios por razes de interesse pblico, a que, como vimos opo rtunamente, o artigo 37, n 2, alnea g), do CPTA, a ttulo exemplificativo, faz refernc ia expressa a propsito do mbito de aplicao da forma processual da aco administrativa c omum. Com efeito, embora o ETAF no se refira expressamente, no artigo 4, competncia dos t ribunais administrativos para outorgar as indemnizaes resultantes da imposio de sacr ifcios por parte dos poderes pblicos, indiscutvel a natureza jurdico-administrativo da obrigao em causa, para o efeito de dever ser reconduzida previso genrica do artig

o 1, n 1, do ETAF. A jurisdio administrativa , pois, a sede naturalmente competente p ara atribuir as indemnizaes decorrentes da imposio de sacrifcios por razes de interess e pblico. esta a regra que o ETAF e o CPTA instituem. Esta regra, como regra geral que , , no entanto, derrogada por disposies especiais, designadamente do Cdigo das Expropriaes, que, de acordo com uma velha tradio, confere aos tribunais judiciais a competncia para atribuir as indemnizaes devidas por expr opriaes, servides e requisies administrativas. Estas disposies tal como outras que e tam em legislao avulsa que atribua competncia aos tribunais judiciais para atribuir indemnizaes por sacrifcio devem ser, pois, qualificadas como normas especiais que, como tais, prevalecem sobre o regime geral. Se ou enquanto o Cdigo das Expropriaes no for revisto (ou substitudo) num sentido que altere a soluo tradicional, o sector das indemnizaes por expropriao continua, assim, excludo do mbito das competncias dos ribunais administrativos embora o mbito da jurisdio administrativa se estenda, hoje , ao poder de proceder adjudicao de bens expropriados, quando haja lugar respectiv a reverso: a inovao resultou de alterao introduzida pelo artigo 5 da Lei n 13/2002 na edaco dos artigos 74 e 77 do Cdigo das Expropriaes. b) Em segundo lugar, as situaes respeitantes a litgios entre privados, quando emerg entes da violao (ou fundado receio de violao) de vnculos jurdico-administrativos, a qu e, como vimos oportunamente, o artigo 37, n 3 do CPTA faz referncia expressa a props ito do mbito de aplicao da forma processual da aco administrativa comum. Com efeito, prev aquele preceito que os particulares cujos direitos ou interesses sejam directamente ofendidos podem demandar, perante os tribunais administrativ os, outros particulares, que no tm de ser necessariamente concessionrios, por estes estarem a violar normas de direito administrativo ou obrigaes jurdico-administrati vas contratualmente assumidas ou darem indcios que justifiquem o fundado receio d e as poderem vir a violar, pedindo que eles sejam condenados a adoptar ou a abst er-se de certo comportamento, por forma a assegurar o cumprimento das normas ou obrigaes em causa. Pressuposto para a utilizao desta possibilidade que os interessad os tenham previamente solicitado s autoridades competentes que adoptassem as medi das adequadas, sem que estas o tenham feito. E, naturalmente, que, do ponto de v ista substantivo, lhes assista o poder de exigir a adopo dessas medidas. o que, por exemplo, sucede quando determinada actividade desenvolvida por um par ticular viole normas de direito administrativo dirigidas a proteger o direito do s outros a viver num ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado . Se a actividade lesiva desenvolvida pelo privado em violao de normas de direito administrativo no tinha de ser iniciada ao abrigo de uma deciso formal da Administ rao ou tiver sido, em todo o caso, desencadeada sem que essa deciso tivesse sido em itida, ou se ela tiver sido desenvolvida em desconformidade com o ttulo ao abrigo do qual ela se tinha iniciado, a Administrao tem o dever de intervir para pr cobro situao. Os lesados tm, por isso, o poder de exigir essa interveno e, se ela for omit ida, de exigir do prprio lesante que ponha termo sua actividade lesiva. Embora o ETAF no se refira expressamente, no artigo 4, a este tipo de situao, a sua natureza jurdico-administrativa, para o efeito de dever ser reconduzida previso ge nrica do artigo 1, n 1, do ETAF, que explica o reconhecimento, no artigo 37, n 3, do CPTA, da competncia dos tribunais administrativos para a sua apreciao. II - A competncia em razo da hierarquia Organizao e competncias dos tribunais adminis trativos Competncias de primeira instncia dos tribunais administrativos (arts. 44 e 24 do ETA F); tangibilidade da distribuio das competncias em razo da hierarquia, decorrente do princpio da livre cumulabilidade dos pedidos, independentemente das regras de di stribuio hierrquica das competncias (art. 21, n 1, do CPTA) 59. O ETAF atribui a generalidade das competncias de primeira instncia aos tribuna is administrativos de primeira instncia. De acordo com o artigo 44, compete, com e feito, aos tribunais de primeira instncia, em matria administrativa, conhecer, em primeira instncia, de todos os processos do mbito da jurisdio administrativa, com ex

cepo daqueles cuja competncia, em primeiro grau de jurisdio, esteja reservada aos tri bunais superiores, assim como da apreciao dos pedidos que nestes processos sejam c umulados. De acordo com o disposto no artigo 24, n 1, alneas a), c), d) e e), do ETAF, reserv ada ao Supremo Tribunal Administrativo, sem prejuzo de outras cuja apreciao lhe sej a deferida por lei, a competncia para conhecer, em primeira instncia, dos processo s relativos a aces ou omisses do Presidente da Repblica, da Assembleia da Repblica e do seu presidente, do Conselho de Ministros, do Primeiro-Ministro, dos President es do Tribunal Constitucional, do Supremo Tribunal Administrativo, do Tribunal d e Contas e do Supremo Tribunal Militar, do Conselho Superior de Defesa Nacional, do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e do seu president e, do Procurador-Geral da Repblica e do Conselho Superior do Ministrio Pblico bem c omo dos pedidos de adopo de providncias cautelares relativos a estes processos, dos pedidos relativos execuo das decises que o tribunal neles profira e dos pedidos qu e nesses processos sejam cumulados. Ao Supremo Tribunal Administrativo ainda reservada a competncia para decidir, em primeira instncia, dos processos eleitorais previstos no prprio ETAF e as aces de re gresso, fundadas em responsabilidade por danos resultantes do exerccio das suas f unes, que sejam propostas contra juzes do Supremo Tribunal Administrativo e do Trib unal Central Administrativo, bem como de magistrados do Ministrio Pblico que exeram funes junto destes tribunais: cfr. artigo 24, n 1, alneas b) e f), do ETAF. Os Tribunais Centrais Administrativos, por seu turno, s so competentes para conhe cer, em primeira instncia, das aces de regresso fundadas em responsabilidade por da nos resultantes do exerccio das suas funes, que sejam propostas contra juzes dos tri bunais administrativos de crculo e dos tribunais tributrios, e dos processos que l ei especial porventura submeta ao seu julgamento de primeira instncia: cfr. artig o 37, alneas c) e d), do ETAF. Faa-se, em todo o caso, notar que as regras de distribuio hierrquica das competncias entre os tribunais administrativos no se opem ao princpio da livre cumulabilidade d os pedidos, que opera independentemente dessas regras. Neste sentido, o artigo 2 1, n 1, do CPTA estabelece, com efeito, que, nas situaes de cumulao [de pedidos] em qu a competncia para a apreciao de qualquer dos pedidos pertena a um tribunal superior , este tambm competente para conhecer dos demais pedidos. Na mesma linha, veja-se o disposto na alnea e) do n 1 do artigo 24 do ETAF. A exemplo do que sucede nos tribunais judiciais, os tribunais superiores da juri sdio administrativa e fiscal, em matria administrativa, so, no essencial, tribunais de recurso. Os Tribunais Centrais Administrativos so, quando a alada o permita (cf r. artigo 6 do ETAF), a instncia normal de recurso de apelao das decises dos tribunai s de primeira instncia e dos tribunais arbitrais: cfr. artigo 37, alneas a) e b), d o ETAF. Para o Supremo Tribunal Administrativo, possvel recorrer das decises profe ridas em primeira instncia pelos Tribunais Centrais Administrativos (artigo 24, n 1 , alnea g), do ETAF) e, em certas circunstncias, interpor recursos de revista: rec urso per saltum das decises dos tribunais de primeira instncia e recurso das prpria s decises proferidas pelos Tribunais Centrais Administrativos em recurso de apelao (cfr. artigo 24, n 2, do ETAF e artigos 150 e 151 do CPTA). A Seco de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo funciona t ambm em Pleno e em Plenrio. Segundo o artigo 25, n 1, do ETAF, o Pleno da Seco conhece dos recursos dos acrdos que tenham sido proferidos pela seco, atravs das subseces, em primeiro grau de jurisdio e tambm conhece dos recursos para uniformizao de jurisprudnc ia, que resultam da existncia de oposio entre acrdos (cfr. artigo 152 do CPTA). Por ou tro lado, o Pleno pode ser chamado, pelos tribunais administrativos de crculo, a pronunciar-se, a ttulo prejudicial, sobre o sentido em que devem ser decididas qu estes de direito novas, que suscitem dificuldades srias e possam vir a colocar-se em vrios litgios (cfr. artigo 25, n 2, do ETAF e artigo 93 do CPTA). O Plenrio , por s u turno, competente, segundo o disposto no artigo 29 do ETAF, para conhecer dos c onflitos de jurisdio entre tribunais administrativos e tributrios ou entre as Seces d e Contencioso Administrativo e de Contencioso Tributrio. III - A competncia em razo do territrio mbito de competncia territorial dos tribunais

de primeira instncia 60. O regime de distribuio territorial das competncias entre os tribunais administr ativos de primeira instncia est regulado nos artigos 16 e segs. do CPTA. Os critrios a consagrados no obstam, contudo, ao princpio da livre cumulabilidade dos pedidos, que opera independentemente das regras de distribuio territorial das competncias. Neste sentido, o artigo 21, n 2, do CPTA estabelece que, quando forem cumulados ped idos para cuja apreciao sejam territorialmente competentes diversos tribunais, o a utor pode escolher qualquer deles para a propositura da aco. Se, no entanto, houver um pedido principal e um ou mais pedidos dependentes da procedncia daquele, a aco deve ser proposta no tribunal compentente para apreciar o pedido principal: bast a pensar no exemplo da impugnao de um acto administrativo de contedo positivo, cumu lada com o pedido de reparao dos danos causados por esse acto alegadamente ilegal.

Captulo II Pressupostos relativos s Partes 1 - O autor: personalidade judiciria e capacidade judiciria, legitimidade processua l e interesse processual I Personalidade e capacidade judicirias 61. A exemplo do que sucede no CPC, o CPTA faz suceder a um primeiro captulo de d isposies fundamentais, um segundo captulo dedicado s partes: cfr. artigos 9 e seguint es. Tal como nos outros domnios, o Cdigo no regula a, no entanto, os aspectos em rel ao aos quais o contencioso administrativo no apresenta especialidades de maior e em que, por isso, , sem mais, aplicvel o regime do CPC. o que sucede com os regimes da personalidade e da capacidade judicirias. II Legitimidade e interesse processual 1. Legitimidade e interesse processual

62. O CPTA assume a legitimidade como um pressuposto processual e no como uma con dio de procedncia da aco, cuja titularidade se afere, portanto, por referncia s alega roduzidas (quando alegue ser parte). A autonomizao do tratamento da legitimidade processual no mbito do CPTA justifica-s e pela relevncia das especificidades que, a diversos nveis, o contencioso administ rativo apresenta nesse domnio. A opo, entretanto, de estabelecer, na Parte Geral, um regime geral em matria de leg itimidade inovadora e parte do entendimento de que a questo da legitimidade proce ssual deve ser encarada como um fenmeno eminenemente processual, de mbito geral, r espeitante situao das partes no processo, sem que nada justifique que, a respeito da natureza do instituto, se adopte, no domnio do contencioso administrativo, uma perspectiva sensivelmente diferente daquela que resulta da teoria geral do proc esso e que , desde logo, adoptada em processo civil.

63. Como fazem notar os processualistas, o pressuposto da legitimidade no se conf unde com o do interesse processual ou interesse em agir. Com efeito, pode no have r qualquer dvida quanto questo de saber se quem est em juzo parte na relao material al como o autor a configurou pense-se apenas no impugnante que alegue ser propri etrio de um prdio, relativamente a actos praticados pela Administrao no mbito do proc edimento de declarao de utilidade pblica desse prdio; ou no funcionrio que alegue ser arguido num procedimento disciplinar respeitante a factos por si prprio praticad os , e no entanto pode questionar-se a existncia de uma necessidade efectiva de tu tela judiciria e, portanto, de factos objectivos que tornem necessrio o recurso vi a judicial. 2. Regime da legitimidade activa

64. Ao contrrio do que comum e, por exemplo, sucede no artigo 26 do CPC, o CPTA re gula separadamente as questes da legitimidade activa e da legitimidade passiva. a ssim que, na Parte Geral do Cdigo, encontramos o artigo 9, dedicado legitimidade a ctiva, e o artigo 10, dedicado legitimidade passiva. A explicao para o facto radica na circunstncia de que, seja no que toca definio do re gime geral, seja, depois, no que se refere definio de regimes especiais, so numeros os e diferenciados os aspectos a regular quanto legitimidade activa. Como, com e feito, resulta da ressalva expressa da existncia de regimes especiais, contida na parte inicial do artigo 9, n 1, a matria da legitimidade activa no novo contencios o administrativo no se encontra apenas regulada no artigo 9, mas tambm no artigo 40, respeitante legitimidade em aces relativas a contratos, e nos artigos 55, 57, 68 e 7 3, referentes s pretenses que se fazem valer pela via da aco administrativa especial. Em contrapartida, o regime da legitimidade passiva resulta, praticamente por in teiro, do artigo 10. 65. A explicao para a existncia de um conjunto de regimes especiais, ao lado do reg ime comum, em matria de legitimidade activa decorre da circunstncia de a legitimid ade ser um pressuposto processual que se afere em funo da concreta relao que se esta belece entre a parte e o objecto do processo. Compreende-se, por isso, que o CPT A tenha optado por estabelecer regimes especiais de legitimidade a propsito dos p rincipais tipos de pretenses dedutveis perante os tribunais administrativos. Tnica comum aos regimes especiais o alargamento da legitimidade activa, para alm d os limites, reportados (alegada) titularidade da relao material controvertida, em que ela , partida, definida no artigo 9, n 1. Este , na verdade, o plano em que mais se evidencia a filosofia inspiradora do processo administrativo, de procurar o necessrio equilbrio entre dimenso subjectiva e dimenso objectiva, na certeza de que o aperfeioamento do sistema no sentido de proporcionar aos cidados a mais efectiva tutela dos seus direitos e interesses em nada contende com o aproveitamento, em paralelo, das vantagens efectivas associadas aos aspectos objectivistas tradici onais, que lhe permitem funcionar (tambm) como um instrumento de proteco dos mais r elevantes interesses pblicos. Pelo contrrio, do que se trata de assegurar que o co ntencioso administrativo proporcione a mais efectiva tutela a quem quer que se l he dirija admitindo, entretanto, que no sejam s os indivduos a poderem dirigir-se j urisdio administrativa, em defesa dos seus direitos e interesses particulares, mas que tambm se lhe possam dirigir o Ministrio Pblico, as entidades pblicas, as associ aes cvicas e os prprios cidados, uti cives, em defesa de interesses pblicos, colectivo s e difusos. o que, desde logo, sucede no regime especial de legitimidade activa nas aces sobre contratos. Como, na verdade, se escreveu na Exposio de Motivos do CPTA, tratou-se , nessa sede, de dar resposta necessidade, de h muito sentida, de alargar o mbito d a legitimidade activa nas aces sobre contratos, para alm das partes na relao contratu al. Como os contratos em causa se inserem, designadamente no que diz respeito ao procedimento pr-contratual, num contexto regido por disposies e princpios de direit o administrativo, impostos no interesse pblico e de terceiros, e o respeito por t ais normas sindicvel pelo Ministrio Pblico e pelos eventuais interessados, justific a-se que estes possam fazer valer as invalidades de que o contrato possa enferma r por fora da violao de tais normas. Por outro lado, tambm a execuo dos contratos pode ser do interesse pblico ou de terceiros. O alargamento da legitimidade activa quanto deduo dos quatro tipos de pretenses que o CPTA faz corresponder forma da aco administrativa especial explica-se, por seu turno, porque, como a seu tempo j foi explicado, essas pretenses dizem respeito ao exerccio de poderes de autoridade por parte da Administrao, matria que, embora cont enda, muitas vezes, com situaes jurdicas individuais, se reveste de um significado muito mais vasto, por envolver a disposio de interesses pblicos, no respeito pelo p rincpio da legalidade, valor que respeita a toda a comunidade e cuja garantia est institucionalmente a cargo de um conjunto de entidades pblicas. 2.1. Regime comum: artigo 9 do CPTA

2.1.1. Regime comum 66. As solues consagradas no artigo 9, n 1 e n 2, retomam, no essencial, as que resul tam, respectivamente, dos artigos 26 e 26-A do CPC. O regime do artigo 9, n 1, corresponde ao que estabelece o artigo 26, n 3, do CPC, a o assumir que, salvo disposio legal em sentido diferente, a regra a de que a legit imidade para discutir qualquer relao jurdica controvertida em juzo corresponde a que m alegue ser parte nessa relao jurdica: por conseguinte, o autor considerado parte l egtima quando alegue ser parte na relao material controvertida. 2.1.2. A legitimidade em defesa de interesses difusos

67. O artigo 9, n 2, consagra um regime de extenso da legitimidade, reconhecendo ao Ministrio Pblico, s autarquias locais, s associaes e fundaes defensoras dos interess em causa e, em geral, a qualquer pessoa singular, enquanto membro da comunidade, o direito de lanar mo de todo e qualquer meio processual, principal ou cautelar, existente no contencioso administrativo, para defesa dos valores que enuncia (). Tal como sucede com o artigo 26-A do CPC, e em termos semelhantes, o artigo 9, n 2 , determina, pois, para os casos a previstos, a extenso da legitimidade processual a quem no alegue ser parte numa relao material que se proponha submeter apreciao do tribunal. Embora o preceito no utilize a expresso e se refira a um conjunto mais alargado de entidades, que compreendem o Ministrio Pblico e as autarquias locais, ele tem des ignadamente em vista o exerccio por parte dos cidados, no mbito do contencioso admi nistrativo, do direito de aco popular para defesa de valores e bens constitucionalm ente protegidos como a sade pblica, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do terr itrio, a qualidade de vida, o patrimnio cultural e os bens do Estado, das Regies Au tnomas e das autarquias locais, direito que a CRP lhes reconhece, como um direito fundamental de participao poltica, no artigo 52, n 3. Como adiante se ver, esta no a a forma, mas uma das formas de aco popular que so admitidas em processo administrat ivo uma forma de aco popular que se define pela defesa daqueles valores, constituc ionalmente protegidos. O exerccio dos poderes de propositura e interveno previstos no artigo 9, n 2, h-de pro cessar-se, como refere o preceito, nos termos previstos na lei. A remisso parece te r em vista a Lei n 83/95, de 31 de Agosto, na parte em que essa lei, nos seus art igos 2 e 3, densifica o critrio de legitimidade que apenas se encontra genericament e formulado no CPTA e depois, nos artigos 13 e seguintes, estabelece um conjunto de disposies a aplicar aos processos intentados por actores populares que sigam te rmos perante os tribunais administrativos (). Os processos que sejam intentados nestas circunstncias, em defesa dos valores men cionados, apresentam, com efeito, especificidades que justificam a introduo de ada ptaes ao modelo de tramitao normal. Este foi, pelo menos, o entendimento do legislad or, que, nos artigos 13 e seguintes da Lei n 83/95, entendeu estabelecer um conjun to de solues especiais nos domnios da admisso da petio inicial (artigo 13), da repre tao processual (artigo 14), da citao dos titulares dos interesses em causa (artigo 15) , da instruo (artigo 17), da eficcia dos recursos jurisdicionais (artigo 18) e dos ef eitos do caso julgado (artigo 19) , destinadas a valer neste tipo de processos. Ve rifica-se, assim, que a Lei n 83/95 estabelece um processo especial para estes ca sos. Para que no se gerem equvocos, importa, porm, no perder de vista que o regime dos ar tigos 13 e seguintes da Lei n 83/95 apenas se refere a alguns aspectos da tramitao p rocessual. A incompletude e o carcter disperso e avulso das suas determinaes no tem, por isso, o alcance de submeter os processos em causa a uma forma de processo e special acabada, mas apenas o de introduzir um conjunto de especialidades no mod elo normal de tramitao a que esses processos esto subordinados. Essas especialidade s devero ser, assim, enxertadas, em cada caso, no regime que for aplicvel segundo as regras gerais. Em resumo: qualquer cidado, no gozo dos seus direitos civis e polticos (artigo 2, n 1, da Lei n 83/95), tanto pode dirigir-se aos tribunais administrativos, em defes

a dos valores enunciados no artigo 9, n 2, para, por exemplo, impugnar um acto adm inistrativo, como para pedir a condenao da Administrao a abster-se de realizar certa s operaes materiais. O artigo 9, n 2, d, assim, ao interessado o fundamento para acci onar qualquer dessas pretenses, pelas vias processuais que o CPTA identifica como adequadas e que so diferenciadas, para cada um dos casos (). O que, entretanto, resulta da Lei n 83/95 (ex vi artigo 9, n 2, que para ela remete) que, na tramitao de qualquer desses processos, haver que aplicar, para alm das regras gerais que lhe so prprias, as regras especiais que aquela lei estabelece nos seus artigos 13 e seg uintes. , pois, nesta perspectiva que deve ser lida a remisso do artigo 9, n 2, para os termo s previstos na lei. Essa remisso significa que os poderes de propositura e interve no processual a previstos sero exercidos nos casos e observando, para alm das regras gerais, as regras especficas de tramitao e sobre a deciso judicial que resultam da L ei n 83/95 (artigos 2 e 3, e artigos 13 e seguintes, respectivamente). 2.2. Regimes especiais 2.2.1. Legitimidade activa nas aces sobre contratos (art. 40 do CPTA)

68. Como resulta da ressalva contida na primeira parte do artigo 9, n 1, o artigo 40 rene um conjunto de disposies que afastam o regime regra consagrado naquele prece ito, prevendo um conjunto de situaes de extenso da legitimidade processual a quem no alegue ser parte na relao material que se prope submeter apreciao do tribunal. 69. As aces dirigidas invalidao dos contratos podem, pois, ser propostas, no apenas p elas partes na relao contratual, como dispe o artigo 40, n 1, alnea a), mas tambm pela pessoas e entidades que se passam a enunciar. a) Em primeiro lugar, pelo Ministrio Pblico, como prev o artigo 40, n 1, alnea b). Rep are-se que, a exemplo do que sucede no artigo 77, n 1, no domnio do contencioso da omisso ilegal de normas regulamentares, o CPTA introduz, neste preceito, a aco pblic a sem aparentes restries, pelo que se deve entender que ela estendida ao contencio so dos contratos da Administrao com a mesma configurao que tradicionalmente lhe corr esponde no contencioso dos actos administrativos. O Ministrio Pblico , pois, admiti do a impugnar todo e qualquer contrato, no nico propsito de defender a legalidade d emocrtica e promover a realizao do interesse pblico (artigo 51 do ETAF) b) O artigo 40, n 1, alnea b), tambm estende, entretanto, a legitimidade para fazer valer a invalidade dos contratos s demais pessoas e entidades que, nos termos do artigo 9, n 2, podem agir em defesa dos valores que esse preceito enuncia. c) As invalidades decorrentes de ilegalidades cometidas pela Administrao em moment o anterior ao da celebrao do contrato passam, por outro lado, a poder ser accionad as por quem tenha sido lesado nos seus direitos ou interesses. assim que se admi te que os contratos celebrados pela Administrao possam ser impugnados por quem, te ndo tomado parte no procedimento que precedeu a celebrao do contrato (porventura, um concurso pblico), tiver impugnado as decises tomadas no mbito desse procedimento (artigo 40, n 1, alnea d)). Como evidente, esta a situao mais evidente e tambm ser a mais frequente. Pense-se no candidato que preterido num concurso e que considera que o concurso est inquinad o de ilegalidades que comprometem a validade do contrato que, na sequncia dele, v enha a ser celebrado. Esse candidato no s pode impugnar os actos pr-contratuais que considere ilegais, como, se tiver efectivamente procedido a tal impugnao (), tambm pode impugnar o contrato, fazendo valer a invalidade (consequente) que para ele resulta das ilegalidades cometidas durante o procedimento pr-contratual. Recorde-se que a jurisdio administrativa a competente para apreciar a invalidade c onsequente de todos os contratos celebrados pela Administrao Pblica, directamente re sultante da invalidade do acto administrativo no qual se fundou a respectiva cel ebrao: cfr. artigo 4, n 1, alnea b), do ETAF. Por outro lado, faa-se notar que a impug ao de um contrato com fundamento na sua invalidade consequente pode ter lugar, a tt ulo superveniente, no mbito do prprio processo de impugnao dos actos pr-contratuais, se o contrato vier a ser celebrado na pendncia desse processo: cfr. artigo 63. d) Os participantes no procedimento que precedeu a celebrao do contrato porventura , um concurso tambm podem fazer valer a invalidade do contrato por alegada descon

formidade entre o seu clausulado e os termos da adjudicao (artigo 40, n 1, alnea e)). Repare-se que o problema reside, agora, no facto de serem includas no contrato c lusulas que dele no deveriam constar, por no serem compatveis com os termos em que f oi feita a adjudicao. Mas ainda aqui estamos perante um instrumento de defesa dos participantes no procedimento pr-contratual porventura, dos participantes num con curso , em nome da vinculao da Administrao s regras que presidiram a esse procedimento . e) A situao j um pouco diferente, embora ainda esteja em causa uma situao de invalida de do contrato resultante da violao, por parte da Administrao, das vinculaes que para ela decorriam do procedimento pr-contratual, quando um interessado alegue que o c lausulado do contrato no corresponde aos termos que tinham sido inicialmente esta belecidos e que justificadamente o tinham levado a no participar no procedimento pr-contratual, embora preenchesse os requisitos necessrios para o efeito (artigo 4 0, n 1, alnea f)). Repare-se que, neste caso, no estamos perante um interessado que tenha participad o no procedimento pr-contratual. Estamos, no entanto, perante algum que faz valer a invalidade do contrato em defesa do seu interesse em participar rectius, do in teresse que teria tido em participar num procedimento dirigido celebrao de um cont rato como aquele que foi ilegalmente celebrado, revelia do que resultava dos parm etros inicialmente traados. f) Em idntica situao est o interessado que tenha sido prejudicado pelo facto de no te r sido, pura e simplesmente, adoptado o procedimento pr-contratual exigido por le i (artigo 40, n 1, alnea c)). Paradigmtica a situao do interessado em participar no c ncurso cuja realizao a lei impunha, quando a Administrao no proceda realizao desse c urso, porventura optando ilegalmente pela concluso de um ajuste directo. Tambm neste caso, a impugnao do contrato passa a estar ao alcance de quem no partici pou em qualquer procedimento pr-contratual e, tambm aqui, em defesa do interesse q ue teria tido em participar num procedimento dirigido celebrao de um contrato como aquele que foi ilegalmente celebrado na ausncia do procedimento legalmente devid o. Repare-se que, nas hipteses previstas pela alnea em apreciao, quem tenha sido pre terido pela realizao de um ajuste directo deixa de se ver forado a impugnar a deciso de contratar que estaria implcita no contrato, para passar a estar legitimado a impugnar, desde logo, o prprio contrato. g) J num plano claramente distinto, o artigo 40, n 1, alnea g), estende, por fim, a legitimidade para a propositura de aces de invalidade a quem tenha sido ou possa v ir a ser previsivelmente lesado nos seus direitos ou interesses pela execuo do con trato. Esta uma previso de amplo espectro, cujos contornos cumprir, naturalmente, jurisprudncia delimitar, mas que parece cobrir situaes como a das empresas que dese nvolvam a sua actividade, em regime de concorrncia, num sector do mercado onde ex ista uma concesso de servio pblico atribuda por contrato; ou a dos utentes de um ser vio de interesse econmico geral, abrangidos por determinaes contratualizadas entre o Estado e a entidade concessionria do servio (). 70. O n 2 do artigo 40 tambm alarga, entretanto, de forma muito significativa a leg itimidade para a propositura de aces dirigidas a obter a execuo de contratos. a) Como evidente, as aces dirigidas a obter a execuo dos contratos continuam a poder ser propostas pelas partes na relao contratual (artigo 40, n 2, alnea a)), e cumpre recordar que tambm as entidades pblicas contratantes podem ter, muitas vezes, de l anar mo da propositura de uma aco perante os tribunais administrativos para obter a execuo de contratos pela contraparte (). b) As referidas aces tambm passam, porm, a poder ser propostas em defesa de direitos ou interesses em funo dos quais as clusulas contratuais tenham sido estabelecidas (artigo 40, n 2, alnea b)). Reveste-se, para este efeito, de especial significado a garantia do cumprimento, por parte dos concessionrios de servios de interesse eco nmico geral, dos deveres consignados no contrato de concesso em que se consubstanc ia a garantia dos princpios da igualdade de tratamento dos utentes, da continuida de do servio e da eficincia na gesto das redes de servio pblico (). c) As aces sobre execuo de contratos tambm podem ser propostas pelo Ministrio Pblico, ando se trate de clusulas cujo incumprimento possa afectar um interesse pblico esp ecialmente relevante (artigo 40, n 2, alnea c)). c) O artigo 40, n 2, alnea d), estende, entretanto, a legitimidade para a propositu

ra de aces dirigidas a obter a execuo dos contratos s demais pessoas e entidades que, nos termos do artigo 9, n 2, podem agir em defesa dos valores que esse preceito e nuncia. d) As referidas aces ainda podem ser propostas por quem tenha sido preterido no pr ocedimento que precedeu a celebrao do contrato (artigo 40, n 2, alnea e)). Trata-se, neste caso, de permitir que entidades que tenham sido preteridas porventura, num concurso por no terem oferecido condies to vantajosas de execuo possam reagir perant situaes, muitas vezes j de antemo previsveis, de incumprimento, por parte da entidad e seleccionada, das condies de execuo mais vantajosas a que esta se tinha comprometi do e que podem ter mesmo determinado que o contrato lhe tivesse sido adjudicado; e, de uma maneira geral, de evitar que, na sua execuo concreta, o contrato venha a sofrer desvios que se consubstanciem numa alterao das condies objectivas, luz das quais foram avaliadas as capacidades dos candidatos adjudicao ().

2.2.2. Legitimidade activa nas aces de impugnao de actos administrativos (art. 55 do CPTA) 71. O tema regulado no artigo 55, que se refere a oito categorias de pessoas e en tidades legitimadas a impugnar actos administrativos, pedindo a sua anulao ou a de clarao da sua nulidade ou inexistncia. a) Em primeiro lugar, tem legitimidade para impugnar quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos: cfr. artigo 55, n 1, alnea a). A utilizao da frmula interesse directo e pessoal, em contraposio ideia de leso de d os ou interesses legalmente protegidos, que apresentada como um exemplo e, assim , como uma das suas formas de concretizao possvel, aponta no sentido de que a legit imidade individual para impugnar actos administrativos no tem de basear-se na ofe nsa de um direito ou interesse legalmente protegido, mas se basta com a circunstn cia de o acto estar a provocar, no momento em que impugnado, consequncias desfavo rveis na esfera jurdica do autor, de modo que a anulao ou a declarao de nulidade desse acto lhe traz, pessoalmente a ele, uma vantagem directa (ou imediata). Como da tradio do nosso contencioso administrativo (), a anulao ou a declarao de nuli ade de actos administrativos pode ser, portanto, pedida a um tribunal administra tivo por quem nisso tenha interesse, no sentido em que reivindica para si prprio uma vantagem jurdica ou econmica que h-de resultar dessa anulao ou declarao de nulidad . No que se refere aos requisitos do carcter directo e pessoal, deve, quanto a ns, ser e stabelecida uma clara distino entre um e outro. Na verdade, s o carcter pessoal do int eresse diz verdadeiramente respeito ao pressuposto processual da legitimidade, n a medida em que se trata de exigir que a utilidade que o interessado pretende ob ter com a anulao ou a declarao de nulidade do acto impugnado seja uma utilidade pess oal, que ele reivindique para si prprio, de modo a poder afirmar-se que o impugna nte considerado parte legtima porque alega ser, ele prprio, o titular do interesse em nome do qual se move no processo. J o carcter directo do interesse tem que ver com a questo de saber se existe um inter esse actual em pedir a anulao ou a declarao de nulidade do acto que impugnado. Admit indo que o impugnante efectivamente o titular do interesse, trata-se de saber se esse interesse actual, no sentido de que existe uma situao efectiva de leso que ju stifique a utilizao do meio impugnatrio. O requisito do carcter directo do interesse j no tem, pois, que ver com a legitimidade processual, mas com a questo de saber se o alegado titular do interesse (que, por isso, parte legtima no processo) tem efe ctiva necessidade de tutela judiciria ou seja, tem que ver com o seu interesse pr ocessual ou interesse em agir. Isto mesmo resulta da referncia que o artigo 55, n 1, alnea a), faz, a ttulo merament e ilustrativo, hiptese de o impugnante ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses. Repare-se que aqui se faz apelo a duas coisas diferentes: ter legi timidade a pessoa que alegue ser titular do direito ou interesse e o seu interes se processual radica na alegao de ter sido lesada nesse seu direito ou interesse: o interesse pessoal (legitimidade processual) e directo (interesse processual). , entretanto, de realar que, de harmonia com a posio assumida sobre a matria no artig o 9, n 1, o preenchimento do requisito da legitimidade processual entendido, recor

de-se, como condio para a obteno de uma pronncia sobre o mrito da causa e no como uma ondio de procedncia da aco, necessria obteno de uma pronncia de provimento deixa ste domnio, de exigir a verificao da efectiva titularidade da situao jurdica invocada pelo autor, para se bastar com a alegao dessa titularidade. O que, naturalmente, no impede, mas antes obriga o tribunal, logo que porventura verifique que o intere ssado no titular da situao jurdica alegada, a julgar, por esse facto, improcedente a impugnao (). b) A aco pblica continua, entretanto, a ser prevista, sem quaisquer limitaes, no arti go 55, n 1, alnea b). O Ministrio Pblico tem, portanto, legitimidade para impugnar to do e qualquer acto administrativo, com o puro propsito de defender a legalidade de mocrtica e promover a realizao do interesse pblico (artigo 51 do ETAF). c) O CPTA reconhece tambm legitimidade para impugnar actos administrativos s pesso as colectivas pblicas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender (artigo 55, n 1, alnea c)). Esta situao no se encontrava, at aqui, expressamente previ ta na lei, embora a jurisprudncia viesse reconhecendo que tambm entidades pblicas p odiam impugnar actos administrativos em defesa de interesses prprios, no mbito de relaes jurdicas inter-administrativas. Como evidente, para que a impugnao se inscreva nas incumbncias de uma pessoa colect iva pblica, necessrio que o acto impugnado contenda com os interesses legalmente e stabelecidos como atribuies dessa pessoa colectiva. o que sucede quando a pessoa c olectiva destinatria do acto, cujos efeitos se projectam sobre a sua prpria esfera jurdica. Como tambm suceder quando esteja em causa um acto praticado no exerccio de uma competncia respeitante a uma matria especfica, em relao qual a entidade pblica i teressada em impugnar tambm tenha poderes de interveno, quando esse acto ponha em c ausa interesses que a essa entidade cumpra defender. Em qualquer dos casos, no , n aturalmente, necessrio que o poder de impugnar esteja expressamente previsto no q uadro das competncias de algum dos rgos da entidade pblica em causa. d) Repare-se que a previso do artigo 55, n 1, alnea c), tem um duplo alcance, na med ida em que tambm reconhece legitimidade para impugnar actos administrativos s pess oas colectivas privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defend er. Est aqui em causa a previso expressa da possibilidade, que j vinha sendo reconh ecida pela jurisprudncia, de as associaes de qualquer tipo (o que inclui associaes po lticas, sindicais e patronais) agirem em processo, no respeito pelo princpio da es pecialidade, em defesa dos direitos e interesses dos seus associados. e) O CPTA introduz, entretanto, a possibilidade de um rgo administrativo de uma de terminada pessoa colectiva de direito pblico impugnar actos praticados por outros rgos da mesma pessoa colectiva: cfr. artigo 55, n 1, alnea d). Esta possibilidade de impugnao apenas deve ser admitida quando os actos em causa, no especfico contexto das relaes inter-orgnicas em que se inscrevam, ponham em causa o direito dos rgos impugnantes ao exerccio, sem interferncias ou perturbaes ilegais, de competncias independentes que lhes tenham sido atribudas para a prossecuo de inte resses especficos, pelos quais eles sejam directamente responsveis (). Nos nossos dias, a realidade interna das entidades pblicas tende, na verdade, a ser crescent emente caracterizada por fenmenos de conflitualidade que decorrem de opes, ao nvel d a distribuio de competncias, assentes na atribuio aos diferentes rgos de esferas de ac rpria e, portanto, na respectiva constituio como sujeitos de ordenao e de imputao fin (no apenas transitria) de poderes e de deveres, em posio de antagonismo perante outro s rgos da mesma entidade pblica (). Por este motivo, o CPTA admite a impugnabilidad e de actos que, no plano intra-administrativo, sejam praticados por rgos de uma en tidade pblica e se dirijam a outros rgos pertencentes a essa mesma entidade, no mbit o do que tem sido qualificado como relaes inter-orgnicas. Verifica-se, assim, que, no ordenamento vigente, possvel a impugnao de actos sem ef iccia externa, que no se dirigem a fixar os direitos da Administrao ou dos particula res, ou os respectivos deveres, no mbito das relaes jurdicas que entre uma e outros se estabelecem, e que, portanto, devem ser qualificados como internos (). Ponto que eles sejam impugnados por quem, nos termos da alnea d) do n 1 do artigo 55, pos sui legitimidade para o efeito. f) O artigo 55, n 1, alnea e), refere-se genericamente possibilidade de outras auto ridades, para alm do Ministrio Pblico, serem legitimadas por lei avulsa a impugnar actos administrativos em defesa da legalidade administrativa fazendo, entretanto

, meno expressa a um desses casos, que se encontra previsto no artigo 14, n 4, do CP A e se refere legitimidade dos presidentes de rgos colegiais para impugnarem actos praticados por esses gos. O preceito confirma, pois, que s com fundamento em previ so normativa especial podem os titulares de rgos administrativos impugnar decises do s respectivos rgos. Assim, por exemplo, o Presidente da Cmara tem legitimidade para impugnar as deliberaes camarrias, com fundamento no referido artigo 14, n 4, do CPA, mas j continuam a no a ter os vereadores, na medida em que nenhuma norma lhes con fere, enquanto tais, o poder de impugnarem essas deliberaes. g) O artigo 55, n 1, alnea f), confirma a legitimidade das pessoas e entidades menc ionadas no n 2 do artigo 9 para impugnarem actos administrativos que ponham em cau sa os valores referidos nesse preceito. Note-se que a remisso incua na parte em qu e se refere ao Ministrio Pblico, na medida em que a legitimidade do Ministrio Pblico para impugnar actos administrativos j resulta do artigo 55, n 1, alnea b), e com um mbito ilimitado e, portanto, mais alargado do que o que resultaria da previso do artigo 9, n 2. h) O CPTA prev, no artigo 55, n 2, a clssica aco popular local ou autrquica, de profun as tradies no domnio do contencioso de impugnao de actos administrativos.

2.2.3. Legitimidade activa nas aces de condenao prtica de actos administrativos (art. 68, n 1, do CPTA) 72. O tema regulado no artigo 68, que se refere a cinco categorias de pessoas e e ntidades legitimadas a pedir a condenao da Administrao prtica de actos administrativo s ilegalmente recusados ou omitidos. a) Em primeiro lugar, tem legitimidade para pedir essa condenao quem alegue ser ti tular de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido emisso do acto il egalmente recusado ou omitido: cfr. artigo 68, n 1, alnea a). Repare-se que, ao contrrio do que sucede no domnio da impugnao de actos administrati vos, o CPTA no se basta, para este efeito, com a mera invocao, pelo autor, da titul aridade de um mero interesse directo e pessoal. A deduo do pedido de condenao da Adm inistrao prtica de um acto administrativo s est ao acesso de quem tenha direito ou, p elo menos, um interesse legalmente protegido emisso de um acto que foi ilegalment e recusado ou omitido. A legitimidade para pedir essa condenao pressupe, portanto, a prpria legitimidade pa ra requerer a prtica do acto. Como claramente resulta do artigo 67, n 1, na base da deduo do pedido de condenao tem, na verdade, de estar a prvia apresentao de um requer mento que tenha constitudo a Administrao no dever de decidir e, portanto, a legitim idade do autor para apresentar esse requerimento. S nesse caso existe, com efeito , uma situao de omisso ou recusa juridicamente relevante, para o efeito de permitir , nos termos daquele preceito, a deduo de um pedido de condenao, dirigido contra a A dministrao. Os pedidos de condenao da Administrao prtica de actos administrativos tm, pois, uma c rga de tutela subjectiva, de proteco de direitos ou interesses individuais, muito superior que corresponde aos pedidos de anulao ou de declarao de nulidade de actos a dministrativos, que o CPTA, no seguimento da tradio do contencioso administrativo de tipo francs, continua a colocar ao acesso de um mais amplo leque de potenciais interessados no pressuposto de que os actos administrativos de contedo positivo tendem a ser potencialmente lesivos de um maior nmero de pessoas e a suscitar nec essidades acrescidas de controlo, do ponto de vista da tutela da prpria legalidad e objectiva, do que os actos administrativos de indeferimento, que se limitam a recusar a introduo de certas modificaes na ordem jurdica. b) A exemplo do que sucede, por fora do artigo 55, n 1, alnea c), no domnio da impugn ao de actos administrativos, o CPTA tambm reconhece legitimidade para pedir a conde nao prtica de actos administrativos s pessoas colectivas pblicas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender: cfr. artigo 68, n 1, alnea b). c) Do mesmo modo, o artigo 68, n 1, alnea b), tambm reconhece legitimidade para pedi r a condenao prtica de actos administrativos s pessoas colectivas privadas, quanto a os direitos e interesses que lhes cumpra defender. Nada de especfico h, agora, a a crescentar ao que foi dito a propsito do artigo 55, n, 1, alnea c). Apenas h, neste d omnio, que esclarecer, em cada caso, se as entidades em causa esto em condies de inv ocar a titularidade de um direito ou interesse que as habilite a requerer a emis

so de um acto administrativo, em termos de constituir o rgo competente no dever de decidir, para o efeito de ficarem habilitadas a exigir, em caso de recusa ou omi sso por parte desse rgo, a condenao prtica do acto ilegalmente recusado ou omitido. d) O CPTA tambm reconhece legitimidade ao Ministrio Pblico para pedir a condenao da A dministrao prtica de actos administrativos (artigo 68, n 1, alnea c)). Ao contrrio, , do que sucede no domnio da impugnao de actos administrativos, a aco pblica no interv neste domnio sem quaisquer limitaes, com o genrico propsito de defender a legalidade d emocrtica e promover a realizao do interesse pblico (artigo 51 do ETAF). Em primeiro lugar, o Cdigo pressupe que o Ministrio Pblico no possui o poder genrico d e apresentar requerimentos que constituam a Administrao no dever de decidir e no pr etende conferir-lhe um tal poder. Por conseguinte, ele circunscreve o mbito do ex erccio da aco pblica s situaes de omisso ilegal em que o dever de praticar o acto adm strativo resulte directamente da lei, sem depender da eventual apresentao de um re querimento para que se constitua na esfera do rgo competente. O exerccio da aco pblica neste domnio no est, pois, dependente da prvia apresentao, por parte do Ministrio Pb o, de um requerimento dirigido ao rgo competente para agir e do susbequente esgota mento de um prazo. Por outro lado, o Cdigo no pretende instituir o Ministrio Pblico como guardio contra toda e qualquer situao de incumprimento ilegal de deveres de actuao jurdica que a lei imponha aos rgos da Administrao. Por conseguinte, apenas o admite a pedir a condenao da Administrao quando a omisso de actos administrativos legalmente devidos ofenda d ireitos fundamentais ou ponha em causa um interesse pblico especialmente relevant e ou qualquer dos valores e bens referidos no n 2 do artigo 9. A actuao do Ministrio Pblico, no domnio da condenao da Administrao prtica de actos administrativos, no po ortanto, dirigir-se apenas a assegurar o cumprimento da lei, mas tem de ter em v ista a defesa de valores constitucionalmente protegidos. Com o que se confirma q ue o Cdigo no atribui aos mecanismos de reaco contra a omisso ilegal de actos adminis trativos a mesma funo de tutela da legalidade objectiva que associa impugnao de acto s administrativos (de contedo positivo). e) O artigo 68, n 1, alnea d), confirma, por ltimo, a legitimidade das pessoas e ent idades mencionadas no n 2 do artigo 9 para pedir a condenao da Administrao prtica de tos administrativos cuja recusa ou omisso ponha em causa os valores referidos nes se preceito. A exemplo do que sucede com o artigo 55, n 1, alnea f), tambm neste cas o a remisso no vale na parte em que se refere ao Ministrio Pblico, na medida em que a legitimidade do Ministrio Pblico para impugnar actos administrativos j resulta, c omo se acaba de ver, do artigo 68, n 1, alnea c), e com um mbito mais alargado, que expressamente compreende as situaes enunciadas no artigo 9, n 2, mas no se esgota nel as.

2.2.4. Legitimidade activa nas aces de impugnao e declarao de ilegalidade por omisso d regulamentos (arts. 73 e 77 do CPTA) 73. Legitimidade para impugnar regulamentos O tema regulado no artigo 73, que se refere a quatro categorias de pessoas e entidades legitimadas a pedir a declarao d a ilegalidade de normas emanadas no exerccio da funo administrativa ou, no dizer da lei, ao abrigo de disposies de direito administrativo. a) Em primeiro lugar, o artigo 73, n 1, reconhece legitimidade para pedir a declar ao de ilegalidade com fora obrigatria geral a quem seja prejudicado pela aplicao da no rma ou possa previsivelmente vir a s-lo em momento prximo, desde que a aplicao da no rma tenha sido recusada por qualquer tribunal, em trs casos concretos, com fundam ento na sua ilegalidade. b) Por outro lado, o artigo 73, n 2, reconhece, desde logo, legitimidade para pedi r a declarao de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto a quem seja directamente lesado por normas cujos efeitos se produzam imediatamente, sem dep endncia de actos concretos de aplicao. c) O pedido referido na alnea anterior tambm pode ser deduzido, nos termos do arti go 73, n 2, por qualquer das pessoas e entidades mencionadas no artigo 9, n 2, para defesa dos valores mencionados nesse preceito. d) O artigo 73, n 3, confere, por ltimo, ao Ministrio Pblico o poder de pedir a decla rao de ilegalidade com fora obrigatria geral sem necessidade da verificao da recusa de

aplicao em trs casos concretos, a que se refere o n 1. A exemplo do que sucede no d omnio da impugnao de actos administrativos, o CPTA tambm confere, deste modo, uma fu no de proteco da legalidade objectiva impugnao de regulamentos. O artigo 73, n 3, p e este pedido possa ser deduzido pelo Ministrio Pblico oficiosamente ou mediante r equerimento apresentado pelas pessoas e entidades mencionadas no artigo 9, n 2, pa ra defesa dos valores a mencionados, s quais assiste a faculdade de se constituire m como assistentes no processo. De acordo com o artigo 73, n 4, a deduo do pedido pe lo Ministrio Pblico obrigatria se tiverem sido proferidas trs sentenas de desaplicao norma ou normas em causa. 74. Legitimidade para pedir a declarao de ilegalidade por omisso de regulamentos O tema regulado no artigo 77, n 1, que se refere a trs categorias de pessoas e entida des legitimadas a pedir a declarao de ilegalidade por omisso de normas regulamentar es necessrias para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulament ao. a) A primeira entidade a ser referida o Ministrio Pblico. A aco pblica prevista, nes e domnio, sem quaisquer limitaes. A exemplo do que, como vimos, sucede nos domnios d a impugnao de actos administrativos (artigo 55) e de normas (artigo 73), o Ministrio Pblico tem, portanto, legitimidade para reagir contra a omisso ilegal de toda e qu alquer norma regulamentar, no puro propsito de defender a legalidade democrtica e p romover a realizao do interesse pblico (artigo 51 do ETAF). b) O artigo 77, n 1, estende, entretanto, a legitimidade que acaba de ser referida s demais pessoas e entidades que, nos termos do artigo 9, n 2, podem agir em defes a dos valores que esse preceito enuncia. c) Tem, por fim, legitimidade para pedir a declarao de ilegalidade por omisso de no rmas regulamentares quem alegue um prejuzo directamente resultante da situao de omi sso. 3. Regime do interesse processual 3.1. Interesse processual nas aces de simples apreciao e inibitrias

75. A exemplo do que sucede com o CPC alemo, o CPTA no consagra, em termos gerais, o interesse em agir como um pressuposto processual, mas contm uma referncia expre ssa a este requisito, no artigo 39, a propsito das situaes em que o problema reconhe cidamente se coloca com maior acuidade, e que se prendem com as aces meramente dec larativas ou de simples apreciao, que visam acorrer a leses efectivas, resultantes da existncia de situaes graves de incerteza objectiva, ou a ameaas de leso, resultant es do fundado receio da verificao de condutas lesivas num futuro prximo, determinad as por uma incorrecta avaliao da situao existente (). Como, entretanto, resulta do CPC alemo ( 259), outro domnio, muito prximo deste, em que se coloca o mesmo problema da existncia de interesse em agir o das aces de cond enao prtica ou absteno de condutas no futuro. Embora a letra do preceito no as contem le, tambm a estas situaes no se pode deixar, por isso, de considerar aplicvel o regim e do artigo 39. 3.2. Interesse directo na impugnao de actos administrativos 76. Como j foi referido, no artigo 55, n 1, alnea a), misturada com a questo da legit imidade, surge uma manifestao do requisito do interesse processual na exigncia do c arcter directo ao interesse individual para impugnar actos administrativos. Com efe ito, quando se exige que o interesse do impugnante seja directo, no sentido, tra dicionalmente construdo neste domnio, em que ele deve ser actual, est a fazer-se ap elo ideia de que o impugnante deve estar constitudo numa situao de efectiva necessi dade de tutela judiciria. E o mesmo resulta, como j tinha sido antecipado, da referncia que o artigo 55, n 1, alnea a), faz, a ttulo meramente ilustrativo, hiptese de o impugnante ter sido lesad o pelo acto nos seus direitos ou interesses. Tambm neste plano se faz apelo simultn eo a duas ideias diferentes: possui legitimidade quem alegue ser titular do dire ito ou interesse e o seu interesse processual radica na alegao de ter sido lesado nesse seu direito ou interesse, circunstncia da qual advm o interesse directo (int

eresse processual) em demandar. Retomando os exemplos ainda h pouco figurados, no basta, pois, que o impugnante alegue ser proprietrio de um prdio em relao ao qual co rre um procedimento de declarao de utilidade pblica ou que o funcionrio alegue ser a rguido num procedimento disciplinar: a admissibilidade da utilizao da via impugnatr ia pressupe a ocorrncia de uma circunstncia concreta que tenha feito nascer a neces sidade de recorrer aos tribunais. Daqui resulta que muitas das questes que, no domnio da impugnao dos actos administra tivos, so tradicionalmente colocadas, com resultados insatisfatrios, a propsito do problema da impugnabilidade dos actos administrativos (problema que deve ser exc lusivamente situado no plano objectivo da natureza desses actos) devem ser coloc adas a propsito dos problemas da legitimidade e do interesse processual de quem p retende reagir contra eles (problema situado no plano subjectivo da utilidade co ncreta que pode advir, para cada interessado, da anulao ou da declarao de nulidade d e cada um desses actos). assim que um mesmo acto administrativo pode ser impugnado por certos interessado s e j no por outros, embora tenha a mesma natureza objectiva. Se um acto administr ativo pode ser impugnado por algum, ele no pode deixar, objectivamente, de ser qua lificado como impugnvel. A questo que, a partir da, se h-de colocar , pois, a de apur ar, em cada caso concreto, se quem se prope impugnar esse acto se apresenta como parte legtima e, por outro lado, se est efectivamente colocado em situao que, do pon to de vista do interesse em agir, fundamente a necessidade de recorrer via judic ial. Situa-se, pois, no plano do interesse processual a questo que, no domnio da impugn ao de actos administrativos, se coloca de saber se as consequncias que o acto sob i mpugnao alegadamente projecta sobre o impugnante so de molde a justificar que ele l ance mo da via judicial. E repare-se que falamos em consequncias na medida em que, ao contrrio do que era tradicional, o CPTA no erige a eficcia dos actos administra tivos como conditio sine qua non para que eles possam ser impugnados, admitindo, no artigo 54, que mesmo em relao a actos administrativos ineficazes se possam cons tituir situaes de interesse em agir que justifiquem a impugnao. Na verdade, a eficcia dos actos administrativos tradicionalmente apontada como um requisito da respectiva impugnabilidade, pelo que s podem ser impugnados os acto s administrativos que produzam efeitos. Este o ponto de partida das solues consagr adas no artigo 54 (). A verdade, porm, que a eficcia um elemento extrnseco do acto a dministrativo, que no se prende com a sua substncia, mas com a sua circunstncia. Po r conseguinte, a relevncia da eficcia do acto, para efeitos da determinao da sua imp ugnabilidade, no tem que ver com a substncia do acto, com a questo da natureza (int rnseca) dos efeitos que ele se destina a introduzir na ordem jurdica, mas com a qu esto (extrnseca) de saber se ele origina consequncias que, em determinado momento, justifiquem a sua impugnao por aquele concreto autor. A regra da inimpugnabilidade do acto ineficaz assenta no argumento de que o acto ineficaz (ainda) no introduz qualquer modificao na ordem jurdica que possa ser remo vida atravs da anulao do acto ou origine uma situao de facto que fundamente a necessi dade da declarao da sua nulidade. Pelo contrrio, se o acto for objecto de execuo, j se actualiza uma situao de necessidade de tutela que justifica o recurso via judicia l. Como se v, a questo resume-se, pois, a saber se existe interesse em agir judicialm ente contra um acto administrativo que no esteja em condies de projectar os seus ef eitos na ordem jurdica. Em princpio, parte-se da presuno de que no existe interesse e m impugnar actos administrativos que (ainda) no estejam em condies de lesar ningum. Mas admite-se que a existncia de uma situao de leso efectiva, resultante da execuo ile gtima do acto ineficaz, j faz nascer o interesse em lanar mo da via judicial. , pois, nesta perspectiva que devem ser lidas as solues consagradas no artigo 54 , de ste modo, um artigo sobre o interesse processual em demandar: no caso, em impugn ar actos administrativos ineficazes. A exemplo do que sucede com o artigo 39, tam bm ele tem, na verdade, em vista situaes em que o problema da existncia de um intere sse em agir se coloca com acuidade, na medida em que se pode dizer que h uma pres uno de que no existe interesse directo, actual em impugnar actos administrativos qu e ainda no produzem efeitos na ordem jurdica porque (ainda) no lesaram ningum. Tal c omo nas hipteses do artigo 39, tm-se, por isso, em vista, no artigo 54:

a) Situaes de leso efectiva, resultantes de condutas ilegtimas, destitudas de fundame nto jurdico no artigo 39, as situaes de incerteza, porventura decorrentes de afirmaes ilegtimas da Administrao; no artigo 54, n 1, alnea a), as situaes de execuo ilegti o ineficaz. Excepo tradicionalmente admitida regra da inimpugnabilidade dos actos administrativos ineficazes , na verdade, a de o acto ter sido objecto de execuo, em bora sem preencher os requisitos necessrios para o efeito (). Quem for objecto da execuo de um acto administrativo ineficaz, , assim, admitido a impugnar esse acto soluo que o artigo 54 retoma, no seu n 1, alnea a) (cfr. tambm o artigo 59, n 2) (). rtigo 59, n 7, estende, entretanto, ao Ministrio Pblico a possibilidade de impugnar actos ineficazes cuja execuo j tenha sido desencadeada. b) Situaes de ameaa de leso, resultantes do fundado receio da verificao, num futuro pr imo, de cirucunstncias lesivas no artigo 39, o receio da adopo de condutas lesivas s em que tenha sido j praticado um acto administrativo; no artigo 54, n 1, alnea b), o receio das consequncias lesivas que resultaro da produo de efeitos e eventual execuo do acto (ainda) ineficaz. O artigo 54, n 1, alnea b), estende as situaes em que de ad mitir a existncia de interesse em agir contra actos ineficazes s situaes em que, segu ndo um juzo de normalidade, e de acordo com a experincia da vida, haja fortssima pr obabilidade ou quase certeza () de que o acto ir produzir efeitos e, portanto, exi sta um fundado receio das consequncias que resultaro da produo de efeitos e eventual execuo do acto (ainda) ineficaz. A soluo flexibiliza os critrios a adoptar neste domn io, afastando-os da aplicao rgida do critrio da eficcia ou ineficcia dos actos adminis trativos, para os reconduzir verificao da existncia, em cada caso concreto, de uma situao de necessidade de tutela e, portanto, de interesse em agir em juzo (). Resta acrescentar que o nus da impugnao tempestiva dos actos administrativos s se co nstitui uma vez preenchidos os requisitos de que depende a respectiva eficcia, pe lo que s a partir desse momento passam a correr os respectivos prazos de impugnao. o que resulta do artigo 54, n 1, que apenas configura a impugnao de actos ineficazes como uma possibilidade, e no como um nus sujeito a prazo, e, ainda assim, de mbito circunscrito s hipteses a previstas. 3.3. O interesse dependente da utilizao de eventual impugnao administrativa necessria

77. Ainda no plano da existncia de interesse processual que fundamente a necessid ade de recorrer via judicial que, a nosso ver, se coloca a questo de saber se o a utor que impugna um acto administrativo procedeu prvia impugnao desse acto perante o rgo administrativo competente, nos casos em que lei especial faa depender o recur so via judicial da prvia utilizao de mecanismos de impugnao administrativa. Cumpre comear por esclarecer que o CPTA no exige, em termos gerais, que os actos a dministrativos tenham sido objecto de prvia impugnao administrativa para que possam ser objecto de impugnao contenciosa. Das solues consagradas nos artigos 51 e 59, ns 4 e 5, decorre, por isso, a regra de que a utilizao de vias de impugnao administrativa no necessria para aceder via contenciosa. E, portanto, de que no necessrio, para h ver interesse processual no recurso impugnao perante os tribunais administrativos, que o autor demonstre ter tentado infrutiferamente obter a remoo do acto que cons idera ilegal por via extrajudicial. Tal como sucede em processo civil, so variadas e ponderosas as razes capazes de justificar o recurso directo via judiciria e no p arece razovel exigir do autor a explicao determinante da sua opo (). O CPTA no tem, porm, o alcance de revogar as mltiplas determinaes legais avulsas que instituem impugnaes administrativas necessrias, disposies que s poderiam desaparecer m ediante disposio expressa que determinasse que todas elas se consideram extintas. Na ausncia de determinao legal expressa em sentido contrrio, deve entender-se que os actos administrativos com eficcia externa so imediatamente impugnveis perante os t ribunais administrativos, sem necessidade da prvia utilizao de qualquer via de impu gnao administrativa. A impugnao de actos administrativos pode estar, no entanto, dep endente do nus da prvia utilizao, pelo impugnante, de vias de impugnao administrativa quando isso esteja expressamente previsto na lei, em resultado de uma opo conscien te e deliberada do legislador, nos casos em que este a considere justificada. Ne sses casos, a lei faz depender o reconhecimento de interesse processual ao autor ou seja, o reconhecimento da sua necessidade de tutela judiciria da utilizao das v ias legalmente estabelecidas para tentar obter a resoluo do litgio por via extrajud icial.

Subjacente posio que se acaba de exprimir est, naturalmente, a rejeio do argumento da inconstitucionalidade da imposio de impugnaes administrativas necessrias, que na dou trina tem sido deduzido da circunstncia de, na reviso de 1989, ter sido eliminada do ento artigo 268, n 3, da CRP a referncia que dele inicialmente constava definitiv idade dos actos administrativos susceptveis de impugnao contenciosa (). Rejeio fundad a no argumento subscrito, alis, tanto pelo Tribunal Constitucional, como pelo Sup remo Tribunal Administrativo de que no cabe Constituio estabelecer os pressupostos de que possa depender a impugnao dos actos administrativos, em termos de se poder afirmar que eles s so legtimos se forem objecto de expressa previso constitucional. Questo diferente j se colocar se o legislador ordinrio impuser requisitos de tal mod o excessivos e desproporcionados que se concretizem num condicionamento ilegtimo ao direito fundamental de acesso justia administrativa. Ora, se um interessado impugnar um acto administrativo perante os tribunais sem ter feito uso da impugnao administrativa necessria que ao caso a lei expressamente fazia corresponder, a sua pretenso deve ser rejeitada porque a lei no lhe reconhec e o interesse processual que, no caso, se deveria sustentar na demonstrao de ter t entado infrutiferamente obter o resultado pretendido pela via extrajudicial lega lmente estabelecida. Repare-se que o acto, em si mesmo, no mudou de natureza pelo facto de no ter sido objecto da necessria impugnao administrativa e a prpria posio material do interessado em relao ao acto tambm no se alterou: se ele era, por hiptese, destinatrio do acto, qu e na sua esfera jurdica projecta os seus efeitos, essa circunstncia tambm no se alte rou. O problema exclusivamente um problema de interesse em aceder Justia, como be m demonstra a circunstncia de a imposio de impugnaes administrativas necessrias poder ser motivada, tal como sucede, em termos gerais, com a exigncia do requisito do i nteresse processual, pelo duplo propsito de evitar que as pessoas [no caso, as ent idades administrativas] sejam precipitadamente foradas a vir a juzo, para organiza rem, sob cominao de uma sano grave, a defesa dos seus interesses, numa situao em que a situao da parte contrria [no caso, o impugnante] o no justifica (recorde-se que a ut ilizao das impugnaes administrativas necessrias suspende os efeitos das decises impugn adas) e de no sobrecarregar com aces desnecessrias a actividade dos tribunais, cujo t empo escasso para acudir a todos os casos em que realmente indispensvel a interve no jurisdicional (). 2 - Os demandados: legitimidade passiva Regime geral da legitimidade passiva (art. 10 do CPTA); em particular, a legitimi dade passiva de rgos pblicos (art. 10, n 6); em particular, a legitimidade passiva de particulares (arts. 10, n 7, e 37, n 3, do CPTA) 1. Regime geral da legitimidade passiva (art. 10 do CPTA) 78. O regime regra em matria de legitimidade passiva o que consta do artigo 10, n 1 , que, tal como sucede com o artigo 9, n 1, retoma o essencial das solues consagrada s no artigo 26 do CPC. partida, a legitimidade passiva corresponde contraparte na relao material controvertida, tal como esta configurada pelo autor. O autor deve, portanto, demandar em juzo quem alegadamente estiver colocado, no mbito dessa rel ao, em posio contraposta sua. 2. Em particular, a legitimidade passiva de entidades pblicas 79. Como j sabemos e claramente assumido no artigo 10, n 7, nem s entidades pblicas p odem ser demandadas perante os tribunais administrativos. O CPTA d, no entanto, e special ateno s situaes em que as aces so propostas contra entidades pblicas, o que mpreende, no propriamente por elas corresponderem esmagadora maioria dos casos, m as porque o Cdigo procede, no artigo 10, a uma importante alterao do critrio de deter minao da legitimidade passiva que tradicionalmente era adoptado nos processos de i mpugnao de actos administrativos (cfr. artigo 26 da LPTA) e que o artigo 70, n 1, da

LPTA tinha estendido s aces para reconhecimento de direitos ou interesses legtimos. O CPTA consagra, no artigo 10, n 2, a regra de que, nos processos em que estejam e m causa aces ou omisses de entidades pblicas, parte demandada a pessoa colectiva de d ireito pblico ou, no caso do Estado, o ministrio a cujos rgos seja imputvel o acto im pugnado ou sobre cujos rgos recaia o dever de praticar os actos jurdicos ou observa r os comportamentos pretendidos. Resulta, pois, do artigo 10 que, por regra, em todas as aces que, no contencioso ad ministrativo, sejam intentadas contra entidades pblicas, a legitimidade passiva c orresponde pessoa colectiva e no a um rgo que dela faa parte. Quando esteja em causa uma conduta, activa ou omissiva, de um rgo do Estado que esteja integrado num Min istrio, a legitimidade passiva do Ministrio a que o rgo pertence. Como expressamente determina o artigo 10, n 6, s no mbito de litgios entre rgos da mes a pessoa colectiva pense-se no exemplo de uma Cmara Municipal que pretende uma au torizao ilegalmente recusada pela Assembleia Municipal que a legitimidade pertence a um rgo administrativo e no pessoa colectiva ou ao Ministrio a que esse rgo pertenc . Cumpre ter, em todo o caso, presente que h processos dirigidos contra entidades pblicas em que demandada a pessoa colectiva ou o Ministrio e processos em que o rgo . Porque, entretanto, se afigura justificado que, nos processos em que esteja em c ausa a actuao ou omisso de um determinado rgo administrativo, ainda que se trate de u m rgo subordinado a poderes hierrquicos, seja esse rgo a conduzir a defesa da conduta adoptada, admite-se, no artigo 11, n 5, que, nesses casos, possa ser ele a design ar o representante em juzo da pessoa colectiva ou do Ministrio. Porque a tradio , no entanto, a da indicao do rgo na petio inicial; porque, em muita uaes, o autor no processo no ter dificuldade em identificar esse rgo e poder, mesmo, p eferir faz-lo; e porque a indicao do rgo na petio pode trazer vantagens, na medida em ue, sendo a citao directamente dirigida ao rgo, poder ser mais clere o envio, por part e da entidade demandada, da contestao e demais documentos pertinentes, os artigos 10 e 78 admitem que, mesmo que a legitimidade passiva corresponda pessoa colectiva ou ao Ministrio, o autor indique, na petio, o rgo que praticou o acto impugnado ou a quele perante o qual tinha sido formulada a sua pretenso (cfr. artigos 10, n 4, e 7 8, n 2, alnea i), e n 3). Se, no exerccio desta faculdade, o autor incorrer em erro quanto identificao do rgo, levando a que a secretaria proceda citao do rgo errado, determina o artigo 81 que o r citado d imediato conhecimento da citao ao rgo que o deveria ter sido e que, dadas a s circunstncias, beneficia de um prazo suplementar de quinze dias para contestar e enviar para o tribunal o eventual processo administrativo. Repare-se que estas ltimas vicissitudes s tero, porm, lugar na medida em que no exist a ilegitimidade passiva quanto petio apresentada isto , na medida em que, sendo a p essoa colectiva ou o Ministrio a que pertence o rgo que foi citado parte legtima no processo, se deve entender que ela foi citada na medida em que a citao foi dirigid a a um dos seus rgos, pelo que apenas se impe remeter a questo, dentro da pessoa col ectiva ou do Ministrio, apreciao do rgo que efectivamente praticou ou devia ter prati cado o acto em causa. J se, pelo contrrio, o erro cometido na petio implicar a citao d e um rgo de uma pessoa colectiva ou de um Ministrio que no tem legitimidade passiva no processo, no se aplica o disposto nos ns 2 e 3 do artigo 81. O regime do artigo 81, ns 2 e 3, est, pois, condicionado ao preenchimento do pressu posto do artigo 78, n 3. Ele apenas se destina a intervir quando se possa afirmar que a pessoa colectiva ou o Ministrio a demandar o foi devidamente, por na petio te r sido pedida a citao de um rgo dessa pessoa colectiva ou desse Ministrio com o que a citao que venha a ser dirigida ao rgo se considera feita, nesse caso, pessoa colecti va ou ao Ministrio a que o rgo pertence (artigo 78, n 3) , embora tenha havido erro na identificao do rgo, dentro da pessoa colectiva ou do Ministrio a demandar. De outro m odo, dever ser corrigida a petio, por forma a assegurar o correcto prosseguimento d a aco, com a devida citao da entidade a quem efectivamente corresponde a legitimidad e passiva, sem que, repare-se, haja lugar formulao de um juzo, por parte do tribuna l, sobre a desculpabilidade do erro (). 3. Em particular, a legitimidade passiva de particulares (arts. 10, n 7, e 37, n 3, do CPTA)

80. O artigo 10, n 7, estabelece que podem ser demandados particulares ou concessio nrios, no mbito de relaes jurdico-administrativas que os envolvam com entidades pblica s ou com outros particulares. O sentido mais bvio e, ao mesmo tempo, mais importante deste preceito o de tornar claro, com a maior abrangncia possvel, algo que j sabemos: que os processos intent ados perante os tribunais administrativos no tm necessariamente de ser dirigidos c ontra entidades pblicas, mas podem ser dirigidos contra (ou tambm contra) particul ares. Ao contrapor particulares a concessionrios, o artigo 10, n 7, clarifica, entretanto, d is aspectos. Em primeiro lugar, que os particulares podem ser demandados a ttulo principal no processo administrativo. Em segundo lugar, que no preceito em anlise no se tem apenas em vista a situao dos particulares que sejam concessionrios de ben s, servios ou poderes pblicos, podendo haver tambm processos dirigidos, a ttulo prin cipal, contra particulares que no tenham o estatuto de concessionrios. 3 - As situaes de legitimidade plural

81. O CPTA admite nos mais amplos termos a existncia de situaes de pluralidade de p artes, seja sob a forma da coligao, seja sob a forma do litisconsrcio, necessrio ou voluntrio. O Cdigo , na verdade, bastante claro no que toca definio do regime da coligao, consag ado no artigo 12, com mbito geral para todo o contencioso administrativo. Por outro lado, resulta da natureza das coisas e da aplicabilidade supletiva do CPC a possibilidade da existncia de situaes de litisconsrcio necessrio sempre que se preencham os requisitos genericamente previstos no artigo 28 do CPC; como tambm su pletivamente aplicvel ao contencioso administrativo o regime do CPC no que se ref ere ao litisconsrcio voluntrio. Ao referir-se genericamente possibilidade de particulares serem demandados no mbit o de relaes jurdico-administrativas que os envolvam com entidades pblicas ou com out ros particulares, o artigo 10, n 7, tem, alis, nesse sentido, o alcance de admitir, nos mais amplos termos, a possibilidade da constituio de situaes de litisconsrcio vol untrio passivo ou de pluralidade subjectiva subsidiria do lado passivo (), quando se discutam relaes jurdicas que digam simultaneamente respeito a entidades pblicas e a entidades privadas, abrindo, desse modo, a porta aplicao supletiva do disposto nos artigos 27 e 31-B do CPC.

82. O artigo 10, n 1, tem, entretanto, o cuidado de fazer referncia eventual necess idade de a aco no ser apenas proposta contra a outra parte na relao material controver tida, mas tambm, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor. A referncia dirige-se claramente aos chamad os contra-interessados, categoria que o CPTA expressamente prev nos artigos 57 e 6 8, n 2, e que se pode definir como correspondendo s pessoas cuja esfera jurdica pode ser directamente afectada pela deciso a proferir no processo. No por acaso que o Cdigo faz referncia especfica aos contra-interessados nos artigos 57 e 68, n 2 a propsito, portanto, da impugnao de actos administrativos e da condena rtica desse tipo de actos. Trata-se, na verdade, de domnios em que a aco proposta co ntra a Administrao, contra a entidade que praticou ou que omitiu ou recusou o acto administrativo, mas em que h sujeitos que tambm so partes no litgio, na medida em q ue os seus interesses coincidem com os da Administrao e podem ser directamente afe ctados na sua consistncia jurdica com a procedncia da aco. Neste ponto reside a espec ificidade da situao, que justifica a sua autonomizao em relao previso genrica, de em mais alargado, como se viu, do artigo 10, n 7. As relaes jurdicas relacionadas com o exerccio de poderes de autoridade por parte da Administrao so, na verdade, frequentemente complexas, multipolares, envolvendo um conjunto alargado de pessoas cujos interesses so afectados pela actuao, num sentido ou noutro, da Administrao. Se, num caso concreto, h um interessado que pretende a anulao de um acto administrativo que considera ilegal ou a prtica de um acto admini

strativo que considera devido, normal que tambm existam interessados que, sendo b eneficirios do acto ilegal ou podendo ser afectados pelo acto devido, tenham inte resse em que ele no seja anulado e, pelo contrrio, se mantenha na ordem jurdica, ou que ele no seja praticado e, portanto, tudo se mantenha como est. Basta pensar no exemplo da impugnao de uma licena de construo: ao interesse do vizinh o que pretende a anulao dessa licena, contrape-se, pelo menos, o interesse do propri etrio em cuja esfera jurdica a licena constituiu o direito de construir. Ou no exem plo da condenao emisso de uma ordem de demolio: ao interesse do vizinho que pretende a demolio, contrape-se, pelo menos, o interesse do proprietrio do imvel. E repare-se que no estamos, neste domnio, perante meros interesses de facto. Em situaes como est as, e muitas outras se poderiam indicar, o titular da licena e o proprietrio da co nstruo so titulares de verdadeiros direitos subjectivos, cuja consistncia jurdica pos ta em causa nos processos impugnatrio e de condenao. certo que o objecto destes processos no se define por referncia s situaes subjectivas dos contra-interessados, titulares de interesses contrapostos aos do autor, mas posio em que a Administrao se encontra colocada, no quadro do exerccio dos seus pode res de autoridade. Com efeito, a discusso em juzo centra-se na questo de saber se s e anula ou no o acto administrativo, se se condena ou no a Administrao a praticar um acto administrativo. Esta circunstncia no retira, no entanto, aos contra-interess ados a sua qualidade de verdadeiras partes na relao jurdica multipolar e, por isso, no litgio, para o efeito de deverem ser demandadas em juzo. o que resulta do inci so final do artigo 10, n 1, que, portanto, reconhece aos contra-interessados o est atuto de verdadeiras partes demandadas, em situao de litisconsrcio necessrio passivo e, importa sublinh-lo, unitrio () com a entidade pblica, com todas as consequncias que da advm. Por este motivo, tem o CPTA o cuidado de, tanto no artigo 57, como no artigo 68, n 2, densificar o conceito de contra-interessados e, em particular, o cuidado de o circunscrever s pessoas que possam ser identificadas em funo da relao material em cau sa ou dos documentos contidos no processo administrativo. Est aqui presente o props ito de objectivizar a operao de delimitao do universo dos titulares de interesses con trapostos aos do autor que devem ser demandados no processo (artigo 10, n 1), atend endo s consequncias gravosas que resultam da sua falta de citao: ilegitimidade passi va que obsta ao conhecimento da causa (cfr. artigos 78, n 2, alnea f), 81, n 1, e 89, n 1, alnea f)) e inoponibilidade da deciso judicial que porventura venha a ser prof erida revelia dos contra-interessados (cfr. artigo 155, n 2).

Captulo III Pressupostos relativos ao Objecto

83. O Captulo II do Ttulo III do CPTA estabelece um conjunto de determinaes que, na sua grande maioria, se referem aos pressupostos especficos de que depende a deduo e m juzo das pretenses que o CPTA subordina forma processual da aco administrativa esp ecial. O referido captulo encontra-se dividido em trs seces, que regulam os aspectos respeitantes impugnao de actos administrativos, condenao prtica de actos administ ivos e ao contencioso dos regulamentos. Resulta, em grande medida, das disposies contidas no referido Captulo do CPTA o reg ime dos pressupostos relativos ao objecto a que nos vamos referir de seguida. Co m excepo da disciplina respeitante legitimidade, que j foi objecto de tratamento au tnomo, percorreremos, por isso, de seguida o referido regime, dando conta dos ter mos em que o CPTA regula os pressupostos processuais especficos de que depende a actuao processual das referidas pretenses. 1 - A impugnao de actos administrativos 1. Pressupostos de mbito geral Impugnabilidade do acto administrativo e actos equiparados (arts. 51 segs. do CPT A); tempestividade da impugnao (arts. 58 segs. do CPTA); no aceitao do acto impugnado

(art. 56 do CPTA). 1.1. Impugnabilidade do acto administrativo e actos equiparados 84. O primeiro dos aspectos do regime particular que o CPTA estabelece a propsito da actuao processual das pretenses dirigidas impugnao de actos administrativos prend e-se com a prpria noo de acto administrativo impugnvel, a que o Cdigo se refere no ar tigo 51, n 1, ao estabelecer que so impugnveis os actos administrativos com eficcia ex terna. Numa primeira anlise, a noo de acto administrativo impugnvel , deste modo, reportada a dois elementos: o conceito de acto administrativo e o atributo da eficcia exter na desse acto. A estes elementos, o artigo 51, n 4, vem, entretanto, adicionar um terceiro: o do contedo positivo do acto a impugnar. 1.1.1. O conceito de acto administrativo

85. Ao reportar-se, sem mais indicaes, ao conceito de acto administrativo, o artig o 51, n 1, do CPTA remete o intrprete para o conceito de acto administrativo que, n a ordem jurdica vigente, fornecido pelo artigo 120 do CPA, ao estabelecer que, par a o efeito daquele Cdigo, se consideram actos administrativos as decises dos rgos da Administrao que ao abrigo de normas de direito pblico visem produzir efeitos jurdico s numa situao individual e concreta. Com efeito, embora o artigo 120 do CPA refira que o conceito a enunciado apenas va le para os efeitos daquele Cdigo e no se deva esquecer que a doutrina no se encontr a vinculada por definies legais, a verdade que o essencial do regime que, ao longo de dcadas, doutrina e jurisprudncia foram construindo em torno do conceito de act o administrativo est, hoje, consagrado no CPA. Como o artigo 120 delimita o mbito d e aplicao desse regime e a cincia jurdica uma cincia prtica, temos, por conseguinte, ificuldade em vislumbrar o sentido ou a utilidade de, para fins estritamente dou trinais, se conceber um conceito de acto administrativo diferente daquele que o CPA utiliza como critrio de aplicabilidade do essencial do regime que corresponde teoria geral do acto administrativo. O acto administrativo impugnvel tem, pois, de corresponder, antes de mais, a uma deciso tomada por um rgo da Administrao Pblica, no exerccio das suas funes, dirigida oduzir efeitos jurdicos numa situao individual e concreta.

86. Por se tratar de matria de direito substantivo, e no processual, no nos deterem os mais do que o necessrio em cada um dos elementos constitutivos deste conceito. As implicaes de ordem processual que deles resultam, com reflexos no regime do CP TA, justificam, no entanto, que se sublinhe que, a nosso ver, o elemento fulcral do conceito de acto administrativo do artigo 120 do CPA reside no contedo decisrio : os actos administrativos so decises (). O preceito remete-nos, assim, para uma distino que separa os actos que, por terem contedo decisrio, devem ser qualificados como actos administrativos, daqueles outr os que, como os pareceres (no vinculativos), as informaes ou as propostas, mas tambm os actos confirmativos e opin(i)ativos, a doutrina tradicional tambm enquadrava num conceito amplo de acto administrativo, mas que, por no terem contedo decisrio, no devem ser, hoje, qualificados desse modo (). A nosso ver, a imputao ao acto administrativo de um contedo decisrio tem, pois, o al cance de, em contraponto com os actos que apenas exprimem declaraes de cincia, juzos de valor ou opinies, o configurar como a expresso de uma declarao de vontade, dirig ida a determinar o rumo de acontecimentos ou o sentido de condutas a adoptar. In flectindo na linha tradicionalmente seguida entre ns, de partir de um conceito mu ito amplo de acto administrativo, o artigo 120 do CPA parece ter, portanto, optad o por um conceito mais restrito, que no cobre todas as manifestaes jurdicas unilater ais e concretas da Administrao Pblica. Assim, e apenas para dar alguns exemplos mais emblemticos, o artigo 120 do CPA afa sta a impugnabilidade dos pareceres no vinculativos, na medida em que tais actos, por se limitarem a exprimir juzos de valor, nem sequer so actos administrativos. Mas j podero ser, em princpio, objecto de impugnao, por possurem contedo decisrio e s

m, por isso, actos administrativos, os actos que, ao longo de procedimentos admi nistrativos escalonados ou faseados, contenham verdadeiras pr-decises, sejam elas decises prvias (que decidem em termos definitivos questes prvias quela que tem de ser decidida no termo do procedimento) ou decises parcelares (que decidem em termos definitivos uma parte das questes a decidir no termo do procedimento) (). J no que se refere aos pareceres vinculativos, pela nossa parte, no temos dvidas em assumir que tais actos no exprimem o exerccio de uma funo meramente consultiva, mas so actos que, prejudicando o exerccio dos poderes decisrios dos rgos a que se destin am, tm a natureza de actos administrativos, de contedo decisrio (). Mas tambm nos pa rece, em tese geral, que os particulares no tm interesse directo na impugnao de acto s que, pela natureza dos efeitos que visam produzir, no causem uma desvantagem im ediata na respectiva esfera jurdica nesse sentido concorrendo, a nosso ver, como afloramento de um critrio geral, a regra da inimpugnabilidade dos actos ineficaze s, que decorre do artigo 54 do CPTA. Como os efeitos dos pareceres vinculativos se esgotam no mbito das relaes que se de senvolvem entre o rgo que os emite e aquele que por eles se encontra vinculado, qu er-nos, por isso, parecer que, em princpio, o artigo 55, n 1, alnea a), do CPTA afas ta, por inexistncia de interesse directo, a possibilidade da impugnao de tais actos por parte dos requerentes que aguardam a deciso final a proferir no termo dos re spectivos procedimentos. Mas como os pareceres vinculativos decidem em que senti do devem agir os rgos que por eles se encontram vinculados, podem ser impugnados p elas entidades a que estes rgos pertencem (artigo 55, n 1, alnea c), do CPTA) ou pelo s prprios rgos que vinculam, quando estes pertenam mesma entidade pblica a que perten cem os rgos que os emitiram (artigo 55, n 1, alnea d), do CPTA) (). 87. Em bom rigor, reporta-se ao elemento ora em anlise, do contedo decisrio do acto administrativo, o regime consagrado no artigo 53 do CPTA. Com efeito, o artigo 53 consagra a regra tradicional de que no so impugnveis os acto s que se limitem a confirmar definies jurdicas introduzidas por actos administrativ os anteriores (). Ora, esta regra vale, em primeira linha, para os actos que se limitem a reconhecer que sobre determinada questo j anteriormente foi tomada uma d eciso e que, portanto, no envolvam o reexerccio do poder de decidir. No estamos pera nte verdadeiras decises e, portanto, perante actos administrativos (cfr. artigo 1 20 do CPA), mas perante meras declaraes enunciativas ou representativas da realidad e, mediante as quais a Administrao se limita a reconhecer que j foi tomada uma deci so sobre a matria e porventura se recusa a reexercer o poder de decidir. A doutrina tambm tende, entretanto, a qualificar como inimpugnveis os actos jurdico s praticados em execuo ou aplicao de outros actos administrativos, recusando que, a pretexto destes actos, se possam reabrir litgios ou instaurar tardiamente litgios em torno das definies introduzidas pelos actos que eles se limitam a executar ou a plicar (). Como facilmente se verifica, o raciocnio subjacente a esta construo o me smo que preside construo da inimpugnabilidade dos actos meramente confirmativos. C om efeito, a impugnabilidade dos actos de execuo ou de aplicao recusada na medida em que eles reiteram e, nessa medida, confirmam o que tinha sido decidido atravs do acto que executam ou aplicam, sem tomarem uma nova deciso sobre a matria. Como j noutra ocasio se fez notar (), por regra, os actos jurdicos de execuo ou de ap licao de actos administrativos anteriores possuem eficcia externa e exprimem o exer ccio de um poder de definio jurdica tpico do seu autor, contribuindo, assim, em maior ou menor medida, para completar a definio jurdica que tinha sido introduzida pelos actos que os precederam e em que eles se baseiam. Pense-se no acto que vem fixa r o prazo final para o cumprimento de uma obrigao imposta por um acto precedente, sob a ameaa de execuo forada. Embora este acto surja no seguimento da definio introduz ida pelo acto anterior, o certo que introduz um efeito jurdico inovador e, portan to, a modificao do quadro jurdico pr-existente. Este acto no pode deixar de ser quali ficado como um acto susceptvel de impugnao, pois os eventuais interessados devem po der reagir contra os vcios de que possa padecer a definio jurdica, de maior ou menor alcance, que ele vem introduzir. O que estes actos exigem que, dentro do seu contedo, se distinga o componente em que eles se limitam a pressupor e porventura a reiterar a definio jurdica introduzi da pelos actos que os precederam e em que eles se baseiam, do componente mediant

e o qual eles prprios introduzem uma definio jurdica nova, acrescentando novos efeit os jurdicos aos que resultavam do acto anterior. Na verdade, na parte em que pres supem e porventura reiteram a definio jurdica anterior, estes actos no introduzem qua lquer definio inovadora, no exprimem o reexerccio do poder de decidir j anteriormente exercido com a prtica do acto a que agora se trata de dar execuo ou aplicao. Nessa m edida, no contm verdadeiras decises e, portanto, actos administrativos (cfr. artigo 120 do CPA), mas, quando muito, meras declaraes enunciativas ou representativas da realidade, que se limitam a reconhecer que foi anteriormente tomada uma deciso e m determinado sentido sobre a matria. isto que explica que no se possam invocar contra um acto administrativo vcios que j podiam e deviam ter sido invocados contra actos anteriores. E pode, neste senti do, dizer-se que a regra do artigo 53 vale, em segunda linha, para os actos de ex ecuo ou de aplicao de actos administrativos, na parte ou na medida em que eles se li mitam a reiterar a definio introduzida pelo acto que executam ou aplicam. Ponto qu e no se deixe de reconhecer que os actos de execuo ou de aplicao de actos anteriores podem ser impugnados com fundamento em vcios prprios de que possa padecer a inovao, ainda que complementar, que eles vm introduzir na ordem jurdica, ou mesmo resultar do facto de se apresentarem em desconformidade com o acto que alegadamente visa m executar ou aplicar (porventura, por ultrapassarem os limites traados por esse acto). O acto meramente confirmativo no pode ser, portanto, aproveitado para reabrir um litgio. Por isso, ele no pode ser impugnado, como determina o artigo 53, alnea a), p or quem tenha impugnado a deciso anterior, que ele se limita a confirmar. Por out ro lado, o acto meramente confirmativo tambm no pode ser impugnado por quem, estan do constitudo no nus de impugnar o acto anterior dentro dos prazos legais, no o ten ha feito, na medida em que, de outro modo, se estaria a permitir que o litgio fos se suscitado sem observncia dos prazos legais. Neste sentido, as alneas b) e c) do artigo 53 estabelecem que o acto meramente confirmativo no pode ser impugnado se o acto anterior tiver sido notificado ao interessado ou, em alternativa, se o ac to anterior tiver sido publicado, nos casos em que o interessado no tivesse de se r notificado e, por isso, bastasse a publicao para que ele se lhe tornasse automat icamente oponvel (cfr., a propsito, artigo 59). Repare-se que, para alm destas situaes , discriminadas no artigo 53, a impugnao de actos meramente confirmativos possvel. Q uem no tenha impugnado um acto no publicado nem dele tenha sido notificado pode, a ssim, impugnar os actos que o venham confirmar. Os nmeros 2 e 3 do artigo 52 estabelecem, entretanto, desvios regra do artigo 53. O artigo 52, n 1, reitera o princpio de que a impugnabilidade dos actos administrat ivos no depende da forma sob a qual eles tenham sido praticados, princpio consagra do no artigo 268, n 4, da CRP, que garante a impugnao dos actos administrativos indep endentemente da sua forma. Um acto administrativo pode ser, portanto, impugnado, ainda que surja inserido num acto legislativo (por exemplo, num decreto-lei) ou regulamentar (por exemplo, num decreto regulamentar) (). Porque os eventuais interessados podem, contudo, no se aperceber de que um acto l egislativo ou regulamentar contm uma determinao que deve ser qualificada como um ac to administrativo e, por causa disso, podem deixar expirar inadvertidamente o pr azo legal dentro do qual deveriam proceder respectiva impugnao, o artigo 52, n 2, ab re excepcionalmente a quem no tiver impugnado actos contidos em diplomas legislat ivos ou regulamentares a possibilidade de proceder impugnao dos respectivos actos de execuo ou de aplicao. Esta soluo excepcional, na medida em que dela resulta que, n stes casos, os actos de execuo ou de aplicao nunca podem ser qualificados como actos meramente confirmativos, para os efeitos do disposto no artigo 53. Em idntico sentido, o artigo 52, n 3, estabelece, por seu turno, que o no exerccio do direito de impugnar um acto que no individualize os seus destinatrios no obsta impu gnao dos seus actos de execuo ou aplicao cujos destinatrios sejam individualmente iden ificados. Este preceito visa pr termo s dificuldades que, no plano prtico, o reconhecimento d a figura do acto administrativo geral vinha suscitando, procurando dar resposta s consideraes de ordem prtica que favoreciam a qualificao doutrinal de pelo menos cert o tipo de decises administrativas concretas, mas gerais, como normas, e no como ac tos administrativos (). Essas consideraes prendiam-se com a necessidade de evitar

a constituio de situaes lesivas que, no caso de se optar pela qualificao dessas decise como actos administrativos gerais, adviriam para quem, no se apercebendo de que o acto, embora geral, estava sujeito aos prazos legais de impugnao, no procedesse r espectiva impugnao em tempo til. E a soluo que o artigo 52, n 3, encontra para o probl ma a mesma que, como vimos, o artigo 52, n 2, faz corresponder situao (do mesmo tipo ) dos actos administrativos contidos em actos legislativos ou regulamentares. A confiana dos destinatrios dos actos administrativos gerais , assim, protegida atr avs da abertura excepcional da possibilidade, a quem no tiver impugnado o acto adm inistrativo geral, de proceder impugnao dos seus actos de execuo ou de aplicao com ca ter individual. Tambm aqui, estamos perante uma soluo excepcional, da qual resulta que os actos individuais de execuo ou de aplicao de actos administrativos gerais no p odem ser qualificados como actos meramente confirmativos, para os efeitos do dis posto no artigo 53. 1.1.2. O atributo da eficcia externa do acto

88. Note-se, antes de mais, que a referncia que, no artigo 51, n 1, feita eficcia ex terna do acto impugnvel tem apenas que ver com a natureza (interna ou externa) do s efeitos que o acto se destina a produzir e no com a questo de saber se, no momen to em que impugnado, o acto est efectivamente a produzir os efeitos a que se diri ge. Sobre este outro aspecto, diferente do primeiro, rege, na verdade, o artigo 54, que, alis, admite a impugnao de actos que ainda no tenham comeado a produzir efeit os jurdicos. Cumpre, entretanto, recordar que o problema da impugnabilidade dos actos adminis trativos, problema (prvio) que deve ser colocado exclusivamente no plano objectiv o da natureza dos efeitos que esse acto se destina a introduzir na ordem jurdica, no se confunde com o problema de saber se quem se prope impugnar um acto administ rativo alega ter sido lesado por esse acto, problema (ulterior) que j se situa no plano subjectivo da titularidade, na esfera do interessado, de uma situao jurdica legitimante que o habilite a pedir a anulao ou a declarao de nulidade de um acto que seja impugnvel e tambm da titularidade de um interesse em agir, fundado na existnc ia de uma necessidade efectiva de tutela jurisdicional. assim que um mesmo acto administrativo pode ser impugnado por certos interessado s e j no por outros, embora tenha a mesma natureza objectiva de acto impugnvel. Com efeito, se um acto pode ser impugnado por algum, ele no pode deixar, objectivamen te, de ser qualificado como impugnvel. Sucede, porm, que, para saber se uma impugn ao pode ser efectivamente intentada, necessrio mas no suficiente saber se o acto , e si mesmo, impugnvel, pois tambm h que apurar, em cada caso concreto, se quem se pr ope impugnar esse acto alega estar colocado em situao legitimante e tem um interess e actual em agir em processo. Como j foi referido, muitas das questes que, no domnio da impugnao dos actos administ rativos, eram tradicionalmente colocadas a propsito do problema da impugnabilidad e dos actos administrativos devem ser, pois, colocadas, com vantagem, a propsito dos problemas da legitimidade e do interesse processual de quem pretende reagir contra tais actos. Procurando ilustrar esta ideia com alguns exemplos, nosso entendimento que o art igo 55, n 1, alnea a), do CPTA afasta, por inexistncia de interesse directo, a possi bilidade da impugnao dos actos de admisso de candidatos em concursos por parte dos demais candidatos admitidos. Mas este acto, atendendo ao seu contedo decisrio e, p ortanto, sua natureza de acto administrativo, e sua indiscutvel eficcia externa, p oder ser impugnado, pelo menos, pelo Ministrio Pblico, ao abrigo da ilimitada legit imidade que lhe confere o artigo 55, n 1, alnea b), do CPTA. J o acto que designe os membros do jri de um concurso no ser impugnvel pelos concorrentes, por falta de int eresse directo, mas poder ser impugnado por quem, tendo direito a integrar o jri, nos termos da lei, tenha sido ilegalmente preterido, uma vez que o acto em causa , em si mesmo, um acto administrativo com eficcia externa, cujos efeitos se proje ctam na esfera jurdica das pessoas que designa (ou pretere) para o jri. Como se v, um determinado interessado pode no estar, pois, legitimado ou no ter int eresse em impugnar um acto administrativo e esse acto nem por isso deixar de ser impugnvel, na medida em que se destina a produzir efeitos cuja eliminao da ordem j

urdica, pela sua natureza, pode interessar a outros sujeitos jurdicos e, em ltima a nlise, ao Ministrio Pblico, cuja legitimidade para impugnar actos administrativos i limitada (cfr. artigo 55, n 1, alnea b), do CPTA). a esta luz que, a nosso ver, deve ser encarada a opo do artigo 51, n 1, de instituir a eficcia externa como requisito de impugnabilidade dos actos administrativos. C om efeito, este foi assumido como o mnimo denominador comum nesta matria, no senti do em que os actos que no s no afectam a esfera jurdica de ningum, como nem sequer se destinam a produzir efeitos externos, seriam os nicos actos que no poderiam ser i mpugnados por ningum: nem sequer pelo Ministrio Pblico ou por um qualquer cidado, no exerccio do direito de aco popular. S esses actos no seriam, por isso, face do artig o 51, n 1, actos impugnveis. Em conformidade com o que, a nosso ver, resulta do artigo 120 do CPA, o artigo 51, n 1, do CPTA reconhece, assim, que existem actos administrativos sem eficcia exte rna, cujos efeitos se esgotam no mbito da esfera jurdica da pessoa colectiva que o s produziu: os chamados actos internos. O artigo 51, n 1, assume, contudo, que ess es actos administrativos, por no terem eficcia externa, no poderiam ser objecto de impugnao contenciosa. Tal assuno afigura-se discutvel, devendo a previso do artigo 51, n 1, ser, pelo menos, objecto de uma interpretao restritiva, que permita harmoniz-la com a previso da alne a d) do n 1 do artigo 55, na qual conferida aos rgos administrativos legitimidade pa ra impugnarem actos praticados por outros rgos da mesma pessoa colectiva, em termo s que no permitem excluir a possibilidade da impugnao de actos de carcter puramente interno. Ser, assim, de entender que, por regra, s so impugnveis os actos administra tivos com eficcia externa: esse, na verdade, o critrio em relao generalidade dos leg itimados a impugnar. Em certas circunstncias, porm, tambm um acto administrativo se m eficcia externa pode ser objecto de impugnao contenciosa. Isso suceder quando a im pugnao se inscreva no mbito de relaes jurdico-administrativas interorgnicas, preenchid s que estejam os pressupostos de legitimidade da alnea d) do n 1 do artigo 55. Com o que se verifica que , afinal, no plano da legitimidade processual que, em b om rigor, se coloca a questo da eficcia externa ou interna do acto a impugnar. Com efeito, a questo da eficcia externa, enquanto requisito de impugnabilidade, indis socivel do estatuto de quem impugna. Trata-se, na verdade, de um requisito que o acto s tem de preencher para o efeito de poder ser impugnado por quem no se encont re integrado na estrutura da prpria entidade que o emite. Daqui resulta que o req uisito no , em absoluto, um requisito geral de impugnabilidade dos actos administr ativos, mas apenas um requisito da sua impugnabilidade por pessoas externas quela no mbito da qual eles foram emitidos. E, portanto, que a eficcia externa, embora se reporte natureza dos efeitos que o acto visa produzir (), um atributo do acto administrativo cuja questo da existncia, para efeitos contenciosos, por se situar no plano da relao que, em concreto, se estabelece entre o acto e os seus destinatr ios (poderia dizer-se, portanto, na relao estatuio objecto), em bom rigor, se coloca no plano da identificao, em termos de legitimidade processual, dos tipos de situaes em que as diferentes entidades legalmente legitimadas para o efeito podem lanar mo da impugnao contenciosa (). 89. O tradicional requisito da definitividade horizontal no integra, entretanto, a noo de acto administrativo impugnvel. o que resulta da referncia inicial, no artig o 51, n 1, possibilidade de o acto a impugnar poder estar inserido num procediment o administrativo, como tambm da previso do artigo 51, n 3, que pressupe a impugnabili dade de actos procedimentais. Ponto que, como resulta do artigo 51, n 1, eles seja m, naturalmente, actos administrativos com eficcia externa. assim que, e apenas para dar alguns exemplos (), se justifica a imediata abertur a da via contenciosa contra o acto de aprovao de projecto de arquitectura, relativ amente ao vizinho que repute ilegal a implantao do prdio j efectivamente em construo, por no respeitar as distncias mnimas, sem que se lhe deva exigir que aguarde pela a provao dos projectos de especialidades. Como tambm se justifica a imediata abertura da via contenciosa contra o acto de abertura de um concurso para a instalao de um a farmcia, relativamente aos titulares de farmcias j existentes que contestem a prpr ia abertura do concurso, por violar as condies legais para a instalao de novas farmci as, sem que se lhes deva exigir que aguardem pelo termo do concurso, quando a ve

rdade que lhes absolutamente indiferente saber quem dele sair vencedor, uma vez q ue no so concorrentes. Em ambos os casos, estamos perante actos que, sem serem o a cto final do procedimento, produzem efeitos externos e so, por isso, impugnveis, p odendo ser, por isso, impugnados por quem tenha interesse na respectiva remoo da o rdem jurdica. Para que, em muitas situaes de contornos ambguos, da regra da impugnabilidade dos a ctos que, no sendo o acto final do procedimento, projectem os seus efeitos na ord em jurdica externa no decorram efeitos perversos (), o artigo 51, n 3, salvaguarda, entretanto, a possibilidade de se impugnar o acto final do procedimento, mesmo n o caso de no se ter reagido contra actos procedimentais passveis de impugnao. O artigo 51, n 3, introduz, no entanto, logo partida, duas importantes restries a es ta possibilidade. A primeira diz respeito ao acto que tenha determinado a excluso do interessado do procedimento: este acto, que desde sempre corresponde ao para digma do acto destacvel, por ser evidente que produz efeitos externos, definindo a situao jurdica do interessado, tem de ser imediatamente impugnado, sem que o inte ressado possa vir, mais tarde, a reagir contra a excluso ilegal atravs da impugnao d o acto final do procedimento. A segunda restrio tem em vista as disposies que, por l ei especial, imponham a tempestiva impugnao de actos procedimentais, sob pena de p recluso: sempre que lei avulsa imponha o nus preclusivo da impugnao contenciosa de a ctos procedimentais, em termos tais que dela claramente resulte que a questo no po de voltar a ser colocada em processo impugnatrio dirigido contra o acto final do procedimento, tal determinao, por ser clara para os eventuais interessados, preval ece sobre o regime-regra do artigo 51, n 3. 1.1.3. O contedo positivo do acto impugnvel

90. Os actos administrativos de contedo negativo no podem ser objecto de processos de impugnao, dirigidos respectiva anulao ou declarao de nulidade. Neste sentido se inscrevem as solues consagradas no artigo 67, n 1, alneas b) e c), q ue admitem que contra um acto de recusa de um acto administrativo ou da apreciao d e requerimento dirigido prtica de um acto administrativo, seja deduzido um pedido de condenao prtica do acto, e no artigo 66, n 2, onde se estabelece que a eliminao ordem jurdica do acto de indeferimento resulta directamente da pronncia condenatria m ediante a qual o tribunal imponha a prtica do acto que tinha sido ilegalmente rec usado. Quando seja deduzido pedido de anulao de um acto administrativo de contedo negativo , o tribunal deve, por isso, convidar o autor a substituir a petio, por o pedido f ormulado no ser o adequado, podendo haver, depois lugar, se necessrio, substituio da s contestaes que tenham sido apresentadas. o que determina o artigo 51, n 4, no que no passa de um corolrio da previso geral de substituio da petio, consagrada no artigo 9, n 2. Repare-se, a este propsito, que o artigo 51, n 4, tem em vista as situaes em que, con tra o acto de contedo negativo, tenha sido deduzido um pedido de estrita anulao, ou seja, a anulao e nada mais do que a anulao. neste caso que a petio deve ser substitu . Se, pelo contrrio, o autor tiver pedido a anulao, mas tambm a condenao prtica do a devido, no h razo para exigir a substituio da petio. O importante que o pedido de c enao tenha sido deduzido. Ao lado dele, o pedido de anulao da recusa irrelevante, co mo resulta do artigo 66, n 2, j que o tribunal no tem de anular o acto, mas o facto de ter sido formulado no compromete a viabilidade da petio. No so, pois, impugnveis os actos administrativos de contedo negativo. O processo de impugnao s pode ser dirigido contra actos de contedo positivo, cujo contedo no se esgo te na mera recusa de introduzir modificaes jurdicas requeridas. Contra actos de rec usa, tem necessariamente de ser deduzido um pedido de condenao prtica do acto devid o. 91. Tenha-se, em todo o caso, presente que s so actos de contedo negativo os actos de recusa, a que se referem as alneas b) e c) do n 1 do artigo 67, para o efeito de lhes fazer corresponder a deduo autnoma (isto , no associada ao pedido de anulao ou d clarao de nulidade de um acto administrativo) de pedidos de condenao prtica do acto i legalmente recusado. Assim, se, por hiptese, a Administrao tiver praticado um acto administrativo de contedo positivo, que modifique a situao jurdica do requerente, ma

s ele considerar que esse acto ilegal e no satisfaz cabalmente os seus interesses , o caminho a seguir j o de proceder impugnao do acto, uma vez que ele tem um conted o positivo. A impugnao do acto pode ser, nesse caso, suficiente, se a posio do interessado se sa tisfizer com a mera amputao do acto, designadamente atravs da eliminao de clusulas ace ssrias que nele tenham sido ilegalmente inseridas (por exemplo, a determinao ilegal do diferimento da produo de efeitos do acto, porventura atravs da imposio ilegal de um termo inicial ou de uma condio suspensiva). Bastar, ento, ao interessado impugnar o acto, pedindo a sua anulao na parte em que este lhe seja desfavorvel. A impugnao do acto pode no ser, contudo, suficiente. Basta pensar na hiptese de o ac to ter determinado que os seus efeitos apenas se produzem para o futuro, quando o interessado considera que tem direito a que os efeitos se contem desde um mome nto anterior. Numa situao deste tipo, deve entender-se que a pretenso foi parcialme nte indeferida, para o efeito de se reconhecer ao interessado a possibilidade de deduzir um pedido de condenao prtica do acto nos termos em que ele deveria ter sid o praticado. Colocando-se, ento, a questo de saber se bastar deduzir o pedido de co ndenao, ou se ele dever ser cumulado com um pedido de anulao do acto praticado. , a nosso ver, de admitir que quem pede a condenao da Administrao substituio, no tod u em parte, de um acto administrativo, com fundamento na ilegalidade, total ou p arcial, desse acto, est implicitamente a pedir que o tribunal reconhea e declare e ssa ilegalidade e, portanto, que anule o acto. Afigura-se, por isso, que o tribu nal pode considerar este pedido implicitamente deduzido no pedido de condenao, par a o efeito de proferir tambm a correspondente pronncia constitutiva (). Mas ainda que assim no se entenda, no se afigura que a circunstncia de o interessad o no ter deduzido o pedido de anulao deva constituir, s por si, obstculo admissibilid ade da aco de condenao substituio desse acto por outro que no incorra nos mesmos vc Com efeito, no se v por que razo a aco no h-de poder ser, ao menos, encarada como uma co dirigida condenao da Administrao revogao por substituio do acto j existente a e, como tal, regularmente admitida, desde que se encontrem preenchidos os corr espondentes pressupostos processuais. Esta via de soluo comporta, porm, um risco: o de, no momento em que ao tribunal cumpra pronunciar-se a final, a aco j no poder se r julgada procedente, por ter entretanto expirado o prazo dentro do qual a Admin istrao podia revogar o acto. Esta dificuldade s poder ser ultrapassada se, como prop omos, o prprio tribunal anular o acto, por considerar que o pedido de anulao se enc ontrava implcito no pedido de condenao prtica do acto devido. 92. Diferente da situao anterior a dos actos administrativos positivos de contedo a mbivalente, que introduzem modificaes jurdicas em favor de terceiro, em detrimento das pretenses do interessado hiptese da qual constitui exemplo paradigmtico o acto administrativo que, ao adjudicar a celebrao de um contrato a um dos participantes num concurso, frustra as expectativas dos restantes candidatos (). Com efeito, e vidente que, embora projectem efeitos negativos, desfavorveis, na esfera de algun s dos seus destinatrios, actos deste tipo no so actos de indeferimento. O interessa do que os considere ilegais deve proceder, por isso, impugnao destes actos, pedind o a sua anulao ou declarao de nulidade. Cumpre, porm, reconhecer que actos deste tipo possuem um contedo misto, que, por u m lado, define pela positiva a situao do beneficirio, mas que, do mesmo passo, tambm desempenha a funo, ainda que implcita no seu contedo, de definir pela negativa a si tuao de outros sujeitos jurdicos. Por este motivo, evidente que a satisfao dos intere sses do impugnante no se satisfaz, nestes casos, com a mera remoo da ordem jurdica d o acto de adjudicao: o que ele sobretudo pretende , na verdade, a substituio desse ac to por outro que, pelo menos, no reincida nas ilegalidades cometidas. Tambm nestes casos se afigura, por isso, que o interessado deve ser admitido, face do dispos to no artigo 47, n 2, alnea a), a cumular com o pedido de anulao um pedido de condenao da Administrao substituio do acto por outro. S deste modo se permite que ele reaja pe la forma adequada, no apenas contra o componente positivo, mas tambm contra o comp onente negativo do contedo do acto. 1.1.4. Separao de campos: questes de interesse processual relacionadas com a impugn ao de actos administrativos 93. Como j foi oportunamente assinalado, os requisitos relativos eficcia do acto a

impugnar e eventual utilizao de uma impugnao administrativa necessria no dizem respe to questo (intrnseca) da impugnabilidade do acto administrativo, em si mesmo, mas questo (extrnseca) do interesse processual do autor. A regra da inimpugnabilidade do acto ineficaz prende-se, na verdade, com a questo de saber se existe interesse em agir judicialmente contra um acto administrativ o que no esteja em condies de projectar os seus efeitos na ordem jurdica. Em princpio , pressupe-se que no existe interesse em impugnar actos administrativos que (ainda ) no estejam em condies de lesar ningum. Mas admite-se que a existncia de uma situao d leso efectiva, resultante da execuo ilegtima do acto ineficaz, j faz nascer o intere sse em lanar mo da via judicial. E nesta perspectiva se compreende a opo do artigo 54, n 1, alnea b), por abrir a poss ibilidade de novas excepes regra, sempre que seja seguro ou muito provvel que o acto ir produzir efeitos. O preceito tem o alcance de estender as situaes em que de admi tir a existncia de interesse em agir contra actos ineficazes s situaes em que, segund o um juzo de normalidade, e de acordo com a experincia da vida, haja fortssima prob abilidade ou quase certeza () de que o acto ir produzir efeitos e, portanto, exist a um fundado receio das consequncias que resultaro da produo de efeitos e eventual e xecuo do acto (ainda) ineficaz. Ou seja, o alcance de flexibilizar os critrios a ad optar neste domnio, afastando-os da aplicao rgida do critrio da eficcia ou ineficcia d s actos administrativos, para os reconduzir verificao da existncia, em cada caso co ncreto, de uma situao de necessidade de tutela e, portanto, de interesse em agir e m juzo. 94. Tambm no plano da existncia de interesse processual que fundamente a necessida de de recorrer via judicial que, a nosso ver, se coloca a questo de saber se o au tor que impugna um acto administrativo procedeu prvia impugnao desse acto perante o rgo administrativo competente, nos casos em que lei especial faa depender o recurs o via judicial da prvia utilizao de mecanismos de impugnao administrativa. Se, na verdade, um interessado impugnar um acto administrativo perante os tribun ais sem ter feito uso da impugnao administrativa necessria que ao caso a lei expres samente fazia corresponder, a sua pretenso deve ser rejeitada porque a lei no lhe reconhece o interesse processual que, no caso, se deveria sustentar na demonstrao de ter tentado infrutiferamente obter o resultado pretendido pela via extrajudic ial legalmente estabelecida. Repare-se que o acto, em si mesmo, no mudou de natureza pelo facto de no ter sido objecto da necessria impugnao administrativa e a prpria posio material do interessado em relao ao acto tambm no se alterou: se ele era, por hiptese, destinatrio do acto, qu e na sua esfera jurdica projecta os seus efeitos, essa circunstncia tambm no se alte rou. O problema um problema de interesse em aceder Justia. 1.2. Tempestividade da impugnao 95. De acordo com o disposto no artigo 58, n 1, a impugnao de actos nulos ou inexist entes no est sujeita a prazo. A impugnao de actos administrativos pelo Ministrio Pblico pode ser deduzida no prazo de um ano (artigo 58, n 2, alnea a)). Este prazo contado desde a data da prtica do acto ou da sua publicao, quando obrigatria (artigo 59, n 6). Quanto ao prazo-regra aplicvel, salvo disposio em contrrio, nos restantes casos e, por tanto, s impugnaes deduzidas por particulares, seja qual for a qualidade em que ele s actuem, esse prazo de trs meses (cfr. artigo 58, n 2, alnea b)). O artigo 58, n 4, permite, no entanto, que, desde que ainda no tenha expirado o mai s longo dos prazos de impugnao que, como vimos, o prazo de um ano de que dispe o Mi nistrio Pblico , qualquer das pessoas ou entidades legitimadas a impugnar o possam fazer, mesmo que j tenha passado o prazo de trs meses dentro do qual, em princpio, o deveriam ter feito. Para o efeito, necessrio que o tribunal, ouvida(s) a(s) out ra(s) parte(s) no processo, considere demonstrada a ocorrncia de uma das trs circu nstncias, taxativamente previstas, em que, no entender da lei, a tempestiva aprese ntao da petio no era exigvel a um cidado normalmente diligente. Essas circunstncias seguintes, enunciadas nas alneas a), b) e c) do artigo 58, n 4.

a) O interessado no impugnou porque a Administrao o induziu em erro, podendo mesmo ter agido de m f pense-se, desde logo, na hiptese de a Administrao se ter comprometid o a revogar o acto por reconhecer que o interessado tinha razo, fazendo assim com que ele no o impugnasse dentro do prazo. b) O atraso na impugnao desculpvel em virtude da ambiguidade do quadro normativo ou das dificuldades que colocava a identificao do acto impugnvel ou a questo da sua qu alificao como acto administrativo ou como norma (quanto a esta ltima hiptese, cfr., em todo o caso, o disposto no j analisado artigo 52, n 3). c) Verificou-se uma situao de justo impedimento. Por determinao expressa do artigo 5 8, n 4, alnea c), o CPTA pe, assim, finalmente cobro s objeces da jurisprudncia quant plicabilidade do regime do justo impedimento ao prazo de impugnao dos actos admini strativos.

Cumpre, a este propsito, assinalar a importncia, nesta sede, do dever que o artigo 7 impe ao juiz de, em caso de dvida, interpretar as normas processuais num sentido que favorea a emisso de pronncias sobre o mrito das pretenses formuladas. Na verdade , o princpio da promoo do acesso justia que se encontra consagrado naquele artigo re veste-se de especial importncia no domnio da aplicao de preceitos que introduzem sol ues de flexibilidade quanto verificao, em concreto, do preenchimento de pressupostos processuais. No exerccio dos poderes de apreciao que a interpretao das trs alneas do rtigo 58, n 4, lhe confere, o juiz administrativo no deve, pois, esquecer-se de que est vinculado pelo imperativo do artigo 7, que o impede de proceder a uma interpr etao restritiva daqueles preceitos e, pelo contrrio, exige que ele os interprete nu m sentido que deles permita extrair todas as virtualidades que eles comportam. 96. Como resulta do artigo 58, n 3, conjugado com o artigo 144, n 4, do CPC, os praz os referidos contam-se de acordo com a regra de continuidade dos prazos que, hoj e, o artigo 144 do CPC estabelece. Por conseguinte, os prazos so contnuos, mas susp endem-se durante as frias judiciais, com excepo do prazo de um ano do Ministrio Pblic o, que no se suspende. O prazo que termine em dia em que os tribunais estiverem e ncerrados ou houver tolerncia de ponto prolongado para o primeiro dia til seguinte . 97. O artigo 59, n 1, torna claro no confronto com o anterior artigo 29, n 1, da LPT A, assim como com o artigo 132, n 1, do CPA que a notificao, garantida no artigo 268, n 3, da CRP, condio absoluta de oponibilidade dos actos administrativos aos destin atrios que deles devam ser notificados (cfr., a propsito, artigos 66 e seguintes do CPA), independentemente da eventual publicao obrigatria. De acordo com o artigo 60, n 1, s no so, entretanto, oponveis aos interessados a notif icao ou a publicao incompreensveis, que no dem sequer a conhecer o sentido da deciso. ando a notificao ou a publicao padecerem de deficincias menores, o que no inclui apena s a falta de indicao dos fundamentos da deciso, mas a prpria ausncia de indicao do aut r e da data, o artigo 60, n 2, apenas reconhece aos interessados a faculdade de re quererem a notificao das indicaes em falta ou a passagem de certido que as contenha. A apresentao, no prazo de trinta dias, desse requerimento interrompe o prazo de im pugnao do acto (artigo 60, n 3). O prazo de que a Administrao dispe para responder ao equerimento de dez dias. esse o prazo que, em termos gerais, decorre do artigo 7 1 do CPA. Se a Administrao indeferir o requerimento ou no der integral satisfao ao pedido no pr azo devido, o interessado pode pedir que ela seja judicialmente intimada a forne cer-lhe as informaes ou a passar a certido requeridas. O interessado pode lanar mo, p ara o efeito, do processo de intimao que se encontra regulado nos artigos 104 e seg uintes, processo esse que, para este efeito, funciona como um processo acessrio, dotado de uma funo instrumental em relao utilizao de outros meios de tutela. o que ramente resulta dos artigos 60, n 3, e 106, que atribuem efeito interruptivo do pra zo de impugnao do acto administrativo utilizao, neste contexto, do processo de intim ao, desde que essa utilizao no tenha sido determinada por propsitos manifestamente dil atrios nem se revele claramente desnecessria (cfr. artigo 106, n 2, que deve ser, no entanto, tambm ele interpretado no respeito pelo artigo 7). De acordo com o artigo 60, n 4, no so tambm oponveis ao interessado eventuais erros co tidos na notificao ou na publicao, no que se refere indicao do autor, da data, do sen ido ou dos fundamentos da deciso, bem como eventual erro ou omisso quanto existncia

de delegao ou subdelegao de poderes. Significa isto que o interessado no perde o praz o de impugnao e deve ser, portanto, admitido a suprir as falhas de que possa enfer mar a petio apresentada, sempre que essas falhas sejam imputveis a erros ou omisses cometidos na notificao ou na publicao do acto. possvel que o suprimento das falhas possa passar apenas pela mera correco ou substi tuio da petio (cfr., a propsito, artigos 88 e 89). Se o erro ou omisso cometidos tive , porm, induzido o interessado em erro quanto desnecessidade da utilizao de uma via de impugnao administrativa necessria, a consequncia que resulta do regime de inopon ibilidade do erro ou omisso, consagrado no artigo 60, n 4, que o interessado deve s er admitido a utilizar a via de impugnao administrativa necessria no momento em que o erro ou a omisso vierem a ser identificados, sem que lhe seja oponvel a objeco de que, em circunstncias normais, os prazos j teriam expirado. 98. O artigo 59, n 4, prev que a utilizao de qualquer meio de impugnao administrativa em efeito suspensivo sobre o prazo da impugnao contenciosa dos actos administrativ os. Note-se que o artigo 59, n 4, no estabelece que a utilizao de qualquer meio de impugn ao administrativa suspende os efeitos do acto impugnado, mas apenas que ela suspen de o prazo de impugnao contenciosa. Por este motivo se garante ao interessado, no n 5, a faculdade de, a todo o momento, prescindir desse efeito suspensivo e proce der impugnao contenciosa do acto na prpria pendncia da impugnao administrativa, assim como se lhe assegura a possibilidade de lanar mo da tutela cautelar, designadament e para o efeito de obter do tribunal administrativo a suspenso da eficcia do acto, que no resultou da sua impugnao administrativa. 2. Pressupostos especficos em matria eleitoral e pr-contratual (arts. 98 e 101 do CPT A) 99. Nos artigos 97 a 103, o CPTA prev duas formas especiais de processos, que quali fica como impugnaes urgentes. Trata-se de processos especiais de impugnao de actos adm inistrativos. Aplica-se-lhes, portanto, o que no Ttulo III se dispe para os proces sos no-urgentes de impugnao, que se enquadram na forma da aco administrativa especial , com as adaptaes estabelecidas nos referidos artigos. o que resulta das remisses c ontidas nos artigos 97, n 1, 99, n 1, 100, n 1, e 102, n 1. Por conseguinte, o regime dos pressupostos processuais que estudmos at aqui aplicve l aos dois tipos de processos especiais urgentes de impugnao previstos nos artigos 97 a 103, salvo quanto aos aspectos que nesses artigos so objecto de regulao prpria.

a) No que respeita primeira dessas formas de processo, que se refere ao contencio so eleitoral, regulado nos artigos 97 a 99, a principal diferena diz respeito ao pra zo de impugnao, que fixado em apenas sete dias, valendo este prazo no apenas para a anulao, mas tambm para a prpria declarao de nulidade dos actos impugnados. Por outro lado, os actos anteriores ao acto eleitoral que podem ser objecto de i mpugnao autnoma so apenas os actos relativos excluso ou omisso da inscrio de eleito u elegveis nos cadernos ou listas eleitorais (artigo 98, n 3), que podem ser impugn ados pelas pessoas cuja inscrio tenha sido omitida (artigo 98, n 1). De resto, a imp ugnao est ao alcance de quem seja eleitor ou elegvel na eleio em causa (artigo 98, n b) Quanto ao segundo dos processos especiais urgentes de impugnao previstos no Ttul o IV, que se refere ao chamado contencioso pr-contratual, regulado nos artigos 100 a 103, o primeiro aspecto a assinalar o de que essa forma de processo no tem por ob jecto a impugnao de todo e qualquer acto administrativo praticado no mbito de proce dimentos de formao de contratos pblicos, mas apenas a impugnao de actos relativos for mao dos contratos especificamente previstos no n 1 do artigo 100. Como refere o arti go 100, n 1, trata-se, na verdade, de estabelecer um regime especfico para a impugn ao contenciosa dos actos administrativos praticados no mbito do procedimento de for mao de certos e determinados tipos de contratos pblicos: os contratos de empreitada de obras pblicas, de concesso de obras pblicas, de prestao de servios e de fornecimen to de bens.

A segunda chamada de ateno prende-se com o facto de o artigo 100 estender o mbito de aplicao desta forma de processo a actos jurdicos que no so actos administrativos. o que sucede com o programa do concurso, o caderno de encargos e os demais documen tos conformadores do procedimento de formao do contrato, que, pelo seu contedo genri co, no devem ser qualificados como actos administrativos (artigo 100, n 2). tambm o caso dos actos jurdicos praticados por sujeitos privados, no mbito de procedimento s pr-contratuais de direito pblico (artigo 100, n 3). Est, neste ltimo domnio, a pensa -se nos casos em que pessoas colectivas de direito privado so obrigadas por lei a adoptar ou, em todo o caso, optam por adoptar procedimentos pr-contratuais previ stos e regulados por normas de direito pblico. Tambm em relao a esta forma de processo avulta, entretanto, o regime especial estab elecido quanto ao prazo de impugnao, que o artigo 101 fixa em um ms, sendo unnime o e ntendimento da jurisprudncia no sentido de que este prazo vale no apenas para a an ulao, mas tambm para a prpria declarao de nulidade dos actos impugnados. 2 - A condenao prtica de actos administrativos Omisso ou recusa da Administrao (art. 67 do CPTA) e situaes em que o pressuposto deve ser dispensado (arts. 47, n 2, al. a), e 68, n 1, al. c), do CPTA); tempestividade d a propositura da aco (art. 69 do CPTA); eventual necessidade de impugnao administrati va. Omisso ou recusa da prtica do acto administrativo 100. De acordo com o disposto no artigo 67, n 1, a condenao prtica de actos administr ativos pode ser pedida em trs tipos de situaes. 1.1. Omisso da prtica do acto administrativo 101. O primeiro desses tipos de situaes, previsto no artigo 67, n 1, alnea a), tem lu gar quando, tendo sido constituda no dever de decidir (cfr., a propsito, o dispost o no artigo 9 do CPA), a Administrao tenha permanecido omissa, sem proferir deciso, at expirar o prazo legalmente estabelecido para decidir. O artigo 67, n 2, estabele ce, entretanto, que a falta de resposta a requerimento dirigido a delegante ou su bdelegante imputada ao delegado ou subdelegado, mesmo que a este no tenha sido re metido o requerimento. E o artigo 67, n 3, ainda introduz um mecanismo inovador do mesmo tipo, destinado a proteger o interessado nas situaes em que a Administrao no d c umprimento ao disposto no artigo 34 do CPA.

102. A previso do artigo 67, n 1, alnea a), tem por objecto situaes de incumprimento, por parte da Administrao, do dever de deciso perante requerimentos que lhe sejam ap resentados. Corresponde, portanto, s situaes em que, anteriormente, havia lugar for mao de actos tcitos mais concretamente, de indeferimentos tcitos, interessando, para este efeito, distinguir claramente a figura do indeferimento tcito, prevista no artigo 109 do CPA, da figura do deferimento tcito, cujo regime est genericamente re gulado no artigo 108 do mesmo Cdigo, embora a sua existncia dependa, em cada caso, de previso em legislao avulsa. a) O deferimento tcito um acto administrativo que resulta de uma presuno legal. Os domnios legalmente previstos em que se aceita que o silncio da Administrao equivalha a um acto positivo, favorvel s pretenses dos particulares, so domnios em que a regra , segundo a experincia comum, a do deferimento. sobretudo o domnio das autorizaes pe rmissivas, em que a interveno limitativa da Administrao legalmente configurada com t raos de excepcionalidade, por se tratar de domnios de restrio excepcional da esfera jurdica dos particulares; e o domnio das aprovaes, no que toca s relaes entre rgos d inistrao Pblica (cfr., hoje, artigo 108 n 1 do CPA) domnios nos quais se tende a admi ir que a tendncia normal da Administrao vai no sentido de deferir as pretenses que l he so apresentadas. nestes domnios que, por vezes, a lei associa inrcia da Administ rao uma presuno de assentimento e, portanto, de concordncia com as pretenses que lhe s ejam apresentadas pelos requerentes, prevendo, assim, a formao de deferimentos tcit

os. As situaes de deferimento tcito so, por conseguinte, situaes em que, nos casos express amente previstos na lei (cfr. artigo 108, n 3, do CPA), a lei associa ao decurso d o prazo legal para a tomada da deciso a presuno de que a pretenso apresentada pelo r equerente foi julgada conforme s exigncias postas pelo ordenamento jurdico, pelo qu e atribui passividade do rgo competente o significado legal tipicizado de deferir a pretenso. Estamos, pois, perante uma presuno legal atravs da qual a lei extrai da conduta de inrcia da Administrao o efeito jurdico de um deferimento que substitui, p ara todos os efeitos, o acto administrativo de sentido positivo que foi omitido.

Em situaes de deferimento tcito, no h, portanto, lugar para a propositura de uma aco d condenao prtica do acto omitido, pelo simples motivo de que a produo desse acto j re ultou da lei. Poder ser, quando muito, proposta segundo os termos da aco administra tiva comum e desde que, para o efeito, exista, naturalmente, o necessrio interess e processual (cfr. artigo 39) uma aco dirigida ao reconhecimento de que o acto tcito se produziu ou porventura de condenao da Administrao ao reconhecimento de que assim , para o efeito de adoptar os actos jurdicos e/ou as operaes materiais que sejam de vidos por esse facto. b) As situaes de incumprimento, por parte da Administrao, do dever de decidir que le i especial no qualifique como de deferimento tcito eram tradicionalmente qualifica das como situaes de indeferimento tcito, figura ainda hoje prevista no artigo 109 do CPA. O indeferimento tcito constitua uma fico legal, criada porque, no modelo tradi cional do contencioso administrativo de tipo francs, centrado na impugnao mesmo de actos administrativos de indeferimento, era necessrio ficcionar, em situaes de inrci a ou omisso que lei especial no qualificasse como de deferimento tcito, a existncia de um acto administrativo de indeferimento que pudesse ser objecto de impugnao. Desde a entrada em vigor do CPTA e, com ela, desde a introduo da possibilidade da deduo junto dos tribunais administrativos de pedidos de condenao da Administrao prti de actos administrativos ilegalmente omitidos, entendimento unnime na doutrina e na jurisprudncia que o artigo 109, n 1, do CPA foi tacitamente revogado na parte em que reconhecia ao interessado a faculdade de presumir indeferida [a sua] pretenso , para poder exercer o respectivo meio legal de impugnao, devendo passar a ser lido como estabelecendo apenas que a falta de deciso administrativa dentro do prazo l egal confere ao interessado a possibilidade de lanar mo do meio de tutela adequado : a partir do momento em que se deixa de fazer depender o acesso jurisdio administ rativa da existncia de um acto administrativo passvel de impugnao, deixa de ser, na verdade, necessrio ficcionar, nas situaes de pura inrcia ou omisso, a existncia de um indeferimento tcito que possa ser objecto de impugnao. Fora dos casos especficos em que a lei preveja a formao de deferimentos tcitos, o in cumprimento, no prazo legal, do dever de decidir por parte da Administrao passou, assim, a ser tratado como a omisso pura e simples que efectivamente , ou seja, com o um mero facto constitutivo do interesse em agir em juzo para obter uma deciso ju dicial de condenao prtica do acto ilegalmente omitido. Por esse motivo, o Cdigo tem o cuidado de evitar utilizar, em qualquer dos seus preceitos, a palavra silncio a este propsito (cfr. artigos 69, n 1, e 79, n 5) e quando fala de indeferimentos (por exemplo, nos artigos 69, n 2, ou 79, n 4), s se refere a verdadeiros actos administr ativos (actos expressos, portanto) e nunca a situaes de pura inrcia ou omisso, em qu e no existe um acto de indeferimento. 103. Como resulta do artigo 67, n 1, alnea a) (cfr. tambm artigo 69, n 1), existe um p razo legal para a emisso do acto devido, uma vez expirado o qual o interessado fi ca habilitado a fazer valer em juzo o seu direito ao acto ilegalmente omitido. Na ausncia de disposio especial, esse prazo continua a ser determinado por aplicao das regras do artigo 109, ns 2 e 3, do CPA. A se estabelece, com efeito, o prazo-regra de noventa dias, que se conta em dias teis, nos termos previstos no artigo 72 do C PA: , pois, uma vez expirado esse prazo que o interessado fica dispensado de cont inuar a aguardar a deciso da Administrao e legitimado a exigir contenciosamente a p rtica do acto devido. 104. Como foi oportunamente referido, o CPTA no obsta existncia de impugnaes adminis trativas necessrias e, portanto, no tem, s por si, o alcance de erradicar a figura do recurso hierrquico necessrio. Justifica-se, por isso, uma referncia situao em que

fica colocado o titular de uma posio subjectiva de contedo pretensivo que, tendo ap resentado um requerimento a um rgo subordinado, se veja confrontado com uma atitud e de omisso do dever de decidir em situaes em que, nos termos da lei, deva haver lu gar interposio de recurso hierrquico necessrio. A nosso ver, quer haja omisso ou recusa, h lugar interposio de recurso hierrquico nec essrio, quando ele for exigido por lei especial. O recurso no tem por objecto nece ssariamente um acto do subordinado, mas a sua conduta, ainda que omissiva. Como resulta do que foi dito no ponto anterior, quando o subordinado tenha, porm, perm anecido omisso, o objecto do recurso hierrquico no um acto ficto ou presumido, mas a prpria conduta factual de inrcia do subordinado. No silncio da lei, parece dever ser de um ano, de harmonia com o disposto no arti go 69, n 1, o prazo dentro do qual o interessado deve interpor o recurso hierrquico necessrio, no caso de se ver confrontado com uma atitude de inrcia por parte do rgo subordinado perante o qual apresentou o seu requerimento (). Deve, entretanto, entender-se que o artigo 175, n 3, do CPA passa a ter o alcance de determinar que, sempre que, tendo sido interposto recurso hierrquico necessrio , no haja resposta do superior, o recurso hierrquico s se considera tacitamente ind eferido para o efeito de permitir que o interessado requeira ao tribunal adminis trativo competente a condenao da Administrao (recorde-se: da pessoa colectiva pblica ou do Ministrio demandados) prtica do acto administrativo devido. Tal como sucede com a do subordinado, e pelas mesmas razes, a eventual atitude de inrcia ou omisso que o superior venha a adoptar neste contexto no deve continuar, a nosso ver, a s er qualificada como um acto jurdico (que no existe), mas como o mero facto que efe ctivamente e cuja ocorrncia, decorrido o prazo legal, tem o estrito alcance de ab rir o acesso via contenciosa, sem influir sobre os termos em que deve ser determ inado o objecto do processo a intentar perante os tribunais administrativos proc esso que no pode deixar, portanto, de ter por objecto o mesmo reconhecimento judi cial do direito do interessado ao acto devido que teria se a aco pudesse ter sido imediatamente proposta perante a inrcia ou a recusa do prprio rgo subordinado (). 1.2. Indeferimento da pretenso do interessado 105. O segundo tipo de situaes em que pode ser pedida a condenao prtica de um acto ad ministrativo, previsto no artigo 67, n 1, alnea b), aquela em que tenha sido indefe rida a pretenso deduzida pelo interessado, atravs da recusa expressa da prtica do a cto requerido. 106. Como j vimos, a reaco contra actos administrativos de indeferimento no pode ser objecto de um processo impugnatrio, dirigido mera anulao ou declarao de nulidade des ses actos, mas processa-se atravs de um processo de condenao, que, portanto, no func iona apenas como um instrumento de tutela contra situaes de inrcia ou omisso, mas po de ser utilizado independentemente da questo de saber se a Administrao respondeu ou no pretenso que, nesse sentido, lhe foi apresentada pelo interessado. Como claramente resulta dos artigos 51, n 4, e 66, n 2, quando se veja, pois, confro ntado com um acto de indeferimento, o titular de uma posio subjectiva de contedo pr etensivo deve fazer valer a sua prpria posio substantiva, em todas as dimenses em qu e ela se desdobra, no mbito de um processo de condenao da Administrao prtica do acto legalmente recusado. O artigo 66, n 2, tem, entretanto, o cuidado de esclarecer qu e a eliminao do eventual acto de indeferimento da ordem jurdica resulta, s por si, d a pronncia de condenao mediante a qual o tribunal imponha a sua substituio pelo acto devido (). 1.3. Recusa de apreciao do requerimento

107. O terceiro tipo de situao em que pode ser pedida a condenao prtica de um acto ad ministrativo, previsto no artigo 67, n 1, alnea c), aquela em que tenha sido recusa da a apreciao do requerimento dirigido prtica do acto administrativo. O pedido de condenao da Administrao prtica de actos administrativos devidos tambm pod ser, pois, deduzido independentemente da questo de saber se, ao proferir o acto de indeferimento, a Administrao se pronunciou sobre o mrito da pretenso, ou se, pelo contrrio, ela se limitou a recusar liminarmente a sua apreciao. Esta ltima situao compreende duas sub-hipteses, dado que a recusa de apreciao tanto se pode basear em motivos de ordem formal, como em consideraes que envolvam a formul

ao de juzos valorativos quanto oportunidade de decidir (). Por isso, a recusa tanto pode ser contestada com fundamento na inexistncia de facto dos motivos de ordem formal ou com a falta de fundamento normativo que permitisse a sua invocao desde l ogo, eventual discordncia em relao interpretao que a Administrao faa do artigo 9, CPA , como com base na existncia de circunstncias que, no caso concreto, restrinjam ou eliminem a discricionariedade de aco que, em abstracto, a lei confira Administ rao e de que ela se arrogue para se recusar a agir. Cumpre notar que, mesmo neste tipo de situaes, em que o autor se viu confrontado c om uma deciso que recusou a prpria apreciao do requerimento apresentado, ele leva a juzo a sua posio subjectiva de contedo pretensivo, em todas as dimenses em que ela se desdobra. Os termos em que se define o objecto do processo de condenao que, neste caso, ele intenta no diferem, por isso, no essencial, daqueles em que ele se def ine nos outros processos de condenao prtica de actos administrativos. Prazos de propositura da aco

108. No que se refere aos prazos de propositura das aces dirigidas condenao prtica d actos administrativos, h que distinguir consoante a Administrao adoptou uma atitud e de inrcia ou, pelo contrrio, respondeu ao requerimento apresentado, emitindo um acto de indeferimento da pretenso ou de recusa de apreciao do requerimento. a) No primeiro caso, a aco deve ser proposta no prazo de um ano, contado desde o t ermo do prazo legal dentro do qual a Administrao deveria ter respondido ao requeri mento. A fixao deste prazo compreende-se para evitar, por razes de segurana jurdica, que a Administrao possa ser demandada em tribunal vrios anos aps a verificao da situa e incumprimento do dever de decidir, com fundamento na apresentao de um requerimen to de que pode j no haver memria. Uma vez expirado o prazo de um ano estabelecido no artigo 69, n 1, o interessado p ode, naturalmente, apresentar de novo idntico requerimento. Como no houve anterior mente qualquer deciso, a este requerimento no pode ser oposto o regime do artigo 9, n 2. A nosso ver, a nova apresentao do mesmo pedido, apoiado nos mesmos fundamento s, no se dirige a constituir de novo o rgo competente no dever de decidir, porque e le ficou constitudo nesse dever desde o momento em que o primeiro requerimento fo i apresentado e esse dever no se extinguiu, no plano substantivo, com a caducidad e, no plano processual, do direito de reaco judicial contra o incumprimento. Ela d irige-se a reabrir a via judicial. Trata-se, na verdade, de uma segunda interpel ao da Administrao para cumprir, com o alcance de, uma vez decorrido o prazo legal, a brir de novo, e de novo pelo prazo de um ano, o acesso via judicial em ordem a r eagir contra nova eventual atitude de inrcia. b) Na hiptese de ter havido lugar emisso de um acto de indeferimento, a aco deve ser ser proposta, como determina o artigo 69, n 2, e tambm sucede, no direito alemo, no mbito da Verpflichtungsklage, dentro do mesmo prazo de trs meses que o artigo 58, n 2, alnea b), estabelece para a impugnao dos actos administrativos, determinando o artigo 69, n 3, que tambm neste domnio aplicvel contagem do prazo o disposto nos art gos 59 e 60. Tal como sucede com o artigo 66, n 2, esta soluo confirma a posio do CPTA de configura r o acto de indeferimento como um verdadeiro acto administrativo, a que deve cor responder o regime adequado natureza dos actos administrativos, designadamente n o que se refere ao tradicional entendimento de que a necessidade de segurana e es tabilidade na definio do quadro das relaes jurdico-administrativas exige que os actos administrativos s possam ser judicialmente questionados durante um perodo de temp o limitado, sob pena de o acto se consolidar e, portanto, de a definio por ele int roduzida j no poder ser posta em causa. 3 - O contencioso dos regulamentos Pressupostos de mbito geral dos arts. 73 e 77 do CPTA 1.1. Pressupostos relativos declarao de ilegalidade dos regulamentos

109. nos artigos 72 a 76 que o CPTA reune um conjunto de disposies respeitantes aos processos que tenham por objecto a declarao da ilegalidade de normas emanadas ao ab rigo de disposies de direito administrativo (artigo 72, n 1). Est aqui em causa o cont encioso de impugnao das normas emanadas no exerccio da funo administrativa, o que com preende toda e qualquer norma emanada no exerccio de poderes conferidos pelo dire ito administrativo, uma vez que, seja qual for o ramo do direito em que as norma s administrativas iro ser objecto de aplicao, as regras sobre a sua produo (competncia , forma, etc.) so de direito administrativo, pelo que incumbe aos tribunais admin istrativos verificar se essas regras foram devidamente respeitadas (). Ora, no domnio da impugnao de normas, os artigos 72 a 76 prevem dois tipos de pronncia judiciais. a respeito de cada um deles que cumpre, portanto, identificar o espe cfico regime estabelecido quanto aos correspondentes pressupostos processuais. a) A declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral pode ser pedida, sem dependnci a de quaisquer outros pressupostos, pelo Ministrio Pblico (artigo 73, n 3), oficiosa mente ou mediante requerimento apresentado pelas pessoas e entidades mencionadas no artigo 9, n 2, para defesa dos valores a mencionados. O Ministrio Pblico fica con stitudo no dever de deduzir esse pedido quando tenha conhecimento de trs decises de desaplicao de uma norma com fundamento na sua ilegalidade (artigo 73, n 4). Esta declarao tambm pode ser pedida por quem tenha sido prejudicado pela aplicao da n orma ou possa previsivelmente vir a s-lo em momento prximo. Neste caso, a declarao s pode ser pedida se a aplicao da norma j tiver sido recusada por qualquer tribunal, em trs casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade (artigo 73, n 1). A deduo do pedido no est, em qualquer dos casos, sujeita observncia de qualquer prazo (artigo 74).

b) Quando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem dependncia de qu alquer acto de aplicao, o artigo 73, n 2, admite que o lesado pode obter a desaplicao a norma pedindo a declarao da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao seu cas o. O Cdigo prev, assim, um segundo tipo de pronncia que pode ser proferida nos process os de impugnao de normas administrativas. Trata-se da declarao de ilegalidade sem fo ra obrigatria geral, isto , de uma declarao de que a norma impugnada ilegal que s val para o interessado. O alcance que o preceito directamente associa a esta declar ao o de obter a desaplicao da norma, ou seja, o alcance de impedir que a norma possa er aplicada ao interessado. Note-se que o interessado lesado por uma norma directamente aplicvel, mas j incide ntalmente julgada ilegal por trs vezes, no est obrigado a pedir a declarao de ilegali dade dessa norma com fora obrigatria geral. Ele pode limitar-se a pedir que a decl arao seja proferida com efeitos circunscritos ao seu caso, evitando, desse modo, o risco de se poder ver confrontado com uma deciso de limitao de efeitos. Como expre ssamente refere o artigo 73, n 2, na sua parte inicial, a possibilidade de pedir a declarao de ilegalidade com efeitos de mbito circunscrito est consagrada sem prejuzo do disposto no nmero anterior. Trata-se, portanto, de uma faculdade que assiste ao s lesados, sem prejuzo daquela que o artigo 73, n 1, tambm lhes reconhece, assim com o a um leque mais alargado de possveis interessados. Como, entretanto, claramente resulta da letra do preceito, a restrio prevista no a rtigo 72, n 2, s vale para a declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral. A decl rao de ilegalidade sem fora obrigatria geral pode, por isso, basear-se na eventual i nconstitucionalidade da norma impugnada. Tal como, alis, tambm se poderia basear n a inconstitucionalidade da norma o pedido da sua desaplicao incidental, no mbito do processo de impugnao do acto administrativo de aplicao, se a norma no fosse directam ente aplicvel e houvesse, portanto, lugar prtica de um acto desse tipo. Acrescente-se que tudo o que fica dito tambm vale para a hiptese, contemplada no a rtigo 73, n 2, de o pedido de declarao de ilegalidade sem fora obrigatria geral ser de duzido por qualquer das pessoas e entidades legitimadas a faz-lo em defesa dos va lores mencionados no artigo 9, n 2. 2. Pressupostos relativos declarao de ilegalidade por omisso de regulamento

110. O artigo 77 do CPTA legitima o Ministrio Pblico, as demais pessoas e entidades defensoras dos interesses referidos no artigo 9, n 2, e quem alegue um prejuzo dir ectamente resultante da situao a reagir judicialmente contra a omisso ilegal de nor mas administrativas cuja adopo seja necessria para dar exequibilidade a actos legisl ativos carentes de regulamentao. 4 - O contencioso de anulao de contratos

111. Segundo dispe o n 2 do artigo 41 do CPTA, as aces de anulao de contratos que se e quadram no mbito da aco administrativa comum devem ser propostos no prazo de seis m eses contado da data da celebrao do contrato ou, quanto a terceiros, do conhecimen to do seu clausulado.

5 - A condenao de particulares adopo ou absteno de comportamentos em aces propos utros particulares

112. O n 3 do artigo 37 do CPTA estabelece os pressupostos especficos de que depend e a propositura, segundo a forma da aco administrativa comum, de aces dirigidas cond enao de particulares, designadamente concessionrios, adopo ou absteno dos comportame s necessrios a assegurar o cumprimento de vnculos jurdico-administrativos. Nesse sentido, o referido preceito prev que os particulares cujos direitos ou int eresses sejam directamente ofendidos possam demandar, perante os tribunais admin istrativos, outros particulares, que no tm de ser necessariamente concessionrios, p or estes estarem a violar normas de direito administrativo ou obrigaes jurdico-admi nistrativas contratualmente assumidas ou darem indcios que justifiquem o fundado receio de as poderem vir a violar, pedindo que eles sejam condenados a adoptar o u a abster-se de certo comportamento, por forma a assegurar o cumprimento das no rmas ou obrigaes em causa. Pressuposto para a utilizao desta possibilidade que os in teressados tenham previamente solicitado s autoridades competentes que adoptassem as medidas adequadas, sem que estas o tenham feito.

6 - A intimao para prestao de informaes, consulta de documentos e passagem de certid 113. O CPTA regula nos artigos 104 a 108 um processo especial urgente de intimao par a a prestao de informaes, consulta de processos ou passagem de certides. Trata-se de uma forma especial de processo dirigida a assegurar uma tutela especfica, em cond ies de maior celeridade, ao direito informao procedimental, fundado nos artigos 61 a 64 do CPA, e ao direito informao extra-procedimental, consagrado no artigo 268, n 2, da CRP. Os pressupostos processuais de que depende a utilizao desta forma especial de proc esso urgente so os seguintes. Primeiro pressuposto que o interessado tenha apresentado Administrao um pedido dir igido a obter a consulta de um processo, a passagem de uma certido ou a prestao de informaes e se tenha visto confrontado com um dos trs tipos de situaes seguintes: (a) decurso do prazo legalmente estabelecido, sem que a entidade requerida tenha da do satisfao pretenso; (b) indeferimento do pedido; (c) satisfao apenas parcial do ped ido. Esta forma de processo tanto pode ser, portanto, utilizada quando a Administrao te nha permanecido omissa, como quando ela tenha respondido pretenso do interessado. O prazo dentro do qual o interessado pode deduzir o pedido de intimao comea, assim , a correr, consoante os casos, com o termo do prazo de que a Administrao dispunha para satisfazer o pedido, ou com a data da notificao do acto de indeferimento exp resso ou de deferimento parcial. O prazo para a Administrao facultar a consulta do processo, emitir a certido ou prestar as informaes , entretanto, de dez dias (artig os 61, n. 3, 63, n. 1, e 71, n. 1, do CPA) e conta-se em dias teis, nos termos previst os no artigo 72 do CPA.

 7 - A intimao para proteco de direitos, liberdades e garantias 114. O CPTA regula nos artigos 109 a 111 um processo especial urgente de intimao par a proteco de direitos, liberdades e garantias, que pode ser utilizado quando a cler e emisso de uma deciso de mrito que imponha a adopo de uma conduta positiva ou negativ a se revele indispensvel para assegurar o exerccio, em tempo til, de um direito, li berdade ou garantia, por no ser possvel ou suficiente, nas circunstncias do caso, o decretamento provisrio de uma providncia cautelar, segundo o disposto no artigo 1 31 (artigo 109, n 1). Segunda Parte Formas do Processo Administrativo Ttulo Primeiro Processos Declarativos As formas do processo administrativo declarativo e sua tangibilidade decorrente do princpio da livre cumulabilidade dos pedidos, independentemente da forma do pr ocesso (arts. 4 e 5 do CPTA): aco administrativa comum, aco administrativa especial e processos urgentes (arts. 35 e 36 do CPTA); a aco administrativa comum como o proces so comum do contencioso administrativo (art. 37 do CPTA); mbito de aplicao da aco admi nistrativa especial (art. 46 do CPTA); mbito de aplicao dos processos urgentes (arts . 97, 100, 104 e 109 do CPTA). 115. Como foi oportunamente referido (cfr. n 5), o conceito de forma do processo designa o conjunto ordenado de actos e formalidades que devem ser observados na propositura e desenvolvimento da aco em tribunal. De acordo com o princpio da tipic idade legal das formas de processo, a lei estabelece os modelos de tramitao por qu e devem passar os diferentes processos, desde o momento em que a aco proposta pera nte o tribunal at ao momento em que este vem a proferir a correspondente deciso. A previso legal de diferentes formas de processo resulta da opo do legislador no sen tido de que os processos no devem ter todos a mesma tramitao, mas devem ser, pelo c ontrrio, reconduzidos a tipos diferenciados, e de que a tramitao dos processos corr espondentes a cada tipo deve obedecer a uma sequncia especfica de actos e formalid ades. E so vrios os critrios que podem levar o legislador a prever mltiplas formas d e processo, assim como a dividir os processos por tipos, determinando a que form as de processo devem corresponder os diferentes tipos legalmente previstos e del imitados. O tema das formas do processo declarativo objecto da Seco II do Captulo V da Parte Geral do CPTA, que constituda apenas por dois artigos, o artigo 35 e o artigo 36. E sta Seco e, em especial, o artigo 35 desempenham um papel fundamental na determinao d a estrutura do Cdigo. Com efeito, a se diz quais so as formas, os modelos de tramit ao, a que devem obedecer os processos declarativos e, como expressamente a se refer e, a estrutura do Cdigo determinada, nos subsequentes Ttulos II, III e IV, em funo d as formas de processo que, nessa sede, so identificadas. Cumpre, em todo o caso, notar que, ao contrrio do que sucedia no regime anterior ao CPTA, este veio, entretanto, admitir a cumulao, num mesmo processo, de pretenses que, partida, corresponderiam, se fossem deduzidas em separado, a diferentes fo rmas de processo. o que resulta do artigo 4, n 1, do CPTA, de acordo com o qual nu m mesmo processo declarativo podem ser deduzidas diferentes pretenses, desde que a causa de pedir seja a mesma e nica e os pedidos estejam entre si numa relao de pr ejudicialidade ou de dependncia, ou desde que, sendo diferente a causa de pedir, a procedncia dos pedidos principais dependa essencialmente da apreciao dos mesmos f actos ou da interpretao e aplicao dos mesmos princpios ou regras de direito. Pense-se no exemplo do funcionrio pblico que objecto de uma deciso ilegal de demisso . Num mesmo processo, ele pode impugnar a deciso ilegal, pedindo a sua anulao (pret enso dirigida a obter uma sentena constitutiva, de anulao, e, por via dela, o restab elecimento da relao laboral) e pedir a condenao da entidade pblica que o demitiu a re integr-lo no posto de trabalho, a pagar-lhe os vencimentos em atraso e a indemnizlo por outros danos sofridos (pretenses dirigidas a obter diferentes sentenas de c ondenao e, por via delas, a retomar a prestao de trabalhar, a receber os vencimentos e a indemnizao).

O artigo 4, n 2, limita-se, entretanto, a ilustrar os principais tipos de situaes de cumulao de pedidos que podem ter lugar nos processos administrativos. No se trata, pois, de um elenco fechado, mas meramente exemplificativo, que tambm neste domnio no estabelece qualquer regime de tipicidade ou numerus clausus. Tal como, no mbito do regime da competncia dos tribunais administrativos, sucede c om o artigo 21, nos moldes j oportunamente expostos, o artigo 5 assegura, entretant o, que o princpio da livre cumulabilidade de pedidos, tal como ele se encomtra co nsagrado no artigo 4, no sofra entorses ou restries decorrentes da aplicao das regras atinentes estruturao das formas do processo declarativo, impedindo que, mesmo que o CPTA faa corresponder diferentes formas de processo aos pedidos cumulados, esta belecendo que os correspondentes processos deveriam seguir tramitaes diferenciadas , essa circunstncia constitua obstculo cumulao. Nesse sentido, estabelece o artigo 5, n 1, que, quando forem cumulados pedidos a q ue corresponderiam diferentes formas de processo, deve seguir-se a forma da aco ad ministrativa especial, cabendo ao tribunal introduzir na respectiva tramitao as ad aptaes que se revelem necessrias. A exemplo do que sucede, em processo civil, no do mnio de interveno do artigo 31, n 3, do CPC, as adaptaes devem ser introduzidas no res eito pelos princpios da igualdade das partes e do contraditrio, para os quais reme te o artigo 265-A do CPC ().

116. Como foi preliminarmente referido a ttulo introdutrio (cfr. n 21), resulta do esquema genericamente traado no artigo 35 e da subsequente estrutura do Cdigo, nos Ttulos II, III e IV, e sem prejuzo de outros que possam ser consagrados em legislao especial, o regime das formas do processo administrativo declarativo concretizase na previso de duas formas de processo que poderamos qualificar como no-urgentes e de quatro formas de processo que o prprio Cdigo qualifica e regula como urgentes . Referimo-nos, respectivamente, s formas de processo que o Cdigo designa como aco adm inistrativa comum (cfr. artigo 35, n 1, e Ttulo II: artigos 37 e seguintes) e como a co administrativa especial (cfr. artigo 35, n 2, e Ttulo III: artigos 46 e seguintes); e s formas de processo que o Cdigo qualifica como urgentes (cfr. artigos 35, n 2, 3 6, n 1, alneas a) a d), e Ttulo IV: artigos 97 e seguintes) e que faz corresponder ao contencioso eleitoral (artigos 97 a 99), ao contencioso relativo impugnao de actos praticados no mbito de procedimentos pr-contratuais (artigos 100 a 103) e ao contenc ioso de intimao para a prestao de informaes, consulta de processos ou passagem de cert ides (artigos 104 a 108) e para a proteco de direitos, liberdades e garantias (artigo s 109 a 111). Sem prejuzo da existncia de processos urgentes, o CPTA estrutura, assim, os proces sos declarativos no-urgentes em torno de um modelo dualista, assente na contrapos io entre duas formas de processo, a que d o nome de aco administrativa comum e de aco dministrativa especial. Para alm das eventuais situaes particulares de urgncia, que so objecto de regulao prpria, o Cdigo estabelece, portanto, uma distino entre causas: umas que devem ser objecto de um processo cujos trmites seguem a forma da aco admin istrativa comum e outras que obedecem a um processo cuja tramitao corresponde form a da aco administrativa especial. Como referem os artigos 35, n 1, e 42, n 1, e sem prejuzo das (escassas) particularid ades que resultam do artigo 42, a aco administrativa comum segue os mesmos termos a que obedece o processo de declarao regulado no CPC. Como entretanto refere o artigo 35, n 2, a aco administrativa especial rege-se pelas disposies previstas no Ttulo III e, portanto, observa, como determina o artigo 46, n 1, a tramitao regulada no captulo III desse Ttulo, que consta dos artigos 78 e segui ntes. As causas que o Cdigo faz corresponder forma da aco administrativa especial no so, portanto, tramitadas segundo os termos do processo de declarao do CPC, mas seg undo um modelo de tramitao prprio, que se encontra especificamente regulado no CPTA . Como j foi oportunamente assinalado (cfr. n 21), a opo por este modelo dualista reco nduz-se matriz que sem prejuzo da previso de processos urgentes e acessrios j no re ime anterior ao CPTA presidia contraposio entre dois modelos de tramitao dos process os que corriam perante os tribunais administrativos, pelo que, no essencial (), assenta no mesmo critrio, de saber se o processo se reporta ou no a actos administ

rativos e normas regulamentares. No essencial das situaes em que esse o caso, o pr ocesso segue a forma da aco administrativa especial. Com efeito, estabelece o artigo 46 que seguem a forma da aco administrativa especia l os processos de impugnao de actos administrativos e normas regulamentares e os p rocessos dirigidos condenao da Administrao emisso desse tipo de actos, em caso de re usa ou omisso. Nos restantes casos, ou seja, sempre que nele no sejam deduzidas pr etenses relacionadas com esses tipos especficos de actos, o processo deve ser tram itado segundo a forma da aco administrativa comum (cfr. artigo 37).

117. As formas da aco administrativa especial e da aco administrativa comum correspo ndem generalidade das situaes, em que no se verificam circunstncias de especial urgnc ia que como tal estejam expressamente previstas pela lei, para o efeito de dever em corresponder a uma forma de processo especial, caracterizada por um modelo de tramitao mais acelerado em razo da urgncia. O mbito de aplicao daquelas duas formas de processo encontra-se, por isso, partida delimitado em funo dos processos urgentes que a lei entenda prever. Sem prejuzo de outros que possam ser consagrados em legislao especial, aqueles que o prprio CPTA, desde logo, institui no Ttulo IV so, como foi referido, os processos do contencios o eleitoral (artigos 97 a 99), do contencioso relativo impugnao de actos praticados no mbito de certos procedimentos pr-contratuais (artigos 100 a 103) e de intimao para a prestao de informaes, consulta de processos ou passagem de certides (artigos 104 a 1 08) e para a proteco de direitos, liberdades e garantias (artigos 109 a 111). Na medida em que se preencham os pressupostos que o Cdigo estabelece para cada um destes quatro processos urgentes, os interessados podem, assim, utilizar estes meios em vez dos meios no-urgentes, por forma a procurar obter com maior celerida de uma deciso de mrito sobre as suas pretenses pretenses que, dependendo dos casos, tanto se podero dirigir contra a Administrao, como contra particulares, e tanto pod ero ter por objecto a impugnao de actos administrativos, como a condenao da Administr ao adopo ou absteno de condutas ou prtica de actos administrativos. Este ltimo aspecto merece ser salientado, na medida em que se reveste de grande i mportncia para a caracterizao dos processos urgentes, em contraponto com as outras duas formas de processo. Com efeito, foi dito que a contraposio que, no plano da t utela no-urgente, o CPTA estabelece entre as formas da aco administrativa comum e d a aco administrativa especial assenta no critrio de saber se o processo diz ou no re speito ao exerccio de poderes de autoridade por parte da Administrao. Este aspecto, pelo contrrio, no releva na configurao do quadro dos processos urgentes, que so inst itudos exclusivamente em funo da existncia de situaes de urgncia que exijam a obteno ma pronncia sobre o mrito da causa por forma mais clere. Ttulo Segundo Processos cautelares

118. Como expressamente resulta do artigo 268, n 4, da CRP, a tutela jurisdicional efectiva perante a Administrao Pblica inclui a adopo de medidas cautelares adequadas . , na verdade, essencial realizao da justia que os tribunais possam adoptar, em mom ento anterior quele em que o processo vem a ser decidido, providncias cautelares, destinadas a dar uma regulao provisria aos interesses envolvidos no litgio. Em princp io, as providncias cautelares estabelecem, pois, uma regulao provisria para o litgio, dirigida a assegurar a justa composio dos interesses durante a pendncia do process o declarativo. Como refere o artigo 112, n 1, as providncias cautelares existem para assegurar a u tilidade das sentenas a proferir nos processos judiciais e, portanto, para preven ir a inutilidade, total ou parcial, das sentenas, seja por infrutuosidade, seja p or retardamento. Existe inutilidade da sentena por infrutuosidade quando, merc da evoluo das circunstncias, j no possvel dar corpo, no plano dos factos, ao que deter ado na sentena, pelo que se assiste perda definitiva da utilidade pretendida no p rocesso principal. A sentena (parcialmente) intil em virtude do retardamento, na m edida em que, embora a sua execuo seja possvel e permita evitar a produo de danos fut uros, a verdade que j no est em condies de remover os danos irreparveis ou de difcil

parao que resultaram do estado de insatisfao do direito que se manteve durante a pen dncia do processo.

119. As providncias cautelares tanto podem ser requeridas antes, como simultaneam ente ou mesmo depois da propositura da aco principal (artigo 114, n 1). Tanto se pod e pedir uma providncia cautelar, como vrias, por forma a obter, da conjugao dos efei tos de cada uma, o resultado pretendido (artigo 112, n 1), podendo tambm o tribunal optar pela adopo de uma ou de vrias providncias e at, ouvidas as partes, pela adopo d outra ou de outras, em cumulao ou em substituio daquela ou daquelas que tinham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar ou atenuar a le so dos interesses defendidos pelo requerente e seja menos gravoso para os demais interesses, pblicos ou privados, em presena (artigo 120, n 3). Como desde logo resulta do teor do artigo 112, n 1, ao referir-se a quem possua leg itimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos mas tambm transparece dos vrios preceitos que, ao longo do Ttulo V, se referem aos interesses que o requerente visa assegurar (cfr., por exemplo, os artigos 120 e 129) , a legit imidade para requerer a adopo de providncias cautelares no pertence apenas aos parti culares que recorram justia administrativa em defesa dos seus direitos ou interes ses legalmente protegidos, mas tambm ao Ministrio Pblico (cfr., alis, a referncia no artigo 124, n 1) e a quem quer que actue no exerccio da aco popular ou impugne um act o administrativo com fundamento num interesse directo e pessoal, no bvio pressupo sto de que a todos deve ser reconhecida a possibilidade de verem acautelada a ut ilidade do processo principal que esto legitimados a intentar. Por este motivo se surpreende, em diversos preceitos a comear pelo artigo 120, ns 2 e 3, que impem ao juiz o dever de ponderar os interesses, pblicos e privados, em p resena , a preocupao do Cdigo em evitar uma terminologia assente na clssica contraposi ntre o interesse privado, que seria prosseguido pelo requerente da providncia, e o interesse pblico, que seria titulado pela Administrao demandada. Como foi assinalado durante a discusso pblica sobre a reforma do contencioso admin istrativo, multiplicam-se hoje as situaes em que esto em causa decises complexas, env olvendo uma multiplicidade de interesses pblicos e privados conflituantes, como a contece nas relaes jurdicas poligonais, ambientais e urbansticas, em que muitas vezes o requerente, seja ele o Ministrio Pblico, uma associao ambientalista ou um grupo d e moradores, se movem em defesa de interesses pblicos, porventura contrapostos ao s (outros) interesses pblicos que determinaram a actuao da Administrao, e s uma adequa a ponderao global dos interesses em presena permitir alcanar uma deciso judicial justa (). 120. As providncias cautelares caracterizam-se fundamentalmente pelos traos da ins trumentalidade e da provisoriedade. Estes traos transparecem do regime do CPTA.

a) A instrumentalidade (em relao a um processo principal) transparece, desde logo, do facto de o processo cautelar s poder ser desencadeado por quem tenha legitimi dade para intentar um processo principal e se definir por referncia a esse proces so principal, em ordem a assegurar a utilidade da sentena que nele vir a ser profe rida (artigo 112, n 1). Mas claramente afirmada no artigo 113, n 1, onde se assume q ue o processo cautelar depende da causa que tem por objecto a deciso sobre o mrito. Por este motivo, se o processo cautelar for intentado em momento anterior ao da instaurao do processo principal, ele intentado como preliminar (artigo 113, n 1) e, p r isso, as providncias cautelares que vierem a ser adoptadas caducam se o requere nte no fizer uso, no prazo de trs meses, do meio principal adequado (artigo 123, n 2 ). Pelo mesmo motivo, as providncias tambm caducam se o processo principal estiver parado durante mais de trs meses por negligncia do interessado ou se nele vier a ser proferida deciso transitada em julgado desfavorvel s suas pretenses (cfr. artig o 123, n 1). b) A provisoriedade transparece da possibilidade de o tribunal revogar, alterar ou substituir, na pendncia do processo principal, a sua deciso de adoptar ou recus ar a adopo de providncias cautelares se tiver ocorrido uma alterao relevante das circ unstncias inicialmente existentes (artigo 124, n 1), designadamente por ter sido pr oferida, no processo principal, deciso de improcedncia de que tenha sido interpos

to recurso com efeito suspensivo (artigo 124, n 3). Note-se que o sentido do artigo 124, n 3, apenas o de estabelecer que a circunstnci a nele prevista deve ser tida em conta, para o efeito de se avaliar se a providnc ia deve ser mantida ou se, pelo contrrio, deve ser revogada, alterada ou substitud a. O regime do preceito compreende-se desde o momento em que, de acordo com o ar tigo 120, n 1, o fumus boni iuris constitui um dos critrios a considerar para a con cesso ou recusa das providncias cautelares, sendo mesmo o nico na hiptese prevista n o artigo 120, n 1, alnea a). c) Por outro lado, afirmado o princpio de que o tribunal no pode dar, atravs da con cesso de uma providncia cautelar, o que s sentena final cumpre proporcionar, se vier a dar provimento s pretenses deduzidas no processo principal (). No significa isto que uma providncia cautelar no possa antecipar, a ttulo provisrio, a produo do mesmo efeito que a deciso a proferir no processo principal poder determi nar a ttulo definitivo. Ponto que essa antecipao tenha, na verdade, lugar a ttulo pr ovisrio e, portanto, que ela possa caducar se, no processo principal, o juiz cheg ar a concluses que sejam incompatveis com a manuteno da situao provisoriamente criada. Assim, se o interessado pretende que, no processo principal, lhe seja reconheci do o direito a ser admitido num concurso, possvel que, a ttulo cautelar, o tribuna l determine a sua admisso provisria, permitindo-lhe participar do concurso em cond ies precrias, at que, no processo principal, se esclarea se lhe assiste ou no esse dir eito. O que a providncia cautelar no pode fazer antecipar, a ttulo definitivo, a constitu io de situaes que s a deciso a proferir no processo principal pode determinar a ttulo efinitivo, em tais condies que essa situao j no possa ser alterada se, no processo pri ncipal, o juiz chegar, a final, a concluses que no consintam a sua manuteno. Por con seguinte, se o interessado pretender a obteno de licena para demolir um imvel ou de autorizao para realizar uma manifestao, o tribunal no pode impor, como providncia caut elar, que a licena ou a autorizao sejam concedidas. Quando o periculum in mora possa comprometer o efeito til do processo principal e s possa ser evitado atravs da antecipao de um efeito que s pode ser determinado pela sentena a proferir no processo principal, sob pena de a concesso da providncia faz er com que o processo principal se torne intil, o que necessrio obter, com carcter de urgncia, uma deciso sobre o mrito da questo colocada no processo principal. Tal deciso j no pertence, porm, ao domnio da tutela cautelar, mas ao domnio da tutela fina l urgente, e s pode ter lugar se se preencherem os pressupostos de que depende a utilizao de processos principais urgentes especificamente institudos na lei, como a intimao para proteco de direitos, liberdades e garantias, que intervm precisamente, como diz o artigo 109, n 1, quando no seja possvel ou suficiente, nas circunstncias d o caso, o decretamento de uma providncia cautelar. Captulo I Regime substantivo da tutela cautelar 1 - Tipos de pretenses e de providncias cautelares

A clusula aberta do artigo 112, n 2, do CPTA; situaes jurdicas finais e providncias co servatrias, situaes jurdicas instrumentais e providncias antecipatrias; a suspenso da ficcia de actos administrativos (arts. 112, n 2, al. a) do CPTA) e a proibio de execu tar o acto administrativo que decorre da deduo de pedido de suspenso da eficcia (art . 128 do CPTA); a suspenso da eficcia de regulamentos (arts. 112, n 2, al. a), e 130 d o CPTA); a admisso provisria em concursos e exames (art. 112, n 2, al. b), do CPTA); a atribuio provisria da disponibilidade de bens (art. 112, n 2, al. c), do CPTA); a autorizao provisria para exercer actividades ou adoptar condutas (art. 112, n 2, al. d), do CPTA); a regulao provisria de situaes, designadamente atravs da imposio do pag nto de quantias (arts. 112, n 2, al. e), e 133 do CPTA); a intimao para a adopo ou abs eno de condutas (art. 112, n 2, al. f), do CPTA); as providncias especificadas do CPC (art. 112, n 2, do CPTA); o caso particular da produo antecipada de prova (art. 134 do CPTA).

121. O CPTA consagra, como sabemos, o princpio de que todo o tipo de pretenses pod em ser objecto de um processo principal. o que sucede com as pretenses dirigidas ao reconhecimento de situaes jurdicas subjectivas e condenao da Administrao adop eno de comportamentos, ao pagamento de indemnizaes, realizao das condutas necessrias restabelecimento de direitos ou interesses violados ou ao cumprimento de devere s de prestar que directamente decorram de normas jurdico-administrativas e no envo lvam a emisso de um acto administrativo impugnvel e isto, para recorrer apenas aos exemplos mais frisantes sugeridos, a ttulo meramente indicativo, pelo artigo 37, n 2, a propsito da aco administrativa comum. Ora, a efectividade do amplo leque de pretenses substantivas que os particulares passam a poder accionar, a ttulo principal, perante os tribunais administrativos passa pela possibilidade de obter providncias cautelares de contedo diversificado, em funo das necessidades de cada caso. Por conseguinte, o artigo 112 consagra, nesta matria, uma clusula aberta, por fora d a qual quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais adm inistrativos pode solicitar a adopo da providncia ou das providncias cautelares, ant ecipatrias ou conservatrias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da s entena a proferir nesse processo. O artigo 112, n 2, admite, entretanto, que as providncias cautelares a adoptar poss am ser as providncias tpicas que se encontram especificadas no CPC, com as adaptaes que se justifiquem (). E apresenta um elenco exemplificativo de outras providncia s que podem ser adoptadas, como a atribuio provisria da disponibilidade de um bem, a autorizao provisria ao interessado para iniciar ou prosseguir uma actividade ou a doptar uma conduta e a regulao provisria de uma situao jurdica, designadamente atravs a imposio do dever do pagamento de quantias ou da adopo ou absteno de condutas.

122. O artigo 112, n 1, faz referncia adopo de providncias antecipatrias e conservat . A distino reveste-se, na economia do CPTA, de grande importncia, na medida em que , como adiante se ver, so diferentes os critrios de que, nos termos do artigo 120, n 1, depende a adopo de cada um destes dois tipos de providncias.

a) As providncias cautelares conservatrias tm o propsito de evitar a deteriorao do equ ilbrio de interesses existente partida, procurando que ele se mantenha, a ttulo pr ovisrio, at que a questo de fundo seja dirimida no processo principal. Visam dar re sposta a interesses dirigidos conservao de situaes jurdicas j existentes interesses ja satisfao, no processo principal, depende da emisso de sentenas que determinem ou imponham, tambm elas, a manuteno dessas situaes. Disso constitui exemplo a clssica providncia de suspenso da eficcia de actos adminis trativos, mencionada na alnea a) do n 2 do artigo 112. Com efeito, a suspenso da efi ccia de um acto administrativo, ao paralisar os efeitos do acto, impede a inovao qu e ele visava introduzir na ordem jurdica, fazendo com que, durante a pendncia do p rocesso principal, tudo se passe como se o acto no tivesse sido praticado e, port anto, com que tudo se mantenha como estava antes de o acto ter sido praticado. T rata-se, assim, de uma providncia cuja adopo est ao servio de pretenses dirigidas obt no, no processo principal, de uma sentena que, anulando o acto impugnado, assegure a manuteno do stato quo ante.

b) As providncias cautelares antecipatrias tm, como o nome indica, o alcance de ant ecipar, a ttulo provisrio, a constituio de uma situao jurdica nova, diferente da exist nte partida. Visam dar resposta a interesses cuja satisfao, no processo principal, dependa da emisso de sentenas que determinem ou imponham uma alterao da situao pr-exi tente. Disso so exemplo os tipos de providncias mencionados nas alneas b), c) e d) do n 2 d o artigo 112. Com efeito, a admisso provisria num concurso ou a atribuio provisria da disponibilidade de um bem ou de uma autorizao conferem ao respectivo beneficirio um a situao de vantagem de que ele no beneficiava. Por outro lado, trata-se de providnc ias cuja adopo est ao servio de pretenses dirigidas obteno, no processo principal, d entenas que imponham, a ttulo definitivo, a constituio de situaes jurdicas novas ().

123. As pretenses cautelares podem ser, assim, agrupadas em dois grandes grupos.

a) O primeiro desses grupos corresponde s situaes em que o interessado pretende man ter ou conservar um direito em perigo, evitando que ele seja prejudicado por med idas que a Administrao venha a adoptar. Se tiver sido emitido um acto administrativo de contedo positivo, o problema reso lve-se com a suspenso da eficcia do acto, possibilidade prevista no artigo 112, n 2, alnea a). Nas demais situaes, a tutela cautelar concretiza-se na imposio provisria de uma ordem no sentido de a Administrao no realizar certa actividade ou porventura c essar essa actividade (cfr. artigo 112, n 2, alnea f)). Isto pode acontecer quando o interessado pretenda que a Administrao se abstenha de realizar operaes materiais q ue no surjam em directa execuo de actos administrativos ou quando a providncia caute lar se destine a complementar a suspenso da eficcia de um acto administrativo (por exemplo, no promoo de um funcionrio enquanto esteja pendente a definio da situao de seu concorrente directo). b) O segundo dos referidos grupos envolve as situaes em que o interessado pretenda obter uma prestao administrativa, a adopo de medidas por parte da Administrao (ou de um particular), que podem envolver ou no a prtica de actos administrativos. Neste tipo de situaes, em que o interessado aspira obteno de um efeito favorvel, a tutela c autelar concretiza-se na imposio de uma ordem no sentido da adopo das medidas necessr ias para minorar as consequncias do periculum in mora. Em muitos casos, h-de ser necessrio, para o efeito, antecipar, a ttulo provisrio, o resultado favorvel pretendido no processo principal, mediante, por exemplo, a per misso provisria da utilizao de um bem (cfr. artigo 112, n 2, alnea c)), a inscrio p ia numa Universidade, a admisso provisria num concurso, a atribuio provisria de uma b olsa ou a permisso provisria da prtica de determinado horrio de comrcio (cfr. artigo 112, n 2, alnea d)), a regulao provisria de indemnizaes ou outras prestaes pecunir artigos 112, n 2, alnea e), e 133) ou a imposio da adopo de certos comportamentos (c artigo 112, n 2, alnea f)). Sem prejuzo de se vir a pr termo situao no caso de impr dncia do processo principal, com as devidas consequncias: cumprimento das eventuai s obrigaes de repristinar e restituir, bem como de indemnizar terceiros porventura lesados em consequncia da medida provisria. 124. Passando agora identificao dos principais tipos de providncias cautelares que podem ser adoptadas, o artigo 112, n 2, contm, como j vimos, um elenco exemplificati vo. a) Desse elenco, merece natural relevo a suspenso da eficcia de actos administrati vos, desde logo prevista na alnea a), na medida em que constitui a providncia que permite impedir a execuo de actos administrativos de contedo positivo. o que decorr e do artigo 153 do CPA e tambm parece resultar do artigo 414 do CPC, a cuja redaco re stritiva parece dever ser atribudo o sentido de que o embargo de obra nova s pode se r decretado, no mbito das relaes jurdico-administrativas, nos domnios em que no haja l ugar aplicao do meio prprio do contencioso administrativo, que a suspenso da eficcia quando a obra resulte da execuo de um acto administrativo. O artigo 128 regula a situao em que fica colocada a Administrao entre o momento em qu e recebe o duplicado do pedido de suspenso e aquele em que o tribunal se vem a pr onunciar sobre esse pedido, determinando que, durante esse perodo de tempo, ela no pode iniciar ou prosseguir a execuo do acto e que os actos de execuo indevida que p ratique podero ser declarados ineficazes pelo tribunal. No estamos propriamente perante uma suspenso provisria dos efeitos do acto, mas, co mo diz a lei, perante uma proibio de executar o acto administrativo, na medida em qu e do que se trata apenas de proibir que a Administrao inicie ou prossiga a execuo do acto durante a pendncia do processo de suspenso, at ao trnsito em julgado da respec tiva deciso. Assim, se, num determinado caso, a eventual suspenso da eficcia teria porventura o efeito de obrigar a Administrao a realizar certas prestaes durante a pe ndncia do processo, no parece que essas prestaes devam ser antecipadas por aplicao do artigo 128, que apenas impe que a Administrao suspenda a adopo de medidas dirigidas e ecuo do acto administrativo. A nosso ver, a proibio de executar o acto administrativo s se mantm enquanto no for p roferida deciso, no processo cautelar, que indefira o pedido de suspenso da eficcia . A proibio cessa, portanto, com a emisso de uma tal deciso, ainda que esta seja obj

ecto de recurso jurisdicional. Com efeito, como o artigo 143, n 2, atribui efeito meramente devolutivo aos recursos interpostos contra decises respeitantes adopo de providncias cautelares, estas decises produzem imediatamente os seus efeitos a par tir do momento em que so proferidas. Por conseguinte, a deciso que, em primeira in stncia, indefira um pedido de suspenso da eficcia tem o alcance de fazer cessar a proibio de executar o acto administrativo que o artigo 128 impe, naturalmente, para valer apenas pelo perodo de tempo em que ainda no tenha sido proferida, no process o cautelar, uma pronncia judicial eficaz sobre os riscos envolvidos nessa eventua l execuo.

b) Prev-se, nos artigos 112, n 2, alnea a), e 130, a possibilidade da suspenso da efic ia de normas emanadas no exerccio da funo administrativa. a primeira vez que, entre ns, consagrada a possibilidade, em termos gerais, da obteno de uma tal suspenso. A exemplo do que, como vimos, sucede no domnio da sua prpria impugnao, o artigo 130 a dmite que a suspenso dos efeitos das normas ditadas pela Administrao possa ser requ erida em dois tipos diferentes de situaes.

(i) O primeiro aquele em que a suspenso requerida pelos interessados na declarao da ilegalidade de normas cujos efeitos se produzam imediatamente, sem dependncia de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicao (artigo 130, n 1). Neste caso, a s uspenso da eficcia da norma decretada com efeitos circunscritos ao caso do requere nte. Trata-se, aqui, de acautelar a posio das pessoas e entidades a quem o artigo 73, n 2, reconhece legitimidade para requerer a declarao da ilegalidade da norma sem fora obrigatria geral e, portanto, com efeitos circunscritos ao caso do interessa do. Afigura-se que esta soluo d resposta adequada a uma exigncia que, neste domnio, parec e decorrer do princpio da tutela jurisdicional efectiva, consagrado no artigo 268, n 4, da CRP, sem que, em sentido contrrio, releve o facto de a impugnao de normas s e encontrar separadamente prevista no n 5 daquele artigo. Com efeito, a soluo de circunscrever os efeitos da suspenso da eficcia do regulament o directamente lesivo justifica-se pelo facto de estarem, neste domnio, em causa valores constitucionalmente relevantes, como o da segurana e estabilidade jurdicas e o da prossecuo do interesse pblico. A referida soluo permite, assim, superar as ob jeces que, desse ponto de vista, na doutrina e na jurisprudncia vinham sendo oposta s, em termos gerais, admissibilidade da suspenso judicial de efeitos de normas ad ministrativas (). A soluo tem, alm do mais, o alcance de facilitar a atribuio da providncia, porque no h ue ponderar os efeitos, muito mais gravosos para a segurana jurdica de terceiros e para o interesse pblico, que se poderiam contrapor a uma suspenso com fora obrigatr ia geral. O artigo 117, ns 3 e 4, procura, entretanto, obviar s dificuldades que po ssam advir da indeterminabilidade ou do elevado nmero de contra-interessados. (ii) O segundo tipo de situao de suspenso da eficcia de normas regulamentares tem lu gar a requerimento do Ministrio Pblico ou de quem, estando legitimado para o efeit o (cfr. artigo 73, n 1), tenha deduzido ou se proponha deduzir pedido de declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral (artigo 130, n 2) () e implica a suspenso, com a lcance geral, dos efeitos da norma. c) J sabemos que, no novo contencioso administrativo, podem ser deduzidas pretense s dirigidas contra particulares que violem ou ameacem violar normas ou vnculos co ntratuais de natureza jurdico-administrativa (cfr. artigo 37). Essas pretenses tant o podem ser deduzidas por particulares, como pela prpria Administrao, em situaes em q ue esta no disponha, nos termos da lei substantiva, de poderes de auto-tutela dec larativa e/ou executiva. O artigo 112, n 2, alnea f), na parte em que se refere int imao de particulares para a adopo ou absteno de condutas, reporta-se tutela cautelar orrespondente a estes casos. Note-se, contudo, que a intimao tambm pode ser dirigida, desde logo, contra a Admin istrao, com o que evita que, no silncio da lei sobre esse ponto, a questo da admissi bilidade de uma tal intimao tivesse de ser colocada e decidida pelos tribunais adm inistrativos apenas por aplicao da clusula aberta do artigo 112, n 1. Esta possibilid ade reveste-se de especial interesse no domnio das actuaes materiais da Administrao.

Com efeito, se ela agiu emitindo um acto administrativo de contedo positivo, a pr ovidncia cautelar apta a impedir a execuo desse acto a suspenso da eficcia do acto ad ministrativo. Mas j no assim no domnio das actuaes materiais da Administrao, em que no age ao abrigo de um acto administrativo e em que, por isso, a reaco contenciosa passa, a ttulo principal, pela propositura de uma aco administrativa comum e, quan do seja caso disso, a ttulo cautelar, pelo pedido deste tipo de intimao, dirigida a obter, a ttulo provisrio durante a pendncia do processo principa, a adopo ou absteno e condutas por parte da Administrao.

d) Uma ltima palavra quanto produo antecipada de prova, que no mencionada no elenco do n 2 do artigo 112, mas para a qual o CPTA consagra um regime prprio no artigo 13 4. Sobre esse regime, foi explicado na Exposio de Motivos do CPTA que, sem prejuzo da s reservas que, do ponto de vista doutrinal, possa suscitar, a opo de enquadrar a produo antecipada de prova no ttulo respeitante tutela cautelar vai ao encontro de propostas nesse sentido formuladas no mbito da discusso pblica e evita dificuldades de ordem sistemtica que outra soluo colocaria. , com efeito, controvertida a natureza da produo antecipada de prova. Tradicionalme nte enquadrada no elenco das providncias cautelares como ainda hoje sucede, por e xemplo, nos Cdigos de Processo Civil francs e italiano , sempre foram reconhecidas as suas especificidades, que hoje levam boa parte da doutrina e levaram, alis, o nosso CPC a autonomiz-la como um incidente processual autnomo (cfr. artigos 520 e 5 21 do CPC). Na verdade, a produo antecipada de prova visa evitar que a mora do processo impea o u dificulte a produo, no momento prprio do andamento do processo, de certos meios d e prova e, nesta dimenso, um instrumento dirigido a acorrer ao periculum in mora. Porm, a produo antecipada de prova, pela natureza especfica da situao tpica de perigo a que visa dar resposta, no tem por objecto estabelecer uma regulao provisria para o litgio, em ordem a assegurar a justa composio dos interesses nele envolvidos duran te a pendncia do processo principal. A produo antecipada de prova desempenha uma fu no completamente diferente, que a de recolher elementos de prova que vo ficar adqui ridos para o processo principal, como se a prova tivesse sido produzida nesse pr ocesso. Por este motivo, a produo antecipada de prova no partilha com as (demais) p rovidncias cautelares a caracterstica da provisoriedade, no lhe sendo, designadamen te, aplicvel o regime de caducidade do artigo 123; e no depende do preenchimento do s pressupostos do artigo 120, mas dos pressupostos especficos estabelecidos no art igo 134. 2 - Critrios de atribuio das providncias cautelares 1. Critrios gerais de concesso de providncias cautelares - O periculum in mora, o f umus boni iuris e a ponderao de interesses (art. 120, ns 1 e 2, do CPTA); configurao d iferenciada dos critrios, consoante a providncia seja conservatria ou antecipatria ( art. 120, n 1, als. b) e c), do CPTA); possibilidade da concesso de providncias dist intas do requerido (art. 120, ns 2 e 3, do CPTA).

125. Das providncias referidas nas diversas alneas do artigo 112, n 2, s a suspenso da eficcia (prevista na alnea a)), as providncas relativas a procedimentos de formao de contratos e a regulao provisria do pagamento de quantias (compreendida na alnea e)) so objecto de regulao especfica no captulo de disposies particulares que se estende s artigos 128 a 134. E ainda a, s pontualmente encontramos (nos artigos 129, 132, n 6, e 133, n 2) a previso de um regime prprio quanto aos pressupostos de que depende o d ecretamento das providncias. Daqui resulta que os critrios de que depende a concesso das providncias cautelares so quase unitariamente definidos no artigo 120, que, por isso, determina os critrio s que devem orientar o juiz numa deciso que envolve a possibilidade de adoptar os mais diversos tipos de providncias cautelares. Isto explica o facto de o n 1 do a rtigo 120 estabelecer, nas suas alneas b) e c), critrios diferenciados, consoante s e trate de conceder providncias conservatrias ou providncias antecipatrias. 126. O regime regra decorre das alneas b) e c) do n 1 do artigo 120, nos termos das

quais a concesso das providncias cautelares depende da demonstrao do periculum in m ora, que o Cdigo articula com o critrio do fumus boni iuris. a) Quanto ao periculum in mora, se no falharem os demais pressupostos de que, nos termos do artigo 120, depende a concesso da providncia, ela deve ser concedida sem pre que haja fundado receio da constituio de uma situao de facto consumado ou da prod uo de prejuzos de difcil reparao para os interesses que o requerente visa assegurar (a ea b)) ou pretende ver reconhecidos (alnea c)) no processo principal. Do ponto de vista do periculum in mora, as providncias cautelares devem ser, port anto, atribudas em dois tipos de situaes que a lei apresenta em alternativa:

(i) O primeiro tipo de situao existe quando os factos concretos alegados pelo requ erente inspirem o fundado receio de que, se a providncia for recusada, se tornar d epois impossvel, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, pr oceder reintegrao, no plano dos factos, da situao conforme legalidade. este o nico ntido a atribuir expresso facto consumado. situao tradicional do prejuzo de difci ao, , assim, acrescentada, neste domnio, uma outra, que surge colocada em alternativa e faz apelo ao fundado receio da constituio de uma situao de facto consumado. Para al das situaes em que, no quadro do regime normativo precedente, se poderia admitir o risco da produo de prejuzos de difcil reparao, as providncias cautelares passam a esde logo concedidas quando exista o fundado receio da constituio de uma situao de fa cto consumado. Da previso expressa deste primeiro tipo de situao resulta a clara rejeio do apelo, ne ste domnio, a critrios fundados na susceptibilidade ou insusceptibilidade da avali ao pecuniria dos danos, pelo seu carcter varivel, aleatrio ou difuso, em favor do ente ndimento segundo o qual existe periculum in mora sempre que os factos concretos alegados pelo requerente permitam perspectivar a criao de uma situao de impossibilid ade da reintegrao da sua esfera jurdica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente.

(ii) As providncias devem tambm ser concedidas, sempre pressupondo que no falhem os demais requisitos de que depende a respectiva concesso, quando, embora no seja de prever que a reintegrao, no plano dos factos, da situao conforme legalidade se torn ar impossvel, os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado rece io de que, se a providncia for recusada, essa reintegrao no plano dos factos ser difc il, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, por j no ser pos svel evitar a ocorrncia de danos especialmente graves. b) Outro dos critrios de que depende a atribuio de providncias cautelares envolve a apreciao perfunctria e provisria, por parte do juiz, da consistncia e, portanto, da c redibilidade da pretenso que o requerente faz valer no processo principal apreciao que cumpre, naturalmente, conservar dentro dos estritos limites que so prprios da tutela cautelar, para no comprometer nem antecipar o juzo de fundo que caber formul ar no processo principal. O tribunal deve tomar tambm em linha de conta o comport amento, judicial e extrajudicial, que entretanto a Administrao tenha assumido, na medida em que tal comportamento tambm possa, pelo seu lado, fornecer indcios da ad opo, por parte da Administrao, de uma atitude de desrespeito pela legalidade. Como j foi referido, o CPTA opta, entretanto, por distinguir, quanto a este ponto , consoante a providncia cautelar a atribuir seja conservatria ou antecipatria, tor nando mais fcil a sua obteno no primeiro caso do que no segundo. assim que quando est em causa a concesso de uma providncia cautelar conservatria, o artigo 120, n 1, alnea b), determina que, uma vez demonstrado o periculum in mora ( e sem prejuzo da ponderao a que se refere o artigo 120, n 2), a providncia ser concedi a a menos que seja manifesta a falta de fundamento da pretenso formulada ou a form ular [no processo principal] ou a existncia de circunstncias que obstem ao seu con hecimento de mrito. Esto aqui em causa providncias destinadas a manter o statu quo, no permitindo que ele se altere, como paradigmaticamente sucede com a tradicional suspenso da eficcia de actos administrativos, cuja concesso no dependia, no quadro normativo anterior, da formulao de qualquer juzo sobre a aparncia de bom direito (fu mus boni iuris). Por esse motivo, tal aparncia no verdadeiramente exigida, bastand o-se a lei, neste caso, com uma modesta formulao negativa: se no existirem elemento s que tornem evidente a improcedncia ou a inviabilidade da pretenso material, no se

r por esse lado que a providncia ser recusada. J no caso de estar em causa a concesso de uma providncia cautelar antecipatria, o ar tigo 120, n 1, alnea c), estabelece que, ainda que demonstrado o periculum in mora (e sempre sem prejuzo da ponderao a que se refere o artigo 120, n 2), a providncia s s r concedida quando seja de pensar que a pretenso formulada ou a formular [no proces so principal] pode vir a ser julgada procedente. Esto aqui em causa providncias des tinadas a alterar o statu quo, razo pela qual se atribui relevo ao critrio do fumu s boni iuris, que, neste domnio, intervm na sua formulao positiva (): se o requerent e pretende, ainda que a ttulo provisrio, que as coisas mudem a seu favor, sobre el e impende o encargo de fazer prova perfunctria do bem fundado da pretenso deduzida no processo principal, sendo aqui naturalmente aplicveis os critrios edificados p ela doutrina do processo civil sobre a apreciao perfunctria da aparncia de bom direi to a que o juiz deve proceder no mbito dos processos cautelares. c) Aos dois critrios enunciados, o n 2 do artigo 120 acrescenta um terceiro critrio, de ponderao, num mesmo patamar, dos diversos interesses, pblicos e privados, que, no caso concreto, se perfilem, sejam eles do requerente, da entidade demandada o u de eventuais contra-interessados, determinando que a providncia ou as providncia s sejam recusadas quando essa ponderao permita concluir que os danos que resultaria m da sua concesso se mostram superiores queles que podem resultar da sua recusa, s em que possam ser evitados ou atenuados pela adopo de outras providncias. Abandona-se, assim, a tradio, forjada no mbito da aplicao do instituto da suspenso da eficcia de actos administrativos, de se ponderarem separadamente os pressupostos de que dependia a concesso da providncia e em valor absoluto os riscos para o inte resse pblico que dessa concesso poderiam advir. A justa comparao dos interesses em j ogo exige, pelo contrrio, que o tribunal proceda, em cada caso, ponderao equilibrad a dos interesses, contrabalanando os eventuais riscos que a concesso da providncia envolveria para o interesse pblico (e para interesses privados contrapostos) com a magnitude dos danos que a sua recusa com toda a probabilidade poderia trazer a o requerente: a atribuio da providncia no pode causar danos desproporcionados, com o que se d expresso, neste contexto, ao princpio da proporcionalidade em sentido est rito, ou da proibio do excesso. Note-se que o preenchimento dos requisitos da alnea b) ou da alnea c) do n 1 fundam ental, na medida em que constitui a conditio sine qua non e, nessa medida, o pri meiro passo de que depende a concesso da tutela cautelar. A demonstrao do periculum in mora e do fumus boni iuris permite afirmar que a posio do requerente se aprese nta, prima facie, como merecedora de proteco, colocando, assim, o requerente numa posio de partida favorvel obteno da tutela cautelar. Se a posio do requerente da pro cia fosse a nica a ter em conta neste domnio, bastaria, na verdade, o preenchiment o da alnea b) ou da alnea c) do n 1 para que a tutela cautelar fosse concedida. Sucede, porm, que o artigo 120, n 2, vem acrescentar uma clusula de salvaguarda nest e domnio, permitindo que, no interesse dos demais envolvidos, a providncia ainda s eja recusada quando, pese embora o preenchimento, em favor do requerente, dos re quisitos previstos na alnea b) ou na alnea c) do n 1, seja de entender que a conces so da providncia provocaria danos (ao interesse pblico e de eventuais terceiros) de sproporcionados em relao queles que se pretenderia evitar que fossem causados ( esfe ra jurdica do requerente). O artigo 120, n 2, introduz, assim, um critrio de ponderao de interesses, por fora do qual a deciso sobre a atribuio da tutela cautelar fica de pendente da formulao de um juzo de valor relativo, fundado na comparao da situao do re uerente com a dos eventuais interesses contrapostos. O preceito assume, entretanto, com toda a clareza que o processo cautelar no se d efine necessariamente pela contraposio entre um interesse privado, prosseguido pel o requerente da providncia, e um interesse pblico, titulado por uma entidade pblica demandada. So, na verdade, cada vez mais frequentes as situaes que envolvem uma mu ltiplicidade de interesses pblicos e privados conflituantes e em que o requerente , seja ele o Ministrio Pblico, uma associao ambientalista ou um grupo de moradores, se move em defesa de interesses pblicos, porventura contrapostos a outros interes ses pblicos que determinaram a actuao da Administrao e a interesses privados, por vez es muito significativos, que foram beneficiados por essa actuao. S uma adequada pon derao global de todos esses interesses permitir alcanar uma deciso justa. Note-se, entretanto, que o preceito admite que a providncia requerida ainda pode

ser concedida se os danos desproporcionados que poderiam resultar da sua concesso puderem ser evitados ou atenuados pela adopo de outras providncias (em substituio ou em cumulao com aquela que tinha sido solicitada, como melhor resulta do n 3). Isto significa que a tutela cautelar no pode ser recusada ao interessado cuja posio, re corde-se, , em si mesma, digna de tutela cautelar, em virtude do preenchimento do s requisitos da alnea b) ou da alnea c) do n 1 do artigo 120 se puder ser adoptada a lguma providncia que, em substituio ou cumulao com aquela que tinha sido requerida, no cause danos desproporcionados para os interesses em presena. 2. Regimes especiais de concesso de providncias cautelares O regime do art. 120, n 1 , al. a), do CPTA, respeitante a situaes de evidncia de bom direito confronto com o regime do art. 121; o regime do art. 120, n 6, do CPTA, respeitante suspenso de obr igaes de pagamento de quantia certa confronto com o regime do art. 50, n 2; o regime do art. 129 do CPTA; o regime do art. 132, n 6, do CPTA, respeitante s providncias r elativas a procedimentos de formao de contratos; o regime do art. 133 do CPTA, resp eitante regulao provisria do pagamento de quantias.

127. O primeiro regime especial de concesso de providncias cautelares que se encon tra previsto no CPTA corresponde s situaes em que seja evidente a procedncia da prete nso formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em ca usa a impugnao de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicao de norma j anteriorm ente anulada ou de acto idntico a outro j anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente, a que se refere o artigo 120, n 1, alnea a). Se o tribunal considerar preenchida a previso do artigo 120, n 1, alnea a), ele conc ede a providncia sem mais indagaes. No intervm o disposto no n 2 e nem sequer h que at nder ao critrio do periculum in mora, a que fazem apelo as alneas b) e c) do n 1. a situao de mxima intensidade do fumus boni iuris, que, em situaes de manifesta procedn cia da pretenso material do requerente, vale por si s (). Importa sublinhar o carcter meramente exemplificativo das situaes elencadas no prec eito, todas exclusivamente referidas a processos impugnatrios de actos administra tivos, mas que apenas pretendem ilustrar o que est em causa neste domnio, recorren do, para isso, ao elenco das situaes mais paradigmticas. 128. O segundo regime especial decorre do artigo 120, n 6, que estabelece que quand o no processo principal esteja apenas em causa o pagamento de quantia certa, sem natureza sancionatria, as providncias cautelares sero adoptadas independentemente da verificao dos requisitos previstos no n. 1, se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributria. Recorde-se que o artigo 50, n 2, estabelece, por seu turno, que, sem prejuzo das dem ais situaes previstas na lei, a impugnao de um acto administrativo suspende a eficcia desse acto quando, cumulativamente, esteja apenas em causa o pagamento de uma q uantia certa, sem natureza sancionatria, e tenha sido prestada garantia por qualq uer das formas previstas na lei tributria. Note-se que, neste ltimo caso, estamos, contudo, perante uma suspenso automtica, ex lege, que no depende, portanto, da emis so da providncia cautelar de suspenso da eficcia do acto. 129. O artigo 129 admite a possibilidade da suspenso da eficcia de actos administra tivos j executados, justificada pelo facto de a pronncia de suspenso produzir efeit os retroactivos, podendo assim constituir a Administrao no dever de adoptar as med idas necessrias (por exemplo, restituies) para que se reconstitua (provisoriamente) a situao que existiria se o acto no tivesse sido praticado e executado. O artigo 129 acrescenta, no entanto, um requisito suplementar queles de que, em te rmos gerais, depende, como vimos, a atribuio das providncias cautelares, segundo o disposto nas alneas b) e c) do n 1 do artigo 120. Por conseguinte, a suspenso da efi ccia de actos administrativos, tenham eles j sido executados ou no, depende, em qua lquer caso, do preenchimento dos pressupostos do artigo 120 e, portanto, em parti cular, da ponderao dos interesses, pblicos e privados (e, por conseguinte, tambm dos interesses dos eventuais contra-interessados) em presena, a que se refere o n 2 d este artigo. No caso de o acto j ter sido executado, haver, contudo, ainda e antes de mais, que demonstrar a utilidade que da suspenso advir para o requerente ou pa

ra os interesses pelos quais ele se bate. O que bem se compreende, na medida em que a suspenso do acto j executado no se justificar, por falta de interesse processu al do requerente, se todos os efeitos nocivos do acto j se tiverem consumado e as consequncias da execuo realizada forem materialmente irreversveis. Com efeito, a pr onncia judicial nem ter, nesse caso, a utilidade de impedir a produo futura de efeit os nocivos, nem a de impedir a manuteno da situao lesiva.

130. Outro regime especial resulta do artigo 132, que estabelece um conjunto de d isposies especficas, respeitantes adopo de providncias cautelares relativas a procedi entos de formao de contratos. A razo de ser da existncia de um artigo autnomo sobre providncias relativas a procedi mentos de formao de contratos reside no facto de este artigo se destinar a incorpor ar no CPTA o regime do Decreto-Lei n 134/98, de 15 de Maio, na parte em que este diploma se referia, no artigo 5, adopo de providncias cautelares, no propsito de asse gurar a adequada transposio para a ordem jurdica portuguesa das Directivas do Conse lho n 89/665/CEE, de 21 de Dezembro, e n 92/13/CEE, de 25 de Fevereiro (). Nesta p erspectiva se compreende, desde logo, o disposto no artigo 132, n 1, na parte em q ue admite a possvel adopo de providncias destinadas a corrigir a ilegalidade e se refe re especificamente possibilidade da suspenso do procedimento de formao do contrato, referncias provenientes das referidas Directivas. Ora, na mesma perspectiva se compreende tambm a soluo consagrada no artigo 132, n 6, de se definirem os critrios de que, neste domnio, depende a concesso das providncias nos estritos termos em que eles so determinados pelas Directivas, com a consequnc ia de fazer com que os requisitos de cuja apreciao depende a concesso das providncia s assente numa ponderao semelhante que se encontra prevista no artigo 120, n 2, e, d esse modo, de excluir que, neste domnio, se possa conjugar o periculum in mora co m o fumus boni iuris, segundo os critrios definidos no artigo 120, n 1, alneas b) e c). A soluo explica-se porque a eventual extenso a este domnio dos critrios do artigo 120, n 1, alneas b) e c), poderia ser vista como podendo conduzir a resultados concret os mais restritivos na concesso das providncias cautelares do que aqueles que resu ltariam da aplicao do critrio mais simples previsto nas Directivas, com o consequen te risco de se vir a entender que no se tinha procedido adequada transposio das Dir ectivas para a ordem jurdica portuguesa tanto mais que a consagrao dessa soluo envolv eria uma alterao significativa ao critrio que, nos estritos termos das Directivas, j se encontrava consagrado no artigo 5, n 4, do Decreto-Lei n 134/98, e que, tambm po r isso, retomado no artigo 132, n 6.

131. No quadro da regulao provisria de situaes jurdicas, a que se refere a alnea e) do n 2 do artigo 112, o caso particular da regulao provisria do pagamento de quantias, e m situaes de grave carncia econmica do requerente, objecto de regulao prpria no arti 133. Tem-se aqui em vista facilitar a tutela de situaes subjectivas que se dirijam obteno do cumprimento de obrigaes de pagar quantias em dinheiro (seja qual for a fon te de onde provenham), por forma a obviar a situaes prementes de carncia. Em geral, a tutela cautelar em situaes dirigidas ao pagamento de quantias em dinhe iro assegurada atravs da prestao da garantia prevista no artigo 120, n 4, que dispens a o preenchimento dos requisitos do n 1 do mesmo artigo. Pelo contrrio, a regulao pr ovisria do pagamento de quantias, nos moldes em que o artigo 133 a configura, visa dar resposta a situaes em que, por se encontrar em situao de grave carncia econmica, requerente no possa prestar garantia. O referido artigo institui, por isso, um re gime especial que, por pressupor a impossibilidade, por parte do tribunal, de re correr ao mecanismo da prestao de garantia previsto no n. 4 do artigo 120, depende d o preenchimento de requisitos prprios, que incluem uma modalidade especialmente c aracterizada de periculum in mora (artigo 133, n 2, alneas a) e b)) e o fumus boni iuris (artigo 133, n 2, alnea c)), excluindo, entretanto, como se compreende, a pon derao de interesses, que, no regime geral, se encontra prevista no n 2 do artigo 12 0. Captulo II Regime processual da tutela cautelar: os regimes especiais

O decretamento provisrio de providncias cautelares (art. 131 do CPTA) e seu confron to com a intimao para proteco de direitos, liberdades e garantias; a possibilidade d a convolao do processo cautelar num processo principal (arts. 121 e 132, ns 1 e 7, do CPTA).

132. O artigo 131 institui um regime especialmente clere de decretamento, a ttulo p rovisrio, de providncias cautelares destinadas a tutelar direitos, liberdades e gar antias que de outro modo no possam ser exercidos em tempo til ou, em todo o caso, a dar resposta a situaes de especial urgncia (). O propsito do instituto assegurar que, quando as circunstncias o justifiquem, o tr ibunal conceda a providncia cautelar imediatamente aps a apresentao do pedido. O dec retamento provisrio concedido logo no incio do processo cautelar e destina-se a ev itar o periculum in mora do processo cautelar, evitando os danos que possam resu ltar da demora desse processo. Trata-se, assim, de antecipar, a ttulo provisrio, e apenas para dar resposta a situaes de especial urgncia durante a pendncia do proces so cautelar, a concesso de uma providncia cautelar que, depois, cumprir decidir se tambm deve valer durante toda a pendncia do processo principal. De acordo com o artigo 131, n 3, o decretamento provisrio tem lugar quando a petio per mita reconhecer a possibilidade de leso iminente e irreversvel do direito, liberda de ou garantia invocado ou outra situao de especial urgncia. O preceito d, naturalmen te, coberta s situaes em que o tribunal d razo avaliao que, nesse sentido, o requere faa a propsito da urgncia, em petio concretamente dirigida ao decretamento provisrio, que tenha apresentado ao abrigo do n 1. Mas tambm parece que o preceito pode ser lido no sentido de que, mesmo quando o interessado se limite a pedir uma providnc ia cautelar, nos termos do artigo 114, sem requerer o seu decretamento provisrio, o tribunal deve avanar para o decretamento provisrio quando reconhea, atenta a grav idade da situao, que essa a nica soluo capaz de assegurar a tutela jurisdicional efec tiva do requerente. Esta parece ser a interpretao mais consentnea com o princpio da tutela jurisdicional efectiva. 133. O primeiro perodo de vigncia do CPTA permitiu identificar mltiplas dificuldade s na aplicao deste instituto. E a primeira de todas tem que ver com a prpria estrut ura do instituto, na articulao que, no artigo 131, estabelecida entre duas fases su cessivas, que se encontram previstas, respectivamente, no n 3 e no n 6. partida, o decretamento provisrio est previsto no n 3 e tem lugar estritamente com base nos critrios que nesse preceito so enunciados. Uma vez decretada a providncia p rovisria ou seja, uma vez realizado o decretamento provisrio, nos termos do n 3 , acr escenta, no entanto, o n 6 que dado s partes o prazo de cinco dias para se pronunci arem sobre a possibilidade do levantamento, manuteno ou alterao da providncia, sendo, em seguida, o processo concluso, por cinco dias, ao juiz ou relator, para profe rir deciso confirmando ou alterando o decidido. E a questo que se coloca a de saber qual o sentido e o alcance deste procedimento, regulado no n 6. Duas posies so, quanto a este ponto, concebveis: (a) a primeira a de conceber o proc esso de decretamento provisrio como um processo complexo, constitudo por duas fase s, sendo que, na primeira (regulada no n 3), o tribunal, em apenas 48 horas e, po r regra, sem contraditrio, decreta a providncia provisria, e na segunda (regulada no n 6), primacialmente destinada a assegurar o contraditrio (mas sem lugar produo de p rova), dada ao juiz a possibilidade de rever a deciso tomada tudo no pressuposto de que o decretamento provisrio se destina a vigorar durante a pendncia do process o cautelar e, portanto, de que, entretanto, haver o processo cautelar propriament e dito, no mbito do qual se decidir em que termos dever ficar a situao regulada duran te a pendncia do processo principal; (b) a segunda posio concebvel nesta matria a de conceber o processo de decretamento provisrio como um processo constitudo por uma n ica fase, que se esgota na pronncia prevista no n 3, e de j ver no n 6 a tramitao espe cial a que, nestes casos, ficar submetido o processo cautelar propriamente dito, em ordem a estabelecer se a providncia provisoriamente decretada se dever ou no man ter durante a pendncia do processo principal. Pela nossa parte, quer-nos parecer que, do ponto de vista estritamente lgico, a s egunda das posies seria, partida, a mais natural: com efeito, a simples circunstnci a de estarmos, neste domnio, perante um instituto pensado para evitar o periculum

in mora do processo cautelar, em ordem a evitar os danos que possam ocorrer na prpria pendncia desse processo, levaria, partida, a pensar que, a preverem-se dois momentos no artigo 131, esses momentos haveriam de corresponder ao do decretamen to provisrio, que est indubitavelmente previsto no n 3, e, depois, no n 6, ao do eve ntual decretamento definitivo, que, pondo termo ao processo cautelar, determinar ia em que termos deveria ficar regulada a situao durante toda a pendncia do process o principal com o que o regime do artigo 131, n 6, substituiria, para estes casos, o dos artigos 117 e seguintes. Pelo modo limitativo como se encontra configurado o regime do artigo 131, n 6, afi gura-se, porm, que no foi essa a opo do legislador e que, pelo contrrio, a sua inteno er sido, na verdade, a de desenhar um processo de decretamento provisrio em duas f ases, sem prejuzo do processo cautelar propriamente dito. Na verdade, a tramitao pr evista no n 6 no parece capaz de comportar, sem adaptaes que o preceito no consente, as indagaes (e valoraes) que so prprias de um processo cautelar. Afigura-se, pois, que, como o n 3 d apenas 48 horas ao juiz para decidir, num prim eiro momento, sobre o decretamento provisrio e o n 4 parece admitir que, por regra , o decretamento proferido nessas circunstncias tenha lugar sem contraditrio, o n 6 ter sobretudo o propsito de dar ao juiz, ainda em sede de decretamento provisrio, a oportunidade de rever a sua deciso, uma vez assegurado o contraditrio. Nesta per spectiva se compreende o facto de, nesta sede, s se fazer referncia citao das partes para se pronunciarem, sem meno possibilidade de requererem a produo de prova, e a f ixao de um prazo para o juiz decidir, logo aps as partes se terem pronunciado, que se afigura claramente incompatvel com a produo de qualquer prova. Ser, pois, de ver o processo de decretamento provisrio de providncias cautelares co mo um processo em duas fases, tal como reguladas ao longo do artigo 131. E de ent ender que a deciso que, no mbito desse processo, ao juiz cumpre proferir no termo da segunda fase, segundo o diposto no artigo 131, n 6, no prejudica o subsequente d esenvolvimento do processo cautelar, processo em relao ao qual o do decretamento p rovisrio funcionou como um preliminar.

134. Uma outra questo importante que se coloca a propsito do instituto do decretam ento provisrio de providncias cautelares tem que ver com os critrios em que deve as sentar o decretamento provisrio. O artigo 131 refere-se, no n 1 e, com maior grau de concretizao, no n 3, possibilidad de leso iminente e irreversvel de um direito, liberdade ou garantia ou outra situao d e especial urgncia. Ora, o primeiro aspecto a reter quanto a este ponto tem que ve r com a necessidade de se densificar esta ltima frmula (situao de especial urgncia), o que se afigura da maior importncia para evitar que ela seja preenchida em termos tais que contribuam para a banalizao de um instituto que, pelo excepcional grau de exigncia que a sua celeridade impe ao sistema, deve ter um mbito limitado de inter veno. A nosso ver, essa densificao deve passar por uma interpretao de conjunto do artigo 1 31, n 3. Como j foi recordado, este preceito prev dois tipos de situaes em alternativa , sendo mais preciso na identificao da primeira (possibilidade de leso iminente e ir reversvel do direito, liberdade ou garantia), do que da segunda. A utilizao da frmula outra situao de especial urgncia d, no entanto, a entender que o legislador reconhece , desde logo, que existe uma especial urgncia quando h a possibilidade da leso iminen te e irreversvel de um direito, liberdade ou garantia e pretende estender o mesmo regime de proteco a outras situaes do mesmo tipo, que lhe sejam comparveis ou seja, a outras situaes em que exista a possibilidade da consumao de uma leso iminente e irr eversvel. A nosso ver, est, pois, aqui nsito um dos dois requisitos de que, em termos gerais , o artigo 120, n 1, faz depender, nas suas alneas b) e c), a concesso de providncias cautelares: o periculum in mora, que se concretiza no perigo de uma leso irrever svel fundado receio da constituio de uma situao de facto consumado ou da produo de os de difcil reparao, na formulao do artigo 120, n 1, alneas b) e c). Sucede, entret que, no mbito do decretamento provisrio, o periculum in mora tem de ser qualifica do, na medida em que no se reporta apenas morosidade do processo principal, mas m orosidade do prprio processo cautelar: no est, na verdade, em causa o perigo da con stituio de uma situao irreversvel se nada for feito at ao momento em que venha a ser p

roferida sentena no processo principal, mas o perigo da constituio de uma situao irre versvel se nada for feito de imediato, antes ainda do momento em que vir a ser dec idido o prprio processo cautelar. por este motivo que o preceito associa ao perig o de uma leso irreversvel o perigo de uma leso iminente. A ocorrncia tem, na verdade , de estar iminente por dias ou semanas , pelo que a efectividade da tutela no se compadece com o normal andamento do processo cautelar, mas antes exige a adopo de uma providncia destinada a vigorar j durante a prpria pendncia daquele processo. Resta acrescentar que, a nosso ver, o juiz do decretamento provisrio no deve deixa r, entretanto, de atender designadamente na deciso que lhe cumpre proferir, a fin al, no mbito do n 6 aos demais critrios de deciso que so enunciados no artigo 120. A al no se ope, na realidade, a circunstncia de, no mbito deste processo, o juiz poder no dispor de todos os elementos, circunstncia que, a nosso ver, apenas deve deter minar, atenta a gravidade dos interesses do requerente que, neste domnio, esto em jogo, que o decretamento provisrio s deva ser recusado, por razes que se contraponh am ao periculum in mora, em situaes de evidncia desde logo, evidncia de que o requer ente no tem razo quanto ao fundo da questo, a dirimir no processo principal.

135. O artigo 131 tem em vista situaes que requeiram a imediata concesso de uma prov idncia cautelar, sem prejuzo da deciso que venha a ser proferida no processo princi pal e at sem prejuzo da deciso definitiva que, a propsito da manuteno ou no da provid a provisoriamente decretada, venha a ser proferida no prprio processo cautelar. No estamos perante situaes em que a concesso da providncia faz com que o processo prin cipal se torne automaticamente intil e em que, por isso, necessrio obter, com carc ter de urgncia, uma deciso definitiva sobre o mrito da questo colocada no processo p rincipal. Pelo contrrio, estamos perante situaes em que a clere emisso de uma deciso s obre o mrito da causa no indispensvel para proteger o direito, liberdade ou garanti a, na medida em que , para o efeito, suficiente o decretamento de uma mera providn cia cautelar, desde que se assegure que a providncia decretada com a maior urgncia , imediatamente aps o momento em que seja solicitada.

136. Pela novidade que comporta, justifica uma ltima referncia a soluo introduzida p elo artigo 121, nos seguintes termos: Quando a manifesta urgncia na resoluo definitiv a do caso, atendendo natureza das questes e gravidade dos interesses envolvidos, permita concluir que a situao no se compadece com a adopo de uma simples providncia ca utelar e tenham sido trazidos ao processo todos os elementos necessrios para o ef eito, o tribunal pode, ouvidas as partes por dez dias, antecipar o juzo sobre a c ausa principal. Estamos aqui perante a previso de um fenmeno de convolao da tutela cautelar em tutel a final urgente que se concretiza na antecipao, no processo cautelar, da deciso sob re o mrito da causa. Esta previso completa o quadro das solues atravs das quais o CPT A procura dar resposta a situaes de urgncia na obteno de uma pronncia sobre o mrito da causa. Como sabemos, as situaes em que se coloque um problema de proteco de direitos , liberdades e garantias so objecto de um processo urgente prprio, o processo de i ntimao consagrado nos artigos 109 e seguintes. Nas situaes que no se encontrem coberta s por esse, nem por outro processo urgente, o mximo que o Cdigo pode fazer permiti r a antecipao da deciso a proferir no processo principal. Esta possibilidade condicionada pelo preenchimento de dois requisitos fundamenta is. necessrio, por um lado, que a natureza das questes colocadas e a gravidade dos interesses em presena permitam concluir que existe uma manifesta urgncia na resoluo definitiva do caso, com o que no se compadece a mera adopo de uma providncia cautelar. Mas no basta isto. Esta a situao substantiva que tem de ser detectada para que poss a ser equacionada a hiptese da antecipao do juzo sobre o mrito da causa. Para que ess a antecipao, no entanto, se possa concretizar necessrio, por outro lado, que ouvida s as partes e, portanto, consideradas as eventuais objeces por elas formuladas, o tribunal se sinta em condies de decidir a questo de fundo, por dispor de todos os el ementos necessrios para o efeito. Ou seja, necessrio que ele esteja em condies proces suais que lhe permitam dar resposta situao substantiva de urgncia, juzo a que deve p roceder com especial cuidado e que tender a ser positivo sobretudo quanto a queste s cuja indagao no se revista de grande complexidade (). Quando faltem as condies processuais (que correspondem a algo de semelhante ao con

ceito alemo de Spruchreife, reportado a saber se a matria est madura para deciso), s empre haver a possibilidade de, uma vez identificada a existncia da situao substanti va de urgncia, se imprimir um ritmo mais acelerado ao andamento do processo princ ipal, a exemplo do que formalmente admitido no direito italiano. Resta acrescentar que tambm o artigo 132, n 7, no mbito do regime especfico aplicvel dopo de providncias cautelares relativas a procedimentos de formao de contratos, admi te que quando, logo no processo cautelar, considere demonstrada a ilegalidade de especificaes contidas nos documentos do concurso, o juiz possa determinar a respe ctiva correco, assim decidindo, desde logo, a causa principal, no que constitui um afloramento do regime do artigo 121. luz do que tem sido a experincia da aplicao ju risprudencial, no direito comparado, da Directiva Recursos, esta soluo parece ser a mais adequada para assegurar alcance efectivo possibilidade, entre ns prevista no artigo 132, n 1, de se pedir, logo no processo cautelar, a adopo de providncias di rigidas a corrigir ilegalidades patentes, como ser, por exemplo, o caso do progra ma de concurso que vede o acesso a candidatos de origem comunitria.