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Processo TC 07131/92

Origem: Secretaria de Planejamento do Estado da Paraba - SEPLAN Natureza: Convnio Convenente: Prefeitura Municipal de Campina Grande Responsveis: Fernando Rodrigues Cato e Cssio Rodrigues da Cunha Lima Interessada: Cozete Barbosa Loureiro Garcia de Medeiros Relator: Conselheiro Andr Carlo Torres Pontes CONVNIO. Celebrado entre Secretaria de Planejamento do Estado da Paraba e a Prefeitura Municipal de Campina Grande. Fixao de prazo para remessa de documentos. Cumprimento parcial. Impossibilidade de adentrar no mrito da questo em virtude do lapso temporal. Iliquidez das contas. Comunicao ao TCU sobre recursos oriundos do Governo Federal objeto de processos anexados. ACRDO AC2 TC 01773/12

RELATRIO O presente processo trata da prestao de contas do convnio FDE 062/1992, celebrado entre a Secretaria de Planejamento do Estado da Paraba e a Prefeitura Municipal de Campina Grande. Aos autos foram anexados os Processos TC 11324/99, relativo ao convnio MPO/CEF 5566926/97, e 11325/99, relativo ao convnio MPO/CEF 5564376/97, firmados entre o Governo Federal e a Prefeitura Municipal de Campina Grande, visando o complemento das obras de urbanizao e despoluio da rea do Aude Velho, objeto do processo principal. Nos relatrios de fls. 720/724 e 859/860 a DICOV indicou como irregularidades a ausncia de diversos documentos necessrios anlise dos processos 07131/92 e 11325/99. Em 25 de novembro de 2003, a 2 Cmara desta corte, atravs da Resoluo RC2 - TC 201/2003, fls. 873/874, assinou prazo ento prefeita, Sra. Cozete Barbosa Loureiro Garcia de Medeiros, para apresentao dos documentos faltantes relativos aos dois processos.

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Notificada sobre a deciso deste Tribunal, a interessada enviou a documentao de fls. 878/937, relativa aos dois processos, e ainda referente ao Processo TC 11324/99, o qual foi em seguida tambm foi anexado aos autos. Aps anlise, a Auditoria conclui pela ausncia de documentos necessrios ao exame completo dos Processos TC 11324/99 e 11325/99, como boletim de medio dos servios realizados, comprovante de devoluo de saldo, porventura no utilizado, e documentos comprobatrios de despesa. No que tange ao Processo TC 07131/92 o rgo Auditor entendeu persistirem as falhas detectadas inicialmente e informou sobre o reajuste de preos pagos com recursos no advindos do convnio, sem informaes sobre a fonte utilizada. Em 05 de outubro de 2004, atravs do Acrdo AC2 - TC 1351/2004, a 2 Cmara aplicou multa ex-Gestora e fixou novo prazo para apresentao dos documentos ausentes, tendo a mesma enviado os documentos de fls. 1141/1464. Em ltima anlise de fls. 1502/1504 a Auditoria se manifestou da seguinte forma: 1- No houve o envio de documento de comprovao de devoluo do saldo no utilizado dos Convnios n 5564376/97 e n 5566926/97, nem h prova de que a totalidade dos recursos foi efetivamente utilizada; 2- Em relao aos objetivos dos Convnios n 062/92; n 5564376/97 e n 5566926/97 se esses foram alcanados, verifica-se inicialmente que, da poca que foram realizados estes Convnios, do ano 1992 ao ano 2000, ou seja, h mais de vinte anos que foram executados, torna-se de difcil anlise a comprovao do alcance dos seus objetivos; 3- Como j citado no item anterior, devido falta de documentos na apresentao das Prestaes de Contas dos referidos Convnios, no se pode opinar quanto razoabilidade dos objetivos desses Convnios em relao ao princpio da economicidade; 4- H indcios de outras irregularidades na prestao de contas destes Convnios: No h Projetos (Bsico/Executivo), nem Especificaes Tcnicas; - Carta Convite no valor superior ao permitido em Lei; - Parcelamento de servios para contratao atravs de Carta Convite.

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Dessa forma, conclui-se que a ausncia de parte da documentao da referida Prestao de Contas dos Convnios n 062/92; n 5564376/97 e n 5566926/97, da Prefeitura de Campina Grande, referente ao Processo TC n 07131/92, impossibilita sua anlise e posicionamento tcnico quanto s efetivas realizaes dos Objetos destes Convnios. Instado a se manifestar o Ministrio Pblico de Contas, em Parecer da lavra da Procuradora Sheyla Barreto Braga de Queiroz, aps resumir a instruo do processo, se manifestou nos seguintes termos: Em retrospectiva, patente a morosidade no processo em anlise, em detrimento do princpio da razovel durao do processo. Transcreva-se, a propsito, recorte jurisprudencial do Excelso Pretrio: HC 80379 / SP - SO PAULO Relator(a): Min. CELSO DE MELLO Julgamento: 18/12/2000 rgo Julgador: Segunda Turma Publicao DJ 25-05-2001 PP-00011 EMENT VOL-02032-03 PP-00611 EMENTA: HABEAS CORPUS - CRIME HEDIONDO - CLAMOR PBLICO DECRETAO DE PRISO CAUTELAR - INADMISSIBILIDADE PRISO CAUTELAR QUE SE PROLONGA DE MODO IRRAZOVEL - EXCESSO DE PRAZO IMPUTVEL AO PODER PBLICO - VIOLAO GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DUE PROCESS OF LAW - DIREITO QUE ASSISTE AO RU DE SER JULGADO DENTRO DE PRAZO ADEQUADO E RAZOVEL PEDIDO DEFERIDO. A ACUSAO PENAL POR CRIME HEDIONDO NO JUSTIFICA A PRIVAO ARBITRRIA DA LIBERDADE DO RU. - A prerrogativa jurdica da liberdade - que possui extrao constitucional (CF, art. 5, LXI e LXV) - no pode ser ofendida por atos arbitrrios do Poder Pblico, mesmo que se trate de pessoa acusada da suposta prtica de crime hediondo, eis que, at que sobrevenha sentena condenatria irrecorrvel (CF, art. 5, LVII), no se revela possvel presumir a culpabilidade do ru, qualquer que seja a natureza da infrao

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penal que lhe tenha sido imputada. O CLAMOR PBLICO NO CONSTITUI FATOR DE LEGITIMAO DA PRIVAO CAUTELAR DA LIBERDADE. - O estado de comoo social e de eventual indignao popular, motivado pela repercusso da prtica da infrao penal, no pode justificar, s por si, a decretao da priso cautelar do suposto autor do comportamento delituoso, sob pena de completa e grave aniquilao do postulado fundamental da liberdade. O clamor pblico - precisamente por no constituir causa legal de justificao da priso processual (CPP, art. 312) - no se qualifica como fator de legitimao da privao cautelar da liberdade do indiciado ou do ru, no sendo lcito pretender-se, nessa matria, por incabvel, a aplicao analgica do que se contm no art. 323, V, do CPP, que concerne, exclusivamente, ao tema da fiana criminal. Precedentes. EXCEPCIONALIDADE DA PRISO CAUTELAR. - A priso cautelar - que tem funo exclusivamente instrumental - no pode converter-se em forma antecipada de punio penal. A privao cautelar da liberdade - que constitui providncia qualificada pela nota da excepcionalidade - somente se justifica em hipteses estritas, no podendo efetivar-se, legitimamente, quando ausente qualquer dos fundamentos legais necessrios sua decretao pelo Poder Judicirio. O JULGAMENTO SEM DILAES INDEVIDAS CONSTITUI PROJEO DO PRINCPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. - O direito ao julgamento, sem dilaes indevidas, qualifica-se como prerrogativa fundamental que decorre da garantia constitucional do "due process of law". O ru especialmente aquele que se acha sujeito a medidas cautelares de privao da sua liberdade - tem o direito pblico subjetivo de ser julgado, pelo Poder Pblico, dentro de prazo razovel, sem demora excessiva e nem dilaes indevidas. Conveno Americana sobre Direitos Humanos (Art. 7, ns. 5 e 6). Doutrina. Jurisprudncia. - O excesso de prazo, quando exclusivamente imputvel ao aparelho judicirio - no derivando, portanto, de qualquer fato procrastinatrio causalmente atribuvel ao ru traduz situao anmala que compromete a efetividade do processo, pois, alm de

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tornar evidente o desprezo estatal pela liberdade do cidado, frustra um direito bsico que assiste a qualquer pessoa: o direito resoluo do litgio, sem dilaes indevidas e com todas as garantias reconhecidas pelo ordenamento constitucional. O EXCESSO DE PRAZO, NOS CRIMES HEDIONDOS, IMPE O RELAXAMENTO DA PRISO CAUTELAR. - Impe-se o relaxamento da priso cautelar, mesmo que se trate de procedimento instaurado pela suposta prtica de crime hediondo, desde que se registre situao configuradora de excesso de prazo no imputvel ao indiciado/acusado. A natureza da infrao penal no pode restringir a aplicabilidade e a fora normativa da regra inscrita no art. 5, LXV, da Constituio da Repblica, que dispe, em carter imperativo, que a priso ilegal "ser imediatamente relaxada" pela autoridade judiciria. Precedentes. Considero ter ocorrido na vertente uma demora excessiva, no justificvel, nem justificada, na instruo destes autos, o que compromete, de plano, a razoabilidade da durao do processo, seja na instncia judicial, seja na administrativa, e, tambm, na instncia sui generis, como a de um tribunal de contas. No se pode, a esta altura do tempo, ficar revolvendo mais questes que s dilatam a efetiva prestao do julgamento do processo de contas e trancam a via da responsabilizao de eventuais gestores omissos ou desviantes. Com efeito, dos processos que compem o principal, observa-se que a primeira manifestao ministerial deu-se apenas em 2003 com a finalidade de se efetuar o contraditrio e oportunizar a ampla defesa. Em seguida, houve nova Cota Ministerial pedindo a baixa de resoluo a fim de determinar o envio de documentos ao Tribunal de Contas. Aps a baixa da Resoluo RC2 TC 201/2003, houve nova Cota Ministerial, em agosto de 2004, pedindo a emisso de novel deciso determinando a remessa de documentos a este Tribunal de Contas. Houve juntada de farta documentao s fls. 1141 a 1464, todavia, ainda assim, a Auditoria a considerou incompleta para fins de instruo devida do feito.

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Em virtude da lacuna, houve nova Cota Ministerial em maio de 2005, alvitrando a realizao de inspeo in loco para carrear os documentos necessrios instruo e juzo meritrio. Inspeo in loco realizada apenas em julho de 2007 com a finalidade pretendida pelo Ministrio Pblico de Contas. Mesmo com a verificao in situ, restou configurada a ausncia dos documentos reclamados indispensveis para juzo meritrio, conforme manifestado fl. 1478. Neste sentido, elaborou-se nova Cota Ministerial para se obter resposta aos quesitos formulados. A resposta da Auditoria aos quesitos encontra-se transcrita no Relatrio deste Parecer. Em virtude do decurso de tempo, principalmente por fora da inequvoca morosidade de tramitao do feito perante esta Corte atente-se para a prpria distncia da autuao da matria (1992), demonstrou ser ineficaz qualquer medida visando completa instruo da matria. Ademais, a Auditoria concluiu no ser possvel averiguar o adimplemento dos objetivos dos convnios analisados. Neste sentido, como no h como aferir a realizao dos objetivos dos acordos, no , tampouco, possvel a concluso meritria seja favorvel ou desfavorvel aos gestores. Veja-se o disposto no art. 10 da LOTC/PB: Art. 10. A deciso em processo de tomada ou prestao de contas pode ser preliminar, definitiva ou terminativa. 1 - Preliminar a deciso pela qual o Relator ou o Tribunal, antes de pronunciar-se quanto ao mrito das contas, resolve sobrestar o julgamento, ordenar a citao ou a audincia dos responsveis ou, ainda, determinar outras diligncias necessrias ao saneamento do processo. 2 - Definitiva a deciso pela qual o Tribunal julga as contas regulares, regulares com ressalva, ou irregulares. 3 - Terminativa a deciso pela qual o Tribunal ordena o trancamento das contas que forem consideradas iliquidveis, nos termos dos arts. 20 e 21 desta Lei.

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rara a aplicao do art. 10, 3 da Lei Orgnica do Tribunal de Contas, todavia, h previso em lei e, nos casos expressos, deve o Tribunal de Contas reconhecer a situao: Art. 20. As contas sero consideradas iliquidveis quando caso fortuito ou de fora maior, comprovadamente alheio vontade do responsvel, tornar materialmente impossvel o julgamento do mrito a que se refere o art. 16 desta Lei. Neste sentido, a morosidade processual por inrcia da prpria Corte equipara-se a caso fortuito e, sendo alheia vontade do responsvel, leva ao reconhecimento de que as contas dos Convnios em apreo so iliquidveis. Mesmo que no se considerem iliquidveis as contas dos Convnios, h uma especifidade acachapante: tendo em vista que o Contrato de Repasse MPO/CEF 05564376/97 e o Contrato de Repasse MPO/CEF 05566926/97 so frutos de Convnios celebrados com a Unio, reitero posicionamento de que no compete a este Tribunal exercer parcela de competncia em autos de processo com quantia predominantemente egressa dos cofres federais, at porque tal medida pode causar insegurana jurdica com decises discrepantes oriundas de um e de outro rgo julgador jogo poltico-institucional (o interessado fica jogando com o sindrio que lavrou deciso desfavorvel), retrabalho e bis idem. Ademais, princpio geral de direito que no haver mais de um juiz sobre a mesma causa ou objeto de uma mesma natureza. Defendo a possibilidade de o Tribunal de Contas do Estado se pronunciar acerca da regularidade ou no dos gastos/despesas decorrentes de convnio e licitao quando caracterizarem contrapartida do Estado da Paraba ou de qualquer um de seus 223 municpios, mas no quanto regularidade ou no do procedimento licitatrio e do ajuste contratual decursivo, que um s, de competncia do Tribunal de Contas da Unio. Se houvesse previso constitucional, seria um caso de conflito de jurisdio entre tribunais de contas. Isto posto, esta representante do Ministrio Pblico de Contas pugna pela decretao de iliquidez das contas do Convnio SEPLAN/FDE n. 62/92 em virtude de o processo ter lacunas essenciais formao de juzo meritrio acerca da regularidade ou no da prestao de contas em apreo, reconhecendo-se, por fim, que a competncia para julgar a prestao de contas decursiva do Contrato de Repasse MPO/CEF 05564376/97 e do Contrato de Repasse MPO/CEF 05566926/97 do

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Tribunal de Contas da Unio, motivo por que se deve provoc-lo por meio de ofcio SECEX-PB, sem prejuzo de se comunicar aos outros interessados. O processo foi agendado para a presente sesso, dispensadas as intimaes de estilo.

VOTO DO RELATOR Os convnios administrativos, segundo leciona Jos dos Santos Carvalho Filho, podem ser conceituados como sendo ajustes firmados por pessoas administrativas entre si, ou entre estas e entidades particulares, com vistas a ser alcanado determinado objetivo de interesse pblico 1. Assim, pode-se afirmar que o convnio tem por finalidade a resoluo de obstculos inerentes ampliao das funes estatais. Do mesmo modo, veja-se o magistrio do ilustre Administrativista Hely Lopes Meirelles2 acerca da definio do instrumento em questo: (...) Convnios administrativos so acordos firmados por entidades pblicas de qualquer espcie, ou entre estas e organizaes particulares, para realizao de objetivos de interesse comum dos partcipes. Na Constituio Federal, encontra-se a moldura jurdica bsica do controle da gesto pblica brasileira. Merece destaque, desde j, o fato de que a destinao de todos os dinheiros do errio, por essa qualidade e origem, exige providncias que assegurem da melhor forma possvel o seu bom emprego, evitando quaisquer desvios de finalidade. Assim, a despesa pblica deve obedecer a srios critrios na sua realizao e comprovao, respeitando no apenas a cronologia das fases de sua execuo, mas tambm todos os demais princpios constitucionais que norteiam a pblica gesto, sob pena de responsabilidade da autoridade competente. No feito, de fato assiste razo ao Parquet. No h possibilidade de serem averiguados os fatos pretendidos, em razo do extenso lapso temporal decorrido, conforme registrou a prpria Auditoria desse Tribunal de Contas. Denota-se que, em razo do extenso lapso temporal, existente entre a data de instaurao do processo e o presente momento, seria desarrazoado e contrrio ao princpio da economia processual, luz dos documentos at ento existentes, proceder anlise
1 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 14 ed. rev. e amp. Rio de Janeiro: Lumen Jris, 2005. p. 183. 2 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 25 ed. So Paulo: 2000, p. 371.

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meritria dos gastos. Tal circunstncia, nos termos dos art. 20 e 21, da LOTCE/PB, implicar, fatalmente, na ocorrncia de contas iliquidveis. No outro o entendimento que se pode aplicar ao caso em apreo, havendo, inclusive, julgados do Colendo Tribunal de Contas da Unio que ratificam esse pensamento. Vejam-se os excertos abaixo transcritos, in verbis: Consideram-se iliquidveis as contas, ordenando-se o seu trancamento e o conseqente arquivamento dos autos, quando o exerccio da ampla defesa fica comprometido, em razo do longo decurso de prazo entre a prtica do ato e a citao do responsvel. (AC n 2410/2006-1 Cmara). TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. AUSNCIA DE COMPROVAO DA REGULAR APLICAO DA TOTALIDADE DOS RECURSOS DE CONVNIO. INRCIA DA ADMINISTRAO NA ANLISE DAS CONTAS. CONTAS ILIQUIDVEIS. 1. Julgam-se iliquidveis as contas e ordena-se o seu trancamento quando torna-se materialmente impossvel o julgamento de mrito. 2. H prejuzo aos princpios constitucionais da ampla defesa e do contraditrio quando a inrcia da Administrao inviabiliza a apresentao de esclarecimentos por parte do responsvel, mesmo o revel, por ter expirado o prazo previsto na Instruo Normativa STN n 2/1993, vigente poca, para a guarda de documentos comprobatrios de despesa por parte do convenente (cinco anos, contados da aprovao da prestao ou tomada de contas, do gestor do rgo ou entidade concedente, relativa ao exerccio da concesso). 3. A inrcia da Administrao na anlise da prestao de contas de recursos repassados no mbito de convnios e na instaurao da Tomada de Contas Especial, quando for o caso, passvel de responsabilizao solidria pelos dbitos que vierem a ser identificados, nos termos dos arts. 31 e 40 da Instruo Normativa n 1/1997 e 1 e 2 da Instruo Normativa TCU n 13/1996. (Acrdo 64/2007 Segunda Cmara Rel. Min. Ubiratan Aguiar). Alm disso, no h notcias nos autos de denncia ou qualquer elemento sobre a inexecuo dos servios objeto dos convnios, superfaturamento ou qualquer dano ao errio. notria a realizao das obras na cidade de Campina Grande, mais especificamente, se cotejada aquela rea que abrange o Aude Velho e o Parque da Criana onde podem ser vislumbradas caladas, ciclovias e

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demais obras urbansticas, objeto dos convnios celebrados. No caso da despoluio do Aude Velho, impossvel seria fazer qualquer avaliao a respeito, por no ser uma obra concreta. Todavia, alm das contas do convnio SEPLAN/FDE 62/92, devem ser consideradas iliquidveis as contas relativas s contrapartidas efetuadas pela Prefeitura Municipal de Campina Grande referentes aos convnios MPO/CEF 05564376/97 e MPO/CEF 05566926/97, conforme se pode verificar ao compulsar os autos, precisamente, no relatrio de auditoria de fls. 992/995, vez que julgar a (ir)regularidade de despesas custeadas com recursos prprios dos Municpios e do Estado da Paraba se insere na competncia desta Corte, por fora do mandamento da Constituio Estadual em simetria necessria Carta da Repblica. Por outro lado, inegvel o esforo demonstrado pela exPrefeita Cozete Barbosa L. Garcia de Medeiros em obter e enviar ao Tribunal os documentos necessrios instruo do processo, comparecendo aos autos aps as decises que fixaram prazos para tal. A dificuldade para a obteno dos mencionados documentos atestada tanto pela Auditoria que no os encontrou em inspeo realizada in loco quanto por representante da atual administrao ao oficiar a esta Corte sobre tal fato fl. 1483. Ante o exposto, VOTO no sentido de que a 2 Cmara decida: a) Declarar cumprido parcialmente o Acrdo AC2 - TC 1351/2004; b) Declarar a iliquidez das contas do convnio SEPLAN/FDE 62/92 e das contrapartidas dos convnios MPO/CEF 05564376/97 e MPO/CEF 05566926/97 em virtude do lapso temporal ocorrido entre a celebrao dos convnios e a apreciao do processo, impossibilitando inclusive qualquer avaliao fsica dos servios realizados para julgar o mrito processual; e c) Enviar ao Tribunal de Contas da Unio, por meio de ofcio SECEX-PB, cpias das peas produzidas pela Auditoria e pelo Ministrio Pblico junto ao Tribunal para a adoo da medidas que aquela Corte julgar necessrias acerca dos recursos oriundos da Unio objeto dos convnios MPO/CEF 05564376/97 e MPO/CEF 05566926/97.

DECISO DA 2 CMARA DO TCE/PB Vistos, relatados e discutidos os autos do Processo TC 07131/92, referentes ao convnio FDE 062/1992, celebrado entre a Secretaria de Planejamento do Estado da Paraba e a

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Prefeitura Municipal de Campina Grande, e aos convnios MPO/CEF 5566926/97 e MPO/CEF 5564376/97, firmados entre o Governo Federal e a Prefeitura Municipal de Campina Grande, visando o complemento das obras de urbanizao e despoluio da rea do Aude Velho, objeto do processo principal, ACORDAM os membros da 2 CMARA do Tribunal de Contas do Estado da Paraba (2CAM/TCE-PB), unanimidade, nesta data, conforme voto do Relator, em: a) Declarar cumprido parcialmente o Acrdo AC2 - TC 1351/2004; b) Declarar a iliquidez das contas do convnio SEPLAN/FDE 62/92 e das contrapartidas dos convnios MPO/CEF 05564376/97 e MPO/CEF 05566926/97 em virtude do lapso temporal ocorrido entre a celebrao dos convnios e a apreciao do processo, impossibilitando inclusive qualquer avaliao fsica dos servios realizados para julgar o mrito processual; c) Enviar ao Tribunal de Contas da Unio, por meio de ofcio SECEX-PB, cpias das peas produzidas pela Auditoria e pelo Ministrio Pblico junto ao Tribunal para a adoo da medidas que aquela Corte julgar necessrias acerca dos recursos oriundos da Unio objeto dos convnios MPO/CEF 05564376/97 e MPO/CEF 05566926/97; e d) Determinar o arquivamento dos autos. Registre-se e publique-se. TCE Sala das Sesses da 2 Cmara. Mini-Plenrio Conselheiro Adailton Coelho Costa. Joo Pessoa, 23 de outubro de 2012.

Conselheiro Arnbio Alves Viana Presidente

Conselheiro Andr Carlo Torres Pontes Relator

Subprocuradora-Geral Elvira Samara Pereira de Oliveira Representante do Ministrio Pblico junto ao TCE/PB