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Brasil. Ministrio da Educao. Secretaria de Educao Bsica.

Pradime : Programa de Apoio aos Dirigentes Municipais de Educao / Ministrio da Educao. Secretaria de Educao Bsica. Braslia, DF : Ministrio da Educao, 2006. 176p. : il. (Caderno de Textos ; v.1) ISBN: 85-98171-26-3 1.Educao. I. Ttulo. II. Ttulo: Caderno de Textos.

Ministrio da Educao Secretaria de Educao Bsica

Caderno de Textos

VOLUME

1
Braslia 2006

Ministrio da Educao Secretaria de Educao Bsica Diretor do Departamento de Projetos Educacionais Armando Amorim Simes

Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao Presidente Jose Henrique Paim Fernandes Diretor de Programas Especiais Leopoldo Jorge Alves Jnior

Anlise da produo textual Maria de Salete Silva Reviso final Leonardo Barros de Oliveira Projeto grfico TDA - Desenho & Arte Ltda. Reviso do projeto grfico Ana Maria Brigatte Apoio de edio Deise Sampaio Meister Helber Ricardo Vieira Marcia Gonalves da Silva

Esta obra foi editada pelo Ministrio da Educao, Secretaria de Educao Bsica, para atender a objetivos do Programa Fundescola, em conformidade com o Acordo de Emprstimo nmero 7122 com o Banco Mundial, no mbito do Projeto 914BRA1111 da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura - Unesco.

MINISTRIO DA EDUCAO SECRETARIA DE EDUCAO BSICA Esplanada dos Ministrios - Bloco L 5 Andar - Sala 500 - Gabinete Braslia/DF - CEP: 70 047-900 Tel. (61) 3226 2682 Fax (61) 3226 8690 pradime@mec.gov.br IMPRESSO NO BRASIL

Sumrio
Apresentao ........................................................................................................................... 7 . Introduo ................................................................................................................................ 9 Tema 1 A educao no contexto da poltica de desenvolvimento com igualdade social ....................... 13 . 1. Apresentao ............................................................................................................... 15 2. O conceito de desenvolvimento humano e sua medida ................................................ 17 . 3. O desenvolvimento humano em um pas desigual......................................................... 25 3.1 efeitos da educao sobre a renda ........................................................................ 26 4. A poltica educacional: promoo do desenvolvimento com igualdade social ................ 31 5. Consideraes preliminares sobre o desenvolvimento local ........................................... 33 6. Municpios que educam: uma perspectiva para o desenvolvimento local ....................... 36 7. Os dirigentes municipais de educao e os governos locais: iniciativas possveis para um municpio educador ..................................................................................................... 38 . 8. A qualidade social da educao, o desenvolvimento e os lugares que educam .............. 53 9. A democratizao da gesto educacional, a participao social e os lugares que educam ................................................................................................................. 70 Referncias ......................................................................................................................... 74 Tema 2 Organizao da educao nacional no contexto do fortalecimento da educao bsica: o papel do municpio .................................................................................................. 77 . 1. Apresentao ............................................................................................................... 79 2. A organizao da educao nacional ............................................................................ 80 2.1 Sistemas de ensino que compem a educao nacional ........................................ 81 2.2 Distribuio das responsabilidades pela oferta da educao escolar entre os entes federados ............................................................................................... 84 . 2.3 Incumbncias da unio, dos estados e dos municpios previstas na LDB ................. 86 3. A organizao da educao municipal .......................................................................... 90 3.1 As instituies de ensino como foco da gesto ..................................................... 94 . 3.2 Secretaria e conselho municipais de educao garantindo a qualidade social da educao ............................................................................................... 96 . 3.3 A funo normativa complementar do municpio .................................................. 99 3.4 A importncia do plano municipal de educao (PME) ........................................ 102 4. O desafio do regime de colaborao .......................................................................... 104 .

5. Os nveis e modalidades da educao escolar.............................................................. 108 5.1 Etapas da educao bsica ................................................................................. 110 . 5.2 Modalidades de educao e de ensino ................................................................ 118 6. a gesto municipal da educao ................................................................................. 121 6.1 A educao no municpio: a ao de estado e a ao de governo ....................... 121 6.2 A funo de representao poltica ..................................................................... 122 6.3 A funo de planejamento ................................................................................. 123 . 6.4 A funo de gesto pedaggica ......................................................................... 124 . 6.5 A funo de gesto de pessoas ........................................................................... 125 6.6 A funo de gesto de recursos materiais ........................................................... 125 6.7 A funo de gesto oramentria e financeira .................................................... 126 . Referncias ....................................................................................................................... 129 Tema 3 Avaliao de Polticas Educacionais ....................................................................................... 131 1. Apresentao ............................................................................................................. 133 2. Qualidade social da educao: o papel da avaliao.................................................... 134 3. A avaliao na legislao educacional e no plano nacional de educao ..................... 147 4. A avaliao de poltica educacional ............................................................................ 149 . 5. A avaliao inerente poltica educacional ................................................................. 150 5.1 Sobre o diagnstico ............................................................................................. 151 5.2 Avaliando o PME .................................................................................................. 153 5.3 Avaliando a execuo do PME .............................................................................. 154 5.4 Avaliando impactos .............................................................................................. 156 6. Avaliao institucional ................................................................................................ 158 6.1 A avaliao da rede de ensino e a auto-avaliao ................................................. 159 6.2 Sobre a auto-avaliao ......................................................................................... 160 6.3 Projeto da escola: ponto de partida e de chegada da avaliao ............................ 161 . 6.4 Avaliar para transformar ...................................................................................... 163 . 6.5 Elementos para a construo de uma proposta de avaliao institucional ............. 164 7. Organizando o sistema municipal de avaliao da educao ....................................... 167 7.1 O censo demogrfico e a contagem populacional ................................................ 168 7.2 O Censo Escolar ................................................................................................... 169 7.3 O Saeb ................................................................................................................ 170 . 7.4 As avaliaes estaduais ........................................................................................ 172 7.5 Os municpios e a avaliao educacional .............................................................. 172 . Referncias ....................................................................................................................... 175

APRESENTAO
O Programa de Apoio aos Dirigentes Municipais de Educao (Pradime) uma iniciativa do Ministrio da Educao (MEC), em parceria com a Unio dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime), com o objetivo de fortalecer a atuao dos dirigentes ante a gesto dos sistemas de ensino e das polticas educacionais, bem como com o de contribuir para o avano do Pas em relao s metas do Plano Nacional de Educao (PNE). A parceria realizada entre MEC, Undime, Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef), Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), Organizao dos Estados Iberoamericanos (OEI) e Banco Mundial (Bird) possibilitou a realizao desse Programa. Alinhado com o compromisso de promover os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, bem como com as metas estabelecidas no Marco de Ao de Dacar (2000) e no PNE, o Pradime enfatiza a dimenso educacional do desenvolvimento humano e sustentvel e chama a ateno do dirigente para o papel da educao no processo de desenvolvimento local. Com nova denominao e novos contedos, o Pradime retoma a experincia do Programa de Apoio aos Secretrios Municipais de Educao (Prasem), realizado pelo MEC em 1997, 1999 e 2001. A nova denominao ressalta a figura do dirigente municipal de educao, em conformidade com a Undime. Os novos contedos afinam-se com o contexto dos atuais desafios da poltica educacional do Pas, destacando o papel estratgico do dirigente municipal nesse cenrio. Alm disso, abrangem um conjunto de unidades temticas, no formato de palestras e oficinas, enfatizando aspectos prticos e tericos de conhecimentos teis gesto dos sistemas de ensino e da poltica educacional no mbito municipal. Este Caderno parte integrante da srie de materiais a ser oferecida aos dirigentes municipais de educao para o apoio sua gesto. Esperamos que a continuidade do Programa possa contribuir para o desenvolvimento da Educao Bsica nos municpios brasileiros e para a superao das desigualdades sociais em nosso Pas.

Fernando Haddad Ministro de Estado da Educao

INTRODuO
O Brasil alcanou importantes avanos na cobertura educacional nos ltimos anos, atingindo, para as crianas de 7 a 14 anos, taxas comparveis s dos pases mais desenvolvidos do mundo. Em 2003, a freqncia escolar nesta faixa etria alcanou 97,2%. A taxa lquida de matrcula no Ensino Fundamental teve registro de 94%, sendo alta tambm para diferentes regies do Pas (Norte - 93%; Nordeste - 92%; Sudeste - 95%; Sul - 96%; Centro-Oeste - 94%), faixas de renda (20% mais pobres 91%; 20% mais ricos 96%), raas (brancos 95%; negros e pardos 93%), gnero (homens 93%; mulheres 94%), zonas de domiclio (urbana 94%; rural 92%). Os indicadores de matrcula mostram uma irrefutvel reduo das desigualdades de acesso ao Ensino Fundamental em nosso Pas. H, contudo, grandes desafios a serem enfrentados na Educao Bsica no Pas. preciso ampliar o acesso Educao Infantil (atribuio prioritria dos municpios) e Ensino Mdio (atribuio prioritria dos estados). A taxa lquida de matrcula nesses nveis de ensino so respectivamente 34% e 43%. necessrio tambm trabalharmos para a urgente melhoria da qualidade do ensino ofertado em nossas escolas. Os indicadores de aprendizagem do SAEB para o Ensino Fundamental em Lngua Portuguesa e Matemtica apontam ndices crticos, com resultados piores no Nordeste brasileiro . Desse modo, embora as desigualdades tenham sido reduzidas, em relao ao acesso ao Ensino Fundamental, dados dos sistemas de ensino mostram que ainda persistem desigualdades quanto aos resultados educacionais alcanados por diferentes segmentos da populao, comprometendo assim a universalizao do Ensino Fundamental, uma vez que nem todos concluem este nvel de ensino. A garantia do direito educao no se resume proviso de matrcula. Devem-se assegurar meios capazes de proporcionar aos alunos condies de permanncia, aprendizagem e concluso, conduzindo assim ao aumento do nvel de escolarizao da populao. Nesta direo, apontam os objetivos do Plano Nacional de Educao, quando destacam a melhoria da qualidade do ensino em todos os nveis; a reduo das desigualdades sociais e regionais quanto ao acesso, permanncia e ao sucesso escolar; a democratizao da gesto do ensino pblico; e o aumento da escolaridade da populao como desafios da educao nacional. As polticas educacionais no nvel municipal desempenham um papel fundamental para fazer avanar o Pas em direo a esses objetivos. Os dirigentes municipais de educao nesse contexto assumem uma funo de destaque, sendo os responsveis pela gesto da oferta, qualidade e equidade da edu-

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cao para cerca de 25 milhes de crianas, jovens e adultos nos diferentes nveis e modalidades de ensino, correspondendo a 45% das matrculas de Educao Bsica no Brasil. O Ministrio da Educao, por intermdio da Secretaria de Educao Bsica (SEB) e em parceria com a Unio dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime), com a Unicef, a Unesco, o PNUD, a OEI e o Banco Mundial, coloca-se ao lado dos dirigentes municipais nessa misso. Para isso, oferece apoio tcnico, espao para a troca de experincias e a formao permanente por meio do Programa de Apoio aos Dirigentes Municipais de Educao (Pradime). O Pradime faz parte do Sistema de Apoio Gesto Educacional composto por outros trs programas que apiam a criao e a formao de Conselhos Municipais de Educao, dos Conselhos Escolares e a formao dos diretores de escola. O Pradime uma iniciativa que visa ao apoio e ao fortalecimento do dirigente na gesto do sistema de ensino e das polticas educacionais. Com nova denominao, contedos e estratgia, o Pradime retoma o antigo Prasem, realizado pelo MEC nos anos de 1997, 1999 e 2001. A nova denominao d destaque figura do dirigente e sua responsabilidade como gestor do sistema municipal de ensino em conformidade com a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime). Os novos contedos partem do contexto atual dos desafios da poltica educacional em nosso Pas, dando especial ateno ao papel estratgico do dirigente neste cenrio. Os contedos so organizados em torno de trs eixos transversais: (a) a educao como agente propulsor do desenvolvimento local, regional e nacional; (b) a qualidade social da educao como marco diferencial da ao pedaggica do Estado; e (c) a gesto democrtica como caminho condutor de novas prticas do Poder Pblico. O Pradime apresentado aos dirigentes em trs estratgias distintas: encontros presenciais de formao, com durao de quatro dias, realizados nos estados; estratgias de ensino a distncia (Pradime on line) e ambiente para identificao, avaliao e disseminao de experincias inovadoras em gesto educacional no nvel municipal (Observatrio de Experincias Inovadoras). Essas iniciativas so implementadas em parceria com a Undime e com os demais parceiros do programa. O programa de formao est organizado em nove unidades temticas, cujos textos de apoio esto publicados nestes Cadernos de Textos, os quais ora publicamos: 1. A Educao no Contexto da Poltica de Desenvolvimento com Igualdade Social 2. A Organizao da Educao Nacional no Contexto do Fortalecimento da Educao Bsica: o Papel do Municpio 3. Avaliao de Polticas Educacionais 4. Polticas Educacionais para um Brasil de Todos 5. Financiamento e Gesto Oramentria da Educao 6. Gesto de Recursos Materiais 7. Gesto Democrtica da Educao

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8. Gesto Pedaggica da Educao Escolar 9. Valorizao dos Trabalhadores em Educao: Docentes e No-Docentes Alm dos Cadernos de Textos, a srie de publicaes do Pradime inclui: Caderno de Oficinas: contendo as orientaes e as atividades das oficinas realizadas nos encontros presenciais. Caderno de Transparncias: contendo o conjunto das transparncias utilizadas nas palestras dos encontros presenciais. Marcos Legais da Educao Nacional: publicao que rene e organiza as principais normas (Leis, Decretos, Resolues, Pareceres e Portarias) em vigor da educao nacional. Guia de Programas: guia de orientao ao dirigente municipal de educao sobre os principais programas do Ministrio da Educao que podem apoiar a gesto municipal, contendo informaes sobre o que o programa, qual o pblico alvo, como o municpio pode participar e como obter mais informaes. Esperamos que o Pradime represente para os dirigentes municipais de educao um espao de formao permanente, de troca de experincias, de acesso a informaes e ferramentas de gesto. Esperamos ainda que possa apoiar os municpios na promoo de avanos da gesto municipal em relao aos objetivos e metas do Plano Nacional de Educao. Finalmente, que possa fazer um aprofundamento do dilogo sobre o valor da educao para o desenvolvimento eqitativo da sociedade e para a construo da cidadania democrtica em nosso Pas.

Maria do Pilar L. Almeida e Silva Presidenta da Undime

Francisco das Chagas Fernandes Secretrio da SEB

TEMA 1

A EDuCAO NO CONTEXTO DA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO COM IGuALDADE SOCIAL

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Tema 1

A educao no contexto da poltica de desenvolvimento com igualdade social

Maria Selma de Moraes Rocha1 Odete Bresolin2 3 Ana Vitar (colaboradora) Sergei Soares4 (colaborador)

1. APRESENTAO
Este trabalho pretende discutir a relao entre educao e desenvolvimento. Dois pressupostos orientam essa anlise. O primeiro o de que a educao um direito cuja garantia concorre significativamente para a superao das desigualdades sociais. O segundo que tem como referncia o conceito de desenvolvimento humano e o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), formulado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) o de que o desenvolvimento deve buscar a ampliao das liberdades das pessoas para fazerem escolhas. A ampliao da liberdade das pessoas pode ser mensurada, entre outros aspectos, a partir de trs dimenses: a longevidade, o acesso educao e ao conhecimento e o acesso a uma renda suficiente para uma vida digna. Com base nessa definio, aponta-se, no texto, a perspectiva do desenvolvimento local sustentvel incorporando-se o conceito do municpio educador, ou seja, o municpio que intencionalmente educa luz das contribuies da experincia do movimento internacional das cidades educadoras. Esses referenciais norteiam, no texto, um conjunto de proposies cuja materializao depender tambm do fortalecimento da condio de sujeito dos dirigentes municipais de educao, seja no mbito do governo, seja no mbito da sociedade. So elas: planejamento dos municpios com a participao da sociedade como uma das alavancas possveis do desenvolvimento local e regional a partir da articulao de polticas sociais, culturais, urbanas e econmicas;
1 - Mestre em Histria pela USP. Professora de Histria em nvel superior. Secretria Municipal de Educao de Santo Andr (1997 - 2000). 2 - Professora da Rede Pblica Estadual de Educao - RS. Assessora da Secretaria Municipal de Educao de Porto Alegre - SMED (1990 - 2000). 3 - Responsvel pela rea de gesto e administrao da educao. Escritrio Regional de Buenos Aires/Argentina/OEI. 4 - Pesquisador do IPEA.

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iniciativas que possibilitem a relao entre a educao e outras reas sociais, seja quanto presena da dimenso pedaggica nas aes das vrias reas de governo, seja quanto relao entre as aes educacionais e as prticas educativas de outras reas; propostas que contribuam para o desenvolvimento econmico e social, particularmente no que tange qualidade social da educao em todos os nveis de ensino, at mesmo no mbito da formao profissional e no mbito das contribuies da educao, particularmente no campo da formao, com a realizao de programas de gerao de emprego e renda voltados emancipao social. O texto busca tambm definir o significado de poltica educacional e de qualidade social da educao, em consonncia com o conceito de desenvolvimento abordado. Busca apontar a necessidade de garantir a qualidade social na medida em que apenas o acesso educao no parece constituir um indicador suficiente para alcanar os objetivos do desenvolvimento das pessoas, dos municpios e do Pas. Dessa forma, optou-se por tratar o conceito de qualidade social e indicar elementos que explicitem o significado da perspectiva de construo do conhecimento e de valores, como funes precpuas da educao, em contraposio perspectiva de reproduo que ainda marca fortemente a educao brasileira. Para concretizar as concepes indicadas, o texto aponta a necessidade do desencadeamento de um movimento de reorientao curricular; da configurao de uma proposta de formao permanente e sistemtica dos educadores; e da definio de uma poltica de gesto da qualidade e da poltica educacional que permita a articulao entre os processos de elaborao das unidades educacionais e os rgos da educao. Por fim, no que se refere ao aperfeioamento da democracia como elemento importante para levar a efeito a poltica educacional e o desenvolvimento, o texto indica iniciativas que podem concorrer tanto para qualificar a participao nos diversos conselhos ligados rea da educao quanto no processo de elaborao do Plano Municipal de Educao (PME).

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2. O CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO HuMANO E SuA MEDIDA

O desenvolvimento como a democracia, a liberdade, a pobreza e muitos outros conceitos utilizados na rea social: fcil de identificar, porm difcil de definir com exatido. Ao comparar pases em desenvolvimento, fcil identificar que a Coria mais desenvolvida do que o Niger, mas o que isso quer dizer? A primeira coisa que vem cabea que a Coria rica, enquanto o Niger pobre. Efetivamente, o habitante mdio da Coria vive com uma renda de 17 mil dlares durante o ano, enquanto o habitante mdio do Niger tem que comprar tudo o que precisa com meros 800 dlares. Mas ser esse um bom indicador de bem-estar? Afinal, os Emirados rabes tm renda mdia de 22 mil dlares e nem por isso so considerados exemplos de desenvolvimento. Ou ento um pequeno pas na Amrica Central, a Costa Rica, cuja renda no passa de 8.840 dlares, mas onde a populao vive em melhores condies. No existe algo mais do que a mera riqueza? Ser que desenvolvimento no implica que as pessoas possam viver mais e melhor, ter acesso ao conhecimento gerado pela humanidade ou viver sem medo? Durante muitos anos, essas perguntas no receberam a devida ateno, uma vez que se considerava que, com o aumento da riqueza, todas as outras coisas viriam. Entretanto, a experincia de muitos pases que acumularam riquezas sem que isso beneficiasse a sua populao fez com que se percebesse que desenvolvimento mais, muito mais do que o aumento do Produto Interno Bruto (PIB).5 Foi aps essa constatao, em meados da dcada de 70, que comeou a surgir o conceito de desenvolvimento humano em contraposio viso estritamente econmica do desenvolvimento. Muitos contriburam para que esse novo conceito fosse construdo, mas ningum to importante quanto Amartya Sen.6 Aps uma dcada de debate e trabalho, chegou-se tanto a um novo conceito de desenvolvimento, como a uma definio operacional capaz de fornecer medidas do avano no processo de desenvolvimento.
5 O Produto Interno Bruto (PIB) definido como a soma de tudo o que produzido em um pas em um dado ano. Trata-se de uma medida muito limitada de bem-estar. Um pas pode ter um PIB alto, em razo de explorar recursos naturais, e sua populao viver na misria, como nos Emirados rabes Unidos ou na Venezuela. 6 O autor hindu, foi um dos autores do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) e ganhou o Prmio Nobel de Economia em 1998.

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O conceito de desenvolvimento postulado por Amartya Sen traz uma nova abordagem para se avaliar o progresso dos pases, na qual o aspecto central passa a ser as pessoas e como elas vivem, as opes que so capazes de fazer e as liberdades que so capazes de usufruir. Desenvolvimento definido como a ampliao das liberdades das pessoas, isto , das escolhas reais que podem exercer para seguir o curso de vida que desejam. Essa viso difere da abordagem que v o desenvolvimento como decorrncia natural e necessria do crescimento econmico traduzido como aumento do PIB per capita. Difere tambm da abordagem do desenvolvimento pela formao de capital humano, quando a pessoa tomada como meio e no como fim. Difere, ainda, da viso que vincula desenvolvimento noo de satisfao das necessidades consideradas bsicas dos indivduos, em que o papel de agente do processo de desenvolvimento tende a ser ignorado. Nessa acepo, um pas mais desenvolvido seria aquele onde as pessoas desfrutassem de mais liberdades, ou seja, no fossem restringidas em suas opes de vida. De acordo com essa definio, ter sade prima como um exemplo de varivel que abre as portas das escolhas. Se eu estiver doente e imvel em uma cama, meu espao de opes fica terrivelmente confinado: no posso ir aonde quero nem fazer as coisas que desejo. Igualmente, a pobreza pode confinar as opes abertas s pessoas: a falta de recursos materiais quer dizer que no posso fazer tudo o que quero por no ter dinheiro para tanto. Alm disso, a falta de conhecimento pode constranger as opes de um modo sutil, mas eficaz: eu tenho de saber que tenho opes para exerc-las. Partindo dessa concepo, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) definiu as trs dimenses bsicas do desenvolvimento humano como: Vida longa e saudvel: medida pela esperana de vida ao nascer. Conhecimento: medido pela taxa de alfabetizao de adultos e pela taxa de escolarizao bruta combinada (primrio, secundro e superior). Nvel de vida digno: medido pelo PIB per capita.

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Esses trs alicerces fundamentam o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), que todos os anos publicado pelo PNUD. Evidentemente, outras variveis so importantes para definir espaos de escolha: a emancipao das mulheres, a ausncia de discriminao, o respeito lei, a garantia das liberdades polticas, a liberdade de imprensa, entre outros. Mas as trs variveis acima so fundamentais e tm a vantagem de ser relativamente fceis de se medir. O diagrama a seguir resume como construdo o IDH:

Com o conceito de desenvolvimento humano em mos, comparemos novamente trs pases: o Niger, os Emirados rabes e a Costa Rica. A renda mdia no Niger 28 vezes menor que nos Emirados rabes e oito vezes menor que na Costa Rica, e a renda mdia da Costa Rica um pouco mais do que um tero da renda nos Emirados rabes. Por esse indicador, os Emirados rabes deveriam ser o pas mais desenvolvido dos trs. Mas j foi visto que a renda mdia um indicador imperfeito de desenvolvimento. Em virtude da fome, das doenas e da guerra, uma criana nascida hoje no Niger pode esperar viver meros 46 anos. Na Costa Rica, onde a sade pblica e gratuita para todos e onde a maioria da populao tem acesso aos alimentos, uma criana nascida hoje pode esperar viver 78 anos mais que os 77 dos Estados Unidos e mais que os 74 dos Emirados rabes, ou seja, se a prosperidade for medida pela sade das pessoas, a pequena Costa Rica seria mais prspera do que o Niger e tambm mais prspera do que os Emirados rabes. Como se comparam os trs pases na ltima dimenso do desenvolvimento humano, o conhecimento? 96% dos adultos na Costa Rica sabem ler e escrever, o que superior

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aos 46% do Niger e tambm aos 77% dos Emirados rabes. Alm do mais, a taxa de escolarizao bruta em todos os nveis na Costa Rica de 69%, de 68% nos Emirados rabes e de 19% no Niger. Mais uma vez, a Costa Rica se mostra mais desenvolvida do que o Niger e os Emirados rabes. evidente que um pas miservel, castigado pelas secas e pelas guerras e vtima de vrias epidemias como o Niger menos desenvolvido do que a grande maioria dos pases no mundo, em quase todas as dimenses do desenvolvimento. O que surpreende que, em um pas onde o PIB por pessoa dos maiores do mundo, o desenvolvimento humano seja to baixo como nos Emirados rabes, onde as pessoas vivem menos e tm menor nvel de escolarizao do que na Costa Rica. Ao refletir sobre isso, o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) no Niger de 292, nos Emirados rabes, de 824 e, na Costa Rica, de 834 pontos. Tanto o conceito de desenvolvimento humano como a sua medida so bastante simples e, por isso, poderosos. Essa simplicidade permite que seja medido para pases, estados ou municpios tanto que o Brasil calcula o IDH-M por municpio para toda a populao ou uma parte vide o trabalho do economista Marcelo Paixo7 para calcular o IDH da populao negra no Brasil; e tambm permite que se possa calcular sries histricas e rankings para observar o progresso das naes em direo ao desenvolvimento. To importantes quanto o conceito de desenvolvimento humano e sua medida so as relaes entre as suas diversas dimenses. Neste texto, so apresentados dois exemplos recentes de como a dimenso do conhecimento, ou seja, a educao, exerce influncia sobre as duas outras: o caso dos pases do norte da Europa e o caso do saneamento no municpio de Quito, no Equador.

um mistrio europeu (e sua soluo)

lugar-comum afirmar que a globalizao tem impactos negativos sobre os trabalhadores dos pases em desenvolvimento. Aumentos no desemprego, quedas na renda e um aumento generalizado na insegurana em face de um mundo que muda com velocidade crescente tm sido assunto de comentrios tanto no mundo em desenvolvimento como
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Economista da UERJ. PAIXO, Marcelo. Desenvolvimento Humano e Relaes Raciais. Rio de Janeiro: DP&A editora, 2003.

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no mundo j desenvolvido. O que no tem sido comentado com tanta nfase nos pases em desenvolvimento que a globalizao tem tido impactos negativos tambm nos pases desenvolvidos. As ltimas duas dcadas tm assistido a aumentos grandes na desigualdade em pases com sistemas sociais dbeis, como os Estados Unidos e o Reino Unido, desemprego crescente, alm de presso fiscal sobre os sistemas sociais de pases onde estes so fortes, como os pases da Europa Continental. Ainda menos conhecido o fato desses impactos no serem iguais em todos os pases europeus com sistemas sociais fortes. Em pases como Alemanha, Frana e Itlia, alm do desemprego se manter em nveis elevados, a presso da globalizao sobre a competitividade das empresas e sobre as contas pblicas tem levado a retrocessos nos sistemas de proteo social a marcha r com relao semana de 35 horas na Frana talvez seja um dos melhores exemplos, ou seja, esses pases tm mantido a competitividade de suas economias s custas da reduo da qualidade de vida dos seus cidados. Figura 1 Evoluo da taxa de desemprego em diferentes pases europeus

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A Figura 1 mostra a taxa de desemprego de vrios pases da Europa Continental nos dez anos compreendidos entre 1992 e 2002. visvel a convergncia entre Pases Baixos, Dinamarca, Sucia, Irlanda e Noruega para uma taxa em torno de 4%, enquanto Alemanha, Frana e Itlia convergem para uma taxa de 9%. A diferena no comportamento dos dois grupos se torna ainda mais impressionante quando se considera que, enquanto Alemanha, Itlia e Frana reduziram direitos sociais como o seguro-desemprego e regrediram em relao a conquistas sociais, como a jornada de 35 horas, nenhum dos pases do norte europeu reduziu seu sistema de direitos sociais mais do que marginalmente. No apenas na taxa de desemprego que os dois grupos so diferentes. Tambm no crescimento do PIB per capita o comportamento foi bem diferente. A tabela a seguir mostra que os mesmos dois grupos de pases tiveram taxas de crescimento no mesmo perodo tambm diferentes. Enquanto os pases do norte europeu cresceram a uma mdia no ponderada de 3,7% ao ano, os do centro cresceram a uma mdia no ponderada de 1,5% ao ano. Taxa de crescimento do PIB per capita ajustado por poder de compra entre 1992 e 2002
Norte Irlanda Noruega Pases Baixos Sucia Dinamarca Mdia (no ponderada) Taxa 8,7% 2,7% 2,6% 2,3% 2,2% 3,7% Centro Frana Itlia Alemanha Mdia (no ponderada) Taxa 1,7% 1,5% 1,4% 1,5%

Qual a explicao desse fenmeno? Uma possvel explicao se encontra nas polticas educacionais seguidas por esses pases. A Figura 2, a seguir, mostra o desempenho educacional dos mesmos pases da tabela anterior em leitura na avaliao do Program for International Student Assessment (PISA), levada a cabo com uma amostra representativa de jovens de 16 anos nos pases que dela participam. O eixo horizontal mostra a nota mdia em leitura em 2003 e o vertical, a nota em 2000.

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Figura 2 Nota mdia no PISA em leitura em 2000 e 2003

Os trs pases no crculo inferior correspondem a Alemanha, Itlia e Frana, enquanto os cinco do crculo superior correspondem a Sucia, Irlanda, Noruega, Dinamarca e Pases Baixos. visvel que o comando da lngua dos pases do norte europeu superior ao comando da lngua dos pases do centro europeu, mas nem sempre foi assim. Este resultado fruto das polticas educacionais e do esforo dos educadores desses pases para incentivar a criatividade e o pensamento crtico em contraponto a uma aprendizagem massificada de contedo. O que a Figura 2 mostra a vitria, at no campo econmico, de concepes crticas e construtivistas contra o ensino de massa e, nos pases j desenvolvidos, tal como nos pases em desenvolvimento, a educao pode ser um instrumento para a melhoria das condies de vida da populao. A qualidade da dimenso conhecimento do desenvolvimento humano levou a melhorias na dimenso renda.

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Somente gua no basta

Um dos maiores determinantes da expectativa de vida a mortalidade infantil. Os seres humanos so criaturinhas extremamente frgeis nos seus primeiros anos de vida. Em particular, as crianas so altamente vulnerveis s doenas infecto-contagiosas advindas da falta de saneamento bsico e de cuidados domsticos inadequados. A Organizao Mundial de Sade (OMS) estima que at 21% das mortes infantis so causadas por doenas que advm de gua suja. Durante os anos 90, o municpio de Quito empreendeu um projeto de expanso da sua rede de gua e esgoto, principalmente nos bairros da periferia pobre.8 Enquanto em 1990 apenas 60% da populao de Quito tinha acesso gua potvel, em 2001 esse percentual tinha subido para 82%. Nas reas pobres e perifricas do sul da cidade, o aumento foi de 39% para 73%. Nmeros anlogos existem para o aumento da cobertura de saneamento. sabido que o acesso a uma fonte de gua limpa e a um ralo para livrar-se dos dejetos virtualmente eliminam a possibilidade de se contrair diarria, clera, desinteria, hepatites E e A, dracunculase e esquistossomose, entre outras enfermidades que ceifam milhes de vidas infantis a cada ano. Tambm reduzem drasticamente a incidncia de tuberculose, difteria, ttano e tracoma, entre outras. de se esperar que esse aumento na cobertura de gua e em saneamento tenha levado a diminuies drsticas na mortalidade infantil na periferia de Quito. Entretanto, no foi isso o que ocorreu. Os dados mostram que a mortalidade na rea urbana de Quito caiu de quase 40 crianas por mil nascidos vivos em 1990 para um pouco mais de 30 por mil em 2001. Trata-se de uma queda expressiva, mas seria de se esperar mais, dado o importante programa de expanso de gua e saneamento. Por que os resultados ficaram aqum do esperado? A resposta se encontra nos nveis educacionais da populao beneficiria. Modelos estatsticos indicaram que o impacto do programa foi uma reduo de cerca de dez
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Essa expanso foi financiada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e esta apresentao baseia-se no relatrio de Virgilio Galdo e Bertha Briceo, Evaluating the Impact on Child Mortality of a Water Supply and Sewerage Expansion in Quito: Is Water Enough? Texto para discusso OVE/WP-01. Maio, 2005.

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crianas por mil nascidas vivas, mas que esse impacto foi muito diferenciado segundo o nvel educacional das mes de famlia. Os mesmos modelos mostram que, em famlias cujas mes tinham o primrio completo, o impacto foi de 16 crianas por mil nascidas vivas, ou seja, a falta de educao formal de algumas estaria impedindo-as de tirar todo o proveito das melhores condies de saneamento. A razo disto simples: as mes sem o primrio completo eram funcionalmente analfabetas e no conseguiram ler as cartilhas distribudas a todos os beneficirios com as explicaes de como evitar as doenas infectocontagiosas. Apesar de ter gua e esgoto em casa, continuaram com as mesmas prticas insalubres que tinham antes.

A falta de conhecimento impediu melhorias na dimenso sade

Os dois exemplos anteriores devem deixar clara a importncia das relaes entre as diversas dimenses do desenvolvimento humano. evidente que outras dimenses no explicitamente includas no IDH, como o desenvolvimento das instituies e a governana e suas interaes com as dimenses acima so de extrema importncia, mas as dificuldades de defini-las e medi-las fazem com que sejam menos enfatizadas. H, entretanto, outro aspecto do desenvolvimento humano que no pode ser deixado de lado, principalmente em um pas como o Brasil: a desigualdade.

3. O DESENVOLVIMENTO HuMANO EM uM PAS DESIGuAL

Por melhor que seja o conceito de desenvolvimento humano, a sua aplicao limitada pelas imensas disparidades presentes no nosso Pas. A esperana de vida do brasileiro ao nascer de 68 anos, mas de 74 anos para indivduos do quinto de renda mais rico da populao. A taxa de matrcula lquida no segundo grau de 18% para pessoas do quinto mais pobre, mas de 74% para indivduos do quinto mais rico. Como mostra o trabalho de Marcelo Paixo, enquanto o Brasil Negro teria um IDH equivalente ao de El Salvador, que ocupa a 107 posio entre 175 naes, o Brasil Branco teria um ndice equivalente ao do Kuwait, que ocupa 45 posio. Como falar de um nico nvel de desenvolvimento humano no pas mais desigual do mundo? A resposta a essa indagao a seguinte: esse ndice possui a limitao de no considerar as desigualdades sociais. O conceito, entretanto, pode ser um instrumento poderoso para

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mostrar o caminho de enfrentamento das desigualdades. Ao ressaltar que existem trs dimenses bsicas que concorrem para o desenvolvimento humano a renda, a sade e o conhecimento o ndice apresenta a pergunta que interessa aos gestores educacionais: em que medida a educao e as demais dimenses bsicas do desenvolvimento humano (condies para uma vida longa e saudvel e o acesso a recursos materiais para uma vida digna) se articulam? Em um sentido mais amplo, poderia-se perguntar quais so os impactos do desenvolvimento educacional sobre o desenvolvimento econmico e social e sobre o enfrentamento das desigualdades? 3.1 Efeitos da educao sobre a renda Com relao aos efeitos da educao sobre o crescimento econmico e a gerao de renda, existem dois nveis de resposta, o individual e o coletivo, ou seja, a educao traz retornos no s para o indivduo, mas tambm para a sociedade. Com relao aos rendimentos individuais, os dados so claros e inequvocos: a educao tem o mesmo nvel de importncia de todos os outros fatores econmicos e sociais juntos. No caso da sociedade como um todo, a discusso mais complexa. Analisando a questo para os indivduos, observam-se na Figura 3 os rendimentos dos trabalhadores no Brasil por categoria educacional e por posio na distribuio de renda do nvel educacional. Os conceitos so um tanto abstratos, por isso a figura carece de explicao. A Figura consiste em pontos que variam no eixo horizontal, segundo a categoria educacional e no eixo vertical, segundo a posio na distribuio de renda do nvel educacional. A variao no eixo horizontal simples: vai de uma categoria prxima, o que corresponde a um aumento no nvel educacional do indivduo. A variao no eixo vertical mais complicada: vai de uma linha prxima, o que corresponde a passar pelos centis 10, 30, 50, 70 e 90 na distribuio de renda. O que um centil na distribuio de renda? O centil 10 na distribuio de renda o rendimento da pessoa que separa os 10% mais pobres dos 90% mais ricos. No caso da Figura 3, o centil 10 dos sem-escola seria a pessoa que nunca esteve na escola, o que separa os 10% mais pobres dos 90% mais ricos que tambm nunca estiveram na escola. Na Figura abaixo, esse indivduo ganha R$ 60,00 mensais. No outro extremo do

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grfico, est o indivduo com diploma superior, o que separa os 90% mais pobres dos 10% mais ricos com o mesmo diploma. Esse indivduo ganha R$ 4.000,00 mensais, 67 vezes mais do que o outro. Figura 3 Diferenas por rendimento dentro e entre nveis educacionais

A Figura 3 tambm permite comparar as diferenas de rendimento entre e dentro dos nveis educacionais. O indivduo mediano (aquele que se situa entre a metade mais pobre e a metade mais rica), com diploma superior, ganha 8,6 vezes o que ganha o indivduo mediano sem qualquer estudo. J o indivduo no dcimo centil, com Ensino Fundamental, completo ganha 8,1 vezes menos do que ganha um indivduo do centil 90 do mesmo nvel educacional.

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A evidncia acima deixa claro que, do ponto de vista individual, a educao quase uma frmula mgica, pois sua influncia sobre o rendimento equivale soma de todas as outras influncias. Entretanto, do ponto de vista coletivo, as coisas no so to simples. Existem, na teoria econmica e sociolgica, vrias explicaes para os dados exibidos na Figura 3. Embora todas tenham um mesmo resultado individual, levam a resultados coletivos diferentes. A mais conhecida das teorias que explicam a relao entre rendimentos e nvel educacional a Teoria do Capital Humano. Segundo essa viso, proposta por Gary Becker, Theodore Shultz e Jacob Mincer, a remunerao que os indivduos recebem do mercado de trabalho proporcional sua produtividade e, portanto, as pessoas com mais instruo recebem mais porque so mais produtivas. Segundo Gary Becker, ocorre com os indivduos o mesmo do que ocorre com as sociedades o conhecimento gera valor. Por conseguinte, a Teoria do Capital Humano bastante otimista e prev que os resultados sociais de melhorias nos nveis educacionais correspondem a quase os mesmos resultados individuais impressionantes mostrados na Figura 3. A nica limitao imposta por essa viso a lei dos rendimentos decrescentes, segundo a qual o primeiro indivduo a ter um diploma superior obteria desse diploma mais produtividade e, portanto, maiores rendimentos que o milsimo. A experincia de vrios pases onde elevados nveis de escolaridade convivem com baixa renda, como Cuba ou a Argentina, e de pases onde melhorias na distribuio da escolaridade no levaram a melhorias na distribuio de renda, como a Frana e os Estados Unidos, puseram em questo a viso um tanto ingnua da Teoria do Capital Humano. Outras abordagens oriundas tanto da economia como da sociologia surgiram para oferecer explicaes alternativas. Do lado da economia, surgiram a Teoria da Fila por Postos de Trabalho, do economista americano Lester Thurow, e a Teoria da Informao Assimtrica, cuja inspirao a obra do tambm americano Joseph Stiglitz. Segundo a primeira, os postos de trabalho em uma economia, em um dado estgio de desenvolvimento, esto predefinidos. A produtividade seria uma caracterstica do posto e no do trabalhador um metalrgico com faculdade faz

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mais ou menos a mesma coisa que um metalrgico sem faculdade e o nvel de educao serve apenas para ordenar a fila por esses postos de trabalho. Desse modo, para um indivduo faz sentido estudar, pois melhora a sua colocao na fila, mas, para a sociedade como um todo, pouco adianta ter escolaridade em demasia, uma vez que, se todos avanam na fila, isso significa o mesmo que ningum avanar. Trata-se de uma teoria mais pessimista, pois prev que a falta de escolaridade pode at reduzir o desenvolvimento, mas investir demais na educao no o avana. As teorias que se inspiram na informao incompleta so ainda mais pessimistas. Supem que a produtividade mais uma vez dada pelos indivduos, mas responderia mais a variveis como habilidade, esforo ou origem social do que educao formal. Entretanto, os empregadores no tm como conhecer essas variveis. O papel da escola seria apenas o de revelar essas habilidades subjacentes para que os empregadores possam escolher os seus empregados. Mais uma vez, faz sentido um indivduo estudar, mas o estudo coletivo no levaria necessariamente a nenhuma vantagem social. Talvez a mais pessimista das teorias seja a do socilogo francs Pierre Bourdieu, para quem a educao formal no apenas incua, mas tambm perversa. Segundo Bourdieu, a escola no ensina saberes de utilidade econmica direta e sim cdigos sutis de conduta que servem para estratificar os indivduos. Enquanto as pessoas de origem scio-econmica privilegiada j sabem esses cdigos ou os aprendem facilmente, os alunos de origem scio-econmica humilde tm muito mais dificuldade e so barrados no sistema educacional. A escola seria, na viso de Bourdieu, em vez de um instrumento para reduzir as desigualdades scioeconmicas, um mecanismo para sua a reproduo. Mais uma vez, faz sentido um indivduo esforar-se para estudar, mas, do ponto de vista coletivo, a escola quase uma perverso social. Para no terminar com pessimismo, talvez a mais otimista das vertentes de pensamento sobre o conhecimento e o desenvolvimento seja a Teoria do Crescimento Endgeno; teoria recente, mas cuja inspirao a obra de Joseph Schumpeter da primeira metade do sculo XX. Schumpeter afirmava que o motor de todo o desenvolvimento econmico, em longo

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prazo, seria o progresso tcnico e tecnolgico e, portanto, o conhecimento. Alm disso, o conhecimento seria um bem pblico cujos frutos seriam de rendimentos crescentes quanto mais se sabe, quanto mais se aprende, mais utilidade tem o conhecimento. Segundo a Teoria do Crescimento Endgeno, os impactos sociais da educao no apenas alcanam os impactos individuais, mas tambm os superam. Como se pode ver, os dados irrefutveis mostrados na Figura 3 permitem interpretaes que vo da mais pessimista at a mais otimista. Como fica a realidade municipal brasileira neste debate? Possivelmente em algum ponto mais para o pessimismo, porm com possibilidades de melhorar. Talvez cada teoria oferea lies. difcil imaginar que um municpio possa transformar-se economicamente em um ambiente nacional de crescimento econmico medocre apenas mediante investimentos em capital humano. Pode-se at pensar que municpios pequenos, ao investirem na escolaridade da sua populao, possam contribuir para o desenvolvimento dos plos dinmicos da economia mediante a migrao dos egressos de suas boas escolas, mas colhero poucos frutos desse esforo. Por outro lado, no h dvida de que a falta de capital humano pode ser um entrave ao desenvolvimento. A formao de pessoas qualificadas conjugada com oportunidades econmicas, sejam dadas por foras exgenas, sejam incentivadas pelas polticas pblicas, pode abrir possibilidades de melhoria mediante a oferta de capital humano. A lio da anlise de Bourdieu seria direta para os gestores dos sistemas educacionais, principalmente em um pas onde a repetncia um dos meios de estratificao social mais perversos. Todo cuidado pouco ao evitar uma escola cujos mtodos pedaggicos reproduzam as desigualdades sociais em vez de combat-las. Finalmente, para aproveitar as possibilidades oferecidas pela ltima teoria exposta acima, os municpios tm de se esforar para se transformarem em lugares educativos para todos. Quanto maior a comunidade educativa, mais possibilidades existem para o surgimento das idias novas que so o motor do desenvolvimento humano.

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4. A POLTICA EDuCACIONAL: PROMOO DO DESENVOLVIMENTO COM IGuALDADE SOCIAL

Consoante com o afirmado at agora, a educao pode tambm se constituir em uma das vias privilegiadas para a conformao do sujeito social e da cidadania. Ainda que a escola atue com outras instituies e que sua existncia e sua ao estejam fortemente influenciadas pelas dinmicas sociais, ela tem um papel insubstituvel na apropriao e na construo de valores, cdigos e saberes considerados valiosos para a continuidade e a melhoria da vida social. Por meio da formao do sujeito social, os benefcios da ao educativa se estendem a outros domnios da prtica social: o sujeito educado enfrenta de melhor maneira as situaes de pobreza e desigualdade social, uma vez que contribui para o incremento do crescimento econmico no Pas. Um maior nvel de escolaridade contribui, alm disso, para a manuteno do tecido social e para a valorizao da diversidade cultural. Incide, dessa maneira, na melhoria da qualidade de vida, na humanizao da sociedade e pode contribuir para a diminuio das vrias formas de violncia, para o equilbrio ambiental e para a melhoria das condies nutricionais e de sade da populao. O municpio um dos lcus de desenvolvimento com igualdade social, ainda que os sistemas pblicos de educao no possam por si ss resolver os problemas sociais, j que estes excedem, em muito, as suas possibilidades e competncias. Porm, isso no pode minimizar a importncia do papel estratgico da ao educacional em nvel municipal, que tem como funo precpua o cumprimento efetivo do direito educao (que no se reduz garantia do acesso escola). Para isso, preciso que a capacidade e a efetividade dos processos decisrios, no que se refere ao dirigente municipal, sejam desenvolvidas e fortalecidas. Apontam-se alguns dos aspectos que, integrando uma poltica educacional, concorrem para que se assegure o direito educao. Esses aspectos no sero tratados no escopo deste texto, uma vez que se referem ao desenvolvimento de outros temas a serem abordados nas prximas unidades do Pradime:

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A poltica educacional deve contribuir para diminuir os custos diretos e indiretos da educao para as famlias mediante: distribuio eqitativa e criteriosa de bolsas ou recursos de natureza assistencial, merenda escolar, transporte escolar, material didtico e livros didticos; participao social na definio e acompanhamento dos critrios para as polticas; aperfeioamento das formas e mecanismos de controle sobre os gastos da educao. A poltica educacional pode melhorar as condies de acesso educao, desde que a expanso com qualidade da oferta educativa seja um objetivo poltico e no uma mera conseqncia do crescimento vegetativo da populao. Neste sentido, imprescindvel a considerao das dinmicas demogrficas que produzem deslocamentos da populao para a definio das redes fsicas, de padres mnimos para a infra-estrutura e insumos escolares, bem como de polticas de manuteno de prdios, espaos e equipamentos. A poltica educacional pode democratizar a gesto educacional, desde que contribua para o fortalecimento de prticas democrticas nas unidades educacionais, fortalea as dinmicas de participao nos conselhos e busque envolver os vrios segmentos da sociedade na construo do Plano Municipal de Educao (PME). A poltica educacional pode transformar a qualidade social da educao, desde que, ao incorporar a identidade dos alunos, volte-se sua emancipao e combine o processo de reorientao curricular e de formao permanente dos educadores a uma metodologia de gesto segundo a qual a relao entre escolas e secretarias seja permanente e voltada elaborao pedaggica. A poltica educacional pode contribuir para que a garantia do direito educao com igualdade social se concretize, desde que tenha por base um diagnstico srio das condies da demanda e da oferta dos servios de educao no municpio, observe e atenda diversidade da populao, seja baseada em planejamento de curto, mdio e longo prazo e esteja ancorada em um oramento que reflita as prioridades locais, atentando para os requisitos de qualidade, eqidade e eficincia na alocao dos recursos e, ainda, esteja articulada com as outras polticas sociais que afetam o processo de desenvolvimento local.

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5. CONSIDERAES PRELIMINARES SOBRE O DESENVOLVIMENTO LOCAL

Como j foi apresentado, o conceito de desenvolvimento que agora nos orienta o de Desenvolvimento Humano Sustentvel (DHS), criado em 1990 pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Tal conceito sustenta que preciso perseguir o desenvolvimento das pessoas, para as pessoas e pelas pessoas. Como foi visto, essa orientao teve como conseqncia a criao do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), que visa medir o desenvolvimento a partir da realizao de trs dimenses relativas vida humana: longevidade, que envolve o acesso alimentao adequada, abrigo, saneamento bsico e sade; condio de acesso educao e ao conhecimento; e condio de acesso a uma renda suficiente para uma vida digna. O IDH visa verificar, portanto, em que medida o crescimento econmico de um pas resulta em bem-estar e qualidade de vida da populao. Seu advento contribuiu para a superao da viso que identificava no valor do PIB per capita9 a medida maior do desenvolvimento. Amplia-se, contudo, o seu alcance se forem considerados os fundamentos da concepo de desenvolvimento de um dos autores do IDH, Amartya Sen. Ao mostrar que o desenvolvimento deve ser visto como um processo de expanso das liberdades reais que as pessoas desfrutam ou podem vir a desfrutar, condiciona-se a verificao do progresso de uma nao avaliao da ampliao dessa liberdade, ao mesmo tempo em que se percebe tal ampliao tambm como condicionante do desenvolvimento, isto , a liberdade se constitui a um s tempo em objetivo e em meio do desenvolvimento. Tal reciprocidade tem como elemento comum a realizao da condio de agente das pessoas. Essa condio de agente teria a influncia, segundo o autor, das oportunidades econmicas, dos poderes sociais e polticos e de condies como sade, educao e incentivo realizao de iniciativas. Por outro lado, a participao em decises pblicas de natureza poltica ou social pode fazer em prosperar as oportunidades indicadas.

Como j foi indicado, o PIB a soma do valor agregado de todos os bens e servios finais produzidos no pas. Quando nos referimos ao PIB per capita, estamos indicando o total desses valores dividido pelo nmero de habitantes da nao.

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Neste texto, utilizam-se, em vez do termo agente, dois outros: sujeito e cidado10. Essa opo se justifica, porque a idia de cidadania supe a condio de sujeito: de direitos, de deveres, responsabilidades e de aes que resultem da e na participao individual e coletiva. O cidado, alm de beneficirio de qualidade de vida e bem-estar, aquele que detm uma parcela do poder, por meio da participao, de fazer emergir os conflitos de interesses e contribuir para a sua superao na vida em sociedade. Pode ser aquele que como nos debates na gora, na antiga Grcia busca discutir os destinos da cidade que tem como marco a liberdade coletiva, exercida em nome de um passado comum e de um futuro que a faa prosperar para os descendentes, um futuro que tenha como horizonte a solidariedade entre as geraes11. Essa questo nos remete diretamente aos possveis sentidos do desenvolvimento local. As experincias e o debate acerca dessa questo tm caminhado em muitos sentidos, algumas vezes, at em direes opostas, acompanhando, em alguns casos, o debate mundial sobre o desenvolvimento, cujas razes remontam ao final da Segunda Guerra Mundial. Em primeiro lugar, preciso tornar claro que, de acordo com a concepo de desenvolvimento adotada neste texto, o desenvolvimento local no pode ser pensado em termos apenas econmicos. Nossa compreenso a de que o desenvolvimento local no se reduz busca de transformao do municpio em uma comunidade de interesses, cujo objetivo principal seja a insero competitiva no mundo global. Isso no quer dizer ignorar o mercado no plano interno nao ou no plano mundial, o que seria incuo. Trata-se apenas de no reduzir os objetivos relativos vida dos municpios e de seus habitantes, nem submet-los lgica da globalizao. Dessa maneira, ao se falar sobre desenvolvimento local ainda que com concepes provisrias no debate sobre a questo supe-se um conjunto de polticas e iniciativas que envolvem governos, legislativo, instituies e sociedade civil, voltadas a promover um processo de participao da sociedade que resulte em articulao de polticas econmicas, urbanas, ambientais, culturais e sociais de maneira simultnea e voltadas a contribuir para a emancipao das pessoas nos planos poltico e social.

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Ver a esse respeito ensaio de Chico de Oliveira. Aproximaes ao enigma: o que quer dizer desenvolvimento local? p.12. GLOTZ, Gustave. A cidade grega. So Paulo-Rio de Janeiro: Difel, 1980, p.23.

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Por isso, o desenvolvimento em sua dimenso local, a fim de contribuir para a expanso das liberdades da populao, precisa ir alm da garantia de polticas pblicas que busquem assegurar a qualidade de vida; precisa tambm ir alm do esforo em articular as concepes e aes de governo, o que, em nosso Pas, no significa pouco. Devem-se considerar as limitaes quanto ao financiamento para implementar polticas pblicas que contribuam para a superao da excluso e das desigualdades. Nesse sentido, a escolha de prioridades, a adoo de solues criativas e a busca de alternativas para ampliar os fundos pblicos remetem necessidade de tornar claros os limites e as possibilidades de ao de governo sociedade. Dessa maneira, ir alm significa envolver as pessoas nos processos de deciso sobre a construo desses caminhos, uma das possibilidades para o desenvolvimento da cidadania. Essa questo ser aprofundada mais adiante. Isso nos conduz a uma terceira questo: como pode o municpio contribuir para o desenvolvimento da nao? evidente que a melhoria da qualidade de vida, do acesso ao trabalho, renda e ao conhecimento, a garantia de participao e da ampliao das condies de exerccio da cidadania contribuem para o desenvolvimento geral do Pas. No entanto, no se trata apenas de somar iniciativas. O municpio, como ente federativo, pode contribuir para o debate sobre as condies de seu financiamento, sobre a legislao federal e as definies relativas s polticas pblicas em vrias reas e sobre a diviso de responsabilidades e a cooperao possvel entre as vrias esferas de governo. O municpio pode contribuir para a afirmao do pacto federativo reconhecendo-se e afirmando-se, a partir da prpria constituio, como um ente autnomo que partilha possibilidades e incumbncias. Naturalmente, perseguir tais objetivos no se constitui em tarefa simples se forem consideradas as tradies e a cultura poltica brasileiras, as vrias limitaes materiais e, ainda, os objetivos especficos de cada governo. Nessa direo, a educao pode ter um papel de destaque junto aos poderes, ao conjunto da sociedade e no mbito de cada governo. Sem superestimar o papel do dirigente da educao e da prpria rea, destaca-se seu potencial em contribuir para que vrios setores da sociedade, por meio de processos educativos formais e no formais, movimentem-se em busca de formao e participao como atividades permanentes.

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6. MuNICPIOS QuE EDuCAM: uMA PERSPECTIVA PARA O DESENVOLVIMENTO LOCAL

Como j foi dito, a educao pode ser concebida conceitual e praticamente como um processo mais amplo do que a educao formal, quando se pretende que o desenvolvimento contribua para a remoo das razes que levam privao da liberdade e ao incentivo aos meios que conduzam ao seu exerccio pleno. De incio, foi esclarecido que conceber os processos educativos de forma mais ampla nada tem a ver com descuidar de uma anlise profunda e rigorosa sobre a educao formal e, ainda menos, de conceber polticas que contribuam para levar a efeito a concepo de desenvolvimento j referida. Essa questo ser tratada mais adiante. Tanto as aes desencadeadas pelos poderes locais quanto muitas daquelas desencadeadas pela sociedade civil podem revestir-se de carter intencionalmente educativo. certo que todo o municpio tem papel educativo na medida em que se constitui no lcus das experincias culturais e sociais de centenas de mulheres e homens de todas as idades. O municpio o lugar: onde se estabelecem as relaes com a terra, o espao e o tempo; onde tempos distintos convivem; onde se estabelecem as relaes de produo e trabalho; onde se geram riquezas e misria; onde se experimentam privaes materiais e morais; onde se constroem valores; onde ocorrem inmeras formas de comunicao;

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onde se toma contato com o passado e com a histria por meio da cultura material, da memria que se manifesta nas conversas pela linguagem recriando e resignificando os acontecimentos, os mitos e os smbolos; onde alguns podem conhecer a cincia por meio dos registros escritos; onde se realiza a produo e a criao artstica; onde se vive a f e a devoo; onde se desenvolvem os afetos e a violncia; onde se vivem os conflitos ou onde eles so ocultados.

No municpio, a produo material e simblica, o acesso renda, ao conhecimento e tecnologia, os meios e as formas de comunicao e deslocamento denotam a existncia de grupos sociais e relaes mais amplas e poderosas que o lugar e, conseqentemente, de necessidades e interesses diversos. Dessa maneira, o municpio, por sua prpria natureza, educa. Para que se possa desenvolver a intencionalidade educadora do municpio, o fundamental criar as condies para que o maior nmero de pessoas possa compreender a histria do lugar e os processos que esto na base de suas contradies fundamentais e reconhecer sua identidade formada pelas relaes, no tempo e no espao, de vrias identidades sociais e culturais. Trata-se de uma inteno capaz de mobilizar as energias dos cidados para: valorizar e preservar o patrimnio urbano e natural; produzir a sade em vez da doena; produzir conhecimento e cultura;

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valorizar as experincias e os tempos de crianas e idosos, das vrias etnias, de homens e mulheres, buscando superar, dessa forma, a identificao entre tempo e velocidade, entre tempo e mercado. Em um lugar onde intencionalmente se educa, busca-se difundir valores como a solidariedade e o respeito s necessidades e s possibilidades de cada um, bem como criar as condies para que todos, independentemente das distncias fsicas e dificuldades materiais, possam participar dos processos de discusso e deciso sobre questes que envolvem o destino do municpio. As intenes educativas, em cada lugar, podem ser concretizadas de diferentes maneiras. H vrias experincias que podem inspirar os dirigentes da educao e os governos locais na elaborao de polticas e propostas.

. OS DIRIGENTES MuNICIPAIS DE EDuCAO E OS GOVERNOS LOCAIS: INICIATIVAS POSSVEIS PARA uM MuNICPIO EDuCADOR
a) Planejamento, articulao e participao como uma possvel alavanca do desenvolvimento. Em muitas cidades brasileiras, a participao de uma parcela da populao na definio do oramento se tornou um fato importantssimo, tanto para garantir o atendimento de necessidades do cidado, do bairro ou da cidade, quanto para a populao poder ampliar e aperfeioar a democracia, por meio de sua participao. Essa experincia implica, a um s tempo, acesso informao; formao, em funo das discusses sobre vrios temas, e percepo de conflitos de interesses; alm da vivncia consciente da condio de sujeito, experimentada individualmente. As experincias de participao na formulao do oramento pblico contribuem para a realizao da cidadania e para a melhoria da qualidade de vida das pessoas, alm de aperfeioar a representao poltica. Outra experincia importante, realizada por algumas cidades, a do planejamento da maior parte de suas atividades, com os segmentos organizados da sociedade civil. Essas experincias, de modo geral, visaram promover e articular o desenvolvimento econmico, urbano, social e cultural. Antes de dar continuidade ao assunto, vale lembrar que as caractersticas cultural,

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econmica, social e poltica dos municpios brasileiros, por sua diversidade, nem sempre propiciam as melhores condies participao e ao enfrentamento de conflitos por meio do dilogo e da construo de acordos. Essas consideraes merecem ser feitas no para inibir iniciativas, mas, pelo contrrio, para estimular que, de maneira criativa, se possam extrair das experincias indicadas princpios que inspirem a ao. Assim, no mbito do planejamento das cidades e no da participao da populao na elaborao do oramento, os dirigentes da educao e o governo devem buscar: A condio de reflexo, pela populao, sobre todas as situaes e necessidades presentes no municpio, de maneira a melhor situar a experincia individual e local. Isto permite desenvolver a capacidade de pensar o particular e o geral e relacion-los. Proporcionar o conhecimento das condies de financiamento do municpio e discutir alternativas para a obteno de recursos de toda ordem em nvel local e no mbito das relaes com o estado e a Unio. Favorecer o conhecimento das responsabilidades dos governos municipal, estadual e federal em cada rea. Discutir polticas em todas as reas, o que pode contribuir para que se projete e se induza, no tempo e no espao, o desenvolvimento em todos os seus aspectos. Ao fazer referncia a polticas, pretende-se tratar de um corpo de princpios que se concretizam em idias, diretrizes e orientam a definio de aes. Esses princpios podem e devem ter durao e continuidade. A existncia de polticas contribui para que a definio de objetivos e aes seja feita de maneira articulada e coerente, de forma a superar a fragmentao e o isolamento de projetos e programas que, s vezes, apesar de serem meios, terminam tornando-se fins. Definir objetivos, diretrizes e metas que, por serem estabelecidos com a participao de vrios segmentos sociais, podem ser acompanhados e reavaliados sistematicamente.

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Tornar pblicos os conflitos e os interesses e buscar super-los em funo do dilogo e da negociao tambm de forma pblica. Contribuir para a ampliao da capacidade de participao e auto-organizao da populao. Contribuir para o dilogo e para a cooperao entre as trs esferas de governo para articular e levar a efeito as polticas para o municpio. Os dirigentes da educao, no contexto das iniciativas de governo e do planejamento do municpio, devem favorecer: A definio de polticas nas reas sociais: sade, educao, assistncia social, habitao, saneamento, transporte e circulao, meio ambiente, acesso luz eltrica. Observe-se que nem todas essas iniciativas esto sob responsabilidade do municpio, mas ele pode conduzir o dilogo sobre essas questes e impulsionar negociaes com o estado e com o Governo Federal com vistas ampliao do atendimento. medida que o atendimento, em algumas reas, cresce no Brasil, maior se torna a necessidade de aperfeioamento da qualidade dos servios. Quantidade e qualidade, como processos inseparveis e indissociveis, continuam sendo um grande desafio para os governos em todos os nveis, razo pela qual a discusso do que representa perspectiva de qualidade em cada rea cada vez mais necessria e urgente. No caso das cidades, as polticas de desenvolvimento urbano podem estar articuladas s necessidades econmicas e democratizao do espao urbano, de maneira que desenvolvimento econmico no se torne sinnimo de aprofundamento da excluso social. A promoo do desenvolvimento econmico sustentvel com vistas ao incremento e sincronia entre a gerao de produtos e servios e a gerao de emprego e renda. Para isso, a investigao acerca da vocao econmica do municpio e regio, dos setores e cadeias produtivas existentes em cada lugar, combinada com a anlise das necessidades da populao, pode contribuir para a definio de prioridades e estratgias de atrao e para o controle de investimentos. A induo de atividades econmicas pode ser

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estimulada pela criao de agncias de desenvolvimento local, plos empresariais, plos tecnolgicos, incubadoras de empresas em sinergia com o fomento economia popular, urbana e rural, por meio de experincias como o Banco do Povo e as incubadoras de cooperativas. O desafio de desenvolver e articular uma cultura da solidariedade, o financiamento das iniciativas, o aporte de conhecimentos cientficos e tecnolgicos12 e a efetivao de polticas assistenciais, como a Bolsa Famlia, se constitui em uma das condies para a emancipao de milhares de pessoas, fundamento da perspectiva do desenvolvimento em termos nacionais e locais. Em todos esses casos, a educao formal e a no-formal tm papel insubstituvel, conforme se procura mostrar mais adiante. A articulao regional, seja nas regies metropolitanas, seja entre pequenos municpios, tem se mostrado importante para evitar que a competio entre os municpios torne um local prspero s custas das perdas de outro. Alm disso, muitas experincias de consrcios ou associaes municipais tm contribudo para racionalizar e potencializar investimentos e encontrar solues para problemas comuns de vrias ordens: compra de equipamentos, realizao de obras de infra-estrutura e polticas, como a de saneamento ou de produo e abastecimento. Um exemplo importante de associao entre municpios com um fim especfico o do Consrcio Intermunicipal de Produo e Abastecimento (Cinpra) de So Lus do Maranho, criado em 1997. O Consrcio foi fundado para superar a falta de oferta de alimentos para abastecer o mercado de So Lus: 80% dos cereais e hortifrutigranjeiros eram importados da Regio Sudeste. O Cinpra conta, desde o incio, com a participao de 17 municpios do Maranho. dirigido por um colegiado de prefeitos, tem uma Secretaria Executiva, um Conselho Fiscal e um Frum Permanente dos Secretrios Municipais de Agricultura. Entre as aes desenvolvidas esto: o convnio com o Centro da Embrapa localizado em Cruz das Almas (BA) para a realizao do curso de produo, o processamento e agronegcio da mandioca; a criao do agente comunitrio de produo nos municpios de Viana e de So Joo Batista (MA), para tornar acessvel ao produtor familiar as tcnicas bsicas de manejo agrcola; o cadastramento de 300 criadores de cabras no municpio de Viana

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ARROYO, Joo Cludio Tupinamb. Desenvolvimento Solidrio. Teoria e Debate. So Paulo, 55: 49, set./out./nov. 2003.

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(MA) e capacitao de 30 tcnicos em caprinocultura; os cursos de cajucultura a partir de convnio com o Centro de Pesquisas Agroindustriais Tropicais da Embrapa em Fortaleza (CE); o incentivo produo de hortalias por meio da elaborao de diagnsticos e cursos realizados pelo Centro Nacional de Pesquisas e Hortalias da Embrapa e pelo Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar); convnios com a Embrapa Meio Norte e com o Centro de Pesquisas em caprinocultura-ovinucultura da Embrapa de Sobral (CE). Em Quebra-Pote (So Lus, MA), 20 famlias, por meio das donas de casa, foram orientadas para o manejo de caprinos; a realizao da Primeira Rodada de Negcios de Hortalias com vistas ao escoamento da produo; a criao de galinhas e o desenvolvimento da apicultura em So Joo Batista; o estabelecimento de relaes tambm com o Banco do Nordeste e Banco do Brasil com vistas obteno de crdito para as iniciativas. O Consrcio, uma sociedade civil sem fins lucrativos, com registro em cartrio e CNPJ, visa, como foi indicado, garantir assistncia tcnica, incorporando tecnologia para os pequenos produtores rurais com o objetivo de gerar mais renda e abastecer o mercado local. (Eduardo de Lima Caldas. Consrcio Intermunicipal de Produo e Abastecimento. Cinpra, So Lus, Maranho, Polis, 40: 32). As observaes at aqui realizadas sobre a perspectiva educadora no mbito do planejamento do municpio (e entre municpios), por inmeras razes, nem sempre podem se tornar viveis. A indicao dessa possibilidade se justifica, entretanto, pelo potencial que encerra de inspirar o governo local, at mesmo por iniciativa do dirigente municipal de educao, a desenvolver alguns de seus aspectos, seja quanto ao contedo das iniciativas, seja quanto forma de realiz-las (seus aspectos metodolgicos). b) A educao, o desenvolvimento local e as demais reas sociais. A presena da dimenso pedaggica nas aes das vrias reas de governo. O dirigente municipal de educao pode desempenhar um papel fundamental quanto sensibilizao do governo e das respectivas reas, e tambm do legislativo, a fim de que as

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polticas e iniciativas pblicas sejam concretizadas de acordo com a dimenso pedaggica da ao. O caso da sade pode ser exemplar. Para que o foco seja a sade e no a doena, muito importante que as aes preventivas sejam desenvolvidas. A abordagem de questes como higiene, hbitos e condies alimentares, aleitamento materno, hidratao, aes de preveno dengue e ao HIV, entre outras, pode ser decisiva para a manuteno da vida. Ocorre que, em cada lugar, no basta a difuso de informaes e orientaes corretas, ainda menos se isso for feito de maneira impositiva. Muitas experincias tm mostrado que o dilogo com os conhecimentos informais, tradies e crenas a base para a adoo de procedimentos preventivos. O mesmo se pode dizer em relao s questes ambientais que interferem nas condies de sade: o sistema de saneamento que envolve o tratamento do lixo (coleta e reciclagem), a canalizao de gua e esgoto e os processos de drenagem urbana podem ser discutidos e pensados a partir de nexos com a cultura do lugar. O estabelecimento dessas relaes pode contribuir para uma compreenso mais ampla e complexa do que seja sade e saneamento, da relao entre eles e das concepes que fundamentam as polticas nessas reas. Tambm podem-se tomar como exemplo as intervenes voltadas a promover melhorias (como eletricidade ou construo de cisternas) nas reas no urbanas ou obras pblicas e privadas nas cidades. Tambm nesse caso, o dilogo, por iniciativa do governo, sobre as experincias locais deve contribuir para que a populao possa acompanhar a natureza e o significado das intervenes e suas conseqncias prticas; discutir os problemas e as solues e, sobretudo, perceber que as aes do Poder Pblico se situam, sempre, no campo dos direitos do cidado. Para isso, importante que o secretrio ou o dirigente de educao procure discutir essas orientaes e planejar aes com as demais reas de governo. A relao entre as aes educacionais e as prticas educativas de outras reas. de grande importncia considerar que, por ser a escola ou qualquer outro espao de educao formal, um lugar onde as pessoas se encontram sistematicamente para atividades relativas produo de conhecimento, ele pode abrigar a discusso acerca de inmeros

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problemas, no s com os alunos, mas tambm com os seus pais. As secretarias municipais de educao ou os rgos dirigentes da educao devem orientar as unidades educacionais sobre o que e como acolher. Nessa direo, a primeira questo se refere pertinncia dos temas. Essa anlise fundamental por causa da grande demanda apresentada educao que, se atendida, quase que tornaria invivel o desenvolvimento do currculo. A segunda questo refere-se ao empenho em articular o tratamento de tais temas s reas do conhecimento previstas na estrutura curricular e, especialmente, relacion-las ao universo do aluno. Trata-se de evitar que os temas sejam abordados de maneira fracionada, o que, desse modo, fragmenta o pensamento e a conscincia dos alunos. Feitas essas consideraes, tomemos novamente o caso da sade e da educao ambiental. Para mobilizar os estudantes em torno da compreenso das questes envolvidas na promoo da sade, muito importante o conhecimento das condies da populao no territrio onde se situa a unidade educacional. Como o lugar? Qual a sua histria? H canalizao de esgotos? H abastecimento de gua? Como tratado o lixo? O que as pessoas costumam comer? Quais so os hbitos de higiene? A populao vivencia muitas situaes de violncia? Quais so os hbitos dos jovens? A gravidez na adolescncia comum? Qual a situao dos lagos, rios, mares, das florestas e da vegetao no municpio onde se situa a escola? Essas questes, entre tantas outras, podem ser abordadas pelas reas de Histria, Geografia, Cincias, Lngua Portuguesa para permitir o dilogo entre esses campos do conhecimento e as experincias sociais e culturais dos alunos. Desde uma reforma na escola at intervenes maiores, como a construo de uma hidreltrica, essas questes podem e devem ser objeto de investigao e compreenso pela comunidade escolar. No mesmo sentido, o trabalho com os pais ou responsveis e com a populao que circunda a escola deve estar fundado em relaes dialgicas13 e no dilogo, de maneira a
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A concepo de dialogicidade est presente em toda a obra de Paulo Freire. Em linhas gerais, a relao dialgica entre educador e educando supe que, a partir do dilogo, seja possvel o conhecimento da objetividade em que se encontram os educandos, a conscincia que tenham dessa objetividade; os vrios nveis de percepo de si mesmos e do mundo em que e com que esto. Isso implica que a prtica educativa no deve se identificar por aes voltadas a depositar contedos, como se os alunos no fossem portadores de uma cultura. Observamos que o estabelecimento de prticas dialgicas deve supor, como j indicamos, a investigao do universo cognitivo e simblico dos educandos, o que implica ir alm do reconhecimento da conscincia que tenham de si mesmos e do mundo. Ver a esse respeito em Pedagogia do Oprimido, p.77.

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permitir que as idias e as orientaes faam sentido e sejam culturalmente incorporadas. O conhecimento novo no precisa ser trazido na forma de palestras que visam atuar sobre (e no com) as pessoas; ele pode proporcionar reflexo e interao. Assim, a adoo de metodologias como oficinas de trabalho, nas quais cada um pode comear contando sua experincia ou sobre o lugar onde vivem, pode ser uma opo que permita a relao entre a experincia e a cincia. A educao e o desenvolvimento econmico no mbito local. Como j foi apontado, alm do valor do conhecimento e da cultura para a realizao e crescimento de cada ser humano e para o exerccio da cidadania, eles (conhecimento e cultura), tambm por isso, qualificam o trabalho e agregam valor produo em qualquer campo da atividade econmica. A capacidade de construir conhecimento tem, nessa mdia, grande relao com a realizao do trabalho e com os processos educacionais. A relao entre educao, trabalho e desenvolvimento econmico e todo o debate sobre as concepes a esse respeito remontam s origens do capitalismo e, se quisermos ir mais longe, prpria histria do homem e da realizao do trabalho. No se pretende explorar a histria dessas relaes, mas apenas indicar que as matrizes de pensamento hegemnicas a partir da dcada de 60, notadamente aquelas relativas teoria do capital humano, deixaram marcas profundas no pensamento e nas polticas levadas a efeito no Brasil, particularmente nos anos 70, de tal maneira que tanto a Lei n 5.69214 , de 1971, quanto a experincia de sua implantao deixaram como legado sociedade uma viso instrumental da educao, segundo a qual ela estaria voltada, predominantemente, realizao do trabalho e qualificao da produo de acordo com os diferentes nveis de demanda do mercado. Melhor se explica: a lei, entre outras coisas, definia que o antigo 2 grau deveria ser profissionalizante e que o 1 grau deveria preparar para o trabalho por meio da chamada sondagem de aptides. A reforma, levada a efeito pelo terceiro governo militar depois do Golpe de Estado de 1964, pretendia qualificar mo-de-obra

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A Lei n 5.692 foi promulgada em 11/08/71, pelo governo do presidente Emilio Garrastazu Mdici e fixava as diretrizes e bases da educao nacional. Foi alterada em alguns aspectos pela Lei n 7044, de 18/10/82.

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para atender demanda de trabalho projetada em razo da perspectiva de tornar o Brasil uma potncia capitalista, ao mesmo tempo em que visava conter a demanda pelo Ensino Superior expressa nas mobilizaes estudantis de 1968. A crtica a essa concepo, realizada por vrios intelectuais, educadores e estudantes, acentuava a necessidade de que o ensino de 1 e 2 graus assegurasse aos educandos uma formao geral que lhes permitisse ter acesso ao conhecimento em vrios campos e capacidade de desenvolver o pensamento crtico, isto , que no tivessem a sua formao condicionada pelos interesses do mercado de trabalho. No final dos anos 80 e durante os anos 90, por ocasio da elaborao da Constituio Federal e da Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB), esse debate foi retomado com dimenses nacionais. A perspectiva da escola nica, que pretendia articular formao geral e profissional15, e a viso que pretendia tornar a Educao Bsica espao para domnio dos fundamentos dos conhecimentos cientfico-tecnolgicos e histrico-sociais16 foram algumas das grandes tendncias do debate. No obstante o fato de a LDB no ter incorporado essas concepes, elas continuam atuais em razo das extraordinrias mudanas ocorridas em escala planetria no plano econmico e cultural e dos impactos de tais mudanas em nosso Pas. A globalizao dos mercados, a internacionalizao da economia e os avanos cientficos e tecnolgicos ocorridos em extenso, velocidade e intensidade incomparveis em termos histricos trouxeram, como sabido, profundas mudanas na estrutura produtiva, nas demandas em relao ao trabalho, bem como nas formas de sua realizao. Essas transformaes tiveram repercusses diferentes e ampliaram as desigualdades j existentes no Pas na medida em que concorreram para um significativo aumento do desemprego, para o rebaixamento salarial, para uma maior rotatividade da mo-de-obra e para a desregulamentao do trabalho. A no-universalizao da Educao Bsica (particularmente do Ensino Mdio) e a insuficiente qualidade da educao tambm concorrem para a ampliao das desigualdades referidas.
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SAVIANI, Demerval. O trabalho como princpio educativo frente s novas tecnologia. In: Tecnologias, Trabalho e Educao, p.151. FRIGOTTO, Gaudncio, CIAVATTA, Maria. A busca de articulao entre trabalho, cincia e cultura no ensino mdio. In: Ensino Mdio. Cincia, Cultura e trabalho, p.17.

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Nos ltimos 20 anos, passaram a conviver, desde empresas que utilizam tecnologia de ponta e, em virtude da automao, requerem cada vez menos trabalhadores, at empresas familiares ou cooperativas que enfrentam dificuldades de crdito e insuficincia de conhecimentos em muitos campos para prosperar. O apelo educao ressurgiu nesse cenrio de forma contraditria. De um lado, afirma-se a necessidade de que a formao cultural das pessoas seja de tal forma ampla e consistente que lhes permita aprender sempre, no plano cientfico ou tecnolgico, de sorte a realizar o trabalho de forma criativa e gil, de acordo com o conjunto dos processos produtivos e com as condies de adaptao rpida s necessidades (em constante mutao) do mundo do trabalho. Tais condies seriam imprescindveis para vencer a competio no mercado. Essa necessidade suplantaria a formao de base tecnicista mais adequada ao modelo taylorista-fordista de gesto da produo17. De outro lado, h as linhas de pensamento que deslocam a perspectiva de universalizao da Educao Bsica para a universalizao do Ensino Fundamental, em razo da necessidade de limitao dos gastos pblicos e da falta de outros recursos humanos e administrativos do estado. Assim, a perspectiva da universalizao bsica ficaria deslocada para um futuro ainda incerto. Essa contradio no discurso e nas prticas reduz, evidentemente, as liberdades das pessoas e as possibilidades de desenvolvimento nos planos local e nacional. Em primeiro lugar, isso ocorre porque a educao no substitui polticas que promovam o crescimento econmico, a gerao e distribuio de renda e a criao de empregos que a elas se podem aliar. Em segundo lugar, em virtude de a reestruturao produtiva baseada na flexibilizao e integrao das formas de trabalho exigir maior qualificao apenas de uma parcela dos trabalhadores e, ainda assim, embora suponha a ampliao das aptides e a autonomia do trabalhador, no extinguiu-se a separao entre concepo e execuo do trabalho18.
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Por fordismo compreende-se um conjunto de procedimentos de racionalizao da produo elaborados pelo industrial norte-americano Henry Ford (1863-1947), pioneiro da industria automobilstica. Introduziu a linha de montagem na fabricao de automveis e defendia a idia da verticalizao, isto , a empresa deveria ter controle desde as fontes de matria-prima at os sistemas de transporte das mercadorias. O trabalho deveria ser muito especializado, pois cabia a cada operrio a realizao de uma parte da produo. Chama-se de taylorismo o conjunto de teorias voltadas ao aumento da produtividade e racionalizao do trabalho, elaboradas pelo engenheiro norte-americano Frederick Winslow Taylor (1856-1915). Ele buscou analisar o tempo necessrio execuo de cada tarefa pelo homem e pela mquina, a fim de alcanar eficincia operacional e o referido aumento de produtividade. Conforme Tomaz Tadeu da Silva em Novas Tecnologias e Relaes Estruturais entre Educao e Produo, Cadernos de Pesquisa, 1987.

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Em face a questes to complexas, qual poderia ser o alcance da educao formal e noformal quanto ao desenvolvimento e ampliao das liberdades e oportunidades dos cidados em cada lugar? preciso, quanto ao acesso, que a perspectiva da nao seja a de assegurar progressivamente a universalizao da Educao Bsica, alm de ampliar as condies de acesso ao Ensino Superior pblico. O acesso aos nveis de ensino pode e deve supor a formao profissional. Contudo, a garantia do acesso isoladamente no suficiente para permitir a promoo da liberdade e da cidadania. Os objetivos e a natureza dos processos educacionais so fundamentais para que os alunos possam ter domnio dos fundamentos de criao e de resignificao do conhecimento e da cultura e se constituem em um desafio to grande quanto o direito de entrar e ficar na escola. Isso nos remete questo da garantia da qualidade da educao. Embora seja consensualmente entendida como necessidade, a qualidade tem assumido vrios significados em nossa histria. No nos ocuparemos de analis-los aqui; apenas indicamos que nosso referencial o de qualidade social. Falaremos mais especificamente da concepo que fundamenta esse conceito em outro momento. Por hora, indicamos que a educao, em qualquer nvel ou modalidade de ensino, deve estar associada capacidade de o sujeito construir (e no reproduzir) conhecimentos. Entende-se que tal processo de construo deve referir-se ao pensamento cientfico, filosfico e tecnolgico; expresso e produo artstica; educao fsica; ao desenvolvimento da capacidade de comunicao, especialmente pelo desenvolvimento da linguagem; ao desenvolvimento de referenciais ticos, a fim de contribuir para a compreenso das relaes do homem com a natureza, a sociedade e a cultura; ao desenvolvimento de valores como a responsabilidade, o respeito, a cooperao e a solidariedade; capacidade de comunicao e expresso; e ao desenvolvimento da criatividade e da afetividade. Para isso, capacidades como observar, identificar, comparar, relacionar e generalizar so imprescindveis e se constituem em condio para a reflexo e para o pensamento crtico.

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Estamos afirmando, portanto, que todo e qualquer cidado tem o direito inalienvel de tomar contato com todos os campos do conhecimento, resignific-los e compreender as condies de sua produo. Concretizar esse direito um desafio que se apresenta para as escolas de cinco turnos nas grandes cidades, nos barcos-escola ou nas escolas isoladas de salas multisseriadas nas reas rurais. O desafio no pode implicar, entretanto, reduo ou simplificao das perspectivas, sob pena de ampliarmos e aprofundarmos a excluso social no Brasil. Feitas essas observaes iniciais sobre a questo da qualidade social (voltaremos a tratar de possveis caminhos para a sua concretizao), podemos ento verificar mais de perto em que medida pode a qualidade da educao interferir no desenvolvimento econmico em nvel local, a partir dos marcos gerais aos quais nos referimos sobre a relao educao e desenvolvimento, em particular, quanto s vrias possibilidades de realizao do trabalho, e ainda quanto s iniciativas que tm sua realizao ao alcance do dirigente municipal de educao: O acesso ao conhecimento por meio da educao tal qual concebido aqui pode contribuir para a qualificao de qualquer atividade profissional, mas pode especialmente permitir ao cidado ir alm da ao imediata. O desenvolvimento das capacidades j indicadas abrem a possibilidade de compreenso da lgica atual do mundo da produo e do trabalho. Queremos dizer que a educao amplia oportunidades de realizao do trabalho, mas tambm de compreenso das condies sociais e econmicas em que se situa. Amplia, dessa maneira, as possibilidades de escolha de atuao do cidado, comprometendo-se com a transformao da realidade. Nesta direo, a perseguio dos objetivos indicados, o respeito, a valorizao e a incorporao das experincias sociais e culturais, alm da condio tnica, de gnero e biofsica so imprescindveis. Nesse sentido, de fundamental importncia que o dirigente municipal busque organizar a secretaria ou o departamento para se ocupar da definio das orientaes e das aes necessrias aos processos de (re) orientao curricular em cada nvel de ensino. Como indicaremos frente, tais processos devem promover a sntese entre os conhecimentos e atuais dos alunos e aqueles que, como se pretende, eles venham a adquirir em cada nvel e modalidade de ensino. Parece evidente que a reflexo acerca do mundo da produo e do trabalho, como acima apontamos, imprescindvel em

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qualquer abordagem curricular, particularmente nos cursos voltados aos jovens e adultos. Neste caso, alis, todo o cuidado da secretaria ou do departamento necessrio para que o processo de orientao curricular, a avaliao e as propostas de formao de educadores desses cursos considerem as especificidades do trabalho pedaggico voltado aos adultos, uma vez que suas experincias so, por suposto, muito diferentes das experincias das crianas. Outro caminho a ser percorrido pelo dirigente de educao o da investigao sobre as possveis vocaes econmicas do municpio, a fim de orientar uma poltica de formao profissional na cidade. Para isso, preciso verificar todos os cursos existentes: aqueles oferecidos pelas prefeituras ou em parceria com ela, as escolas tcnicas mantidas pelo estado ou pela Unio e o Ensino Superior, especialmente pblico, presente em algumas cidades. O ideal que se construa uma poltica, em dilogo com o estado e, se necessrio, com a Unio, a partir do estabelecimento de itinerrios formativos, conforme os investimentos econmicos existentes ou aqueles que se quer atrair ou promover na regio, particularmente quanto ao Ensino Fundamental, Mdio e aos cursos de qualificao. No caso da oferta sob responsabilidade do municpio, importante atentar para que no se comprometa o atendimento Educao Bsica, sublinhe-se, at mesmo para jovens e adultos. O dirigente municipal deve estar atento, pois pode exercer diretamente (ou pode ajudar o governo a faz-lo) papel de articulador e indutor de iniciativas, colocando atores sociais em contato para atender s necessidades sociais diversas. Na cidade de Araua, no Vale do Jequitinhonha, o governo municipal criou o projeto Ser Criana, em parceria com o Centro Popular de Cultura e Desenvolvimento (CPDC). Na fase inicial, o projeto, chamado de Sementinha, ofereceu a cerca de 700 crianas brinquedoteca, oficinas de dana, teatro, msica e horta. A continuidade do projeto previa que essas crianas, ao chegarem adolescncia, pudessem freqentar as fabriquetas oficinas que trabalham com tcnicas artsticas voltadas serralheria, carpintaria ou pintura. Os jovens recebiam uma bolsa de R$ 65,00 e seus trabalhos eram, muitas vezes, comercializados em uma cooperativa que gerava renda para eles e suas famlias. Neste caso, trabalharam juntas as secretarias de cultura e de educao, o CPDC e vrios artistas da regio. FELIPPE, Cristina, Revista Cidades Vivas. 2004, p 41.

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Para levar a efeito a formulao da uma poltica baseada em uma rede de servios na cidade, recomendvel que os cursos profissionais da prefeitura estejam sob a responsabilidade da secretaria ou do departamento de educao. Por isso, importante que o dirigente municipal de educao abra o dilogo sobre essa questo com o prefeito e o governo. Caso isso no seja possvel, muito importante que a secretaria participe das decises sobre a organizao dos cursos, fundamentalmente quanto ao currculo que, reiteramos, pode e deve desenvolver as capacidades acima citadas. Outra possibilidade, mais especificamente relacionada aos municpios, , no caso da Educao de Jovens e Adultos, articular os processos de alfabetizao e de acesso ao Ensino Fundamental formao profissional. Embora algumas dessas experincias tenham sido denominadas de suplncia profissionalizante, no se trata propriamente de profissionalizao, mas da formao para o exerccio de um ofcio que pode contribuir para a gerao de renda, para a construo de conhecimento e, portanto, para melhores condies de vida. Tudo depende da concepo e das formas de elaborao e articulao dos currculos. Exemplos disso so cursos nas reas de agroindstria, manejo sustentvel da madeira e fabricao de mveis, produo de uva e vinho ou de outros produtos agrcolas, pesca, reciclagem de lixo, esttica, construo civil, informtica e servios domsticos. importante destacar que o desenvolvimento do trabalho, a partir da formao, em geral depende da criao de outras condies pela prefeitura, at em parceria com outras esferas de governo ou com instituies existentes no municpio: negociao com sindicatos patronais, fazendeiros, garantia de efetivao dos programas complementares de renda, microcrdito, divulgao e criao de redes de solidariedade por meio de iniciativas associativas que permitam a discusso dos problemas e de alternativas. Em razo do j exposto, o dirigente municipal de educao pode empenhar-se no trabalho articulado entre secretarias, departamentos ou reas como as que cuidam da assistncia social, da sade e do meio ambiente. A experincia em Chapec, municpio do oeste catarinense, consegue atacar, ao mesmo tempo, vrias frentes que, ao criar renda, impulsionam a agroindstria familiar e estimulam empresas tecnolgicas. Sob o guarda-chuva do projeto Empresa-Me esto abrigados cinco grandes projetos destinados a pblicos distintos. Um deles a Empresa-Me de Base Industrial. Nesse projeto, um galpo de 1000m2 abriga cinco

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empresas e se prepara para receber outras 15. Por quatro anos, recebero apoio tcnico, administrativo e a infra-estrutura do local; o prazo para a incubao interna, perodo em que aprendero a andar com as prprias pernas, que ser demonstrado no perodo de incubao externa, em que continuaro recebendo assessoria na elaborao de planos de negcios e na organizao administrativa, contbil e jurdica. Outro projeto da Empresa-Me o de Cooperativas Populares, que tem como alvo a populao mais pobre, cadastrada nos programas sociais do municpio. J gerou 480 postos de trabalho e conta com 15 cooperativas no ramo da panificao, confeco, servios e hortas-comunitrias. H tambm, entre outros, o projeto Empresa-Me de Capacitao, que trabalha com os outros programas. So cursos nas reas de gesto empresarial. Participar da capacitao requisito para conseguir emprstimo no Banco do Povo; ento, alm de gerar renda e emprego, o objetivo implantar um novo modelo de desenvolvimento e criar novos gestores. (GEISHOFER, Tatiana, Revista Cidades Vivas. 2004, p.32)

Outra rea a ser envolvida nesse trabalho, a qual muitas vezes deixada de lado, a da cultura. O crescimento das pessoas depende tambm do lazer e do acesso produo e aos bens culturais; disso tambm depende o desenvolvimento da capacidade de criao, abstrao e o despertar da sensibilidade; por isso, muito importante o empenho do dirigente de educao em articular permanentemente o trabalho dessas reas. Conforme j indicamos, a atribuio de importncia Educao Bsica implica a busca de expanso do Ensino Mdio para os jovens e tambm para os adultos que no tiveram acesso escola em idade prpria. Esse um tema da maior importncia, se consideramos a possibilidade de planejamento no municpio, conforme j nos referimos, ou, ainda, se concebemos a elaborao do Plano Municipal de Educao, que envolve todas as dimenses da educao na cidade. O empenho da secretaria ou do departamento de educao junto aos governos estaduais de grande importncia, seja para a garantia da oferta regular do Ensino Mdio em cursos diurnos e noturnos, seja na suplncia ou seja, ainda, em cursos voltados formao tcnica. Nesse caso, especialmente, faz sentido a considerao de itinerrios formativos, de sorte a

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proporcionar a continuidade da formao profissional sem qualquer descuido da concepo curricular e de qualidade, j apontadas. As atividades do dirigente municipal de educao podem tornar possvel que outras iniciativas de formao junto, por exemplo, a famlias beneficiadas pelos programas de complementao de renda, cooperativas, Banco do Povo e montagem de empresas familiares sejam desenvolvidas com vistas construo de conhecimentos significativos para os trabalhadores envolvidos, como j indicamos em itens anteriores. Em vrias cidades brasileiras, a presena da universidade pblica ou mesmo de fundaes municipais de Ensino Superior representa a possibilidade de aporte de conhecimento cientfico e tecnolgico para as escolas pblicas e para o mundo do trabalho e da produo. Compete ao Secretrio de Educao convid-las a participar do processo de desenvolvimento local em todos os mbitos. Em vrios municpios, temos experincias muito positivas neste sentido. Mesmo nos lugares onde no h a presena fsica da universidade pblica, parcerias podem ser buscadas, at mesmo as voltadas formao de professores, como tem acontecido em vrias regies do Pas. Um esforo nesse sentido pode ser realizado tambm junto s instituies privadas de Ensino Superior. Ele pode ser potencializado, tambm nesse caso, se realizado no mbito da elaborao do Plano Municipal de Educao ou do Planejamento da Cidade.

8. A QuALIDADE SOCIAL DA EDuCAO, O DESENVOLVIMENTO E OS LuGARES QuE EDuCAM

Antes de tudo, preciso situar o lugar a que atribumos a questo da qualidade quanto ao desafio do desenvolvimento. No se pretende aqui restringi-la sua dimenso pedaggica na medida em que fatores materiais diversos concorrem para a sua efetividade. Assim, a necessidade de ampliao das condies de financiamento, o provimento de profissionais, a qualificao e a condio salarial dos educadores e demais trabalhadores em educao, a situao dos prdios, salas isoladas e equipamentos escolares, a condio de provimento de materiais, as condies de oferta da merenda e transporte escolar, o tempo de permanncia dos alunos e a organizao das escolas so desafios que o Brasil vem enfrentando, de diferentes formas, h dcadas. No mesmo sentido, o exame da legislao em todas as

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esferas requer ateno permanente com vistas superao dos problemas e contradies que ainda persistem em nossa estrutura educacional. O reconhecimento dessa realidade e o compromisso com a sua transformao no so, contudo, suficientes para que, no quadro de uma poltica educacional, a qualidade seja substancialmente alterada, voltada para a ampliao das liberdades das pessoas. Vale explicitar, em benefcio de maior clareza, que uma poltica educacional, ao se constituir de um corpo de idias, diretrizes e metas19 , deve contribuir para superar a fragmentao e a superposio que tm marcado em muitos casos os programas e projetos desenvolvidos por rgos da educao. Trata-se de demonstrar e estabelecer todas as relaes possveis entre as aes para que se possa concretizar os objetivos gerais pretendidos. Esse rumo ajuda a racionalizar recursos e energias e pode tornar compreensvel o processo para a maioria dos envolvidos. Essa afirmao parte da firme convico de que a concretizao da qualidade tem relao, em grande medida, com as concepes que fundamentam os processos educacionais e orientam uma poltica. Por isso, defini-la e explicit-la to fundamental quanto os mecanismos para geri-la. Assim, quanto qualidade social, podemos dizer que est comprometida com o desenvolvimento pleno das potencialidades de cada ser humano e voltada, como j indicamos, a facilitar a compreenso da relao do homem com a natureza, a sociedade e a cultura, no tempo e no espao, e a proporcionar o desenvolvimento de valores que tornem a tica uma referncia para conhecer e para ser. Para isso, como j foi apontado, observar, identificar, representar, comparar, relacionar e generalizar so capacidades necessrias para o exerccio do pensamento crtico, para ampliar as condies de criao, de escolha, de deciso para o desenvolvimento da autoconfiana. A concretizao desses objetivos depende, de um lado, da aquisio e da reelaborao dos pressupostos que fundamentam o conhecimento cientfico, filosfico e tecnolgico do acesso s manifestaes artsticas, do desenvolvimento de mltiplas capacidades de

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J nos referimos ao que concebemos como uma Poltica Pblica na pgina 2.

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expresso e comunicao, e de outro, como veremos, uma cultura, que seja repensada e resignificada a partir de processos de construo e no de reproduo. A construo e a reelaborao do conhecimento so necessrias para que crianas, jovens e adultos se tornem sujeitos do seu processo de conhecimento, tomem, nas prprias mos, pouco a pouco, o seu crescimento e possam, por isso, desenvolver autonomia em todos as dimenses de suas vidas. Construo, em vez de reproduo, para que todas as geraes que passam pela escola aprendam a ser, a conhecer, a fazer e a viver juntas20. Afirmamos que a qualidade social no se confunde com os processos de reproduo porque, em verdade, estes se reduzem e se amparam na repetio de contedos, conceitos e procedimentos, em currculos cristalizados e rituais pedaggicos muitas vezes sem maior significado tanto para educandos quanto para educadores. Quando falamos em reproduo, estamos nos referindo tambm perspectiva homogeneizadora intrnseca a tais prticas, voltadas que esto a assegurar a transferncia de um mnimo de conhecimento para todos a partir de orientaes predeterminadas que, na maior parte das vezes, para padronizar conhecimentos, ignoram as diferenas de tempos e os ritmos de elaborao de cada um e desconhecem o universo cognitivo e cultural do educando. Tudo isso estaria justificado pelo direito educao e ao conhecimento socialmente produzido, de maneira que todos deveriam ter acesso aos mesmos contedos como condio da realizao desse direito. O problema est em saber a que necessidades cognitivas os contedos e as estratgias didticas respondem ou, ainda, como se transformam em conhecimento na vida do educando. Em verdade, as prticas marcadas pela reproduo, ao ignorarem as formas pelas quais cada aluno processa e estrutura o conhecimento, tornam-se estranhas a eles pelo simples fato de que no tm significado. Elas deformam, dessa maneira, o sentido de conhecer, pois terminam por fazer crer, mesmo quando no essa a inteno, que as informaes e os conceitos apresentados pelo professor sempre uma autoridade aos olhos dos alunos se constituem em verdade. A nica condio para que essa verdade no se torne absoluta e definitiva, precisamente apresent-la, em termos cientficos e histricos, como provisria e com diferentes leituras. Isso no significa construir um discurso sobre a provisoriedade.

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Esses princpios, denominados de os quatro pilares da educao, esto presentes no Relatrio para a UNESCO da Comisso Internacional sobre Educao para o sculo XXI: Educao um tesouro a descobrir, presidida por Jacques Delors, p.89.

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Referimo-nos, sim, ao lugar da dvida. Desde os primeiros anos de vida, o questionamento absolutamente fundamental para a experimentao, para a formulao de hipteses, para sermos capazes de desenvolver a motricidade, fundamentar idias e reconhecer e interpretar o mundo. Quando somos incentivados a perguntar e a manifestar incertezas, educamos o pensamento para a busca de respostas, para a elaborao de concluses e snteses. Esse processo, extremamente complexo e delicado, pode ser profundamente inibido quando os conhecimentos so apresentados e cobrados sob a forma de verificao da aprendizagem que, no mais das vezes, ocupa-se de mensurar se o aluno de determinada srie ou ciclo domina um determinado volume de conhecimentos, em tese, compatvel com a sua idade e a fase do desenvolvimento. Tudo isso, mesmo quando no h muita certeza do que significa propriamente dominar conhecimentos. Essa orientao subtrai da escola um papel fundamental, o de se constituir em um espao de investigao e de elaborao sobre a experincia dos alunos e sobre o prprio conhecimento. Muitas vezes, o educador, nesse ritual, deixa de se ocupar de suas dvidas e dificuldades e de perceber os significados que ele prprio atribui ao que conhece. Essa questo, a da investigao, fundamental para que explicitemos melhor o significado que atribumos construo de conhecimento. O ponto de partida para essa discusso tem a ver com uma questo de ordem tica fundamental, qual seja, a de que o aluno, em sua singularidade, deve ser o centro do processo educacional. Queremos com isso dizer que as estruturas administrativas dos rgos responsveis pela educao, a existncia de educadores e suas carreiras, os demais trabalhadores, livros didticos, material escolar, prdios e equipamentos s se justificam em razo da existncia de alunos que tm direito educao. No o aluno abstrato ou ideal, no o aluno que se dilui a cada ano em uma classe, mas aquele concreto, que tem uma histria, que tem experincias e conhecimentos, que tem dificuldades e, por outro lado, inmeras possibilidades. Esse aluno o que, deve ser formado para ser um cidado crtico. A considerao de que o aluno deve ser o centro do processo tem muitas conseqncias prticas e tericas. Por isso, referimo-nos investigao. Ela supe o reconhecimento, em cada aluno, de uma identidade social, cultural, afetiva, cognitiva, tica, fsica e de gnero.

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Implica que se procure entender como cada educando internaliza a relao com a famlia, com o seu meio social e com os conhecimentos aos quais tem acesso, como representa e simboliza a realidade, como organiza sua cognio, como cria, como se comunica, como sente e se relaciona. Essa orientao difere dos chamados diagnsticos que se prendem, em geral, ou a informaes estatsticas (o quanto algum aprendeu sobre algo), ou identificao de questes comportamentais (como o aluno se relaciona e se disciplina para as atividades na escola), ou, ainda, identificao das condies sociais, familiares e culturais dos alunos. Neste ltimo caso, habitual que o aluno e sua famlia sejam avaliados pelo que lhes falta: trabalho, condies dignas de vida, moradia, bens materiais, hbitos de higiene adequados, roupas, acesso cultura e ao lazer, linguagem, etc. Constri-se sobre o aluno e sua comunidade um discurso lacunar; essas pessoas so transformadas em uma espcie de dever ser social. As conseqncias, quando a escola se ocupa da identificao de ausncias, deixar de reconhecer presenas e, portanto, passar a se atribuir o papel de preencher as pessoas de bons hbitos e boas idias, o que, no raro, paralisa o interlocutor. A paralisia que, muitas vezes, decorre dessas situaes, resulta do fato de o aluno no saber como sair da situao em que est seja no plano social, cognitivo ou intelectual para dar o passo seguinte. Nisso reside a essncia da pedagogia bancria, sobre o qual nos falou Paulo Freire, que termina como autoritria, mesmo que no o pretenda, pois, ao buscar preencher alunos e cidados do que lhes falta, ocupa-se da negao em vez da superao de seus conhecimentos anteriores. Pretendemos com isso dizer que, para que haja crescimento em todos os campos e, portanto, constante superao , os processos educacionais precisam se ocupar de estabelecer nexos entre aquilo que os alunos so e sabem e o que podem vir a ser ou saber. Esses nexos se fazem por meio do papel mediador do educador e dependem de quo significativas sejam para o aluno suas interferncias. Feitas essas consideraes, podemos ento melhor esclarecer o que entendemos aqui por construo do conhecimento. Trata-se de um movimento no qual, a partir da identidade do aluno, especialmente no plano cognitivo, o educador, como mediador do processo, identifica, permanentemente, necessidades e possibilidades (o que chamamos de avaliao) e passa a escolher, no mbito de um trabalho coletivo e sistemtico na escola, os conceitos

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e informaes, em vrias reas, que possam contribuir para o crescimento do aluno e para que novas e outras necessidades sejam despertadas ou criadas no campo do conhecimento, com base nos chamados contedos de cada rea, as principais questes relativas cidade, ao Pas e aos principais problemas de nossa poca, o que sempre implica opes tericas, conceituais e metodolgicas mesmo que no se tenha conscincia disso em um determinado momento. Esse trabalho depende tambm de investigao e desenvolvimento da capacidade analtica e interpretativa do educador. Esse esforo no deve ser individual e, ainda menos, de responsabilidade exclusiva da escola, como procuraremos indicar, e pode ter incio, por exemplo, com o exame dos livros e materiais didticos. O trabalho com o conhecimento, concebido como construo, pode possibilitar que aqueles que passam pela escola desenvolvam autonomia intelectual, tornem-se sujeitos, exercitem a liberdade, exeram a cidadania e contribuam para o desenvolvimento dos lugares onde vivem, precisamente porque exercitaram tudo isso, de diferentes modos, na escola. Essa a perspectiva que concretiza a qualidade social. Para que o dirigente de educao possa tornar efetiva uma poltica educacional voltada para esses objetivos, fundamental que organize as secretarias ou rgos da educao de maneira a realizar a necessria e cuidadosa transio de uma proposta voltada reproduo para outra voltada construo do conhecimento. Isto implica, em primeiro lugar, que o dirigente se ocupe, efetivamente, da conduo da poltica educacional com nfase na questo da qualidade. Essa observao faz sentido na medida em que todos sabemos das dificuldades da rea da educao: problemas acumulados em todos os campos e vrias emergncias no cotidiano das escolas e dos rgos de direo. Essas situaes, contudo, no devem e no podem roubar a ateno e o tempo necessrios a serem dedicados s questes de natureza pedaggica, pois elas, em grande medida, definiro como ser a passagem do aluno pela escola. Por essa razo, indicaremos a seguir algumas das metas imprescindveis para o desenvolvimento da qualidade social nas unidades educacionais das redes municipais de ensino. A organizao de um movimento de (re) orientao curricular. A possibilidade de que a escola promova a construo do conhecimento depende, inescapavelmente, da forma como os currculos so concebidos e desenvolvidos, no apenas

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por ela. Muitas questes devem ser consideradas a esse respeito, a partir das inmeras experincias e da vasta produo terica existente. Por isso, sem pretender simplificar ou esgotar as questes envolvidas, indicamos alguns dos aspectos que merecem, a nosso ver, especial ateno. Em primeiro lugar, preciso que as definies e o desenvolvimento dos currculos sejam pensados como processos que envolvam conforme se procurou indicar investigao sobre os alunos, interpretao de suas necessidades, escolhas e decises sobre fundamentos tericos, concepes, contedos e metodologia. Parte-se da idia de que, a cada ano, em razo do desenvolvimento dos alunos, as necessidades precisam ser pensadas ou repensadas, razo pela qual parece fazer sentido um movimento de orientao e de reorientao curricular. A perspectiva de tornar a reflexo sobre o currculo to permanente quanto sistemtica nas escolas e rgos responsveis pela educao, por meio do que estamos considerando um movimento, busca superar a viso que entende o currculo como um conjunto de contedos organizados em uma grade e em um conjunto de estratgias didticas para materializ-los que visam desenvolver competncias e habilidades a partir das caractersticas de desenvolvimento de uma dada faixa etria. Com efeito, entendemos que o currculo, repensado a cada ano, deve se constituir na sntese entre as necessidades identificadas e interpretadas pelo professor e pela escola e os conhecimentos e valores que sero escolhidos para atender a essas necessidades, ao mesmo tempo em que gesta curiosidade, o desejo de conhecer e, portanto, novas necessidades. Nessa medida, as escolhas curriculares devem resultar de um rigoroso trabalho de anlise e resignificao de conceitos e informaes e de uma cuidadosa interpretao acerca do lugar onde se situa a escola e as experincias sociais vividas pelos alunos. O currculo que pode resultar dessa experincia considera a heterogeneidade inerente sala de aula e s pessoas e pode fazer com que os alunos tomem contato com as mais significativas informaes e problemas nas vrias reas do conhecimento a partir de suas prprias referncias, mas pode fazer mais, na medida em que contribui para que os educandos tomem gosto por conhecer e o busquem permanentemente ao longo de suas vidas. Essa talvez seja uma das maiores contribuies da educao para que uma cidade ou

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um lugar sejam educadores e, ainda, para que se concretize e se lute pelo desenvolvimento do municpio e do Pas. Dessas consideraes, deriva um outro ponto: para que o currculo seja elaborado e concretizado nessas bases, necessrio que se instale um processo de criao e anlise que tenha continuidade e rigor e um ambiente em que haja espao para dvidas, para a expresso das diferenas de opinies, conflitos, criatividade e estmulo para que se enfrentem os desafios com disposio e prazer. Requer tambm que a escola e todos os envolvidos nesse processo construam a memria e a histria de suas vivncias. Para isso, o registro das experincias individuais e coletivas imprescindvel, especialmente o escrito. A instalao desse processo de responsabilidade do rgo dirigente da educao. Cabe a ele apresentar, a cada ano, a fundamentao que justifique o processo de construo do currculo. O ideal, alis, que as orientaes a esse respeito sejam estabelecidas no contexto mais geral das orientaes relativas s diretrizes da poltica educacional a cada ano, conforme indicaremos mais adiante. Dessa forma, em relao ao movimento de (re) orientao do currculo, apontamos como procedimentos possveis: A instituio ou a reafirmao da reunio como espao fundamental de encontro de professores e educadores. A periodicidade de tais reunies depender da realidade de cada municpio. Nelas, devero ser discutidas as anlises dos educadores resultantes do processo de investigao sobre os alunos; nelas, devem ser identificadas as necessidades cognitivas, individuais e coletivas e escolhidos os conceitos, os contedos e as estratgias a serem trabalhados. Para elas, devem ser levadas as dificuldades e possibilidades dos educadores de modo a favorecer a reflexo coletiva e a troca de experincias. Tambm a reunio pedaggica deve se ocupar da avaliao dos alunos e das escolhas e prticas pedaggicas dos educadores. Para que todas essas questes sejam trabalhadas, preciso que as reunies sejam preparadas e organizadas. A instituio da prtica do registro: para que essa organizao se verifique e para que as reunies possam realizar avaliaes peridicas, esse procedimento fundamental. Registro das decises, das diferentes opinies, dos problemas, das possibilidades, das

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dvidas. Contudo, ele no deve ocorrer apenas no mbito das reunies pedaggicas. Tambm o registro do desenvolvimento dos alunos indispensvel para que as escolhas e decises pedaggicas de cada educador e do coletivo ocorram. Nele, devem estar indicados os resultados da investigao dos alunos. muito importante que os rgos dirigentes da educao orientem, sistematicamente, as unidades educacionais sobre como e por que fazer os registros e como torn-los referncia para a reunio pedaggica. A instituio de canais e fluxos de discusso para auxiliar as escolas em seu processo de reflexo e elaborao. Para que tal fluxo de discusso seja eficaz, deve ocorrer em reunies sistemticas entre as direes das unidades e as equipes do rgo dirigente da educao. Tambm nesse caso, a continuidade do tratamento das questes, o registro e a organizao so fundamentais. A perspectiva que nos guia no se constitui em um desafio simples, na medida em que a concretizao das sugestes indicadas envolve conhecimentos em reas diversas e um significativo esforo de elaborao que ultrapassa as possibilidades de leitura de um s profissional. Um processo de orientao curricular que se paute pelo movimento aoreflexo-ao, dada a sua complexidade, requer dilogo e construo sistemticos. Por essa razo, gesto da proposta pedaggica pelas secretarias ou equivalentes, tal qual comeamos a indicar, deve se somar a proposta de formao dos educadores. A formao dos educadores como processo sistemtico e permanente. O empenho do Governo Federal para qualificar profissionalmente educadores em todo o Pas tem sido um passo necessrio e fundamental para o aperfeioamento da educao brasileira e para que possamos perseguir os objetivos da qualidade social de maneira a transformarmos nossos padres de desenvolvimento. Completam essa poltica as iniciativas de formao levadas a efeito junto a estados e municpios, em parceria com as universidades. Os processos de formao so imprescindveis para que se possa tomar nas mos a perspectiva de construo do conhecimento e, portanto, dos currculos. No entanto, importante situar o papel da formao para que o seu lugar no seja deslocado. Especialmente a partir da dcada de 90, tomou forma no Brasil a idia de que

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muitos dos problemas da qualificao da educao estariam resolvidos fundamentalmente com a garantia da formao de professores. Muita energia e recursos foram investidos, especialmente por estados e municpios, nos ltimos anos, e transferida, nessa medida, para a escola, a responsabilidade exclusiva pela garantia de padres de qualidade. preciso destacar que os educadores, por trabalharem com conhecimentos sobre o desenvolvimento das pessoas, sobre a cincia, sobre as vrias linguagens e outras reas, necessitam se formar sempre. Se considerarmos a urgncia de que a educao supere os padres de reproduo que a tm marcado, conforme apontamos, ento, parece evidente que o processo de formao no pode ser pensado apenas para suprir possveis insuficincias; necessrio que seja concebido como inerente ao trabalho pedaggico. Por essa razo, no razovel que seja tratado como ao pontual, episdica, desconectada das necessidades de cada unidade educacional e do trabalho das redes de ensino. Disso resulta a perspectiva de que seja definida pelos rgos municipais de educao: Uma poltica sistemtica e permanente de formao articulada ao movimento de elaborao curricular ao qual nos referimos, tambm a partir do movimento ao-reflexo-ao. O horizonte da formao se amplia ainda mais se considerarmos a complexidade do trabalho quando se trata da investigao do aluno e do conhecimento. muito importante que o educador alm de seu campo mais especfico de trabalho no campo das linguagens (Matemtica, Artes e Lngua Portuguesa), das cincias (Histria, Geografia, Cincias Naturais), da filosofia, da tecnologia, particularmente informtica possa ter maior contato com os fundamentos filosficos e histricos dessas reas alm das pesquisas e contribuies tericas sobre os processos de desenvolvimento em todas as fases da vida. As dificuldades para se levar a cabo uma poltica de formao concebida dessa maneira so inmeras: falta de recursos, dificuldades para o estabelecimento de relaes com as universidades e outras instituies, condies profissionais dos educadores (salrios, jornadas, sobrecarga de trabalho). Contudo, se aqui sublinhamos a sua necessidade porque entendemos que esse no deve ser um esforo isolado dos dirigentes municipais de educao, mas do conjunto dos sistemas educacionais. Como dissemos, muitos investimentos j foram feitos nessa rea, mas nem sempre com a referncia da funo social da educao aqui reiteradamente abordada: construir conhecimento em vez de reproduzi-lo.

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Alm do mrito que a formao permanente pode ter por suas possveis conseqncias no trabalho individual do educador, insistimos em seu papel no que toca ao processo coletivo de elaborao quando se trata de analisar e interpretar o aluno e decidir sobre o que levar para a sala de aula e como. Isso nos remete, necessariamente, s dinmicas de desenvolvimento do trabalho pedaggico nas escolas e, sobretudo, s formas como essas dinmicas interagem com aquelas dos rgos responsveis pela educao. Uma dinmica que propicie o estabelecimento de relaes entre a formao e a elaborao do currculo. Para que se faa prosperar a (re)orientao dos currculos voltados construo do conhecimento, a qual tem o aluno como ponto de partida e de chegada, foroso que pensemos na articulao dos processos de investigao e de elaborao com a formao permanente e outras iniciativas voltadas formao cultural do educador. Essa articulao deve ocorrer nos espaos orgnicos j indicados: reunies pedaggicas e reunies entre os dirigentes das escolas e as equipes das secretarias, por exemplo. muito importante que o secretrio ou o dirigente de educao acompanhe diretamente a escolha ou o trabalho das instituies e/ou profissionais que faro a formao dos educadores e que estabelea os mecanismos para que haja, efetivamente, a articulao entre o processo de elaborao nas escolas, as contribuies das equipes de formao e as contribuies das equipes das secretarias ou do departamento de educao, no que diz respeito a cada um dos nveis de ensino. A gesto da qualidade social e da poltica educacional. A partir da dcada de 90, uma das idias-fora que marcaram a educao brasileira foi a do incentivo autonomia da escola e dos sistemas educacionais. No possvel, nos limites dessa publicao, analisarmos com maior profundidade o alcance dessa questo. Por isso, destacamos apenas alguns elementos que podem nos ajudar a refletir sobre a relao entre a autonomia e o desenvolvimento de uma poltica educacional que tenha como uma de suas diretrizes a qualidade social da educao. No resta dvidas de que cada instituio de ensino deve gozar de liberdade para refletir, elaborar, questionar e fundamentar o seu trabalho. O mesmo vale para a poltica educacional de forma geral; de grande importncia que a escola possa se ocupar de tratar da relao entre o geral e

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o especfico. No entanto, preciso muita ateno e cuidado para que a autonomia no isole os espaos educacionais e os transforme em ilhas que, para efeitos pedaggicos, devem funcionar segundo critrios prprios. De pronto, afirmamos que essa viso pode, em vez de liberdade, incentivar que a escola assuma responsabilidades que no pode exercer de maneira isolada. No por constrangimento sua liberdade, mas pelo fato de que no est exclusivamente ao seu alcance e, portanto, no diz respeito exclusivamente sua responsabilidade. Em muitos momentos de nossa histria recente, assistimos ao incentivo competio entre as escolas como incremento possvel qualidade e exemplaridade. A servio desta lgica, orientou-se, muitas vezes, o discurso sobre a autonomia. Ocorre, entretanto, que a lgica da competio pode produzir o seu oposto, isto , a paralisia e a desistncia em perseguir objetivos pelo fato evidente de que as condies para o seu alcance no so iguais e, principalmente, no dependem apenas do que a escola faz. Explicando de outra forma: as determinaes legais e as decises dos rgos responsveis pela educao definem, em grande medida, as possibilidades de trabalho das unidades educacionais. Vale repetir: condies de financiamento, estrutura fsica, equipamentos, material escolar, merenda, programas de complementao de renda, condio profissional dos educadores e, especialmente neste caso, o acompanhamento e a elaborao conjuntas no que se refere ao trabalho pedaggico. A escola pode buscar alternativas, apesar de todas as insuficincias que eventualmente existam (alis, independentemente de qualquer orientao, sabemos que isso j , h anos, um fato), mas por que faz-lo se estamos lidando com os direitos e com o futuro de milhares de crianas, jovens e adultos? Por que faz-lo se o desenvolvimento do Pas que est em questo? Procuramos responder afirmando que a autonomia da escola no pode minimizar as responsabilidades do estado, ainda menos quando falamos em qualidade. Tomando-se a questo da qualidade, no minimizar significa ir alm do aporte de condies materiais e tcnicas. No caso das redes municipais, trata-se de estruturar, no mbito dos rgos municipais da educao, mecanismos de gesto que permitam a interao sistemtica com as escolas:

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Ao falarmos da reorientao dos currculos e de construo de conhecimentos, indicamos a necessidade de canais de discusso que funcionem com sistematicidade nas escolas. Referimo-nos s reunies pedaggicas como ponto de partida das orientaes do rgo dirigente da educao e do planejamento da escola. desejvel que em direo a elas fluam as anlises dos educadores sobre os alunos, resultantes dos processos de observao e investigao, as contribuies dos cursos de formao, bem como as discusses e decises sobre o currculo. Nelas podem ser expressadas as dvidas e posies; nelas devem ser tratadas as diferenas de opinio e explicitados os conflitos e realizadas as avaliaes, tanto dos alunos quanto do trabalho dos educadores, assim como podem ser processadas snteses e formuladas propostas e elaborados registros de todo o processo. Mas, para que isso acontea, pr-requisito que o pouco tempo disponvel para o trabalho coletivo seja utilizado para o tratamento primordial das questes pedaggicas. Isso, seguramente, depende de orientao da secretaria. Alm disso, necessrio que haja organizao: pauta definida e preparao prvia, coordenao e continuidade no tratamento das questes. Nessa mesma direo, cabe indicar a relevncia da elaborao de registros: das observaes do professor em relao ao aluno, das dvidas e dificuldades, das impresses e possibilidades percebidas. O registro ajuda a organizar os pensamentos, permite objetividade no tratamento das questes e permite a organizao da memria do trabalho sem o que no h avaliao e, ainda menos, continuidade. Nesse processo, muitas inquietudes e necessidades devem surgir, e a escola deve ter a quem se reportar, com quem dialogar. Isso, embora aparentemente evidente, se constitui em obstculo para que o trabalho tenha continuidade. Convm ressaltar, conforme j apontamos, a necessidade de um ambiente que incentive o dilogo e permita o estabelecimento de relaes de confiana sem o que no possvel expor livremente as opinies e dificuldades e, ainda menos, desenvolver processos avaliativos que permitam a compreenso e no o julgamento. Por outro lado, necessrio tornar possvel que as questes e problemas pedaggicos formulados pela escola possam ser objeto de trabalho com as equipes ou com os responsveis dos rgos da educao no municpio. Tambm nesse caso, trata-se do estabelecimento de um fluxo voltado ao dilogo. Isso requer, como j dissemos, reunies de trabalho constantes, igualmente coordenadas e organizadas de maneira a favorecer a troca de experincias entre as escolas e delas com a secretaria, incorporando-se tambm

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no processo, de maneira articulada, as contribuies das equipes de formao. No falamos aqui de encontros espordicos ou isolados, mas de coletivos e processos de elaborao. De acordo com a realidade de cada municpio, essas instncias de discusso podem ser criadas ou aperfeioadas; o importante a garantia de sua existncia para que o dirigente ou a equipe dirigente da unidade educacional, conforme a situao, tenha um espao e uma rotina de discusso. Mesmo no caso dos municpios em que as distncias so grandes entre uma escola e outra e a locomoo difcil, possvel se pensar momentos ou mecanismos de encontro e de troca, mesmo que a periodicidade no possa ser a desejada. O importante, insistimos, que a fragmentao das aes e o isolamento das escolas no sejam entendidos como fato natural ou inevitvel e que se abandone a perspectiva de encontrar e lutar por solues. Vale esclarecer que o trabalho coletivo pensado nessas bases nada tem a ver com formas de controle ou com uma ao supervisora externa e distante dos processos vividos pela escola. Nesse caso, o exerccio da autoridade, prerrogativa de qualquer governo na medida em que foi eleito, no se confunde com incapacidade de dilogo e de formulao. Nesse sentido e em consonncia com o exposto at aqui, parece-nos imprescindvel indicar tambm a necessidade de que os rgos da educao, no que se refere gesto da rea, possam buscar a integrao de suas equipes e aes, por meio de processos de planejamento e organizao de instncias internas, de maneira a tornar possvel a concretizao de uma poltica. Muitas experincias tm demonstrado que as dificuldades de gesto na rea da educao dificultam a materializao de idias e polticas que pretendem transformar os padres de qualidade. Isso ocorre porque as estruturas de funcionamento, alm dos possveis problemas de falta de recursos humanos e materiais, apresentam-se, muitas vezes, inadequadas aos objetivos, o que leva fragmentao e superposio de aes e funes, ao desperdcio de tempo e recursos, duplicidade de orientaes, a dificuldades de comunicao e deciso, e torna a escola um desaguadouro dessas dificuldades. Diante disso, podemos considerar que to importante quanto os referenciais tericos que guiam a proposta educacional a proposta de gesto adotada para materializar as idias e objetivos definidos pelos dirigentes. Tambm no caso, encontros internos sistemticos,

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nos quais se registrem questes e decises, podem fazer sentido para que uma poltica prevalea em relao disseminao de projetos e programas pouco articulados entre si que, por isso, em muitas ocasies, deixam de ter maior significado para as escolas. A criao de instncias e o desenvolvimento de processos voltados articulao e deciso so atribuies intransferveis do dirigente municipal de educao. A gesto de uma poltica deve contribuir para que se avalie constantemente a coerncia e a pertinncia das e entre as aes e em que medida traduzem fundamentos que possam transformar as condies da educao em cada lugar a partir de uma concepo e de um processo de planejamento que permita a todas as equipes ou pessoas assumirem responsabilidades pela conduo do planejado, nos marcos da poltica educacional em curso. Avaliar para desenvolver potencialidades. A avaliao na escola tem sido objeto de cada vez mais ateno pelos pesquisadores. A literatura e as pesquisas a respeito tm aportado contribuies que transformaram as referncias para a realizao da avaliao, pelo menos nos ltimos 20 anos. Contudo, ainda verificamos, em muitos sistemas de ensino, a banalizao de algumas concepes e certa confuso entre conceber-se a avaliao de maneira processual e torn-la instrumento de aprovao automtica. Esta questo em especial tem povoado o imaginrio dos pais, dos responsveis e da sociedade de uma forma geral, o que conduz retomada de uma polaridade que nos parece falsa: a aprovao automtica, por meio dos ciclos, ou a reprovao, como forma de controle e garantia da disciplina. Sem pretendermos aqui descuidar da complexidade dos muitos aspectos envolvidos quando tomamos a avaliao e a organizao das escolas (ciclos ou sries) como questes, observamos que, entre os princpios que podem nos guiar para o estabelecimento de orientaes, est o de que qualquer deciso sobre avaliao envolve coerncia em relao s concepes sobre a funo da escola e sobre o papel do conhecimento e suas respectivas repercusses na proposta curricular. Dizendo de outro modo: as decises sobre avaliao e a sua concretizao esto intimamente ligadas s concepes e prticas curriculares e a tudo mais que a elas se relaciona. Assim,

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se considerarmos que, nas instituies de ensino, o conhecimento pode ser construdo, a avaliao deve permitir que cada escola tenha os elementos para faz-lo. O contrrio, em certo sentido, se verifica, pois, em muitos sistemas, pode-se observar que os mecanismos de reproduo se materializam por meio da distribuio dos contedos em anos letivos, sries ou at ciclos em cada uma das reas do conhecimento. Os vrios instrumentos de avaliao, especialmente as provas, pretendem indicar o que o aluno aprendeu. Quando as avaliaes revelam que o aluno no domina o mnimo desses contedos, ele deve ento ser submetido aos processos de recuperao que, se no conseguem garantir o domnio do chamado mnimo, podem lev-lo reprovao. A concepo subjacente a essa forma de avaliar a de que os objetivos do currculo e as formas do seu desenvolvimento so adequados, que as estratgias e procedimentos adotados pelo educador foram acertados e que, em ltima anlise, a responsabilidade pelo no-aprendizado do aluno, o qual deve rever os contedos nas salas de recuperao ou, de forma mais aligeirada, nas salas de acelerao. Parece evidente, nesse caso, o carter punitivo e unilateral da avaliao. Na mesma direo, podemos situar muitas das formas de atribuio de menes classificatrias, na medida em que resultam da verificao do quanto do ensinado o aluno aprendeu; neste caso, no se verifica o benefcio da dvida, isto , de avaliar-se quo significativo, em termos cognitivos, foi o ensinado. Retomando: se pretendemos que os processos de construo se efetivem a partir da superao e no da negao dos conhecimentos e experincias anteriores dos alunos, ento, para atuar com vistas ao desenvolvimento de determinados objetivos e capacidades, necessrio o estabelecimento de nexos entre o que os educandos sabem e o que podem vir a saber. O estabelecimento de tais nexos depende do papel do educador como mediador e da qualidade de suas interferncias quando forem auxiliar os alunos a formularem perguntas e a encontrarem respostas para os seus problemas. Essas interferncias dependem de um processo de observao que, para tanto, no pode se restringir a momentos pontuais. Dessa maneira, o papel do educador deixa de se restringir a localizar apenas o erro do aluno. Sua atividade pode ganhar complexidade na medida em que seu olhar se volte a

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perceber e a respeitar o ritmo e os tempos internos de cada um e suas potencialidades, alm das dificuldades. A observao e o registro (ao menos de um aluno por dia), como j foi mencionado, deve permitir que o educador faa escolhas e que tambm se avalie de maneira a verificar se suas escolhas e condutas foram as mais adequadas, isto , enquanto avalia, o professor tambm avalia-se e permite, nos espaos coletivos da escola, tambm uma avaliao. Cabe aqui registrar, com muita clareza, que admitir ser avaliado nada tem a ver com fragilidade e que o reconhecimento de insuficincias no quer dizer incompetncia, como tem sido largamente difundido por algumas linhas de pensamento. Vale observar a esse respeito que o discurso sobre a devida e suposta competncia dos professores na dcada de 90 causou muitos danos na medida em que deslocou o debate para a escola, como j procuramos demonstrar, e fez desaparecer do cenrio de preocupaes os fundamentos de tal competncia e, repetimos, as responsabilidades dos rgos governamentais na consecuo das polticas. Como dizamos, para que o processo do aluno seja compreendido e avaliado, o educador e a escola devem se tornar tambm objeto de anlise (e no de julgamentos aligeirados) no trabalho cotidiano dos rgos que dirigem a educao. Por isso, reiteramos a importncia das reunies pedaggicas (ou outro nome que venham a ter) nas escolas. At elas devem chegar os resultados das observaes e registros sobre os alunos; nelas devem ser pensadas as escolhas de contedo, de estratgias didticas; nelas devem ser repensados os fundamentos tericos dessas escolhas. O papel do dirigente de educao municipal e do rgo dirigente da educao insubstituvel na conduo e articulao dos processos de avaliao que devem se tornar referncia para a reflexo e tomada de decises em todas as instncias. Destacamos, nesse sentido, algumas aes possveis: Discutir a concepo e as propostas de avaliao e organizao das escolas com os educadores e demais segmentos da comunidade escolar. importante destacar tambm que o processo de avaliao no deve se restringir s escolas. Ele pode e deve ser realizado tambm de maneira sistemtica no mbito dos rgos dirigentes da educao luz das decises tomadas a cada ano no planejamento da poltica educacional, de maneira a fornecer subsdios para decises quanto conduo da poltica.

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Tornar claro para o aluno as suas dificuldades, mas tambm as suas possibilidades e potencialidades. Isto nos parece indispensvel para que ele se torne sujeito de sua experincia. Este nos parece ser tambm o sentido maior da incluso em termos educacionais que, pelas razes expostas, no se restringe apenas queles portadores de deficincia fsica ou mental. A incluso pedaggica, por assim dizer, implica o reconhecimento, no campo das aes curriculares e da avaliao, de que todos podem construir conhecimento e de que o reconhecimento da singularidade de cada um na sala de aula ou em qualquer outro ambiente educativo pode se constituir em possibilidade de enriquecimento de todos e no de competio e julgamento. A vivncia dessa experincia pode representar para muitas crianas, jovens e adultos uma das nicas experincias em que se reconheam como portadores de possibilidades. Construir ambientes e situaes educativas que proporcionem tais vivncias talvez nos aproxime do objetivo de realizar a educao como prtica da liberdade21. Garantir que a avaliao no se restrinja ao Ensino Fundamental. necessrio, por todo o exposto, que se estenda tambm Educao Infantil como uma das condies da busca de concretizao da qualidade social.

. A DEMOCRATIZAO DA GESTO EDuCACIONAL, A PARTICIPAO SOCIAL E OS LuGARES QuE EDuCAM

Para que a escola e os rgos de educao promovam a construo de conhecimentos, indispensvel a existncia de relaes e de um ambiente democrtico em que as pessoas sejam ouvidas (por ouvir estamos entendendo atribuir significado ao que se escuta) e respeitadas, em que seja possvel o dilogo e a resoluo de conflitos sem o uso de mltiplas formas de violncia e em que se aprenda a cooperar, a ser solidrio e a desenvolver responsabilidades. Esses procedimentos so, em geral, aprendidos por meio da experincia, mais do que pelo contato com discursos normativos, razo pela qual viv-los , tambm, parte do processo de ser e tornar-se sujeito e tornar inseparveis, na vida em sociedade, a tica e a democracia.
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Referimo-nos aqui s concepes de Paulo Freire presentes na obra Educao como Prtica da Liberdade. Nela, o autor aponta, como perspectiva da educao, a formao do homemsujeito em oposio concepo de homem-objeto. A busca desse homem-sujeito por meio da educao est intimamente relacionada de uma sociedade-sujeito que, por essa condio, reflete sobre si mesma e sobre seu tempo e seu espao. O autor concebe a educao, por conseguinte, como uma fora de mudana e libertao.

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A realizao da democracia pode ocorrer nas escolas e nos sistemas educacionais por meio dos vrios canais existentes, muitos dos quais consagrados em lei. o caso dos conselhos de escola, grmios estudantis, conselhos municipais de educao, conselhos do Fundef e outros que se relacionam com a rea, conselhos de alimentao escolar e conselhos da criana e do adolescente. No nos cabe aqui discuti-los em particular. O que queremos destacar, para efeito do desenvolvimento da perspectiva educadora dos municpios, so aspectos que, a nosso ver, podem ser objeto de ao pelos rgos da educao, a fim de contribuir para o aperfeioamento da participao, da qualificao desses espaos e, por decorrncia, da democracia. O primeiro deles refere-se comunicao e socializao de informaes. Para que a participao nessas instncias no seja apenas homologatria e que esses organismos no se tornem uma extenso da direo das escolas ou dos rgos governamentais, muito importante que todos tenham acesso s mesmas informaes e, ainda, que possam ter acesso aos fundamentos das polticas e aes. Nesse caso, tambm a informao e a formao devem estar voltadas a qualificar a participao e a capacidade de deciso, isto , todos os participantes de um conselho devem ter acesso, de maneira igual, legislao e aos conhecimentos necessrios para realizar a fiscalizao das aes, formular propostas e crticas ou expressar dvidas e questionamentos. Todos devem ter tambm direito manifestao sem se defrontar para isso com qualquer forma de constrangimento. A preparao de informaes de forma clara e didtica pelos rgos da educao deve contribuir para a formao das pessoas. O segundo refere-se qualificao da representao. A prpria composio dos conselhos facilita, muitas vezes, que a relao entre representantes e representados no se estabelea. No raro que algum represente a si mesmo, tanto pela forma da escolha indicaes apressadas ou dirigidas, sem maior participao quanto pela ausncia de mecanismos e oportunidades de dilogo entre eleitos e eleitores. Ainda que seja necessrio e possvel o aperfeioamento da legislao em todos os nveis, os responsveis pela conduo dos rgos da educao podem contribuir para a mudana desses padres de participao desde que incentivem e reforcem as relaes de representao.

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O terceiro aspecto que merece ateno tem relao com a abrangncia das discusses e decises nesses espaos. Voltamos, ento, ao problema da fragmentao. Para que a participao efetivamente possa fortalecer a cidadania e aperfeioar as polticas pblicas, por meio do compartilhamento do poder, seu alcance deve chegar aos fundamentos e s razes das orientaes e escolhas realizadas pelo Poder Pblico. Os obstculos para que isso ocorra so muitos, a comear pela pouca tradio democrtica do nosso Pas. As limitaes de tempo e materiais e a pequena intimidade com as questes em pauta so alguns dos problemas que dificultam a participao. No entanto, precisamente por esses motivos que o esforo em ampliar o campo de decises se justifica. A abordagem fragmentada dos problemas limita a fiscalizao e a busca de possibilidades de soluo e, nessa medida, diminui tambm as responsabilidades dos envolvidos com o processo; queremos dizer com isso que o tratamento instrumental da participao e a sua reduo ao tratamento de questes pontuais subtraem e rebaixam o exerccio da cidadania, subaproveitam a capacidade das pessoas e diminuem a chance de controle pblico e de qualificao das polticas. Para isso, preciso tambm socializar os pressupostos que fundamentam as polticas, as decises e as leis. Outra questo que pode ter grande importncia para o desenvolvimento dos municpios, da democracia e, ainda, para a explorao de seu potencial educativo refere-se ao processo de elaborao e/ou atualizao do Plano Municipal de Educao (PME). Apesar disso, as determinaes constitucionais e legais que se referem elaborao do Plano podem dar origem a um amplo e vigoroso processo de discusso e produo de idias e propostas que envolvem todas as dimenses da educao na regio e os mais variados segmentos da sociedade. Podem tambm, como apontamos, sensibilizar o Poder Pblico e a sociedade para desenvolver polticas e aes intencionalmente educativas.

Coerentes com as concepes aqui enunciadas, mostramos que o Plano pode definir com o municpio e para ele uma poltica educacional que projete no tempo a concretizao de diretrizes por meio de objetivos e metas. Uma poltica que considere a diversidade e as caractersticas culturais e sociais das reas rurais e urbanas, que contribua para que a educao se torne uma prioridade e, desse modo, ajude a superar a descontinuidade administrativa e as aes espetaculares que desperdiam recursos e energias.

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Para que o Plano possa assim se concretizar, fundamental que se refira a todos os nveis e modalidades de ensino, que envolva as redes pblicas municipal, estadual e federal (quando houver), alm da rede privada de ensino e de outras instituies ligadas educao. fundamental que trate de temas relacionados com a dimenso educadora do municpio que, como buscamos indicar, envolvem poltica urbana, poltica econmica e desenvolvimento social. Envolvem o trabalho com diversas dimenses do tempo, com diferentes geraes de homens e mulheres e as vrias manifestaes da cultura e da religiosidade. Nessa medida, indispensvel que seja realizado pelo rgo dirigente da educao um grande esforo de mobilizao da sociedade e a busca de colaborao entre esferas de governo. O debate sobre o Plano Municipal de Educao (PME), alm de envolver professores e demais trabalhadores em educao, pais e alunos, deve buscar o dilogo com setores sociais que tradicionalmente no esto envolvidos com a educao formal. Para isso, desde o incio do processo, muito importante que o maior nmero possvel de segmentos da sociedade se envolva nas definies sobre o temrio, a metodologia e as formas de elaborao do Plano. Os municpios que percorreram esse caminho puderam contribuir para a organizao de setores da sociedade e tornar pblicos os conflitos de interesse e opinies, assim como os caminhos escolhidos para resolv-los. Elaborados os planos, outra fase pode ser inaugurada, a de acompanhamento das decises tomadas, de avaliao dos resultados e projeo de outras e novas decises; nesse caso, o rgo dirigente da educao pode impulsionar a continuidade do processo de organizao da sociedade local. Um processo como esse pode ajudar para que a condio de sujeitos e cidados se funda na vida das pessoas de maneira que elas tomem em suas mos os destinos do desenvolvimento e do exerccio da liberdade.

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TEMA 2

ORGANIZAO DA EDuCAO NACIONAL NO CONTEXTO DO FORTALECIMENTO DA EDuCAO BSICA: O PAPEL DO MuNICPIO



Tema 2

Organizao da educao nacional no contexto do fortalecimento da Educao Bsica: o papel do municpio

Marisa Timm Sari1 Ricardo Chaves de Rezende Martins2 Vera Lcia Baptista Castiglioni3

1. APRESENTAO
O dirigente municipal de educao exerce funo que requer competncia poltica e competncia tcnica. Ao receber delegao do prefeito para conduzir os rumos da educao no municpio, assume a responsabilidade de fazer com que o projeto poltico do governo em exerccio realmente atenda aos direitos da educao dos cidados, assegurados pela Constituio Federal. Para isso, indispensvel o domnio de conhecimentos nos vrios campos que compem a diversidade de atribuies da gesto municipal da educao. Tais conhecimentos vo desde o campo pedaggico, a rea da representao poltica, a negociao e a articulao com a sociedade e o planejamento at a gesto de pessoal e de recursos materiais e financeiros. A implementao de projetos desafiadores, como, por exemplo, a organizao do Sistema Municipal de Ensino, implica conhecer com detalhes todos os procedimentos e condies necessrios para assegurar o xito dessa relevante tarefa. Em primeiro lugar, fundamental conhecer a prpria organizao da educao brasileira, as incumbncias de cada esfera e as alternativas que a legislao oferece ao municpio para se estruturar. Ter uma viso ampla sobre essas questes constitui requisito obrigatrio para uma gesto realista, democrtica e inserida no contexto da educao nacional. Alm disso, o sucesso na realizao de programas e projetos educacionais no municpio condicionado pela capacidade de liderana e de coordenao do esforo coletivo pelo dirigente municipal de educao. Assim, indispensvel que ele conhea bem as atribuies inerentes ao seu cargo e esteja constantemente refletindo sobre sua prtica e os resultados do trabalho desenvolvido.
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Assessora tcnica snior nas reas de educao e cultura do Escritrio Antena da Unesco/RS. Consultor Legislativo da Cmara dos Deputados na rea de educao. Mestranda em Educao e Valores pela Universidade de Barcelona Virtual, UBV/OEI. Secretria Municipal de Educao da Serra-ES (1985-

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O conjunto de temas abordados no presente texto representa uma relao bsica de saberes os quais o dirigente municipal de educao deve necessariamente se apropriar para, de acordo com o contexto do seu municpio, conduzir os rumos da educao municipal de modo a assegurar formao e cidadania a todos quantos a busquem.

2. A ORGANIZAO DA EDuCAO NACIONAL

De acordo com a legislao brasileira, a educao nacional organiza-se de forma sistmica, por meio de sistemas de ensino. Mas qual a compreenso que se tem sobre essa expresso? Para iniciar esse dilogo e o entendimento sobre o tema em questo, importante rever alguns conceitos, procurando interpretar o art. 211 da Constituio Federal de 1988 (CF): A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro em regime de colaborao seus sistemas de ensino. Assim, de acordo com esse dispositivo, a educao nacional organiza-se por meio de sistemas de ensino em cada uma das esferas do Poder Pblico, atuando em regime de colaborao. Ressalte-se que a novidade em relao s Constituies anteriores a previso de sistemas municipais de ensino. Com base nos vrios conceitos de sistema, pode-se definir sistema de ensino, de acordo com Bussmann4, como: Conjunto das partes ou de elementos distintos, mas interdependentes: escolas, prdios, equipamentos, biblioteca, laboratrios...; alunos, professores, funcionrios, equipe diretiva (diretor, supervisor, orientador)...; currculos, contedos, metodologia, avaliao...;
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FEDERAO DAS ASSOCIAES DE MUNICPIOS DO RIO GRANDE DO SUL. Subsdios para a Instituio do Sistema Municipal de Ensino no Rio Grande do Sul. BUSSMANN, Antnia Carvalho. Sistema Municipal de Ensino. jul., 1997.

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rgos administrativos e normativos nos nveis municipal, estadual e federal que interagem intencionalmente em torno de objetivos comuns; aprendizagem, formao integral, cidadania, qualidade de vida, dignidade em constante interao com o meio em que se inserem; comunidade local, sociedades regional, estadual, nacional, internacional com suas realidades social, poltica, econmica e seus ordenamentos jurdicos, legais, administrativos, burocrticos; os governos, suas polticas e planos nas instncias municipal, estadual e federal.

relevante tambm destacar a diretriz legal no art. 211 da CF para a organizao dos sistemas de ensino, ou seja, o regime de colaborao que se constitui em alternativa fragmentao da organizao da educao nacional que poderia resultar da existncia de sistemas autnomos em todos os nveis federados. 2.1 Sistemas de ensino que compem a educao nacional A organizao sistmica da educao nacional, definida no art. 211 da Constituio Federal de 1988 e no art. 8 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) Lei n 9.394/96, reflete a organizao federativa do Pas. Assim, pressupe o funcionamento de sistemas de ensino distintos: sistema federal, sistema estadual e do Distrito Federal, e sistema municipal. Os referidos sistemas gozam da autonomia prpria de suas respectivas esferas federativas (Unio, estados, Distrito Federal e municpios), mas, como essas esferas so interdependentes, devem atuar em regime de colaborao, pois tambm a elas se aplicam as regras do federalismo cooperativo. Fica claro, portanto, que o Brasil no tem um sistema nacional de ensino, proposta que esteve presente nos projetos iniciais da LDB, mas que no foi includa na verso aprovada e promulgada. A LDB (arts. 16, 17 e 18) fixa a abrangncia de cada um dos sistemas de ensino, em termos de instituies e rgos que os compem, como explicita o Quadro 1, a seguir:

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Quadro 1
ABRANGNCIA DOS SISTEMAS DE ENSINO5 Federal Instituies federais de ensino. Instituies privadas de Educao Superior. rgos federais de educao. Estadual Instituies estaduais de ensino. Instituies municipais de Educao Superior. Instituies privadas de Ensino Fundamental e Mdio. rgos estaduais de educao. Municipal Instituies municipais de Educao Bsica. Instituies privadas de Educao Infantil. rgos municipais de educao.

Alm das instituies de ensino, os sistemas possuem seus rgos administrativos o Ministrio da Educao, em nvel federal, e a Secretaria de Educao ou rgo equivalente, nos estados, Distrito Federal e municpios. No h a exigncia legal de que os referidos rgos sejam exclusivos da rea da educao, deciso esta que deve considerar o porte da instncia federada e a proposta de organizao administrativa a ser implementada. Na organizao da educao brasileira, os sistemas pressupem tambm a existncia de rgos normativos. A LDB no esclarece, nos artigos que tratam da abrangncia dos sistemas de ensino dos estados, Distrito Federal e municpios, quais rgos normativos integram esses sistemas, embora atribua aos entes da Federao incumbncias de baixar normas complementares para os respectivos sistemas de ensino. Alm disso, em dois dispositivos, a LDB faz referncia aos rgos normativos dos sistemas de ensino: no artigo 60, que trata das instituies privadas no-lucrativas de Educao Especial, e no artigo 90, que trata da possibilidade de delegao pelo Conselho Nacional de Educao (CNE) de atribuio aos rgos normativos dos sistemas de ensino. Ao no dispor sobre a estrutura e as funes desses rgos, a LDB respeita o princpio federativo que pressupe a autonomia dos estados e municpios para a estruturao dos seus sistemas de ensino, enfatizando o princpio da liberdade na sua organizao (LDB, art. 8, 2). Embora a LDB no explicite a natureza desses rgos normativos, tradicionalmente eles so colegiados que se constituem como conselhos de educao. Entretanto, necessrio
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Quadro publicado em Reviso de Legislao para Secretrios e Conselheiros Municipais de Educao, caderno 1, unidade 2. Braslia: FUNDESCOLA/ MEC, 2001.

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ressaltar que hoje esses rgos devem ser concebidos de acordo com o princpio da gesto democrtica do ensino pblico (Constituio Federal, art. 206, VI; LDB, art. 3, VIII; PNE, V, 11.2), cujo pr-requisito a participao da sociedade na definio e no acompanhamento da execuo das polticas educacionais. Logo, o conselho deve ser representativo na sua composio e na forma de escolha dos membros pelos diversos segmentos, bem como dotado de autonomia para atuar com iseno. A seguir, so apresentados breves comentrios sobre a composio de cada sistema de ensino:

Sistema Federal de Ensino

Alm das instituies federais de ensino (universidades, centros de educao tecnolgica, escolas agrotcnicas e outros estabelecimentos) mantidas pela Unio, este sistema abrange as instituies privadas de Educao Superior, as quais, por delegao da Unio, podem integrar os sistemas de ensino dos estados e do Distrito Federal, se estes forem mantenedores de instituies prprias desse nvel de ensino. Previsto na estrutura educacional da Unio, pela LDB (art. 9, 1), o rgo colegiado do sistema federal o Conselho Nacional de Educao (CNE). Esse conselho, de acordo com a Lei n 9.131/95, rgo normativo do Sistema Federal de Ensino e de assessoramento ao Ministrio da Educao, com funo de definir as normas gerais da educao para todos os sistemas, e constitudo por 24 conselheiros, dos quais, pelo menos, 50% devem ser escolhidos com participao de entidades da sociedade civil.

Sistema Estadual de Ensino

Alm das instituies estaduais de ensino, integram este sistema as instituies privadas de Ensino Fundamental e Mdio. As instituies municipais de Educao Bsica tambm podem integrar o referido sistema, enquanto no ocorrer a institucionalizao do Sistema Municipal de Ensino (SME). J as instituies de Educao Superior mantidas pelos municpios integram o sistema de ensino do respectivo estado. Conforme diagnstico da Educao Superior apresentado

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no PNE (item 4.1), os municpios, em 1998, mantinham 5,69% das matrculas atuando como mantenedores desse nvel em todas as regies brasileiras, com maior concentrao nas regies Sul e Sudeste. Embora a participao municipal no seja expressiva, essa situao precisa ser analisada em cada realidade em que ocorre, pois a atuao dos municpios, em outros nveis de ensino, s permitida quando estiverem atendidas plenamente as demandas de sua rea de competncia (Ensino Fundamental e Educao Infantil) e com recursos acima dos 25% mnimos vinculados pela CF manuteno e ao desenvolvimento do ensino (LDB, art.11, V). O Sistema Estadual de Ensino tradicionalmente tem, na Secretaria Estadual de Educao, seu rgo administrativo e, no Conselho Estadual de Educao, o normativo. Com referncia aos Conselhos Estaduais de Educao, tem ocorrido a reviso de sua legislao e a redefinio de seu papel, com vistas sua adequao legislao educacional. Essa adequao se refere principalmente ao princpio da gesto democrtica do ensino pblico e cabe a eles, hoje, o papel de mediadores entre a sociedade e o Poder Executivo, com participao efetiva na definio, no acompanhamento e no controle das polticas educacionais, em detrimento das funes ditas cartoriais.

Sistema Municipal de Ensino (SME)

relevante reiterar que, na composio dos sistemas de ensino, em relao legislao anterior, a novidade so os sistemas municipais. Esses sistemas compreendem, de acordo com a LDB (art. 18), no s as instituies municipais de Ensino Fundamental, Educao Infantil e Ensino Mdio (se houver), mas tambm as instituies privadas de Educao Infantil. Como conseqncia, as aes supervisora e fiscalizadora das instituies privadas dessa etapa da Educao Bsica so de competncia do Sistema Municipal de Ensino. O Sistema Municipal de Ensino, de maneira geral, tem, na Secretaria Municipal de Educao ou rgo equivalente, seu rgo administrativo e, no Conselho Municipal de Educao, o normativo. 2.2 Distribuio das responsabilidades pela oferta da educao escolar entre os entes federados Pioneiramente, a atual legislao brasileira define a diviso de competncias na rea da educao, reforando tambm a necessria articulao entre a Unio, os estados, o Distrito

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Federal e os municpios. Com o intuito de coibir a omisso e de facilitar a exigibilidade do cumprimento dos deveres do Poder Pblico na rea educacional, a Constituio Federal (art. 211, caput e 1 a 4) e a LDB (art. 8 a 11), de acordo com o Quadro 2 a seguir, dispem sobre a distribuio de responsabilidades pela oferta da educao escolar entre as instncias federadas, atribuindo, pela primeira vez, competncias prprias aos municpios. Quadro 2
RESPONSABILIDADES PELA OFERTA DA EDUCAO ESCOLAR8 Unio Instituies federais de ensino. Funes redistributiva e supletiva. Estados Ensino Fundamental. Ensino Mdio. Municpios Ensino Fundamental. Educao Infantil creches e pr-escolas.

Alm de coordenar a poltica nacional de educao, cabe Unio a responsabilidade de manter e organizar o seu prprio sistema de ensino, e exercer as funes redistributiva e supletiva, para garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino, mediante assistncia tcnica e financeira aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios, articulando os diferentes nveis e sistemas. Os estados so responsveis pelo Ensino Mdio, os municpios, pela Educao Infantil (creches e pr-escolas), e o Ensino Fundamental uma competncia comum, ou seja, uma responsabilidade compartilhada de estados e municpios (CF, art. 211, 2, 3 e 4). O Distrito Federal, no entanto, tem as competncias tanto do estado como do municpio (LDB, art. 10, pargrafo nico). Entende-se, pois, que os titulares dos respectivos poderes executivos sero os primeiros a serem responsabilizados no caso de falta de vagas no Ensino Fundamental obrigatrio, o que no exclui, entretanto, eventual responsabilizao da Unio, uma vez que lhe cabem as funes redistributiva e supletiva em relao s demais instncias.

Quadro publicado em Reviso de Legislao para Secretrios e Conselheiros Municipais de Educao, caderno 1, unidade 2. Braslia: FUNDESCOLA/ MEC, 2001.

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Cumpre salientar que os nveis de atuao dos estados e municpios so prioritrios, mas no exclusivos, e o estado pode atuar tambm em Educao Infantil e Educao Superior, enquanto o municpio, para atuar em Ensino Mdio e Educao Superior, dever respeitar o disposto na LDB (art. 11, V), conforme j comentado no item 2.1. Ao mesmo tempo, a Constituio Federal de 1988 (art. 211, caput) e a LDB (art. 8, caput) estabelecem, como estratgia de organizao da educao nacional, o regime de colaborao entre os sistemas de ensino da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios. Logo, quanto oferta do Ensino Fundamental, estados e municpios devem estabelecer formas de colaborao por meio da diviso proporcional de encargos, com base em dois critrios: populao a ser atendida e recursos disponveis em cada governo (LDB, art.10, II).

2.3 Incumbncias da unio, dos estados e dos municpios previstas na LDB A LDB, conforme o Quadro 3, a seguir, explicita as incumbncias de cada esfera federativa (art. 9, 10, 11 e 75):

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Quadro 3
Elaborao do Plano Nacional de Educao (PNE).*

I N C U M B N C I A S

U N I O

Organizao do Sistema Federal de Ensino. Assistncia tcnica e financeira a estados, DF e municpios (funes redistributiva e supletiva). Estabelecimento de diretrizes curriculares nacionais para a Educao Bsica. Sistema nacional de informaes e de avaliao educacional.* Autorizao, reconhecimento, credenciamento, superviso e avaliao de cursos superiores e instituies de ensino do seu sistema. Normas gerais para graduao e ps-graduao.

E S T A D O S

Organizao do Sistema Estadual de Ensino. Definio de formas de colaborao com municpios na oferta do Ensino Fundamental. Elaborao de planos educacionais integrando aes dos municpios. Autorizao, reconhecimento, credenciamento, superviso e avaliao de cursos superiores e instituies de ensino do seu sistema. Normas complementares para seu sistema. Oferta de Ensino Fundamental e de Ensino Mdio. Transporte escolar para alunos da rede estadual. Aes supletiva e redistributiva. Oferta de Ensino Fundamental e de Ensino Mdio.

M U N I C P I O S

Organizao do Sistema Municipal de Ensino, com integrao s polticas e planos da Unio e dos estados. Ao redistributiva em relao s suas escolas. Autorizao, credenciamento e superviso de instituies de ensino do seu sistema.** Normas complementares para seu sistema.** Transporte escolar para alunos da rede municipal. Oferta de Ensino Fundamental e Educao Infantil.

* Em colaborao com estados e municpios. ** Incumbncia do municpio com sistema prprio.

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Quanto Unio, a maioria das suas incumbncias refere-se coordenao da poltica nacional de educao. A rigor, a legislao atribui Unio um duplo papel: responsvel pelo seu prprio sistema, e tambm pela promoo da unidade da educao no Pas e da integrao dos sistemas de ensino, cabendo-lhe as funes redistributiva e supletiva para garantir uma equalizao de oportunidades educacionais e um padro mnimo de qualidade do ensino. Os estados tm tambm incumbncias de duas ordens: so mantenedores das escolas estaduais e devem organizar o seu sistema de ensino, tambm integrado pelas instituies privadas e pelas redes dos municpios que ainda no possuem sistemas prprios. Nessa funo, devem baixar normas complementares e autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar cursos e estabelecimentos de ensino (LDB, art. 10, IV e V). Alm disso, cabe a eles a responsabilidade pela unidade da educao em mbito estadual, mediante a elaborao de planos educacionais e a execuo de polticas em articulao horizontal com os seus municpios, respeitando sua autonomia. atribuio dos estados estabelecer, com os municpios, formas de colaborao para a oferta compartilhada do Ensino Fundamental (LDB, art. 10, II), alm de exercer ao redistributiva em relao s suas prprias escolas e aos seus municpios (CF, art. 30, VI). Posteriormente, a Lei n 10.709/03 acrescentou s incumbncias dos estados o inciso VII no art. 10 da LDB, responsabilizando-os pelo transporte dos alunos de sua rede escolar, alm de determinar que se articulem com os seus respectivos municpios para prover sua execuo na forma que melhor atenda aos interesses dos alunos. Quanto aos municpios, como j foi salientado, somente podero exercer as incumbncias de baixar normas complementares e autorizar, credenciar e supervisionar estabelecimentos de ensino (LDB, art. 11, III e IV), se tiverem institucionalizado o seu sistema prprio. Caso contrrio, em relao a essas questes, ficam sujeitos ao Sistema Estadual de Ensino e devem assumir as demais atribuies explicitadas no Quadro 3. A atribuio de avaliar exigida dos estados, conforme a LDB (art. 10, IV), a qual lhes determina: autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituies de educao superior e os estabelecimentos de seu sistema de ensino. Entretanto, a instncia municipal no est impedida de desenvolver processos de avaliao de estabelecimentos e de desempenho dos alunos. Pelo contrrio, o Plano Nacional de

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Educao (PNE) prev que se estabeleam, nos municpios, em cinco anos, programas de acompanhamento e avaliao dos estabelecimentos de Educao Infantil (item 11.3.2, meta 40). Alm disso, quanto ao Ensino Fundamental (item 2.3, meta 26), prope, para assegurar a elevao progressiva do nvel de desempenho dos alunos que seja implantado, em todos os sistemas de ensino, um programa de monitoramento que utilize os indicadores do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) e dos sistemas de avaliao dos estados e municpios que venham a ser desenvolvidos. relevante destacar tambm que a ao redistributiva, de acordo com o ordenamento constitucional e legal da educao, atribuio dos trs entes federados. A Unio dever exercer, entre outras, a funo redistributiva em relao s demais instncias para corrigir as disparidades e garantir padro mnimo de qualidade de ensino (CF, art. 211, LDB, arts. 8 e 75). Com a mesma finalidade, aos estados tambm compete exerc-la em relao s suas escolas e aos seus municpios (CF, art. 30, VI). Da mesma forma, incumbncia dos municpios exercer ao redistributiva em relao s suas escolas (LDB, art. 11, II), para oferecer atendimento de qualidade a toda a populao. Saliente-se, ainda, que a LDB (art. 87, 3) atribui, durante a dcada da educao (1997 a 2007), a cada municpio, e apenas supletivamente ao estado e Unio, deveres que vm causando polmica porque deslocam a responsabilidade concorrente das esferas estadual e municipal pelo Ensino Fundamental na direo dos municpios, o que os tornaria mais responsveis do que os estados por essa etapa da Educao Bsica, contrariando, de certa forma, o que dispe a Constituio Federal de 1988, alterada pela Emenda Constitucional (EC) n 14/96 (art. 211, 2, 3 e 4). As referidas incumbncias so: matricular todos os educandos, a partir dos seis anos de idade7, no Ensino Fundamental; prover cursos presenciais ou distncia aos jovens e adultos insuficientemente escolarizados; realizar programas de capacitao para todos os professores em exerccio, utilizando tambm, para isso, os recursos da educao a distncia; integrar todos os estabelecimentos de Ensino Fundamental do seu territrio
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A Lei n 11.114, de 16/05/05, alterou o art. 87, 3, I, do ADT da LDB, determinando a matrcula de todos os educandos a partir dos 6 anos de idade, no Ensino Fundamental, desde que atendidas as seguintes condies no mbito de cada sistema de ensino: a) plena observncia das condies de oferta fixadas por esta Lei, no caso de todas as redes escolares; b) alcance de taxa lquida de escolarizao de pelo menos 95% da faixa etria de 7 a 14 anos, no caso das redes escolares pblicas; e c) no-reduo mdia de recursos por aluno do Ensino Fundamental na respectiva rede pblica, resultante da incorporao dos alunos de 6 anos de idade.

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ao sistema nacional de avaliao do rendimento escolar. Talvez, a inteno do legislador tenha sido a de incumbir o municpio, por ser o ente mais prximo da populao, de coordenar os processos mencionados, nas escolas municipais e estaduais de seu territrio. Alm disso, a lei j referida (10.709/03) determinou aos municpios, da mesma forma como aos estados em relao respectiva rede, assumir o transporte escolar da rede municipal (LDB, art.11, VI), para equacionar as controvrsias existentes sobre a matria.

3. A ORGANIZAO DA EDuCAO MuNICIPAL

Como j foi salientado, o reconhecimento pela Constituio Federal de 1988 do municpio como ente federativo traz, como conseqncia, na rea educacional, a criao do Sistema Municipal de Ensino. Os municpios deixam, portanto, de ser subsistemas dos estados e recebem atribuies prprias e ficam as outras esferas impedidas de invadir sua autonomia. Assim, a partir da LDB que regulamentou o art. 211 da Constituio Federal, definindo as incumbncias e a rea de abrangncia de cada sistema, est lanado aos municpios o desafio de institucionalizar/organizar o seu Sistema Municipal de Ensino e de estabelecer com os demais sistemas regime de colaborao recproca. Apesar da significativa expanso das matrculas municipais no Pas em decorrncia da implementao da LDB e do Fundef (59% das matrculas do Ensino Fundamental pblico so municipais, enquanto 41% so estaduais8), permanece tmida, em relao ao universo de municpios brasileiros, a iniciativa de institucionalizar o Sistema Municipal de Ensino. O Parecer n 30/20009, da Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao (CNE/CEB), entretanto, afirma que um retardamento quanto efetivao desses sistemas s se justificaria em casos muito excepcionais, conforme a legislao e a normatizao hoje existentes, bem como o avano na melhoria das condies tcnico-administrativas e financeiras dos municpios.
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INEP, MEC, Censo Escolar de 2004. CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO. Parecer n 30/2000 da Cmara de Educao Bsica. Braslia: 2000.

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Apesar desses avanos, a maioria dos municpios brasileiros ainda no providenciou a institucionalizao de seu sistema prprio de ensino. Dos 2.425 municpios brasileiros cadastrados no Sistema de Informaes dos Conselhos Municipais de Educao (SICME)10, apenas 39% possuem lei que institui o referido sistema. A dificuldade maior parece residir na responsabilidade de assumir a elaborao das suas normas complementares, o que demanda a existncia de um Conselho Municipal de Educao (CME) com competncia normativa. O PNE, no entanto, ao estabelecer os objetivos e as metas sobre Gesto, prev que seja estimulada a criao de Conselhos Municipais de Educao e que sejam apoiados tecnicamente os municpios que optarem por constituir Sistemas Municipais de Ensino (PNE, V, 11.3.2, meta 21). Enfim, o municpio est sendo desafiado a no retardar o exerccio, no mbito da educao escolar, de sua autonomia plena por meio da organizao do seu sistema prprio. Essa uma deciso que cabe ao municpio e deve ser resultante de ampla discusso com os diferentes segmentos representativos da rea educacional e da comunidade local. O Quadro 4, a seguir, explicita os elementos e os procedimentos necessrios institucionalizao do Sistema Municipal de Ensino: Quadro 4
SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO (SME) Elementos constitutivos Instituies de ensino (municipais de Educao Bsica e privadas de Educao Infantil). rgos municipais de educao. Administrativo (Secretaria). Normativo (Conselho). Conjunto de normas complementares. Plano Municipal de Educao (PME).

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PROGRAMA NACIONAL DE CAPACITAO DE CONSELHEIROS MUNICIPAIS DE EDUCAO: perfil dos conselhos municipais de educao MEC, SEB,

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Quanto aos procedimentos para a institucionalizao do Sistema Municipal de Ensino, so recomendadas as seguintes providncias: anlise da Lei Orgnica Municipal e encaminhamento das necessrias alteraes, somente quando esta contiver dispositivo que impea a instituio do Sistema Municipal de Ensino; elaborao e encaminhamento pelo Executivo ao Legislativo do Projeto de Lei institucionalizando ou organizando o Sistema Municipal de Ensino e contemplando os elementos constitutivos j apontados (se for uma lei concisa, ser necessrio providenciar posteriormente leis que disponham sobre os elementos que exigirem maior detalhamento); organizao ou reorganizao da Secretaria Municipal de Educao e do Conselho Municipal de Educao (a este deve ser atribuda legalmente a funo normativa), podendo as atribuies desses rgos ser redefinidas na prpria lei do sistema municipal; comunicao oficial da deciso do municpio, sobre a institucionalizao do Sistema Municipal de Ensino, ao Conselho Estadual de Educao e Secretaria Estadual de Educao. Como essa deciso do municpio no depende de autorizao desses rgos do estado, dever ocorrer apenas, por parte do Conselho Estadual de Educao, a devoluo ao Sistema Municipal de Ensino dos respectivos processos que porventura se encontrarem naquele rgo. Conclui-se que a regra geral para o municpio ou, como afirma Cury11, sua forma prpria de ser como ente federativo, na rea educacional, constituir-se como Sistema Municipal de Ensino. Entretanto, a LDB (art. 11, pargrafo nico) prev a possibilidade de os municpios optarem ainda por duas outras formas alternativas de organizao da educao, quais sejam: integrar-se ao Sistema Estadual de Ensino ou compor com o estado um sistema nico de Educao Bsica.

2004.

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O Quadro 5, a seguir, permite visualizar os elementos que, em geral, constituem uma e outra situao alternativa ao SME: Quadro 5
Outras formas de organizao Integrao ao Sistema Estadual de Ensino Instituies municipais de ensino. rgos municipais de educao. Administrativo (Secretaria). Conselho (no-normativo). Plano Municipal de Educao (PME). Sistema nico com o estado Instituies pblicas de ensino administradas pelo estado e pelo municpio em conjunto. Instituies privadas de Educao Bsica.

Elementos constitutivos

Quanto s possibilidades de organizao previstas na LDB, a maioria dos municpios brasileiros encontra-se em uma situao que poderia ser ainda considerada de transio entre o regime anterior (Lei n 5.692/71) e as possibilidades previstas na atual legislao. Isso ocorre porque a maioria no organizou ainda o Sistema Municipal de Ensino e permanece vinculada normativamente ao Sistema Estadual de Ensino e sujeita superviso e avaliao do respectivo estado, a quem compete autorizar e credenciar as suas escolas e cursos. Entretanto, essa forma de organizao, na maioria dos casos, no pressupe uma relao de integrao, uma vez que nem as referidas normas, de maneira geral, so fruto de discusso e elaborao conjunta. Comentando a opo do municpio por integrar-se ao sistema estadual, o j mencionado Parecer CNE/CEB n 30/2000 contribui com novos elementos para a interpretao e discusso dessa alternativa. O entendimento que, de fato, a situao vigente precisa agora ser considerada luz do novo ordenamento jurdico que contempla a autonomia municipal reconhecida na Constituio e na LDB. Logo, essa integrao hoje dever reunir o estado e os municpios optantes em aes conjugadas e articuladas em que estes ltimos atuaro menos como subsistemas e mais como co-partcipes, em uma relao pactuada horizontalmente. Poderia, por exemplo, avanar nesse sentido, assegurando a participao do municpio na discusso e definio das normas complementares elaboradas pelo Sistema Estadual de Ensino. A alternativa do sistema nico de Educao Bsica, por sua vez, ainda no registra nenhuma experincia concreta no Pas. Pressupe a administrao conjunta, pelo

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estado e municpio, da mesma rede de escolas, por vontade de ambas as partes. Essa proposta vai alm do regime de colaborao e prev a unificao da educao pblica de um determinado territrio. Os sistemas estadual e municipal constituiriam um sistema nico, ao qual estariam tambm integradas todas as instituies privadas de Educao Bsica. Para a tomada de deciso pela organizao do Sistema Municipal de Ensino ou outra opo, reitera-se a importncia de serem realizados estudos e discusses amplas com a sociedade local, o que contribuir para a avaliao consciente da situao do municpio na rea educacional e possibilitar uma deciso amadurecida e conseqente. Se o municpio renunciar prerrogativa de institucionalizar o seu sistema de ensino prprio e optar pela integrao ao Sistema Estadual de Ensino, continua obrigado a manter seu compromisso com a oferta de educao escolar, devendo destinar, no mnimo, 25% de sua receita de impostos, ou o que consta na respectiva Lei Orgnica, para manuteno e desenvolvimento do ensino (CF, art. 212, e LDB, art. 69). Deve, portanto, manter uma rede prpria de escolas e o rgo administrativo da educao, recomendando-se tambm a organizao de um rgo colegiado, ou seja, o Conselho Municipal de Educao, tendo em vista o princpio da gesto democrtica do ensino pblico (CF, art. 206, VI, e LDB, art. 3, VIII), o qual, contudo, no ter carter normativo. A seguir, prope-se ao dirigente municipal de educao uma breve reflexo sobre os elementos constitutivos da organizao da educao municipal, sob a tica da mudana que deve ocorrer no interior do sistema ou da rede de ensino, com indicativos de padres de gesto requeridos para que se promova educao para todos com qualidade social, eqidade, autonomia e participao.

3.1 As instituies de ensino como foco da gesto Como j foi destacado no item 2.3, a LDB incumbe o municpio de organizar, manter e desenvolver instituies pblicas de ensino, cabendo-lhe, na medida de sua capacidade de atendimento (LDB, art. 75, 2), garantir, por meio dessas instituies, oferta gratuita dos seguintes nveis e modalidades de ensino:

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Ensino Fundamental para os educandos na idade prpria e para jovens e adultos. Educao Infantil em creches e pr-escolas. Atendimento educacional especializado aos educandos com necessidades especiais. Quanto atuao do municpio em outros nveis de ensino (por exemplo, Ensino Mdio e Ensino Superior), reitera-se que esta s poder ocorrer quando estiverem atendidas plenamente as necessidades das reas citadas, nos termos da LDB, art. 11, V. A escola o centro do sistema e deve ser o foco da gesto. E isto reconhecido na legislao quando a LDB (art. 12 e 13), ao definir as responsabilidades dos estabelecimentos de ensino e de seus docentes, evidencia a clara inteno de valorizar a escola como a unidade bsica do sistema. Ao municpio incumbe definir as diretrizes bsicas comuns sobre o que se deve garantir a todos, tanto no que se refere a currculos como a padres mnimos de qualidade de ensino, incluindo os padres de gesto e de condies de funcionamento das escolas. Alm disso, cabe-lhe assessorar, apoiar e distribuir eqitativamente os recursos (humanos, materiais e financeiros) s escolas, garantindo-lhes as condies indispensveis para cumprirem as suas incumbncias, construrem a sua autonomia e assegurarem educao de qualidade. Assim, o foco da administrao da educao no municpio deve centrar-se nas unidades escolares, assegurando-lhes autonomia pedaggica, financeira e administrativa, requisitos fundamentais para construrem a sua identidade e a sua proposta pedaggica, com a participao da comunidade escolar e local, democratizando a sua gesto. Assumir a proposta de desenvolver a gesto educacional centrada na escola significa valorizar as aes decorrentes de sua iniciativa, de seus interesses e de suas interaes, propondo as polticas pblicas a partir dessa realidade, sem jamais desobrigar-se do papel de provedor que incumbe ao Poder Pblico.

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3.2 Secretaria e Conselho Municipais de Educao garantindo a qualidade social da educao O Quadro 4, analisado no item 3, destaca como elementos constitutivos do Sistema Municipal de Ensino (SME), alm das instituies de ensino, os rgos administrativo e normativo, denominados, tradicional e respectivamente, de secretaria e conselho. Os papis e funes desses rgos foram redefinidos a partir dos princpios e concepes presentes na legislao educacional. A meta n 24 do captulo referente Gesto do Plano Nacional de Educao (PNE) sintetiza o novo padro de gesto educacional proposto para o Pas, exigindo alteraes substanciais nos referidos rgos: Desenvolver padro de gesto que tenha como elementos a destinao de recursos para as atividades-fim, a descentralizao, a autonomia da escola, a eqidade, o foco na aprendizagem dos alunos e a participao da comunidade. Pretende-se que a gesto municipal, inspirada nessa meta, promova a qualidade social da educao, entendida como oferta de oportunidades de formao para todos, com padres de excelncia e de adequao aos interesses da populao, assegurando a incluso social. A seguir, o dirigente municipal de educao poder refletir sobre o novo perfil da Secretaria Municipal de Educao e do Conselho Municipal de Educao (CME).
3.2.1 Secretaria Municipal de Educao

Considerado o rgo administrativo (ou executivo ou de gerenciamento) da educao municipal, a Secretaria Municipal de Educao est presente na estrutura das prefeituras, at mesmo dos pequenos municpios, com essa denominao ou equivalente. Apesar dos avanos ocorridos nas ltimas dcadas, com a criao de conselhos escolares deliberativos e representativos da comunidade escolar, bem como com a adoo de processo democrtico para a escolha dos diretores e, em alguns casos, a implantao de repasse de recursos s unidades escolares, ainda permanecem muitas das prticas centralizadas de gesto nos rgos administrativos dos sistemas e redes educacionais.



Conclui-se, pois, que a construo da autonomia da escola implica necessariamente tambm a redefinio do papel, das funes e das atribuies da Secretaria de Educao. importante salientar que algumas atribuies anteriormente desempenhadas pela Secretaria, agora devero ser assumidas pela escola, no exerccio da autonomia pedaggica, administrativa e financeira (LDB, art. 15). Logo, a questo fundamental da mudana est no papel de conduo das polticas juntamente com o de suporte ao processo educacional, a ser assumido pela Secretaria, em relao s novas funes da escola. Assim, j possvel identificar as seguintes funes12 a serem desenvolvidas pelas Secretarias Municipais de Educao em seu papel de gestoras do sistema e de assessoramento s escolas: 1. Coordenao e representao poltica. 2. Planejamento e avaliao educacional. 3. Desenvolvimento da gesto escolar. 4. Administrao e finanas. Essa redefinio constitui-se em tarefa prioritria para os dirigentes municipais de educao, novos ou reconduzidos, os quais e encontraro mais subsdios sobre o assunto no item 6 deste texto.
3.2.2 Conselho Municipal de Educao (CME)

no espao da participao que se insere, na estrutura do Sistema Municipal de Ensino (SME), o Conselho Municipal de Educao (CME), como mecanismo de gesto colegiada e democrtica para tornar presente a expresso da vontade da sociedade na formulao das polticas e nas decises dos dirigentes. O Conselho no fala pelo governo, mas fala ao governo, em nome da sociedade, uma vez que sua natureza de rgo de Estado. O Estado a institucionalidade permanente da sociedade, enquanto os governos so transitrios.

11 12

Cf. nota 6. Trabalho elaborado por Mariza Abreu, com a colaborao de Marisa Timm Sari. Texto publicado por Mariza Abreu, sob o ttulo LDB, PNE e Novas

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Os conselhos tm a responsabilidade de representar os diversos segmentos da sociedade, exercendo uma funo mediadora entre governo e sociedade. Os conselhos de educao em nosso Pas j aparecem no cenrio educacional no incio do sculo XX, entretanto, sua natureza, papel, funes, atribuies e composio tm acompanhado a trajetria da gesto pblica da educao. Os Conselhos Municipais de Educao aparecem pela primeira vez na Lei n 5.692/71, embora, na dcada de 50, nos estados do Sul, leis municipais tenham institudo conselhos. Os quadros a seguir traam um paralelo entre os Conselhos Municipais de Educao tradicionais e os institudos aps a Constituio Federal de 1988, no intuito de interpretar o princpio da gesto democrtica do ensino pblico (CF, art. 206, VI, e LDB, art. 3, VIII) e sua aplicao aos principais aspectos de sua organizao: a) quanto natureza do CME Quadro 6
ANTES DA CF/88 rgo colegiado tcnico-pedaggico. Dotao oramentria nem sempre definida. Critrios de organizao definidos pelo Conselho Estadual de Educao. DEPOIS DA CF/88 rgo colegiado de participao social. Dotao prpria no oramento da Secretaria Municipal de Educao. Organizao definida em Lei Municipal.

b) quanto s funes do CME Quadro 7

ANTES DA CF/88 Consultiva e de assessoramento. Deliberativa. Opinativa. DEPOIS DA CF/88 Consultiva e de assessoramento. Deliberativa. Propositiva. Mobilizadora. Acompanhamento e controle social. Normativa.* Fiscalizadora.*



* Funes prprias de conselhos de municpios que institucionalizaram o Sistema Municipal de Ensino (SME).

c) quanto s atribuies do CME Quadro 8

ANTES DA CF/88 nfase nas delegadas pelo CEE. Menor poder de deciso. Soluo de problemas. DEPOIS DA CF/88 nfase nas conferidas pelo municpio. Participao na tomada de decises. Participao na definio das polticas educacionais e acompanhamento da sua execuo.

d) quanto composio do CME Quadro 9

ANTES DA CF/88 Indicao pelo Executivo. Participao quase exclusiva de professores. DEPOIS DA CF/88 Representatividade do executivo e da sociedade, com paridade ou outra relao. Pluralidade na representao da sociedade, com indicao pelos representados.

Como registrou o Quadro 7, a institucionalizao do Sistema Municipal de Ensino (SME) requer, como importante elemento constitutivo, um rgo responsvel tambm pelas funes normativa e fiscalizadora, a ser definido na lei municipal. Mesmo ainda vinculado ao Sistema Estadual de Ensino, o municpio j est desafiado a criar o Conselho Municipal de Ensino, com funes consultivas de assessoramento, deliberativa, propositiva, mobilizadora e de controle social. Ao exercer essas funes, ser qualificado para assumir, posteriormente, as funes normativa e fiscalizadora (especficas do conselho de sistema) e para participar ativamente no processo de construo do sistema de ensino prprio. 3.3 A funo normativa complementar do municpio De acordo com o art. 211, 2, da Constituio Federal, os municpios devem atuar

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prioritariamente no Ensino Fundamental e na Educao Infantil. J o art. 11 da Lei n 9.394/96 (LDB), transcrito no Quadro 3, item 2.3, apresenta as incumbncias municipais com mais detalhes. O inciso III do art. 11 menciona a incumbncia do municpio de estabelecer normas complementares para a educao municipal. E elas se referem ao que est disposto nos demais incisos desse artigo. Como organizar os rgos e as instituies de ensino? Que estratgias adotar para a sua manuteno e desenvolvimento? Como garantir a eqidade em termos de qualidade do ensino oferecido, fazendo os investimentos necessrios em cada escola, no exerccio da ao redistributiva mencionada no inciso II? Que condies uma instituio de ensino deve apresentar para ser autorizada e, posteriormente, credenciada (isto , ter sua qualidade definitivamente atestada) para funcionar no municpio? Que padres de qualidade devem ser satisfeitos na oferta da Educao Infantil e do Ensino Fundamental? H, portanto, um amplo conjunto de normas a serem definidas que garantem assim a identidade da educao municipal. Eis alguns exemplos retirados da LDB: gesto democrtica do ensino pblico (art. 3, VIII e art. 14); condies para oferta de ensino pela iniciativa privada (art. 7); graus progressivos de autonomia para as escolas pblicas (art. 15); adequao do calendrio escolar s peculiaridades locais (art. 23, 2); avaliao pela escola para a classificao do aluno, progresso parcial em escolas com progresso regular por srie, controle de freqncia (art. 24); parmetro para a relao adequada entre o nmero de alunos por professor (art. 25); parte diversificada dos currculos (art. 26); adequao da Educao Bsica populao rural (art. 28);

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desdobramento do Ensino Fundamental em ciclos e regime de progresso continuada (art. 32); definio de contedos e habilitao e admisso de professores para ensino religioso (art. 33); oportunidades educacionais apropriadas para jovens e adultos (art. 37 e 38); condies para atendimento aos educandos com necessidades especiais (art. 59); caracterizao de instituies particulares de Educao Especial para fins de apoio tcnico e financeiro pelo Poder Pblico (art. 60); estatuto e plano de carreira para o magistrio pblico (art. 67). Todas essas so questes sobre as quais necessariamente o municpio deve se debruar, regulamentando algumas com mais ou menos autonomia, conforme tenha optado por organizar seu Sistema Municipal de Ensino (SME) ou por manter-se integrado ao Sistema Estadual de Ensino. E muitas delas devero ser reguladas por meio de lei municipal cujos projetos ou reviso so de iniciativa privativa do Poder Executivo; amplia-se, portanto, neste caso, a responsabilidade do dirigente municipal de educao. Outras questes, embora no obrigatoriamente, devem tambm ser regulamentadas em lei, para garantir sua aprovao pelo debate democrtico e tambm certa estabilidade ou continuidade, evitando bruscas mudanas decorrentes de eventuais modificaes de ordem poltico-partidria. O estatuto e o plano de carreira do magistrio pblico, por exemplo, devem ser obrigatoriamente estabelecidos em lei municipal. Trata-se de exigncia da Constituio Federal: alm do disposto nos art. 37 e 39, ela se encontra explcita no art. 206, V. As normas relativas gesto democrtica do ensino pblico municipal so um bom exemplo de matria que, preferencialmente, deve ser estabelecida em lei, o que garante a sua prpria origem democrtica e a consolidao dos resultados desse debate em um diploma legal com maior estabilidade.

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Outro exemplo pode ser o da fixao dos critrios para a caracterizao das instituies particulares sem fins lucrativos, voltadas exclusivamente para a Educao Especial, com vistas ao apoio tcnico e financeiro pelo Poder Pblico. A transparncia nessas questes altamente recomendvel e sua definio em lei pode ser a garantia para evitar manipulaes e eventual aplicao indevida de recursos pblicos. A prpria LDB d o exemplo, ao definir com clareza o que se entende como instituies particulares, comunitrias, confessionais e filantrpicas e que condies devem atender para receber recursos pblicos (art. 20 e 77). Mais uma matria que deve ser fixada em lei a referente autonomia das escolas, em especial a de carter financeiro. As demais questes, todas elas certamente relevantes, tm contedo especificamente pedaggico, sendo conveniente que seu detalhamento fique sob a responsabilidade dos rgos especializados, como a Secretaria e o Conselho Municipais de Educao. Tanto a administrao de uma rede municipal de ensino integrada ao sistema estadual quanto de um Sistema Municipal de Ensino pressupem a existncia de normas complementares. Por se tratar, porm, da organizao de sistema, o municpio dotado de capacidade normativa prpria, sem subordinao a normas elaboradas por outro sistema, desde que sejam complementares s normas nacionais responsveis por assegurar a necessria unidade normativa da educao em todo o Pas. 3.4 A importncia do Plano Municipal de Educao (PME) O planejamento to importante para a gesto pblica que a Constituio Federal de 1988 (art. 165) consagrou o princpio segundo o qual as aes de governo devem ser definidas em processo amplo de planejamento. Alm disso, a Constituio prev tambm a elaborao de planos setoriais, o que o caso do Plano Nacional de Educao (PNE), aprovado pela Lei n 10.172, de 09/01/01. O PNE um plano decenal, com objetivos e metas definidos para o perodo, visando minimizar a descontinuidade que caracteriza as polticas educacionais. Alm disso, a lei que o aprovou determina a estados, Distrito Federal e municpios a elaborao dos planos decenais correspondentes. Assim, o municpio, seja qual for a sua opo (sistema prprio ou integrao ao sistema

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estadual) est desafiado a elaborar, com a participao das escolas e da sociedade, o Plano Municipal de Educao, que oriente a implementao de polticas e aes de todos os envolvidos no esforo educativo, em mbito local. Este plano dever ser articulado com o Plano Plurianual (PPA), com o Plano Estadual e o Plano Nacional. Segundo a interpretao literal da lei, os planos devem ser decenais. No caso do PNE, em vigncia desde janeiro de 2001, trata-se da dcada que transcorre de janeiro de 2001 a janeiro de 2011. E, no caso dos planos municipais, cuja maioria ainda est em processo de elaborao, duas so as possibilidades: ou os planos devem seguir a dcada do PNE ou cada um define a sua prpria dcada, a partir do momento de sua entrada em vigor. Se os planos municipais definirem suas prprias dcadas, como tem sido a tendncia, poder ser prejudicado o cumprimento das metas do Plano Nacional, na medida em que sua efetivao no depende apenas de iniciativas e aes de responsabilidade do Governo Federal, mas do esforo conjunto dos governos de todos os entes federados e de sua articulao com a sociedade civil. Logo, urgente que os municpios que ainda no possuem o Plano Municipal Decenal de Educao priorizem a sua elaborao. A Unio dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime), em parceria com o Unicef, realizou no ano de 2004 um diagnstico sobre a situao dos municpios brasileiros em relao ao PME, com o objetivo de mobilizar, organizar e capacitar os dirigentes municipais de educao para a elaborao do referido plano. Dos 5.660 municpios existentes, responderam ao levantamento 2.122 municpios. Os resultados foram preocupantes: somente 28,3% desse total de municpios j assumiram esse dever legal. Eis o quadro:

Situao dos municpios quanto elaborao do PME

Quadro 10
Situao O PME est elaborado. O PME est sendo elaborado. O PME ainda no est sendo elaborado, mas sua elaborao est prevista. A elaborao do PME no est prevista. Municpios 600 463 465 415 % 28,3 21,8 21,9 19,6

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O PME no est elaborado e a perspectiva de elaborao no foi indicada. Resposta inconsistente. Sem resposta. Total:
FONTE: Revista Educao Municipal. Ano 16, n 6, dezembro de 2004.

121 12 46 2122

5,7 0,6 2,2 100

importante tambm destacar que no tarefa fcil adequar as metas do Plano Municipal ao PNE, pois necessrio considerar as peculiaridades do municpio em relao s demandas da comunidade local e s condies do Poder Pblico em atend-las. Trata-se, no entanto, da construo de um instrumento que pode ser de grande eficcia na execuo, acompanhamento e avaliao das aes que visam assegurar educao de qualidade a todos os seus cidados.

4. O DESAFIO DO REGIME DE COLABORAO

Os sistemas de ensino gozam de autonomia para sua organizao e funcionamento, mas devem faz-lo em regime de colaborao, para assegurar a harmonia e a identidade da educao nacional. Portanto, a interdependncia que deve haver entre os sistemas no pode ser entendida como subordinao, o que ainda prevalece em algumas constituies estaduais. Sob a orientao da Constituio Federal de 1988 (art. 211), a LDB definiu as incumbncias de cada esfera administrativa na organizao da educao nacional, conforme j tratado no item 2.3. Em todas, o princpio da colaborao se repete, subordinado no somente ao cumprimento do direito pblico subjetivo ao qual correspondem deveres de Estado e aes de governo, como tambm superao das desigualdades, formao bsica comum e consolidao de um padro de qualidade. Inmeros so os dispositivos legais que contemplam o regime de colaborao como estratgia, na rea da educao, para nortear a relao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios. No entanto, a pouca cooperao efetiva entre estas instncias de governo tem propiciado o crescimento das desigualdades regionais e a ocorrncia de aes superpostas ou de omisses nessa relao.

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Quem ainda no ouviu dizer que alguns estados e municpios disputam o mesmo espao para a construo ou a instalao de escolas visando ao recebimento dos recursos do Fundef, ou para ganhar voto, em uma ao concorrente? Ou incentivam a transferncia de alunos de uma para outra rede de ensino com o mesmo objetivo? Ou concentram o atendimento nas zonas urbanas em detrimento das rurais, as quais apresentam baixa demanda? Reconhecendo a dignidade e a autonomia, prprias dos entes federativos, a colaborao recproca expressa na legislao objetiva o dilogo, a busca do consenso e o planejamento conjunto, dentro das normas gerais e da articulao entre as competncias. O artigo 211 da CF determina que a Unio, os estados e os municpios organizem em regime de colaborao seus sistemas de ensino, e o 4, desse mesmo artigo, muito claro ao dispor que: Na organizao de seus sistemas de ensino, os Estados e os Municpios definiro formas de colaborao, de modo a assegurar a universalizao do ensino obrigatrio. Assim, fica entendido que o regime de colaborao deve se constituir em uma forma de relacionamento entre os sistemas de ensino, necessitando, contudo, que os entes federados demonstrem vontade poltica, o que implica deliberaes compartilhadas e compromisso comum com a qualidade do ensino. No pode haver, portanto, imposio de decises e a simples transferncia de encargos de uma instncia da Federao para outra. O regime de colaborao pode se dar sob vrios aspectos, pois, em alguns, a colaborao obrigatria, ou seja, est prevista na legislao. O quadro a seguir

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demonstra, com mais clareza, como pode e deve se dar o regime de colaborao entre os entes federados. Quadro 11
FORMAS DE COLABORAO 1. No mbito da diviso de encargos: 1.1 Oferta do Ensino Fundamental, assegurando distribuio proporcional das matrculas, ajustada capacidade de atendimento de cada esfera administrativa. 1.2 Estados e municpios podem celebrar convnios em que a transferncia de responsabilidade por determinado nmero de matrculas no Ensino Fundamental, seja acompanhada da correspondente transferncia de recursos financeiros. 1.3 Repartio de outros encargos: na descentralizao da merenda escolar municpios podem assumir, com repasse de recursos federais, a execuo desse programa suplementar tambm para as escolas estaduais; na implementao do programa de transporte escolar para garantir o acesso de todos escola municpios podem assumir, com recursos estaduais, a execuo do programa para a referida rede; na formao de profissionais, etc. 2. No mbito do estabelecimento de normas: 2.1 Estabelecimento de competncias e diretrizes para os currculos e contedos mnimos da Educao Bsica. 2.2 Estabelecimento de padro mnimo de oportunidades educacionais para o Ensino Fundamental. Obs.: a. Alm das normas gerais para a educao nacional a serem definidas pela Unio (CF, art. 24, 1 e LDB, art. 8, 1), cabe aos estados e municpios baixar normas complementares para os seus respectivos sistemas de ensino (LDB, art. 10, V, e art. 1, III). b. recomendvel que o regime de colaborao seja tambm implementado entre os rgos normativos dos sistemas estaduais e municipais de ensino, a fim de que no sejam colocadas em risco as unidades regional e nacional. DISPOSITIVO LEGAL CF - art. 211, 4 (alterado pela EC n 14/96) LDB art. 10, 11 e art. 75, 2 Lei 9.424/96, art. 3, 9

CF, art. 210 LDB, art. 9, IV LDB, art. 74

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3. No mbito do planejamento: 3.1 Elaborao do Plano Nacional de Educao (PNE), pela Unio, em colaborao com estados, Distrito Federal e municpios. 3.2 Avaliao peridica da implementao do Plano Nacional de Educao, pela Unio, em articulao com os estados, o Distrito Federal e os municpios. 3.3 Organizao do Sistema de Informaes Educacionais (coleta, anlise e disseminao das informaes sobre a educao, pela Unio, em colaborao com estados e municpios). 3.4 Implementao do processo nacional de avaliao do ensino, pela Unio, em colaborao com os sistemas de ensino. 3.5 Elaborao de Planos Estaduais de Educao pelos estados, articulados com o PNE e integrando aes de seus respectivos municpios. 3.6 Organizao dos sistemas municipais de ensino, pelos municpios, integrando-os s polticas e aos planos educacionais da Unio e dos estados. 3.7 Recenseamento da populao para o Ensino Fundamental, realizao da chamada pblica e zelo pela freqncia escola, pelos estados e municpios, em regime de colaborao.

LDB, art. 9, I, Lei n 10.172/2001-PNE, art. 3 LDB, art. 9, V LDB, art. 9, 1 LDB, art. 10, III LDB, art. 11, I LDB, art. 5, 1

Diante deste quadro, possvel concluir que o regime de colaborao pode ocorrer entre todos os sistemas de ensino e entre os sistemas estaduais e os municipais. Apesar de todas as possibilidades mencionadas, tambm se pode deduzir que muitos so, ainda, os desafios para a consolidao do regime de colaborao. Seguem alguns exemplos: falta de mais articulao para o atendimento dos portadores de necessidades educacionais e dos jovens e adultos na faixa etria de 15 anos ou mais; necessidade de apoio efetivo da Unio e dos estados visando organizao dos sistemas municipais de ensino, conforme previsto no PNE (Gesto meta 21); ausncia de articulao entre os colegiados normativos das diversas instncias, para a discusso das normas de interesse comum;

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dificuldades na integrao de estados e municpios para a elaborao dos planos decenais de educao. No demais lembrar que o pargrafo nico do artigo 23, da Constituio Federal, prev: Lei complementar fixar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Trata-se de aprovar uma lei geral para impulsionar a colaborao em todas as reas, normalizando esse aspecto nuclear do pacto federativo. importante empreender aes concretas de colaborao hoje para fortalecer a mobilizao pela regulamentao dessa estratgia normativa que deve balizar as aes federativas.

5. OS NVEIS E MODALIDADES DA EDuCAO ESCOLAR

A educao escolar compe-se de dois grandes nveis: a Educao Bsica e a Educao Superior. A Educao Bsica constituda por trs etapas: Educao Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Mdio. Alm dos grandes nveis e das etapas da Educao Bsica, a LDB tambm trata das modalidades de educao e de ensino, no esclarecendo bem o seu conceito, embora uma anlise mais acurada do seu texto permita inferir que, alm da Educao Especial expressamente designada como modalidade, tambm assim podem ser consideradas a Educao de Jovens e Adultos (EJA) e a Educao Profissional, uma vez que ambas constam no ttulo da lei referente matria (LDB, V). J o Plano Nacional de Educao (III, itens 5 a 9) apresenta as modalidades de ensino na seguinte ordem e nomenclatura: Educao de Jovens e Adultos, Educao a Distncia e Tecnologias Educacionais, Educao Tecnolgica e Formao Profissional, Educao Especial e Educao Indgena. Para que se atinjam melhores nveis de desenvolvimento e se construa uma sociedade mais justa para todos, necessrio universalizar, com prioridade, alm do Ensino Fundamental obrigatrio, as outras etapas e modalidades da Educao Bsica, em que deve ocorrer a formao comum indispensvel ao exerccio da cidadania, para garantir aos educandos os

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meios para a sua insero no trabalho e em estudos posteriores. O quadro a seguir apresenta, de forma didtica, os nveis e etapas da educao escolar, alm das modalidades, indicando as idades prprias e os anos de estudo previstos. Observe-se que a estrutura geral dos nveis e respectivas etapas da educao escolar brasileira, a partir do Ensino Fundamental, no sofreu alterao profunda em relao quela instituda pela Lei n 5.692/71, registrando-se inovaes no que se refere ao funcionamento e s polticas implementadas. Um dos mais importantes avanos conquistados o reconhecimento da Educao Infantil, at mesmo a creche, como a primeira etapa da Educao Bsica. Quadro 12
E D U C A O B S I C A 0 a 3 anos 4 a 6 anos Creches Educao Pr-escolas Infantil 7 anos 1 ano 8 anos 2 ano 9 anos 3 ano 10 anos 4 ano Ensino 11 anos 5 ano Fundamental 12 anos 6 ano (1) (2) 13 anos 7 ano 14 anos 8 ano 15 anos 1 ano 16 anos 2 ano Ensino 17 anos 3 ano Mdio (2) 18 anos 4 ano, etc. Processos seletivos (Cursos Seqenciais) Cursos de Graduao Cursos de Ps-Graduao: aperfeioamento/especializao/etc. mestrado e doutorado (Cursos de Extenso) (6) E D. D E J O V E N S A D U L T O S (3) E D. P R O F I S S I O N A L (4) E D U C A O E S P E C I A L (5)

E D. S U P.

(1) Matrcula facultativa a partir dos 6 anos.

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(2)Quadro publicadode Reviso de Legislao para Secretrios e Conselheiros Municipais de Educao, caderno 2, unidade 3. Braslia: FUNDESCOLA/ Flexibilidade na organizao: sries anuais, ciclos, perodos semestrais, etc.

Funes das Secretarias Municipais de Educao, Caderno ASLEGIS, Cmara dos Deputados, v. 6, n. 18 (set./dez. 2002). Braslia: ASLEGIS.

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(3) Para aqueles que no tiveram acesso ou continuidade no Ensino Fundamental e Mdio na idade prpria. (4) Para aluno matriculado ou egresso dos Ensinos Fundamental, Mdio e Superior, bem como o trabalhador em geral, jovem ou adulto. (5) Para educandos portadores de necessidades especiais, oferecida preferencialmente na rede regular de ensino. (6) Para alunos de qualquer escolaridade.

5.1 Etapas da Educao Bsica 5.1.1 Educao Infantil como primeira etapa da Educao Bsica Conforme determinou a LDB (art. 89), as creches e pr-escolas pblicas e privadas (particulares, comunitrias, confessionais e filantrpicas), existentes ou que viessem a ser criadas, deveriam, no prazo de trs anos, a contar de sua publicao (dezembro de 1997), ter sido integradas ao respectivo sistema de ensino. De acordo com o Parecer n 04/00 da Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao (Diretrizes Operacionais para a Educao Infantil), todas as instituies de Educao Infantil que ainda estiverem funcionando sem autorizao devero regularizarse junto ao rgo prprio de seu sistema de ensino, sob pena de serem impedidas de funcionar. J as instituies de Educao Infantil municipais e privadas, localizadas em municpios que ainda no institucionalizaram o seu sistema de ensino prprio, devem ser autorizadas, supervisionadas e avaliadas pelo Sistema Estadual de Ensino, excluindo-se as mantidas pela Unio. A Constituio de 1988 (art. 208, IV) instituiu, como dever do Poder Pblico, a garantia de atendimento em creche e pr-escola s crianas de 0 a 6 anos de idade, reconhecendo a creche como instituio educativa e no apenas associada finalidade assistencial, enquanto a LDB (art. 29) a inclui na formao comum indispensvel para o exerccio da cidadania. Portanto, o papel dos sistemas de ensino deixa de ser somente o de velar pelas crianas pequenas, como preceituava a j revogada Lei n 5.692/71, para assumir a responsabilidade de educar e cuidar.

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A Educao Infantil responde necessidade de complementar a ao da famlia e da comunidade para o desenvolvimento integral da criana at seis anos de idade (LDB, art. 29). Assim, embora sendo uma obrigao do Poder Pblico e um direito da criana e da famlia, no h a obrigatoriedade da matrcula. Entretanto, sempre que houver a demanda dos pais ou responsveis por esse atendimento, haver a correspondente obrigao pela oferta. A Educao Infantil ser oferecida em creches para crianas de at trs anos de idade e em pr-escolas para crianas de quatro a seis anos de idade14 (LDB, art. 30). Nessa etapa, a avaliao no ser desenvolvida com objetivo de promoo (art. 31). O dispositivo veda a continuidade de classes de alfabetizao entre a pr-escola e o 1 ano do Ensino Fundamental, nas quais os alunos so avaliados para acesso a esse nvel de ensino. O PNE prev, at a extino das referidas classes e a incorporao imediata das crianas ao Ensino Fundamental (item 1.3, meta 15). A referida meta tambm prev a matrcula naquele nvel de todas as crianas de sete anos ou mais que se encontrem freqentando a Educao Infantil. Como j foi referido, a Educao Infantil responsabilidade dos municpios, embora os estados no estejam impedidos de fazer esse atendimento. Por isso, significativo hoje o aumento da matrcula da pr-escola nas redes municipais em todo o Pas, no entanto se verifica acentuada reduo nas redes estaduais. relevante observar que o nmero total de matrculas na pr-escola que vinha apresentando sensvel aumento no Pas sofreu oscilaes e redues em 1997, 1998 e 1999. Embora essa tendncia j tenha comeado a se reverter a partir de 2000, suas causas exigem acurado exame. Conforme Abreu (2001, p. 25): esse fenmeno tem sido atribudo a efeitos do Fundef, pois recursos, antes aplicados na Educao Infantil, teriam sido redirecionados para o Ensino Fundamental, e a dificuldades de manuteno da Educao Infantil decorrentes da incorporao das creches aos sistemas de ensino. Essas constataes indicam a necessidade de se enfrentar o desafio da expanso e do financiamento da Educao Infantil, at mesmo participando ativamente das discusses sobre a proposta do Fundeb. O PNE dedica um captulo especfico (II, A, item 1) Educao Infantil, o qual inclui
MEC, 2001 (com adequaes).

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diagnstico, diretrizes, objetivos e metas visando principalmente expanso da oferta; garantia de padres mnimos de funcionamento das instituies e construo de sua autonomia; formao inicial e continuada dos recursos humanos; definio da poltica educacional para essa etapa e instituio de um sistema de superviso e avaliao pelos municpios; e ao atendimento por meio de programas suplementares, principalmente de alimentao escolar e de material didtico. Quanto ao atendimento da populao de 0 a 6 anos, considerando as condies concretas do Pas, preve-se a ampliao da oferta de Educao Infantil de forma a atender, em cinco anos, a 30% da populao de at 3 anos de idade e a 60% da populao de 4 a 6 anos (ou 4 e 5 anos) e, at o final da dcada, a 50% das crianas de 0 a 3 anos e a 80% das de 4 e 5 anos. Com relao garantia de padres mnimos de funcionamento das instituies, devem ser atendidas as caractersticas das diversas faixas etrias e as necessidades do processo educativo quanto a espao e ambiente interno e externo, instalaes, mobilirio, equipamentos e materiais pedaggicos, conforme o indicado (item 1.3, meta 2). Quanto construo da autonomia das instituies, so previstas a elaborao do projeto pedaggico e a implantao de conselhos escolares e outras formas de participao da comunidade escolar e local. Em relao ao pessoal, o PNE prope um Programa Nacional de Formao dos Profissionais de Educao Infantil, com a colaborao da Unio, estados e municpios, bem como das universidades e institutos superiores de educao e organizaes no-governamentais para habilitar, em cinco anos, em nvel mdio normal, todos os professores e dirigentes e, em dez anos, em nvel superior, 70% dos professores e todos os dirigentes (item 1.3, meta 5). J a meta 7 prev, no prazo de trs anos, a execuo de programa de formao em servio para a atualizao dos profissionais que atuam na Educao Infantil e para a formao de pessoal auxiliar. Quanto a essa questo de pessoal, cabe fazer aluso a uma polmica existente sobre o papel do professor nas creches. Quando essas creches se achavam vinculadas rea da sade ou assistncia social, eram atendidas por professores e outros trabalhadores,

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definidos de acordo com o nmero de crianas. Atualmente, duas so as formas adotadas para a definio de quadro de pessoal da Educao Infantil: ou se admitem somente professores, ou professores e atendentes, como monitores, crecheiros, educadores sociais, recreacionistas, etc. Essa deciso tem repercusses financeiras diversas para o sistema educacional, principalmente porque a integrao das creches aos sistemas de ensino no deve implicar sua desvinculao dos sistemas de sade e de assistncia social, at mesmo em termos de pessoal e recursos financeiros, a exemplo de muitos municpios que j adotam a gesto compartilhada das referidas instituies, sob a coordenao do setor educacional. Quanto ao financiamento uma questo central o PNE prope aos municpios que assegurem, alm de outros recursos municipais, os 10% dos recursos de manuteno e desenvolvimento do ensino no vinculados ao Fundef, para aplicao prioritria na Educao Infantil (item 1.3, meta 21). Alm disso, enfatiza a ao supletiva da Unio e dos estados (CF, art. 30, VI e 211, 1) junto aos municpios que apresentem maiores necessidades tcnicas e financeiras (item 1.3, meta 25), bem como a colaborao entre os setores da educao, sade e assistncia social na manuteno, expanso, administrao, controle e avaliao das creches (item 1.3, meta 11). Concluindo, o PNE propunha, no prazo de dois anos (at 2003), a definio, pelos municpios, de sua poltica para a Educao Infantil, com base nas Diretrizes Curriculares Nacionais e Diretrizes Operacionais para a Educao Infantil (Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao), nas normas complementares e nos referenciais curriculares nacionais. Prope tambm que seja adotado progressivamente o atendimento em tempo integral para as crianas de 0 a 6 anos. Ser indispensvel, pois, que cada municpio possua o diagnstico da Educao Infantil referente ao seu territrio e tambm estudos sobre custos, no momento da elaborao do Plano Municipal Decenal de Educao, o qual dever abranger as metas do PNE, adequando-as sua realidade, para melhorar a eficincia e a qualidade do atendimento sua populao de 0 a 6 anos.
5.1.2 Ensino Fundamental como escolaridade mnima obrigatria

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Denominado anteriormente de 1 grau, o Ensino Fundamental a etapa de escolarizao obrigatria, a partir dos 7 anos de idade, facultativa aos 6 anos, devendo ter a durao mnima de oito anos (LDB, art. 6, 32 e 87). Recentemente, a Lei n 11.114, de 16/05/05, alterou dispositivos da LDB, entre os quais o art. 87, 3, I, das Disposies Transitrias (Ttulo IX), determinando a matrcula de todos os educandos a partir dos 6 anos de idade, no Ensino Fundamental, desde que atendidas as seguintes condies no mbito de cada sistema de ensino: a) plena observncia das condies de oferta fixadas por referida Lei, no caso de todas as redes escolares; b) alcance de taxa lquida de escolarizao de pelo menos 95% da faixa etria de 7 a 14 anos, no caso das redes escolares pblicas; c) no-reduo mdia de recursos por aluno do Ensino Fundamental na respectiva rede pblica, resultante da incorporao dos alunos de 6 anos de idade. A obrigatoriedade do Ensino Fundamental confere aos pais ou ao responsvel o dever da matrcula das crianas e adolescentes at os 18 anos, caso no o concluam na idade prpria, ou seja, at os 14 anos. A LDB (art. 87), ao instituir a dcada da educao, estabelece como meta prioritria a sua oferta para os grupos de 7 a 14 e de 15 e 16 anos de idade. J o PNE prev a ampliao do Ensino Fundamental obrigatrio para nove anos, com incio aos 6 anos de idade, medida que for sendo universalizado o atendimento na faixa de 7 a 14 anos (item 2.3, meta 2). O Ensino Fundamental dever garantir ao educando a aquisio de conhecimentos, habilidades e valores considerados essenciais formao bsica do cidado e ser desenvolvido de forma presencial; admite-se a utilizao do ensino a distncia somente como complementao da aprendizagem ou em situaes emergenciais (LDB, art. 32, caput e 4). A jornada escolar deve ser, pelo menos, de 4 horas de trabalho dirio efetivo e de 800 horas anuais (LDB, art. 34, caput). O PNE prev que, em trs anos, sejam asseguradas 20 horas semanais de aula no diurno e eliminada a existncia, nas escolas, de mais de trs turnos

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por dia (dois diurnos e um noturno). Nos cursos noturnos, admite-se carga horria diria menor, desde que cumpridas as 800 horas anuais. Ressalte-se, tambm, a prescrio da LDB para que o Ensino Fundamental seja ministrado progressivamente em tempo integral, a critrio dos sistemas de ensino (LDB, art. 34, 2). J o PNE prev que essa ampliao deva abranger um perodo de, pelo menos, sete horas dirias, com previso de professores e funcionrios em nmero suficiente. Cabe ao Poder Pblico o dever de garantir oferta universal e gratuita do Ensino Fundamental, at mesmo para os que a ele no tiveram acesso na idade prpria (CF, art. 208, I; LDB, art. 4, I). Como j foi exposto no item 1.2 deste texto, na diviso de encargos entre os entes federados, o Ensino Fundamental competncia comum, ou seja, responsabilidade concorrente de estados e municpios, os quais devem estabelecer formas de colaborao para assegur-lo a todos. Nas ltimas dcadas, verificou-se no Pas uma celerada expanso de matrculas no Ensino Fundamental e registrou-se uma resposta positiva do Poder Pblico presso social por educao escolar. Alis, o setor pblico responsvel por 90,21%15 do total das matrculas nesse nvel de ensino. Conforme dados divulgados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep/MEC), a taxa de escolarizao lquida, na faixa etria que corresponde ao Ensino Fundamental obrigatrio, cresceu, de 36% em 1950, para 67% em 1970 e para 86% em 1991, atingindo 96% em 1999. Ser necessrio, portanto, que estados e municpios, com base nos respectivos dados registrados no relatrio do Censo Escolar, recebido anualmente do Inep, planejem as aes a ser desencadeadas, em conjunto, a fim de recensear a sua populao fora da escola, na faixa etria do Ensino Fundamental. O Plano Nacional de Educao (PNE), ao iniciar o captulo especfico com os objetivos e metas referentes ao Ensino Fundamental (item 2.3, meta 1), prev a universalizao do atendimento de toda a clientela, no prazo de cinco anos, garantindo o acesso e a permanncia de todas as crianas na escola. Prope, at mesmo, a realizao, por iniciativa dos municpios, de mapeamento das crianas fora da escola, por local de residncia e/ou de trabalho dos pais,

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Cf. nota 4.

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para localizar a demanda e universalizar a oferta de ensino obrigatrio. Ainda quanto ao Ensino Fundamental, entre as metas do PNE que desafiam estados e municpios e que, necessariamente, devero ser includas nos correspondentes planos decenais, salientam-se as que se referem a padres mnimos de funcionamento; qualidade de ensino e medidas pedaggicas (como reorganizao de cursos noturnos e de escolas de zona rural); jornada escolar; sistema de superviso e avaliao; autonomia das escolas e gesto democrtica (formulao dos projetos pedaggicos prprios, instituio de conselhos escolares e apoio a organizaes estudantis); e implementao de programas suplementares, especialmente de alimentao escolar, livro didtico e transporte para a zona rural.
5.1.3 Ensino Mdio como etapa final da Educao Bsica

O Ensino Mdio, designado de 2 grau na legislao anterior, constitui-se na ltima etapa do processo educacional considerado bsico para o exerccio da cidadania, ou seja, no mais um ciclo ou grau de ensino, mas um segmento da Educao Bsica. Dentro dessa nova concepo, est em andamento uma reforma que redefine a sua identidade, seus objetivos e currculos, bem como a poltica de atendimento. direito a ser progressivamente garantido a todos os concluintes do Ensino Fundamental e aos que no o cursaram na idade prpria (CF, art. 208, I, VI e LDB, art. 4, II, VI, VII). O aumento da oferta de vagas nesse nvel de ensino urgente, pois os ltimos anos vm registrando taxa de crescimento anual da matrcula superior a 10%. Essa exploso de demanda resulta da melhoria do fluxo no Ensino Fundamental, da incorporao de grupos sociais antes excludos da continuidade de estudos e do retorno dos que haviam deixado o sistema educacional. Esse um desafio que, cada vez mais, assume papel destacado nas polticas educacionais dos estados, responsveis pelo atendimento de acordo com a diviso de responsabilidades definida na Constituio Federal (art. 211, 3). Convm lembrar que, embora a participao percentual das matrculas oferecidas pelas

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INEP/MEC: resultados finais do censo escolar de 2004.

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redes pblicas no Ensino Mdio tenha atingido 87,88% em 200416, este nvel apresenta elevadas taxas de distoro srie/idade, porque os alunos j ingressam com defasagem acumulada ao longo de sua vida escolar. Assim, o problema a ser enfrentado no se restringe apenas expanso do atendimento at a sua universalizao, mas promoo da qualidade em termos de prdios e equipamentos adequados, pessoal habilitado e proposta pedaggica. O Ensino Mdio visa consolidao e ao aprofundamento dos conhecimentos adquiridos no Ensino Fundamental, bem como ao prosseguimento de estudos. Assim, tem como finalidades a preparao bsica para o trabalho e a cidadania e o aprimoramento do educando como pessoa. Com durao mnima fixada em trs anos e 2.400 horas (800 horas anuais), a lei no determina a jornada diria mnima para o Ensino Mdio, deixando a cargo da escola a definio do calendrio para esse nvel de ensino. A LDB (art. 36, 2) dispe tambm que, atendida a finalidade de formao geral do educando, o Ensino Mdio poder prepar-lo para o exerccio de profisses tcnicas. Dispe tambm que a preparao geral para o trabalho e, facultativamente, a habilitao profissional podero ser desenvolvidas nos prprios estabelecimentos de Ensino Mdio ou em cooperao com instituies especializadas em Educao Profissional (LDB, art. 36, 4). O PNE, ao definir os objetivos e metas para o Ensino Mdio, prioriza as questes referentes expanso da oferta e melhoria da qualidade de ensino, o que dever ser considerado na elaborao dos planos decenais estaduais de educao. Quanto expanso da oferta, so previstos o reordenamento e a racionalizao das redes de escolas pblicas e o oferecimento de vagas que correspondam, em cinco anos, a 50% e, em dez anos, a 100%, da demanda de Ensino Mdio (PNE, item 3.3, meta 1). Registre-se, mais uma vez, a prioridade da meta 1 para o atendimento da totalidade dos egressos do Ensino Fundamental e a incluso dos alunos com defasagem de idade e com necessidades especiais. Destacam-se, ainda, metas sobre a definio de padres mnimos de infra-estrutura para o Ensino Mdio, com indicao de instalaes e equipamentos prprios para

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esse nvel, e medidas para ampliar a oferta diurna e noturna adequada ao aluno trabalhador. Quanto qualidade do ensino, so previstas, entre outras, providncias sobre implantao das diretrizes curriculares emanadas do CNE, avaliao do desempenho dos alunos (Saeb, Enem e sistemas dos estados), habilitao de professores, criao de conselhos escolares, implementao da autonomia das escolas e apoio s organizaes estudantis. 5.2 Modalidades de educao e de ensino A seguir, sero feitos alguns comentrios sobre as modalidades de educao e de ensino apresentadas no Quadro 12, entendidas como formas mais abrangentes de adequao de processos educacionais a pblicos diferenciados17:
5.2.1 Educao de Jovens e Adultos (EJA)

Uma das mais importantes conquistas da sociedade brasileira na rea educacional foi o reconhecimento dos direitos dos jovens e adultos ao Ensino Fundamental e Mdio pblico e gratuito no proporcionado na idade prpria (CF, art. 208, I, II e VI). Para isso, h duas possibilidades de atendimento aos jovens e adultos: pela educao escolar regular (LDB, art. 4, VII, e 37) ou por meio de cursos e exames supletivos (LDB, art. 37 e 38). A oferta de educao escolar regular deve ser organizada de forma a contemplar as caractersticas, necessidades e disponibilidades dos educandos, at mesmo daqueles que forem trabalhadores. Ressalte-se que o art. 34, 1, da LDB no exige o cumprimento das quatro horas dirias no ensino noturno, facultando que se estenda o ano letivo para o cumprimento das 800 horas mnimas anuais, exatamente visando proporcionar atendimento diferenciado e qualificado, alm de adequado s peculiaridades do pblico-alvo. Na oferta de cursos e exames supletivos aos jovens e adultos, a LDB (art. 38) dispe que estes compreendero a base comum do currculo, sem previso de parte diversificada,

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MEC/INEP: resultados finais do censo escolar de 2004. ABREU, Mariza, e BALZANO, Sonia. Reviso de Legislao para Secretrios e Conselheiros Municipais de Educao, caderno 2, unidade 3.

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reduzindo a idade mnima para a prestao de exames no nvel de concluso de Ensino Fundamental de 18 para 15 anos e, no nvel de concluso de Ensino Mdio, de 21 para 18 anos. Quanto aos cursos supletivos, os sistemas de ensino podero oferecer cursos livres de preparao aos exames ou cursos com avaliao no processo e certificao. J os exames supletivos podero ser oferecidos pelo Poder Pblico ou por instituies privadas, desde que autorizadas pelo rgo prprio do respectivo sistema. Para se obter a qualidade da Educao de Jovens e Adultos, recomenda-se a observncia das Diretrizes Curriculares Nacionais para a EJA (Parecer CNE/CEB n 11/00 e Resoluo CNE/CEB n 01/00) e das normas complementares dos respectivos sistemas de ensino, bem como a adequao das metas do PNE sobre a matria aos planos decenais de estados e municpios. As referidas metas versam principalmente sobre atendimento educacional e sua diversificao, sistema de superviso e avaliao e articulao da EJA com outras polticas, especialmente as de formao profissional, emprego e ao cultural.
5.2.2 Educao Especial

A Educao Especial, dever constitucional do Estado (CF, art. 208, III), foi consagrada na LDB (cap. V, art. 58 a 60) como uma modalidade de educao escolar a ser garantida desde a Educao Infantil at a Superior, passando por todas as etapas da Educao Bsica e pela Educao Profissional. Deve ser oferecida aos educandos portadores de necessidades especiais, incluindo os superdotados, preferencialmente na rede regular de ensino (CF, art. 208, III e LDB, art. 4, III, e 58, caput), devendo contar com servios de apoio especializado. Essa modalidade tambm exige que a oferta pelo Poder Pblico seja adequada s peculiaridades dos educandos, em termos de currculo, mtodos, tcnicas, recursos educativos e organizao especficos (LDB, art. 59), o que pressupe profissionais capacitados para esse atendimento. O PNE dedica um captulo Educao Especial, com metas (item 8.3) que tratam da expanso do atendimento e dos padres a serem assegurados, bem como de medidas pedaggicas, formao inicial e continuada dos profissionais, padres mnimos de funcionamento; sistema de superviso e avaliao; e articulao com outras polticas e programas suplementares.

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Quanto expanso do atendimento, prev, em dez anos, generalizar o atendimento aos alunos com necessidades especiais na Educao Infantil e no Ensino Fundamental. Ao municpio cabe promover o processo de incluso dos alunos com necessidades educacionais especiais no Ensino Fundamental e na Educao Infantil. Assim, ser necessrio implementar uma poltica pblica para o setor, sob a coordenao da Secretaria Municipal de Educao, em parceria com as demais secretarias da administrao municipal, com instituies especializadas e de Ensino Superior do municpio e da regio, com o estado e com outros segmentos sociais. Isso implica um plano de ao para mapear a populao a ser atendida, identificar suas necessidades especiais, prever os servios de apoio e equipamentos necessrios, promover a capacitao continuada dos professores e outros profissionais, ajustar currculos, realizar as adaptaes nos espaos escolares e firmar acordos ou convnios com parceiros.
5.2.3 Educao Profissional

A Educao Profissional tambm est sendo objeto de reforma no Pas, com a finalidade de garanti-la ao aluno matriculado ou egresso do Ensino Fundamental, Mdio e Superior, bem como ao trabalhador em geral, jovem ou adulto, conforme dispe a LDB (art. 39). Essa modalidade deve ser desenvolvida em articulao com o ensino regular ou por diferentes estratgias de educao continuada, em instituies especializadas ou no ambiente de trabalho (art. 40). A Lei (art. 41) dispe, ainda, que o conhecimento adquirido na Educao Profissional, at mesmo no trabalho, poder ser objeto de avaliao, reconhecimento e certificao para prosseguimento ou concluso de estudos. A Educao Profissional est regulamentada pelo Decreto n 5.154, de 23/07/04, que substituiu o Decreto n 2.208/97, revogado naquela data. O novo Decreto determina que a Educao Profissional seja desenvolvida por meio de cursos e programas em trs nveis: 1. Formao inicial e continuada de trabalhadores. 2. Educao Profissional de nvel mdio.

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3. Educao Profissional Tecnolgica de graduao e ps-graduao. Esse Decreto prev vrias alternativas de articulao entre o Ensino Mdio e o ensino tcnico de nvel mdio, e a principal delas a integrao entre ambos, o que resgata a chance de os estudantes sarem dessa fase de ensino j com a qualificao profissional para disputar oportunidades no mercado de trabalho. A articulao entre o Ensino Mdio e tcnico de nvel mdio dever seguir as Diretrizes Curriculares Nacionais do Conselho Nacional de Educao, as normas dos sistemas de ensino e as exigncias de cada instituio, segundo o seu projeto pedaggico. O PNE, no entanto, estabelece metas quanto ao aumento da capacidade instalada para a oferta de Educao Profissional, implantao de sistema integrado de informaes para a orientao de uma poltica nacional, formao de pessoal docente, implementao de centros de referncia em cada unidade da Federao, estabelecimento de amplas parcerias, produo de programas de educao a distncia, oferta especfica para a populao rural e (re)treinamento de trabalhadores, entre outras.

6. A GESTO MuNICIPAL DA EDuCAO

6.1 A educao no municpio: a ao de Estado e a ao de governo O direito educao est assegurado pela Constituio Federal. Portanto, obrigao do Poder Pblico, do chamado Estado brasileiro, garantir ao cidado o exerccio desse direito. Esta garantia pode ser chamada de ao de Estado, isto , todos os governos so obrigados a promov-la. O que varia so as formas de faz-lo, de acordo com as orientaes de cada governo eleito ao longo do tempo. O dirigente municipal de educao, no conjunto da administrao pblica, aquele que, por delegao do prefeito, chefe do Poder Executivo local, tem como atribuio o desenvolvimento das polticas e aes na funo de governo pela qual responsvel, isto , a educao. A ele incumbe implementar as aes de governo na rea educacional, de forma integrada quelas relativas s demais funes de governo, com as quais mantm interface.

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As aes de governo de uma determinada gesto so a forma pela qual a administrao eleita se prope a tornar concreta a ao do Estado, do Poder Pblico, em matria educacional. Em outras palavras, so as polticas, os caminhos, as estratgias pelas quais essa administrao pretende realizar a ao de Estado de atender aos direitos educao assegurados na Constituio Federal, na Constituio Estadual e na respectiva Lei Orgnica Municipal. Assim, uma das principais atribuies do dirigente da educao a de dar efetividade e conseqncia s aes de governo de maneira que os direitos educacionais dos cidados sejam garantidos. De modo geral, em um regime democrtico representativo, como o brasileiro, o xito de uma administrao junto sociedade determinado pelo grau com que as aes desse governo so percebidas pela populao como aes de Estado, isto , como os eleitores entendem estarem sendo atendidos em seus direitos. Essa uma das mais relevantes dimenses do papel do dirigente municipal de educao: a sua dimenso poltica. O cargo por ele ocupado e suas atribuies correspondem a um desdobramento do mandato conferido ao prefeito a fim de que suas aes de governo assegurem aos cidados a concretizao dos direitos que o Estado brasileiro lhes assegura na Constituio. O dirigente municipal de educao, portanto, representa a autoridade do prefeito municipal em matria de poltica educacional e o guardio da eficcia dessa poltica. Para tanto, ele tem atribuies de representao poltica, de co-formulao de polticas educacionais, de planejamento, de gesto e de execuo.

6.2 A funo de representao poltica A dimenso poltica das atribuies do dirigente municipal de educao compreende a ao de traduzir para a administrao municipal, especialmente para o chefe do Poder Executivo, as formas mais adequadas para cumprir as determinaes legais, os planos e os compromissos polticos assumidos junto populao. Mas tambm supe a articulao com os responsveis pelas demais funes de governo, os outros dirigentes municipais, a fim de que as aes na rea educacional sejam realizadas a tempo. fundamental a interao com o responsvel pela fazenda ou finanas municipais, uma vez

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que, sem recursos, pouco se pode fazer. Com o responsvel pela rea de sade, pode-se ter em vista os programas suplementares de atendimento aos estudantes; com o responsvel pela rea de assistncia social, a Educao Infantil ganha reforo no atendimento; com o responsvel pela rea de justia e cidadania, garante-se o cumprimento das obrigaes relativas ao Ensino Fundamental e ao atendimento s crianas e aos adolescentes em situao de risco. Essa funo de representao e de articulao no se limita ao mbito do Poder Executivo. o dirigente municipal de educao que, com respeito s matrias de sua competncia, ir manter contato com a Cmara de Vereadores, a ela comparecendo para audincias pblicas, quando convidado ou mesmo convocado, e articulando a discusso e a aprovao dos projetos de lei de interesse educacional para o municpio. Tambm cabe a ele interagir com o Ministrio Pblico, ao qual cabe zelar pelo respeito do Poder Pblico aos direitos constitucionalmente assegurados aos cidados. Compete-lhe atuar em conjunto com o juizado da infncia e da adolescncia, garantindo o acesso e a permanncia na escola. E deve ele tambm estar em permanente contato com a sociedade civil, por meio dos movimentos, das associaes, formalizadas ou no, a fim de promover a mais fina sintonia possvel entre polticas pblicas municipais em educao e os anseios da comunidade. Finalmente, cabe mencionar que tambm ao dirigente municipal de educao cabe interagir com sua respectiva rea das esferas federal e estadual de governo, com vistas implementao do regime de colaborao, at mesmo dos programas de assistncia tcnica e financeira. 6.3 A funo de planejamento Na formulao das polticas e no planejamento de sua execuo, crucial a escolha das prioridades. Compete ao dirigente municipal de educao nortear essa priorizao e transmitir administrao pblica e sociedade em geral o convencimento de que os compromissos esto sendo adequadamente cumpridos, os direitos esto sendo progressivamente atendidos e que a cidadania, portanto, est respeitada e reforada. E compete a ele defender nesses diferentes mbitos a integridade dos objetivos e dos meios

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necessrios consecuo de tais polticas. Um dos mais importantes instrumentos para o efetivo exerccio dessa funo, como j foi salientado, a existncia de um Plano Municipal de Educao (PME), elaborado participativamente e articulado com os demais instrumentos de planejamento do setor pblico, como o Plano Plurianual (PPA) do municpio, antes e adiante comentado e anualmente considerado na elaborao das leis oramentrias municipais. 6.4 A funo de gesto pedaggica A responsabilidade do dirigente municipal de educao essencialmente a de dar organicidade ao Sistema Municipal de Ensino (SME), em suas mltiplas dimenses. A gesto municipal da educao essencialmente uma gesto de natureza pedaggica, de organizao do processo de formao educacional. Cabe, pois, ao dirigente municipal conhecer e cercar-se de equipe tecnicamente competente para orientar as escolhas bsicas da educao municipal, especialmente aquelas mais estruturantes, como a prpria organizao do ensino. A Lei n 9.394, de 1996 (LDB), dispe em seu art. 23 que a Educao Bsica poder organizar-se em sries anuais, perodos semestrais, ciclos, alternncia regular de perodos de estudos, grupos no seriados com base na idade, na competncia e em outros critrios, ou por forma diversa de organizao, sempre que o interesse do processo de aprendizagem assim o recomendar. Mas saltam algumas questes centrais. Que opes adotar? Em que contextos? Com que objetivos? O que representa cada uma dessas possibilidades? O que necessrio, em termos de preparao dos profissionais do magistrio, dos demais servidores da educao e em termos de recursos materiais e financeiros, para tornar exitosa a implantao de cada uma dessas possibilidades, de acordo com as necessidades observadas? E os meios de coordenao e superviso pedaggicas indispensveis? E as discusses de modo que tais alternativas sejam contempladas nas propostas pedaggicas das escolas, democraticamente construdas, nos termos da legislao em vigor?

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Todas essas questes, com certeza, esto no cerne da organizao da educao municipal. Mas h mais, muito mais. H, portanto, um nmero considervel de campos em que a atuao do dirigente municipal de educao indispensvel, em virtude da organizao da educao em seu municpio. Esses campos de atuao podem ser adequadamente descritos como as diferentes dimenses da gesto educacional. Como j foi afirmado, seu eixo central a dimenso pedaggica, cujo rumo se situa na definio clara de um projeto educacional, para o municpio, que opere como elemento catalisador e estimulador das propostas pedaggicas das escolas. 6.5 A funo de gesto de pessoas Esse conjunto de propostas, porm, no tem dinmica prpria. Seu movimento dado pelas pessoas que compem a comunidade educacional: profissionais do magistrio e demais trabalhadores da educao, lotados na administrao e nas escolas, alunos e seus familiares. A educao um processo interpessoal. Dimenso fundamental da gesto educacional, portanto, a da gesto de pessoas, entendida como coordenao do esforo coletivo para a obteno dos resultados desejados, em termos de formao, aprendizagem e cidadania. Uma gesto que no considera o ser humano como um simples recurso, mas que, situando-o no centro dos processos como agente participativo, estimula-o a desenvolver e a empregar os seus recursos de conhecimentos, de saberes, de valores e tambm os afetivos, em benefcio dos objetivos compartilhados da educao municipal. Enfim, uma gesto que coordena e estimula os recursos dos seres humanos, e no os seres humanos como recursos. Esse parece ser o centro da gesto democrtica de pessoas no meio educacional. Parece difcil pautar-se por tais princpios, mas preciso ter presente que esse esprito o que de fato se encontra na base da legislao educacional brasileira, especialmente nos dispositivos que tratam da gesto democrtica do ensino pblico e da participao dos professores no projeto pedaggico escolar, bem como naqueles que dispem sobre a valorizao do magistrio. E tais princpios bsicos devem estar presentes em todas as aes e normas municipais relativas a pessoal, entre elas o estatuto e o plano de carreira

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do magistrio e dos demais trabalhadores da educao, as regras de participao de todos esses profissionais nas diferentes reas da educao municipal, assim como a integrao com a sociedade. 6.6 A funo de gesto de recursos materiais A rede de ensino no cumpre suas finalidades se no for dotada dos necessrios recursos materiais para seu o funcionamento, para a execuo do projeto educacional do municpio e das propostas pedaggicas das escolas. A gesto dos prdios, equipamentos, material de consumo e dos respectivos processos de aquisio, manuteno, preservao, reposio e guarda no constitui assim um mero conjunto de procedimentos ou rotinas a serem mecnica ou burocraticamente cumpridos. Uma das atribuies estratgicas do dirigente municipal de educao a de cuidar para que a gesto de recursos materiais esteja efetivamente a servio dos objetivos educacionais da rede de ensino e de cada escola em particular. Para isso, o dirigente precisa estar bem informado e ser agente participativo de todos os processos que envolvem a definio dos recursos materiais que estaro disposio da sua rede. Ele precisa conhecer e estar bem assessorado no que diz respeito legislao relativa s licitaes para a aquisio de bens e contratao de servios. Ele necessita interagir de forma sistemtica com os setores da administrao municipal voltados para essa rea e para o almoxarifado. Ele precisa estar presente no momento da elaborao dos editais para a compra de materiais, equipamentos e elaborao de contratos de prestao de servios, como obras, reparos, etc. E fundamental manter um adequado controle do patrimnio pblico sob a responsabilidade de sua secretaria (ou departamento) e de suas escolas. E esse controle vai desde o momento do recebimento dos bens adquiridos ou dos servios prestados, certificando-se que efetivamente atendem ao que foi contratado e s necessidades da educao municipal, at o acompanhamento da sua utilizao, o respectivo balano anual, etc. 6. A funo de gesto oramentria e financeira Nada pode ser feito sem a necessria previso de recursos financeiros. O primeiro passo

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assegurar que, nos instrumentos de planejamento e gesto do municpio, as prioridades da rea educacional sejam adequadamente contempladas. Assim, no Plano Plurianual (PPA), na Lei (anual) de Diretrizes Oramentrias (LDO) e na Lei Oramentria Anual (LOA), devem constar os programas, projetos e atividades da funo de governo da educao, tais como seus gestores os definiram. indispensvel que o dirigente municipal de educao participe da elaborao desses trs instrumentos legais e, mais especificamente, que a cada ano acompanhe e contribua para a elaborao do oramento municipal. Para isso, preciso que ele adquira a necessria competncia e um domnio mnimo da linguagem oramentria, a fim de poder negociar o que realmente relevante para a sua rea e zelar pela compatibilidade do oramento com o Plano Municipal de Educao (PME). No entanto, no s no momento do planejamento que a sua atuao relevante. Nas etapas da execuo oramentria, preciso estar sempre presente. O acompanhamento da realizao das receitas municipais bsico para dimensionar o volume de recursos realmente disponveis para aplicao em manuteno e desenvolvimento do ensino. Buscar essas informaes junto Secretaria da Fazenda ou de Finanas ou com ela estabelecer um positivo canal de comunicao ao estratgica do dirigente educacional. A gesto dos recursos financeiros para a educao no pode ser feita sem a engajada participao do dirigente municipal da rea, que deve estar presente, efetivando o disposto no art. 69 da LDB e garantindo a correta utilizao dos recursos nas aplicaes previstas pela legislao, seja por meio de um fundo que rene os recursos postos disposio da educao, como j existe em alguns municpios, seja por meio de contas bancrias especficas ou ainda pela co-responsabilidade na ordenao de despesas com a rea municipal das finanas. Isso significa coordenar o processo decisrio de utilizao dos recursos da educao e no apenas assinar embaixo de despesas eventualmente realizadas, at mesmo sem o seu conhecimento. Para o dirigente municipal de educao ser ordenador ou coordenador de despesas, preciso uma enorme e necessria responsabilidade que implica deter o controle do processo decisrio da realizao dessas despesas.

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Por fim, relevante reiterar que, em 2005, um grande desafio foi lanado para quase seis mil dirigentes que assumiram a responsabilidade de gerir o setor educacional de seu municpio. Sejam secretrios novos ou reconduzidos, trata-se de dar conta de um cargo com dimenses poltica e tcnica que exigir competncia profissional e capacidade de articulao. recomendvel, at mesmo, que os dirigentes municipais de educao, em todos os estados e em nvel nacional, integrem-se Unio dos Dirigentes Municipais

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de Educao (Undime) para participar da discusso e encaminhamento de propostas s demais instncias, bem como para capacitar-se, em servio, no intercmbio de saberes e fazeres que a entidade oferece como oportunidade. Grandes desafios demandam empenho, vontade poltica, trabalho coletivo, colaborao e muita articulao. Alm disso, a gesto que transforma objetivos e metas em aes. Mos obra!

REFERNCIAS
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BRASIL. Lei n 10.709, de 31 de julho de 2003. Acrescenta incisos aos art. 10 e 11 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educao nacional e d outras providncias (transporte escolar). BRASIL. Lei n 11.114, de 16 de maio de 2005. Altera os art. 6, 30, 32 e 87 da Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996, com o objetivo de tornar obrigatrio o incio do Ensino Fundamental aos seis anos de idade.

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TEMA 3

AVALIAO DE POLTICAS EDuCACIONAIS

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Tema 3

Avaliao de polticas educacionais

Alicia Bonamino1 Creso Franco2 Sandra Zkia Sousa3 Maurcio Maia4

1. APRESENTAO
Existem vrios focos de avaliao em educao que se definem segundo seus objetivos e espaos de aplicao. Existe, por exemplo, a avaliao de sistemas educacionais, a avaliao de polticas educacionais, a avaliao institucional, a avaliao de sala de aula, a avaliao de programas e projetos educativos e a avaliao de currculo. Neste texto, sero abordadas trs destas modalidades: a avaliao de polticas educacionais, que focaliza a ateno nos propsitos anunciados nos planos, nas estratgias traadas para aperfeioar um sistema de ensino e nos resultados e impactos obtidos; a avaliao institucional, que permite a anlise da instituio educativa e indica a efetividade da escola no cumprimento de sua funo social; a avaliao de sistemas educacionais, que focaliza sistemas de ensino, visando subsidiar polticas pblicas na rea educacional. Mais especificamente, este texto procura contribuir para o estabelecimento de pontes entre essas modalidades de avaliao, a pesquisa e a poltica educacional. Sua estrutura contempla, inicialmente, indicadores relacionados com o acesso escola, com o fluxo e com o desempenho escolar, ressaltando a importncia destas informaes como referncias para a elaborao e a avaliao do Plano Municipal de Educao (PME). Na seqncia, trata da avaliao de sistemas educacionais luz da legislao vigente. A segunda seo aborda a avaliao como parte integrante da poltica educacional, desde a sua formulao at os eventuais impactos, e explora caractersticas e focos que se espera sejam contemplados no delineamento de uma sistemtica de avaliao. A terceira seo
1 2 3 4

Doutora em Educao pela PUC - Rio. Pesquisadora nas reas de Poltica Educacional e Avaliao da Educao. Doutor em Educao pela Universidade de Heading, Inglaterra. Professor do Departamento de Educao da PUC - Rio. Doutora em Educao pela USP. Professora da Faculdade de Educao da USP. Mestre em Educao pela UFC. Consultor Legislativo da Cmara Federal na rea de educao.

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focaliza o tema da avaliao institucional, com nfase na auto-avaliao da escola, atentando para a necessria articulao entre avaliao interna e externa. A ltima seo sinaliza as potencialidades dos sistemas de informao e de avaliao disponveis no Brasil como subsdios para o planejamento e a avaliao da educao nos municpios.

2. QuALIDADE SOCIAL DA EDuCAO: O PAPEL DA AVALIAO

A construo de pontes entre diferentes modalidades de avaliao, a pesquisa e a poltica educacional precisam levar em conta indicadores sobre acesso Educao Fundamental e, tambm, indicadores acerca de duas questes-chave da qualidade da Educao Bsica: o fluxo e a aprendizagem escolar. Para ilustrar a importncia desses indicadores na elaborao de polticas pblicas, alguns sero analisados, bem como ser destacada parte das boas e ms notcias veiculadas. Entre as notcias recentes e boas, est a melhoria das taxas de escolarizao no Brasil nos ltimos anos. Se, por exemplo, em 1990, o nmero mdio de anos de escolaridade da populao brasileira era de quase quatro anos, em 2001 passou para seis, sendo que a taxa de escolarizao lquida da populao entre 7 e 14 anos se aproxima atualmente de 98%. Esse aumento da oferta de Ensino Fundamental contou com a expressiva participao das redes municipais de ensino, como pode ser observado nos Grficos 1 e 2, para o perodo 1995 a 2004.

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Grfico 1 Distribuio das matrculas por rede na 4 srie do EF Brasil

Grfico 2 Distribuio das matrculas por rede na 8 srie do EF Brasil

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Os grficos mostram, tambm, que a variao dos percentuais de distribuio de matrcula no ciclo inicial do Ensino Fundamental foi maior a partir de 1998, o que se relaciona, no contexto de responsabilizao dos municpios pela oferta de Ensino Fundamental, com o primeiro ano de implementao do Fundef. Uma vez que o Brasil conseguiu colocar quase a totalidade da populao de 7 a 14 anos de idade na escola, cabe perguntar como tm sido as trajetrias escolares dessas crianas e jovens, ou seja, como se apresenta a relao entre quantidade e qualidade social na Educao Fundamental? Uma das questes cruciais implicadas na qualidade da educao a repetncia escolar. Embora exista um declnio expressivo nas taxas de no-aprovao (repetncia e abandono) at 1997, seguido de um perodo de relativa estabilidade, pode-se perceber, observando o Grfico 3, que essas taxas ainda se encontram em um patamar muito elevado, em torno de 26% de crianas e jovens. Este percentual representa milhes de alunos com trajetrias escolares irregulares e expostos, eventualmente, ao abandono precoce da escola. Grfico 3 Evoluo da taxa de no-aprovao no Ensino Fundamental

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Isso porque, como mostra a Tabela 1, a comparao da taxa de no-promoo na Educao Bsica indica que o problema da repetncia particularmente grave nas sries iniciais de cada uma das trs principais fases do Ensino Fundamental e do Ensino Mdio. Tabela 1 Taxa de no-promoo (repetncia ou evaso) na Educao Bsica brasileira na passagem de 2003 para 2004
Segmento Ensino Fundamental, 1 parte Ensino Fundamental, 2 parte Ensino Mdio
FONTE: Inep, Censo Escolar.

Srie e Percentual de No-Promoo 1, 29,6% 5, 32,3% 1, 40,8% 2, 22,7% 6, 28,8% 2, 30,2% 3, 20,6% 7, 25,6% 3 15,7% 4, 22,3% 8, 30,1%

Para os responsveis pelo Ensino Fundamental, esses indicadores so importantes porque ajudam a traar um diagnstico da situao educacional do municpio em relao ao acesso e repetncia escolar. So indicadores particularmente teis aos dirigentes de educao para identificar eventuais problemas de fluxo escolar e para subsidiar a definio de metas no PME, alm de permitir comparar as taxas de repetncia do municpio com as taxas do Brasil. Para o Brasil como um todo, os dados sobre acesso e repetncia escolar no Ensino Fundamental evidenciam que a expanso da Educao Bsica no foi acompanhada de medidas que lhe assegurassem as condies necessrias e fundamentais para garantir e melhorar a aprendizagem dos alunos. Como j foi dito, o tema da qualidade da educao brasileira envolve, entre outros fatores, o desempenho dos alunos. Esta dimenso da qualidade pode ser abordada com base nos resultados do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) sobre o desempenho em Lngua Portuguesa. Os resultados do Saeb mostram que a mdia de proficincia em leitura, entre 2001 e 2003, dos alunos da 4 srie do Ensino Fundamental aumentou 4,3 pontos em comparao com os ciclos anteriores de avaliao (Tabela 2).

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Tabela 2 - Mdias de desempenho BR, Regies, UFs (2001-2003) 4 srie do Ensino Fundamental Lngua Portuguesa
2001 BRASIL NORTE Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins NORDESTE Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia SUDESTE Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo SUL Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul CENTRO-OESTE Mato Grosso do Sul Mato Grosso 165,1 156,9 160,5 148,7 162,4 157,0 156,5 155,8 147,6 146,9 146,7 152,0 145,1 142,4 155,9 149,1 148,1 149,6 143,5 178,8 176,4 170,2 179,8 180,4 175,9 173,1 176,6 178,7 164,4 156,7 152,2 2003 169,4 158,8 160,0 159,1 162,9 158,3 156,8 155,6 161,1 152,3 148,4 153,2 152,5 149,8 151,0 157,1 151,2 160,0 151,4 181,7 183,0 175,1 183,8 180,9 178,5 175,2 179,6 181,2 172,5 165,4 159,4 Diferena 4,3 1,9 -0,5 10,4 0,5 1,3 0,3 -0,2 13,4 5,3 1,7 1,2 7,4 7,4 -4,9 8,0 3,1 10,4 7,9 2,9 6,6 4,9 4,0 0,5 2,5 2,1 3,0 2,5 8,1 8,6 7,2 * * ** * ** ** ** ** * ** Sig. *

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2001 Gois Distrito Federal 167,3 185,6

2003 175,3 193,0

Diferena 8,0 7,4

Sig. **

FONTE: MEC/Inep/DAEB * Diferena significativa por procedimentos estatsticos mais rigorosos ** Diferena significativa por procedimentos estatsticos menos rigorosos

Essa tendncia acompanhada, com variaes, pelas redes municipais de ensino que participaram do Saeb em 2001 e 2003, como mostra a Tabela 3. Tabela 3 - Mdias de desempenho Brasil, Regies, UFs, escolas municipais 4 srie EF Lngua Portuguesa
(Concluso)

Mdias de desempenho BR, Regies, Ufs Escolas Municipais (2001/2003) 4 Srie EF Lngua Portuguesa NORDESTE Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia SUDESTE Minas Gerais Esprito Santo Rio de janeiro SoPaulo SUL Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul CENTRO-OESTE Mato Grosso do Sul Mato Grosso 2001 136,90 136,28 151,68 139.59 141.87 143.13 135.42 176.31 170.94 160.22 172.92 182.61 169.20 167.20 171.60 171.93 155.89 152.56 147.56 2003 141.77 140.64 141.90 147.04 146.63 153.06 144.24 175.67 180.40 172.45 175.38 173.54 170.87 169.78 172.56 171.88 163.24 157.69 153.87 Diferena 4.9 4.4 -9.8 7.4 4.8 9.9 8.8 -0.6 9.5 12.2 2.5 -9.1 1.7 2.6 1.0 -0.1 7.3 5.1 6.3 ** * ** ** ** Sig.

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2001 Gois Distrito Federal 161.87 -

2003 170.78 -

Diferena 8.9 -

Sig. **

Fonte: MEC/Inep/Daeb * Diferena significativa por procedimentos estatsticos mais rigorosos. ** Diferena sgnificativa por procedimentos estatstocos menos rigorosos.

Legenda: construo de competncias e desenvolvimento de habilidades de leitura de textos de gneros variados em cada um dos estgios (resumo). LP - 4 srie

Muito Crtico

No desenvolveram habilidades de leitura minima condizentes com quatro anos de escolarizao. No foram alfabetizados adequadamente. No conseguem responder os itens da prova.

Crtico

No so os leitores competentes, lem de forma ainda pouco condizente com a srie, construram o entendimento de frases simules. So leitores ainda no nvel primrio, decodificam apenas a superfcie de narrativas simples e curtas, localizando informaes explcitas, dentre outras habilidades. Comeando a desenvolver as habilidades de leitura, mas prximas do nvel exigido para a srie. Inferem informaes explcitas em textos mais longos; identificam a finalidade de um texto informativo; reconhecem o tema de um texto e a idia principal e reconhecem os elementos que constroem uma narrativa, tais como o conflito gerador, os personagens e o desfecho do conflito; entre outras habilidades. So leitores com nvel de compreenso de textos adequados srie. So leitores com habilidades consolidadas. Estabelecem a relao de causa e conseqncia em textos narrativos mais longos: reconhecem o efeito de sentido decorrentes do uso da pontuao; distinguem efeitos de humor mais sutis; identificam a finalidade de um texto com base em pistas textuais mais elaboradas, depreendem relao de causa e conseqncia implcitas no texto; alm de outras habilidades.

Intermedirio

Adequado

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A despeito do aumento nas mdias de proficincia, os resultados do Saeb deixam muito a desejar: o patamar atingido pelos alunos da 4 srie est abaixo do considerado adequado consolidao das habilidades de leitura e ao desenvolvimento que permitir aos alunos continuarem a estudar com bom aproveitamento. Com efeito, a Tabela 4 mostra que, em 2001, 59% dos estudantes da 4 srie do Ensino Fundamental estavam nos nveis Crtico e Muito Crtico5. Esse percentual cai, em 2003, para 55%. No nvel Muito Crtico, os alunos no desenvolveram habilidades de leitura condizentes com quatro anos de escolarizao, ou seja, os alunos no esto adequadamente alfabetizados. J no nvel Crtico, os estudantes no so leitores competentes. Com dificuldade, eles apenas construram o entendimento de frases e narrativas, localizando informaes explcitas no texto. Tabela 4 4 Srie do Ensino Fundamental Lngua Portuguesa e Matemtica
Percentual de estudantes nos estgios de construo de competncias Lngua Portuguesa 4 Srie EF Brasil Saeb 2001 e 2003 Estgio Muito Crtico Crtico Intermedirio Adequado Total
FONTE: MEC/Inep/DAEB

2001 22,2 36,8 36,2 4,8 100,0

2003 18,7 36,7 39,7 4,8 100,0

Em particular, os resultados apresentados na Tabela 4 sinalizam para os municpios a persistncia das dificuldades de leitura nas primeiras sries do Ensino Fundamental e a necessidade de mudanas importantes nas prticas escolares voltadas para o desenvolvimento daspartir de 2003, o Inep de leitura. os resultados do Saeb com base na nomeao dos estgios Muito Crtico, Crtico, Intermedihabilidades passou a apresentar A
5

rio, Adequado e Avanado. Ainda que essa nomenclatura tenha o mrito de comunicar de modo mais claro e direto o diagnstico educacional, vrios especialistas tm apontado que a classificao dos alunos nesses estgios precisaria ser examinada com mais ateno, pelas seguintes razes: (a) tal qual operacionalizado, observa-se maior percentual de alunos nos estgios Muito Crtico e Crtico em Matemtica do que em Lngua Portuguesa, ainda que muitos especialistas considerem que a situao do aprendizado em Matemtica no seja melhor do que em Lngua Portuguesa; (b) o percentual de alunos nos estgios Muito Crtico e Crtico menor nas sries mais avanadas, a despeito de evidncias de que o Ensino Mdio, em especial, no esteja contribuindo adequadamente para aumentar conhecimentos e competncias dos estudantes. Alm disso, faz-se necessrio que se definam, com mais clareza, quais as competncias associadas ao estgio adequado. Isso ilustra a dificuldade experimentada por todos os pases que construram sistemas de avaliao de estabilizar-se com a interpretao da avaliao da educao. No Brasil ainda estamos no meio desse processo.

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Tabela 5 8 Srie do Ensino Fundamental Lngua Portuguesa e Matemtica

Percentual de estudantes nos estgios de construo de competncias Lngua Portuguesa 8 Srie EF Brasil Saeb 2001 e 2003 Muito Crtico Crtico Intermedirio Adequado Total
FONTE: MEC/Inep/DAEB

4,9 20,1 64,8 10,2 100,0

4,8 22,0 63,9 9,3 100,0

Tabela 6
Legenda: construo de competncias e desenvolvimento de habilidades de leitura de textos de gneros variados em cada um dos estgios (resumo). LP - 8 srie Muito Crtico No so bons leitores. No desenvolveram habilidades de leitura exigveis Ainda no so bons leitores. Apresentam algumas habilidades de leitura, mas aqum das exigidas para a srie (textos simples e textos informativos). Algumas das habilidades j consolidadas neste estgio: inferem o sentido metafrico de uma expresso; identificam (em fbulas) a inteno implcita contida na fala das personagens, o desfecho do conflito, a organizao temporal da narrativa e o tema de textos poticos; distinguem um fato da opinio relativa a este fato e identificam a finalidade de um texto informativo longo; estabelecem relaes de causa e conseqncia em textos de diferentes gneros; identificam os efeitos de sentido decorrentes do uso de pontuaes idia central de um texto potico. Os alunos que se encontram nesse estgio desenvolveram algumas habilidades de leitura mais compatveis con a escolarizao plena no Ensino Fundamental. Isso lhes permitir continuar a escolarizao no Ensino Mdio com um dficit menor. Alm das habilidades descritas para o estgio precedente, so alunos que desenvolveram mais algumas, destacando-se:distinguem entre vrios enunciados aqueles, que expressam uma opinio:identificam um tema de um texto argumentativo e a tese de um texto dissertativo estabelecendo relaes entre elas e os argumentos oferecidos para sustent-la: identificam o conflito gerador de uma narrativa mais complexa e os diferentes tipos de narrador.

Crtico

Intermedirio

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Adequado

So leitores competentes. Demonstram habilidades de leitura compatveis com a srie (textos poticos de maior complexidade, informativos, com informaes pictricas em tabelas e grficos). Habilidades importantes, entre outras, que foram explcitas na anlise dos testes: depreendem relaes de causa e conseqncia implcitas no texto; reconhecem o efeito de sentido provocado pela seleo e escolha de determinadas expresses; identificam a seqncia temporal de uma narrativa e diferentes pontos de vista em um mesmo texto; reconhecem relaes de causa e conseqncia a partir de enunciados com termos e sintaxe menos usual; identificam os efeitos de sentido decorrentes do uso da pontuao e reconhecem as intenes no uso de grias e expresses coloquiais em um texto.

Na 8 srie, como evidenciam os dados da Tabela 5, a maioria dos alunos se concentra nos estgios de proficincia Crtico (49,8%) e Intermedirio (39,7%). No patamar Crtico, os alunos ainda no so bons leitores. Embora apresentem algumas capacidades de leitura, esto aqum das exigidas para a ltima srie do Ensino Fundamental. Por sua vez, os alunos que se encontram no nvel Intermedirio j desenvolveram algumas habilidades de leitura compatveis com a concluso do Ensino Fundamental, o que lhes permitir continuar a estudar no Ensino Mdio enfrentando menos dificuldades. Foram tratadas, at aqui, duas das dimenses cruciais da qualidade social do Ensino Fundamental, a saber: repetncia e desempenho escolar dos alunos. Com relao repetncia, as tabelas e os grficos sobre indicadores educacionais apresentados evidenciam particularmente que: muito embora a taxa de repetncia no Ensino Fundamental tenha decrescido no perodo considerado, faz-se necessrio pontuar a tendncia estabilizao da taxa, em nvel ainda muito elevado, a partir de 1998; os nveis de repetncia na Educao Bsica brasileira ainda so muito elevados para todas as sries, em especial nos anos iniciais do Ensino Fundamental. Com relao ao desempenho escolar, os resultados do Saeb apontam que: as mdias de proficincia em leitura dos alunos da 4 e da 8 srie ainda deixam muito a desejar, principalmente nos anos iniciais do Ensino Fundamental;

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a situao varia entre as diferentes regies, estados e municpios do Pas, indicando necessidades e prioridades diferentes. Alm das questes relacionadas ao ensino e aprendizagem escolar, os sistemas educacionais brasileiros ainda precisam enfrentar uma outra dimenso da qualidade da educao. Trata-se do problema da eqidade, ou seja, o fato de que o desempenho dos alunos varia nas escolas tambm em funo do nvel scio-econmico e da raa. Nessa dimenso, investigaes da OCDE (2004) indicam que o Brasil um dos pases em que a correlao entre os nveis scio-econmico e cultural dos alunos e as condies escolares associadas eficcia escolar possui maior magnitude. Para encerrar esta temtica, preciso ressaltar que a anlise desses indicadores no pretendeu explorar exaustivamente a situao atual de Educao Fundamental brasileira. A inteno foi mostrar como a consulta s diversas fontes de informao sobre resultados do Ensino Fundamental pode ajudar a situar cada municpio no conjunto de regies, estados e municpios que apresentam diferentes graus de desenvolvimento das oportunidades de acesso, fluxo e aprendizagem no Ensino Fundamental, subsidiando, portanto, a elaborao do PME. Um outro ponto importante a reflexo sobre os resultados de pesquisas que fazem uso de dados da avaliao em educao, levando em conta que todo e qualquer processo de avaliao em educao, aliado ao PME, deveria ter a escola como ponto de partida e de chegada. Nesse sentido, necessrio pensar na questo da qualidade da educao nas escolas e determinar o que , afinal, uma boa escola. Para isso, pense, leitor, no seu tempo de escola; pense em seus melhores professores. possvel que voc tenha tido uma professora que o tenha marcado de modo especial. Talvez essa professora tenha feito com que voc se emocionasse com o que estava aprendendo. Pode ser que essa professora tenha feito com que voc sentisse que podia ir alm do que voc pensava que podia fazer. Se voc realmente teve sorte, alm de mostrar que voc poderia ir longe, essa professora era capaz de tornar compreensvel, estimulante e desafiador o que em outras mos poderia ser simplesmente complicado e aborrecido. O que tinha de especial essa professora? Se voc a teve, sabe muito bem! Mas o curioso que quando se considera conjuntamente o relato de muitas pessoas sobre suas boas

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professoras ou professores, h meno a uma enorme diversidade de caractersticas: h as mais afetivas e compreensivas e as mais impessoais e rigorosas; h as sintonizadas com as ltimas novidades educacionais (daquela poca) e as mais ligadas tradio (no bom sentido do termo). Essa diversidade de perfil conseqncia de um fato muito simples: h mltiplos modos de ser uma excelente professora. Um eminente economista americano6, dedicado pesquisa sobre qualidade de escolas, props recentemente que o principal fator que permite que os alunos aprendam mais so caractersticas no-observveis de professores. Caractersticas no-observveis para esse pesquisador esta nata capacidade de ensinar que no captada por observaes feitas via questionrios ou mesmo via mecanismos mais intensivos de observao dos professores. Ainda que interessante, essa linha de pesquisa no muito frtil para quem quer melhorar a educao. Afinal, ela no d muitos subsdios sobre como tornar as escolas melhores. Volte a pensar em escolas. Pense em boas escolas que voc conhece. Quando se considera conjuntamente o relato de muitas pessoas sobre o que elas consideram boas escolas, h, por certo, algumas divergncias e contrastes, mas h muito mais homogeneidade de perfil do que no caso das boas professoras. A diversidade relativamente menor do perfil das boas escolas conseqncia de um outro fato muito simples: h caractersticas observveis de boas escolas. As demais sees deste texto so dedicadas identificao e discusso dessas caractersticas. Mas, antes disso, preciso acertar sobre trs pontos relevantes. Em primeiro lugar, importante enfatizar que no se pode confundir as caractersticas de boas escolas com as caractersticas presentes em escolas que possuem alunos em melhores condies de obteno dos bons resultados educacionais. Em segundo lugar, deve-se sublinhar que o propsito no o de listar opinies sobre quais so as caractersticas de boas escolas. O objetivo sintetizar os resultados de diversas pesquisas que fizeram uso de dados de diferentes exerccios de avaliao nacional ou de avaliao de redes de ensino. Finalmente, preciso informar que a medida de boa escola, tal qual discutida neste texto, refere-se capacidade das escolas de ensinar Lngua Portuguesa e Matemtica para seus alunos. No

HANUSHEK, Eric. Teachers, schools and achievement. Econometrica 73 (2): 417-458. mar., 2005.

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h dificuldade em admitir, por um lado, que uma boa escola deve fazer mais do que isso, mas no se consegue pensar, por outro lado, em uma boa escola que no faa isso. Em face da disponibilidade de dados sobre o desempenho de alunos em Matemtica e Lngua Portuguesa, houve a opo por assumir esse recorte nessa discusso sobre as caractersticas da boa escola. No se trata aqui de simplesmente listar como caractersticas das boas escolas essas idias sobre o assunto. Objetiva-se discutir evidncias baseadas em pesquisas sobre o que so as caractersticas de boas escolas. Para isso, preciso revisar a literatura de pesquisa que tenha testado hipteses acerca de quais sejam essas caractersticas. No se quer confundir as caractersticas de boas escolas com as caractersticas de escolas que possuem alunos que tm melhores condies para aprender. Para isso, necessrio revisar a literatura de pesquisa que tenha feito as comparaes relevantes. Comparaes relevantes so aquelas que envolvem o contraste de escolas que possuem condies escolares distintas no que se refere hiptese que se quer testar e com as demais condies similares (at mesmo) quanto s caractersticas do corpo discente). A definio de boas escolas envolve o aprendizado dos alunos em Lngua Portuguesa e em Matemtica. Por isso, faz-se necessrio revisar a literatura de pesquisa que possuem medidas comparveis do desempenho dos alunos em Lngua Portuguesa ou em Matemtica. Os trs pontos anteriores levaram a relatos recentes de pesquisa. A seguir, ser apresentada uma sntese dos achados dessas pesquisas, as quais utilizam dados das experincias de avaliao que o Brasil vem consolidando desde a dcada de 1990. Os dados gerados tm sido usados em investigaes que objetivam apontar caractersticas escolares associadas ao melhor desempenho educacional. As principais concluses das pesquisas indicam que: a) Clima acadmico importa: escolas que, a despeito de lidar com outras demandas sociais, no deixam de colocar em primeiro lugar o ensino e a aprendizagem fazem diferena. A nfase acadmica tem sido captada nos estudos por variveis como: nfase em passar e corrigir o dever de casa, baixo absentesmo discente e docente, existncia e utilizao de pequenas bibliotecas (cantinhos de leitura) dentro da sala de aula e alta expectativa e grau de exigncia dos professores.

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b) Organizao escolar um diferencial: liderana do diretor reconhecida pelo corpo docente, colaborao entre os docentes e professores que se sentem responsveis pelo aprendizado de seus alunos so fatores associados eficcia escolar. c) Estilo pedaggico contribui: nfase em abordagem pedaggica centrada na resoluo de problemas e o ensino contextualizado tambm so fatores de eficcia escolar.

3. A AVALIAO NA LEGISLAO EDuCACIONAL E NO PLANO NACIONAL DE EDuCAO

Mostrou-se at aqui como se colocam as questes relacionadas com a qualidade da educao brasileira. Os indicadores educacionais e as avaliaes em larga escala podem ser teis para revelar o grau em que o desequilbrio entre quantidade e qualidade na oferta da Educao Bsica vem levando ao surgimento de sistemas escolares pouco eficazes, em termos do baixo desempenho apresentado pelos alunos. importante entender como a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) Lei n 9.394 de 1996 e o Plano Nacional da Educao (PNE) Lei n 10.172, de 2001 tratam da avaliao da educao. Na LDB, inciso VI do artigo 9, a avaliao chamada a atuar como produtora de informaes sobre os alunos, professores e escolas, com vistas a subsidiar a elaborao de polticas educacionais, nos seguintes termos: A Unio incumbir-se- de: assegurar processo nacional de avaliao do rendimento escolar no Ensino Fundamental, Ndio e Superior, em colaborao com os sistemas de ensino, objetivando a definio de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino. A incorporao desta dimenso da avaliao LDB foi influenciada pelo contexto favorvel avaliao das atividades pblicas e pela prpria preexistncia de um sistema nacional de avaliao da Educao Bsica e de alguns sistemas de avaliao das redes estaduais, inovando em relao s legislaes anteriores.

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A meno, no texto legal, ao objetivo de definio de prioridades pode ser interpretada como associada a polticas baseadas em evidncias, ou seja, a avaliao tratada na perspectiva de sua articulao com a pesquisa e a produo de evidncias para a fundamentao de polticas pblicas. O PNE, elaborado pela Unio em colaborao com os estados, o Distrito Federal e os municpios, introduz duas das dimenses da avaliao tratadas neste texto: a avaliao do PME e a avaliao de sistemas educacionais. Na primeira dimenso, o PNE, que deve servir de base aos municpios para a elaborao de seus planos decenais, aborda o acompanhamento e a avaliao do prprio PNE. Com efeito, a lei que institui o PNE determina que ele seja avaliado periodicamente pela Unio, em articulao com os estados, o Distrito Federal e os municpios. Sem prejuzo da criao e escolha de indicadores prprios de cada sistema de ensino, o PNE ressalta a necessidade de indicadores comuns entre os sistemas de ensino, para serem utilizados no acompanhamento e avaliao do Plano, na verificao do quanto se est avanando nas metas educacionais e na proposio de medidas de reforo a aes, em mbito nacional ou estadual. Na segunda dimenso, ao lado da garantia de Ensino Fundamental para todos aqueles que a ele no tiveram acesso na idade prpria ou no o concluram e obrigatrio para as crianas de 7 a 14 anos, da ampliao do atendimento nos demais nveis de ensino (Educao Infantil, Ensino Mdio e Ensino Superior) e da valorizao dos profissionais da educao, o PNE coloca a consolidao e o aperfeioamento do Saeb e a criao de sistemas de avaliao complementares nos estados e municpios como uma das prioridades que deve orientar as polticas educacionais. As perspectivas adotadas na LDB e no PNE com relao avaliao de sistemas educacionais faz lembrar do ditado a obsesso com o termmetro no faz abaixar a temperatura, ajudando a entender que a avaliao seria um mero enfeite se os problemas que ela pode revelar e iluminar ficassem encerrados nos dados e resultados que produz. De fato, essas avaliaes geram dados que permitem aos estudiosos produzir um melhor entendimento sobre o que efetivamente ocorre no interior das escolas e sobre o impacto que essas ocorrncias tm nas trajetrias escolares e no desempenho dos alunos.

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Por isso, as avaliaes da educao vm se constituindo em uma referncia importante para apoiar a definio de polticas educacionais e de prticas escolares comprometidas com a melhoria da qualidade da educao.

4. A AVALIAO DE POLTICA EDuCACIONAL

Alm do papel atribudo avaliao pela legislao educacional, ressalta-se a importncia que os indicadores educacionais e os resultados da avaliao podem ter na produo de subsdios para a formulao de polticas pblicas e na anlise de seus resultados. Como mostra a Figura 1, o ciclo de uma poltica educacional envolve, pelos menos, quatro fases que podem e devem se beneficiar da avaliao: Figura 1

Fase 1 Organizao da agenda poltica: nesta fase, o diagnstico dos problemas educacionais, propiciado pela avaliao, pode contribuir para orientar as escolhas polticas, no estabelecimento de metas e na tomada de decises estratgicas com mais segurana. Fase 2 Formulao de objetivos, diretrizes e metas: uma vez elaborado o PME, a avaliao tambm pode ser acionada para verificar se as metas, prioridades e efeitos esperados dessa poltica so adequados aos problemas detectados ainda antes de sua implementao.

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Fase 3 Implementao: nesta fase, a avaliao tem por finalidade permitir ao gestor acompanhar as aes previstas, de maneira a aperfeioar gradualmente a implementao, mediante ciclos curtos, constantes e sucessivos de retroalimentao. Fase 4 Avaliao dos resultados e impactos: finalmente, quando se trata de obter instrumentos para a tomada de novas decises e/ou de prestar contas das aes desenvolvidas, avaliam-se resultados e impactos da poltica implementada.

5. A AVALIAO INERENTE POLTICA EDuCACIONAL

O entendimento de que a avaliao das polticas educacionais um dever dos gestores pblicos em uma perspectiva de gesto democrtica da educao, como valioso instrumento para a construo da qualidade da educao, precisa traduzir-se em uma sistemtica que integre o planejamento educacional. Compreender o planejamento educacional como uma atividade contnua que supe decises e avanos cumulativos, traz como conseqncia uma viso da avaliao como processo inerente poltica educacional. O interesse pela avaliao de polticas educacionais tem sido crescente nas ltimas dcadas no Brasil, entre aqueles envolvidos com a educao, especialmente entre os formuladores e gestores das polticas, o que se expressa em iniciativas implementadas pelo Governo Federal, por governos estaduais e municipais. Esse movimento impulsiona a busca de propostas e respostas no plano terico e prtico s demandas de avaliao de polticas em curso no Pas. O equacionamento de propostas concretas de avaliao, at mesmo pelos condicionantes de ordem poltica, educacional, financeira, material e humana, no uma tarefa simples. Essa complexidade se evidencia quando se defronta com a necessidade de construir uma proposta avaliativa. Fala-se em construo, pois, embora contando com relevantes contribuies, nacionais e internacionais, de tericos da rea, em realidade, cada situao a ser avaliada demanda um delineamento prprio, capaz de responder ao propsito da avaliao, em cada contexto com suas especificidades e caractersticas.

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O que se pretende apresentar consideraes e sugestes que possam ser adaptadas s expectativas e condies peculiares de cada contexto, focalizando a avaliao do PME, de sua execuo e tambm dos resultados obtidos. Conceber a avaliao como processo inerente gesto da educao e no como atividade pontual, resulta na expectativa de que seja delineada uma sistemtica de avaliao, abarcando os diferentes momentos de realizao da poltica. Com o objetivo de explorar o papel integrador da avaliao, esta seo trata de caracterizar a avaliao, tendo em conta o ciclo de uma poltica, desde a sua formulao at os seus eventuais impactos, a qual abrange: o diagnstico, como base para a elaborao do PME; a avaliao do PME; a avaliao da sua execuo, que envolve processos, resultados e impactos. 5.1 Sobre o diagnstico Antes da elaborao do PME, importante saber que a avaliao tem como principal finalidade permitir um diagnstico preliminar da situao educacional do municpio, de modo a iluminar e apoiar o estabelecimento dos princpios e diretrizes da poltica. Um diagnstico possibilita uma viso compreensiva da situao educacional do municpio, articulada com os contextos estadual e nacional, e permite subsidiar a formulao do PME e orientar a sua execuo, contemplando, entre outros aspectos: a situao educacional (dados quantitativos e qualitativos) em relao realidade sciocultural, poltica e econmica do municpio; as iniciativas bem-sucedidas e que devem ser fortalecidas; os principais desafios/problemas a serem enfrentados, suas causas e perspectivas de superao; os prognsticos e apreciao de tendncias, considerandose diferentes possibilidades de interveno, estrutura, organizao administrativa e funcionamento da Secretaria de Educao e de suas relaes internas e externas, recursos financeiros, equipamentos e materiais disponveis.

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Considerando que o PME tem, na escola, a principal instncia de sua viabilizao, fundamental que se organize um procedimento de diagnstico participativo que envolva representantes no s das instncias centrais e intermedirias do sistema, mas tambm das escolas. Diretores, tcnicos, professores, alunos e pais devem ser convidados para contribuir na leitura e anlise da realidade do municpio, interpretando dados estatsticos que revelem a situao scio-educacional e, especialmente, a estrutura e dinmica de funcionamento do sistema, em seus aspectos de gesto, currculo e infra-estrutura7. A participao de representantes das unidades escolares indica que o prprio diagnstico se constitui em um processo de formao, possibilitando, aos envolvidos mais diretamente com a educao municipal, um conhecimento crtico da realidade que se pretende modificar. Alm da participao de representantes dos diversos nveis e setores do sistema educacional, importante prever formas de envolvimento de outras secretarias e rgos governamentais, instituies no-governamentais e setores da sociedade na avaliao, a fim de tornar a educao, desde a fase de diagnstico, uma questo e um desafio de governo e da sociedade. O diagnstico precisa ser conduzido com o compromisso de transformao e melhoria da realidade scio-educacional, ou seja, deve trazer elementos que apiem decises e aes subseqentes, em direo garantia do direito educao. Nesse sentido, atenta-se para a no-neutralidade da avaliao, pois o que ser considerado no processo de diagnstico, suas interpretaes e decises quanto aos encaminhamentos a serem dados, tem como referncia e expressa uma concepo de homem, de mundo e de sociedade que do o norte das transformaes esperadas, fruto de negociaes e construo de consensos, ainda que provisrios. Compreender a avaliao como processo coletivo de busca de compreenso da realidade que tem por fim subsidiar decises quanto ao direcionamento das intervenes supe que se adote uma metodologia de conduo do diagnstico que promova a participao de segmentos, internos e externos rede de ensino, prevendo-se espaos para expresso e debate das diferentes e divergentes posies.
7 Orientaes que apiam as Secretarias Municipais na elaborao de um roteiro de diagnstico, com detalhamento dos principais focos que devem ser contemplados na caracterizao da situao educacional do municpio vm sendo divulgadas pela Undime, em seu site: www.undime.org.br/.

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Nessa perspectiva, a dinmica deve prever momentos articulados de trabalho que viabilizem: a caracterizao e a anlise da realidade, contemplando sistematizao de dados estatsticos acerca da realidade educacional do municpio que integram o diagnstico e do suporte aos debates coletivos que complementam e problematizam a caracterizao da realidade local a partir das vivncias e interpretaes dos agentes internos e externos; a indicao de diretrizes, prioridades e propostas, que se espera sejam contempladas no PME. Ao se prever, no diagnstico, a contribuio no s de diferentes instncias do sistema educacional, mas de diferentes setores da sociedade, importante estar atento para a diversidade de concepes e vises que, certamente, estaro representadas, o que supe confronto e negociao. Particular ateno deve ser dada s diferenas entre as vises trazidas pelos representantes das escolas que so resultantes de sua histria, de sua localizao, de sua estrutura e organizao do trabalho, o que pode fazer com que uma dada poltica no se concretize de uma nica maneira ou no seja percebida de forma homognea por todas as escolas da rede. A realidade educacional no responde de forma unvoca e linear a um plano de intenes/aes, e os resultados das intervenes dependem da interao de diversos fatores contextuais, cuja complexidade deve ser reconhecida. 5.2 Avaliando o PME No se deve encaminhar o PME, resultante do diagnstico, para apreciao pelo Conselho Municipal de Educao (CME), caso exista, bem como para aprovao pela Cmara dos Vereadores, sem antes fazer uma avaliao quanto ao seu valor, ou seja, sua potencialidade de responder s diretrizes e prioridades estabelecidas e gerar os efeitos esperados e ainda quanto sua viabilidade de execuo. Assim, a avaliao focalizar: a clareza das decises tomadas, ou seja, se o PME explicita os eixos da poltica educacional, suas diretrizes, prioridades e metas, alternativas de ao, custos e sistemtica de acompanhamento e avaliao de sua execuo;

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a preciso das metas estabelecidas, ou seja, se estas so passveis de ser avaliadas futuramente quanto ao seu cumprimento, na medida em que traduzem o que ser feito, como e quando, permitindo acompanhamento e eventuais redefinies; o realismo e a exeqibilidade das decises, considerando-se condicionantes polticos, tcnicos, legais, financeiros; a relevncia do PME no sentido de responder aos valores declarados, desafios identificados e princpios e finalidades anunciados; a organizao do PME, no que se refere continuidade, seqncia e coerncia dos programas e projetos previstos.

Mantendo-se o princpio da participao, os representantes das diferentes instncias do sistema de ensino e da sociedade constituem-se como interlocutores, acompanhando os procedimentos e discusses pertinentes sua tramitao e aprovao. 5.3 Avaliando a execuo do PME Frente complexidade e diversidade das intenes e aes contempladas no PME, usualmente este se organiza por meio de um conjunto de programas e aes que, em seu conjunto, expressam a poltica educacional que se traduz em programas e aes concebidos a partir das diretrizes e prioridades expressas no PME. A avaliao da execuo do PME realiza-se concomitantemente ao desenvolvimento dos programas e aes, com os propsitos de gerar informaes para a tomada de decises sobre a continuidade, correo ou suspenso das atividades em curso, identificar e explicar sucessos e/ou desvios das aes previstas e, se necessrio, dar suporte reorientao das atividades. Com a perspectiva de acompanhar o processo de consecuo da poltica, a avaliao focalizar:

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a congruncia entre o previsto e o realizado, identificando alteraes e redefinies ocorridas na execuo; o alcance dos objetivos e metas previstas e os efeitos que vm sendo obtidos a partir das decises implementadas, cotejando resultados obtidos com o diagnstico; a obteno de resultados no previstos no programa ou no projeto; a identificao de fatores, internos e externos, que facilitam ou dificultam o desenvolvimento do trabalho, possibilitando que sejam traadas alternativas de ao para garantir o alcance dos resultados; a apreciao dos resultados alteraes geradas no estgio de execuo do PME luz dos meios mobilizados para o seu alcance. Ter uma sistemtica de acompanhamento do PME fundamental para que este venha a cumprir seu papel de orientador e articulador das propostas e prticas empreendidas pelas diversas instncias do sistema de ensino, contemplando tambm suas interaes externas. Entretanto, no Brasil, no h uma tradio de se valorizar os resultados da avaliao para o planejamento educacional. O destino de grande parte dos relatrios de avaliao, quando produzidos, o arquivo morto das Secretarias de Educao. Usualmente o que se observa a desconsiderao dos dados avaliativos no processo de implementao dos programas e projetos, especialmente nos encaminhamentos relativos alocao de verbas. Estes, em geral, tm continuidade ou so abandonados pela inrcia ou por deciso de alguns e no por uma reflexo sobre seu significado, oportunidade ou relevncia no contexto da poltica educacional. O desafio a construo de uma sistemtica de avaliao que contribua para a ruptura com esta tendncia, o que se impe quando se tem como compromisso uma gesto democrtica da educao. Tal perspectiva, alm de possibilitar superao do centralismo na conduo da poltica educacional, viabiliza que se caminhe em direo superao da fragmentao de aes, na medida em que promove uma articulao de programas

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por meio de finalidades e intencionalidades comuns e, conseqentemente, dos setores e grupos que integram a Secretaria de Educao. A proposio de uma dinmica de avaliao da execuo do PME deve ser entendida como uma competncia e uma prtica em construo que precisa ser revista e, eventualmente, reformulada e aprimorada em funo da anlise de sua contribuio para a poltica educacional, tendo em conta a participao de representantes internos e externos Secretaria de Educao. Avaliar a execuo de polticas educacionais reveste-se de complexidade. Ao se delinear uma sistemtica de avaliao que abarque diretrizes, metas, processos e resultados, preciso considerar que esta no ocorre em uma seqncia linear e ordenada. A realidade dinmica, nela interagem diferentes fatores e foras polticas e sociais, com interesses e valores divergentes e conflitantes. Por isso a necessidade de conceber a avaliao como um processo interativo e negociado, sensvel descoberta de possibilidades e alternativas de redirecionamento das decises, tendo em conta as alteraes e redefinies que ocorrem na execuo da poltica, em decorrncia dos contextos institucional e social, apontando elementos para correo ou reviso de rumos. 5.4 Avaliando impactos Alm de uma avaliao da concepo e execuo, devem ser analisados os efeitos das aes implementadas, ou seja, seu impacto scio-educacional, julgando-se a contribuio para o alcance das diretrizes, dos objetivos e das metas propostas no mbito da poltica educacional, em termos de melhorias e transformaes esperadas no sistema de ensino. O conhecimento do alcance das metas e da consecuo das diretrizes da poltica do sistema educacional uma tarefa que compete, em um contexto democrtico, aos integrantes do sistema educacional em colaborao com outros setores da sociedade, mantendo-se a perspectiva de participao de diferentes setores da sociedade, presentes desde o diagnstico. So focos de anlise o alcance e as conseqncias das polticas implementadas para apreciar os resultados em termos de democratizao do ensino, ou seja, da garantia de acesso e permanncia na escola e oferta de um ensino de qualidade.

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O que d sentido avaliao o seu potencial de contribuir para a melhoria da educao, mas no mbito de cada municpio, frente sua histria, trajetria e condies atuais, que se d a delimitao do que melhoria da qualidade da educao para todos. Esta no uma tarefa fcil, seja por abranger diversas dimenses (gesto, currculo, infraestrutura, relaes internas e externas), nveis de anlise (central, intermedirio, escola), multiplicidade de programas e projetos (nveis de ensino, foco de interveno), seja pelas caractersticas das aes educacionais (projetos simultneos, atividades cumulativas e relacionadas entre si), alm da dificuldade de se isolarem efeitos que possam ser atribudos exclusivamente s polticas educacionais8. So mltiplas variveis em interao (externas e internas ao sistema) e mltiplas e divergentes perspectivas e interesses em jogo. Alm das dificuldades de natureza tcnica e operacional envolvidas na avaliao de impacto, h de se ter presentes fatores de ordem poltica inerentes avaliao, pois: A avaliao se situa num contexto poltico. As consideraes polticas se insinuam de 3 formas principais, e o avaliador que falhar no reconhecimento disto arrisca-se a uma srie de choques e frustraes. Primeiro, as polticas e programas tratados pela avaliao so oriundos de decises polticas. Eles foram propostos, debatidos, aprovados e financiados atravs de processos polticos e na sua implementao permanecem sujeitos a presses, tanto de apoio quanto de hostilidade, provenientes do jogo poltico. Segundo, porque a avaliao realizada com a finalidade de alimentar a tomada de decises. Seus relatrios inserem-se no contexto poltico. Assim, a evidncia avaliativa acerca dos resultados de um programa tem que disputar ateno com outros fatores que pesam no processo poltico. Terceiro e talvez menos reconhecido, a

A complexidade do sistema escolar leva necessidade de se delinear estudos especficos que, embora relacionados entre si, se voltam para vertentes especficas do processo de execuo da poltica educacional, como, por exemplo: avaliao de currculo, que envolve anlise de programas; avaliao didtica e de materiais instrucionais; avaliao da poltica de valorizao do magistrio; avaliao institucional; avaliao de gesto, que abrange interaes internas e externas ao sistema.

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avaliao tem um posicionamento poltico. (WEISS, 1982, p.23) Ao se ter como alvo avaliar os efeitos ou impactos das polticas fundamental ir alm da racionalidade tcnica dos processos e de seus efeitos, atentando-se para os pressupostos que informam dados polticos e as relaes e presses que conformam a sua execuo. A finalidade de se desenvolver uma sistemtica de avaliao que produza informaes para subsidiar a definio de diretrizes e parmetros da poltica, o aprimoramento das aes em sua execuo e a apreciao de seus resultados e impactos a de constituir um instrumento de gesto da poltica educacional que sirva construo da qualidade social da educao. A avaliao deve ser compreendida como um meio capaz de iluminar a compreenso de uma realidade em movimento, com suas tenses e contradies, e de impulsionar a negociao e estabelecimento de novas relaes de poder. Nesse sentido, ressalta-se: A avaliao tem uma dimenso educativa e, portanto, a sua conduo deve proporcionar aos envolvidos elementos para aprimorar suas concepes e prticas, tendo como horizonte a democratizao do ensino. O modo de conduo da avaliao traz em si um potencial transformador.

6. AVALIAO INSTITuCIONAL
O grande desafio na implantao da poltica educacional garantir o seu enraizamento no sistema, ou seja, sua consecuo depende de como esta se concretiza na escola. Em realidade, o potencial de uma poltica se efetivar est dado, entre outros fatores, pela participao que tem a escola na sua proposio e no seu acompanhamento e avaliao. Assim, condio a escola ser sujeito da avaliao para que se tornem realidade as diretrizes da poltica educacional. J se assinalou a importncia de que os profissionais da escola, alunos e pais participem

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da avaliao em todas as fases da poltica, desde a elaborao do PME at a anlise de seus resultados e impactos. nesse processo que se situa o significado da discusso da avaliao institucional, como uma das vertentes que integram as iniciativas de avaliao da poltica educacional. Explora-se, nesta seo, o significado e a dinmica de concretizao da avaliao institucional, ou seja, a auto-avaliao da escola; perspectiva esta que tambm precisa ser incorporada s instncias intermedirias e central de gesto da educao municipal. Antes da discusso acerca do processo avaliativo no mbito de cada escola, importante lembrar a necessria articulao com a avaliao da rede de ensino, evitando-se tratar as escolas como unidades isoladas correndo-se o risco de fragilizar a noo de sistema pblico de ensino. 6.1 A avaliao da rede de ensino e a auto-avaliao As consideraes acerca da avaliao interna das escolas precisam ser tratadas de modo articulado com as iniciativas implementadas, no Brasil, de avaliao de sistemas escolares que se direcionam anlise do desempenho do conjunto do sistema, tomando a escola e o desempenho de seus alunos como unidade de anlise. Nesse momento, algumas questes surgem: como compatibilizar iniciativas de avaliao externa e interna da escola? necessrio buscar a combinao da avaliao externa e interna da escola? Esse movimento necessrio e possvel, pois a avaliao externa e a interna cumprem papis complementares. Ao se realizar um processo avaliativo espera-se verificar o quo distante se est da situao desejvel e, a partir desta constatao, decide-se como definir elementos para modificar a situao observada. O que garante consistncia e complementaridade s iniciativas de avaliao externa e interna da escola so as diretrizes e propsitos comuns, norteadores do trabalho da rede de ensino. Nessa direo, a avaliao interna tende a ter maior capacidade de criar um engajamento de todos em torno da consecuo do projeto da instituio, entretanto poderia

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reforar corporativismos, alm de induzir a uma fragmentao da noo de rede de ensino. Assim, importante que se articule discusso da auto-avaliao a avaliao do sistema, o que implica ter claras algumas diretrizes orientadoras do trabalho da rede que sejam tomadas como parmetros de ensino de qualidade para todos. Isso importante para se evitar uma fragmentao do sistema, tomando-se a escola individual e isoladamente como a instncia responsvel pela qualidade do ensino pblico. Nessa direo, cabe aos rgos intermedirios e centrais do sistema para, alm de estimularem a auto-avaliao das escolas, desenvolverem dinmicas de avaliao que promovam tambm a apreciao do conjunto da rede e do impacto das polticas implementadas nas escolas e das relaes e articulaes entre as diversas instncias do sistema, tendo como um dos indicadores a avaliao das escolas. A avaliao institucional refere-se ao processo de a escola analisar e refletir sobre sua prtica, com vistas s iniciativas internas da instituio bem como atuao das outras instncias do sistema, na promoo de uma Escola Bsica de qualidade para toda a populao. 6.2 Sobre a auto-avaliao A auto-avaliao das unidades escolares, como atividade que se volta ao contnuo aperfeioamento do trabalho escolar, se caracteriza pela construo, pelos agentes escolares, de uma sistemtica de acompanhamento do trabalho escolar, contemplando objetivos e resultados do processo de trabalho, considerando fatores internos e externos condicionantes de suas decises e aes. No Brasil, as iniciativas de avaliao institucional tm sido usualmente implementadas nas instituies de Ensino Superior, que, desde os anos 1980, vm sendo estimuladas a desenvolver processos de auto-avaliao, tornando-se, nos dias atuais, parte integrante do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (Lei n 10.861, de 14 de abril de 2004). A experincia acumulada em relao a esta etapa de ensino pode ser til para se traar orientaes acerca da avaliao institucional para a Escola Bsica, buscando

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pistas em propostas e experincias que venham mostrando potencial de contriburem para o aprimoramento do trabalho. Tradicionalmente, a avaliao que se realiza de modo sistemtico na escola a direcionada para o aluno, sendo o seu fracasso ou sucesso escolar interpretado em uma dimenso individual, no sendo tratados como expresso do prprio sucesso ou fracasso da escola. Ao se propor a avaliao institucional, o que est em jogo uma ampliao desta perspectiva, ou seja, a vivncia de um processo de avaliao da escola, de forma sistemtica, para alm da avaliao do aluno. Trata-se da auto-avaliao da escola, que integra, como um de seus indicadores, o desempenho do aluno. Trata-se de uma perspectiva de anlise que procura descobrir dentro da escola o que especfico, luz dos condicionantes do sistema de ensino e dos contextos scio-econmico e poltico mais amplo. H cerca de trs dcadas, vem se colocando para os educadores comprometidos com a democratizao do ensino a necessidade de se olhar criticamente a escola. Reconhecese que, alm dos condicionantes de natureza estrutural do Estado brasileiro, o fracasso escolar, h muito evidenciado e denunciado, tambm expresso do modo como a escola est estruturada e organizada, o que impe olhar criticamente as relaes e interaes que nela se estabelecem. Nesse caso, destaque dado cultura da escola, materializada no conjunto de propostas, prticas, procedimentos, relaes e rituais constitutivos da instituio que expressam os valores institucionais dominantes. A nfase est nos processos de ao, interao e deciso e no nos produtos, embora estes se constituam, necessariamente, indicadores da avaliao. 6.3 Projeto da escola: ponto de partida e de chegada da avaliao Assim como se concebe a avaliao como inerente ao planejamento educacional da rede de ensino, quando se trata de pensar a avaliao no mbito de cada unidade escolar essa

Uma primeira verso das consideraes que se seguem acerca de avaliao institucional foi apresentada no seminrio: O ensino municipal e a educao brasileira. Secretaria Municipal de Educao de So Paulo, So Paulo: SME, 1999.

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concepo se mantm. Isso significa tomar o projeto poltico-pedaggico da escola como ponto de partida e de chegada da avaliao. Portanto, a avaliao institucional se desencadeia a partir das respostas que a escola produzir s seguintes questes: Qual o nosso projeto educacional? Quais so os princpios que devem orientar a organizao do trabalho escolar? Qual o compromisso com os alunos desta escola e, para alm destes, com a construo de uma escola pblica de qualidade? O que se entende por qualidade? Responder a essas questes resulta na explicitao de valores, intencionalidades, expectativas e compromissos dos participantes da ao educativa. E a avaliao, como dimenso intrnseca ao processo educacional, tem seu sentido na medida em que contribui para a construo dos resultados esperados. Avalia-se para afirmar valores, ou seja, avalia-se para subsidiar, induzir, provocar mudanas em uma dada direo, evidenciando-se que no h neutralidade nos caminhos, nos procedimentos e instrumentos que so utilizados em uma atividade ou em um processo avaliativo. A avaliao no uma atividade meramente tcnica, essencialmente poltica e ideolgica. Os princpios que a norteiam e a forma como ela se concretiza so reveladores de qual projeto pedaggico a escola est assumindo, e mais, qual o projeto social com o qual a escola est comprometida? Portanto, no possvel se pensar em um modelo nico de avaliao que atenda a todas as escolas, e para que este ganhe significado institucional precisa responder ao projeto educacional e social em curso. Assim, importante ter em conta a multiplicidade de valores presentes entre as diversas unidades escolares e em cada uma delas, bem como a clareza de que preciso trabalhar a partir dessa diversidade, na construo ou explicitao do projeto de escola, o qual a referncia para a proposio da sistemtica de avaliao.

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Embora, em alguns contextos escolares, explicite-se at o reconhecimento da necessidade de avaliao institucional, h que se observar as diferentes e at conflitantes concepes que esto em jogo. Vale lembrar que muitas vezes no se tem clareza quanto ao projeto realmente vivido pela instituio e, neste caso, a avaliao pode se constituir em um caminho, at mesmo, para explicitao do projeto em curso. 6.4 Avaliar para transformar Avaliao aqui compreendida enquanto processo que contribui para o avano do conhecimento sobre a escola, informando sobre a realidade, revelando intencionalidades, evidenciando tendncias da prtica, produzindo subsdios para a construo de respostas e propostas de interveno. Respostas e propostas que tenham o potencial de alterar, modificar, transformar a realidade em uma dada direo, a qual se explicita no mbito do projeto pedaggico vigente na escola. O que d sentido ao processo avaliativo o compromisso dos que integram a escola com a transformao do trabalho escolar visando ao seu aprimoramento. Avaliao no se separa da qualidade. Entretanto, qualidade um conceito relacional que emerge dos valores de quem produz a anlise de qualidade. Nessa perspectiva, contribui para que se esboce a proposta de avaliao da escola o paradigma da avaliao emancipatria, proposto por Saul (1988), que se caracteriza como um processo de descrio, anlise e crtica de uma dada realidade, visando transformla, sendo o compromisso principal desta avaliao fazer com que as pessoas direta ou indiretamente envolvidas em uma ao educacional escrevam a sua prpria histria e gerem suas prprias alternativas de ao. Essa abordagem assume os pressupostos metodolgicos da pesquisa participante, quais sejam: o antidogmatismo, a autenticidade e compromisso, a restituio sistemtica, o ritmo e o equilbrio da ao-reflexo. Quanto aos procedimentos de avaliao, so

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privilegiados aqueles que promovem o processo dialgico como entrevistas, debates com vistas participao dos que esto direta e indiretamente envolvidos com a ao educativa. 6.5 Elementos para a construo de uma proposta de avaliao institucional Uma proposta de avaliao ganha significado quando tem os integrantes da escola como proponentes e responsveis por sua conduo. Portanto, as consideraes que se seguem tratam de sugerir: a) alguns encaminhamentos, a partir do entendimento de que uma escola de qualidade supe o compromisso de seus integrantes com a permanncia de todos que nela ingressam e com o seu processo de desenvolvimento; b) a organizao de um trabalho que viabilize e estimule a apropriao e construo do conhecimento e a formao do sujeito social; c) relaes de poder compartilhadas, privilegiando o trabalho coletivo e cooperativo entre os profissionais da escola, alunos e comunidade. Nessa direo, pode ser til, at mesmo para provocar a escola, um debate sobre o que se est concebendo, como qualidade, pela anlise de resultados de pesquisas que procuram investigar que caractersticas das escolas tm promovido melhor desempenho dos alunos. Tal entendimento remete a que se pense em uma sistemtica de avaliao que esteja a servio do desenvolvimento de todos os alunos, ou seja, a servio de um projeto democrtico de escola, perspectiva esta que no se coaduna com prticas que tenham como alvo a discriminao, a premiao ou punio, em decorrncia dos resultados da avaliao. Tambm, seu foco no se volta exclusivamente aos resultados ou produtos escolares, mas contempla processos e relaes. Para que o processo de avaliao escolar tenha o potencial de contribuir com o aperfeioamento das aes em desenvolvimento, deve revestir-se de caractersticas, como: ser democrtico: para considerar que os integrantes da ao educativa so capazes de assumir o processo de transformao da educao escolar sob a tica dos interesses das camadas majoritrias da populao, prevendo-se a cooperao de todos, desde a definio de como a avaliao deve ser conduzida

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at a anlise dos resultados e escolha dos rumos de ao a serem seguidos; ser abrangente: significa que todos os integrantes e os diversos componentes da organizao escolar sejam avaliados: a atuao do professor e de outros profissionais da escola; os contedos e processos de ensino; as condies, dinmicas e relaes de trabalho; os recursos fsicos e materiais disponveis; a articulao da escola com a comunidade, com grupos organizados da sociedade; as relaes da escola com outras escolas e instncias do sistema; ser contnuo: constitui-se efetivamente em uma prtica dinmica de investigao, que integra o planejamento escolar em uma dimenso educativa. (SOUSA, 1995, p. 64). A noo de participao, inerente proposta aqui esboada, merece ateno, visto que, muitas vezes, o processo de avaliao assume a forma participativa, entretanto no viabiliza, de fato, a possibilidade de democratizao de poder ou mesmo no se pauta pelo interesse emancipador. Ainda, a vivncia da avaliao com as finalidades e caractersticas aqui indicadas impe que se caminhe em direo ao fortalecimento dos rgos coletivos e colegiados de gesto da escola. A ttulo de ilustrar alguns indicadores que podem ser tomados como referncia para avaliao do trabalho escolar, foi elaborado um material intitulado Indicadores da Qualidade na Educao (2004)10, que sugere sete dimenses a serem consideradas na avaliao da qualidade da escola. Cada dimenso constituda por um conjunto de indicadores que se desdobram em perguntas a serem respondidas coletivamente. As dimenses sugeridas e os respectivos indicadores so a seguir transcritos:
DIMENSES Ambiente educativo INDICADORES Amizade e solidariedade; alegria; respeito ao outro; combate discriminao; disciplina; respeito aos direitos da criana e do adolescente.

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A publicao intitulada Indicadores da Qualidade na Educao, Ao Educativa: Unicef, PNUD, Inep-MEC (coordenadores), So Paulo: Ao Educativa, 2004, apresenta alguns indicadores para avaliao que podem ajudar a comunidade escolar na elaborao de seu projeto de avaliao institucional. Consultar o site do Inep, www.inep.gov.br, ou da Ao Educativa www.acaoeducativa.org.

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Prtica pedaggica

Proposta pedaggica definida e conhecida por todos; planejamento; contextualizao; variedade das estratgias e dos recursos de ensino-aprendizagem; incentivo autonomia e ao trabalho coletivo; prtica pedaggica inclusiva. Monitoramento do processo de aprendizagem dos alunos; mecanismos de avaliao dos alunos; participao dos alunos na avaliao de sua aprendizagem; avaliao do trabalho dos profissionais da escola; acesso, compreenso e uso dos indicadores oficiais de avaliao da escola e de redes de ensino. Informao democratizada; conselhos escolares atuantes; participao efetiva de estudantes, pais, mes e comunidade em geral; parcerias locais e relacionamento da escola com os servios pblicos; tratamento aos conflitos que ocorrem no diaa-dia da escola; participao da escola no Programa Dinheiro Direto na Escola; participao em outros programas de incentivo qualidade da educao do Governo Federal, dos governos estaduais ou municipais. Habilitao; formao continuada; suficincia da equipe escolar; assiduidade da equipe escolar; estabilidade da equipe escolar. Suficincia dos materiais, espaos e equipamentos; adequao dos recursos disponveis prtica pedaggica; condies de uso e conservao dos recursos; uso eficiente. Nmero de faltas dos alunos; abandono e evaso; ateno aos alunos com defasagem de aprendizagem; ateno s necessidades educativas da comunidade.

Avaliao

Gesto escolar democrtica

Formao e condies de trabalho dos profissionais da escola Ambiente fsico escolar

Acesso, permanncia e sucesso na escola

As referncias aqui apresentadas devem ser lidas, como j se disse anteriormente, apenas como sugestes que venham a provocar na equipe escolar a reflexo e a definio dos parmetros de qualidade. Na prpria publicao aqui mencionada, h o seguinte alerta: (...) quem pode definir bem e dar vida s orientaes gerais sobre qualidade na escola, de acordo com os contextos scio-culturais locais, a prpria comunidade escolar. No existe um padro ou uma receita nica para uma escola de qualidade. Qualidade um conceito dinmico, reconstrudo constantemente. (p.5)

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A definio dos procedimentos e instrumentos de coleta de informaes uma das etapas de conduo do processo avaliativo que visa descrio da realidade. Entretanto, deve ser cuidadosamente planejada toda a sistemtica de avaliao, prevendo-se como sero concretizados os momentos de crtica da realidade e de criao coletiva. O valor da avaliao estar dado pelo seu potencial de contribuir para transformao da realidade escolar, o que remete importncia do uso de seus resultados para o planejamento do trabalho escolar. Se o compromisso assumido com a construo de escolas democrticas, lembre-se de que: As escolas democrticas, como a prpria democracia, no surgem por acaso. Resultam de tentativas explcitas de educadores colocarem em prtica os acordos e oportunidades que daro vida democracia (...). Esses acordos e oportunidades envolvem duas linhas de trabalho. Uma criar estruturas e processos democrticos por meio dos quais a vida escolar se realize. A outra criar um currculo que oferea experincias democrticas aos jovens (APPLE e BEANE, 1997, p.20). Esse o contorno que d sentido construo de uma avaliao institucional.

. ORGANIZANDO O SISTEMA MuNICIPAL DE AVALIAO DA EDuCAO

Conforme j foi apontado, a avaliao da educao no municpio associa-se estreitamente com o PME, por trs razes: primeiramente, porque a prpria formulao do PME pode beneficiar-se de resultados prvios da avaliao educacional no municpio; em segundo lugar, porque os objetivos e metas do PME devem dar forma ao Sistema de Avaliao Municipal de Avaliao da Educao (em outras palavras, avalia-se em razo do que se almeja alcanar);

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finalmente, os resultados da avaliao contribuem para a reviso e/ou reafirmao das estratgias delineadas no PME com vistas a alcanar suas metas ou mesmo para o reajustamento das metas do PME em funo dos resultados obtidos.

Por isso, a avaliao de cada municpio tem marca local: precisa ser delineada com base nos objetivos e metas especficas de cada municpio, tal qual especificado no PME. Mas isso no significa que a avaliao municipal seja desvinculada dos sistemas de informao e de avaliao educacional da Unio e dos estados. Pelo contrrio, esses sistemas de informao e de avaliao fornecem subsdios importantssimos para que o gestor municipal formule e avalie a execuo do PME. Sero descritos abaixo esses sistemas de informao e de avaliao, sinalizando-se a relevncia de cada um para a avaliao nos municpios. .1 O Censo Demogrfico e a Contagem Populacional O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) conduz diversas pesquisas que coletam informaes sobre educao. Algumas dessas investigaes so pesquisas por amostras, as quais no contemplam resultados desagregados por municpios. Duas pesquisas do IBGE produzem resultados para cada um dos municpios brasileiros: o Censo Populacional e a Contagem da Populao. O Censo Demogrfico tem periodicidade decenal e viabiliza a produo de importantes indicadores educacionais para todos e para cada um dos municpios brasileiros: O nmero de habitantes por faixa etria, o que influencia a demanda por vagas nas escolas. O nmero de analfabetos e a taxa de analfabetismo dos residentes no municpio. A taxa de escolarizao lquida para os diversos grupos etrios, que indica at que ponto as crianas e jovens do municpio tm acesso escola.

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A taxa de distoro idade-srie, que indica como est o fluxo de alunos pelo sistema escolar. O nmero mdio de anos de educao da populao do municpio.

O conhecimento do valor desses indicadores no municpio relevante por trs razes: permitem diagnstico da situao educacional do municpio; sugerem metas para o PME; atualizam os indicadores, o que permite a avaliao da implementao do PME. A Contagem da Populao tambm uma pesquisa decenal, realizada entre os Censos Populacionais. Com a Contagem da Populao objetiva-se no s atualizar, aps cinco anos, os principais dados e indicadores do Censo Populacional, como tambm viabilizar projees mais precisas de indicadores relevantes para os anos em que no se realizam nem o Censo nem a Contagem da Populao. O oramento do IBGE, para o ano de 2005, no contemplou recursos para a realizao da Contagem da Populao prevista para o presente ano. Por esta razo, as projees populacionais para a segunda metade da presente dcada continuaro sendo feitas, a partir das diferenas aferidas entre a Contagem da Populao de 1995 e o Censo Demogrfico de 2000. .2 O Censo Escolar O Censo Escolar um levantamento anual realizado pelo Inep/MEC. Este levantamento coleta informaes bsicas sobre o quantitativo de alunos e professores nas escolas, sobre as formas de organizao do ensino (nveis oferecidos, organizao do ensino em sries, ciclos ou crditos) e sobre a infra-estrutura das escolas. O Censo Escolar tem diversas funes. Talvez a mais conhecida, hoje, seja a de ser a base para o clculo da repartio dos recursos do Fundef (e, futuramente, do Fundeb). Sob o ponto de vista da avaliao nos municpios, particularmente importante apontar para alguns indicadores produzidos

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a partir do Censo Escolar. So eles: Taxas de promoo, de repetncia e de evaso escolar produzidas para o Pas, para as UFs, para os municpios e para as unidades escolares. Nmero mdio de alunos por turma. Proporo de alunos cursando escolas municipais, estaduais e particulares. Taxa de distoro idade-srie. Esses indicadores complementam aqueles baseados no Censo Demogrfico e na Contagem da Populao. Podem ser usados na obteno de diagnstico inicial da situao educacional do municpio, na definio de metas do PME e sua atualizao como critrio de avaliao da implementao do PME. Para o futuro, podem-se esperar duas modificaes no Censo Escolar. A primeira, j prevista para o ano de 2006, consiste na mudana na unidade de anlise do censo, que deixar de ser a escola e passar a ser o aluno (razo pela qual parece que se passar a ter um Censo Estudantil, em lugar de um Censo Escolar). Para entender o alcance e o significado dessa mudana, necessrio considerar, em mais detalhes, como funciona a coleta de dados do Censo Escolar atualmente. At este ano, so coletadas informaes individuais sobre as unidades escolares. Sobre os alunos, h apenas informaes agregadas: quantos estudam em cada srie; quantos possuem sete anos de idade; quantos esto cursando a mesma srie que cursaram no ano passado, etc. A mudana na unidade de anlise consiste em passar a informar quais alunos esto cursando cada srie da escola, etc. Essa mudana est articulada com a implantao do Nmero de Identificao Social (NIS), registro nacional que identificar todo brasileiro. No momento em que escrevemos, a sistemtica de implantao do Censo Escolar baseado nos alunos est ainda em processo de definio. A segunda mudana deve ocorrer em um horizonte mais longo e consiste na substituio do Censo Escolar pelo registro administrativo da matrcula escolar. Esta mudana ainda no est includa no planejamento das autoridades educacionais, mas insere-se no mbito

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de tendncia global para que censos sejam substitudos por registros administrativos. .3 O Saeb O Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) tem sua origem no final da dcada de 1980 e j produziu sete ciclos de avaliao de mbito nacional. Podem-se caracterizar trs perodos do Saeb, a saber: a) Implantao (1988-1994): marca o incio da implantao de uma cultura de avaliao no Pas. Produziu dois ciclos de avaliao (1990 e 1993). b) Consolidao (1995-2004): perodo caracterizado pela implantao de uma mtrica nacional, baseada na Teoria de Resposta ao Item, viabilizando a obteno de resultados comparveis ao longo do tempo. Neste perodo estabilizou-se a definio das sries avaliadas (4 e 8 sries do Ensino Fundamental e 3 srie do Ensino Mdio) e difundiu-se a investigao dos fatores escolares associados ao desempenho de estudantes. c) Diferenciao (2005): o rtulo Saeb passa a designar o Sistema de Avaliao da Educao Bsica, composto por dois exerccios de avaliao: a Avaliao Nacional da Educao Bsica (Aneb), que preserva as caractersticas do Saeb do perodo anterior, e a Avaliao Nacional do Rendimento Escolar (Anresc), que objetiva mensurar o desempenho das escolas brasileiras, excetuando-se as localizadas em pequenos municpios, as escolas rurais e as escolas com menos de trinta estudantes nas sries avaliadas. O edital para a Anresc 2005 foi publicado em maio de 2005 e prev a realizao de testes de Lngua Portuguesa para cerca de 5 milhes de alunos de 4 e 8 sries, em 5.418 municpios brasileiros. Do ponto de vista da avaliao da educao nos municpios, o Saeb viabiliza duas possveis abordagens. A primeira baseada nos estudos de fatores associados ao desempenho escolar. Esses estudos indicam quais polticas e prticas esto associadas a melhores resultados por parte dos alunos. Por essa via, os dirigentes municipais podem desenvolver indicadores de processos educacionais que promovem qualidade da educao. Por exemplo, a responsabilidade coletiva de professores pelo aprendizado dos alunos foi reportada em

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trs estudos recentes baseados em dados brasileiros distintos o SARESP 1998 (ESPSITO, DAVIS e NUNES, 2000) o SAEB 2001 (SOARES, 2004) e o PISA 2000 (LEE, FRANCO e ALBERNAZ 2004) como varivel associada eficcia escolar, resultado em sintonia com o de pesquisas conduzidas em outros pases. A responsabilidade coletiva nesses estudos tem sido medida a partir de variveis que indagam sobre quantos professores sentem-se responsveis pelo aprendizado dos alunos e sobre o grau de colaborao docente com vistas ao aprendizado discente. Os resultados dessas pesquisas sugerem que a responsabilidade coletiva pelo aprendizado dos alunos uma dimenso relevante a ser considerada na avaliao e na auto-avaliao de escolas. A segunda abordagem baseada no acompanhamento de indicadores do desempenho das escolas do municpio (desempenho mdio dos alunos da escola), o que ser um dos resultados apresentados pela Anresc. .4 As avaliaes estaduais Nos ltimos trs anos, 11 unidades da Federao realizaram avaliaes estaduais de desempenho de estudantes. Em alguns estados, j h incluso de escolas municipais na avaliao estadual, como o caso da Bahia, do Mato Grosso do Sul, do Cear e de So Paulo, e registra-se a tendncia de crescente incluso de redes municipais no mbito das avaliaes estaduais, como o caso de Minas Gerais e do Rio de Janeiro. A consolidao de experincias estaduais de avaliao de desempenho de estudantes, alm de contribuir para a existncia de maior nmero de quadros tcnicos com conhecimentos na rea de avaliao em larga escala, tende a produzir, via incluso das redes municipais nas avaliaes estaduais, possibilidades adicionais para que os municpios possam contar com dados e informaes sobre suas redes de ensino. Uma questo ainda em aberto refere-se articulao entre a Anresc e as avaliaes estaduais. .5 Os municpios e a avaliao educacional

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Foram apresentadas, acima, diversas fontes das quais os municpios podem se servir para montar seu sistema de avaliao da educao. Mas esse quadro no estaria completo se deixasse de mencionar que tambm h alguns municpios que so produtores de dados e informaes prprias que subsidiam seus sistemas de avaliao. Seja como produtor de dados e informaes, seja como usurio informado e crtico de dados e informaes produzidas pela Unio e/ou por estados, o mais importante que os dirigentes municipais possam delinear propostas de avaliao da educao que estejam articuladas com os demais aspectos da poltica educacional do municpio. por essa via que o PME pode, por um lado, estar informado do diagnstico da situao educacional do municpio e, por outro lado, oferecer subsdios para que os dirigentes municipais decidam o que deve ser priorizado pela avaliao municipal. Fechando o crculo, espera-se que os resultados da avaliao consistam em parte integrante da avaliao da implementao do PME, contribuindo para o ajustamento de suas metas face aos resultados obtidos. O papel estratgico desempenhado pela avaliao hoje guarda estreita relao com as modificaes ocorridas na educao brasileira. Em 1970, apenas 66% das crianas entre 7 e 14 anos freqentavam escolas. Naquele contexto, ficava evidente que o problema do atendimento e da sada precoce das crianas da escola era um problema central de poltica educacional, e indicadores de fcil visibilidade, como construo e ampliao de escolas, desempenhavam papel importante na poca. Hoje em dia, 98% das crianas e jovens da faixa etria de 7 a 14 anos esto na escola, e os principais problemas referem-se qualidade da educao e ao fluxo educacional, o que exige que a avaliao da poltica educacional seja feita com base em processos e indicadores mais sofisticados e refinados. Esses dados parecem ser capazes de dar diretivas para o encaminhamento dos dilemas de hoje da poltica educacional.

Consideraes Finais
As diversas unidades deste curso abordam as contribuies nas diferentes reas estratgicas da gesto da educao municipal. De nossa parte, gostaramos de finalizar apontando para as contribuies relacionadas com o nosso tema, que a Avaliao do Sistema Municipal

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de Educao. So elas: Poltica educacional com metas claras para todos. A aprendizagem dos alunos em primeiro lugar.

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Metas passveis de serem avaliadas. Papel estratgico do dirigente municipal, pois ele vocaliza os principais pontos da poltica e lidera a avaliao. Dirigente municipal, equipes de secretarias e de escolas conhecem os indicadores que podem sinalizar o sucesso da poltica e acompanham a evoluo desses indicadores

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