Você está na página 1de 52

EXPEDIENTE

Publicao peridica da FGV Projetos. Os artigos so de responsabilidade dos autores e no reetem, necessariamente, a opinio da FGV.

FGV PROJETOS

Diretor Executivo Diretor Tcnico Diretor de Controle Vice-Diretor de Projetos Vice-Diretor de Estratgia e Mercado Editor-Chefe Coordenador Editorial Coordenadora de Comunicao Assistente de Produo Designer Assistente Estgiria de Comunicao Revisoras Lingusticas Jornalista Projeto Grco Impresso Tiragem Fotos

Cesar Cunha Campos Ricardo Simonsen Antnio Carlos Kfouri Aidar Francisco Eduardo Torres de S Sidnei Gonzalez Sidnei Gonzalez Carlos Augusto Costa Melina Bandeira Jlia Braslico Maria Joo Pessoa Macedo Amanda Baio Maria Cristina Vignoli Elias e Gabriela Costa Felipe Moraes Dulado Design Grca Nova Brasileira 2.000 exemplares Banco de imagem FGV Projetos | www.sxc.hu Instituio de carter tcnico-cientco, educativo e lantrpico, criada em 20 de dezembro de 1944 como pessoa jurdica de direito privado, tem por nalidade atuar, de forma ampla, em todas as matrias de carter cientco, com nfase no campo das cincias sociais: administrao, direito e economia, contribuindo para o desenvolvimento econmico-social do pas.

Sede

Praia de Botafogo, 190, Rio de Janeiro RJ, CEP 22250-900 ou Caixa Postal 62.591 CEP 22257-970, Tel: (21) 2559-5729, www.fgv.br Luiz Simes Lopes Carlos Ivan Simonsen Leal Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Marcos Cintra Cavalcante de Albuquerque Carlos Ivan Simonsen Leal Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Marcos Cintra Cavalcante de Albuquerque Armando Klabin, Carlos Alberto Pires de Carvalho e Albuquerque, Ernane Galvas, Jos Luiz Miranda, Lindolpho de Carvalho Dias, Manoel Pio Correa Jnior, Marclio Marques Moreira e Roberto Paulo Cezar de Andrade Alfredo Amrico de Souza Rangel, Antonio Monteiro de Castro Filho, Cristiano Buarque Franco Neto, Eduardo Baptista Vianna, Jacob Palis Jnior, Jos Ermrio de Moraes Neto, Jos Julio de Almeida Senna, Marcelo Jos Baslio de Souza Marinho e Nestor Jost. Carlos Alberto Lenz Csar Protsio Joo Alfredo Dias Lins (Klabin Irmos e Cia) Alexandre Koch Torres de Assis, Anglica Moreira da Silva (Federao Brasileira de Bancos), Carlos Moacyr Gomes de Almeida, Celso Batalha (Publicis Brasil Comunicao Ltda), Dante Letti (Souza Cruz S/A), Edmundo Penna Barbosa da Silva, Heitor Chagas de Oliveira, Hlio Ribeiro Duarte (HSBC Investment Bank Brasil S.A - Banco de Investimento), Jorge Gerdau Johannpeter (Gerdau S.A), Lzaro de Mello Brando (Banco Bradesco S.A), Luiz Chor (Chozil Engenharia Ltda), Marcelo Serfaty, Marcio Joo de Andrade Fortes, Mauro Srgio da Silva Cabral (IRB-Brasil Resseguros S.A), Raul Calfat (Votorantim Participaes S.A), Romeo de Figueiredo Temporal (Estado da Bahia), Ronaldo Mendona Vilela (Sindicato das Empresas de Seguros Privados, de Capitalizao e de Resseguros no Estado do Rio de Janeiro e do Esprito Santo) e Srgio Ribeiro da Costa Werlang. Aldo Floris, Brascan Brasil Ltda, Gilberto Duarte Prado, Luiz Roberto Nascimento Silva, Ney Coe de Oliveira, Nilson Teixeira (Banco de Investimentos Crdit Suisse S.A), Olavo Monteiro de Carvalho (Monteiro Aranha Participaes S.A), Patrick de Larragoiti Lucas (Sul Amrica Companhia Nacional de Seguros), Pedro Aguiar de Freitas (Cia. Vale do Rio Doce), Pedro Henrique Mariani Bittencourt (Banco BBM S.A), Rui Barreto (Caf Solvel Braslia S.A) e Srgio Lins Andrade (Andrade Gutierrez S.A). Este Caderno est disponvel para download no site da FGV Projetos: www.fgv.br/fgvprojetos

Primeiro Presidente Fundador Presidente Vice-Presidentes

CONSELHO DIRETOR

Presidente Vice-Presidentes

Vogais

Suplentes

CONSELHO CURADOR

Presidente Vice-Presidente Vogais

Suplentes

SUMARIO

Editorial

06 08 15 21 26 33 40 46

Cesar Cunha Campos

Entrevista

com Eli Piet

Artigos

Poder local e a questo municipal Francisco Humberto Vignoli

Polticas pblicas municipais: em busca da racionalidade Francisco R. Funcia

Gesto da receita municipal: um passo frente Rubens Alves


4|5

Saneamento nos municpios brasileiros: regulao e planejamento Frederico Araujo Turolla


C A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L

Gesto de pessoas nos municpios brasileiros Nelson Marconi e Gabriela Miranda Moriconi

Compras eletrnicas no setor pblico Walter Soboll, Jos Srgio Larotonda Junior e Joo Adolfo de Rezende Ponchio

EDITORIAL

Editorial
Cesar Cunha Campos
diretoria.executiva@fgv.br

este ano, inicia-se um novo perodo de gesto dos prefeitos e vereadores, um desao redobrado diante de uma das maiores crises econmicas enfrentadas atualmente por toda a sociedade. Estes

representantes do Executivo e Legislativo sero os novos responsveis pela conduo das polticas pblicas nos 5.564 municpios brasileiros, ao longo dos prximos quatro anos. um momento extremamente oportuno para se discutir a Gesto Pblica Municipal. Esta, de forma progressiva, apresenta-se como uma das questes fundamentais da organizao da vida em sociedade, uma vez que pesquisas recentes apontam que a qualidade de vida nas cidades depende de uma srie de programas desenvolvidos pelas Prefeituras. Diante de uma demanda crescente da populao, quer em termos quantitativos como em termos qualitativos, cada vez mais, o poder pblico municipal deve aprimorar os instrumentos de gesto. Para isto, combinan de um lado a alocao de recursos municipais e de outro a capacidade de articulao poltica com os governos estadual e federal, estabelecendo a conexo entre os nveis global e local para a atrao de investimentos privados. Considerando que a Constituio Federal de 1988 alou o nvel municipal de governo condio de protagonista, tal qual Estado e Unio, da formulao e implementao de polticas pblicas. Na perspectiva do pacto federativo, cabe aos Poderes Executivo e Legislativo Municipais exercerem suas prerrogativas constitucionais para que o interesse pblico seja alcanado mediante a maximizao dos recursos e a racionalizao dos gastos. Tais aes requerem uma mudana comportamental do agente pblico, que deve estar qualicado

para o desempenho de suas funes e, acima de tudo, consciente de sua im-

portncia para vencer o desao da busca pela qualidade direcionada ao cidado, razo de ser da existncia do poder pblico. Nesse sentido, a incorporao de sistemas gerenciais capazes de modernizar a gesto dos processos de trabalho constitui-se fator fundamental. A busca de excelncia com a incorporao de novos conceitos gerenciais no incompatvel com os mandamentos legais atualmente existentes na Administrao Pblica. A Lei de Responsabilidade Fiscal faz referncia explcita necessidade de se estabelecer um Sistema de Custos para o setor pblico, e algumas experincias de sucesso nessa rea foram implantadas com o apoio institucional da FGV Projetos, unidade de extenso de ensino e pesquisa da Fundao Getulio Vargas. A divulgao do que se quer e o comprometimento planejado e coordenado de todos, em relao a objetivos discutidos e metas denidas, so ingredientes necessrios tanto para fundamentar processos que permitam a formulao de indicadores de desempenho visando s aes futuras, como para potencializar a utilizao dos recursos pblicos. Nesse contexto, esta edio do Cadernos FGV Projetos rene um conjunto de contribuies com o intuito de caracterizar a gesto municipal, parte do poder

local, como um instrumento fundamental no estabelecimento de Polticas Pblicas que, a um s tempo, fortaleam a utilizao dos recursos pblicos, prprios ou de outros nveis de governo, e a atrao de investimentos privados. Alm disso, a questo do Planejamento realada em praticamente todos os artigos, com destaque para os que tratam da gesto da receita pblica, do sistema gerencial de custos e do saneamento no contexto das novas regras estabelecidas pela Lei n 11.445 (Lei de Diretrizes do Saneamento Bsico). O entrevistado desta edio foi o ex-prefeito Eli Piet que, em dezembro passado, completou 8 anos frente do Municpio de Guarulhos. Aspectos como o Planejamento das aes de governo, a Responsabilidade Fiscal, a Incluso Social, a Gesto de Custos, a Participao Popular, entre outros, foram destacados como de fundamental importncia para sua gesto, a qual conseguiu recuperar as nanas municipais e obter Grau de Investimento para o Municpio, pela Agncia Austin Rating. Nesta edio, o Cadernos FGV Projetos prope-se a discutir a questo da Gesto Pblica Municipal nos seus principais aspectos e, dessa forma, fomentar o debate, de grande importncia para os municpios brasileiros.
C A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L 6|7

ENTREVISTA

Entrevista com Eli Piet


FGV Projetos

Eli Piet
Ex-prefeito de Guarulhos - SP Former mayor of Guarulhos - SP

RESUMO
Eli Piet, ex-prefeito da cidade de Guarulhos, em So Paulo, falou nesta entrevista exclusiva FGV Projetos sobre os resultados consistentes obtidos a partir da adoo de prticas administrativas mais ecientes dos recursos pblicos na cidade. O processo de reforma da gesto pblica no pas foi iniciado em 1995 com a criao do Plano Diretor da Reforma do Estado, visando elevao do nvel de qualidade no atendimento populao e melhora da ecincia na administrao dos recursos pblicos. Reexo de uma remodelao em curso nos pases desenvolvidos de todo o mundo, essa mudana foi iniciada, entres os pases em desenvolvimento, pelo Brasil. No estado de So Paulo, um dos modelos da gesto eciente, aplicada com base nestas diretrizes de modernizao do Estado, foi o adotado pela prefeitura municipal de Guarulhos. Ao assumi-la, em 2001, uma das

ABSTRACT
Eli Piet, former mayor of the city of Guarulhos, in So Paulo State, in this exclusive interview to FGV Projetos talks about the consistent results obtained by adopting more efcient administrative practices of the public resources in the city. The public management reform process in the country began in 1995 with the creation of the Master Plan of State Reform, aiming to raise the quality level of the service for the population and to improve efciency in the administration of public resources. Reex of an ongoing restructuring in the worlds developed countries, this change among the developing countries was begun by Brazil. In the state of So Paulo, one of the models of the applied efcient management based on these modernization guidelines of the State was adopted by the city hall of Guarulhos. When taking charge of the

principais aes colocadas em prtica pelo ento prefeito, Eli Piet, foi promover a descentralizao da organizao da Prefeitura, aproximando a populao do dia a dia da cidade. Essa medida lhe permitiu identicar com maior clareza as principais necessidades da sociedade e ajudou na scalizao da qualidade dos servios prestados. Por outro lado, a gesto scal responsvel possibilitou, alm de uma economia real de recursos, a obteno, em 2007, de Grau de Investimento para o Municpio, pela Agncia Austin Rating. Professor e advogado, morador da cidade de Guarulhos, depois de mais de 18 anos de exerccio parlamentar, sendo oito deles na cmara municipal da cidade, Eli foi eleito e reeleito para a prefeitura da cidade em 2000 e 2004, respectivamente. Em entrevista FGV Projetos, Eli expe sua experincia, as diculdades enfrentadas e os xitos da remodelao da administrao municipal obtidos, por sua equipe, e aponta os caminhos e expectativas em relao aos futuros governantes e ao desenvolvimento da cidade.

city hall in 2001, Eli Piet considered this as one of the main actions to be taken. Besides promoting the decentralization of the States organization, drawing the population close to the day-to-day life of the city, the mayor was able to identify more clearly, by means of this measure, the main requirements of society, which has helped in supervising the quality of the services provided. Professor and lawyer, inhabitant of the city of Guarulhos, after more than 18 years of parliamentary practice eight of them in the citys local government council -, Eli was elected and reelected mayor of the city in 2000 and 2004 respectively. In this interview to FGV Projetos, the former mayor describes his experience, drawbacks and successes of restructuring the municipal administration requested by his team, and species the paths and expectations relating to future governors and to the development of the city.

8|9 C A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L

ENTREVISTA

FGV PROJETOS - Como foi sua trajetria at assumir a

o que seria possvel para um plano local. Realizamos um bom controle na rea de oramento e de nanas, porque a nossa equipe estava muito sintonizada com o programa de governo, com as prioridades e mtodos que estavam sendo implantados. FGV PROJETOS - Quais foram as primeiras aes delineadas e aplicadas na busca de uma administrao com foco no aspecto gerencial? Eli Piet - Em primeiro lugar, fomos em busca da informao. Identicamos um conjunto de informaes desencontradas, as vrias reas no se comunicavam e, portanto, no era possvel um conhecimento claro a todos de seu funcionamento. A Administrao aqui funcionava quase como um arquiplago, com algumas ilhas maiores, outras ilhas menores, mas sem muita comunicao entre si. Ento, procuramos obter as informaes e sistematiz-las, o que no gerou resultados imediatos, nem agradou muito populao, que esperava aes mais rpidas. Mas, como numa maratona, voc no pode ter, no incio, a mesma velocidade da reta nal. Por isso, o administrador tem que ter uma convico muito clara do que est fazendo. Tem que ser mais racional e menos emocional nesses momentos. Alm de ter esta apropriao mais precisa dos conhecimentos, buscamos ter um plano bastante objetivo, saber com que foras podamos contar e onde que elas estavam. Precisvamos, por

prefeitura de Guarulhos? Eli Piet - Cheguei prefeitura da cidade de Guarulhos depois de 18 anos de exerccio de mandato parlamentar. Atuei por oito anos como vereador na cidade, dos quais dois como presidente da Cmara Municipal e dez anos como deputado estadual. Nesse perodo, sempre busquei conciliar minhas atividades parlamentares com os interesses da cidade. Tambm sempre participei dos eventos do PT para troca de experincias entre os vereadores do partido, e depois entre deputados. Os assuntos giravam em torno de temas institucionais e de polticas pblicas, o que foi uma verdadeira escola em questes administrativas urbanas. Isto me deu uma experincia variada, e quando assumi como prefeito, em 1 de janeiro de 2001, j havia adquirido uma viso aprofundada da minha cidade e da administrao pblica.
FGV PROJETOS - Qual foi a situao encontrada no in-

cio de seu mandato e a primeira medida adotada? Eli Piet - Uma das caractersticas das administraes anteriores foi um desempenho oramentrio e nanceiro altamente decitrio. Elas trabalhavam com a antecipao de recursos futuros, para ter bom xito no presente. Claro que em algum momento, l adiante, o problema apareceria. Havia um ciclo: alternar uma administrao de boa popularidade, decitria, para, em seguida, deixar como herana ao seu sucessor a obrigao de acertar os problemas gerados e inviabilizar a nova gesto. Era algo comum no Brasil, e a Lei de Responsabilidade Fiscal, de certa maneira, veio para corrigir esta distoro. Uma mudana muito importante que zemos nesse sentido est relacionada obrigatoriedade do rigor na administrao dos recursos pblicos. Procuramos fazer um oramento que tivesse uma correspondncia mais prxima possvel da realidade. Conseguimos iniciar a administrao tendo prioridades e obedecendo aos parmetros constitucionais para a educao e a sade. Ao elaborarmos o plano de governo para aplicar o nosso programa de governo, fomos aprendendo a ter a humildade de entender os limites da prpria administrao e avaliar

exemplo, regularizar o abastecimento de gua, pois o cidado quer abrir o chuveiro e poder tomar banho. Ele no est querendo uma explicao, est querendo gua. Ento, foi muito importante fazer um planejamento detalhado do que se pretendia atingir e o tempo para tal. isso que eu chamaria de uma administrao sustentvel. FGV PROJETOS - A gesto de custos e qualicao do gasto ajudou a alcanar essa administrao sustentvel? Eli Piet - Para se modernizar e melhorar, preciso ter bons conhecimentos da rea administrativa e dar bastante ateno ao bem comum. Ns nos aperfeioamos por meio dos nossos prprios esforos e tambm pela experincia da Fundao Getulio Vargas. Agora, s a vontade de fazer no basta. Conhecer a administrao como um todo, saber todos os seus dados e comear a compreender qual vai ser a trajetria futura, seja da arrecadao, seja da despesa, a partir do conhecimento do histrico, do que acontece em cada rea, isso permite criar efetivamente, novos mtodos de gesto, modernos e mais ecientes, para planejar e atender s expectativas da populao. Ento, na medida em que a gente foi se preocupando em ter um domnio sobre as informaes, passamos a saber o que estava acontecendo, o que, quanto e como se gastava. E, tambm, na medida em que planejvamos e depois avalivamos, vericvamos em que grau as metas eram atingidas. A secretaria de comu-

nicao, que criamos para manter o contato constante entre a prefeitura e a sociedade, tambm teve papel essencial neste processo. Porque no se pode dar uma informao imprecisa para a sociedade. Ns sempre nos preocupamos em agir com rigor na comunicao com a sociedade ou com as instituies, e este procedimento fez com que, periodicamente, cada rea informasse s secretarias de governo e de comunicao os seus dados exatos. Mapeando estes resultados, era possvel compar-los com o que havia sido planejado e, assim, avaliar se estvamos no caminho certo. FGV PROJETOS - Quais as medidas adotadas para melhorar a ecincia na gesto da receita e da despesa? Eli Piet - Implantamos uma centralizao participativa dos integrantes da direo do governo, em substituio a uma descentralizao desorientada que vigorava antes da nossa gesto. Alm disso, passamos a trabalhar com avaliaes peridicas: no que avanamos e onde que esto os nossos problemas? Fomos atrs da reduo de custos e de melhoria da arrecadao. Inicialmente, o principal avano para a arrecadao foi a implantao do IPTU progressivo, realizado no nal do primeiro ano de governo. Tambm realizamos a reavaliao da planta genrica de valores. Depois, ajustamos a reviso de contratos. Por exemplo, na rea da coleta de lixo, chegamos a cortar pela metade os gastos, pois ali se agregavam vrias outras atividades. Melhoramos a arrecadao, reduzimos custos, mas nos deparamos com um momento em que era necessrio reduzir gastos na rea de pessoal. Era preciso vericar onde havia pessoal ocioso e administrar de modo contido a expectativa de reajustes salariais. FGV PROJETOS - A opo por reduzir despesas com pessoal e controlar custos a partir de inovao tecnolgica representou um papel importante na racionalidade administrativa? Eli Piet - O maior custo na administrao pblica, por ordem de despesa, concentra-se na rea de pessoal. Ento, a poltica adotada foi a de reduzir a defasagem entre o menor e o maior salrio por meio de reajustes
C A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L 10 | 11

ENTREVISTA

diferenciados, sem comprometer o equilbrio oramentrio e nanceiro. Para uma administrao ser bem-sucedida, preciso que o povo sinta os resultados decorrentes das obras de infraestrutura, das melhorias no abastecimento de gua e no tratamento de esgotos, da construo de novas escolas, creches e tambm mais qualidade na educao, de novas unidades de sade e mais remdio gratuito sendo distribudo, de mais investimento em cultura e esporte, de mais programas de assistncia social e prossionalizantes para a juventude. Se este conjunto de mudanas no acontece, o administrador pode se julgar bom, mas o povo no ter essa percepo. Nessa perspectiva, o controle de custos possibilitou Prefeitura uma racionalizao das despesas e, consequentemente, a ampliao em termos quantitativos e qualitativos da prestao de servios e da realizao de investimentos em prol da populao. FGV PROJETOS - Como foi possvel maximizar os recursos para atingir bons resultados no atendimento s necessidades da populao? Eli Piet - Eu me lembro de um caso muito claro relacionado a esta questo, quando precisvamos elevar de 16% para 25% os gastos na educao para atender ao preceito constitucional. No bastava dizer gastem mais, era preciso saber qual o plano, como isto seria realizado: criar uma rede de creches ou uma rede municipal de ensino fundamental? Construir prdios novos? Temos terrenos onde construir esses prdios ou preciso desapropri-los? Era preciso ter pessoas que tivessem capacidade de planejar e tambm de agir. Pessoas de diversas reas que seriam envolvidas no processo, vindas do setor jurdico, da rea de obras, da rea administrativa, da prpria educao, cultura, esporte. Ou seja, o governo passou a atuar como um todo em torno dos objetivos de seus programas e planos de trabalho. E nisso que acredito, na transformao de algo cheio de espontaneidade e de vontades pessoais em algo mais moderno e planejado para o bem comum. FGV PROJETOS - Qual foi a importncia da Lei de Responsabilidade Fiscal no processo de planejamento e de modernizao da Gesto Pblica? Eli Piet - A Lei da Responsabilidade Fiscal ajudou, mas no responde pelo conjunto da modernizao administrativa realizada. A Lei estabeleceu alguns parmetros, mas a alma da administrao diz o seguinte: dentro dessas condies, o que voc consegue fazer para atender s expectativas da sociedade? Isso voc no encontra em artigo nenhum da Lei de Responsabilidade Fiscal. E como voc se relaciona com a sociedade, que o objetivo do poder pblico? Por exemplo, no perodo da ditadura militar, voc no tinha nenhuma losoa de participao popular. Era possvel fazer uma boa gesto, mas no se formava cidadania, no se formavam lideranas, no se formavam processos coletivos conscientes de avaliao. Ento, a participao popular, que foi uma das nossas prioridades concretizadas, permitiu um conhecimento bem melhor da cidade. O oramento participativo ajuda a conhecer bem de perto o que cada regio da cidade est priorizando, assim como outros instrumentos possibilitam este conhecimento, a saber: os conselhos gestores de sade, os conselhos de escola, entre outros. Alm disso,

as lideranas que surgem nesse processo passam a ter uma viso mais ampla da administrao, assim como das solues para os problemas. Ao mesmo tempo, a participao popular um elemento importante de transparncia, por causa da prestao de contas. Esse processo importantssimo na gesto moderna. FGV PROJETOS - De que forma as parcerias estabelecidas por essa administrao vm contribuindo para o sucesso da gesto municipal? Eli Piet - Realizamos muitas parcerias por aqui com empresrios e com moradores. Procuramos compartilhar com o empresariado o custo da infraestrutura em reas industriais e com os moradores. Pelo sistema de mutiro, nos responsabilizamos mutuamente pela pavimentao de ruas de menor porte e de vielas. Isso teve um resultado signicativo. Alm disso, trabalhamos muito com parcerias com entidades benecentes na rea de educao, sade e assistncia social, com entidades dos mais diversos tipos. Uma outra lio de nossa gesto foi potencializar no s ao mximo os recursos, mas tambm buscar os recursos dos outros entes federativos. Isso tambm considero algo muito importante para a modernizao administrativa. Assim voc faz todos convergirem para que os resultados aconteam. O Governo Federal se tornou um parceiro muito importante da cidade de Guarulhos. Primeiro, atravs dos recursos que comearam a vir para investimentos novos. Antes havia s para a sade e depois, passou a vir, atravs da Caixa Econmica Federal, para a rea de habitao popular. Posteriormente, ocorreram mais investimentos tambm na rea da infraestrutura e da assistncia social, o que ajuda tambm a economia local. E com o PAC, cresceram bastante os investimentos federais. Conseguimos trabalhar com o Governo do Estado de maneira integrada em duas reas: a de segurana pblica, em que ns formamos um conselho municipal

de segurana com todas as foras de segurana daqui do municpio, e a rea da habitao popular, mas faltou apoio na rea de educao, cultura e infraestrutura. FGV PROJETOS - O relatrio da Austin Rating destacou que o Municpio ainda muito dependente de recursos nanceiros de outros nveis de governo. Qual a sua opinio sobre isso? Eli Piet - O relatrio da Austin Rating cita que a cidade de Guarulhos depende muito dos recursos federais e estaduais. Mas eu fao uma ressalva: os recursos citados so provenientes de direitos constitucionais da cidade

Alm disso, passamos a trabalhar com avaliaes peridicas: no que avanamos e onde que esto os nossos problemas?
Eli Piet

na arrecadao de tributos. Por exemplo, ns temos uma participao na arrecadao do ICMS, e isso no um favor que o Estado nos faz, e nem uma liberalidade dele: um direito constitucional. Ento, considero que a cidade de Guarulhos sustentada com recursos prprios ou com
12 | 13

recursos a que ela tem direito constitucional. As transferncias voluntrias eram nmas no passado. Eu vivi uma boa parte do meu mandato com 99,5% de recursos prprios ou de transferncias estaduais e federais obrigatrios.
FGV PROJETOS - Um dos aspectos da administrao
C A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L

pblica municipal que contribuiu para a classicao dada pela Austin Rating para Guarulhos foi a relao entre os Poderes Executivo e Legislativo. O que foi destacado por essa agncia? Eli Piet - Um elemento importante foi a boa relao entre os Poderes Executivo e Legislativo. Tentamos deixar este relacionamento altamente poltico e transparente. a troca mtua de prestgio entre prefeito e vereadores e a participao, no governo, dos partidos que nos do apoio. No uma equao fcil, mas quando voc tem um governo plural, muito importante que ele tenha um rumo muito bem denido. Ele no pode ser

ENTREVISTA

um governo plural composto de partes em que cada uma joga para um lado. Ele tem que ter um programa bem denido de trabalho, mtodo, metas. E o prefeito tem que ser o maestro desta partitura.
FGV PROJETOS - Aps 8 anos consecutivos como Prefeito de Guarulhos, qual a sua

expectativa em relao ao futuro da cidade? Eli Piet - Acredito que a cidade de Guarulhos vai continuar, ainda por um bom perodo, sendo uma cidade cuja economia se fundamenta principalmente na indstria. Mas ela tem avanado tambm no setor de servios, principalmente devido ao aeroporto, e no setor de logstica, que tem muito a ver com o aeroporto e com as rodovias que cortam a cidade. Guarulhos uma cidade que ainda tem territrio livre para expanso de grandes empresas. Aos poucos, a cidade vai assimilando alguns vcios da capital, como, por exemplo, os males do trnsito. Esta uma preocupao que tem importncia para o futuro, por causa da infraestrutura e da mobilidade urbana. A cidade tambm precisa avanar nessa questo da mobilidade com um sistema de transporte sobre trilhos. No caso da indstria, precisa buscar modernizao tecnolgica e gerar mais conhecimento tcnico. Precisa avanar muito na rea de ensino superior para ser uma cidade geradora de conhecimentos e no apenas transmissora de conhecimento, progredindo, principalmente, na formao tcnica da populao, para que esta possa responder s demandas da economia, que tem exigido cada vez mais pessoas especializadas.

Um elemento importante foi a boa relao entre os Poderes Executivo e Legislativo.


Eli Piet

ARTIGO

Poder local e a questo municipal


Francisco Humberto Vignoli

Francisco Humberto Vignoli


Administrador Pblico e Mestre em Economia pela EAESPFGV. Professor do Departamento de Planejamento e Anlise Econmica da EAESP-FGV. Foi Secretrio de Finanas da Prefeitura Municipal de Santo Andr e da Prefeitura Municipal de Diadema. Especialista em Finanas Pblicas. Consultor da FGV Projetos. Bachelors degree in public administration, and Masters in economics from EAESP-FGV. Currently professor in the Department of Economic Planning and Analysis of EAESPFGV. Served as municipal nance secretary of Diadema. Specialist in public nances and a consultant for FGV Projetos.

RESUMO
O artigo analisa o fortalecimento do Poder Local a partir das mudanas trazidas pela Constituio Federal de 1988, a qual estabeleceu o Estado brasileiro como uma federao democrtica e descentralizada, demonstrando como os Municpios foram os grandes benecirios desse processo. Caracteriza tambm o crescimento, sem precedentes, do nmero de municpios no pas, principalmente dos pequenos municpios, demonstrando os problemas decorrentes de todo esse processo.

ABSTRACT
The article analyzes the strengthening of local power since the changes brought by the 1988 Federal Constitution, which besides marking the return to democracy, established a more decentralized form of government in Brazil. The article shows how the municipalities have been the major beneciaries of this process, and also describes the unprecedented growth of the number of municipalities in the country, particularly the creation of smaller ones by splitting off from larger ones, demonstrating the problems created by this process.
C A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L 14 | 15

ARTIGO

A anlise das Constituies brasileiras permite perceber que o federalismo e, nesse contexto, a questo municipal, faz parte da nossa tradio poltica, com momentos de maior ou menor importncia, dependendo do regime de governo. Assim que a Constituio de 1891 estabeleceu a forma republicana de governo e a forma federativa de Estado, e, dessa forma, determinou a gnese do que seria a questo da autonomia municipal. A Constituio de 1934 manteve o modelo federativo e reconheceu a competncia tributria dos Municpios, assegurando a eleio de prefeitos e vereadores. A Constituio de 1937, da ditadura Vargas, embora tenha rearmado o modelo federativo, suprimiu a eleio dos prefeitos, os quais seriam nomeados pelos governadores em consonncia com o poder central. A Constituio de 1946, ao restabelecer a democracia, manteve a autonomia municipal prevista nas Constituies anteriores, distribuindo os poderes entre a Unio, os Estados e os Municpios, inclusive no que diz respeito repartio das receitas. A Constituio autoritria de 1967, embora tenha centralizado o poder, determinou que os Municpios deveriam arrecadar tributos e aplic-los nos servios de sua competncia, alm de criar o Fundo de Participao dos Municpios FPM. Entretanto, a questo da autonomia municipal e, por via de conseqncia, o fortalecimento do poder local, adquirem importncia com a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF 88), a qual estabeleceu o

Estado brasileiro como uma federao democrtica e descentralizada. Neste sentido, o novo pacto federativo assegurou a constitucionalizao do sistema tributrio, determinando competncias e transferncias, com o objetivo de desconcentrar recursos. O processo de desconcentrao de recursos teve os Municpios como maiores benecirios. O aumento da quota dos Municpios na arrecadao do ICMS (estadual), que passou de 20% para 25%, a instituio do IVVC que, mesmo de curta durao (at 1995), assegurou um incremento da arrecadao, assim como a transformao do ITBI Inter Vivos, de imposto estadual em municipal e, ainda, o aumento das transferncias do FPM so os exemplos mais signicativos de todo esse processo. Como ilustrao, vale lembrar que o incremento das receitas municipais, ocorrido nos primeiros seis anos, aps a CF 88, demonstra a magnitude desse processo. Um exemplo disso so as receitas tributrias prprias que cresceram 195%, e as transferncias (de ICMS e FPM) cresceram 88%. O perodo 1989-2000 apresenta um crescimento mdio anual dos tributos municipais signicativamente maior do que o vericado nos tributos estaduais e federais, tanto nas grandes cidades, principalmente as capitais, como tambm nos pequenos Municpios, que passaram a cobrar tributos que, at meados da dcada de 1980, no eram cobrados. Alm disso, a parcela do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) transferida

aos fundos constitucionais (FPE e FPM), no perodo 1980 2000, mais do que dobrou, aumentando de 18% para 44%. A repartio do FPM continuou a mesma, tendo como princpio fundamental assegurar a transferncia de recursos para as regies menos favorecidas, consideradas as disparidades regionais. Atualmente, a participao dos Municpios na repartio dos tributos a seguinte: arrecadam diretamente (atravs dos tributos que eles cobram) cerca de 5,4% do total arrecadado no pas, equivalendo a 2% do PIB. Aps as transferncias constitucionais, a participao cresce para 16,5% da arrecadao, equivalendo a 6% do PIB . Em relao s receitas municipais, houve um movimento ordenado e institucionalizado, j com relao despesa pblica, no foi isso o que ocorreu. Gradativamente, foi se desenvolvendo um processo de transferncia, para os Municpios, de funes antes desempenhadas pelos governos Estadual e Federal, ou seja, foi sendo imposta a eles uma maior carga de responsabilidade na conduo de servios pblicos destinados populao. Na ausncia de um plano nacional que pensasse a descentralizao dos gastos, ocorreu um processo desordenado em que os Municpios foram assumindo um papel cada vez mais importante na composio do gasto pblico. Entre 1995 e 2003, cresceu, de maneira signicativa, a participao da esfera municipal na prestao

de servios pblicos, e o que demonstra isso o crescimento dos gastos de consumo dos Municpios. Enquanto, em 1995, os Municpios respondiam por 23% do total dos gastos de consumo do pas - 19,6% PIB -, em 2003, passaram a responder por 29% de um total de 19,9% do PIB. Embora o artigo 23 da CF 88 dena as competncias comuns entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, prevendo, em seu pargrafo nico, que leis complementares xaro normas para a cooperao entre as esferas de governo, visando ao equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar, o fato de at hoje no ter havido nenhuma regulamentao provoca lacunas, principalmente, no que diz respeito ao nanciamento das novas funes assumidas pelos Municpios. Sendo assim, a proximidade entre o cidado contribuinte e o poder constitudo fez com que, de maneira crescente, a municipalizao da ao pblica fosse ocorrendo independentemente de sua institucionalizao, na medida em que as crescentes demandas da populao foram sendo atendidas pelos Municpios, o que signicou o fortalecimento do poder local. Essa tendncia cada vez evidente de fortalecimento do poder local, rearmada pela CF 88, acompanhou o que, nos pases desenvolvidos, j vinha ocorrendo. H uma grande literatura disponvel que relaciona a descentralizao ao aprofundamento do processo democrtico local atravs do mecanismo de voz e responsabilidade, posto que a descentralizao aumenta a qualidaC A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L 16 | 17

ARTIGO

Tabela 1

Quadro1 Evoluo do nmero de municpios no Brasil


6.000 5.500 5.000 4.500 4.000 3.500 1970 1980 1984 1991 1996 1997 2000 2004 2008

Fonte: IBGE censos demogrcos e contagem da populao.

de e a ecincia da prestao do servio, facilitando o envolvimento de um grande nmero de atores. Nesse sentido, o processo de descentralizao, o fortalecimento da democracia local e a responsabilidade cada vez maior na implementao de polticas pblicas estariam inseridos na tendncia global em direo a novas obrigaes para os governos locais eleitos diretamente. Mas um aspecto de fundamental importncia merece ser destacado: a CF 88 determinou que as Assemblias Estaduais teriam o poder de decidir sobre a criao de novos Municpios (em substituio Unio) o que, associado conformao de um Estado federativo e descentralizado, deu, aos Municpios, a posio de membros da federao, com todas as caractersticas polticas decorrentes. A combinao desses fatores determinante para a expanso, sem precedentes, do nmero de Municpios ocorrida no pas, conforme apresentado na Tabela 1. Os dados da Tabela 1 indicam um crescimento de 41% do nmero de Municpios, no perodo compreendido entre os anos de 1970 e 2008. Aps a CF 88, foram criados 1.458 Municpios, assim distribudos: 735 (52,31%) tinham at 5.000 habitantes; 360 (25,62%) tinham entre 5.001 e 10.000 habitantes; 234 (16,65%) tinham entre 10.001 e 20.000 habitantes; 61 (4,34%) tinham entre 20.001 e 50.000 habitantes e apenas 1 tinha mais de 100.000 habitantes.

O auge desse processo ocorreu entre os anos de 1991 e 1997, processo esse praticamente paralisado a partir da edio da Emenda Constitucional n. 15, de 12 de setembro de 1996, que alterou o disposto no artigo 18 da CF 88, estabelecendo novas exigncias para a criao de Municpios. Tal fato justica a criao de apenas 57 Municpios, no perodo de 1997-2008. Portanto, a CF 88 abriu a possibilidade nunca antes determinada de se manifestarem interesses polticos no sentido de fundamentar a criao de novos Municpios. Os distritos se convertem em Municpios, em primeiro lugar, porque suas populaes e elites polticas percebem que podem faz-lo, ou seja, porque a descentralizao poltica lhes deu uma parcela de poder monopolizada por Braslia; e, em segundo lugar, porque isso lhes aumenta o status e os recursos nanceiros. Essa a razo principal que explica o aspecto qualitativo de todo esse processo marcado pelo surgimento, de maneira predominante, de pequenos Municpios. Assim que, no perodo 1940-2000, a participao dos Municpios com at 20.000 habitantes sobre o total de Municpios passou de 54,5% para 74,8%, enquanto a participao dos Municpios com at 5.000 habitantes passou de 2% para 25,6% do total. O Quadro 2 apresenta a distribuio atual dos Municpios do pas, segundo o nmero de habitantes. Os dados apresentados nesse Quadro demonstram que o pas formado, essencialmente, por pequenos Munic-

N de Municpios

pios (81,56% deles com at 30.000 habitantes), os quais dependem, basicamente, das transferncias constitucionais, para poderem sobreviver. Em outras palavras, a capacidade que esses Municpios possuem de aumentar suas receitas tributrias prprias muito pequena, e os recursos nanceiros, embora repassados com base na legislao vigente, so em volume insuciente para atender s demandas existentes. Esse processo de criao de Municpios, que marca o perodo recente, gera uma situao contraditria: h uma transferncia de renda para os centros menos populosos, em detrimento das cidades mdias e grandes que compem as regies metropolitanas. Nesse sentido, cabe vericar qual a destinao dos recursos que a simples existncia de um Municpio, por menor que seja, determina. Ser que a populao se benecia da emancipao poltica, tendo acesso a polticas pblicas que melhorem a qualidade de vida? Ser que, depois de serem computados os gastos para manuteno da mquina pblica, sobram recursos para atender s demandas da populao? H que se considerar que praticamente todos os Municpios com at 5.000 habitantes 25,6% do total dependem das transferncias do FPM para manter em funcionamento sua estrutura poltica: prefeito, vice-prefeito, 9 vereadores, e, por menor que seja, sua estrutura administrativa. Dependem, portanto, das transferncias voluntrias feitas pelos Estados e pela Unio para po-

derem realizar quaisquer outros gastos, transferncias essas que dependero, inclusive, de sua capacidade de gesto. Esse o lado crtico de todo esse processo que caminha na contramo da tendncia ao fortalecimento do poder local, na medida em que o enfraquece. Considerada a exceo s cidades mdias e grandes, como podemos falar em fortalecimento de poder local, se todo esse movimento de criao de pequenos Municpios teve, em sua essncia, basicamente a busca do poder poltico e da denio de novos redutos eleitorais? Como podemos falar em fortalecimento de um poder altamente dependente de recursos nanceiros de outras esferas de governo? Ser que todo esse processo no seria a verso moderna da lgica do Coronelismo, enxada e voto, que to fortemente marcou a histria do pas? A ausncia de um Planejamento Econmico que, historicamente, pensasse e estimulasse o desenvolvimento regional, e a ausncia de Polticas Pblicas que pensassem o pas de maneira integrada, acabaram por gerar essa realidade totalmente distorcida. Se considerarmos que o movimento pr-descentralizao que marcou o debate constituinte (anterior CF 88) surgiu em contraposio centralizao excessiva, instalada durante a ditadura militar, no podemos tambm deixar de citar que a descentralizao levada a efeito, principalmente baseada na criao sem precedentes de pequenos Municpios, est longe de assegurar
C A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L 18 | 19

Quadro2 Distribuio dos municpios por faixa de populao 267 5% 2.662 47%

311 6% 10.000 30.000 50.000 448 8%

AT DE DE DE

HABITANTES HABITANTES HABITANTES HABITANTES HABITANTES

10.001 30.000
A

A A

50.001

100.000 100.000

ACIMA DE

1.876 34%

o acesso cidadania, entendida como a relao entre o cidado e a apropriao da coisa pblica. Para que esses Municpios assumam, verdadeiramente, o papel de prestadores de servios pblicos, de forma a assegurarem o acesso cidadania e democratizao econmica, h que se considerar as caractersticas da municipalizao brasileira inserida nas disparidades regionais. preciso pensar na modernizao do processo de gesto pblica municipal, especialmente no que diz respeito capacitao dos recursos humanos, da gesto nanceira e tributria. Mas, deve-se considerar, tambm, que os pequenos Municpios, sem apoio institucional, no tero condies de levar a efeito essas aes modernizantes. A disseminao dos programas especcos destinados esfera municipal tem esbarrado nas diculdades caractersticas dos pequenos Municpios, que constituem, de longe, a grande maioria no pas. Programas como o PMAT (BNDES), destinados modernizao da administrao tributria e melhoria da qualidade do gasto pblico, dentro de uma perspectiva de desenvolvimento local sustentado, assim como o PNAFM Programa Nacional de Apoio Gesto Administrativa e Fiscal dos Municpios Brasileiros, gerido pelo Ministrio da Fazenda, tm obtido resultados nada animadores. Basta lembrar que, at o momento, somente 68 Prefeituras integram o PNAFM, e que esse contingente formado basicamente por cidades grandes e mdias. Os pequenos Municpios, por diculdades que vo desde a falta de tcnicos capazes de formularem o Projeto para obteno do nanciamento at a inexistncia de apoio tcnico para a prpria execuo, no tm obtido xito na adoo desse programas. Nesse contexto, caberia ao Ministrio do Planejamento desenvolver um programa nacional de apoio especco aos Municpios com at 30.000 habitantes (81,5% do total), que objetivasse desde a formao de tcnicos at a adoo de recursos tecnolgicos e, muito importante, sem contrapartida nanceira. inadmissvel que a imensa maioria desse contingente de pequenos Municpios no tenha acesso s inovaes tecnolgicas na rea de Tecnologia da Informao, cando merc de solu-

es, muitas das vezes, totalmente distantes, inclusive, das exigncias legais, no que diz respeito ao processo de prestao de contas. Considerando que algumas das polticas pblicas do governo federal tm o Municpio como seu principal executor, como, por exemplo, o Bolsa-Famlia, e ainda, que as aes do Programa de Acelerao do Crescimento - PAC - voltadas s reas de saneamento e habitao tambm possuem essa caracterstica, caria absolutamente clara a necessidade e a viabilidade de uma ao coordenada e planejada institucionalmente. O custo de um Programa com essas caractersticas seria plenamente compensado, a mdio e longo prazos, pela adoo de um novo modelo de gesto que visasse ao aprimoramento do processo de tomada de decises quanto maior racionalidade da despesa pblica, tendo, como princpio bsico, o atendimento das demandas do cidado contribuinte. H que se pensar, tambm, na possibilidade de outros arranjos institucionais, setoriais ou regionais, que visem ampliao da ao pblica. Algumas experincias muito bem-sucedidas j vm sendo levadas a efeito, principalmente aps a entrada em vigor da Lei dos Consrcios Pblicos. Outro bom exemplo de iniciativas de cunho regional so os Comits de Bacias, voltados, especicamente, para as questes relativas ao saneamento e preservao do meio ambiente. Mas aqui tambm caberia uma ao coordenada pelo Ministrio do Planejamento, identicando as melhores possibilidades e potencialidades e auxiliando na sua execuo. Somente assim, haveria a possibilidade do fortalecimento desses pequenos Municpios como entes federativos e, por via de conseqncia, como espao efetivo de armao da democracia econmica e de acesso cidadania.

ARTIGO

Polticas pblicas municipais: em busca da racionalidade


Francisco R. Funcia

Francisco Rzsa Funcia


Economista e Mestre em Economia Poltica pela PUC-SP. Consultor da FGV Projetos, Professor-Convidado do Programa de Educao Continuada da Fundao Getulio Vargas de So Paulo (GVpec), Gestor e Professor do Curso de Cincias Econmicas da Universidade Municipal de So Caetano do Sul. Desenvolveu metodologia para a anlise da execuo oramentria-nanceira do Ministrio da Sade pelos Conselheiros Nacionais de Sade para a Organizao Panamericana de Sade (OPAS/OMS). Foi Secretrio de Finanas da Prefeitura do Municpio de Ribeiro Pires e Assessor Econmico-Financeiro nas Prefeituras dos Municpios de Diadema e So Bernardo do Campo. Bachelors degree in economics, and a Masters in political economy from PUC-SP. Consultant at FGV Projetos, visiting professor in the Continuing Education Program of Fundao Getulio Vargas in So Paulo (GVPEC), and dean and professor of the Economic Sciences Program of So Caetano do Sul Municipal University. He developed a methodology for analyzing the budgetary and nancial execution of the Ministry of Health by the National Health Council for the Pan American Health Organization (PAHO/WTO). He was municipal secretary of health for the city of Ribeiro Pires and economic and nancial advisor in the municipal
20| 21

governments of Diadema and So Bernardo do Campo.

C A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L

RESUMO
O artigo trata do descompasso existente entre a crescente importncia assumida no Brasil pela esfera municipal de governo, a partir da Constituio Federal de 1998, e a relativa incapacidade tcnica, organizacional e nanceira dos Poderes Executivo e Legislativo na grande maioria das cidades brasileiras para fazer frente s novas exigncias requeridas desde ento. Analisa tambm que a agenda municipal da reforma do Estado deve comear por um diagnstico preciso do processo de gesto, de tal forma que, alm da capacidade contributiva, o fortalecimento das receitas prprias tenha como critrio a necessidade de manuteno da mquina pblica com base no planejamento.

ABSTRACT
The article discusses the mismatch between the growing importance of the municipal sphere of government in Brazil since the 1988 Federal Constitution and the relative technical, organizational and nancial incapacity of the executive and legislative branches in the large majority of Brazilian cities to face the new demands placed on them since then. It also argues that the municipal agenda for government reform should start with a careful diagnosis of the management process, so that efforts to strengthen the local tax base, besides the criterion of ability to pay, consider the need to maintain the public apparatus in light of planning.

ARTIGO

Os anos 80 foram marcados por uma intensa mobilizao da sociedade brasileira pelo restabelecimento da democracia no pas. O ponto culminante deste processo foi atingido com a promulgao da Constituio Federal de 1988, a Constituio-Cidad, que incorporou as teses descentralizantes. Toda essa movimentao foi importante para a reformulao das polticas pblicas, especialmente as sociais, a partir dos anos 90. A descentralizao foi defendida como um meio fundamental para promover uma reestruturao transformadora do Estado brasileiro. Havia a necessidade de abrir o Estado, quer para o resgate da dvida social herdada das dcadas passadas, quer para garantir o exerccio da cidadania atravs da efetiva participao popular na denio, gesto e controle das aes derivadas das polticas pblicas. Acrescentaram-se os problemas oriundos tanto do carter recessivo das polticas de ajuste da crise econmica dos anos 80, visando combater as altas taxas inacionrias e o desequilbrio das contas externas, quanto do processo de abertura comercial e de reestruturao produtiva, com destaque para o desemprego, durante os anos 90. Esta situao requereu, das administraes municipais, intervenes rpidas principalmente nas reas de sade, educao, habitao, abastecimento alimentar, meio ambiente, saneamento bsico, programas especiais de combate pobreza e ao desemprego, num contexto de relativa incapacidade tcnica, organizacional e nanceira da maioria delas para enfrentar tal desao. Anal, os Municpios exerceram por muito tempo um papel coadjuvante no cenrio poltico-institucional. A reconstruo do desenho poltico-institucional decorrente do fortalecimento do poder local e da participao ativa da comunidade continua representando um desao para a sociedade brasileira: a) em primeiro lugar, porque o debate sobre a reforma do Estado tem dado pouca ateno esfera municipal, principalmente no que tange existncia de Municpios com caractersticas completamente diferentes (demogrcas, socioeconmicas, culturais, regionais etc.). b) em segundo lugar, pela existncia de uma espcie de cultura centralizadora, que tem caracterizado o pacto federativo brasileiro, o que, evidentemente, inuiu no processo de descentralizao das polticas sociais a partir do incio da dcada passada.

As receitas, prpria e disponvel da esfera municipal de governo, cresceram a partir da reforma tributria promovida pela Constituio Federal de 1988. Porm, a competncia de tributar continuou excessivamente centralizada na Unio, o que implicou a manuteno da grande importncia das transferncias intergovernamentais na composio da receita da maioria dos Municpios brasileiros, como pode ser observado na Tabela 1. Este ltimo aspecto foi responsvel por distores importantes no processo de nanciamento das polticas municipais nos ltimos anos, pois: a) tem representado uma dependncia excessiva das decises polticas e discricionrias dos governos estaduais e federal; b) o critrio de rateio para a denio dos valores a serem transferidos tem reetido uma metodologia que no privilegia a crescente presso de demanda por servios urbanos e sociais que recai predominantemente sobre as cidades de maior porte, em geral, com reas densamente povoadas; alm disso, representou a separao entre a deciso do gasto e o seu nanciamento direto pelo contribuinte na respectiva esfera de governo.

Tabela 1 Receita de Transferncia como porcentagem da Receita Municipal

22 | 23

Fonte: Secretaria da Receita Federal (2007, p.21)


C A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L

Nota: (1) Amostra de 2.951 municpios

ARTIGO

Considerando que a receita visa nanciar as polticas pblicas em cada esfera de governo, os dados da Tabela 2 evidenciam que, em termos de funo de governo, a maior parte da receita municipal tem sido destinada ao nanciamento de gastos sociais, destacando-se nessa alocao os Municpios com populao entre 300 mil e um milho de habitantes. Contribuiu para esse aumento a vinculao oramentria, que estabeleceu gastos mnimos com aes e servios de sade, alm da denio do que podem ser considerados gastos com ensino para apurao do percentual mnimo de aplicao constitucional. Porm, isso no signicou necessariamente racionalidade administrativa e preservao do Errio.

Como ilustrao, os avanos polticos observados na implantao do Sistema nico de Sade (SUS), em termos de integrao (com autonomia) entre as trs esferas de governo nos ltimos vinte anos, no foram acompanhados de uma reestruturao administrativa e nanceira capaz de assegurar a completa eccia do sistema. Quanto rea da educao, ainda predomina a sobreposio de polticas entre as trs esferas de governo, o que condiciona negativamente os resultados alcanados em relao s expectativas da sociedade. Em suma, a vinculao oramentria por esfera de governo no condio suciente para se garantir a eccia das polticas pblicas na rea social. Contrariamente ao que poderia suge-

Tabela 2 Receita de Transferncia como porcentagem da Receita icipal

Fonte: Secretaria da Receita Federal (2007, p.21) Nota: (1) Amostra de 2.951 municpios Tabela 3 Despesas com pessoal ativo como porcentagem da receita bruta dos municpios

Fonte: Secretaria da Receita Federal (2007, p.22) Tabela 4 Outras despesas correntes como porcentagem da receita bruta dos municpios

Fonte: Secretaria da Receita Federal (2007, p.23)

rir a expanso dos gastos sociais, vericada na Tabela 2, no houve crescimento das despesas com pessoal ativo, como pode ser observado na Tabela 3, as quais esto situadas em nveis que no comprometem o equilbrio das contas pblicas no processo de execuo oramentria e nanceira. A mesma situao no ocorreu com as Outras Despesas Correntes, que aumentaram signicativamente no perodo analisado, conforme Tabela 4. Trata-se de situao que pode tanto reetir a expanso dos servios ofertados nas reas sociais, como indicar um problema de gesto, em que a falta de controle ou o desconhecimento efetivo dos custos das diferentes unidades de servio condicionariam a qualidade do gasto pblico, em prejuzo dos interesses da populao (mais despesas de custeio e menos investimentos). Na verdade, os Poderes Executivo e Legislativo Municipais no se capacitaram tcnica e administrativamente para o papel relevante assumido a partir da Constituio Federal de 1988. No Poder Executivo, as estruturas de gesto so bem hierarquizadas e desprovidas de mecanismos de controle dos custos das aes desenvolvidas, tornando o processo decisrio demorado e dispendioso. Da mesma forma, o Poder Legislativo tambm no est bem estruturado para o exerccio da avaliao tcnica e constitucional dos projetos de lei, nem para as funes de scalizao dos atos e polticas do Poder Executivo. Fica evidente, nesta altura, que as estruturas centralizadas e excessivamente burocratizadas do aparelho de Estado so incompatveis com o objetivo de implantar polticas sociais ecazes, dicultando o processo de scalizao, controle e avaliao dos gastos pblicos quanto s prioridades estabelecidas na fase do planejamento municipal. Em outros termos, a agenda municipal da reforma do Estado deve comear por um diagnstico preciso do processo de gesto, de tal forma que, alm da capacidade contributiva, o fortalecimento das receitas prprias tenha como critrio a necessidade de manuteno da mquina pblica conforme o planejamento.

Alm disso, ser preciso alterar a lgica da fragmentao (desarticulao entre os nveis de governo), ainda presente na formulao e implementao das polticas sociais, pela lgica da integrao e matricialidade das polticas pblicas, estabelecendo-se relaes intergovernamentais menos centralizadoras, voltadas para a garantia do interesse pblico e do controle social. Desta forma, ser efetivado o fortalecimento do poder local, ou seja, do Municpio como locus privilegiado da nova relao interativa entre Estado e Sociedade. Diante disso, urge a construo de um novo desenho poltico-institucional que preveja uma nova forma de articulao, inclusive operacional, entre os trs nveis de governo (federal, regional e local), e novas formas de relacionamento entre Estado e sociedade, priorizando: a) o processo de planejamento integrado, em que o Plano Plurianual (PPA) municipal seja concebido a partir de um processo que envolveria as trs esferas de governo quanto aos programas comuns; b) a elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei Oramentria Anual municipais em obedincia ao cronograma estabelecido no PPA, especialmente em relao aos programas comuns das trs esferas de governo; c) uma agenda municipal para a reforma do Estado, com a implantao de ferramentas de gesto que propiciem a agilidade no processo de tomada de deciso, aliada racionalidade do gasto, garantindo que a gesto scal responsvel seja um viabilizador da eccia das polticas pblicas municipais, e no um obstculo a estas; e d) uma reforma scal que fortalea a competncia de tributao dos Municpios e discipline as competncias privativas e comuns de gastos entre as trs esferas de governo. S assim as polticas pblicas municipais alcanaro a racionalidade desejvel para que os resultados sejam de alto rendimento e benefcio para a maioria da populao.
C A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L 24 | 25

ARTIGO

Gesto da receita municipal - um passo frente


Rubens Alves

Rubens Alves
Economista graduado pela Universidade Mackenzie, Mestre em Administrao Contbil e Financeira pela EAESP- FGV. Auditor Fiscal de Tributos da Prefeitura Municipal de So Paulo. Professor-Convidado do Programa de Educao Continuada da Fundao Getulio Vargas de So Paulo (GV PEC), Consultor da FGV Projetos. Bachelors degree in economics from Mackenzie University and a Masters in accounting and nancial administration from EAESP-FGV. He is a municipal tax auditor in So Paulo, visiting professor in the Continuing Education Program of Fundao Getulio Vargas in So Paulo (GV PEC) and consultant at FGV Projetos.

RESUMO
O artigo analisa o aumento das receitas municipais aps a CF88, baseado principalmente nos novos parmetros de distribuio dos tributos e em legislaes posteriores, que ampliaram a transferncia de recursos. Analisa ainda que a modernizao da administrao tributria foi outro fator que contribuiu para a elevao dos nveis de arrecadao municipal. Todavia, ainda hoje h um grande nmero de Municpios carentes de providncias de melhoria nos seus sistemas de tributao, principalmente nas reas de atualizao cadastral, tecnologia de informao, recursos humanos e legislao. De outra parte, no existe, ainda, uma conscientizao dos agentes polticos no sentido de vincular recursos para o aperfeioamento dos processos de trabalho do setor tributrio e implantar padres de excelncia e melhoria contnua da qualidade dos servios prestados.

ABSTRACT
The article examines the increase in municipal revenues after the 1988 Federal Constitution, due mainly to the new parameters for distribution of tax revenue, and subsequent legislation, which has increased revenue transfers. It also shows that the modernization of tax administration has been another factor contributing to the increase in municipal revenue. Nevertheless, many municipalities still have not taken steps to improve their local tax systems, mainly in the areas of record keeping, information technology, staff training and local legislation. Another problem is the relative lack of awareness of local politicians of the results that can be attained by linking resources to the improvement of working processes in the tax area and implementing standards of excellence to spur improved quality of the services provided.
C A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L 26 | 27

ARTIGO

A prestao de servios em quantidade suciente e com a qualidade exigida pelos cidados-contribuintes a funo precpua das administraes municipais. Esse objetivo tem se mostrado um grande desao para as Prefeituras em razo da crescente concentrao da populao nas regies urbanas e, em particular, nas grandes cidades e, ainda, da transferncia cada vez maior de encargos das demais esferas de governo, como vem ocorrendo nas ltimas dcadas nas reas de sade, educao e assistncia social. O nanciamento desses servios baseia-se, fundamentalmente, na arrecadao de tributos prprios e nas transferncias constitucionais e voluntrias. Estas agregam grande signicao na sade e educao, uma vez que os investimentos originrios de operaes de crdito e de alienao de bens tm papel marginal na receita dos Municpios. As receitas municipais, desde a promulgao da Constituio de 1988, vm apresentando um crescimento constante em decorrncia de vrios fatores: melhoria na administrao dos tributos prprios, programas de nanciamento para a modernizao da rea tributria e, com certeza, o fator mais importante, a redenio da distribuio da receita tributria entre os entes federativos, estabelecida na nova Carta Magna. No tpico Crescimento das Receitas Municipais, detalharemos melhor essa circunstncia. A importncia de uma gesto eciente da arrecadao das receitas ressaltada na prpria Constituio quando, no inciso XXII de seu artigo 37, elege a administrao tributria como atividade essencial ao funcionamento do Estado, devendo ser exercida por servidores de carreiras especcas, contando com recursos prioritrios para a realizao de suas atividades. Tendo em vista a alta carga tributria vigente no Pas, no mais cabvel a busca de recursos por meio de criao de novos tributos ou do aumento das alquotas. O caminho a seguir a ampliao da base tributvel, melhorando os vrios processos envolvidos na tributao: cadastramento, lanamento, arrecadao, scalizao e cobrana. Isso somente ser conseguido se a preocupao dos administradores pblicos municipais estiver

voltada para a atualizao permanente dos elementos que do suporte a esses processos legislao, infraestrutura, recursos humanos e tecnologia de informao , at mesmo para atender ao mandamento constitucional acima citado. A eccia no exerccio da competncia de cobrar os tributos, todavia, tem como objetivo maior ampliar os recursos disponveis para a prestao de servios com a excelncia que o contribuinte exige em contrapartida aos valores pagos.

PLANEJAMENTO DA RECEITA
No longo perodo em que convivemos com altas taxas de inao, o planejamento e a previso da receita eram um exerccio complexo e, ao mesmo tempo, frustrante. A reviso das estimativas era necessria quase que diariamente. De outra parte, no caso dos Municpios, onde o ingresso dos recursos tem forte concentrao no incio do exerccio (pagamento vista do IPTU, recebimento do IPVA e transferncia do ICMS, referente s compras do nal do ano), e as despesas espalham-se por todo o perodo, havia uma grande receita decorrente das aplicaes nanceiras que permitiam aos administradores atender s demandas da populao sem a necessidade de aprimoramento da administrao tributria. Alm disso, os prprios rgos scalizadores das nanas municipais Cmaras Municipais e Tribunais de Contas preocupavam-se quase que exclusivamente com a execuo da despesa. Com a estabilidade monetria consolidada e, ainda, com a Lei de Responsabilidade Fiscal editada no exerccio de 2000, uma nova fase foi iniciada na administrao tributria, caracterizada pela inexistncia das receitas nanceiras fartas e regradas por dispositivos de metodologia e critrios de estimativa da receita. Dessa forma, nas previses de receita, passaram a ser observadas as normas tcnicas e legais, e considerados os efeitos das alteraes na legislao, da variao do ndice de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante, alm de serem acompanhadas de demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs anos, da projeo para os dois seguintes quele a

que se referiam, e da metodologia de clculo e premissas utilizadas (art. 12 da LRF). Em decorrncia disso, a realizao da receita passou a car prxima das previses efetuadas e, por conseguinte, exigiu o controle mais criterioso das despesas, dado que a LRF tinha como premissa bsica do resultado scal o equilbrio entre receita e despesa. Nessas condies, os administradores pblicos passaram a se preocupar com a qualidade dos gastos na prestao de servios populao e na execuo de obras. No por outra razo, a LRF previu em seu texto a implantao de um sistema de custos para aferio e controle desses gastos. Paralelamente, para ampliar a capacidade dos Municpios de prestar mais e melhores servios, houve a necessidade, por parte das Prefeituras, de expandir suas receitas. Dois caminhos foram trilhados pelos Municpios: pleitear alteraes na legislao tributria e aprimorar seus processos de tributao. Na questo legal, houve signicativas conquistas: o aumento do percentual do Fundo de Participao dos Municpios-FPM; a instituio da progressividade do IPTU, em razo do valor do imvel, e a permisso de alquotas diferentes de acordo com a localizao e o uso do imvel; a possibilidade, por meio de convnio com a Unio, de assumir a administrao e o recebimento do total do Imposto Territorial Rural-ITR; a participao

na arrecadao da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico-CIDE; a instituio da Contribuio para Custeio do Servio de Iluminao; a edio de nova lei complementar regrando a tributao do ISS, ampliando a lista de servios sujeitos ao imposto, permitindo aos Municpios a eleio do responsvel como substituto do contribuinte e j denindo, em alguns casos, o tomador dos servios como responsvel pelo seu pagamento. Com respeito modernizao dos processos de trabalho, os grandes Municpios e os Municpios das capitais avanaram em larga margem no sentido da implantao do governo eletrnico. Os contribuintes e usurios passaram a ter acesso diversicada gama de informaes e servios por intermdio da rede mundial de computadores (internet), tais como: certides negativas, posio da situao scal atualizada, guias para pagamento de tributos, clculo dos acrscimos para pagamento aps o vencimento, atualizao cadastral, escriturao eletrnica de livros scais, emisso de nota scal, segunda via de lanamentos, legislao tributria, entre outros. J os demais Municpios, mesmo tendo acesso a linhas de nanciamento voltadas implementao de medidas de melhoria de seus procedimentos, apenas deram incio ao planejamento da atualizao de suas informaes e implantao de processos perenes e contnuos de manuteno dessas informaes. H muito a evoluir, ainda, na relao sco-contriC A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L 28 | 29

ARTIGO

buinte, em direo simplicao no cumprimento de obrigaes scais, na comunicao clara e no acesso s informaes. considervel, no entanto, o resultado, em termos de arrecadao, decorrente dos fatores acima abordados.

CRESCIMENTO DAS RECEITAS MUNICIPAIS


Vrios estudos foram desenvolvidos e publicados tratando sobre os efeitos da publicao da Constituio Federal de 1988 na arrecadao e na distribuio das receitas entre os entes federativos. Nesta anlise, utilizamos os dados de dois trabalhos realizados pelos tcnicos do BNDES , abrangendo o perodo de 1988/1997, e da Secretaria do Tesouro Nacional, para o perodo em seqncia 1998/2006. O trabalho do BNDES utilizou dados extrados das contas nacionais e comparou a receita tributria dos trs nveis de governo. No caso dos Municpios, alm dos impostos, taxas e contribuies de sua competncia, foi considerado, tambm, o imposto de renda retido na fonte dos seus funcionrios e fornecedores de servios que permanece no poder local sem o recolhimento Unio. A Tabela 1, abaixo, transcrita do aludido estudo, mostra que a receita tributria municipal praticamente triplicou no perodo de 1988/1997. O crescimento mdio anual foi duas vezes maior que o dos tributos estaduais e cerca de trs vezes maior que o dos federais.

Tabela 1 Desempenho da arrecadao tributria por nvel de governo 1988/97

Vale ressaltar que o montante da receita tributria municipal nos anos de 2006 e 2007 superior a R$ 13 bilhes representou naqueles anos cerca de 1,6% do PIB, o que os autores do trabalho armaram como sendo a mais alta participao atingida pelos Municpios at ento; em 1988, essa participao fora de 0,7% do PIB. O estudo da Secretaria do Tesouro Nacional, pertinente ao perodo de 1998/2006, trabalhou com os conceitos de receita bruta e de arrecadao prpria, na apurao dos resultados scais, e utilizou uma amostra de 2.951 Municpios. Para esse conjunto de Municpios, a receita bruta apresentou um crescimento nominal, no perodo, de 179,9%. A decomposio desse percentual mostra que a arrecadao prpria cresceu 166,9%, enquanto as receitas de transferncias aumentaram 187,6%. Cabe um destaque evoluo das transferncias referentes ao SUS, FUNDEF e FNDE que, consideradas em conjunto, apresentaram um crescimento nominal de 422,7%, atingindo, em 2006, R$26,7 bilhes. Para entender a importncia desses nmeros, basta registrar que as transferncias do FPM, principal receita para a grande maioria dos Municpios, alcanou, nesse mesmo ano, R$ 20,7 bilhes. Em relao ao PIB, houve tambm expressivo incremento quanto participao relativa em 1997 (1,6%). As receitas de arrecadao prpria representaram, em 2006, 2,2% do PIB R$ 47,5 bilhes. Os ganhos de receita apresentados pelos Municpios desde a CF 1988 tm duas provveis origens: as alteraes na legislao, j comentadas anteriormente; e a melhoria dos aparelhos arrecadatrios municipais que, nos Municpios de maior porte, tiveram seu incio at mesmo antes do perodo aqui abordado, ao contrrio dos Municpios mdios e pequenos, que s mais recentemente vm adotando polticas nesse sentido.

de trabalho, focados na melhoria contnua dos servios prestados ao cidado-contribuinte. As reas em que os Municpios, mesmo aqueles de grande porte, tm encontrado maior diculdade em implementar aes corretivas das decincias existentes so: atualizao dos dados cadastrais, implantao e desenvolvimento de sistemas adequados dinmica da tributao, ampliao e capacitao dos recursos humanos e simplicao e consolidao da legislao. Na questo dos cadastros, seja de imveis ou de empresas e autnomos, existe uma prtica de contratar periodicamente recadastramentos gerais que provocam, muitas das vezes, problemas polticos na sua implantao, dado o volume e a relevncia das alteraes apuradas. O mesmo ocorre com as Plantas de Valores dos Imveis, que so atualizadas esporadicamente, causando grande impacto no valor venal das propriedades. So raros os Municpios que mantm pessoal tcnico especializado e permanente para essas atividades, o que daria maior conabilidade e consistncia aos lanamentos e diluiria o forte efeito de atualizaes efetuadas de uma s vez e entremeadas por largos espaos de tempo. No tocante aos sistemas e equipamentos de informtica, os Municpios ainda no conseguiram desenvolver, ou contratar com terceiros, sistemas integrados e de manuseio simples que atendam no s aos usurios como ao pblico contribuinte. Com o uso cada vez mais intensivo de recursos da Internet, h necessidade de manter os servios disponveis quase permanentemente, o que demanda agilidade na soluo dos problemas e equipamentos com capacidade de atender s demandas. Pela velocidade com que a tecnologia de informao vem se desenvolvendo, so exigidos equipamentos com capacidade e sosticao cada vez maiores. Esse um desao que os administradores municipais tm enfrentado e, at o momento, com pouco sucesso. O planejamento e o investimento intenso de recursos nessa rea so fundamentais para que no se torne um gargalo para a modernizao das demais atividades tributrias. Por outro lado, a scalizao tributria, na grande maioria dos Municpios, restringe-se homologao dos lanamentos do ISS. Raramente, existem scais em
C A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L 30 | 31

UM PASSO ADIANTE
Embora seja concreta a evoluo dos Municpios no trato da administrao tributria, reetida fortemente nos valores arrecadados, existe, ainda, um longo caminho a ser percorrido no sentido de consolidar a implantao de um programa de qualidade na execuo dos seus processos

quantidade suciente para atualizar os cadastros e a planta de valores. Certamente, cabe uma profunda reformulao desse comportamento. H que se abastecer os Municpios com maior nmero de scais qualicados, selecionados em concursos pblicos, e proporcionar a eles capacitao permanente para o desempenho de suas funes. Finalmente, cabe uma reexo sobre a legislao tributria municipal. Encontramos, hoje, Municpios com cdigos tributrios que remontam s dcadas de 60 e 70, remendados ao longo do tempo. Atualmente, no geral, a legislao tributria municipal confusa, complexa, esparsa e de difcil acesso, tanto para o contribuinte como para os agentes competentes para aplic-la. preciso um esforo concentrado para a modicao desse quadro, editando-se leis justas, duradouras e slidas, com redao clara, objetiva e inteligvel, livres de mincias e excessos burocrticos ou scalistas, e com contedo restrito matria de lei, no incluindo temas passveis de regulao pelo Poder Executivo.

CONSIDERAES FINAIS
Um vis poltico no enfrentamento dos problemas inerentes administrao tributria, qual seja, a imagem pouco simptica que a cobrana dos tributos municipais, especialmente no caso do IPTU, projeta perante os muncipes, tem impedido que os agentes polticos municipais faam uma anlise mais racional e objetiva dessa questo, e, como determina a Constituio, consideremna prioritria e preferencial na destinao de recursos para sua modernizao. Podemos listar uma srie de motivos para justicar a mudana desse comportamento, mas apenas os trs listados a seguir j so sucientemente fortes para que isso ocorra. Em primeiro lugar, preciso deixar de considerar a administrao tributria como uma atividade-meio auxiliar de mero fornecimento de recursos para a prestao de servios aos muncipes. importante salientar que essa rea se relaciona com toda a populao, muito mais at que as atividades-ns, como sade e educao. Isso visvel na atividade de tributao, atravs das noticaes relativas ao IPTU, ISS, ITBI e contribuies; e na prestao de servios de emisso de certides, atualizao cadastral, pagamento de tributos, escriturao eletrnica de livros, emisso de notas scais, parcelamento de dvidas, reclamaes e recursos tributrios, concesso de isenes, entre outros. Portanto, a busca da excelncia nessas aes junto ao contribuinte tornase uma forte e inteligente atuao poltica. Em segundo lugar, mas no menos importante, deve-se considerar o crescimento da arrecadao, fator mais sensvel aos administradores pblicos. Todavia, esse acrscimo no deve implicar o aumento da carga tributria, j elevada. Ter que vir juntamente com atitudes voltadas para a modernizao dos processos de trabalho e do atendimento gil e eciente ao contribuinte, com investimentos em instalaes, equipamentos e sistemas, em melhoria dos recursos humanos da rea de scalizao em termos de quantidade, capacitao e salrio, e simplicao da legislao. E, por m, deve-se considerar a oportunidade que o aprimoramento da administrao tributria oferece aos prefeitos de planejar e ampliar as aes de governo, no sentido de atender s crescentes demandas da populao, baseada na certeza de que as metas de realizao da receita sero cumpridas.

ARTIGO

Saneamento nos municpios brasileiros: regulao e planejamento


Frederico Araujo Turolla
Frederico Araujo Turolla
Doutor e Mestre em Economia de Empresas pela FGV/SP, com intercmbio em Economia Internacional e Finanas na Universidade de Brandeis (Massachusetts, EUA). Professor de Economia em cursos de graduao, especializao e MBA da FGV-SP e da Escola Superior de Propaganda e Marketing (ESPM), pesquisador do Ncleo de Estudos em Gesto Internacional e membro da Academy of International Business, captulo Amrica Latina. Consultor da FGV Projetos. Foi Econmico do Banco WestLB e scio da Pezco Pesquisa e Consultoria. Masters and doctorate in business economics from FGV/ SP, with exchange in international economics and nance at Brandeis University (Massachusetts, USA). Professor of economics in the undergraduate, specialization and MBA courses at FGV-SP and at the Higher School of Advertising and Marketing (ESPM), and is also a researcher with the Nucleus for International Management Studies. Member of the Latin American Chapter of the Academy of International Business and a consultant at FGV Projetos. Was formerly an economist with Banco West LB and is currently a partner with Pezco Pesquisa e Consultoria.

32 | 33 C A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L

RESUMO
O artigo se prope a analisar a situao do saneamento no Brasil, caracterizando dois novos instrumentos, o planejamento e a regulao, introduzidos pela lei n 11.445 de 2007. No caso do planejamento, h a obrigao do titular de estabelecer um Plano Municipal de Saneamento e de rev-lo a cada quatro anos. A lei tambm introduz incentivos para o estabelecimento da regulao, hoje ausente no quadro legal e institucional do setor, mas que tem sido usada, em vrios pases, como um vetor de induo de ecincia, universalizao e de outros objetivos fundamentais. A adequada implementao destes instrumentos ser decisiva para uma antecipao das comemoraes da universalizao do acesso em todo o Brasil, hoje programada para o prximo sculo.

ABSTRACT
The article analyzes the situation of public sanitation in Brazil, describing two new instruments, local planning and regulation, introduced by Federal Law 11,445 in 2007. In the case of planning, municipal governments are obliged to establish a municipal sanitation plan and review it every four years. The law also introduced incentives for establishing better regulations, today a main drawback of the sectors legal and institutional framework, but which has been used in many countries as a way to achieve efciency, universal service and other fundamental objectives. The adequate implementation of these instruments will be decisive to speed up the day when universal sanitation can be commemorated in Brazil, today forecast only for the next century.

ARTIGO

A insucincia do saneamento bsico constitui desperdcio de oportunidades preciosas de reduo da pobreza, de aumento da incluso social e de promoo do desenvolvimento econmico. As consequncias mais conhecidas da falta de redes de gua e de esgoto manifestam-se na forma de uma proliferao de doenas gastrintestinais que sobrecarregam o servio de sade pblica. Essas doenas e a mortalidade infantil diminuem o capital humano dos indivduos mais pobres. H efeitos negativos sobre a qualidade do meio ambiente. Estes decorrem no somente da insucincia das redes de esgoto, mas tambm do retorno das guas servidas ao ciclo natural sem tratamento adequado. O Brasil produz e distribui cerca de 44 milhes de metros cbicos de gua por dia, segundo dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico de 2000, dos quais 15 milhes so coletados atravs de redes gerais, mas apenas 5 milhes so retornados ao meio ambiente com tratamento adequado. Preocupantemente, 39 milhes de metros cbicos de gua no so retornados com tratamento, sendo em grande parte despejados in natura no solo ou em cursos dgua. O volume de gua que, a cada ms, distribuda para consumo e que no retorna ao ciclo natural com o tratamento adequado equivale metade do volume de gua contido na Baa da Guanabara. A cada ano, esse volume tem a ordem de grandeza equivalente a seis Baas de Guanabara.

A expanso das redes de saneamento produz externalidades positivas, cujos benefcios incidem, principalmente, sobre os segmentos mais pobres da populao, como, por exemplo, o fato de que a disponibilidade de redes de infraestrutura amplia o valor das propriedades dos mais pobres. Alm disso, e no menos importante, a oferta de redes de saneamento viabiliza vrios tipos de pequenos negcios e setores com potencial competitivo, como o desenvolvimento de novos destinos para o turismo receptivo, que possui capacidade de gerao de empregos superior mdia dos demais setores e que no seria possvel sem saneamento adequado.

SITUAO ATUAL
De maneira geral, o acesso aos servios pblicos de gua e esgoto melhorou desde os anos 90, especialmente no tocante aos indicadores de cobertura domiciliar. Entretanto, 87 milhes de brasileiros no possuem acesso ao esgoto tratado. A situao agrantemente desigual entre as vrias realidades brasileiras. Se considerarmos os Estados da Federao, por exemplo, verica-se que, no perodo entre 1992 e 2006, apenas trs deles lograram reduzir o nmero absoluto de pessoas sem acesso a esse servio: estes trs incluram, em termos lquidos, 2 milhes de pessoas, enquanto os demais passaram a suportar 18 milhes de excludos no mesmo perodo.

Variao percentual do nmero de pessoas sem acesso a esgoto tratado entre 1992 e 2006
172%

110% 109% 109% 88% 88%

81% 72% 62% 62% 58% 55% 49% 47%

41%

37% 25% 24% 20% 18% 17%

10% 10%

4%

-8% -10%

-14%

Fonte: elaborao com dados de PNAD/compilao Trata Brasil

No conjunto do pas, somente na segunda metade dos anos 90 o pas conseguiu, temporariamente, estabilizar o contingente populacional excludo deste servio. O nmero de brasileiros sem acesso a esgoto tratado vem crescendo de forma mais acentuada nos ltimos anos.

Brasil - nmero de pessoas sem acesso a esgoto tratado

Fonte: elaborao com dados de PNAD/compilao Trata Brasil

O estudo Saneamento e Sade, do Centro de Pesquisas Sociais da FGV e do Instituto Trata Brasil, estimou que, ao passo atual da expanso da infraestrutura, o acesso a esgoto tratado s estar universalizado no pas em 114 anos, ou seja, ser completado no longnquo ano de 2123. Trata-se, portanto, de um desao nada trivial. Felizmente, h novos instrumentos disponveis para o ataque ao problema, notadamente os que foram consubstanciados na nova lei nacional de diretrizes para o saneamento. Os principais so a introduo da regulao e do planejamento.
C A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L 34 | 35

O PAPEL DA LEI DE DIRETRIZES DO SANEAMENTO BSICO


A lei n 11.445 trouxe importante novidade, introduzindo obrigaes nos campos da regulao e do planejamento. No caso do planejamento, h obrigao do titular de estabelecer um Plano Municipal de Saneamento (PMS) e de rev-lo a cada quatro anos. Assim, o horizonte estimado de universalizao do estudo do Trata Brasil, de 114 anos, se traduz em mais de 28 revises dos planos de saneamento por quatrinio, ou seja, mais de 28 oportunidades de reduzir o prazo e antecipar a realizao da meta de universalizao. Isso mostra que a necessidade de planejamento inequvoca em um setor de infraestrutura, cujas caractersticas tcnicas e econmicas requerem viso de longo prazo.

ARTIGO
REGULAO
A regulao tem sido usada, em vrios pases, como um vetor de induo de ecincia, universalizao e outros objetivos que so caros ao setor de saneamento e sociedade. A Lei n 11.445 de 2007 tem como um de seus principais elementos de sucesso a criao de incentivos voltados para o estabelecimento da funo regulatria, hoje em grande parte ausente no quadro legal e institucional do setor de saneamento no Brasil. Alguns pases regulam seus operadores de saneamento por meio de agncias, outros apenas exigem contratos em uma modalidade conhecida como regulao por processos. No Brasil, foi escolhido o formato de regulao baseado em entidades que podem ser identicadas como agncias. A criao das agncias reguladoras de saneamento no Brasil apresenta um risco importante: o da fragmentao da funo regulatria, que pode levar a elevados custos e, especialmente, baixa efetividade dessa funo com o agravante de que o pas, embora conte com elevado recurso de capital humano nas reas tcnicas e operacionais, ainda carece de quadros na rea institucional. Embora a regulao do saneamento seja necessariamente fragmentada, o que reduz signicativamente seu potencial de efetividade, a lei n11.445 incentivou a sua delegao. Essa possibilidade foi explicitada em dois pontos do texto, nos captulos que tratam da titularidade e da regulao. Neste ltimo, estabeleceu-se que a regulao poder ser delegada a qualquer entidade reguladora constituda dentro dos limites do respectivo Estado. Assim, ca clara a inteno do legislador de oferecer, ao poder concedente, a possibilidade de reduzir o elevado custo da implantao de um aparato regulatrio adequado. A regulao nasceu, nos princpios da lei, com forte contedo de induo ecincia na operao. Quando adequadamente constituda, com base em bons princpios que foram tambm explicitados no texto da lei, a regulao poder ser o elemento decisivo de conquistas setoriais h muito almejadas. Entretanto, h importantes desaos relacionados ao prprio desenvolvimento da funo regulatria no pas. Os principais desaos esto listados no Quadro 1. As tarifas so o principal instrumento disposio dos reguladores no jogo de incentivos que leva ao interesse pblico. De maneira geral, a tarifa praticada guarda relao direta com o padro dos servios, mas os parmetros dessa relao podem ser modicados pela maior ou menor ecincia no uso dos recursos pelo regulado. Em funo disso, o desenho dos mecanismos de reajuste e de reviso tarifria tm papel fundamental na promoo do uso eciente desses recursos para benefcio dos usurios. Os marcos regulatrios setoriais dos diversos servios pblicos de infraestrutura vm atribuindo crescente importncia a este aspecto central da regulao, ou seja, a induo ecincia. Ao longo do tempo e at o ano 2123, cada uma das agncias reguladoras poder ter experimentado vrias revises tarifrias, que constituem iguais oportunidades de induo ecincia, propiciando a liberao de preciosos recursos para uma sensvel antecipao deste horizonte. Reforar os mecanismos institucionais na rea regulatria, para gerar incentivos econmicos adequados, reduzir probabilidade de corrupo e de decises interessadas. Agregar a funo regulatria, de forma a economizar recursos, obter mais qualidade tcnica e reduzir risco de captura. Desenhar modelos tarifrios adequados com processos de reviso isentos. Preparar quadros tcnicos e realizar advocacia da regulao. Reduzir a incerteza para novos investimentos pblicos e privados.
Quadro 1 Checklist de desaos da regulao

O PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO


A experincia brasileira em planejamento do setor de saneamento no nova, e possui ingredientes teis para a preparao dos PMS. Um importante desao trazido pela

lei, entretanto, consiste em desenvolver metodologias para a elaborao dos planos nos moldes preconizados pela lei de diretrizes. Um aspecto relevante do novo esforo ser a compatibilizao dos diversos planos e nveis de planejamentos previstos na legislao brasileira. A observao do Quadro 2 permite uma avaliao do grau de complexidade do processo de planejamento criado no Brasil. Tal complexidade deve ser considerada, pois pode tornar o processo menos efetivo. notrio que, entre planos j existentes, h incompatibilidades evidentes, bem como podem ser encontrados exemplos de planos que no chegam a ser realizados ou no atingem a etapa da implementao.

Quadro 2 PMS e outros planos

(Poltica federal - lei 11.445)

Plano Plurianual Plano das Bacias Hidrogrficas Plano Plurianual


Outros planos correlatos (art 19, III)

Plano Nacional de Saneamento Bsico


(Poltica estadual - constituies)

Plano Estadual de Saneamento Bsico


Prestao regionalizada - art 17

Metas Nacionais e Regionalizadas


(Poltica do titular)

Plano Regional de Saneamento Bsico

Plano Municipal de Saneamento Bsico

Plano Diretor Municipal Plano Estratgico dos Operadores

36 | 37 C A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L

De maneira geral, o contedo mnimo do Plano previsto na lei n 11.445 apresenta os seguintes elementos, que reproduzem os incisos do art. 19: I - diagnstico da situao e de seus impactos nas condies de vida, utilizando sistema de indicadores sanitrios, epidemiolgicos, ambientais e socioeconmicos e apontando as causas das decincias detectadas; II - objetivos e metas de curto, mdio e longo prazos para a universalizao, admitidas solues graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais; III - programas, projetos e aes necessrias para atingir os objetivos e as metas, de modo compatvel com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais correlatos, identicando possveis fontes de nanciamento; IV - aes para emergncias e contingncias; V - mecanismos e procedimentos para a avaliao sistemtica da ecincia e eccia das aes programadas.

ARTIGO

Embora a prova da viabilidade econmico-nanceira no gure entre as obrigaes listadas nos requisitos mnimos do PMS, condio de validade dos contratos. Assim, h uma discusso sobre a convenincia de introduzir este elemento junto ao PMS. O processo de planejamento individualizado para cada servio. Entretanto, os planos de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio guardam estreita relao, e, em planos internacionais e nacionais, tm sido realizados de forma conjunta. Alguns esforos de sistematizao podero facilitar a tarefa de construo do PMS. O Ministrio das Cidades possui um guia de planejamento de saneamento com 10 etapas de desenvolvimento, anterior lei, que poder ser adaptado para este m. A Fundao Prefeito Faria Lima (Cepam Centro de Estudos e Pesquisas da Administrao Municipal) est nalizando seu manual sobre o tema, com 12 passos. Ainda assim, h um importante caminho a ser trilhado no tocante ao desenvolvimento do processo de planejamento. H questes importantes neste processo, entre elas a do controle e a da participao da sociedade. imprescindvel criar mecanismos de controle e de participao social e, neste sentido, consultas pblicas so uma boa alternativa, por abrirem a possibilidade de gerao de contribuies sistematizadas. O processo de audincia pblica, por outro lado, deve ser cercado de cuidados, a m de evitar o desvirtuamento dos objetivos iniciais. Um desao relacionado e fundamental o de introduzir formas de participao e controle que no venham a comprometer a tecnicidade e celeridade do processo decisrio. Em contraponto s vises mais romnticas ou mais interessadas, o controle social pode levar a riscos de manipulao por grupos mais organizados (como segmentos da classe mdia, em detrimento de habitantes de reas no servidas pelos servios de saneamento) ou por grupos polticos especcos. preciso tambm habilitar instrumentos ecazes de comunicao sociedade sobre os elementos tcnicos do processo, traduzidos em linguagem mais acessvel que a do hermtico jargo especializado. A participao de prossionais de comunicao no processo pode, portanto, contribuir para o prprio controle social do mesmo. O carter indelegvel do planejamento pelo titular foi uma prescrio controversa da lei n 11.445. Entretanto, os operadores atuais tm contribuio fundamental para o processo. No que diz respeito restrio legal sobre o planejamento, esta no se estendeu regulao, que pode ser delegada pelo titular tendo como limite o nvel estadual. Uma proposta de agenda para o desenvolvimento do esforo de construo de PMS no Brasil apresentada como um checklist de desaos, no Quadro 3, contendo alguns dos pontos que foram brevemente discutidos neste artigo.

Quadro 3 Checklist de Desaos do PMS

Desenvolver metodologias para a elaborao de planos de saneamento efetivos. Envolver o prestador e a sociedade no processo de planejamento. Criar mecanismos de controle e de participao social sem comprometer a tecnicidade e celeridade do processo decisrio. Incorporar esforos de planejamento j realizados. Integrar os planos municipais com a efetivao dos nanciamentos e investimentos. Tornar compatvel com demais planos e nveis. Dar publicidade/disponibilidade do plano e oferecer sumrios. Melhorar a disponibilidade e a qualidade dos indicadores disponveis. Apresentar solues que aumentem a ecincia (importante princpio da lei n 11.445). Incorporar elementos da experincia internacional.

PERSPECTIVAS
A simples obrigao legal do planejamento, assim como da regulao, no constitui, portanto, garantia de avanos quanto aos graves desaos do setor de saneamento. A adequada implementao destes instrumentos ser decisiva para uma antecipao das comemoraes da universalizao do acesso em todo o Brasil, hoje programada para o prximo sculo. Felizmente, em algumas realidades locais e regionais, esta celebrao j est planejada para acontecer muito antes.
C A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L 38 | 39

ARTIGO

Gesto de pessoas nos municpios brasileiros


Nelson Marconi e Gabriela Miranda Moriconi

Nelson Marconi
Doutor em Economia de Empresas pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EAESP/FGV), com parte dos estudos realizada no Massachusetts Institute of Technology (MIT), em Boston. Professor de graduao e ps-graduao nas Escolas de Administrao e de Economia da FGV/SP e na Pontifcia Universidade Catlica (PUC/SP). Foi Diretor de Carreiras e Remunerao do Governo Federal de 1995 a 1998. Coordenador e Consultor em projetos de consultoria em recursos humanos para o setor pblico pela FGV Projetos. Doctorate in business economics from So Paulo School of Business Administration of Fundao Getulio Vargas (EAESP/FGV), with part of his studies at the Massachusetts Institute of Technology (MIT) in Boston. Professor in the undergraduate and postgraduate programs at the Schools of Administration and Economics of FGV/SP and at Pontical Catholic University of So Paulo (PUC/ SP). Was director of careers and remuneration for the federal government from 1995 to 1998, and is currently coordinator and consultant in human resources projects for the public sector with FGV Projetos.

Gabriela Miranda Moriconi


Doutoranda e Mestre em Administrao Pblica e Governo na Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EAESP/FGV). Professora auxiliar na Fundao de Comrcio lvares Penteado (FECAP). Pesquisadora do Centro de Poltica e Economia do Setor Pblico (CEPESP/FGV). Trabalha em projetos de consultoria em recursos humanos para o setor pblico pela FGV Projetos. Masters degree in public administration from the So Paulo School of Business Administration of Fundao Getulio Vargas (EAESP/FGV) and is currently studying for her doctorate in the same eld. Assistant professor at lvares Penteado Commercial Foundation (FECAP), and a researcher at the Center for Public Sector Policy and Economics (CEPESP/FGV). Works on public sector human resources consulting projects for FGV Projetos.

RESUMO
Inserida em um contexto de intensas mudanas, a gesto municipal tem que responder a importantes desaos, dentre eles a universalizao e a descentralizao de servios pblicos promovidas pela Constituio Federal de 1988, a Lei de Responsabilidade Fiscal e a cobrana por mais e melhores servios aos cidados, acompanhados de um processo de governana transparente e tico. O artigo analisa a necessidade de os Municpios implantarem uma gesto de pessoas estratgica, a qual pode ser compreendida como a denio de polticas e diretrizes em relao aos recursos humanos, a m de aumentar a habilidade dos servidores e, por conseqncia, da prpria Prefeitura para realizar seu trabalho de modo a alcanar seus objetivos.

ABSTRACT
In a context that demands intense changes, municipal management must respond to important challenges, among them the universal access and decentralization of public services contemplated in the 1988 Federal Constitution, within the dictates of the Fiscal Responsibility Law, to meet the increasing demands from citizens for better services and transparent and ethical governance. The article analyzes the need for municipalities to implement a strategic personnel management scheme that denes policies and guidelines in relation to human resources, to increase the skills of public servants, and as a result the local government, to meet the overall objective of serving the public better.
40 | 41 C A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L

DESAFIOS PARA A GESTO DE PESSOAS NO CONTEXTO MUNICIPAL


No novidade que a gesto pblica brasileira est inserida em um contexto de intensas mudanas, as quais se traduzem em importantes desaos para polticos e gestores. A gesto municipal, mais especicamente, vem sendo impactada por uma srie de fatores polticos, econmicos e sociais, dentre os quais podemos destacar: A universalizao e a descentralizao da responsabilidade pela proviso de certos servios a Estados e Municpios, promovida pela Constituio Federal de 1988. Um exemplo disso foi a determinao da CF/88 de que a oferta de matrculas no ensino fundamental deva ser universal e oferecida, preferencialmente, pelos governos municipais, bem como de que o gasto mnimo desses governos com a educao seja de 25% das receitas de impostos e transferncias. O cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal. No ano de 2000, a LRF determinou, entre outros aspectos, o limite de 60% para os gastos com pessoal em relao s receitas correntes lquidas. Portanto, embora as prefeituras tenham que expandir a prestao de servios populao, especialmente em reas de cunho social que exigem grande quantidade de prossionais, como a sade e a educao, no podem faz-lo descuidando dos limites legais para os gastos.

ARTIGO

A necessidade de uma gesto pblica mais moderna e eciente. Em praticamente todos os lugares do mundo, com maior ou menor intensidade e propostas de cunho diversicado, o tema da reforma da gesto pblica vem ocupando as agendas, principalmente de governos centrais, mas tambm dos governos locais. No caso brasileiro, esse tema foi evidenciado com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado em 1995 na gesto do expresidente Fernando Henrique Cardoso, o qual props, entre outros aspectos, uma readequao entre as funes do Estado e as formas de propriedade e de gesto, com a privatizao de atividades referentes produo e servios voltados para o mercado, a transferncia para o setor pblico no-estatal da execuo de servios noexclusivos de Estado, e ainda a reorganizao das atividades que permanecessem no Estado, com mtodos de gesto mais prximos dos praticados no setor privado. A presena cada vez mais forte de organizaes da sociedade civil realizando aes de interesse pblico. Esta realidade surge tanto da expanso dos servios sociais populao, advinda da Constituio Federal de 1988, quanto das aes que buscaram repassar servios no-exclusivos de Estado, na linha do Plano Diretor, especialmente na rea de assistncia social. De uma maneira ou de outra, o fato de que organizaes no-estatais executem polticas pblicas exige dos Municpios assim como dos governos federal e estaduais uma nova competncia em gerenciar essa atuao, uma vez que continua responsvel pelo servio, em ltima instncia. A exigncia, por parte da populao, da oferta de mais e melhores servios aos cidados, acompanhados de um processo de governana transparente e tico. So diversos os fatores que vm contribuindo para que os cidados estejam mais atentos e sejam mais exigentes em relao s polticas pblicas: seja o aumento do acesso educao, seja o aumento da informatizao e do acesso Internet e a informaes em tempo real, seja a melhoria dos mtodos de investigao de casos de

corrupo que evidenciam que prticas clientelistas ainda ocorrem em larga escala, em grandes ou pequenos Municpios, seja a criao de novos indicadores que responsabilizam os governantes e permitem que sejam cada vez mais cobrados pela populao, como o caso do IDEB (ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica). A tendncia dos dirigentes, especialmente do setor pblico, ao perceber que suas instituies no esto conseguindo responder satisfatoriamente a esses grandes desaos que se apresentam, propor reestruturaes administrativas: criar novas reas, dividir departamentos, aumentar setores. So solues imediatistas, que na maior parte das vezes atendem a pedidos pontuais e especcos das reas em questo ou de alguma autoridade. Porm, o simples rearranjo de estruturas internas das prefeituras municipais regras, regulamentos e estruturas organizacionais no suciente para garantir mudanas permanentes de comportamento necessrias para o alcance desse novo modelo de gesto pblica mais eciente. Grandes mudanas na gesto das polticas pblicas requerem, mais do que recursos nanceiros, e a reviso do funcionamento das instituies como um todo, mas um corpo de funcionrios pblicos preparado. Novos modelos de gesto dos governos municipais, prevendo mudanas cada vez mais rpidas nas demandas dos cidados e na forma de atender a essas demandas, tm que ser acompanhados por pers de prossionais com melhor qualicao e com incentivos adequados para adquirir cada vez mais competncias prossionais que levem a uma melhoria do seu desempenho no servio pblico, de modo a alcanar o objetivo nal, que a garantia dos direitos dos cidados de servios pblicos de qualidade. Nesse sentido, vale a pena reetir a respeito das polticas pblicas de gesto de pessoas que se apresentam como polticas capazes de promover a construo e a constante renovao desse quadro de servidores pblicos qualicados e motivados a elaborar e executar servios pblicos de qualidade para a populao das cidades brasileiras.

POLTICAS PARA UMA GESTO DE PESSOAS ESTRATGICA NOS MUNICPIOS BRASILEIROS


Em resposta aos desaos enfrentados pelos governos de um modo geral, os especialistas em gesto de pessoas tm defendido uma atuao mais estratgica em relao ao tema. Essa defesa baseada na importncia que os servidores tm para a dinmica de uma organizao pblica, e se faz relevante na medida em que promove um papel mais proativo dos gestores pblicos, incentivando o planejamento. A gesto estratgica de pessoas pode ser compreendida como a denio de polticas e diretrizes em relao aos recursos humanos, para aumentar a habilidade dos servidores e, por conseqncia, da prpria prefeitura a m de realizar seu trabalho de modo a alcanar seus objetivos. A base para a gesto estratgica de pessoas seria, portanto, uma gesto estratgica da prpria prefeitura, a qual tem incio com uma ampla discusso sobre o seu papel para os prximos anos diante das necessidades atuais da sociedade brasileira e das exigncias legais, incluindo o levantamento da misso, objetivos, macroatividades e metas mais gerais, isto , a realizao de um planejamento estratgico. O reconhecimento dos fatores econmicos e polticos do ambiente em que a organizao atua, bem como as disponibilidades oramentrias atuais e projetadas, contribuiro muito nesta etapa, pois deniro as restries a serem enfrentadas. Esta anlise permite denir quais sero as funes e as atividades desempenhadas pelo governo municipal no futuro prximo, sendo fundamental para determinar os processos de trabalho para realiz-las e, por conseqncia, as caracteC A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L 42 | 43

ARTIGO

rsticas necessrias para o seu quadro de pessoal, o que inclui a denio de suas competncias, atribuies e quantitativo desejados. Vale ressaltar que, embora possuam uma relao extremamente importante, a estrutura administrativa e a estrutura de cargos so aspectos diferentes da organizao. Dessa forma, problemas em relao ao perl do quadro de servidores no sero solucionados com rearranjos na estrutura administrativa, mas sim com mudanas nas polticas de gesto de pessoas, que exigem uma estrutura de cargos condizente com a realidade da instituio. Em funo disso, podemos denir uma srie de etapas necessrias para a formatao estratgica de um modelo de gesto de pessoas. Primeiramente, importante que esteja claro qual o objetivo de uma poltica de gesto de pessoas no setor pblico, que, via de regra, corresponde ao alcance do perl desejado para a fora de trabalho e sua atuao de forma motivada e eciente, num modelo que vise o alcance de resultados e o atendimento satisfatrio do cidado, em um cenrio de restrio oramentria como o atual. Uma vez que a misso, os principais objetivos e as metas da organizao sejam conhecidos, possvel estabelecer tal perl desejado. Esta etapa conhecida como planejamento da fora de trabalho, no qual sero denidos, alm deste perl, o quantitativo necessrio de servidores e a sua alocao. As polticas de gesto de pessoas, desenhadas aps esta etapa, devero ser direcionadas para o cumprimento das metas estabelecidas neste planejamento. Os principais aspectos que uma poltica de gesto de pessoas deve contemplar so:

a) o recrutamento, que deve ser eciente e rigoroso, para que as pessoas contratadas possuam o perl desejado, devendo acontecer de forma constante e planejada, para repor os servidores que vo se aposentando e assim renovar gradualmente os quadros sem que haja falta nem excesso de servidores; b) uma estrutura de carreira (leia-se desenvolvimento prossional) que estimule o servidor a buscar o aprimoramento de sua capacitao e seu desempenho e, ao mesmo tempo, permita aos gestores cobrar resultados. Para tal, importante que existam carreiras cujas regras de progresso estejam relacionadas ao desempenho, s competncias adquiridas, capacitao e possibilidade de assumir novas responsabilidades. As mudanas salariais entre os nveis das carreiras tambm devem ser signicativas a ponto de estimularem o servidor a perseguir sua progresso;

c) uma estratgia de capacitao que possibilite o constante aprimoramento da fora de trabalho, de forma que tanto os novos servidores a serem contratados como os atuais funcionrios possuam o perl desejado; d) uma estrutura de incentivos simples e transparente remunerao, benefcios, prmios (pecunirios ou no) que estimule o servidor e reforce a possibilidade de cobrar um desempenho adequado; e) uma estrutura de avaliao que possibilite vericar o desempenho e identicar necessidades de capacitao e esteja vinculada progresso do servidor; e f) uma estratgia de realocao e redistribuio de servidores, de forma a possibilitar o alcance do perl e quantitativo desejado para cada rea da organizao.

INTEGRANDO E SUSTENTANDO AS POLTICAS INTEGRADAS DE GESTO DE PESSOAS


importante ressaltar que no suciente a simples denio de regras para contratar, remunerar e capacitar. Para alcanar os objetivos em relao ao perl do quadro de servidores, necessrio que essas polticas possuam as mesmas premissas, ou seja, partam de um mesmo princpio. Logo, essas polticas devem ser integradas, possuir consistncia e coerncia entre elas. Para compreender os problemas que polticas de gesto de pessoas aleatrias geram, podemos apresentar um exemplo. Uma prefeitura percebe a necessidade de qualicao do seu quadro de servidores, decidindo pela elevao de seu nvel de escolaridade. Embora sua poltica de concursos passe a ser voltada para esse tipo de perl, com a abertura de concursos apenas para cargos de nvel superior e mdio, sua poltica salarial continua sendo gerida de maneira que os cargos de nvel bsico sejam melhor remunerados do que os cargos de nvel superior ambos em comparao com a remunerao oferecida pelo setor privado para funes similares. Este cenrio reduz fortemente a atratividade pelo ingresso no servio pblico de pessoas com as caractersticas desejadas, o que tornaria tal estratgia de recrutamento inecaz. Adicionalmente, para que estas polticas sejam geridas de forma eciente, fundamental que haja um sistema de informaes gil que subsidie o processo decisrio e que permita uma atuao menos burocrtica da rea responsvel pela gesto de pessoas; um grupo de servidores qualicados para elaborar e executar as polticas de gesto de pessoas; um banco de talentos que possibilite acompanhar o desenvolvimento e promover a alocao adequada dos servidores; uma legislao clara e consolidada, um sistema de comunicao e atendimento que possibilite a disseminao da poltica e o cumprimento de suas regras e um sistema de avaliao das polticas que possibilite analisar os resultados alcanados na rea de gesto de pessoas e revisar as metas, se necessrio. O prprio planejamento da fora de trabalho deve ser revisto periodicamente, em funo das mudanas nas funes e nos processos de trabalho que ocorrem ao longo do tempo nos governos municipais, o que implica em modicaes tambm nas polticas de gesto de pessoas adotadas. Por ltimo, fundamental ressaltar que os gerentes de equipes possuem um papel fundamental na gesto de pessoas de uma organizao, pois as decises relativas ao desenvolvimento prossional de seus subordinados devem estar sob sua responsabilidade no modelo de gesto predominante no setor pblico. Atualmente, no modelo de gesto predominante no setor pblico, os gerentes tendem a atribuir tal funo rea responsvel pela gesto de pessoas, a qual no possui condies de avaliar as necessidades de cada funcionrio de uma organizao, at por impossibilidade de conhecer a todos. Na verdade, a rea de gesto de pessoas deve atuar como facilitadora e consultora das demais, propiciando as atividades necessrias ao desenvolvimento prossional dos servidores. Esta uma mudana signicativa e, apesar de difcil, dada a cultura predominante, muito relevante para o aprimoramento da gesto de pessoas nos governos municipais brasileiros.
C A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L 44 | 45

ARTIGO

Compras eletrnicas no setor pblico


Walter Soboll, Jos Srgio Larotonda Junior e Joo Adolfo de Rezende Ponchio
Walter Sobol
Engenheiro Agrnomo pela ESALQ USP e Economista pela Metodista de Piracicaba. Coordenador de Controle Interno do Estado de So Paulo, responsvel pela implantao do Sistema Integrado de Administrao Financeira SIAFEM-SP e pela Bolsa Eletrnica de Compras do Estado de So Paulo. Consultor na rea de Gesto Pblica da FGV Projetos. Degrees in agronomy from ESALQUSP and economics from Methodist University of Piracicaba. Coordinator of internal control for the So Paulo state government, responsible for implementing the Integrated Financial Administration System and the Electronic Procurement System for that state. Consultant in the area of public management with FGV Projetos.

Jos Srgio Larotonda Jr


Administrador e Economista, Lead Assessor em Qualidade pela Fundao Carlos Alberto Vanzolini Escola Politcnica da USP e ttulo homologado pelo International Register of Certicated Auditors - IRCA da Inglaterra; Especialista em Recursos Humanos pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas. Consultor e Coordenador de Projetos de Modernizao na rea de Gesto Pblica da FGV Projetos. Degrees in business administration and economics and is lead quality advisor at Carlos Alberto Vanzolini Foundation Polytechnic School of USP, and is certied by the International Register of Certicated Auditors (IRCA) of England. Specialist in human resources at the So Paulo School of Business Administration of Fundao Getulio Vargas (EAESP/FGV) and a consultant and coordinator of modernization projects in public management with FGV Projetos.

Joo Adolfo de Rezende Ponchio


Engenheiro Agrnomo pela Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz, USP, Piracicaba; Mestre e Doutor pela mesma universidade. Bacharel em Direito pela USP. Foi Gerente do Projeto de Modernizao do Controle Interno da Secretaria da Fazenda do Estado de So Paulo, por intermdio do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), de 1997 a 2001, tendo participado da implantao da Bolsa Eletrnica de Compras (BEC/SP) e demais sistemas de gesto oramentria e nanceira. Atualmente, Consultor da FGV Projetos, pertencente equipe responsvel pelos projetos GVFcil e Bolsa Eletrnica de Compras; consultor junto Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO), Projeto de Apoio Promoo e Desenvolvimento de Alianas Produtivas; e Professor universitrio. Bachelors degree in agronomy from the Luiz de Queiroz School of Agriculture of USP and a masters and doctorate from the same institution. Has a law degree from USP. Consultant at FGV Projetos, and member of the team responsible for the GV Fcil and Bolsa Eletrnica de Compras public procurement projects, as well as consultant to the United Nations Food and Agriculture Organization (FAO) for the Project to Support Promotion and Development of Productive Alliances, and a university professor.

RESUMO
O artigo apresenta os resultados da implantao do Sistema Eletrnico de Compras SECOM na Prefeitura Municipal de So Bernardo do Campo, com a assessoria da FGV Projetos, caracterizando a economia, a transparncia e a desburocratizao dos procedimentos de compra.

ABSTRACT
The article presents the results of implementing the Electronic Procurement System (SECOM) by the So Bernardo do Campo municipal government, with the assistance of FGV Projetos, describing the gains in savings, transparency and reduced bureaucracy in public procurement procedures.

Transparncia na gesto pblica, desburocratizao dos processos de aquisio e reduo das alternativas de corrupo so trs dos principais objetivos almejados pela sociedade nos procedimentos licitatrios praticados pelos governos das esferas federal, estadual e municipal. O descrdito de que seja possvel transformar a gesto pblica est muito arraigado e, inclusive, faz parte da estratgia de fornecedores quando procuram vender seus produtos ou servios para as entidades governamentais. O advento da Internet criou ferramentas que permitiram uma aproximao dos objetivos citados. Num primeiro momento, pouco antes da virada do milnio, surgiram vrias alternativas de compra e venda eletrnica no setor privado, que tiveram sucesso na medida em que os seus clientes vislumbraram a conabilidade embutida nos sistemas que as sustentavam. Outro fator que aumentou a conana dos fornecedores e compradores foi a difuso do uso dos cartes de crdito, que simplicou substancialmente os processos de aquisio, dada a segurana dos seus sistemas de liquidao. No setor pblico, a Bolsa Eletrnica de Compras do Estado de So Paulo foi pioneira ao formular um sistema de compras como resultado da releitura da legislao especca de licitaes. Em 2000, iniciou operaes de compra eletrnica de materiais, estabelecendo sistema de cotao de preos dos fornecedores baseado em leilo reverso; em seguida, disciplinou o convite eletrnico para a compra de materiais, inclusive para a aquisio

de medicamentos. O sistema, alm de toda a sua transparncia, estabeleceu um caminho convel aos fornecedores, criando recebveis seguros nas suas datas de vencimento. Tudo foi feito com base em regulamentao especca, garantindo sigilo na negociao, agilidade nas compras e vendas, transparncia das operaes e moralidade dos procedimentos operacionais. O resultado foi a expanso do sistema para a prtica de nova modalidade de licitao, denominada prego eletrnico, que simplicou ainda mais os procedimentos de aquisio de bens e servios pelo setor pblico, com larga margem de valor agregado, tanto para as unidades gestoras pblicas, que tiveram signicativa economia oramentria, quanto para o custo de venda dos fornecedores. Sistema similar foi implantado pela FGV Projetos na Prefeitura Municipal de So Bernardo do Campo SP, batizado de SECOM Sistema Eletrnico de Compras , cujas operaes se iniciaram em 2003. Em cinco anos de operao continuada (at meados de agosto de 2008), o SECOM movimentou R$ 74,4 milhes em compras de materiais e contratao de servios, e gerou uma economia de R$ 21 milhes (ou seja, 22% de economia entre os preos que o Municpio estava disposto a pagar e os efetivamente pagos). Neste perodo, foram realizadas 7.800 licitaes, nos procedimentos de dispensa de licitao ou cotao de preos, convite e prego eletrnicos (ver tabela I e grcos I a IV).
C A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L 46 | 47

ARTIGO

Tabela 1 SECOM/SBC Sistema Eletrnico de Compras - nmero de operaes, valores negociados e economia oramentria nas operaes de cotao eletrnica, convite eletrnico e prego eletrnico, de 2003 a 2008

Grco 1 SECOM/SBC Sistema Eletrnico de Compras nmero de operaes, valores totais negociados e economia oramentria, de 2003 a 2008

N OPERAES

VR NEGOCIADO

EC.ORAMENTRIO

*at 07/2008

Grco 2 SECOM/SBC Sistema Eletrnico de Compras nmero de operaes, valor negociado e economia oramentria no procedimento licitatrio cotao ou dispensa de licitao, de 2003 a 2008

N OPERAES

VR NEGOCIADO

EC.ORAMENTRIO

*at 07/2008

Grco 3 SECOM/SBC Sistema Eletrnico de Compras nmero de operaes, valor negociado e economia oramentria no procedimento licitatrio convite, de 2003 a 2008

N OPERAES

48 | 49

VR NEGOCIADO

EC.ORAMENTRIO

*at 07/2008 C A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L

Grco 4 SECOM/SBC Sistema Eletrnico de Compras nmero de operaes, valor negociado e economia oramentria no procedimento licitatrio prego eletrnico, de 2003 a 2008

N OPERAES

VR NEGOCIADO

EC.ORAMENTRIO

*at 07/2008

ARTIGO

A implantao do SECOM foi precedida da identicao dos processos de compra praticados em So Bernardo do Campo e de sua adaptao e reengenharia para as necessidades operacionais do sistema eletrnico. A nova metodologia de trabalho, envolvendo procedimentos eletrnicos, foi regulamentada pela Procuradoria Municipal, dando suporte legal s novas prticas. A partir da denio desses novos processos, os funcionrios da Coordenadoria de Licitaes e Materiais da Prefeitura foram capacitados nas funes e no controle detalhado do sistema de compras, a m de que obtivessem total autonomia na sua gesto. O SECOM um portal de compras personalizado para o Municpio de So Bernardo do Campo, desenvolvido a partir de um regulamento operacional prprio, que obedece a legislao especca, apresentando as seguintes caractersticas bsicas: um sistema de formao dinmica de preos, que conta com informaes amplamente disseminadas no mercado; apoiado por um sistema de segurana, que fornece senhas criptografadas para todos os usurios, desde funcionrios at fornecedores; administra a liquidao fsica e nanceira das compras; registra todas as operaes, os agentes envolvidos e as transaes efetuadas, garantindo auditoria imediata e continuada de todos os procedimentos, bem como a administrao dos contratos efetuados eletronicamente.

Em relao aos procedimentos tradicionais de compras, o sistema SECOM, implementado pela FGV Projetos na Prefeitura Municipal de So Bernardo do Campo, apresenta as seguintes vantagens: reduo dos preos pagos pelas unidades gestoras do Municpio; reduo dos custos de compra, bem como dos custos de venda dos fornecedores; acelerao do processo de compra, com reduo do tempo para menos de 1/5 do tempo utilizado anteriormente; desenvolvimento positivo da relao entre compradores municipais e fornecedores do mercado; diminuio ou eliminao da intermediao de interessados que pretendam vantagens indevidas nas compras governamentais; transparncia na gesto de compras; melhoria da qualidade dos bens e servios disponibilizados; e manuteno da obedincia Lei das Licitaes e s regulamentaes correlatas. A aquisio do sistema eletrnico de compras recomendada para Estados ou Municpios de grande porte, que tenham volume de compras e contratao de servios compatvel com o custo/benefcio do sistema. Para Municpios de mdio ou pequeno porte, a melhor soluo consiste em operar pelo sistema estadual, ou contratar sistema prprio, em consrcio com Municpios vizinhos ou por meio das associaes municipais de mbito regional.

50 | 51

C A D E R N O S F G V P R O J E TO S : G E S T O P B L I C A M U N I C I PA L