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A hiptese do grau de endividamento e o setor pblico: uma anlise do nvel de endividamento dos governos estaduais. Janilson Antonio da Silva Suzart Universidade de So Paulo RESUMO Os cenrios econmicos e polticos, das dcadas de 1960 a 1990, associados s ms gestes foram responsveis pelo endividamento crtico dos governos estaduais brasileiros. Aps a edio da LRF, esta situao vem sendo revertida e o nvel de endividamento dos governos estaduais vem sendo reduzido. As clusulas restritivas impostas pela lei podem influenciar as escolhas dos gestores pblicos, de maneira similar descrita na hiptese sobre o grau de endividamento. Em razo deste cenrio, a presente pesquisa objetivou identificar quais as clusulas restritivas da lei, baseadas em nmeros contbeis, que poderiam estar associada ao nvel de endividamento dos governos estaduais. Para isto foram analisados dados das 27 Unidades da Federao, no perodo compreendido entre 2000 a 2009, atravs da tcnica da regresso logstica binomial. O modelo alcanou os seguintes indicadores: (i) percentual geral de acerto: 93,7%; (iii) indicador de ajustamento: 89,1%; e, (iii) poder discriminante: 97,1%. De acordo com os resultados, os Estados mais endividados demonstram possuir menores nveis de gastos com pessoal e com investimentos e maior nvel de gastos financeiros, o que indicaria que estas escolhas foram decorrentes do nvel de endividamento. Palavras-chave: Governos estaduais; endividamento; finanas pblicas; LRF; Brasil. 1 INTRODUO Ao longo dos dois ltimos sculos, o Estado vem desempenhando um papel importante na gerao de riquezas. O Estado intervm, direta e indiretamente, na economia de um pas na qualidade de ofertante, demandante e/ou regulador. Como ofertante, o Estado responsvel pelo fornecimento de bens e servios pblicos sociedade, tais como, segurana, defesa, educao, dentre outros. Como demandante, o Estado precisa adquirir bens e servios que mantenham ou ampliem a sua atuao. Por ltimo, como regulador, o Estado estabelece regras que limitam a atuao dos demais agentes econmicos. Os papis de demandante e de ofertante so interligados. O Estado necessita adquirir bens e servios que sero utilizados em suas atividades, dando origem a novos bens e servios que sero ofertados para a sociedade. Para realizar tais aquisies, o Estado necessita de recursos para custe-los. A prestao direta de servios ou da venda/explorao de bens, a tributao e o endividamento so as principais fontes de financiamento do Estado. Dentre estas fontes, o endividamento, juntamente com a tributao, vem sendo amplamente discutido pelos estudiosos das finanas pblicas. Quer seja nos momentos de recesso econmica, quer seja para ampliar a capacidade de realizao de gastos, o endividamento (geralmente, atravs da contratao de emprstimos)
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uma fonte que pode ser utilizada pelo Estado como indutor do crescimento econmico. Porm, o uso desta fonte exige parcimnia, pois, como ter que devolver os recursos em momentos posteriores, o pagamento da dvida (principal e juros, conforme condies contratuais) reduzir a capacidade do Estado em realizar gastos. O uso abusivo desta fonte pode at conduzir insolvncia do ente estatal. Independentemente dos prs e dos contras, o endividamento uma fonte importante para o Estado, pois o aumento dos recursos vindo da fonte de tributao pode no ser possvel nos momentos de recesso ou pode reduzir o crescimento econmico, por diminuir a renda disponvel para o consumo. No cenrio brasileiro, o uso do endividamento como fonte de financiamento pelos governos estaduais foi ampliado significativamente em meados da dcada de 1960. As condies polticas e econmicas das dcadas de 1960 e 1970, aliadas ao fcil acesso ao capital estrangeiro e s escolhas feitas pelos gestores pblicos da poca, elevaram substancialmente o nvel de endividamento destes governos. Na dcada de 1980, a reduo do fluxo do capital estrangeiro, as altas taxas de inflao e o baixo crescimento econmico diminuiu a disponibilidade de recursos para emprstimos aos governos estaduais. Apesar disto, em virtude da ausncia de controles rigorosos, no houve reduo no nvel de endividamento dos governos estaduais. A dcada de 1990 foi marcada pela estabilizao da economia brasileira, mediante o Plano Real. Entretanto, houve ampliao do nvel de endividamento dos governos estaduais. Tal cenrio somente comeou a mudar a partir do ano de 2000, com a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Dentre outras determinaes, esta lei estabeleceu mecanismos visando o controle do endividamento dos entes federados brasileiros. Adaptando-se ao contexto do setor pblico, algumas das condies estabelecidas pela LRF podem ser analisadas como sendo uma clusula restritiva (um covenant), baseada em nmeros contbeis. Considerando uma relao de agncia entre a sociedade (no papel de principal) e os gestores pblicos (no papel de agente), as clusulas restritivas da lei serviriam como mecanismos para o monitoramento da ao dos gestores pblicos, de modo a evitar a insolvncia do ente estatal e manter a sua capacidade de realizao de gastos. Assim, sob a tica da hiptese do grau de endividamento (WATTS; ZIMMERMAN, 1986), os gestores pblicos dos governos mais endividados tenderiam a fazer escolhas que propiciassem melhores nmeros contbeis, a fim de respeitarem as condies impostas pela lei e obterem as possveis vantagens. Diante deste cenrio surge o problema a ser analisado pela presente pesquisa: Quais as clusulas restritivas baseadas em nmeros contbeis, estabelecidas pela LRF, so capazes de explicar o nvel de endividamento dos governos estaduais brasileiros? Visando a resoluo do problema apresentado no pargrafo anterior, a pesquisa possui como objetivo principal a identificao das clusulas restritivas impostas pela LRF que podem ser associadas diretamente ao nvel de endividamento dos governos estaduais brasileiros. De maneira complementar, a pesquisa possui os seguintes objetivos:

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a. Analisar o cenrio de endividamento dos governos estaduais brasileiros; b. Descrever a situao do endividamento destes governos, na ltima dcada; c. Estudar o papel das informaes contbeis no cenrio analisado. O presente artigo est organizado da seguinte forma: (i) Introduo; (ii) Plataforma Terica; (iii) Metodologia; (iv) Anlise dos Resultados; e, (v) Consideraes Finais. 2 PLATAFORMA TERICA 2.1 O ENDIVIDAMENTO DO ESTADO COMO FONTE DE FINANCIAMENTO Para fornecer os bens e os servios demandados pela sociedade, o Estado necessita obter recursos para custear as suas atividades. Os recursos podem vir, basicamente, de trs fontes: (i) da prestao direta de servios ou da venda/explorao de bens; (ii) da tributao; (iii) da obteno de emprstimos; e, (iv) emisso de moeda. A primeira fonte de financiamento, a prestao de servios ou a venda/explorao de bens, representa a atuao do Estado como se fosse um agente econmico privado que fornece bens e servios para os cidados, estrangeiros ou nacionais, que os demandem. A segunda fonte, a tributao, representa o exerccio do poder e da soberania do Estado para exigir, independentemente do fornecimento de bens e servios, que seus cidados, assim como, os estrangeiros que estiverem em seu territrio, paguem a ele determinada quantia em funo da prtica de atos legais. A terceira fonte, a obteno de emprstimos (tambm conhecida como endividamento), representa a aquisio de recursos com outros agentes econmicos, pblicos ou privados, para a devoluo em momento posterior, de acordo com condies estabelecidas e aceitas pelos envolvidos. Por fim, destaca-se que o Estado ainda pode emitir moeda para se financiar. A forma como estas fontes de financiamento utilizada depende essencialmente dos gastos pblicos, da estrutura estatal, do cenrio econmico e das polticas escolhidas pelos gestores pblicos. A literatura sobre finanas pblicas vem demandando especial ateno tanto para a tributao quanto para a obteno de emprstimos. Sobre os gastos pblicos, Keynes (1936, passim) afirmou que os mesmos se constituem em uma importante ferramenta para que o Estado seja capaz de intervir na economia nacional. O aumento dos gastos pblicos induziria o aumento da propenso a consumir e, como consequncia, estimularia o crescimento econmico. Este efeito seria melhor percebido nos momentos de recesso econmica. Keynes (1936, p. 238) destacou, ainda, que alm dos gastos pblicos, a tributao seria capaz de influenciar a propenso a consumir. Assim, a reduo da carga tributria ou a utilizao de uma poltica de redistribuio da renda, atravs de tributos, ampliaria a renda disponvel e consequentemente o consumo. Observa-se ento que, para estimular o crescimento econmico, o Estado pode optar por ampliar os seus gastos ou reduzir o valor arrecadado atravs da tributao. Logo, o aumento dos gastos pblicos no pode depender exclusivamente do aumento da tributao,
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pois, pode no haver impactos positivos que estimulem o crescimento econmico. A necessidade de se ajustar as fontes de financiamento do Estado implica na busca de otimizar a obteno de recursos, com o uso simultneo de mais de uma fonte. Desta forma, a obteno de emprstimos se constituir em uma das principais opes para tal ajuste, em especial, nos momentos de recesso. Entretanto, assim como ocorre com a tributao, a obteno de emprstimos uma fonte de financiamento que possui vantagens e desvantagens. A principal vantagem desta fonte que ela aumenta a capacidade de realizao de gastos sem impactar diretamente a renda disponvel para consumo. Como desvantagem principal, destaca-se que o uso indiscriminado desta fonte pode comprometer fortemente a capacidade futura do Estado para realizao de gastos. No cenrio mundial, Alesina e Perotti (1999, p. 13) atestaram que durante as dcadas de 1970 a 1990, diversos pases, membros da OCDE (Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico), acumularam dficits pblicos em funo do uso excessivo do endividamento como fonte de financiamento. Este fato causou (e vem causando, como recentemente aconteceu com a Grcia) dificuldades para que os pases realizassem os gastos mnimos necessrios e, consequentemente, reduzindo o crescimento econmico. Velasco (2000, p. 105-106), tambm, atestou esta situao em diversos pases, tanto entre membros da OCDE, como em pases em desenvolvimento. Segundo este autor, desde 1973, os pases analisados apresentaram grandes dficits em suas finanas, o que implicou em mudanas drsticas nos gastos pblicos para restaurar a solvncia destes pases, como, por exemplo, foi o caso de Mxico, Argentina e Bolvia, na dcada de 1980. Os exemplos apresentados nos pargrafos anteriores demonstram as desvantagens relacionadas com o uso irresponsvel do endividamento como fonte de financiamento. Entretanto, Inman (1990, p. 81) apresenta trs situaes, nas quais a obteno de emprstimos converte-se em uma fonte importante de financiamento: a. Nos momentos de recesso, o endividamento de curto prazo estimula o consumo, aumenta a renda disponvel e reduz o desemprego; b. O endividamento de longo prazo pode propiciar a manuteno do nvel de consumo no longo prazo; c. O endividamento pode oferecer aumento do bem-estar social, especialmente, quando a fonte tributria no suficiente para atender s necessidades estatais. A partir da dcada de 1990, os pases e organismos internacionais (tais como, a Organizao das Naes Unidas ONU, o Fundo Monetrio Internacional FMI, dentre outros) passaram a atuar de maneira mais incisiva para reduzir o nvel de endividamento dos pases. Como exemplo disto, pode-se citar: a. O Budget Enforcement Act dos Estados Unidos, do ano de 1990; b. O Tratado de Maastricht da Comunidade Europeia, assinado em 1992; c. O Fiscal Responsibility Act da Nova Zelndia, do ano de 1994. Na continuao, passa-se anlise da situao do endividamento dos governos estaduais brasileiros.
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2.2 O CENRIO BRASILEIRO DE ENDIVIDAMENTO DOS GOVERNOS ESTADUAIS Em funo da dimenso continental do pas, a estrutura estatal da maioria dos governos estaduais brasileiros similar estrutura de alguns pases. Em razo disto, os governos estaduais precisam, em tese, recorrer s diversas fontes de financiamento disponveis para custear as suas atividades. Da mesma forma que ocorreria com um pas, o pacto federativo brasileiro permite, desde que observadas determinadas condies, que os governos subnacionais (estaduais, distrital e municipais) obtenham emprstimos para financiar seus gastos. Alm do endividamento, os governos subnacionais brasileiros podem utilizar as demais fontes de financiamento. Inclusive, existem tributos cuja cobrana de exclusividade destes entes. Ressalta-se, entretanto, que os governos subnacionais brasileiros no possuem a prerrogativa constitucional de emisso de moeda. De acordo com Almeida (1996, p. 8), at meados da dcada de 1960, a ausncia de dispositivos legais impossibilitava o uso do endividamento como fonte de financiamento no setor pblico brasileiro. Complementa que, alm da lacuna legal, as elevadas taxas de inflao inviabilizam tais operaes. Esta situao foi alterada ao final da dcada de 1960, em especial em funo da autorizao concedida para que o capital estrangeiro pudesse ingressar e operar no pas (BRASIL, 1962). Ademais, o contexto vivenciado pelas gestes pblicas e o cenrio polticoeconmico impulsionaram a aquisio de emprstimos para custear os gastos com grandes obras, surgidas poca. Rezende e Afonso (1988, p. 4-5) descrevem que as reformas administrativas, ocorridas entre as dcadas de 1960 e 1970, foram, tambm, responsveis pela ampliao do endividamento dos governos estaduais. Em funo das alteraes dos papis dos entes federados, alteraes estas que ampliaram o poder do governo federal, a fonte tributria dos governos estaduais sofreu forte reduo. Outra situao apontada pelos autores foi a descentralizao administrativa nos governos subnacionais que ampliou o poder decisrio das empresas e autarquias estaduais. Esta perda da autonomia dos governos centrais ampliou o poder decisrio das empresas e autarquias estaduais, que se tornaram responsveis por grande parte dos emprstimos dos governos estaduais. Na dcada de 1980, em funo da moratria decretada pelo Mxico, houve reduo significativa do fluxo de capital estrangeiro (ALMEIDA, 1996, p. 9). Esta reduo aliada s altas taxas de inflao e ao baixo crescimento da economia brasileira diminuiu a disponibilidade de recursos que poderiam ser emprestados para os governos subnacionais brasileiros. Rezende e Afonso (1988, p. 8-11) ressaltam que, na dcada de 1980, apesar de existirem normativos que estabeleciam alguns limites sobre o endividamento dos governos subnacionais, muitas operaes eram excludas deliberadamente para no impactarem o clculo de tais limites. Estes autores, ainda, complementam que a maioria dos controles existentes, quela poca, preocupava-se mais com a forma de uso dos recursos obtidos atravs do endividamento do que com o montante da dvida.
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Aps os fracassos dos planos econmicos da dcada de 1980, nos primeiros anos da dcada seguinte, o endividamento dos governos subnacionais continuou a ser um problema. Baia (2002, p. 11-12) afirma que: a. Os governos estaduais eram responsveis por 87% do endividamento total dos governos subnacionais; b. Apesar da descentralizao tributria ocorrida a partir da Constituio Federal de 1988, a inflao e o baixo crescimento econmico no permitiram o aumento de arrecadao dos governos estaduais. Complementa-se ainda que alguns governos subnacionais utilizaram indevidamente os bancos, controlados por estes, para obteno de emprstimos, nas dcadas analisadas. Em 1994, aps a implementao do Plano Real, a estabilizao da inflao criou um cenrio ideal para o controle, e at mesmo a reduo, do endividamento dos governos estaduais. Entretanto, conforme atestou Baia (2002, p. 17), [...] o que se viu foi um aumento dos gastos reais sem precedente [...], o que ampliou o endividamento. Nota-se que, ao invs de aproveitarem o aumento real da fonte tributria, em virtude da estabilidade econmica, para reduzir a dependncia do endividamento, os gestores optaram por ampliar tais gastos. No comeo da dcada de 2000, baseando-se na experincia internacional foi editada no Brasil a Lei Complementar n. 101/2000, conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Esta lei objetiva regular as atividades da gesto pblica do ponto de vista financeiro e patrimonial (BRASIL, 2000). Uma das motivaes da edio da LRF foi o estabelecimento de uma gesto fiscal responsvel que permitisse um equilbrio das finanas pblicas, atravs do controle de alguns tipos de gastos pblicos e, essencialmente, do nvel de endividamento dos entes federados brasileiros. Outro destaque da LRF a fixao da tributao como sendo a fonte de financiamento prioritria, ou seja, os entes pblicos esto obrigados a instituir e a cobrar todos os tributos de sua competncia, assim como, a detalhar qualquer renncia de receita (BRASIL, 2000). Luque e Silva (2004, p. 405) descrevem que as principais alteraes introduzidas pela LRF foram:
1) o planejamento fiscal; 2) o disciplinamento do uso dos recursos pblicos no ltimo ano de mandato; 3) a definio de condies para o endividamento e gasto financeiro pblico; 4) a definio de limites de gastos com pessoal, incluindo previdncia, por nvel de governo e pelos diversos poderes; 5) a incorporao da transparncia e participao popular na gesto fiscal.

No prximo item, realizada a discusso da hiptese do grau de endividamento no cenrio do setor pblico brasileiro. 2.3 A HIPTESE DO GRAU DE ENDIVIDAMENTO E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL A hiptese do grau de endividamento, juntamente com as hipteses do plano de incentivos e dos custos polticos, compem as principais hipteses apresentadas pela Teoria
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Positiva da Contabilidade, nos moldes delineados por Watts e Zimmerman (1986, p. 259161). De acordo com esta hiptese, as entidades mais endividadas tendero a utilizar escolhas contbeis que propiciem maiores lucros, a fim de cumprirem as clusulas impostas pelos credores e de reduzir os custos associados insolvncia. A principal caracterstica dos contratos de emprstimos abrangidos nesta hiptese a presena de clusulas restritivas (covenants, em ingls), baseadas em nmeros contbeis. Uma clusula restritiva representa uma obrigao de fazer ou de se abster de uma ao especfica. Assim, utilizando-se nmeros contbeis para monitorar o desempenho de uma empresa, uma instituio financeira estabelece clusulas restritivas baseadas em nmeros contbeis, que direcionam as decises de financiamento e investimento da entidade. De acordo com Watts e Zimmerman (1986, p. 211-212) as principais clusulas restritivas baseadas em nmeros contbeis so: a. Restries no pagamento de dividendos; b. Restries na emisso de novas aes; c. Manuteno do capital de giro; d. Restries sobre investimentos em outras empresas; e. Restries sobre a alienao de ativos; f. Restries sobre a contratao de novas dvidas. Verifica-se que a relao descrita por Watts e Zimmerman na hiptese do grau de endividamento representa uma relao de agncia, nos moldes propostos por Jensen e Meckling (1976). Nesta relao de agncia, o credor (as instituies financeiras, geralmente), assume o papel do principal e para evitar um comportamento oportunstico da empresa devedora (o agente), o credor estabelece clusulas restritivas baseadas em nmeros contbeis. Desta forma, o principal tenta monitorar as aes do agente de modo a evitar ou minimizar o risco de insolvncia. Do outro lado, consciente de que seus nmeros contbeis so utilizados para monitorar suas aes, o agente tender a fazer escolhas contbeis que melhorem estes nmeros. Tal relao pode ser adaptada s caractersticas do setor pblico. O papel do principal pode ser assumido por uma instituio (como, por exemplo, o FMI ou o Banco Mundial) ou pela sociedade. Uma instituio financeira teria como objetivo reduzir o risco de insolvncia de um governo, para reaver a quantia emprestada. A sua vez, a sociedade tambm objetivaria a reduo do risco de insolvncia, porm, com a inteno de manter a capacidade do Estado em realizar os gastos em volume necessrio para atender s demandas sociais. O papel do agente ocupado pelo governo, representado na figura dos gestores pblicos. Quando uma instituio assume o papel de principal, na concesso de emprstimos aos governos, comum que a prpria instituio estabelea condies para tal concesso. As clusulas restritivas faro parte dos acordos e/ou contratos celebrados entre as partes, como, por exemplo, uma prtica comum quando o FMI faz emprstimos para os pases. Quando os cidados assumem o papel de principal, as clusulas restritivas, geralmente, so estabelecidas atravs dos textos legais, em ambientes democrticos. Como exemplo disto,

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pode ser citada a LRF, que estabeleceu restries quanto ao endividamento dos entes federados. Assumindo como relao de agncia a ser analisada a existente entre os cidados e os gestores pblicos e considerando o papel da LRF, pode-se afirmar que as condies estabelecidas pela respectiva lei podem assumir o papel de clusulas restritivas. Seriam elas (BRASIL, 2000): a. Limite com gastos com pessoal; b. Limite da dvida pblica; c. Cumprimento das metas fiscais (arrecadao versus dispndios); d. Indicao da fonte de recursos para a criao de nova ou majorao de despesas; e. Limitaes de operaes nos anos eleitorais; f. Inscrio de restos a pagar limitada capacidade financeira. Assim sendo, os gestores pblicos, de modo similar ao exposto na hiptese do grau de endividamento, tendero a fazer escolhas que melhorem os nmeros contbeis associados s tais clusulas restritivas impostas pela LRF. Os gestores sabem que o no atendimento a tais clusulas pode implicar em sanes definidas pela legislao, assim como, na reduo de fontes de financiamento. Ademais, quando os gestores conseguem atender s clusulas restritivas impostas pela LRF, os entes pblicos ficam habilitados para receber transferncias voluntrias, que representam [...] a entrega de recursos [...] a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade.

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3 METODOLOGIA Quanto aos seus objetivos, a presente pesquisa pode ser classificada como explicativa. De acordo com Gil (2007, p. 42), o objetivo de uma pesquisa explicativa identificar as circunstncias que propiciaram a ocorrncia do fenmeno estudado. um tipo de pesquisa que busca entender com maior profundidade as principais caractersticas de certo objeto de estudo. Quanto aos procedimentos, a pesquisa se classifica como sendo uma pesquisa ex-postfacto, ou seja, busca-se analisar o fenmeno aps a ocorrncia de um fato relevante, como se fosse um experimento natural (GIL, 2007, p. 49). Para identificar as clusulas restritivas significativas, foi escolhida a tcnica estatstica da regresso logstica binria. Segundo Maroco (2007, p. 684), esta tcnica indicada quando a varivel dependente assume somente dois valores e a regresso utilizada [...] para modelar a ocorrncia, em termos probabilsticos [...]. Em relao ao objeto de estudo, foram escolhidas algumas das clusulas restritivas impostas pela LRF, baseadas em nmeros contbeis e que afetam, direta ou indiretamente, o nvel de endividamento dos governos estaduais. Foram selecionadas as seguintes: a. Gastos com pessoal, compreendendo o somatrio dos pagamentos de qualquer tipo de remunerao do pessoal civil ou militar; b. Gastos financeiros que compreendem a soma dos pagamentos dos juros e da parcela principal das dvidas do ente pblico; c. Gastos com investimentos, representando o somatrio das despesas de capital menos os pagamentos da parcela principal da dvida. Aps a definio das clusulas restritivas a serem analisadas, foram definidas as variveis e o modelo a serem utilizados na pesquisa. O nvel endividamento dos governos estaduais foi a varivel dependente do modelo. Ela foi representada pelo valor da diviso da dvida total (que compreende as obrigaes financeiras assumidas em operaes de crdito, independente do prazo de amortizao) pela receita total. Para atender a tcnica estatstica utilizada, a varivel foi recodificada para os seguintes valores: a. 0 Baixo ou regular nvel de endividamento: Quando o valor do nvel de endividamento inferior a 0,5, isto , quando a dvida total inferior a 50% do valor da receita total; b. 1 Alto nvel de endividamento: Quando o valor do nvel de endividamento superior a 0,5, ou seja, quando a dvida total superior a 50% do valor da receita total. As variveis independentes, que representam as clusulas restritivas escolhidas, so: (i) nvel de gastos com pessoal (resultante da diviso dos valores dos gastos com pessoal e da receita total); (ii) nvel de gastos financeiros (resultante da diviso dos valores dos gastos financeiros e da receita total); e, (iii) gastos com investimentos (resultante da diviso dos valores dos gastos com investimentos e da receita total). A equao do modelo assumiu a seguinte forma:

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ea 0 + a1PES + a 2 FIN + a 3INV + e N 1 LEND = a 0 + a 1PES + a 2 FIN + a 3 INV + e a 0 + a 1 PES + a 2 FIN + a 3 INV + e i= 1 1 + e i= 1 1 + e (Equao Geral), onde:
N

(1)

LEND: Nvel de endividamento codificado; INV: Nvel de gastos com investimentos; PES: Nvel de gastos com pessoal; : Erro. FIN: Nvel de gastos financeiros; Quadro 1 Equao geral do modelo da pesquisa.

Em relao aos dados utilizados, os mesmos foram obtidos na base de dados da Secretaria do Tesouro Nacional. Estes dados se referem s 27 unidades da Federao (26 Estados e o Distrito Federal) no perodo compreendido entre 2000 a 2009, em um total de 270 observaes. Como os dados se dispem em um formato tpico de um painel, fez-se necessria a realizao do teste de especificao de Hausman, conforme descrito por Baltagi (2005, p. 211), para a identificao do modelo mais ajustado aos dados. A definio do modelo a ser utilizado na pesquisa decorreu dos resultados do teste anteriormente citado. Assim, existiam trs opes de modelo: (i) dados agrupados (pooling); (ii) efeitos fixos; e, (iii) efeitos aleatrios. Em qualquer um dos modelos, o mtodo utilizado seria o da mxima verossimilhana. No Quadro 2 so demonstrados as equaes dos modelos matriciais que poderiam ser escolhidos:
N

LEND = LEND = LEND =

1+ e
i= 1 N

e X t a + et
X t' a + et

'

1+ e
i= 1 N i= 1

1
X t' a + et

(Equao A Dados agrupados)

(2)

1+ e
i= 1 N

e e

' X it a + Zi' g + eit ' X it a +

Zi' g + eit

1+ e
N

1
' X it a +

Zi' g + eit

(Equao B Efeitos fixos)

(3)

' X it a + ui + eit ' X it a + ui + eit

i= 1 i= 1 (Equao C Efeitos aleatrios), onde: LEND: Matriz contendo as observaes da varivel dependente codificada; Xt e Xit: Matriz contendo as observaes das variveis independentes; Zi: Matriz contendo os efeitos associados s unidades transversais do painel; t e it: Erro associado aos dados. ui: Erro associado s unidades transversais do painel. Quadro 2 Modelos a serem utilizados na pesquisa.

1+ e

1+ e

1
' X it a + ui + eit

(4)

Para analisar a qualidade do modelo foram realizados os seguintes testes: a. Anlise do Pseudo-R2 de McFadden; b. Teste do indicador Hosmer-Lemeshow; Para avaliar o poder discriminativo do modelo logstico apurado foi utilizada a anlise grfica atravs da curva ROC (Receiver Operating Characteristic). Maroco (2007, p. 710) descreve que a medida da rea desta curva utilizada para determinar a capacidade do modelo em discriminar segundo a varivel dependente. Os dados utilizados foram sumarizados estatisticamente e analisados atravs do uso de aplicativo estatstico Stata, verso 11.

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4 ANLISE DOS RESULTADOS Inicialmente foram sumarizados os valores assumidos pelos nveis de: (i) endividamento; (ii) gastos com pessoal; (iii) gastos financeiros; e, (iv) gastos com investimentos. Os valores do nvel de endividamento so apresentados na Tabela 1, na continuao.
Tabela 1 Nveis de endividamento e demais indiciadores dos governos estaduais brasileiros 2000 a 2009.
Unidade da Federao Acre Alagoas Amap Amazonas Bahia Cear Distrito Federal Esprito Santo Gois Maranho Mato Grosso Mato Grosso do Sul Minas Gerais Par Paraba Paran Pernambuco Piau Rio de Janeiro Rio Grande do Norte Rio Grande do Sul Rondnia Roraima Santa Catarina So Paulo Sergipe Tocantins Mdia 2000 0,929 2,039 0,155 0,742 1,391 0,947 0,200 0,656 2,399 1,609 1,936 2,080 1,804 0,558 1,189 0,779 0,667 1,577 1,654 0,493 1,861 1,266 0,277 1,088 1,582 0,684 0,369 1,146 2001 0,775 1,908 0,135 0,663 1,195 0,882 0,190 0,602 2,159 1,669 1,876 1,915 1,832 0,506 0,917 1,056 0,830 1,568 1,662 0,478 1,865 1,194 0,276 1,219 1,634 0,646 0,337 1,111 2002 0,642 1,687 0,134 0,631 1,257 0,912 0,237 0,662 2,119 1,659 2,098 2,125 2,105 0,570 1,263 1,246 0,845 1,663 1,833 0,541 2,029 1,118 0,368 1,250 1,818 0,641 0,419 1,180 Nvel de endividamento 2003 2004 2005 2006 0,621 0,508 0,481 0,467 1,951 1,855 1,813 1,655 0,129 0,100 0,078 0,090 0,585 0,468 0,380 0,340 1,110 0,949 0,808 0,706 0,771 0,713 0,597 0,511 0,331 0,303 0,255 0,226 0,001 0,479 0,367 0,324 1,821 1,701 1,585 1,509 1,618 1,647 1,336 1,145 1,510 1,282 1,096 0,990 1,779 1,546 1,508 1,335 1,979 1,930 1,658 1,555 0,492 0,413 0,336 0,297 1,043 0,924 0,704 0,605 1,093 1,022 0,972 0,832 0,800 0,690 0,542 0,434 1,661 1,281 0,986 0,802 1,615 1,559 1,486 1,380 0,438 0,424 0,331 0,289 1,934 2,013 1,821 1,763 1,051 0,966 0,784 0,716 0,368 0,420 0,031 0,409 1,451 1,320 1,091 1,395 1,826 1,814 1,602 1,513 0,607 0,541 0,546 0,476 0,387 0,337 0,220 0,185 1,073 1,008 0,867 0,813 2007 0,415 1,526 0,052 0,297 0,593 0,449 0,203 0,281 1,339 0,956 0,554 1,085 1,500 0,255 0,534 0,770 0,392 0,677 1,361 0,252 1,627 0,651 0,009 1,074 1,414 0,421 0,147 0,698 2008 0,334 1,452 0,042 0,278 0,526 0,381 0,204 0,255 1,185 0,801 0,453 0,944 1,403 0,229 0,471 0,717 0,342 0,537 1,292 0,230 1,566 0,546 0,264 1,037 1,272 0,283 0,151 0,637 2009 0,366 1,322 0,090 0,328 0,436 0,283 0,191 0,253 1,094 0,696 0,370 0,870 1,391 0,228 0,450 0,628 0,323 0,472 1,213 0,211 1,299 0,491 0,324 0,971 1,158 0,274 0,159 0,589

Fonte: Dados da pesquisa, 2011.

Observa-se que ao longo do perodo, o nvel endividamento destes governos subnacionais vem sendo reduzido. No ano de 2000, a mdia nacional era de 1,115, ou seja, o valor total da dvida era superior receita total dos entes pblicos. Ao final do perodo, em 2009, houve, em mdia, uma reduo de 48,6%, alcanando a mdia nacional, o valor de 0,589. Esta situao fica ntida quando se compara graficamente a situao dos governos subnacionais no ano de 2000 (Grfico 1) e no ano de 2009 (Grfico 2), conforme grficos apresentados a seguir:

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Legenda: 15%50% 50%115% 115%179% 179%240% Mais de 240%

Grfico 1 Nvel de endividamento dos governos subnacionais brasileiros em 2000.

Legenda: 15%50% 50%115% 115%179% 179%240% Mais de 240%

Grfico 2 Nvel de endividamento dos governos subnacionais brasileiros em 2009.

Os Estados de Gois, Mato Grosso do Sul e Alagoas possuam, em 2000, um endividamento que era superior ao dobro das respectivas receitas totais. Neste ano, as dvidas
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de Mato Grosso, Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Maranho, So Paulo e Piau eram superiores a 150% das respectivas receitas totais. As unidades com menores nveis de endividamento, isto , inferior a 50% da receita total, foram: (i) Amap; (ii) Distrito Federal; (iii) Roraima; (iv) Tocantins; e, (v) Rio Grande do Norte. Durante o perodo analisado, os Estados com o maior nvel de endividamento foram: (i) Gois, em 2000 e 2001; (ii) Mato Grosso do Sul, em 2002; (iii) Minas Gerais, em 2003 e 2009; (iv) Rio Grande do Sul, de 2004 a 2008. O Estado do Amap possui o menor ndice de endividamento durante sete anos. Os Estados com melhores desempenhos foram Mato Grosso, Cear e Piau, que conseguiram reduzir seus nveis de endividamento em mais de 70%. O pior desempenho foi o de Santa Catarina, cujo nvel de endividamento foi de 0,971 em 2009, e ao longo deste perodo reduziu suas dvidas em cerca de 10%. Aps a sumarizao dos dados, o passo realizado foi a identificao do modelo mais ajustado, atravs do teste de especificao de Hausman, cujo objetivo verificar se existe diferena sistemtica entre dois estimadores oriundos de diferentes modelos. No Quadro 3, a seguir, so apresentados os resultados do teste.
Estatstica Modelos comparados

2 (3)

Probabilidade

Resultado

Regresso Agrupada versus Efeitos Fixos 3,85 0,278 Regresso Agrupada Regresso Agrupada versus Efeitos Aleatrios 2,24 0,525 Regresso Agrupada Efeitos Fixos versus Efeitos Aleatrios 29,80 0,000 Efeitos Fixos Quadro 3 Resultados do teste de especificidade de Hausman.

O teste foi realizado considerando-se um intervalo de confiana de 95% e uma distribuio qui-quadrado com trs graus de liberdade. Os resultados do teste demonstram que o modelo de regresso agrupada o mais ajustado do que o modelo de efeitos fixos (com uma probabilidade de 27,8%) e do que o de efeitos aleatrios (com uma probabilidade de 52,5%). Desta forma, foi utilizada a Equao A, demonstrada no item Metodologia. Na sequncia apresentados o Quadro 4, referente ao modelo nulo.
Regressor Constante Coeficiente 0,660 -173,212 Classificao Estimado Observado Baixo / regular Alto Nvel de Baixo / regular 92 0 Endividamento Alto 178 0 Total 270 0 Quadro 4 Resultados da regresso modelo nulo. Resultados da regresso Erro padro 0,128 Z 5,14 0,000 Percentagem correta 100,0 0,0 65,9 Probabilidade 0,000

Log da verossimilhana

Pseudo-R2 de McFadden

O modelo nulo foi composto apenas pela constante. Neste modelo, todas as observaes foram classificadas como se a varivel dependente assumisse apenas o valor

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zero, isto , todas as observaes foram classificadas na categoria baixo ou regular nvel de endividamento. O percentual total de acerto foi de 65,9%. Com uma probabilidade prxima a zero no teste de Wald, a constante foi considerada estatisticamente significativa. Os demais resultados do modelo nulo so utilizados na comparao efetuada contra o modelo completo, cujos resultados so apresentados, na continuao, atravs do Quadro 5.
Regressor Constante PES FIN INV Coeficiente -2,103 -9,580 123,708 -11,034 -54,180 Resultados da regresso Erro padro 2,242 3,686 17,548 5,154 Z -0,94 -2,60 7,05 -2,14 0,687 Percentagem correta 92,4 94,4 93,7 Probabilidade 0,348 0,009 0,000 0,032

Log da verossimilhana

Pseudo-R2 de McFadden

Classificao Estimado Observado Baixo / regular Alto Nvel de Baixo / regular 85 7 Endividamento Alto 10 168 Total 95 175 Quadro 5 Resultados da regresso modelo completo.

O modelo completo for composto pelas variveis independentes (nvel de gastos com pessoal, nvel de gastos financeiros e nvel de gastos com investimentos) e pela constante. Neste modelo as observaes assumem os valores de zero ou de um como varivel dependente. Os resultados dos testes Wald, considerando-se um intervalo de confiana de 95%, indicam que todas as variveis independentes foram consideradas estatisticamente significativas. Entretanto, com uma probabilidade de 34,8%, a constante foi considerada nula. Em relao capacidade de classificao correta das observaes, o modelo completo apresentou um percentual total de acerto de 93,7%. Quando analisado por categorias, o percentual de acerto foi de 92,4% para os governos considerados com baixo ou regular nvel de endividamento e de 94,4% para os governos considerados com alto nvel de endividamento. Visando a obteno de melhores estimadores, foi testado o modelo completo sem a constante, visto que est foi considerada nula. Com a retirada da constante do modelo original, foram realizados novos testes de especificidade de Hausman. Os resultados dos testes indicam que o modelo de regresso agrupada , tambm, o mais ajustado, mesmo com a retirada da constante, conforme demonstrado no Quadro 6.
Estatstica Modelos comparados

2 (3)

Probabilidade

Resultado

Regresso Agrupada versus Efeitos Fixos 4,68 0,196 Regresso Agrupada Regresso Agrupada versus Efeitos Aleatrios 2,03 0,566 Regresso Agrupada Efeitos Fixos versus Efeitos Aleatrios 6,46 0,009 Efeitos Aleatrios Quadro 6 Resultados do teste de especificidade de Hausman.

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Na sequncia, so apresentados os resultados do modelo completo ajustado, no Quadro 7.

Regressor PES FIN INV Coeficiente -12,467 117,428 -14,776 -54,626 Resultados da regresso Erro padro 2,234 15,457 3,552 Z -5,58 7,60 -4,16 0,687 Probabilidade 0,000 0,000 0,000

Log da verossimilhana

Pseudo-R2 de McFadden

Quadro 7 Resultados da regresso modelo completo ajustado.

Os resultados dos testes Wald, confirmam que todas as variveis independentes foram consideradas estatisticamente significativas. A anlise dos coeficientes obtidos na regresso conduz s seguintes relaes: a. Em relao ao nvel de gastos com pessoal: Quanto maior o nvel dos gastos com pessoal, menor a probabilidade de um governo estadual possuir um elevado nvel de endividamento; b. Em relao ao nvel dos gastos financeiros: Quanto maior o nvel dos gastos financeiros, maior a probabilidade de um Estado possuir um elevado nvel de endividamento; c. Em relao ao nvel dos gastos com investimentos: Quanto maior o nvel dos gastos com investimentos, menor a probabilidade de um governo estadual possuir um elevado nvel de endividamento. Os percentuais de acerto do modelo completo ajustado permaneceram os mesmos dos que foram apresentados na Tabela 3. O pseudo-R2 de McFadden uma medida que indica a capacidade preditiva do modelo, ou seja, o percentual das oscilaes ocorridas na varivel dependente que explicado pelas variveis independentes do modelo. Esta estatstica alcanou o valor de 0,687, isto , o modelo capaz de explicar 68,7% da variao ocorrida. Este resultado indica que existem outras variveis que afetam o nvel de endividamento, porm, no foram includas no modelo analisado. O teste do indicador de Hosmer-Lemeshow objetiva verificar se h diferenas significativas entre os valores observados e os estimados. O indicador assumiu o valor de 238,97, para uma distribuio qui-quadrado com 267 graus de liberdade. Isto implica na aceitao da hiptese de que os valores estimados so estatisticamente idnticos aos observados, com uma probabilidade de 89,1%. No Grfico 3, a seguir, apresentada a curva ROC traada com o objetivo de identificar a capacidade do modelo em discriminar as categorias analisadas.

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0.00

0.25

Sensibilidade 0.50 0.75

1.00

Curva ROC

0.00

0.25

0.50 1 - Especificidade

0.75

1.00

Area under ROC curve = 0.9706

Grfico 3 Curva ROC.

A rea sobre a curva ROC igual a 0,971, o que significa, segundo o critrio apresentado por Hosmer e Lemeshow (Maroco, 2007, p. 710), o poder discriminante do modelo completo ajustado excepcional. Assim sendo, a equao do modelo logstico final apresentado no Quadro 8.

LEND =

e- 12,47 PES + 117,43FIN - 14,78 INV + e 270 1 1 + e- 12,47 PES + 117,43FIN - 14,78 INV + e 1 + e- 12,47 PES + 117,43FIN - 14,78 INV + e i= 1 i= 1 , onde:
270

(5)

LEND: Nvel de endividamento codificado; PES: Nvel de gastos com pessoal; FIN: Nvel de gastos financeiros; INV: Nvel de gastos com investimentos; : Erro. Quadro 8 Equao do modelo logstico final.

5 CONSIDERAES FINAIS O perodo compreendido entre 2000 a 2009 foi marcado por mudanas no comportamento das dvidas dos governos estaduais brasileiros. Nas quatro dcadas que antecederam este perodo, diversos fatores contriburam para que os Estados alcanassem altos nveis de endividamento. Foram eles: (i) ausncia de mecanismos efetivos de controle do endividamento; (ii) baixo crescimento econmico; (iii) altas taxas de inflao; e, (iv) m gesto dos recursos pblicos. A edio da LRF, no ano de 2000, foi uma das responsveis por esta mudana. Este normativo estabeleceu um conjunto de controle, visando o desenvolvimento e a manuteno de uma cultura gerencial responsvel no uso dos recursos pblicos. Considerando a questo do endividamento dos governos estaduais, a LRF representa, por analogia, uma espcie de contrato estabelecido entre os cidados e os gestores pblicos em uma relao de agncia, na qual os primeiros, no papel de principal, necessitam monitorar as aes dos segundos, no papel de agente, para garantir que o Estado continue solvente. Assim, algumas das condies estabelecidas pela LRF funcionam como clusulas restritivas baseadas em nmeros contbeis, nos termos descritos na hiptese do grau de endividamento (WATTS; ZIMMERMAN, 1986).

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Na presente pesquisa, a partir do objetivo de identificar as clusulas restritivas impostas pela LRF que poderiam ser associadas diretamente ao nvel de endividamento dos governos estaduais brasileiros, foram analisadas se as variaes nos nveis dos gastos com pessoal, financeiros e com investimentos poderiam explicar o nvel de endividamento dos governos estaduais. Os gastos escolhidos esto diretamente associados s restries impostas pela LRF nos limites das despesas com pessoal e da dvida pblica, assim como, no cumprimento das metas fiscais. A tcnica estatstica escolhida foi a regresso logstica binria, que foi aplicada em 270 observaes oriundas dos dados das demonstraes contbeis das 27 Unidades da Federao, por um perodo de dez anos (de 2000 a 2009). Foi empregado o modelo de dados agrupados, conforme resultados dos testes de especificao de Hausman. Os resultados da tcnica realizada identificaram que as variveis independentes foram significativas. Os coeficientes estimados implicaram nas seguintes relaes: a. Quanto maior for o nvel dos gastos com pessoal e dos com investimentos, menor ser a probabilidade de um governo estadual possuir um elevado nvel de endividamento; b. Em sentido contrrio, quanto menor for o nvel dos gastos financeiros, menor ser esta probabilidade. As relaes identificadas esto de acordo com o exposto pela hiptese do grau de endividamento. De acordo com esta hiptese, considerando-se o contexto do setor pblico, os gestores tenderiam a fazer escolhas que melhorassem os nmeros contbeis associados s clusulas restritivas impostas pela LRF. De fato, foi o que ocorreu em relao aos gastos com pessoal, nos quais os Estados mais endividados apresentaram menores nveis de gastos com pessoal do que aqueles menos endividados. Ressalta-se que nenhum dos Estados ultrapassou os limites estabelecidos pela LRF, para este tipo de gasto. Assim, os Estados mais endividados demonstram menor comprometimento dos recursos pblicos. Em relao aos gastos financeiros, mais uma vez, a relao encontrada foi condizente com a hiptese. Os Estados mais endividados foram aqueles que evidenciaram o maior nvel de gastos financeiros, de forma a comprovar a sua pontualidade nos pagamentos dos emprstimos e, por consequncia, a manuteno do seu estado de solvncia. O mesmo ocorreu em relao aos gastos com investimentos. Os Estados mais endividados demonstram menor nvel de gastos com investimentos, o que pode sugerir maior parcimnia nos gastos pblicos e a manuteno da solvncia do ente estatal, como ocorreu com os gastos com pessoal. Em relao ao modelo logstico, o mesmo apresentou 93,7% de probabilidade de sucesso, do ponto vista geral. Os indicadores de qualidade de ajustamento do modelo indicam que o mesmo bem ajustado, possuindo a capacidade preditiva de 68,7%. Alm disto, a rea sobre a curva ROC evidenciou que o modelo possui um excepcional poder discriminante. A principal limitao da presente pesquisa foi a utilizao apenas de variveis contbeis. O comportamento de endividamento pode ser influenciado por outros fatores relacionados com aspectos econmicos, culturais, polticos e/ou institucionais. A ampliao
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parcimoniosa do nmero de variveis independentes no modelo, bem como, a utilizao de outras tcnicas estatsticas so sugestes para futuras pesquisas. Pode-se ainda testar outras clusulas da LRF, conforme citadas na pesquisa, para verificar o comportamento destas em relao ao endividamento dos governos subnacionais. REFERNCIAS ALESINA, Alberto F.; PEROTTI, Roberto. Budget deficits and budget institutions. In: POTERBA, James M.; HAGEN, Jrgen von (Ed.) Fiscal institutions and fiscal performance. Chicago: University of Chicago Press, 1999. p. 13-36. ALMEIDA, Anna Ozorio. Evoluo e crise da dvida pblica estadual. IPEA Texto para discusso. v. 448, p. 1-43, nov. 1996. BAIA, Paulo Fernandes. Situao fiscal e endividamento dos estados brasileiros na dcada de 1990. In: ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA POLTICA, 7, 2002, Curitiba. Anais... Curitiba: VII Encontro Nacional de Economia Poltica, 2002, CD-Rom. BALTAGI, Badi Hani. Econometrics analysis of panel data. 3 ed. New York: John Wiley & Sons, 2005. 302 p. BRASIL. Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Poder Executivo, Braslia, DF, 05 mai. 2000. ______. Lei n 4.131, de 3 de setembro de 1962. Disciplina a aplicao do capital estrangeiro e as remessas de valores para o exterior e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Poder Executivo, Braslia, DF, 27 nov. 1962. GIL, Antonio Carlos. Como elaborar projetos de pesquisa. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2007. 176 p. INMAN, Robert P. Public debts and fiscal politics: how to decide? The American Economic Review, v. 80, n. 2, p. 81-85, mai. 1990. JENSEN, M. C.; MECKLING, W. H. Theory of the firm: managerial behavior, agency costs and ownership structure. 1976. Disponvel em: <http://papers.ssrn.com/abstract= 94043>. Acesso em: 19 mar. 2010. KEYNES, John Maynard. The general theory of employment, interest and money. 1936. Disponvel em: <http://etext.library.adelaide.edu.au/k/k44g/k44g.html>. Acesso em: 25 fev. 2008. LUQUE, Carlos Antonio; SILVA, Vera Martins da. A Lei de Responsabilidade na gesto fiscal: combatendo falhas de governo brasileira. Revista de Economia Poltica, v. 24, n. 3, p. 404-421, jul./set. 2004. MAROCO, Joo. Anlise estatstica: com utilizao do SPSS. 3. ed. Lisboa: Edies Slabo, 2007. 821 p.

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