Bacharelado em

ADMINISTRAO PBLICA

Seminrio Temtico II
Evoluo e Reformas da Administrao Pblica: pblico x privado

Maria do Carmo Santos Neta

ISBN 978-85-88414-67-9

Realizao

Oferecimento

9 7 88 5 8 8 4 1 4 67 9

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP Bacharelado em Administrao Pblica Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta do Brasil UAB

Ministrio da Educao MEC

Seminrio Temtico II
Evoluo e Reformas da Administrao Pblica: pblico x privado
Maria do Carmo Santos Neta

So Joo del-Rei 2011

S237s

Santos Neta, Maria do Carmo Seminrio temtico II / Maria do Carmo Santos Neta . So Joo del-Rei, MG: UFSJ, 2011. p. 98 1. Administrao pblica. I. Ttulo

Curso de Bacharelado em Administrao Pblica.

PRESIDENTA DA REPBLICA Dilma Vana Rousseff MINISTRO DA EDUCAO Fernando Haddad PRESIDENTE DA CAPES Jorge Almeida Guimares UNIVERSIDADE FEDERAL DE SO JOO DEL-REI REITOR Helvcio Luiz Reis VICE-REITORA Valria Heloisa Kemp PR-REITORIA DE ENSINO DE GRADUAO PR-REITOR Murilo Cruz Leal ADJUNTO Dimas Jos de Resende NCLEO DE EDUCAO A DISTANCIA/UFSJ COORDENADOR GERAL Heitor Antnio Gonalves COORDENADOR ADJUNTO UAB Carlos Alberto Raposo COORDENADORA PEDAGGICA Marise Maria Santana da Rosa COORDENADOR TECNOLGICO Murilo Haddad CURSO DE ADMINISTRAO PBLICA COORDENADOR Slvio de Macedo Silva VICE-COORDENADOR/COORDENADOR DE TUTORES Pablo Luiz Martins REVISORA CONTEUDISTA Maria do Carmo Santos Neta SECRETARIA Michele Aline Assuno Edio Ncleo de Educao a Distncia Capa Eduardo Henrique de Oliveira Gaio Diagramao Luciano Alexandre Pinto

CDU: 35

Nesse sentido, apresentamos o segundo livro-texto, que subsidiar as pesquisas consoantes Administrao Pblica Federal: Seminrio Temtico II.

O PNAP Programa Nacional em Administrao Pblica um Programa com caractersticas especiais. Em primeiro lugar, tal Programa surgiu do esforo e da reflexo de uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), do Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade, pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas de ensino superior, vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico dos cursos. Em segundo lugar, este Projeto ser aplicado por todas as instituies e pretende manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo margem para que cada Instituio, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio (COSTA, 2009, p. 05).

ADMINISTRAO PBLICA

Voc ter acesso a conceitos relativos Administrao Pblica, notadamente no que diz respeito s reformas administrativas em nvel federal. Diferente dos livros-texto estudados at aqui, este foi elaborado por uma professora da Instituio ofertante, Professora Maria do Carmo Santos Neta/UFSJ, que o acompanhar, por meio dos tutores, nesta trajetria do conhecimento. Este livro-texto foi desenvolvido utilizando como base a tese (captulos I e II) de doutorado, de NETA, M.C.S. UFRJ, 2007, tendo como marco terico os livros e os artigos do professor Marco Aurlio Nogueira, que autorizou a insero na ntegra do seu material, postados em <http://marcoanogueira.blogspot.com>. Coordenao do Curso Bacharelado em Administrao Pblica/UFSJ

 minha famlia. Profa. Speranza Frana da Mata. Equipe do Curso de Administrao Pblica (Coordenadores, docentes, alunos e tcnicos)

Agradecimentos aos professores Marco Aurlio Nogueira (UNESP/SP) Mrcio Eurlio Rios Carvalho (IPTAN/MG)

APRESENTAO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Unidade 1 - Administrao pblica no Brasil: caminho para institucionalizao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Unidade 2 - Os trs modelos bsicos da administrao pblica brasileira e suas peculiaridades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

SUMRIO

Unidade 4 - Ideologia neoliberal: poderoso suporte do iderio globalizante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Unidade 5 - O lobby da eficincia como salvacionismo do estado inoperante dito em crise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Unidade 7 - A busca da qualidade total criada no iderio global . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Unidade 8 - Apropriando-se do mecanismo mercantilista para recuperao do estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Unidade 6 - A venda da excelncia nos servios e na administrao pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

Unidade 3 - O interdito da crise do estado e sua deliberada redefinio pelos ditames neoliberais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

Consideraes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

Referncias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

APRESENTAO Prezado(a) Estudante:

com muito prazer que disponibilizo este livro-texto para contribuir com a sua formao.

Alm do livro-texto, voc ter mais uma chance de agregar valor ao seu estudo por meio dos textos e apresentaes complementares que sero postados na biblioteca.

Voc dever nortear seu trabalho a partir do desenvolvimento das Unidades, aqui, apresentadas. O nosso curso tem a pretenso de formar agentes que contribuiro para um Pas mais justo e com uma sociedade mais consciente. E voc pode comear j! Desejo-lhe muito sucesso,

Caso precise de auxlio dever entrar em contato com o seu tutor. O que no impedir de nos encontrarmos em fruns e chats, que devero ser previamente agendados.

So Joo del-Rei, jan/2011 UFSJ/NEAD/DECAC Professora M. Carmo Neta

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unidade

ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL: caminho para institucionalizao

O passado colonial do Brasil - cuja razo de ser era a produo em larga escala visando o mercado externo, com sua necessria dependncia do trabalho escravo - est profundamente impresso nas instituies econmicas, polticas e sociais de hoje. Anacronismos e tradies persistem retardando o pleno desenvolvimento do pas. Prado Junior (1994)

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A herana colonial do Brasil ainda se faz presente na estrutura do Estado de nossos dias. bom lembrar que o Brasil era uma colnia de explorao onde pouco ou nada do que se produzia permanecia no Pas. A estrutura de poder era toda fundamentada em obedincia coroa. A administrao colonial era constituda da nobreza improdutiva que, sem ter o que fazer aps o trmino de suas funes nas guerras da poca, via na assuno de cargos do aparelho estatal a sua mais indicada ocupao. O Brasil conquistou autonomia com fatores que diferem de outros pases, o que o tornou com especificidades prprias, segundo Bresser-Pereira (1998):
certo que alguns pases como a Inglaterra e os Estados Unidos, haviam se desenvolvido sem maior interveno do Estado, mas esses pases constituam exceo, havendo se beneficiado de uma conjugao extremamente feliz de recursos naturais e humanos, aos quais se somava uma situao de mercado interno e internacional particularmente favorvel. Outros pases capitalistas, como a Frana, a Alemanha e o Japo, s haviam conseguido desenvolver-se graas a uma maior interveno do Estado. No Brasil, em meados do sculo XX, no se verificava aquela conjugao de fatores favorveis. Por outro lado, as tcnicas de planejamento, de administrao racional de uma economia, haviam se aperfeioado grandemente, graas ao desenvolvimento da teoria econmica e das tcnicas de elaborao da contabilidade nacional (p. 102) 1.

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A herana histrica - oriunda de Portugal -, associada disputa pelo Estado e a burocracia que favorecia interesses heterogneos, contribuiu para o descompasso entre a poltica e as questes socioeconmicas. Para o autor,
entre a diminuta classe dirigente, totalmente alienada aos interesses estrangeiros, dos quais dependia, e a imensa classe dominada, encontramos uma pequena classe mdia vivendo nas cidades - classe mdia essa de cunho parasitrio, apoiada fundamentalmente no emprego pblico, j que o Estado, ento, mais do que qualquer coisa, funciona como agncia de empregos e polcia, s ordens da oligarquia dominante (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 29).

Nessa linha de raciocnio, encontra-se em Prado Junior (1994, p. 30) a observao de que o Brasil recebeu de Portugal a organizao e o sistema de administrao, acrescentando que nada de original foi criado para a colnia. Uma anlise mais detalhada de sua obra permite a interpretao de que as adequaes ocorridas na administrao se estabeleceram devido s necessidades apresentadas a partir dos fatos do que propriamente pela preocupao em, efetivamente, desenvolver uma administrao compatvel com a especificidade local. Em estudo realizado com objetivo de definir a emblemtica administrao pblica no 1
Abordagem de acordo com Caderno 08 ENAP - Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica: Reforma da Administrao Pblica e cultura poltica no Brasil: uma viso geral - Luciano Martins

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perodo colonial, acercando-se de Raymundo Faoro e Caio Prado Jnior, Souza (2004, p. 133-137) observa que para o primeiro o funcionrio colonial era tido como mera sombra do Estado, que a tudo provia. Faoro acreditava que Portugal conseguiu transpor com sucesso o sistema de administrao metropolitano para as colnias por ter sido o pioneiro na propositura de colonizar. Alis, a autora faz um relato indicando as contradies entre os autores quanto ao entendimento das benesses da administrao colonial. A discusso sugere que a posio de Faoro particularmente favorvel que o sistema oriundo de Portugal, da forma como foi enxertado nas colnias, realizou com sucesso as diretrizes postas pela administrao pblica, sob a gide do Estado. Nas palavras da autora, Contrrio a essa viso, para Prado Junior a centralizao do Estado redundou em uma mquina ineficiente, introduzindo a irracionalidade e a desordem no funcionamento do Estado como um todo (Souza, 2004, p. 137). Nota-se, pelas divergentes opinies, que, enquanto Faoro reivindica os acertos obtidos no pas legal, dada a natureza das fontes utilizadas, de carter administrativas, para compor o seu arcabouo terico, Prado Jnior d preferncia s redes de sociabilidades estabelecidas internamente, o que o leva a valorizar a dinmica do assim chamado pas real. Essa dicotomia real x legal ser um dos topos da teoria poltica brasileira subsequente, seno a que maior fortuna crtica alcanou. Em anlise da burocracia imperial, Jos Murilo de Carvalho (1974) afirma que suas caractersticas se pautavam na ambiguidade. Inicialmente assevera o autor que2
o poder que garantia o emprego e a sobrevivncia do funcionrio era o mesmo que lhe fechava outras alternativas de ascenso. O Estado, ao garantir o emprego, de um lado, e ao reproduzir a sociedade escravista, de outro, introduzia a ambigidade e a contradio em seu prprio seio, tornando-se ao mesmo tempo objeto de amor e dio. foi a presena marcante do Estado e do seu corpo legislativo que tornaram possvel preservar a colnia por tantos sculos, moldando a realidade a seu gosto, e a ela sobrepondo a lei. Assim, apesar de monstruoso, o Estado portugus empreendeu com sucesso a tarefa colonizadora (p. 136).

No desenvolvimento de seu trabalho verso ampliada e modificada de um captulo de tese de doutorado Jos Murilo de Carvalho (1974, p. 8) analisa os seguintes pontos: a) a burocracia imperial era heterognea, dividida horizontal e verticalmente. No se constitua em estamento; b) a burocracia era macroceflica: concentrava-se no topo da administrao, traduzindo o pequeno alcance do poder pblico nas extremidades; c) a fraqueza do Estado levava-o a utilizar-se nas localidades dos servios litrgicos dos senhores rurais; d) a burocracia possua ainda ingredientes patrimoniais, que a vinculavam profundamente poltica, dando-lhe um sentido que extrapolava o de mquina administrativa e, e) a burocracia em parte constitua, em parte refletia a ambigidade do Estado imperial que, por sua vez, afetava a atitude que perante ele assumiam os cidados.

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Esclarecedora a abordagem do autor quando observa que embora haja os discursos contraditrios quanto burocracia, as posies contrrias ou favorveis ao estamento so faces de uma mesma moeda, colaborando, cada uma sua maneira, para contribuir com a distino do corpo terico que dar sustentao administrao das colnias. Para engrossar a ideia de que o pblico e privado se imbricam desde longa data, o autor afirma: Toda essa discusso sobre a natureza do Estado transplantado para o Brasil, ora enfatizando o primado do pblico sobre o privado, ora ressaltando exatamente o contrrio, demonstra que a discusso sobre o carter patrimonial ou burocrtico do Estado interiorizado no Brasil a partir de 1808, com a vinda da Famlia Real para sua mais importante colnia, no est totalmente solucionada. Alguns autores preferem defini-lo com a expresso neopatrimonialismo burocrtico, fazendo supor que princpios patrimoniais, oriundos dos interesses privados, enraizaram-se estruturalmente no processo de burocratizao do Estado, mediante a interferncia do personalismo, do clientelismo e da troca de favores na prpria esfera estatal e, por conseguinte, no se mostraram inconciliveis. Fernando Uricoechea (1978) concebe a interao pblico x privado de maneira relativa, pois, segundo ele,
O estado gozava de uma relativa autonomia que lhe permitia eventualmente antagonizar grupos privados e vice-versa. Simultaneamente, compartilhava-se de algum grau de identidade com grupos privados que tornaram possvel a esse poder antagonizar outras faces, e assim sucessivamente (p. 109). No Brasil, a partir de um patamar inicial, definido em boa parte, mas no exclusivamente, pelo poder econmico e pela educao superior, os fatores principais de ascenso eram de natureza particularista, como as relaes familiares, o patronato, o empenho. (p. 15)

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Afora toda esta discusso sobre a origem do Estado no perodo colonial e imperial, a histria d conta de que a burocracia teve incio na Era Vargas (1930-1945), com a pretensa modernizao da mquina administrativa, inclusive com a profissionalizao dos quadros. A administrao pblica se estruturou a partir de exemplos vindos da estrutura militar, com uma estrutura administrativa regida por normas e regras, oriunda de instituies como o Itamaraty e o Banco do Brasil, alm dos militares. No ano de 1934, os recursos minerais foram nacionalizados. Em 1938, houve a nacionalizao das jazidas de petrleo e, entre 1939 e 1941, construda a primeira siderrgica do Pas. Essas foram as trs intervenes consideradas mais importantes no

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mbito do Estado. Esta poca foi consagrada pela alavancagem da estrutura administrativa para fomentar o sistema burocrtico das instituies pblicas.

A Revoluo de 30 foi um marco histrico para o desenvolvimento scio-econmicopoltico do Pas. Para Bresser-Pereira (1998), indiscutvel, todavia, que a revoluo de 30 marca uma nova era na histria do Brasil (p. 36), valendo ressaltar a criao de inmeras empresas federais e estaduais como, por exemplo, a Companhia Vale do Rio Doce, as companhias de energia eltrica que demandaram uma busca pela eficincia. Assim, e no por acaso, despertou-se para as reparties pblicas e seus processos de trabalho um olhar diferente; por isso institucionalizaram-se os concursos pblicos, criaram-se as comisses de inquritos visando-se, sobretudo, moralizao daqueles servios. Esse movimento permitiu a integrao da classe mdia e, consequentemente, do funcionalismo pblico sociedade, retirando-lhes o carter marginal adquirido ao longo do processo de estatizao (BRESSER-PEREIRA, p. 82-83). De forma eloquente, foram emanadas no Governo Vargas algumas aes administrativas para aperfeioar a estrutura da mquina burocrtica estatal, consideradas, ento, como uma espcie de primeira reforma. Para tanto, foram implementadas trs aes, a) definio de critrios para o ingresso no servio pblico, b) desenvolvimento de carreiras e c) introduo de regras para promoo. Tudo isso inspirado no servio pblico britnico, o que indica a audcia da reforma para os padres e realidade da poca, um intento frustrado pelas presses do que se chamou populismo-clientelista:
O Governo que se instaurou a partir de 30 se identificava com os ideais da renovao da poltica e da economia brasileiras. Enfrentou desde logo a oposio feroz da aristocracia e das classes mdias tradicionais brasileiras, vendo-se assim obrigado, especialmente a partir da Revoluo de 32, quando essas classes tentaram retomar o poder, a buscar apoio nas classes novas que emergiam, no proletariado urbano, a que atendeu com uma extensa legislao trabalhista, na nova classe mdia, qual continuou a beneficiar com empregos pblicos, e na classe emergente dos empresrios industriais (p. 35).

Lima Junior (1998, p.6), em estudo realizado a respeito das reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos, anota, ainda, a iniciativa mpar do governo Vargas em criar a Comisso Especial do Legislativo e do Executivo, que teve como um dos objetivos desenvolver e propor polticas de reorganizao administrativa. De suma importncia, tambm, se deu a criao do Departamento de Administrao Pblica do Servio Pblico (DASP) em 1937, que, por um longo perodo, cuidou dos interesses da administrao pblica com extensos poderes.

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Para atender aos pressupostos descritos, os recursos humanos dos rgos pblicos foram segmentados em dois grupos, os servidores do alto escalo, que pelas normas formavam a melhor burocracia, e os escales inferiores, que deveriam ser recrutados de acordo com o clientelismo e indicaes pessoais. preciso ressaltar que os rgos de sade e assistncia social estavam includos nesse segundo grupo, os escales inferiores. Embora com outra performance, os critrios (ou a falta deles) a elencados, de certo modo continuam presentes nos dias atuais.

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O ano de 1937 inaugura um novo tempo para o Brasil, entendido como a trajetria para a implantao do Estado Novo. Embora se encontra, na literatura, contradies histricas quanto positividade da Era Vargas, h consenso de que a modernizao do Estado ocorreu sob a gide do Estado e sob o comando de Getlio Vargas. Tanto isso plausvel que muitas leis institudas poca continuam em vigor nos dias atuais. O perodo de 37 a 45 esteve eivado de acontecimentos poltico-econmicos que culminaram na expanso industrial, com interferncia do Estado.

No entanto, a propagada democratizao do Brasil, em 1945, no trouxe a modernizao de que a administrao pblica necessitava. Vigoravam, ainda, critrios diferentes para o mesmo servio pblico de acordo com os interesses poltico-partidrios. Para Tenrio e Saraiva (2006, p. 115), o que impediu a efetivao da gesto, para a administrao pblica, foi o carter autoritrio da modernizao. A indicao dos cargos denotava poder. Nessa poca, o crescimento demogrfico superava o ndice de crescimento de empregos, da resultando que a indicao para o servio pblico era um meio de minimizar essa oferta inflacionada e ao mesmo tempo favorecia a prtica do compadrio em detrimento da qualidade dos servios, uma vez que a competncia no era requisito fundamental3. 3
Machado de Assis (1881), em seu conto Teoria do Medalho, retrata bem, com sarcasmo e ironia que lhe so tpicos, as benesses advindas da vida pblica, mostrando um dilogo de um pai que aconselha o filho sobre a escolha da profisso ideal. Seu genial olhar literrio consegue captar algo que parece intrnseco cultura poltica brasileira, a saber, o uso de expresses vazias, retricas e sem fundamento. A contemporaneidade de suas palavras est, por exemplo, na indicao dada ao futuro medalho por seu pai: [...] Uma vez entrado na carreira, deves pr todo o cuidado nas idias que houveres de nutrir para uso alheio e prprio. O melhor ser no as ter absolutamente; coisa que entenders bem, imaginando, por exemplo, um ator defraudado do uso de um brao. Ele pode, por um milagre de artifcio, dissimular o defeito aos olhos da platia; mas era muito melhor dispor dos dois. O mesmo se d com as idias; pode-se, com violncia, abaf-las, escond-las at morte; mas nem essa habilidade comum, nem to constante esforo conviria ao exerccio da vida. E mais extraordinrio ao se referir escolha do partido poltico: toda a questo no infringir as regras e obrigaes capitais. Podes pertencer a qualquer partido, liberal ou conservador, republicano ou ultramontano, com a clusula nica de no ligar nenhuma idia especial a esses vocbulos, e reconhecer-lhe somente a utilidade do scibboleth bblico. Esta colocao remete ao descomprometimento com afazeres da vida pblica, apontados no presente estudo.

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Ao contrrio do que acontecia nos gabinetes, onde imperavam a burocracia e o clientelismo, as grandes empresas estatais buscavam uma administrao rentvel, apoiada em estrutura mais eficiente, j que disputavam espao no mercado inapelavelmente competitivo, longe Estado (MARTINS, 1997, p. 18). de se perceberem como agentes de um projeto nacional de desenvolvimento liderado pelo De um lado, a responsabilidade do baixo escalo em atender aos servios imediatos teve distribuir cargos em troca de receber votos. Para agravar ainda mais a situao, o alto Servio Pblico DASP, rgo fiscalizador da poca, e, a cada nova administrao, implementao de qualquer mudana. novos servidores eram trazidos para ocupar cargos, o que fortalecia a interrupo na como consequncia a constante deteriorao desses servios; de outro, a dependncia dos partidos polticos em relao ao Estado, que se manifestava com a capacidade para escalo no se subordinava s regras do Departamento de Administrao Pblica do O Governo Juscelino Kubitschek - JK (1955-1960) continuou provendo o alto escalo burocrtico do dia a dia contava com um pessoal considerado de padres baixos, ou

de pessoas muito competentes; em contrapartida, o servidor designado para o servio seja, ineficientes na execuo de suas atividades. A construo de Braslia agravou esse quadro, porquanto a mudana da capital do Rio de Janeiro para Braslia desmantelou a mquina administrativa, dividindo rgos, dificultando a comunicao, gastando muito com moradias e incentivos / compensaes para estimular os servidores a se mudarem de de funcionrios pblicos, j que uma porcentagem considervel permaneceu neste Estado, sabidamente improdutiva. Para Cardoso (1973), o governo JK propiciou, com o seu indireta, uma vez que a coordenao poltica - formada por grupos executivos - era uma cidade para outra, embora, ainda hoje, o Rio de Janeiro concentre um grande nmero

fortalecendo com velhos remanescentes nefastos legados de uma mquina administrativa desencadeou um Estado de teias pessoais de cumplicidade. JK privilegiou a administrao diretamente nomeada pelo presidente. Esse aspecto comentado por Lima Junior (1998, excelncia para cuidar e garantir a operacionalizao do Estado na economia do Pas. Na fomentou a industrializao deixando efeitos colaterais modernizantes no aparelho do estado na medida em que o planejamento passou a ser a funo-chave desse processo.

Plano de Desenvolvimento, um carter privatista oriundo da inrcia burocrtica que p. 12), ao citar Jaguaribe, quando aponta que a partir do Governo JK nasceram ilhas de viso de Tenrio & Saraiva (2006, p. 117), a passagem de JK pelo governo, de certa forma,

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A Revoluo Nacional Brasileira aconteceu com a Revoluo Industrial no perodo de 1930 a 1961. O Pas no se tornou desenvolvido, no entanto, a expanso ocorreu de fato e a classe mdia, ento em menor nmero at a poca, superou as condies do Estado, de atender a suas necessidades. Em funo disso, Bresser Pereira (1998), tambm recorrendo a Hlio Jaguaribe, pontua que

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as classes mdias brasileiras se formaram e expandiram, no quadro de nosso subdesenvolvimento, como subproduto da urbanizao de um pas que permanecia agrcola e no lhes oferecia condies para se inserirem no processo produtivo; o inevitvel marginalismo da resultante conduziuas ao parasitismo direto do Estado.

Ou seja, originalmente a administrao era constituda, em grande parte, de parentes distantes e agregados de famlias ricas, emperrando o sistema produtivo do Pas.

Com o desenvolvimento das organizaes burocrticas - entendidas estas no sentido weberiano, como sistemas sociais racionais, formais e impessoais, administrados segundo critrios de eficincia por administradores profissionais - a expanso da classe mdia tornou-se necessidade fundamental. Podemos, ento, afirmar que o desenvolvimento da classe mdia ocorreu devido principalmente ao crescimento em nmero e tamanho das grandes organizaes burocrticas pblicas e privadas (p. 78-91).

A partir de 1961 formou-se um perodo conflitante que perdurou de 1961 a 1964 (Jnio Quadros e Joo Goulart, respectivamente) e que culminou com o golpe militar (1964-1984). Em 1967, houve mais uma tentativa de reforma do Estado flexibilizada e implementada de acordo com o decreto-lei n 200. A filosofia bsica dessa reforma concentrava-se em exigir diretrizes normativas. O que se pretendeu descentralizar resultou incuo devido ao autoritarismo com que se exercia o ato de governar. Hlio Beltro criou o Programa Nacional de Desburocratizao em 1979, foi o idealizador e disseminador do que se chamou a revoluo silenciosa. Sem resultados grandiosos, a reforma mais uma vez ficou no mbito de muitos projetos. Dois motivos explicam a ineficincia da reforma: (a) a criao de rgos semi-independentes, empresas pblicas e empresas controladas pelo Estado, estando cada uma delas com um tratamento jurdico diferenciado, conseqentemente com administraes diferentes, e (b) as empresas estatais do setor produtivo se sentiram vontade para administrar segundo os padres da empresa privada, prestigiando os servidores de altos escales com salrios mais altos e projeo no mercado. Ampliando a discusso, neste contexto, com objetivo de demonstrar que as reformas deixam lacunas e apresentam sucessivas propostas, pertinente resgatar Martins (1997),

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que ilustra o que sugeria a reforma daquela poca:

A taxonomia das empresas criadas (ou fortalecidas) pelo decreto-lei n 200 pode ser resumida como segue: 1) empresas pblicas encarregadas de servios pblicos bsicos (urbanizao, eletricidade, gua); 2) empresas criadas ou expandidas para desenvolver setores considerados como estratgicos (ao, minerao, material blico, servios de informtica etc); 3) empresas em setores que eram monoplios do Estado desde a dcada de 50 (petrleo, telecomunicaes, gerao de energia eltrica, transportes). Uma categoria adicional, mas, muito especial a das inmeras empresas privadas que estavam beira da falncia, e que, por estarem altamente endividadas com o Estado, ou porque supunha-se que ameaavam a estabilidade do mercado caso viessem a falir, foram absorvidas pelo Estado e colocadas sob a administrao das burocracias de bancos pblicos para serem recuperadas. Na metade dos anos 70, ningum era capaz de dizer com certeza quantas fundaes pblicas, autarquias, empresas pblicas e empresas estatais existiam no pas (p. 22).

As empresas estatais se viram desobrigadas de cumprir as regras da administrao pblica e passaram a utilizar prticas da empresa privada para administrar seus produtos. Neste perodo que se inicia na dcada de 1970, esse no era um problema, uma vez que essas empresas garantiam 1/3 da poupana interna do Pas, dando garantia de investimentos crescentes em todos os setores. No entanto, a tenso entre estrutura da administrao direta e indireta4 era perceptvel. Cada uma queria autonomia para administrar seu setor. Por herana poltica, quando algum suposto desconhecido assumia cargo de direo nas empresas produtivas, as empresas eram sabotadas pelos servidores.

Foi Delfim Neto, o czar da economia, segundo Martins (1997, p. 24), quem mudou as regras do jogo e conseguiu, durante treze anos como ministro, no regime autoritrio, regulamentar algumas aes das empresas controladas pelo Estado5. At aqui todo processo de evoluo da administrao pblica no contou com nenhum rgo fiscalizador. As aes empreendidas para atender cultura poltica aparentemente serviram antes de combustvel s exigncias econmicas. Mais uma vez, as diretrizes 4

De maneira sucinta, pode-se entender a administrao indireta como um conjunto de entidades pblicas, tais como autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista, fundaes pblicas, e administrao direta como a estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, baseado no glossrio disponvel no site <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/servicos>. Acesso em: 15/11/2006. 5 Delfim Netto, durante o regime militar, foi ministro da Fazenda entre 1967 e 1974, ministro da Agricultura em 1979, ministro do Planejamento entre 1979 e 1985 do Governo Figueiredo. Atualmente deputado federal, em seu terceiro mandato.

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polticas ficaram submetidas s variveis do sistema econmico.

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O grande ponto a ser ressaltado, adianta Martins (1997), a diferena de tratamento para as empresas do Estado e outros setores do governo: enquanto o setor paraestatal floresceu, a Para o autor, sob a vigncia de duas esferas - direta e indireta - passaram a existir dois tipos de servidores: a) o burocrata mal remunerado e, portanto, desmotivado e b) o executivo pblico. As diferenas no pararam a. Essa estratificao horizontal permitiu que alguns acordos fossem efetivados diretamente com o canal de interesse e as relaes tornaram-se diretas e pessoais, consequentemente privilegiadas. Enfim, o regime autoritrio no congregava em sua poltica a ideia de que a sociedade e a intermediao poltica pudessem ser controladas.
prestao dos servios pblicos bsicos populao (tais como sade, educao, assistncia social e segurana) que estavam a cargo da administrao direta continuaram a deteriorar (p. 26).

Lima Junior (1998, p. 12) assinala que do perodo ps-45 at 1964 as propostas de reforma foram tmidas, ganhando agilidade e influncia de 1964 at 1978. Neste interregno, com a comisso Amaral Peixoto na agenda governamental, o problema no foi solvido de maneira satisfatria pela falta de continusmo necessrio para sustentar as mudanas propostas; ao contrrio, esteve ainda a servio dos interesses polticos e modelos de desenvolvimentos diversos.

A partir de Burztyn (1998, p. 146) pode-se compreender, numa rpida abordagem, como se deu o crescimento do tamanho do estado, no perodo de 1889 a 1962. O autor faz referncia Frana, Gr Bretanha, Alemanha para mostrar que mesmo no Brasil, cuja evoluo administrativa foi marcada pela herana colonial que inibia certas funes, como as Relaes Exteriores a tendncia verificada ao longo da histria ps-independncia no foi muito diferente daqueles pases europeus 6.

O caso radical, no estudo comparativo, se deu na China onde a reforma administrativa conseguiu eliminar quase 50% dos ministrios existentes at 1982.O estudo pontua que a compreenso da evoluo administrativa de diferentes estados denota a necessidade de tratar a performance. No entanto, cada experincia vista individualmente pode representar um referencial importante, e o estudo de um conjunto de casos pode apontar um certo tipo de tendncia geral, ao longo tempo.

O Quadro I sintetiza este pensamento, demonstrando a historicidade do aparelho do Estado que recebia, atravs dos Governos da poca e de acordo com as necessidades, incrementos para responder s exigncias e funes administrativas. No por acaso que o Governo JK apresenta uma constante especializao dos servidores tratados como

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grupos de executivos para responder s necessidades das instituies que passaram por um processo privado de gesto administrativa. Ou seja, as prticas adotadas para a administrao das empresas privadas passaram a fazer parte da agenda administrativa pblica.
Perodo

1889 a 1930 1930 a 1963

rgos do Governo

QUADRO I O crescimento do Estado: os primeiros ministrios

2a4 4a7 11 13 7 9 Ministrios 5a7

1995 a 1999

1992 a 1995

1985 a 1990 1990 a 1992

1964 a 1985

7 a 10

15 a 18 21 25 17

7 a 12

mudanas significativas na estrutura de governo. Criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (Vargas 1937 a 1945). Criao da Secretaria de desburocratizao (General Joo Figueiredo 1979 a 1985) Governo Collor de Mello Governo Itamar Franco Governo Sarney

Neste perodo no aconteceram Observao

Fonte: Adaptado de: <http://www.presidencia.gov.br/info_hitoricas/galeria_pres>. Acesso em: 18 set. 2006.

1999 a 2003

rgos do Governo de Secretarias de Estado respectivamente

7 e 11

24

30

O perodo da Abertura que se inicia em 1985 marcado pela permisso de muitos acordos para garantir a transio do regime autoritrio para a democracia. A partir de ento a Constituio de 1988 vem estabelecer novos paradigmas para o Estado e a sociedade civil. Trs acontecimentos importantes marcaram a poca: primeiro, o redesenho dos altos escales; segundo, a Constituio estabelecia nova estrutura do Estado e seu pessoal,

2 mandato de FHC, extino do MARE e colocao de BresserPereira como Ministro de Cincia e Tecnologia em 01/01/1999.

1 mandado de FHC, criao do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado MARE, comandado por Luiz Carlos BresserPereira

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Behring afirma que [...] a Constituinte foi um processo duro de mobilizaes e contramobilizaes de projetos e interesses mais especficos, configurando campos definidos de foras (2003, p. 143). Assim, os que apostaram na proposta de soluo dos problemas do Brasil a partir da Constituio, encontraram uma espcie de hbrido entre o velho e o novo. Por isso a defesa de uma reforma constitucional para que alguns pontos pudessem ser realinhados, inclusive para que a reforma tivesse um carter profundo de mudanas. O fato mais impactante dizia respeito concesso de estabilidade a todos os servidores pblicos naquele momento, independente da situao legal. O princpio da isonomia e as regras para aposentadoria so fatores que tambm contriburam para que a reforma se tornasse invivel. procedente admitir ser esta uma tradio histrica e, portanto, caracterstica marcante do quadro do servio pblico no Pas. Lessa (2005a) aponta que os hbitos polticos do Pas remontam a uma poca distante e assinala que, apesar de pouco conhecido, Alves Branco (Visconde de Caravelas), ento

Para que a reforma acontecesse, algumas aes foram desenvolvidas, principalmente na criao de rgos que tivessem o papel de inovar, controlar. No perodo de 1986 a 1992, diversas nomenclaturas foram criadas para absorver todas as funes do Departamento de Administrao Pblica do Servio Pblico DASP , ora sendo subordinado ao Ministrio do Planejamento, ora ao Ministrio do Trabalho, at finalmente estar diretamente ligado Presidncia da Repblica. Todas essas mudanas serviram principalmente para minimizar a burocracia. Desde ento, o salrio, j estagnado, fez com que o nicho de excelncia dos bons executivos migrasse para a empresa privada. Para Martins (1997), ficou clara a ausncia de vontade poltica e de uma estratgia de reforma administrativa sob o governo civil. Isso era tambm permear a elaborao da nova Constituio (p. 30), uma vez que a comisso para elabor-la tinha muitos componentes com ideias contrrias7. Para atender aos interesses partidrios, alguns pontos da Constituio tornaram-se redundantes.

e o terceiro dizia respeito ao clientelismo e aos nveis atingidos pela corrupo. Nesse perodo, a troca de cargos do alto escalo foi uma tnica perversa. O servidor pblico passa a ser descredenciado quanto qualidade de suas funes. A sociedade participa deste momento em que a ao do servidor pblico passa atravs da propaganda a ser considerada um desservio para o Pas.

unidade

7 Martins (1997, p. 31) afirma que no por outra razo que a Constituio brasileira tem 315 artigos e mais de 2.000 clusulas! Lobbies de interesses especiais (incluindo o ativo dos servidores pblicos) tinham naturalmente conscincia disso - e agiram em consequncia.

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no governo do Imprio do Brasil, deixou um legado para a poltica do Pas, ao estabelecer que os funcionrios pblicos devem lealdade ao governo que servem, e no abstratamente ao Estado.

Na mesma direo, as questes oramentria e financeira so tambm fatores discutveis para a dinamizao da reforma do Estado, o que gerou a crise e culminou com o desejo de empreend-la a todo custo. Martins (1997) acredita que a desestruturao do Estado (a desmoralizao, perda do ethos do servidor, baixa de salrios e impunidade) e a institucionalizao da corrupo, atravs de legislaes que disciplinam o financiamento das eleies, so fatores que propiciam e facilitam a troca de favores. Para o autor, um investimento em milhes de dlares evidentemente espera um retorno. Assim, afirma de maneira pessimista que

Sob esse cenrio, a ideia da reforma do Estado surgiu, portanto, proclamadamente como um dos objetivos de minimizar, tambm, a crise instalada na administrao pblica. A situao j crtica foi agravada de forma singular, segundo Tenrio e Saraiva (2006, p. 119) no Governo Collor quando, sem critrios racionalizadores, dispensou 112 mil 8
Estudo realizado para responder questo: de que maneira os militares brasileiros vivenciaram, em 1985, a transio para um governo civil subordinado a regras democrticas e como se inseriram eles na nova ordem poltica construda a partir de ento. Para tanto foi entrevistado um grupo de 15 militares composto pelos ministros das Trs Foras Armadas, os chefes da Casa Militar da Presidncia da Repblica e os chefes do EstadoMaior das Foras Armadas.

Para Silva Jr. e Siguissardi (1999), a crise econmica herdada do governo militar-autoritrio transformada, por meio de engenharia poltica, em uma crise do aparelho do estado e das instituies polticas em geral (p. 51). Alguns militares pontuam sua participao na poltica do Pas como uma trajetria, segundo Castro, caracterizada por uma cultura poltica brasileira [...] de uma longa tradio autoritria, muito anterior existncia do regime militar (2006, p. 35). Em seu estudo, os autores perceberam que, para os entrevistados, nada impede que, em outros cenrios, as vivandeiras voltem a bater s portas dos quartis, numa evidente demonstrao de que o retorno do regime seria algo contingencial, dado a percepo do agravamento das desigualdades sociais8.

as foras polticas que levaram tramitao do regime autoritrio ao regime democrtico tm mostrado uma bvia falta de vontade poltica para eliminar essas duas causas imediatas de corrupo, como se corrupo poltica generalizada no corroesse a confiana por parte do pblico nas instituies democrticas (p. 47).

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funcionrios pblicos e aposentou outros 62 mil, desestruturando o aparato administrativo e acentuando a ineficincia dos servios pblicos. A contribuio de Martins (1997), na sntese da formao e estrutura da administrao pblica, sinaliza as causas quanto ao perfil do servidor pblico e s formas de insero no servio pblico, o que vem, possivelmente, justificar a deflagrao de tantas reformas. O que se percebe, ao longo da histria, uma constante fora poltico-partidria para satisfaes de desejos momentneos e interesses individuais.

unidade

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unidade

OS TRS MODELOS BSICOS DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA E SUAS PECULIARIDADES

Os avanos cientficos e tecnolgicos interferem em todos os setores da sociedade, inclusive nos ambientes institucionais, e por isso a necessidade de se desenvolverem servios no mbito das instituies pblicas. As mudanas ocorridas com a globalizao, sociabilidade e ao prprio Estado (COSTA, 2006, p. 139). satisfao do cidado. novos modelos para acompanhar e desburocratizar os processos de gesto e fabricao de sobretudo no campo tecnolgico, propiciaram novas atitudes em relao ao trabalho, para a administrao pblica tm sido deslanchadas, principalmente para maximizar a A administrao pblica patrimonialista funcionou como extenso do poder do a corrupo e o nepotismo eram variveis constantes nessa estrutura administrativa. princpios da administrao patrimonialista.

unidade

Com finalidade de atender a essa proposio que, ao longo dos tempos, muitas reformas soberano. Todos os membros que compunham a administrao patrimonialista possuam status de nobreza real. Nessa administrao, confundia-se o Estado com o particular. As O fato de a sociedade no distinguir economia de mercado com a economia planificada centralmente (economia do Estado) possibilitava ao Estado aes que o privilegiavam O patrimonialismo, embora incipiente, j tinha uma estrutura de governo, apesar de estar emergiu buscando satisfazer s necessidades do pblico, a sociedade j no aceitava os

aes demandadas eram comprometidas com os interesses particulares e, por conta disso, e, em contrapartida, prejudicavam o interesse pblico. Quando a economia de mercado em alguns momentos representada por uma administrao voltada para os interesses o pblico do privado, a pessoa do cargo. Tudo se misturava para garantir o patrimnio, especfico de controlar os processos. Muitas leis e regras so estabelecidas racionalmente poca, no existia, ainda, um governo forte, para garantir a regulamentao do Estado. caractersticas do patrimonialismo, surge a administrao burocrtica com o objetivo ressentida pela falta de atendimento, passa, ento, a cobrar eficincia e qualidade. Por falta

do soberano. O Estado a expanso do poder do soberano e, portanto, no se distingue mesmo com o uso indevido dos bens pblicos. Para se combater a corrupo e o nepotismo, de uma poltica que eliminasse o clientelismo, as deficincias foram se acumulando. Nessa Com as agruras herdadas da colonizao portuguesa, de caracterstica fortemente para garantir a tramitao dos processos. O Estado se afasta de suas funes e a sociedade,

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patrimonial, e, mais recentemente, da ditadura militar, encontra-se o Pas desestruturado pelas prticas misturadas do bem pblico e privado e, ainda mais, contando com poucos da Corte para o Rio de Janeiro a confluncia dos acontecimentos decisivos e de grande lado, a mistura daquelas esferas com a conjugao do patrimonialismo e da incipiente e deficitria burocratizao cujo sinal mais evidente se deu com a prebendalizao dos cargos no processo de interiorizao da metrpole. Ou seja, ao Estado coube a oferta de rendas e sem trabalho, que sempre esteve associado ao mundo dos escravos. indistino das esferas pblico e privado tem suas razes fincadas desde os primrdios

homens preparados para a lide burocrtica. Prado Junior (1994) assevera que essa envergadura (p. 370). O autor assinala que esta transferncia em 1808 demonstrara as contradies que delineavam a quebra da estrutura colonial, aprofundando, por outro ttulos nobilirquicos para os elementos reinis aqui instalados e que passaram a viver de Para Uricoechea (1978, p. 37), o desenvolvimento da administrao pblica burocrtica racional teria sido, de qualquer maneira to extico como a extino espontnea do privilgio e no derivavam sistematicamente de um conjunto de cnones substantivos e imperativos de organizao. Disseminada como algo nocivo, a administrao pblica burocrtica passa, ento, a ser vista com o objetivo de combater a corrupo e o nepotismo. Entretanto, acaba - a garantia do poder do estado - transforma-se na prpria razo de ser do funcionrio. Em servir sociedade (p. 21). consequncia, o estado volta-se para si mesmo, perdendo a noo de sua misso bsica que e do arbtrio. Somente na segunda metade do sculo XIX, segundo o autor, surgem os fechando-se em si mesma porque, segundo Fernando Henrique Cardoso (1996), O controle A administrao pblica burocrtica, preocupada com a qualidade dos servios, conseguiu sua incapacidade de voltar-se para o servio aos cidados, vistos como clientes (CARDOSO, 1996, p. 21). O Estado tinha seus servios reduzidos para manter a ordem, administrar a pblicos. no atendeu ao Estado e to pouco sociedade. As prioridades dessa administrao foram justia e garantir os contratos e a propriedade. Assim, a administrao pblica burocrtica

da estruturao do sistema colonial implantado no Brasil, mas tem na transferncia

funcionrios assalariados, em descompasso com as necessidades exigidas pelas funes,

ser eficiente quanto aos controles rgidos dos abusos, mas mostrou-se ineficiente dada a os papis e o processo, esquecendo-se o atendimento das necessidades e dos anseios

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Interpretao dada por Carvalho (1999, p. 13), a partir de Luiz Werneck Vianna, sugere que uma linha interpretativa baseada em Max Weber considera o atraso da sociedade brasileira consequncia do transplante das prticas do Estado portugus para o Brasil, indicando a separao entre Estado e a Sociedade Civil. Nessa perspectiva, o Estado teria dificultado a livre iniciativa e, por conseguinte, comprometido o desenvolvimento das instituies. Acreditando na ineficincia das prticas anteriores, o Governo FHC, em conjunto com sua equipe, preparou para ser encaminhado ao Congresso um projeto que propunha e defendia a Reforma do Aparelho do Estado, para sustentar a ideia de modernizao atravs do modelo de administrao gerencial. Por conta disso, desde a dcada de 1980, os governos, nas esferas federal, estadual e municipal, vm desenvolvendo modelos que promovam mudanas na administrao pblica, sustentados pela cartilha da reforma. Mas foi a partir da dcada de 90 que se deslanchou o processo de transio da administrao pblica burocrtica para a administrao pblica gerencial, em atendimento ao que preconiza a Reforma do Aparelho do Estado, uma forma de trazer as mais recentes conquistas da administrao de empresas para a administrao pblica (CAVALCANTI, 2006, p. 295).

unidade

A Reforma do Aparelho do Estado foi concebida para atenuar as deficincias da administrao pblica, que, ao longo do tempo, no tem cumprido seu papel e, consequentemente, atendido s expectativas da sociedade. A Reforma, concebida a partir do primeiro mandato de FHC (1994-1998), foi divulgada e implementada em todo o seu segundo mandato (1998-2002). A mquina administrativa do Estado evoluiu a partir de trs modelos bsicos, segundo o Plano de Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado pelo ento ministro Bresser-Pereira (1996, p. 19), com a ajuda dos rgos do Governo que o assessoravam: administrao patrimonialista, burocrtica e gerencial.

Alguns autores apregoam a ideia de que, na verdade, essas fases no foram estanques, convivendo paralelamente e integradas na administrao pblica concomitantemente. Para Lima Junior (1998, p. 26), o fato que o Brasil nunca teve o modelo burocrtico de administrao, ou qualquer outro, plenamente instalado. A nossa realidade administrativa tem-se caracterizado, independentemente da intencionalidade das reformas e de seus eventuais xitos e fracassos, pela convivncia de modelos de administrao incompletos, inconsistentes e superpostos. No se pode efetivamente afirmar que a

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histria administrativa brasileira se caracterize por ter passado por fases sucessivas: da administrao patrimonial administrao burocrtica que, no momento, deveria Junior) reconhece a sobreposio de modelos de administrao diversos, no se tratando, baixa qualidade da administrao pblica brasileira. enrijecimento burocrtico, muitas vezes perversamente misturados, sero o alto custo e a A administrao pblica gerencial trouxe em seu bojo o objetivo de promover a interao do Estado com a sociedade civil. Seu surgimento data de meados do sculo XX e empresarial, uma vez que pretende atender ao desenvolvimento tecnolgico e busca nos conceitos e prticas da empresa privada seu arcabouo: a reforma do aparelho do estado passa a ser orientada predominante pelos valores da eficincia e qualidade organizaes (CARDOSO, 1996, p. 21). ser substituda pela administrao gerencial. O prprio Pereira (1996a, p. 9, apud Lima portanto, de substituir a administrao burocrtica por outro modelo que ora se revele como sendo superior quele. As consequncias da sobrevivncia do patrimonialismo e do

contempla questes relacionadas ao Estado e tambm economia mundial. Nesse modelo, globalizao da economia. Nessa fase de transio, a administrao pblica gerencial

a administrao pblica gerencial est fundamentada por princpios da administrao na prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas treinamento, remunerao universal e avaliao de desempenho da administrao pblica de empresas, alertando que ela no se confunde com a administrao de empresas, uma vez que tem seu prprio estatuto. Cardoso (1996) postula que burocrtica, sua fundamentao baseia-se na gesto por resultados. Os articuladores da administrao pblica gerencial apropriaram-se de conceitos e prticas da administrao

Embora a administrao gerencial no negue princpios como critrios de admisso,

na administrao pblica gerencial a estratgia volta-se: (1) para a definio precisa dos objetivos que o administrador pblico dever atingir em sua unidade; (2) para a garantia de autonomia do administrador na gesto de recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados disposio para que possa atingir os objetivos contratados; e (3) para o controle ou cobrana a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competio administrativa no interior do prprio estado, quando h a possibilidade de estabelecer concorrncia entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralizao e a reduo dos nveis hierrquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirmase que a administrao pblica deve ser permevel maior participao dos agentes privados e/ou das organizaes da sociedade civil e deslocar a nfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins), (p. 22).

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Outra diferenciao est no fato de que a administrao de empresas est calcada nas Estado. Considera ainda que

leis de mercado, enquanto a administrao pblica gerencial visa a atender ao interesse pblico. Atender com qualidade e eficincia sociedade civil passa a ser o objetivo do

unidade

o modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, atravs da definio clara de objetivos para cada unidade da administrao, da descentralizao, da mudana das estruturas organizacionais e da adoo de valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade e da eficincia dos servios sociais oferecidos pelo setor pblico.

Para que a administrao pblica gerencial se efetive, estas devem ser avaliadas em trs gerencial, que visa s prticas administrativas (CARDOSO, 1996, p. 33). Cada uma das do objetivo de cada rgo pblico, so prescindveis para promover o (re)alinhamento com a proposta maior do Estado.

dimenses, a saber, nos planos: (a) institucional-legal, que se refere aos obstculos legais, (b) cultural, que ainda se reveste dos princpios patrimonialistas e burocrticos; e (c) pblica gerencial prescindir de mudanas legais, mas, paralelo a isso, deve-se compreender p. 66). Dessa forma, noes como avaliao institucional, com a finalidade de identificao que a mudana para uma cultura gerencial uma mudana de qualidade (CARDOSO, 1996, A lei de mercado, portanto, do ponto de vista lgico, emergiu como referncia para os governos que pretendiam aparelhar o Estado atendendo aos postulados neoliberais. A Reforma do Aparelho do Estado, concatenada com as prticas da administrao Cardoso (1996) conclui que

A reforma do aparelho do estado no Brasil significar, fundamentalmente, a introduo na administrao pblica da cultura e das tcnicas gerenciais modernas (p. 24).

dimenses descrita quanto sua abrangncia para a reforma do Estado. A administrao

de empresas, tem em FHC seu idealizador. Para garantir a implementao da reforma,

a estratgia da reforma, nessa dimenso, prev, ainda, a retomada do programa de qualidade, que dever enfatizar no apenas o aspecto da qualidade total, mas tambm o aspecto da participao, essencial para o aumento da eficincia dos servios em nvel operacional. O Programa de Qualidade e Participao na Administrao Pblica estar voltado para o aprimoramento e melhoria da qualidade e eficincia na prestao de servios pelo setor pblico (p. 68).

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Corroborando essa ideia, Bresser-Pereira (1998) pontua que a busca pela melhoria da a rea assistencial (sade, educao e previdncia bsica) com uma administrao mais eficiente, tpica de pases do primeiro mundo, como Gr-Bretanha, Nova Zelndia, Austrlia e eficiente (p. 45-6). Essa forma de apresentar a evoluo da administrao pblica em trs fases patrimonialista, burocrtica e gerencial distintas e separadas foi analisada sob o ponto

gerncia pblica, segundo o plano de reforma, se sustenta pela necessidade em suprir e pases escandinavos. Segundo o autor, s podero ter uma qualidade muito melhor, com o

mesmo custo, se forem prestados nos termos de uma administrao pblica gerencial, moderna

de vista da complementaridade. Autores como Rezende (1998 e 2004), Cavalcanti (2006), Lima Junior (1998) e Bursztyn (1998) apregoam que os princpios se sobrepem, no podendo ser alinhados de forma estanque. Este ltimo (1998, p. 151) chega a afirmar que, na verdade, o que est em crise no caso brasileiro o Estado Patrimonial, cuja superao implantada. Assim, considerar que h uma evoluo da administrao patrimonialista reforma na sua concepo. Conforme exposto por Lima Junior (1998), no se deu at o presente, mesmo que uma srie de polticas trabalhista tenha sido para a burocrtica e desta para a gerencial permite uma simplificao do que pretende a

Para Norberto Bobbio e Jrgen Habermas, na viso de Tenrio e Saraiva (2006, p. 110mais abrangente da funo da administrao pblica para o Estado pode ser entendido como um conjunto de atividades diretamente destinadas s execues das tarefas ou organizao estatal. Dessa forma, o Estado tido sob perspectivas diferentes Estado incumbncias consideradas de interesse pblico ou comum, numa coletividade ou numa administrao, Estado fiscal, Estado nao, Estado social dependendo de sua atuao. A administrao pblica, fica, assim, refm de todas estas perspectivas, uma vez que o Estado tende a encampar processos que atendam s chamadas tarefas ou incumbncias

114) no ensaio Escoros sobre gesto pblica e gesto social, que se aproxima no sentido

a formulao forte que supe a substituio da administrao burocrtica pela gerencial deve ser bastante relativizada, dependendo, inclusive, da natureza da burocracia que se quer reformar: um exrcito no deve ser a mesma coisa, quer do ponto de vista organizacional quer do ponto de vista dos resultados, que um hospital, para dar um exemplo simples (p. 19).

para atingimento de seus objetivos. A proposio, vinculada ao conceito e ao objeto da

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administrao pblica, no entanto, independente da organizao que a pratique, sua finalidade especfica tem que se orientar para o pblico e no para o privado (Idem, 11014), ainda que utilize tcnicas gerenciais originadas da empresa privada e conveniente ao mercado. Inegavelmente, da administrao colonial administrao gerencial, o Pas passou por uma significativa evoluo administrativa. Essa afirmativa encontra-se plenamente justificada nos estudos apresentados por Diniz (2004), Lima Junior (1998), Rezende (1998), Nogueira (2004), Cavalcanti e Costa (2006).

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A abordagem da administrao pblica no Brasil remete a um passado longnquo, adentrando-se desde as influncias advindas da colonizao do Brasil. No se busca neste estudo uma anlise histrica semelhante quelas empreendidas por alguns historiadores aqui citados; pelo contrrio, a sntese apresentada teve como inteno delinear a ossatura do que prescreve a administrao pblica, ainda nos dias atuais.

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unidade

O INTERDITO DA CRISE DO ESTADO E SUA DELIBERADA REDEFINIO PELOS DITAMES NEOLIBERAIS

A evoluo do pensamento histrico d conta de que entre os sculos XV e XVIII, perodo de formao dos Estados Nacionais modernos, a economia estava pautada nos postulados monoplio comercial, a balana comercial favorvel, o protecionismo e, acima de tudo, a XVIII, com as chamadas revolues liberais burguesas, d-se a passagem dos sistemas e absoluto dos monarcas cede lugar diviso de poderes, com a maior participao poltica do parlamento, e a ordem do dia exigia a no interferncia do estado na economia. capaz de prover. culminaram na apario do Estado Liberal para regulamentao das necessidades bsicas forte presena do estado na economia, consubstanciada na figura do rei. Do ponto de vista poltico, a organizao dos estados tinha o absolutismo como regra. Em fins do sculo

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do sistema mercantilista. De maneira sumria, tinha como caractersticas principais o mercantilistas e absolutistas para o liberalismo econmico e poltico. O poder incontestvel A evoluo do sistema liberal pode ser sucintamente abordada como sendo as fases que do homem, dando ao Estado, contudo, o limite de produo do que o mercado no era A fundamentao terica somente aproxima o que se pretendeu do que efetivamente se concepes. No entendimento de Carvalho (2005), em O significado do estado liberal e de Direito no Brasil do sculo XIX,

concretizou, posto que a interpretao dialgica centra-se em diferentes percepes e

o significado poltico do liberalismo nas dcadas que se seguiram emancipao poltica brasileira objeto de anlises, ora em extrema oposio, como uma diviso deste tipo, metodologicamente, colocaria de um lado os que negam qualquer presena de princpios liberais no Brasil do sculo XIX, de outro os que admitem sua presena, ressaltando disto saldos positivos; ora em posio eqitativa, mas que a nfase pode recair, sobretudo no liberalismo poltico ou econmico; ora, ainda, na sua essncia relativamente coincidentes (p. 66).

Dessa forma, pretender a adequao de qualquer sistema somente nos postulados tericos que rompem as barreiras do tempo-espao histricos e geogrficos correr o risco de no absorver o que fundamentalmente importante para minimizar a distncia entre de vista que [...] a permanncia do tradicional em anos de significativas mudanas vista historicamente, como um processo em constante mutao, cujos atores e valores foram se teoria e prtica. possvel, de forma sucinta, entender as diversas opinies elaboradas

por pesquisadores quanto ao impacto do liberalismo no Brasil deste sculo, sem perder

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alterando, criando terreno propcio ao aparecimento de uma opinio pblica moderna. (CARVALHO, 2005, p. 66) historiogrficas, apresentadas pelo mesmo autor, concordam que o liberalismo se um iderio de crise sob o suposto incmodo do absolutismo estatal. Assim, o que se chamou revoluo burguesa pretendeu afastar/diminuir a figura do ao que se conhece como o liberalismo, que traz em seu campo terico-administrativo a singular de instituir o livre mercado e o Estado mnimo.

Por isso, a questo do liberalismo ampliada e renovada contm em seu bojo os vcios

primrios de um sistema que no foi plenamente institudo. Diferentes concepes apresentou incompatvel sob muitos aspectos com a realidade brasileira. Gestada sob os ditames liberais e disposta a desmobilizar a supremacia do Estado, a burguesia construiu

Estado soberano, consolidada em seus ncleos de positividades que viriam a dar corpo funo precpua de diminuir a presena do Estado nas atividades produtivas. Intimamente ligado ao processo de modernizao e racionalizao dos servios pblicos, o liberalismo props e prescreveu um Estado voltado para as necessidades essenciais do homem. Nesse contexto, nos meados do sculo XIX tem-se a ressignificao do liberalismo com finalidade uma consequncia de fatores econmicos acumulados desde a constituio do Estado. estatal e, de outro, ao processo de globalizao, que reduziu a autonomia das polticas econmicas e sociais dos estados nacionais (p. 12). p. 13) acentua a dificuldade na formulao das polticas econmicas concernentes aos investimentos e redistribuio de renda como as variveis a serem perseguidas para ajuste dos EUA que buscava a hegemonia do dlar e a ruptura com a heteronomia.9 9 da crise. Sua abordagem concentrou-se, neste item, nas variveis que determinaram o momento histrico considerado como abertura dos mercados em resposta presso
Entendida aqui como a subordinao do indivduo vontade de terceiros ou de uma coletividade. Relacionado ao Estado de Direito, em que todos os indivduos estaro sujeitados vontade da lei.

A crise do Estado, ou a ineficincia do Estado, como a define Bresser-Pereira (1998a), Para ele, a crise do estado est associada, de um lado, ao carter cclico da interveno Em estudo efetuado, quando crise que antecedeu a dcada de 1980, Behring (2003,

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O endividamento externo das empresas privadas, consequncia, dentre outras, de emprstimos a juros altos pelo FMI, provocou significativos acontecimentos na economia da Amrica Ltica em geral, e no Brasil em particular:

unidade

Os emprstimos ao setor privado converteram-se em dvida do Estado, 70% da dvida

externa tornou-se estatal. Com o endividamento do Estado, uma reforma estrutural haveria Alterando-se entre pagamento de dvidas externas e controle fiscal, o Pas enfrentou liberais apadrinhado pelos EUA.

as baixas da crise do endividamento foram muitas: o empobrecimento generalizado da Amrica Latina, especialmente no seu pas mais rico, o Brasil; a crise dos servios sociais pblicos; o desemprego; a informalizao da economia; o favorecimento da produo para exportao em detrimento das necessidades internas (BEHRING, 2003, p. 134).

de acontecer para que as contas pblicas receitas e gastos pudessem se equilibrar. em quatro governos Sarney, Collor, Itamar e FHC uma avalanche de medidas polticono perodo apontado de 1979 a 1990, uma vez que o escopo do presente trabalho

econmicas com vistas ao reordenamento do Estado em conformidade com os ditames fundamenta-se na reforma do Estado, que, segundo Nogueira [s.d], o governo no logrou.

No importa, to pouco, aqui adentrar nas particularidades da crise econmica vivenciada Para o autor, a sociedade, os indivduos e o mercado livre veriam no Estado um castigo. A Estado no consegue ver sua reforma avanar. ele atribuem-se caractersticas exageradas, considerado um instrumento negativo por sua ineficcia crnica, enfatizando que banalizado, abaixado e invariavelmente maltratado, o Embora possa encontrar um sem-nmero de razes para acreditar que a crise econmica anos 1980 e fielmente postuladas na dcada de 1990, voltada para crise econmica. sustentou o palco da abertura aos postulados liberais, a histria refora o arcabouo Bresser-Pereira e Spink (1998) justificam que, aps a crise dos anos 80, a dcada de 90 constri, a partir de profundas reformas, um Estado novo capaz de desempenhar as foi capaz. O objetivo da Reforma, segundo os autores, controlar as aes do Estado -

sociopoltico que permeia toda a trajetria da hegemonia neoliberal, sedimentada nos funes, suprimindo as necessidades de seus cidados naquilo em que o mercado no

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nosso).

A proposta de Reforma do Aparelho do Estado, sob a gide do contexto neoliberal, encontrou p. 36), foi a empresa privada que se apropriou dos princpios da administrao pblica grandes empresas privadas sairo das instituies pblicas.

uma reforma administrativa que crie os meios de obter uma boa governana. (p. 36 grifo

o ajuste fiscal, a privatizao, a desregulamentao que reduz o tamanho do Estado e

Controle Social - com prestao de contas e fiscalizao do desempenho dos polticos.

Assim, seriam essenciais uma reforma poltica que d maior legitimidade aos governos,

um campo frtil para ser introduzida nas instituies pblicas. Assim, a prtica de tarefas da administrao pblica vem, na atualidade, absorvendo tcnicas e instrumentos oriundos da empresa privada como resgate de uma histria inversa. Para Drucker (1999, para garantir seu aperfeioamento, alertando, inclusive, que no futuro os gestores das

As presses de organismos internacionais, entre eles o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional e a Unesco, atendendo ao chamado da globalizao da economia e dos mercados, a rigor convergem para a urgncia em efetivar-se a reforma do Estado, especificamente da administrao pblica. Nesse contexto, a reforma de maneira gradual da qualidade. e natural vem sendo incorporada no cotidiano da administrao pblica, sob a bandeira A mquina administrativa do Estado, desde sua institucionalizao, evoluiu em cinco fases: a) do hierrquico tradicional para o controle burocrtico, b) do controle burocrtico mercadolgico. Paradoxalmente, para Bresser-Pereira,

para o burocrtico com alguns vieses no mercado, c) da para o hierrquico gerencial e, em seguida, d) para uma democracia representativa democracia direta e, por fim, como proposta atual, e) para o Estado administrado atravs do controle social direto e
A globalizao imps, assim, uma dupla presso sobre o Estado: de um lado, representou um desafio novo - papel do Estado proteger seus cidados, e essa proteo estava agora em cheque; de outro lado, exigiu que o Estado, que agora precisa ser mais forte para enfrentar o desafio, se tornasse mais barato, mais eficiente na realizao de suas tarefas, para aliviar o seu custo sobre as empresas nacionais que concorrem internacionalmente (p. 14).

44

Segundo Silva (2003), a reforma do Estado produto do neoliberalismo, quando descreve que

unidade

Na viso de Nogueira [s.d], a discusso tende a ser reducionista quando converte a questo

do Estado ao puro economicismo, apontando as caractersticas da crise do Estado como crise econmica. Para ele, na prtica, trata-se de um produto histrico herdado da oligarquia, que atravs de seus atores preferiam pint-lo como entrave. Dessa forma, foi-se embaralhando ainda mais as j confusas relaes entre o pblico e o privado, cenrio ideal para a entrada no iderio do neoliberalismo no Brasil.

com os governos conservadores de Reagan, nos Estados Unidos, e de Thacher, na Inglaterra, foi dada a largada para a nova hegemonia neoliberal, disseminado-se para o resto do mundo a poltica de revalorizao do mercado, numa retrospectiva atualizada do liberalismo do sculo 19 (p. 66).

45

unidade

IDEOLOGIA NEOLIBERAL: poderoso suporte do iderio globalizante

Evoluindo de outros sistemas econmicos e sob o suposto de beneficiar a sociedade, os governos concentraram-se em justificar a adoo de prticas consideradas inovadoras. Do ponto de vista liberal, pode-se afirmar que seu eixo encontra-se, fundamentalmente, calcado nas duas regras fundamentais desse advento: o Estado mnimo e o livre mercado, de modo a garantir as caractersticas de concorrncia e competitividade. Paulo Netto (1993) adverte que a partir deste cenrio que foi prescrito o arsenal do neoliberalismo, tratando-se de uma argumentao terica que restaura o mercado como instncia mediadora societal elementar e insupervel e uma proposio poltica que repe o Estado mnimo como nica alternativa e forma para a democracia (p. 77). o fim do Estado. Isso porque, para o autor,

unidade

A abordagem de Bobbio (2003) quanto ao fim do Estado preocupa-se em mostrar a diferena, para melhor compreenso dos postulados neoliberais, entre a crise do Estado e

H, neste contexto, um entendimento de que no a reduo do Estado que deve ser perseguida, mas a busca de uma democratizao radical com vistas a garantir o domnio do interesse pblico sobre o interesse privado (COUTINHO, 2006, p. 52). Partindo-se organizaes e empresas privadas enfraquecem naturalmente as suas possibilidades de

existem duas concepes negativas do Estado, uma mais fraca e outra mais forte: o Estado como mal necessrio e o estado como mal no necessrio. Apenas a segunda conduz idia do fim do Estado. [...] admitindo o Estado como mal, mas necessrio, nenhuma destas doutrinas desemboca no ideal do fim do Estado. Melhor o Estado do que a anarquia (p. 128).

deste pressuposto, fica evidenciado que o Estado mnimo figura-se como proposta para regularizar a crise do Estado, admitindo-se que o crescimento das corporaes, atuao. Na percepo de Boron (2006), enquanto os estados de periferia eram encolhidos e debilitados ao ritmo do imposto pelos agentes neoliberais da dcada de oitenta e noventa, promover um Estado forte do ponto de vista financeiro e organizacional e, mais ainda, um (2006), a utopia neoliberal do Estado mnimo parte da capacidade integradora dos mercados moderno as duas esferas pblica e privada, constantemente recaem uma sobre a outra (p. 42), indicando uma sobreposio natural do processo. (p. 49). Para ele, a questo de peso no empenhar-se em ter um Estado grande, mas a categoria e o volume de aplicaes das megacorporaes aumentou extraordinariamente Estado honesto, com capacidade de intervir e regular a vida socioeconmica. Para Costa e do funcionamento de fluxos e redes de informao como orientadoras do aperfeioamento das decises econmicas (p. 34). No por acaso que Arendt (2005) assevera que no mundo

49

A histria d conta de que a atuao do mercado sempre recebeu incentivos do Estado; na verdade, o mercado sempre usufruiu dos benefcios provenientes do Estado. Da a Na perspectiva de Paulo Netto (1993, p. 79), utilizando formulaes de Hayek, duas funes so fundamentais: a) prover uma estrutura para o mercado e b) prover servios Dallari (2002) ao afirmar que que o mercado no pode oferecer. A constatao destas funes remete propositura de

percepo burquesa-capitalista de que o Estado no capaz de suprir as necessidades da

nao, garantindo o mnimo para regulamentao das atividades essenciais da sociedade.

A opinio generalizada de que diminuindo o poder do Estado seria melhor para sociedade generalizou-se, convertendo-se, nas palavras de Nogueira [s.d], em uma espcie de refm do mercado e do clculo financeiro. Percebe-se que, mais do que propor um Estado mnimo, de bens descartveis ou s meras sofisticaes organizacionais. queles postulados trariam um desenvolvimento marcado pelas leis do mercado, de certo porque o que se pretende um novo Estado, pronto a submeter-se ao avano tecnolgico, oferta

de qualquer forma o Estado liberal, resultante da ascenso da poltica da burguesia, organizou-se de maneira a ser o mais fraco possvel, caracterizando-se como Estado mnimo ou Estado polcia, com funes restritas quase mera vigilncia da ordem social e proteo contra as ameaas externas (p. 277).

Nessa perspectiva, os estados-nao submeteram-se ao pressuposto de que a obedincia

as condies e as possibilidades de soberania, projeto nacional, emancipao nacional, reforma institucional, liberalizao das polticas econmicas ou revoluo social, entre outras mudanas mais ou menos substantivas em mbito nacional, passam a estar determinadas por exigncias de instituies, organizaes e corporaes multilaterais, transnacionais ou propriamente mundiais, que pairam acima das naes (IANNI, 1999, p. 59).

Assim, a transposio do que se considerou o liberalismo como uma possibilidade de garantir a igualdade de direitos teve no capitalismo puro seu principal eixo. Tm-se em Karl Marx (1818-1883) os principais fatores que engendram o arcabouo desenvolva polos mais ou menos poderosos, como na Holanda, na Inglaterra, na Frana, da organizao econmica, capitalismo, que viria dar corpo ao que o mundo aderiu e

consagrou. Para Marx, o capitalismo um processo civilizatrio mundial. Ainda que

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na Alemanha, nos Estados Unidos, no Japo e em outras naes, esses mesmos polos formam-se e desenvolvem-se com base em um vasto sistema de relaes com tribos, cls, sociais de trabalho e vida, outras formas culturais e civilizatrias. (IANNI, 1999, p. 200). Trata-se de um processo que invade todo o globo, envolve o intercmbio universal e

unidade

povos, naes e nacionalidades, prximos e remotos, em continentes, ilhas e arquiplagos.

cria as bases de um novo mundo, influenciando, destruindo ou recriando outras formas Esgotado em suas diferentes nuanas, o capitalismo clssico, enquanto modelo de produo e processo civilizatrio, cria e recria o Estado-Nao, assim como o princpio de soberania fiscais nos pases concebidos como lderes mundiais no contexto poltico-econmico.

que define a sua essncia (IANNI, 1999, p. 41). O capitalismo foi, ento, reinventado como uma como tbua salvadora para as crises provocadas pelos desequilbrios estruturais e Buscando interagir com os propsitos dos pases desenvolvidos considerados aqueles das matrias primas, controle das fontes de capital, controle de mercados e vantagens portanto, ganha novos contornos e adeses nos pases da Amrica Latina. de um processo de regaste social.

de primeiro mundo por apresentarem indicadores preponderantes como controle competitivas na produo de bens de valor elevado (IANNI, 2001, p. 86) o capitalismo, Dessa forma, ao se consolidar a partir dos governos Thatcher (Inglaterra) e Reagan (EUA),

o neoliberalismo expande-se mundo afora e traz em seu bojo a promessa de consolidao um empecilho ao desenvolvimento social, que impede o bem-estar do cidado e pretende

Importa compreender que o iderio neoliberal traduz-se da concepo de que o Estado s diversas necessidades humanas. O neoliberalismo foi apregoado com a finalidade de propiciar a recuperao dos elementos civilizatrios, sobretudo, porque, segundo Gentilli e econmicos de nossa atual situao e a livre iniciativa todas as virtudes que podem 11). conduzir regenerao e recuperao da democracia, da economia e da sociedade (p.

dar ao mercado a possibilidade de regular as desigualdades e condies de satisfazer e Silva (2001), [...] atribui interveno do Estado e esfera pblica todos os males sociais

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Nessa perspectiva, adotar prticas neoliberais permitiria aos agentes econmicos famlias, empresas, governo e resto do mundo uma interatividade dita salvaguardada pelas leis de mercado. Atuar onde o mercado no capaz
revela que, em alguma medida, o Estado mnimo que os neoliberais advogam no um retorno puro e simples ao Estado guarda-noturno que o seu ideal. [...] h, no entanto, a declarao de que a proposta neoliberal centra-se na inteira despolitizao das relaes sociais: qualquer regulao poltica do mercado [...], rechaada de princpio (PAULO NETTO, 1993, p. 79-80).

A compreenso do que se estabeleceu a partir da reunio intitulada o Consenso de Washington trouxe, atravs de organizaes como Fundo Monetrio Internacional - FMI e Banco Mundial, as diretrizes que viabilizariam o intercmbio entre os pases no mbito, principalmente, econmico. Entre o fim da dcada de 1980 e incio da dcada de 1990 um movimento mundial de privatizao vem desinchando o setor pblico empresarial em vrios pases (NUSDEO,

2001, p. 190). O discurso de privatizao das empresas pblicas ganha, ento, um espaotempo, dimensionado pelo carter especulativo de que, estando o Estado desobrigado das funes produtivas, estaria livre para exercer o papel de regulador e protetor da sociedade. H que se considerar que este procedimento encontrou amplo apoio das economias emergentes e tambm das desenvolvidas, alinhando-se ao difundido objetivo de traar metas para atender aos postulados do Consenso de Washington. A seguir, o Quadro II apresenta alguns dados que comprovam a efervescncia com que prticas oriundas dos postulados neoliberais se estabeleceram nos governos brasileiros na ltima dcada, operacionalizadas em um intenso processo de privatizao.

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QUADRO II Empresas estatais federais privatizadas desde 199010

BEC SIGLA Banco do Estado do Cear S.A. e uma subsidiria (BEC-DTVM), adquirida pelo Bradesco. Banco do Estado do Amazonas S.A. Banco do Estado de Gois S.A. e duas subsidirias (BEG/DTVM e Sisplan) Banco do Estado de So Paulo S.A. e cinco subsidirias Datamec S.A. - Sistemas de Processamento de Dados Centrais Geradoras do Sul do Brasil S.A. NOME DA EMPRESA

unidade

DATA DE EXCLUSO

BEM BEA BEG BANESPA

Banco do Estado do Maranho S.A. e trs subsidirias (BEM-SG, BEM-VTV, BEM-DTVM), adquirida pelo Bradesco.

21.12.2005 10.02.2004 24.01.2002 04.12.2001 20.11.2000 23.06.1999 15.09.1998 29.07.1998 04.12.1997 06.05.1997 21.05.1996 11.07.1995 07.12.1994 07.12.1994 07.12.1994 07.12.1994 28.07.1994 25.01.1994 10.09.1993 20.08.1993 24.06.1993 02.04.1993 02.04.1993 23.10.1992 23.10.1992 23.10.1992 08.10.1992 12.08.1992

DATAMEC GERASUL CVRD EAC EAI

TELEBRS LIGHT NEIVA PQU CSN ESCELSA

MERIDIONAL EMBRAER CARABA COSIPA FEM

12 novas controladoras, abrangendo todas as empresas que compunham o Sistema TELEBRS (EMBRATEL, 27 empresas de telefonia fixa e 26 de telefonia celular) Banco Meridional do Brasil S.A. (e cinco subsidirias) Cia. Vale do Rio Doce (e 13 subsidirias) Light Servios de Eletricidade S.A. Embraer Aircraft Corporation Minerao Caraba Ltda. Petroqumica Unio S.A. Ao Minas Gerais S.A. Cia. Siderrgica Paulista Acesita Energtica S.A. Forjas Acesita S.A. Embraer Aviation International Indstria Aeronutica Neiva S.A. Esprito Santo Centrais Eltricas S.A. Empresa Bras. de Aeronutica S.A.

AOMINAS ACESITA FASA

ULTRAFRTIL ENERGTICA

Ultrafrtil S.A. Ind. e Com. de Fertilizantes Cia. Siderrgica Nacional Gois Fertilizantes S.A. Fbrica de Estruturas Metlicas S.A. Cia. Aos Especiais Itabira Fertilizantes Fosfatados S.A.

10

GOIASFRTIL FOSFRTIL

Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/controle_estatais/conteudo/perfil/empresas_ privatizadas.htm>. Acesso em: 04 nov. 2006.

53

CST

CNA AFP

ALCANORTE COPESUL SNBP COSINOR CELMA USIMEC PETROFLEX MAFERSA

Cia. Siderrgica de Tubaro Cia. Nacional de lcalis Aos Finos Piratini S.A. Mafersa S.A. Cia. Eletromecnica Cia. Petroqumica do Sul

lcalis do Rio Grande do Norte

Petroflex Indstria e Comrcio S.A. Cia. Siderrgica do Nordeste Usiminas Mecnica S.A. DIST. Cosinor Distribuidora S.A. Servio de Navegao da Bacia do Prata Usinas Siderrgicas de Minas Gerais S.A.

23.07.1992 15.07.1992

15.07.1992

15.05.1992

10.04.1992 14.02.1992 14.01.1992 14.11.1991 14.11.1991 11.11.1991 01.11.1991 24.10.1991 24.10.1991

COSINOR DIST. USIMINAS

Fonte: Ministrio do Planejamento/SE/DEST

Em estudo das consequncias deste novo papel do capitalismo para as sociedades, Santom (2004) esclarece que

Cabe reconhecer, no entanto, que, embora o pressuposto neoliberal tenha sido desenhado com vista ao projeto econmico, pela caracterstica eminentemente mercadolgica, seu arcabouo apresentou, intrinsecamente, dimenses poltico-culturais de forma muito ideologizadas. A perspectiva de Costa (2006) aponta para uma recomposio do Estado, pois, ou o Estado ser desenvolvidas outras alternativas institucionais (p. 59), uma vez que preciso buscar a se recompe e continua a ser o pilar mestre dos sistemas interno e internacional ou tero de sua interao com a sociedade.

esse novo capitalismo sem ptria exigia uma poltica internacional que garantisse o livre mercado de capitais. Dessa forma, os Estados Unidos poderiam introduzir em seus territrios a mais-valia que obtinha fora de suas fronteiras. [...] A partir da ltima tera parte do sculo XX, podemos constatar que vivemos em uma sociedade em que a esfera econmica, por meio de instituies como FMI, o Banco Mundial, a Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) ditam as linhas mestras que os governos devem adotar, se no quiserem ficar margem ou serem considerados inimigos (o que tambm possvel) dessas estruturas mundiais. Essas organizaes esto encarregadas de promover e de vigiar os processos de globalizao do capital (p. 17).

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Tanto assim que pesquisadores como Gentilli (2001), Chau (2004), Santom (2004), Sader e Gentilli (2004) abordaram essa questo no campo educacional exatamente as diferentes matizes que envolveram o pacote neoliberal. Assim, espao nas discusses entre aqueles conhecidos como intelectuais a fim de apresentar

unidade

para contrapor alguns impactos que seriam desencadeados pela insero de postulados
a interferncia de oposies locais ao projeto neoliberal na educao o que de mais decisivo se possui na atual conjuntura em termos de resistncia e, se a crtica for consistente, este ser um passo significativo em direo construo de um outro rumo, apesar do massacre ideolgico. (ALMEIDA, 2002).

neoliberais. Demonstraram, em seus estudos, que o neoliberalismo precisaria ganhar mais

Em contrapartida, h, segundo Andrioli (2002), uma dvida quanto ao fracasso do neoliberalismo, uma vez que, para o autor, os postulados do sistema no foram amplamente desenvolvidos. Segundo consta, a insero do neoliberalismo na Amrica Latina, a partir foi seu xito nos planos das idias. dos anos 70, teve no Chile seu melhor resultado, embora Sader (2004, p. 12) conteste que (2004, p. 12-14) explica que seus resultados paradoxais podem ser entendidos como uma

o fracasso do neoliberalismo, nos diversos pases da Amrica Latina, seja to evidente como Justificando sua percepo com relao ao fracasso do neoliberalismo no Chile, Sader

negao pelo fato de que no Chile no se privatizou o essencial, os movimentos internacionais de capitais encontram-se sujeitos a importantes restries e os gastos pblicos no foram cortados como se previa. O mundo curvou-se aos ditames neoliberais atravs de prticas de enxugamento ou de negativo acabou se capitalizando. Como se percebe, do avano do mercado mundial, de Estado-nao (GONALVES, 2006, p. 18). aliado e expresso pela globalizao, que vem o mais forte ataque ao conceito de soberania e

minimalizao do Estado prescritas pelo mercado global, como pressuposto de garantia para o bem-estar social. Cabe ressaltar que, do ponto de vista econmico, ao mapear o saldo das possibilidades do significado do neoliberalismo no Brasil, muito mais efeito A nfase dada por Andrioli (2002) que os verdadeiros desafios do neoliberalismo no Brasil

do que num retrospecto do passado recente, justificando, dessa forma, que no Brasil a ainda esto por vir e seu horizonte de aplicao deve ser visto mais em direo do interno

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prtica neoliberal no aconteceu e concluiu anotando que nosso pas no se encaixa bem em nenhum modelo pr-fabricado.

pelo liberalismo clssico nos orientes do Estado-nao, ressurge idealizada pelo neoliberalismo nos horizontes da globalizao (IANNI,

A discusso ganhou dimenso sociopoltica com defesas e crticas fragmentao do mundo, uma vez que, subjacente era neoliberal, a globalizao apresenta-se como uma das principais foras neoliberais. H os que propagam a globalizao como inerente ao neoliberalismo e h os que garantem ser o neoliberalismo forjado pela globalizao. Na concepo de IANNI [...] assim que a metfora da mo invisvel, idealizada

Assim, a globalizao est associada, atualmente, em todos os processos econmicos e culturais de qualquer Estado-Nao11. Universalizou-se tudo no mbito do que Ianni (2000) aponta como a fbrica global que se instala alm de toda e qualquer fronteira, articulando capital, tecnologia, fora de trabalho, diviso de trabalho social e outras foras produtivas (p. 19). Sua proposta das metforas para designar o fenmeno da globalizao aldeia global, fbrica global, economia-mundo , dentre outras, pressupe uma reflexo sobre o entendimento de que este fenmeno transborda em muito o objetivo mercadolgico, delineando a viso do que est no interdito, da cultura, da filosofia e da sociologia para explicar a era globalizante. Se a globalizao acentua a crise do Estado, a formatao dada por Ianni (2000) s diferentes metforas da globalizao repercute em um mundo sem fronteiras, definindo, talvez, o pacto que se instala para a decadncia do Estado-Nao. O Estado-nao seria cada vez [mais] uma fico nostlgica: os pases 11 Basicamente, a globalizao se difundiu na sociedade em torno da dcada do ano 60, do ltimo
sculo, poca em que as reas perifricas do planeta comearam a se modificar pela expanso das empresas transacionais, como ainda pela nova diviso internacional do trabalho, o boom mundial do petrleo e outros. O processo de industrializao se dinamizou no somente pela reestruturao capitalista crescente, mas tambm pelo desenvolvimento tecnolgico que permitiu vasculhar todos os ecmenos do planeta. As revolues na informtica e nos meios de comunicaes, as privatizaes, a criao do G-7; o fim do socialismo na ex-Repblica Socialista Sovitica, o fim dos nacionalismos corporativos nos pases subdesenvolvidos, a formao de blocos econmicos, o desmembramento e a dissoluo de pases entre outros, alm de permitirem uma descentralizao em nvel mundial dos espaos produtivos, alteraram a composio poltica de praticamente todos os pases. (ARAJO, 2005, p. 57).

1999, p. 133). O que se sabe, no entanto, que a globalizao trouxe uma alcunha eivada de vocbulos e necessidades mercadolgicas, conscientemente apoiadas pelo Estado, uma vez que a liberdade econmica est intrinsecamente apoiada na liberdade poltica, conforme observao de Saleme (2006), para quem existe uma estreita relao entre ideologia neoliberal e o sistema econmico de livre mercado (p. 107).

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e capacidades de produo totalmente distintas (GONALVES, 2006, p. 23).

unidade

seriam combinaes cada vez mais heterogneas de territrios com necessidades diferentes A ideia de que a globalizao concerne ao mercado simplista do ponto de vista de Ianni (2001, p. 30), que descreve a histria e a geografia como marcos definidores das

configuraes e movimentos da realidade social que transcendem o feudo, a provncia

mares e oceanos. O que preocupa o mundo, segundo o mesmo autor, so as realidades e a nao, assim como transcendem a ilha, o arquiplago e o continente, atravessando (1999), acredita que chegamos encruzilhada de dimenses globais, que se caracteriza decadncia, destruio ecolgica e degenerao cultural. internacionais emergentes, em conflito com as exigncias da aldeia global. Martin para a maioria da humanidade, por um cotidiano no de ascenso e bem-estar, mas de

As perguntas que se fazem prementes so estas: a quem interessou tanta alterao da fisionomia do mundo, j que hoje se percebe uma forte rejeio sua implantao? pretenderam caminhar sob as invenes neoliberais? Afinal, como mensurar os benefcios, se houve, para as instituies e organizaes que A economia tem apresentado alguns resultados que esto dissociados deste processo poltico neoliberal cujos ndices comprovam tal dinmica, pois o que se apresenta so reformas. fragmentos em todos os setores desta avalanche que aterrorizou o mundo pobre que no teve consistncia e no pde priorizar as regras impostas sua nao, segundo Chau A globalizao, por sua vez, vem fomentando a desigualdade sociocultural e potencializando de mercado como nico e possvel regulador do bem-estar da sociedade. bens e servios, o Brasil teve em FHC um agente do neoliberalismo. a distncia econmica, revelando que o espao-tempo parece no responder expectativa (2004) e Emir Sader (2002). Do contrrio, mostrou-se impotente para as pretendidas daqueles que aderiram ao projeto, desnudando as vrias controvrsias de apostar nas leis internacionais, para a formatao de um Estado-mnimo na participao da produo de Ainda que seja contestado, o que se observou nas ltimas dcadas foi uma tentativa de

Atendendo aos ditames globalizados, em resposta sutil ordenao dos rgos

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desmonte do aparelho pblico em funo do mercado. Basta uma pesquisa na literatura, seus ltimos programas.

principalmente, da Escola Nacional de Aprendizagem Pblica (ENAP), no perodo do As caractersticas do neoliberalismo propaladas pelos EUA e pela Inglaterra apresentaramse nitidamente descritas nos manuais e nas cartilhas, divulgadas para dar sustentao sua pblicas. At mesmo nas organizaes privadas, o que mais se buscou implantar e disseminar, no perodo de 1995 a 2001, estava subjacente, tambm, globalizao.

Governo FHC, para certificar-se de que os postulados neoliberais foram os corolrios dos governabilidade e a projetos que pudessem ser absorvidos nos ambientes das instituies A globalizao ainda est em pauta nas discusses atuais, uma vez que o neoliberalismo continua em marcha e continuar dando as cartas. O Estado, por sua vez, ao tentar diversas dimenses da vida em sociedade, seja no nvel social, econmico ou poltico, alternativas de reestruturao do Estado para uma sociedade Civil. assimilar esse mecanismo, certamente sair na frente para absorver as modificaes nas como alertou Ianni (1999), para alm das fronteiras internas. Transcendeu a diferentes desdobramentos geopolticos fomentados pelo iderio dito de supremacia s diversas encontros, nacionais e internacionais, objetivando promover o seu desdobramento, o que se considerou a necessidade de desenvolver as suas diferentes geraes. O que no Com efeito, o neoliberalismo e a globalizao estiveram na pauta de muitas reunies e mudou, contudo, para qualquer poca e gerao, foi o princpio bsico da mercantilizao, semntico. catalisada sob o suposto de melhoria de qualidade de vida para a sociedade. A disseminao do termo cidado, sem critrio e vivncia, foi mais um item incorporado ao dia a dia termo cidado com roupa nova, o que se pode considerar como mais um deslizamento No entanto, se existe acordo de que o neoliberalismo tem sua base fundada na percepo estudo, se traduz da seguinte maneira:

da populao como um modismo causado pelo rastro do neoliberalismo, vendeu-se o econmica, tambm factvel observar uma conjugao de ideias baseadas em seu legado e mercado, c) a criao de um senso-comum neoliberal e a ltima, por ser o escopo deste

ideolgico e cultural. Sader (2004) afirma que este triunfo pode ser analisado em quatro dimenses, entre elas a) a mercantilizao; b) o deslocamento do equilbrio entre estado

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A proposio da Reforma do Aparelho do Estado demonstrou a tendncia dos governantes e externos, porque, na verdade, as tentativas de reforma do Estado brasileiro quase sempre de democratizao e modernizao (COSTA, 2006, p. 152). os possveis atores do processo; no entanto, os atuais instrumentos de acumulao de

em importar para o Brasil teorias absorvidas de outras naes, gerando conflitos internos O discurso para implantao de programas concentra-se na sensibilizao para motivar em definir prticas administrativas que permitam aos trabalhadores investirem em com os interesses do momento. Segundo Costa (2006),

d) o neoliberalismo colheu uma importante vitria no terreno da cultura e da ideologia ao convencer amplssimos setores das sociedades capitalistas e quase totalidade de suas elites polticas de que no existe outra alternativa. Seu xito neste campo foi completo: no s vimos o seu programa, mas tambm, inclusive, mudou para proveito seu o sentido das palavras. O vocbulo reforma, por exemplo, que antes era neoliberal tinha conotao positiva e progressista e, que fiel a uma concepo iluminista remetia a transformaes sociais e econmicas [...] (p. 121).

unidade

so empreendidas sem que haja condies polticas para implementar os objetivos declarados

capital intelectual (informaes rpidas e a virtual) tm colaborado para a dificuldade implementadas. Uma explicao para esse fenmeno pode estar no fato de que a cada

sua qualificao, principalmente devido s rupturas no seu cotidiano, tendo em vista a governo so modificadas e/ou introduzidas polticas pblicas desenvolvidas de acordo

rapidez com que as mudanas nos procedimentos da administrao pblica tm sido

o que se verifica, repetidamente, que os governos aparentemente engajados nesse tipo de projeto so apoiados por grupos oligrquicos e lideranas fisiolgicas que representam os interesses particularistas dos detentores de privilgios e isenes e no tm interesse em reformas que busquem a instaurao de formas mais igualitrias de competio poltica e novos tipos de relacionamento entre o Estado e a sociedade. (p. 152)

Ainda que se possa concordar com Novaes (2003, p. 11) quando argumenta que a idia de crise se inscreve na lgica da histria, o assunto polmico e perpassa variveis polticas, intrinsecamente, pautado pela observncia da crise do Estado. internas e externas, dependendo do posicionamento dos administradores institucionais. Todavia, o que se percebe que o discurso da Reforma do Aparelho do Estado esteve, sem precedentes histricos, devido estagnao da renda per capita e de alta inflao.

De acordo com Bresser-Pereira, o perodo compreendido entre 1979 a 1994 revelou-se

59

Considerando a crise do Estado como desencadeadora da crise econmica, o autor divide a crise em quatro aspectos, apresentados a seguir: A crise do Estado por Bresser-Pereira QUADRO III

Aspectos Fiscal

CRISE DO ESTADO

Administrao Poltica

Forma de Interveno

Fonte: Adaptado de Bresser-Pereira (1998, p. 40-41)

A crise poltica foi a que primeira avanou a partir da transio democrtica (1985) e da aprovao da Constituio (1988). As outras trs fiscal, administrativa e interveno no obtiveram ateno necessria. Nas palavras do autor,
a reforma do Estado comeou timidamente nos anos 80, em meio a grande crise econmica, que chega ao auge no incio de 1990, quando o pas passa por um episdio hiperinflacionrio. A partir de ento, a reforma tornouse imperiosa. [...] A reforma administrativa, entretanto, s se tornou um leme central no Brasil em 1995, aps a eleio e a posse de FHC (1998, p.43).

Causas Caractersticas Perda do crdito e poupana Enfraquecimento do pblicos poder econmico Globalizao: fracasso da Perda da soberania criao do Estado de Bem-estar nao Retrocesso administrativo Enrijecimento causado pela Constituio de burocrtico extremo 1988 Crise militar Crise da Crise de adaptao do modelo administrao democrtico pblica burocrtica Crise moral (impeachment de remanescente do Collor) patrimonialismo

Na expectativa de resolver as questes apontadas pela crise e atendendo aos postulados da nova dimenso mundial, a globalizao e o acatamento hegemonia do capitalismo desencadearam a Reforma do Aparelho do Estado.

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No se pretendeu aqui fazer o aprofundamento das questes econmicas e as controvrsias suscitadas pelo processo da globalizao, importando, do contrrio, traar, em linhas gerais, seus aspectos, caractersticas e a relevncia com que estes fenmenos neoliberalismo e globalizao interferiram no projeto de Governo no Brasil aps os anos 1980. As percepes apontadas tm, portanto, o objetivo de dar sustentao ao que prope o projeto de Reforma do Aparelho de Estado que capitaneou, praticamente, toda gesto do Governo FHC, fio condutor do presente estudo e tratado com mais vagar a seguir.

unidade

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unidade

O LOBBY DA EFICINCIA COMO SALVACIONISMO DO ESTADO INOPERANTE DITO EM CRISE

A Reforma do Aparelho do Estado, segundo Bresser-Pereira (1998a), prev trs aes bsicas definidas como privatizao, publicizao e terceirizao das instituies pblicas para garantir a) as atividades exclusivas do Estado, b) os servios sociais e cientficos e c) os bens e servios de mercado.

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As aes de privatizao e terceirizao, por serem eminentes propostas para atender demanda de mercado, estaro submetidas lei da concorrncia no jogo da oferta e da procura, estando, portanto, protegidas das discusses quanto aos seus modelos, uma vez que o prprio mercado regula essas leis. As atividades exclusivas do Estado, por sua vez, continuaro administradas pelas polticas pblicas em sua abrangncia, o que significa que estaro submetidas ao desenho poltico do Pas. Para os servios sociais e cientficos, a Reforma do Estado prope a publicizao, termo utilizado pelo Governo quando da formulao terica da Reforma do Estado no Governo FHC, que parceria pblico-privado e prev, para os servios de sade, educao, segurana e meio ambiente, a possibilidade de trabalhar em conjunto com a empresa privada num esforo para minimizar os custos do governo e as deficincias decodificadas pela sociedade. A Reforma, nesse aspecto, pretende sair do Estado Social Burocrtico12 para o Estado Gerencial, com o objetivo de permitir que a administrao pblica se torne mais eficiente e oferea ao cidado mais servios, com melhor qualidade. Ou seja, fazer mais e melhor com os recursos disponveis (p. 6). Buscando nas empresas os conceitos utilizados na era da qualidade total, o governo, ento, pretende reduzir os custos e, ao mesmo tempo, controlar o processo para promover o aperfeioamento contnuo, atravs de indicadores de desempenho que atendam satisfao do cidado. O plano da reforma do Estado dar origem s instituies ilustradas no Quadro IV, a seguir:

12

Vide captulo 1, item Evoluo da Administrao Pblica no Brasil, do presente trabalho.

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Voltando a ateno para os modelos incorporados pelas empresas privadas, com o objetivo de proteger seu produto da concorrncia imperfeita, observa-se que a Reforma do Estado tenta adequar administrao pblica os mecanismos e os processos utilizados para o mercado. Por conta disso, palavras como competitividade, mensurao, avaliao, eficincia, resultado e indicadores passaram a fazer parte do cotidiano das instituies pblicas.

Fonte: Bresser-Pereira (1998a).

QUADRO IV Instituies resultantes da Reforma do Estado Atividades Servios Produo de exclusivas do Sociais e Bens e Servios Estado Cientficos para Mercado Entidades Atividades ESTADO Empresas pblicas noprincipais servidores privadas estatais Atividades Empresas Empresas Empresas auxiliares terceirizadas terceirizadas Terceirizadas

Por estar a Reforma do Estado fundamentada na gesto da qualidade e para que a mesma se efetivasse, foram criados vrios programas com o objetivo de definir os passos para sua implantao nas instituies. Concebidos pela necessidade de regulamentar a Reforma do Estado, os programas so implantados nas instituies, obedecendo sempre e prioritariamente adeso junto ao rgo pblico a que esto subordinadas. Programas como Qualidade e Participao na Administrao Pblica, Atendimento de Excelncia e Indicadores de Desempenho foram amplamente difundidos. A Figura 1 apresenta a evoluo das proposies governamentais no que se refere busca da qualidade e eficincia dos servios pblicos.

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Contando a Histria...
1956 1979 1990 1996 2000 2005 2008
Realinhamento do Modelo de Excelncia em Gesto Pblica - MEGP GESPBLICA Programa de Qualidade no Servio Pblico - PQSP Programa de Qualidade e Participao na Administrao Pblica - QPAP Subprograma da Qualidade e Produtividade na Administrao Pblica - PBQP Programa Nacional de Desburocratizao

A Reforma do Estado vem, dessa forma, incorporar aos servios pblicos mecanismos utilizados pela empresa privada. Percebe-se, contudo, uma distncia cultural na estrutura organizacional das instituies pblicas e privadas, o que tem dificultado o entendimento pblicas. do que, verdadeiramente, prope os postulados do Plano de Reforma do Aparelho do Estado. As dificuldades de se incorporaram os ditames da Reforma, que traz uma abordagem eminentemente mercadolgica, remetem a indcios de fortes impedimentos quanto absoro dos processos no ambiente administrativo de algumas instituies que a poltica da cultura empresarial seria Vale a observao de Giroux (2003) para o caso concreto da realidade norte-americana, de
um conjunto de foras ideolgicas e institucionais que funciona politicamente e pedagogicamente para governar a vida organizacional por meio do controle gerencial superior e para produzir trabalhadores submissos, consumidores despolitizados e cidados passivos (p. 52).

FIGURA 1 - A busca da qualidade: desburocratizao

Comisso de Simplificao Burocrtica

Adaptado de: <www.gespublica.gov.br>. Acesso em: jun. 2010.

Nessa perspectiva, os servios pblicos ficariam submetidos aos mecanismos de mercado

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que nem sempre se adaptam s especificidades do setor. Para o autor, o mercado no gratifica o comportamento moral e, medida que a cultura empresarial comea a dominar a vida pblica, torna-se mais difcil para os cidados pensar criticamente e agir moralmente De um modo geral, mercado, h um apelo para que a sociedade se posicione frente aos problemas polticos.

(p. 55). Assim, enquanto a cultura empresarial introduz os mecanismos da economia de

o mesmo vale para o quadro da despolitizao e de individualismo aquisitivo em que nos encontramos: ele no nasce de um defeito de falhas polticas, associadas em parte a erros dos partidos democrticos, em parte vitria da hegemonia, que claramente subestima a poltica, mercantiliza a vida e difunde uma ideologia de no-pertencimento a comunidades maiores, de auto-suficincia e solido (p. 89)

Analisando-se a Reforma do Estado, busca-se entender o que traz uma reforma cuja ideia que se pretende com a reforma e para quem a reforma? Este autor argumenta que

pode ser entendida pelo suposto de Laval (2004) ao sustentar que, para se entender o que

uma reforma pode trazer de benefcios necessrio, antes de tudo, o questionamento do

as propostas atuais mais estereotipadas sobre a reforma no constituem mais uma etapa no caminho da transformao social, mais um elemento imposto apenas pela preocupao gestionria de colmatagem imediata ou ainda objeto de um estranho culto da inovao por ela mesma, separada de toda a aposta poltica clara (p. X).

O que se evidencia que a reforma proclamada desde a dcada de 90 tem uma patente evoluram desde a constituio do Estado, quando se apresenta tanto pelas reformas dominao predominante nas empresas e organizaes privadas.

diferena quanto natureza, o grau e a intensidade com o que se considerou reforma crise poltica. A dita Reforma do Estado pretende, ento, acabar com problemas que

anteriormente proposta para administrao pblica. A crise do Estado tende a ser uma sucessivas quanto pela insero de um discurso estranho ao ambiente de forma de de que as fases patrimonialista e burocrtica esto superadas no corresponde ao que administrao burocrtica.

Nesta linha de raciocnio, Lima Junior (1998) assevera que o diagnstico para as mudanas se v. Pelo contrrio, evidencia o pequeno ou nenhum esforo na implantao de uma

merece uma discusso porque no atendem realidade brasileira para ele a afirmao

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No mbito do Estado, promover os programas citados significa estar em contato com as regras do mercado, o que importa submeter-se, s vezes, s manobras impostas pela lei de concorrncia (im)perfeita que tem sido objeto de muita especulao.

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Assim, considerar o cenrio poltico para propor a insero de programas empresariais administrao pblica , em ltima anlise, tentar (des)construir o mito de que, ainda hoje, pblico pblico, e privado privado, ou seja, as parcerias pblico-privado so uma realidade. Cedendo s exigncias do neoliberalismo, o Pas se apresenta sem um projeto/planejamento nacional, o que dificulta a continuidade e a fiscalizao do bem pblico. Para Villa (2005), a criao de mecanismos imprescindvel para que o Estado esteja atento s queixas e cobranas da sociedade. O autor considera que a modernizao do capitalismo significa, tambm, a modernizao da corrupo. Escrevendo sobre os detentores da riqueza no Brasil, Pochmann (2005) observa que cada vez menos a riqueza fruto de dispndio de esforos teis nao. Segundo ele, a falta de um projeto-pas que facilita os abusos na administrao pblica. Cabe aqui o comentrio de Arendt (2005):
[...] logo que [a propriedade privada] passou esfera pblica, a sociedade assumiu o disfarce de uma organizao de proprietrios que, ao invs de se arrogarem acesso esfera pblica em virtude de sua riqueza, exigiram dela proteo para o acmulo de mais riqueza (p. 78).

O carter da esfera pblica esteve sempre submetido ao intrincado processo de convergncia com a esfera privada. No diferente o cenrio atual, porque pouco provvel, segundo Pochmann (2005), que um projeto-pas seja capaz de incluir toda a sociedade frente ao atual padro de enriquecimento com origem na especulao financeira, nas heranas patrimoniais e no submundo privado. Ponderam os autores que a falta de um projeto-pas fomenta a corrupo agravada pelas diferenas de governo e da oposio (LESSA, 2005), promovendo uma sucesso de acusaes. os chamados cargos comissionados e os cargos de confiana, o que permite o favoritismo

Desde muito tempo, a administrao pblica mistura-se com os atores de partidos polticos que insistem em garantir sua posio no governo, negociando cargos polticos,

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citado por Coutinho (2005) e, portanto, a diversificao de ideais13. No basta assinalar as deficincias, essencial sinalizar metas que inviabilizem as prticas ilegais.

Nesse entrave inquestionvel entre coisa pblica e a sociedade, as reformas que o Pas tem assistido objetivaram atender principalmente aos interesses dos governos. Nesse contexto, resta a indagao: qual deveria efetivamente ser o papel da administrao e/ou dos partidos polticos?

A viso do Estado para uma sociedade civil, compreende Coutinho (2005), est em conformidade com o que o ministro Fernando Haddad ao declara: as heranas do patrimonialismo esto em pauta, que caractersticas expressas no frgil sistema de governana pblica acarretam favoritismo, cooptao poltica, corrupo constante e desperdcio dos recursos pblicos; objetivando satisfazer interesses prprios. A partir dessa considerao, prevalece, ainda que subjacente, a possibilidade de que no futuro a administrao pblica venha efetivamente a ser submetida a prticas mercadolgicas para responder aos anseios sociais.

O entendimento de que as presses para mercantilizao da administrao pblica possam acontecer tem fundamentos eleitoreiros baseados na dificuldade de o Estado manter projetos sociais, arcando com parcela substancial das necessidades humanas, tais como sade, educao, segurana e meio ambiente, que passam por processos de transformaes e desmantelamento com as polticas propostas pela publicizao. Com objetivo de dar corpo reforma do Estado e modernizar suas prticas administrativas, buscou-se no discurso da qualidade total a justificativa para um sem nmero de projetos/ programas como subsdio principal para o desenvolvimento do Pas.

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Como exemplo, pode-se citar o Caixa 2 (apologizado nos ltimos anos) utilizado em campanhas eleitorais e visto pelos princpios contbeis como crime ao errio pblico.

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A VENDA DA EXCELNCIA NOS SERVIOS E NA ADMINISTRAO PBLICA

A excelncia nos servios pblicos, conforme declara Bresser-Pereira (2002, p. 12), era um dos objetivos do Projeto da Reforma do Aparelho do Estado, desenvolvido por ele no Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998). Para FHC, o Pas precisava melhorar a qualidade de sua gesto. Para isso, o Estado deveria dar um salto da administrao burocrtica para a administrao gerencial. As variveis e indicadores da poca apontavam para um Estado falido e ineficiente. A sociedade cobrava a aplicao dos recursos e percebia um pas desmantelado. A justificativa encontrada para a ineficincia do servio pblico estava, segundo os idealizadores do Plano de Reforma do Aparelho do Estado, nos processos administrativos obsoletos. Cardoso (1998) escreve que o tema vai muito alm da mera reforma administrativa ou do simples redesenho de organogramas. Envolve, na realidade, princpios ticos e contedos polticos (p. 8). O ento ministro do Governo FHC, Bresser-Pereira, fica encarregado de desenvolver e promover um programa que atendesse s expectativas da sociedade e ao mesmo tempo estivesse voltado para uma administrao gerencial. A partir da, o Ministro busca conhecer iniciativas externas que fossem capazes de dar sustentao elaborao de um plano. Assim, na apresentao do projeto descreve que, viajando para a Inglaterra, logo no incio do governo, comeou a tomar conhecimento da bibliografia que recentemente havia se desenvolvido, principalmente naquele pas, a respeito do assunto (p. 12).

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O Plano tomou como base, principalmente, experincias do Reino Unido, que sofrera uma modificao substancial na sua forma de administrar, onde se implantava a segunda grande reforma administrativa da histria do capitalismo depois da reforma burocrtica do sculo passado. O ministro, aproveitando o movimento positivo de reformulaes, enfatiza que Para Silva (2003, p. 17), o Estado brasileiro passou por dois momentos para atender aos impositivos neoliberais. No primeiro, at a dcada de 90, quando o Estado foi duramente criticado pelo seu carter intervencionista, percebeu-se que atuava em reas que deveriam ser controladas pelo mercado e, portanto, ineficiente em sua administrao, j que no estava preparado para atuar com administrao gerencial. No segundo momento, desenhou para a sociedade uma situao catica para que se evidenciasse e se reforasse o discurso da reforma como caminho para a promoo das chamadas polticas sociais,
as novas ideias estavam em plena formao, as novas prticas administrativas, em processo de implantao. O Brasil tinha a oportunidade de participar desse grande movimento de reforma, e constituir-se no primeiro pas em desenvolvimento a faz-lo (p. 13).

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garantindo a falta de credibilidade dos servios pblicos.

Em um cenrio de crise econmica, social e poltica, objetivando garantir a governabilidade, no incio de 1995, o Governo FHC encaminhou ao Congresso Nacional o projeto de emenda constitucional sobre a Reforma do Aparelho do Estado. No arcabouo do projeto a excelncia nos servios atravs da qualidade da gesto nas trs esferas (federal, estadual e municipal) foi a proposta do Governo FHC. O Plano Diretor do Aparelho do Estado tem diversos cadernos/manuais, oriundos de diversos rgos do governo, como MARE e ENAP, que fundamentam muitos programas, inclusive descrevem suas metodologias de implantao para atingimento da excelncia nos servios14.

Diante das dificuldades apresentadas pelo Governo quanto eficcia da administrao pblica e sob a gide da globalizao, desvelou-se para o mundo a doutrina da Qualidade Total como um remdio que curar as lacunas da ineficcia pblica que trouxeram resultados para as empresas privadas. Amplia-se, dessa maneira, a transposio dos conceitos mercadolgicos para a administrao pblica, especificamente para a administrao educacional.

Apesar de a reforma no explicitar a qualidade total como incentivo para as implantaes, sabe-se que o mundo globalizado institucionalizou a qualidade como fator preponderante competitividade, da diversos modelos e instrumentos para inaugurar a era da qualidade total. Assim, conhecer a qualidade total, atravs de recortes de seus idealizadores, propicia um entendimento do chamado modelo de excelncia, produto da reforma desenvolvido para a implantao nos ambientes pblicos.

Encontra-se em O outro lado da reforma do Estado o alerta de que as discusses sobre a reforma so despolitizadas,
isto para no falar das proposies referentes chamada reforma administrativa, que invariavelmente cedem ao discurso contbil, penalizam recursos humanos e institucionais, entregando-se lgica gerencial do setor privado, numa clara demonstrao de que, tambm aqui, estamos fortemente amarrados prevalncia do mercado sobre o Estado: o economicismo que contamina a cultura da poca traduz-se, na rea da administrao pblica, em valorizao muitas vezes apressada das tcnicas, das tecnologias e dos procedimentos pensados pelo mundo

14 MARE: Ministrio da Administrao e Reforma do Estado e ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica, rgos oficiais do Governo Federal. O primeiro extinto em 1999 (Rezende, 2004) e o segundo com sede em Braslia, ainda em funcionamento.

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O que Nogueira denominou de discurso eminentemente tcnico para redesenhar as instituies de maneira engenhosas, frieza formal tpica do raciocnio por modelos, est apresentado na prxima unidade.

empresarial, vistos como expresso pura do que h de mais moderno e bem acabado e, por isso, passveis de serem transferidos para as organizaes do setor pblicos (NOGUEIRA [s.d]).

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A BUSCA DA QUALIDADE TOTAL CRIADA NO IDERIO GLOBAL

A qualidade como atributo dos bens e servios desde sempre foi objeto de busca dos homens para satisfao de suas necessidades. Para Campos (1992, p. 97), a razo de ser de uma empresa so os seus clientes. Portanto, toda a sua administrao deve estar voltada para a qualidade, que a busca contnua da satisfao das necessidades dos clientes. Como condio para que os produtos pudessem obter concorrncia mercadolgica, qualidade (BARANTE, 1998), no ficou fora dessa inovao. No entanto, um estudo principalmente no que envolve a cultura organizacional, provavelmente o que impede o entendimento do qu, para qu e a quem estaria a qualidade submetida. a srio a qualidade. Os japoneses, por sua vez, enfatizam o os possveis entraves para a implementao de programas de qualidade no Brasil. Para

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os instrumentos da Qualidade Total comearam a conquistar espao no universo comparativo de Cardoso (2000) acerca da mudana ideolgica para a qualidade, enfatiza este autor, a concepo ideolgica das diferentes abordagens no que concerne qualidade,

empresarial. O Brasil, apesar de evidncias de que j trabalhasse com aparelhos para a

Cardoso (2000) arrisca-se a dizer que os idelogos americanos submetem a qualidade iniciativa individual ou empresarial. O indivduo quem d corpo ao processo quando leva
planejamento social e as relaes de longo prazo; a qualidade vista como fruto de um sistema socioeconmico construdo durante longos anos e que inclui, alm do mundo das empresas, a escola e a administrao pblica (cultura administrativa). As pessoas geram qualidade porque funcionam dentro de um sistema que gera qualidade. O sistema tem qualidade (p. 54).

Em relao ao pensamento dos idelogos americanos e japoneses, o mesmo autor acredita que os idelogos brasileiros tm o empresrio como aquele que pode ter a iniciativa; porm, consideram o sistema como algo negativo e que requer mudanas radicais. Embora se atribua ao Japo o desenvolvimento do controle da Qualidade Total, a prtica de controle (TORRES, 1993, p. 13). Contudo, foi o Japo que absorveu melhor a teoria e, observando detalhadamente as ideias existentes, passaram a fazer uso dessas ideias escolhendo-as e adequando-as cultura de seu pas. desses mtodos comeou nos EUA, nos anos 30, com a aplicao industrial do grfico

consequentemente, teve um aproveitamento que passou a ser referncia. Os japoneses,

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Desde 1930, um longo caminho tem sido percorrido para que as empresas incorporem A interao das eras consolidou o aparecimento de quatro eras para gesto da Qualidade Alguns estudiosos japoneses tambm comearam a estudar resolutamente estatstica moderna... (p. 14). dos EUA, Britnicos 600 anos anteriores guerra e traduziu-os para os japons durante a guerra.

em suas rotinas mtodos e instrumentos que garantam a qualidade exigida pelo mercado. Total no final da dcada de 1970. O Japo sobressaiu-se na utilizao das tcnicas da Qualidade Total, segundo Torres (1993), porque conhecia os Padres Normativos

Recm-derrotados na Segunda Guerra Mundial, mesmo com todas as mazelas sociais, como esforo para reerguer sua economia, continuaram o estudo das tcnicas oriundas
as foras de ocupao dos USA ensinaram a indstria japonesa diretamente a partir do mtodo americano, sem fazer quaisquer modificaes apropriadas para o Japo. Isto criou alguns problemas, mas os resultados foram muito promissores e o mtodo americano expandiuse rapidamente para alm do setor de telecomunicaes (p. 15).

Dessa forma, a evoluo histrica da Qualidade no Japo ocorreu a partir de subsdios tericos americanos, ou seja, uma vez comprovada a eficcia do programa, os japoneses comearam a modific-la para adequar sua realidade. participar do processo de aprendizado, era preciso Todos, conforme Torres (1993), deveriam ser educados para garantir a Qualidade Total, muito importante (p. 22). O processo foi lento, o que colaborou para ser duradouro. Para como determinava a mxima de que a educao em Controle da Qualidade para os operrios

A ideologia da qualidade passa, ento, pela cultura organizacional que pretender absorver

prticas que deram resultados tanto nos EUA quanto no Japo. H que se observar, contudo

- Voluntarismo: os crculos devem ser criados em bases voluntrias e no por ordens superiores. Comecem as atividades do grupo com aquelas pessoas que desejarem participar. - Autodesenvolvimento: os membros do crculo precisam ter vontade de estudar. - Desenvolvimento mtuo: os membros do crculo precisam aspirar a expandir seus horizontes e a cooperar com outros crculos. - Eventual participao total: os crculos precisam estabelecer como seu objetivo ltimo a participao total de todos os trabalhadores do mesmo local de trabalho (p. 23).

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que, no caso do Japo, trs elementos colaboraram para a insero da Qualidade Total nas suas prticas trabalhistas, como descreve Machado (1994):

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1- o contexto especfico marcado pelo forte apelo cultura milenar do povo; pela necessidade de recriao, no ps-guerra, do sentimento de unidade e fora nacionais; pelo aproveitamento da situao de fragilidade do movimento sindical, devido ao grande ndice de desemprego e aos efeitos da represso conhecida por expurgo vermelho e pela poltica de desenvolvimento de sindicato por empresa. 3- as contrapartidas oferecidas pelos trabalhadores: compromisso com a produtividade e com a qualidade, dedicao exclusiva empresa e flexibilidade no aumento da jornada de trabalho, conforme as necessidades emergenciais (p. 14).

2- as contrapartidas oferecidas pelas empresas: pagamento de salrios reais, garantia de emprego, participao nos lucros, segundo o segmento da produtividade.

Enfatiza a autora a ocorrncia permanente de contradies entre os postulados da determinao de que todas as decises devem ser mensuradas (p. 14). busca da desideologizao no tratamento do conceito da qualidade aparece tambm na H que se considerar que a ideologia da qualidade deve ser estudada em funo dos pases de caractersticas que no podem ser absorvidas na ntegra. Para Cardoso (2000),

Qualidade Total e o que se solicitava do comportamento dos trabalhadores. Para ela, essa

em que se originou. Uma comparao entre os EUA, Japo e Brasil permite identificaes
estudar o universo simblico contido na ideologia da qualidade implica ser remetido s peculiaridades dos elementos culturais japoneses e ocidentais. Elementos japoneses referem-se principalmente s formas de organizar a produo, de pensar a empresa e as relaes de trabalho. De fato, no possvel imaginar as relaes de trabalho japonesas fora do Japo, onde a lealdade ao superior faz parte da estrutura social (p. 26).

O texto ilustra uma das variveis que propiciaram ao Japo se tornar referncia positiva no um mercado globalizado.

processo de implementao de programas que sustentaram a ideologia da qualidade total como ponto forte da garantia de produtividade e, consequentemente, do enfrentamento a consonncia com a cultura desenvolvida para alavancar uma fatia do mercado global.

Dessa forma, pode-se considerar, ainda, que os pressupostos da qualidade esto em A qualidade total , portanto, um elemento que sustenta o modelo capitalista com vis

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mercadolgico. O importante definir que qualidade sustentaria a viso dos pases perifricos, entre eles o Brasil com sua cultura originria de prticas que, at nossos dias, proposta da qualidade total seria abordada.

atendem a grupos de interesses deixando o entendimento do qu, para qu e como a

7.1- O PACOTE DA QUALIDADE NO SERVIO PBLICO

Foi na dcada de 90 que se buscou desenvolver um modelo de gesto pblica focado em resultados e orientado para o cidado. Desde ento tem-se procurado aperfeioar o programa, a fim de se adequ-lo s exigncias e especificidades do setor pblico. O Programa de Qualidade no Servio Pblico PQSP -, desenvolvido pelo Ministrio do alcanar a excelncia nos servios para controle social. Planejamento, Oramento e Gesto do Governo Federal, um instrumento utilizado para promover a autoavaliao de instituies pblicas que aderem ao Programa, objetivando

O Modelo de Excelncia em Gesto Pblica, conforme relatam os coordenadores do aperfeioamento atravs das orientaes e parmetros de avaliao. O programa foi criado com a necessidade de adaptar/adequar a linguagem da gesto empresarial linguagem pblico os conceitos de gesto contidos nos modelos e b) preservar a natureza pblica das organizaes que integram o aparelho do Estado brasileiro. Sabe-se que a Administrao Pblica, atravs do Artigo 37 da Constituio Federal,

Programa, uma oportunidade para as organizaes pblicas implementarem aes de Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. A constante preocupao tem sido da gesto pblica; pode-se ler no plano diretor que houve uma adaptao, isto , uma

com o objetivo proclamado da necessidade de dar s instituies pblicas um carter gerencial, voltado para resultados e com foco no cidado, vinculado aos parmetros do preocupao com a linguagem. Dois pontos foram observados: a) interpretar para o setor fundamentada pelos princpios de legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficincia, princpios esses que deveriam nortear todas as aes dos agentes/servidores pblicos. Baseado nesses fundamentos, o Modelo de Gesto do PQSP desenvolveu-se sob os princpios de excelncia dirigida ao cidado, gesto participativa, gesto baseada organizacional, agilidade, foco em resultados, inovao e controle social. em processos e informaes, valorizao das pessoas, viso de futuro, aprendizado

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O modelo est estruturado em 10 princpios e, para que os mesmos possam ser atingidos, fases: a- planejamento: liderana, estratgias e planos , cidados e sociedade; b- execuo: pessoas e processos; c- controle: resultados; ambiente (externos).

estabeleceram-se sete critrios. Os critrios formam um processo desdobrado em quatro

unidade

d- informao: chamada a inteligncia da organizao, em que so processados e Os sete critrios so subdivididos em 26, os quais por sua vez, do origem s 107 alneas critrios, so norteadores da anlise/avaliao quando da implementao do PQSP. Critrio 1: Liderana 1.1 Sistema de liderana 1.2 Cultura de excelncia 1.3 Anlise crtica do desempenho global Critrio 2: Estratgias e Planos 2.1 Formulao das estratgias 2.2 Desdobramento das estratgias Critrio 3: Cidados e Sociedade Critrio 4: Informao 3.3 Interao com a sociedade 2.3 Formulao do sistema de medio do desempenho. 3.1 Imagem e conhecimento mtuo 3.2 Relacionamento com os cidados-usurios 4.1 Gesto das informaes da organizao 4.2 Gesto das informaes comparativas 4.3 Gesto do capital intelectual avaliados os dados e fatos da organizao (internos) e aqueles provenientes do que sero desdobradas em conjuntos especficos de cada alnea. Os itens, destacados nos

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Critrio 5: Pessoas

5.1 Sistemas de trabalho 5.3 Qualidade de vida Critrio 6: Processos

5.2 Desenvolvimento e capacitao 6.1 Gesto de processos finalsticos 6.2 Gesto de processos de apoio Critrio 7: Resultados

6.3 Gesto de processos relativos aos fornecedores 6.4 Gesto oramentria e financeira 7.2 Resultados relativos sociedade 7.4 Resultados relativos s pessoas 7.1 Resultados relativos aos cidados

7.3 Resultados oramentrios e financeiros 7.5 Resultados relativos aos fornecedores

Para efeito de premiao junto ao Governo Federal, cada critrio recebe uma pontuao,

7.6 Resultados relativos aos servios e produtos

conforme Figura 2. O programa orientado e sistematizado por um manual explicativo imediatamente aplicado, depois da sensibilizao para o programa dos envolvidos no instrutores para formar multiplicadores para o processo de implementao do programa. O Programa de Qualidade no Servio Pblico - PQSP -, com seu instrumento de autoavaliao, atravs de examinadores/avaliadores da qualidade. processo. A coordenao executiva possui coordenadorias regionais, que disponibilizam os tem certificado e premiado diversas instituies/organizaes que aderiram ao programa,

7.7 Resultados dos processos de apoio e organizacionais

e pelo Instrumento de Autoavaliao que traz o desenho do Modelo de Gesto para ser

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unidade

2 ESTRATGIAS E PLANOS 1 LIDERANA (90) 3 CLIENTES (90)

5 PESSOAS (90) 7 RESULTAD (460) 6 PROCESSOS (90)

Figura 2 - Apresentao do modelo considerado de excelncia em Gesto Pblica

4 INFORMAO (90)

A utilizao do modelo gerencial vem propiciando, ao longo dos anos, a implementao fechado em suas concepes, o que mostra o esforo do Governo em melhorar suas impossibilita avaliaes no que tange funcionalidade para determinados setores. programas/modelos de avaliao. Percebe-se, na atualidade, nos diferentes setores pblicos ou privados, uma preocupao e organizaes concorrncia/capacidade produtiva), o que viabiliza a implantao de etapas finais da avaliao somativa, conduzida por consultoria externa, objetivando um maior aproveitamento das possveis recomendaes advindas. de 1995-1998 e adquiriu lastro no perodo de 1999-2002, no Governo FHC.

de novos instrumentos gerenciais a muitas organizaes. Entretanto, o modelo no est

polticas pblicas. No entanto, a falta de continuidade dos processos de aperfeioamento em garantir a prtica avaliativa para permanecer no mercado (individual-empregabilidade A avaliao no deve-se esgotar em si prpria. preciso que se estenda o processo at as Como se observa, a Reforma do Aparelho do Estado origina-se, efetivamente, no perodo

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Reforando a ideia de que a Administrao Pblica no evolui em suas eras de forma dissociada que se pretendeu, no Governo Lula (2003-2010), com o Gespblica em 2005 e o Realinhamento do Modelo de Excelncia em Gesto Pblica MEGP, em 2008, conforme apresentou a Figura 1, para adequar os modelos aos seus megaobjetivos., Para tanto, apresentou-se um Plano Brasil para Todos: participao e incluso.

86

unidade

APROPRIANDO-SE DO MECANISMO MERCANTILISTA PARA RECUPERAO DO ESTADO

Nunca antes na histria desse pas houve um presidente como Luiz Incio Lula da Silva. Encerrada sua dupla presidncia, nada ser igual. O pas que ele nos deixa outro, para o bem e para o mal. Nem melhor, nem pior, simplesmente diferente (NOGUEIRA, 2010).

Os anos 90 consolidaram-se a partir dos acertos e erros patrocinados pelo Governo FHC que pretendeu, inicialmente, construir bases slidas de uma democratizao voltada a que nem todas as aes desse perodo se apresentaram negativas, porque, diminuir as desigualdades sociais; no entanto, as questes econmicas sobrepujaram a

unidade

trade governabilidade, democracia e transparncias. Entretanto, h que se reconhecer

em que pese ter sido limitado pela reiterao doutrinria do modelo da new public management, o esforo governamental no terreno da reforma administrativa possibilitou o estabelecimento de novos parmetros para a gesto pblica. A agenda gerencialista, ainda que ao preo de uma hipervalorizao da administrao empresarial e de uma entrega do Estado ao mercado, ajudou a que se criassem focos de incentivo para a atualizao do modelo burocrtico, o aumento dos controles sociais e a incorporao de mecanismos de participao e descentralizao s polticas pblicas. Neste movimento, uma certa cultura democrticaparticipacionista floresceu no setor pblico, particularmente em termos de gesto de polticas sociais, ajudando a que se tomasse maior conscincia da relevncia do protagonismo social (NOGUEIRA, 2003).

Nesse sentido, a propagao de que o Pas encontrava sua estabilidade e, por extenso, de mudanas.

garantia a continuidade do projeto-pas no foi suficiente para sustentar o arcabouo poltico-partidrio. A conscientizao da sociedade, embutida nos critrios de excelncia, E, ainda, as discusses relativas ao cumprimento das promessas de campanha para o FHC alavancaram a chegada do Partido dos Trabalhadores ao Governo. seu bojo as seguintes estratgias de longo prazo: Inicialmente foi apresentado o Plano plurianual 2003-2006 do Governo Lula, que traz em

notadamente ao que se referia necessidade dos servios pblicos serem chancelados

pelo controle social, exacerbou o conceito de cidadania, originando, portanto, um desejo Governo FHC e a indeciso de quem melhor assumiria o controle social na esteira de

a) incluso social e desconcentrao da renda com crescimento do produto e do emprego; b) crescimento ambientalmente sustentvel, redutor das disparidades regionais, dinamizado pelo mercado de consumo de massa, por investimentos e pela elevao da produtividade; e c) reduo da vulnerabilidade externa por meio da expanso de atividades competitivas que viabilizem esse crescimento sustentado. As polticas e programas que daro substncia a essa estratgia distribuem-se em cinco dimenses: social, econmica, regional, ambiental e democrtica. (Disponvel em www.planobrasil.gov.br)

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Observou-se que a dimenso democrtica traz uma descrio compatvel com o Plano de Reforma do Aparelho do Estado, apresentado no Governo FHC, quando centraliza o cidado, por meio do controle social. Mais uma vez evidencia-se a sobreposio das eras na Administrao Pblica. Leia-se:

Pode-se encontrar, tambm, na descrio do Plano Brasil o elenco de trs megaobjetivos relativos a: 1) Incluso Social e Reduo das Desigualdades Social, com 12 itens (dois vetados); 2) Crescimento com gerao de trabalho, emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades sociais, tambm com 12 itens (1 vetado) e 3) Promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia com 9 itens, dentre os quais destaca-se para este estudo Implementar uma nova gesto pblica: tica, transparente, participativa, descentralizada, com controle social e orientada para o cidado. Designando, mais uma vez, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, tem-se como programa(1) e objetivos(2), dentre outros:
1- Desenvolvimento de Competncias em Gesto Pblica 2- Aumentar a capacidade governamental na gesto das polticas pblicas por meio do desenvolvimento das competncias de seus servidores

A dimenso democrtica tem por objetivos o fortalecimento da cidadania e a garantia dos direitos humanos - polticos, sociais e civis -, a transparncia do setor pblico com controle da sociedade, descentralizao, planejamento participativo e gesto pblica orientada para o cidado, a segurana pblica e a defesa da soberania nacional. O combate s desigualdades econmicas e sociais entendido como condio necessria para que seja garantido a todos os brasileiros e brasileiras o status de cidados, homens e mulheres realmente iguais perante o Estado.

Os programas denotam, portanto, uma constante preocupao com o aparato administrativo; o que no se percebe, no entanto, o provvel desconhecimento da influncia dos agentes administrativos no processo administrativo, consubstanciado pelo artigo 2 Lei 9.784, de

1- Transformao da Gesto Pblica 2- Promover aes de desenvolvimento institucional e de otimizao da gesto das organizaes pblicas alinhadas com a nova concepo de gesto pblica para fortalecer a capacidade de governo.

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29 de janeiro de 1999, que postula: a Administrao Pblica obedecer, dentre outros, 8) A administrao pblica, nesta linha, fica refm dos seus governantes e, conseqentemente,

aos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica e eficincia. (LIMA, 2005, p. revelia dos interesses partidrios e seus aliados. Convm lembrar, ainda os possveis a saber: desmontes e mazelas deixadas pela administrao imediatamente anterior, que Nogueira (2003) apresenta eixos temticos do que so herdados, o que ele denominou, apropriando-se de Vianna e Bresser-Pereira (2002), de constrangimentos ou restries, 1)- Determinaes e limites histrico-sociais 2)- Peso e autonomia relativa da burocracia 4)- Restries democrticas 6)- A herana neoliberal 5)- Efeitos da tenso governo-partido 3)- Condicionamentos e restries do sistema poltico Para cada um dos itens o autor debruou-se em apresentar diferentes concepes que culturais e polticos, interna e externamente. Atendendo ao que se pretendeu, at aqui, Nogueira (2003), tem-se que os itens 2 e 6 corroboram e complementam o presente estudo; portanto, nas palavras de

unidade

inevitavelmente ditam aes para administrao posterior. Uma reflexo proposta por

fundamentam seu elenco de ideias em seus aspectos histricos, econmicos, sociais,

Peso e autonomia relativa da burocracia. Toda transio poltica ou governamental se faz tendo na base um aparato administrativo, uma cultura administrativa e um padro de gesto pblica, que podem ser mais ou menos favorveis ao novo programa de governo, mas no tm como ser ignorados ou simplesmente desmontados. Dependendo de seu peso especfico e do modo como se constitui historicamente, o aparato administrativo pode condicionar unilateralmente a ao governamental ou impor a ela ritmos e problemas no propriamente polticos. Estamos, aqui, diante de uma ressonncia do tpico movimento de reproduo da burocracia, da tendncia inerente a ela de escapar de controles impostos a partir de fora, isto , pela poltica ou pelo social, fenmeno bastante analisado pela sociologia poltica de Weber. Do mesmo modo, o funcionamento e as formas adquiridas pelo aparato estatal parecem incentivar essa tendncia autonomizao (relativa), que, no limite, desdobra-se em descontrole. Como o Estado moderno e no Brasil o caso

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Com relao a herana neoliberal, o mesmo autor assevera:

no seguramente distinto obrigado a se expandir e a se reorganizar internamente na medida mesma de sua evoluo vis--vis a sociedade, ele acaba por ampliar suas polticas, seu raio de ao e suas agncias operacionais, que tendem igualmente a se converter em novos focos de organizao e poder. No caso do Brasil, em particular, o modo como se construiu o Estado, no bojo da revoluo burguesa, acarretou uma hipertrofia da dimenso administrativa, reiterou o patrimonialismo tradicional, combinou-se com seguidas solues autoritrias e, com o passar do tempo, modelou funcionalmente o elemento burocrtico, que havia nascido com mpeto modernizador e empreendedor. Dessa forma, a burocracia acabaria por evoluir de modo errtico e acentuar mais seus componentes corporativos e auto-referenciados do que seus componentes racionalizadores e organizacionais. Tornou-se ainda mais difcil de ser governada e reformada. O administrativo e o organizacional, portanto, tambm condicionam e limitam o poltico, por mais que estejam a ele subordinados. Os novos governos esto assim obrigados a negociar os termos de sua convivncia com o aparato burocrtico, sob pena de no conseguirem dirigi-lo, remodel-lo ou adapt-lo a seus planos e polticas. Nesse terreno, nenhuma reforma se faz no curto prazo ou mediante a obteno de resultados imediatos. Toda transio ou mudana de governo potencializa a tenso entre direo poltica e aparato administrativo. Nem sempre o dirigente poltico o governante propriamente dito dispe dos recursos tcnicos, polticos e subjetivos para imprimir novas orientaes ao aparato administrativo que recebe de seus antecessores. Se tal aparato apresenta defeitos organizacionais graves, est marcado pela escassez de recursos humanos leais e tecnicamente preparados, pela prevalncia de uma cultura corporativa ou refratria mudana, e assim por diante, tornase ainda menos manejvel. O dirigente tambm pode ter dificuldades para organizar e comandar sua equipe de governo, ou para definir com clareza seu projeto de governo, com o que fica ainda mais distante do controle sobre administrao. Pode, ainda, ser levado a concentrar em suas mos (de seu crculo ntimo ou de seu partido) todos os cargos de chefia e direo do aparato administrativo, com o intuito de aumentar seu poder de comando e coordenao sobre a burocracia. Neste caso, o resultado pode ser um aparelhamento da mquina administrativa, fato que retira contedo tcnico e racionalidade da burocracia e, nessa medida, compromete a ao governamental. As escolhas governamentais feitas durante os anos 1990 implicaram a montagem de uma armadilha sutil. Em parte porque organizaram um consistente padro scio-cultural: uma hegemonia. Com isso, pdese manter devidamente separadas a dimenso social e a dimenso institucional, a democracia poltica e a democracia social, com o que se refrearam todas as tentativas de projetar a redemocratizao do pas para o terreno social ou para a fixao de um padro mais agressivo (e sustentado) de desenvolvimento. Depois, porque o neoliberalismo inerente s resolues governamentais duras quer dizer, em termos de poltica econmica, reforma do Estado e poltica social produziu efeitos que se colaram s estruturas sociais e terminaram por comprimir a passagem de um ciclo a outro, condicionando qualquer esforo de mudana de rota. Os anos 1990 nos legaram fatos que se tornaram

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Nogueira (2004), dando sustentao ao contedo descrito, defende a reforma da Reforma, quando aponta que nela o discurso atingiu um saturamento cujos

tirnicos, como se tivessem chegado a se naturalizar. Seu principal pressuposto o de que o modelo burocrtico estava esgotado e deveria ser substitudo por um modelo gerencial no encontraria base emprica de sustentao e geraria desconfianas generalizadas O Governo FHC instrumentalizou a reforma. Ela lhe serviu sobretudo como recurso e escudo para a viabilizao das medidas destinadas a estabilizar a economia e combater a inflao, dentre as quais a privatizao e o ajuste fiscal ocupavam lugar de destaque. O ciclo reformador por ele impulsionado, porm no deixaria de produzir impactos no Estado brasileiro. Os pressupostos e encaminhamentos da reforma gerencial no produziram efeitos positivos sobre o aparelho de Estado ou sobre os servidores pblicos. Ao contrrio e independentemente das intenes iniciais com que Bresser-Pereira buscou implementar a reforma --, dela derivaram muito mais confuso, desnimo e desorganizao. Quebrou-se ainda mais a lealdade dos servidores, submetidos que foram ou presso salarial ou acusao de resistirem indevidamente mudana pretendida. Com os percalos e a descontinuidade da reforma, agravou-se tambm a natureza compsita da administrao pblica brasileira, que viu seus elementos patrimonialistas e corporativos serem reforados em defesa de sua natureza burocrtica ainda no plenamente afirmada, ao mesmo tempo em que se reiterava a burocracia mediante o enxerto precrio e doutrinrio de uma proposio gerencial mal acabada. O esforo para contrapor a administrao gerencial administrao burocrtica acabou por se afirmar num terreno etreo e nebuloso, a partir do qual no se podia vislumbrar nem as vantagens do gerencialismo nem os pecados mortais da burocracia. princpios no se converteram em grandes realizaes positivas, capazes de mobilizar a sociedade. J no se pode mais constatar uma grande receptividade da opinio pblica para os temas que organizaram esse discurso nos ltimos tempos - Estado mnimo, enxugamento, funcionrios em excesso, perspectiva gerencial -, dos quais saram poucos resultados efetivos. Sua entrega ao mercado, seu alheamento em relao poltica - sua recusa em aceitar a poltica, os sujeitos polticos e a perspectiva da poltica so um espao de mediao e de construo de alternativas, no uma fonte de crises e problemas - causaram estragos generalizados e amesquinharam a prpria idia de reforma (p. 64-65).

unidade

S uma profunda e sustentvel reforma institucional, intelectual e moral pode nos dar o e nos mtodos de gesto para tanto, segundo Nogueira (2008),

Estado de que necessitamos. Trata-se de bem mais do que uma mexida no aparelho de Estado
h duas grandes formas de centralismo (ou seja, de coordenao e unificao) o burocrtico e o democrtico que refletem, tipicamente, processos de tomada de deciso em que o poder imposto a partir de cima ou construdo a partir de baixo. Quando levado a srio e efetivamente praticado, o procedimento democrtico o nico que consegue fazer com

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A proposta deve estar amarrada em projeto-pas para evitar a descontinuidade. Segundo Rezende (2004, p. 14),

que as lutas internas em um partido terminem sem sangue, expulses e dissidncias. Tal procedimento, no entanto, exige que a dinmica interna e a conduta pblica do partido estejam impregnadas de idias e princpios profundos, e s pode frutificar se o partido for ele prprio aberto para o mundo plural da sociedade. (NOGUEIRA, 2008).

Em seu livro, o autor considerou esse problema como falha sequencial nas reformas administrativas, conforme consta no quadro a seguir:
Institucionalizao - Caiden (1999) Mecanismo casual: Instituies inibem reformas Resistncia organizada - Kaufman (1995) Mecanismo casual: Resistncia organizada inibe reformas Ondas de reforma Light (1997) Mecanismo casual: Efeitos no intencionais geram necessidade de mais reformas. Absoro das incertezas Desveaux (1994) Mecanismo casual: Incerteza produz falha. Conflito de princpios Kaufman (1971) Mecanismo casual: O conflito de princpios sobre como reformar gera a necessidade de mais reformas. Ateno dos autores estratgicos Coe (1997) Mecanismo casual: A falta de ateno contnua para os problemas da reforma gera falhas.

O conhecimento acumulado sobre reformas administrativas demonstra que estas so muito frequentemente interrompidas, sofrem descontinuidade ou mesmo terminam reorganizadas. Novas reformas so formuladas para lidar com velhos problemas de perfomance e dificilmente conseguem a melhoria substancial do desempenho dos sistemas burocrticos, que seu objetivo ltimo. Problemas quanto ao desempenho persistem, e a demanda por mais reformas continua a gerar mais reformas.

QUADRO V Descontinuidade

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Com um vasto patrimnio na literatura, a propalada mudana de cultura surge como principal fora contrria para a alavancagem das reformas, alm, bvio, da descontinuidade dos programas.

Descentralizao X coordenao Kaufman (1995) Mecanismo casual: A tenso entre descentralizao e coordenao causa falha sequencial. Contradio de funes Seidman (1998) Mecanismo casual: A contradio dos objetivos programticos das reformas produz falhas. Demandas conflitantes Brunsson e Olsen (1993) Mecanismo casual: As demandas conflitantes entre mudana e estabilidades criam incerteza e ambiguidade que causam falha sequencial. Altas expectativas Peters e Savoie (1996) Mecanismo casual: Elevada expectativa dos atores em relao s reformas inibe a mudana. Natureza da reforma (mltiplos objetivos, largo escopo, alta complexidade). Baier et al (1989) Mecanismo casual: A existncia combinada de objetivos mltiplos, largo escopo e alta complexidade nas reformas geram problemas de cooperao. Fonte: Adaptado de Rezende (2004).

unidade

No interdito de toda a crise, portanto, surge a figura do gestor pblico como integrador de toda reforma, o que denota que a cultura organizacional, herana histrica aqui demonstrada, dentre outras variveis, emerge como um dos principais obstculos. H que se pensar, ento, em um novo perfil para o gestor pblico.

Assim, entende-se com Nogueira (1998) a necessidade de um processo de transformao do servidor pblico que tem na FIG. 3, a seguir, o caminho a se perseguir rumo ao propsito de um gestor pblico capaz de persistir s reformas e, principalmente, ciente de sua funo para a sociedade civil.

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EMPRESA INVISVEL

Cultura institucional Gesto administrativa Gesto de pessoas

Reforma da Reforma calcada no trip ESTADO SERVIDOR SOCIEDADE CIVIL

Variveis polticas Variveis tcnicas Variveis humanas

Poltica interna Conscientizao Valores

Criatividade

Motivao Comprometimento Valores

Figura 3

Variveis sociais Administrao voltada para resultados

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No se trata de idolatrar um campo de aplicao mercadolgica em detrimento do pblico nem to pouco fazer apologia interveno constante do Estado. H que se buscar um caminho intermedirio, hbrido; um modelo emancipativo que atenda ao que preconiza a Reforma sem alterar a natureza das organizaes o caminho que levar a um dilogo para a criao de um modelo intermedirio.

CONSIDERAES

O papel das instituies pblicas deve estar internalizado por meio da divulgao do que seja um agente pblico, buscando conceitos que viabilizem a todo cidado o conhecimento para controle social, objetivo primrio de todas as reformas, alis, pouco entendido pela sociedade. A descontinuidade gera insegurana, desestrutura o perfil institucional e, por extenso, abriga um descontentamento generalizado dos atores internos e externos. Assim, interligar o que de uma administrao possa ser til para a outra pressupe agregar valor no campo da administrao geral. A proposta passa pela complementaridade, atentando para a fase da avaliao que seria a chancela para continuidade do processo. O assunto no se esgota... As reformas continuaro na pauta dos governantes, o que colocar os gestores pblicos na obrigao de se atualizarem com os novos tempos que, por certo, sinalizam que tudo muda...

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