O ensino fundamental de nove anos e o direito educao

Lisete Regina Gomes Arelaro

Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo

Mrcia Aparecida Jacomini

Universidade Federal de So Paulo

Sylvie Bonifcio Klein

Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo

Resumo

Neste artigo so analisadas as consequncias das Leis Federais n. 11.114/05, que instituiu o incio da obrigatoriedade do ensino fundamental aos 6 anos de idade, e a de n 11.274/06, que ampliou a durao do ensino fundamental para nove anos, mantido o incio aos 6 anos. As anlises ora apresentadas so baseadas em documentos e dados empricos da pesquisa Avaliando polticas educacionais: um estudo sobre a implantao do ensino fundamental de nove anos no Estado de So Paulo, de carter qualitativo, realizada em redes de ensino municipal e estadual, que envolveu diferentes segmentos: profissionais da educao, pais e crianas de 6 anos matriculadas no primeiro ano do ensino fundamental. As entrevistas e os questionrios permitiram o levantamento de opinies dos sujeitos sobre diversos aspectos da implantao do ensino fundamental de nove anos e a comparao com as intenes anunciadas nos documentos oficiais luz de trs princpios educacionais: direito educao, gesto democrtica e qualidade de ensino. Constatou-se a permanncia de prticas que desconsideram tanto os preceitos legais quanto a importncia da participao dos envolvidos no processo educativo para a realizao de uma educao de qualidade. Da mesma forma, o currculo do primeiro ano reflete somente uma adaptao simplista do antigo currculo da primeira srie, com pequenas adequaes metodolgicas que no incorporam o ldico como especfico da infncia. Ficou evidente a insuficincia de recursos materiais e financeiros, a no orientao aos professores, bem como a no discusso do futuro da pr-escola na nova organizao escolar.
Correspondncia: Lisete Regina Gomes Arelaro Avenida da Universidade, n. 308 05508-040 So Paulo/SP E-mail: liselaro@usp.br

Palavras-chave

Poltica educacional Ensino fundamental de nove anos Direito educao Gesto democrtica Qualidade de ensino.

Educao e Pesquisa, So Paulo, v.37, n.1, 220p. 35-51, jan./abr. 2011

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Nine-year fundamental education and the right to education

Lisete Regina Gomes Arelaro
University of So Paulo

Mrcia Aparecida Jacomini

Federal University of So Paulo

Sylvie Bonifcio Klein

University of So Paulo

Abstract

This article investigates the consequences of the Federal Laws No. 11114/05, which instituted the start of the period of mandatory education at the age of six, and No. 11274/06, which increased the duration of fundamental education to nine years, keeping its start at the age of six. The analyses presented here are based on documents and empirical data of the study Avaliando polticas educacionais: um estudo sobre a implantao do ensino fundamental de nove anos no Estado de So Paulo [Evaluating educational policies: a study of the implementation of nine-year fundamental education in the State of So Paulo]. Under a qualitative approach, that study was conducted in municipal and state public school systems, and involved different segments: education workers, parents, and six-year-olds enrolled at the first year of fundamental education. The interviews and questionnaires helped to gather their opinions on various aspects of the implementation of nine-year fundamental education, and allowed the comparison with the intentions declared in the official documents in the light of three educational principles: the right to education, democratic management, and quality of education. It was observed that practices remain which disregard both the legal precepts and the importance of the participation of those involved in the education process in order to achieve quality education. Likewise, the first year curriculum reflects only a simplistic adaptation of the former first year curriculum, with minor methodological adjustments that do not incorporate the ludic as something specific to childhood. It became evident that material and financial resources are insufficient, that teachers are not being oriented, and that the future of pre-school under the new organization is not being discussed.
Contact: Lisete Regina Gomes Arelaro Avenida da Universidade, n. 308 05508-040 So Paulo/SP E-mail: liselaro@usp.br

Keywords

Educational policy Nine-year fundamental education Right to education Democratic management Quality of education.

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Neste artigo so analisados e discutidos os desdobramentos das Leis Federais n. 11.114/05, que instituiu o incio da obrigatoriedade do ensino fundamental aos 6 anos de idade, e n. 11.274/06, que ampliou a durao do ensino fundamental para nove anos, mantido o incio aos 6 anos de idade. As consideraes ora apresentadas so baseadas em documentos e dados empricos de pesquisa intitulada Avaliando polticas educacionais: um estudo sobre a implantao do ensino fundamental de nove anos no Estado de So Paulo, realizada por grupo de pesquisa na Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo entre os anos de 2006 e 2009. O objetivo principal da pesquisa foi a realizao de estudo exploratrio sobre a implementao do ingresso de crianas de 6 anos nas escolas de ensino fundamental de oito e de nove anos de durao, nas redes de ensino municipal de So Paulo e de Suzano e na rede estadual de So Paulo, analisando as mudanas ocorridas na dinmica das escolas com a implementao das leis. O estudo, de carter qualitativo, contou com anlise documental que fundamentou as propostas governamentais sobre o ensino fundamental de nove anos e com as orientaes para a efetivao dessa poltica nas trs redes de ensino estudadas. A pesquisa de campo foi realizada em seis escolas: duas escolas da rede estadual, trs da rede municipal de So Paulo e uma da rede municipal de Suzano. Os dados foram coletados por meio de entrevistas e questionrios com os diferentes segmentos dos profissionais da educao e com pais e crianas de 6 anos matriculadas no primeiro ano do ensino fundamental. Foram realizadas entrevistas com 57 crianas de 6 anos, seis gestores e quatro professoras de primeiro ano. Foram utilizados questionrios semiestruturados nas entrevistas com professoras de primeiros anos e gestores, e tcnicas de grupo focal com as crianas. Com pais e professores dos demais anos do ensino fundamental, foram aplicados questionrios contendo perguntas abertas e fechadas, contabilizando-se respostas de 46 pais e 59 professores.

As entrevistas e os questionrios permitiram o levantamento de opinies dos sujeitos da pesquisa sobre diversos aspectos da implantao do ensino fundamental de nove anos e a comparao com as intenes anunciadas nos documentos oficiais. A pesquisa foi realizada logo aps a aprovao das leis, em perodo transitrio para a reorganizao das redes de ensino, que tiveram at o ano de 2010 para adequar a durao da etapa de ensino fundamental sob sua responsabilidade. As redes pesquisadas apresentaram situaes diferenciadas na forma de realizar o proposto nas leis. As redes estadual e municipal de So Paulo implantaram a matrcula das crianas de 6 anos logo aps a homologao das leis, porm a alterao da durao do ensino fundamental para nove anos foi postergada para o ano de 2010. Na rede municipal de Suzano, houve a implementao imediata das duas leis federais: o ltimo ano da educao infantil passou a ser denominado Srie Inicial Municipal (SIM), e as crianas continuaram na escola de educao infantil. Nesse municpio existiam poucas unidades escolares onde se atendiam ensino fundamental e educao infantil, chamadas Escolas Municipais de Educao Infantil e Ensino Fundamental (EMEIFs). Com a implementao do ensino fundamental de nove anos e a permanncia das crianas de 6 anos nas escolas em que j estudavam (inclusive com os mesmos professores), todas as Escolas Municipais de Educao Infantil passaram a se denominar EMEIFs. Os dados recolhidos na pesquisa de campo e o levantamento de dados estatsticos junto ao Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), associados bibliografia especfica, permitiram discutir as mudanas na organizao da educao bsica luz de trs princpios educacionais: direito educao, gesto democrtica e qualidade de ensino. Um dos aspectos considerados refere-se motivao que levou alterao da organizao escolar do ensino fundamental. Teriam sido aspectos pedaggicos e educacionais? Presso da sociedade

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contempornea em busca de efetivar o direito educao? Atendimento s recomendaes internacionais? Ou questes de ordem financeiro-contbil que compensassem a esfera municipal das novas responsabilidades assumidas no processo de municipalizao do ensino fundamental?
Por que o ensino fundamental de nove anos?

fato que, desde os anos 70 do sculo passado, fundamentados nas teorias compensatrias, programas foram organizados no sentido de possibilitar que as crianas em especial as oriundas de setores socioeconomicamente carentes frequentassem um ano de pr-escola para irem se ambientando com as exigncias que lhes seriam feitas na srie inicial do ensino fundamental, quando o processo de alfabetizao formal e sistemtico se inicia. Habituar as crianas a sentar-se em carteiras e mesinhas, ter familiaridade com brinquedos pedaggicos com letras e nmeros, ter disciplina, concentrao e organizao, enfim, preparar-se culturalmente para o incio do trabalho alfabetizador, compensando suas defasagens socioculturais, eram seus objetivos principais. No entanto, o carter compensatrio atribudo pr-escola na dcada de 1970 foi sendo revisto luz da construo de uma identidade da educao infantil como etapa da educao bsica, no se vinculando somente preparao das crianas para o incio ou consolidao da alfabetizao no ensino fundamental (Corra, 2002; Campos, Rosemberg, Ferreira, 1992). Tal identidade se consolidou no reconhecimento do direito educao das crianas de 0 a 6 anos, expresso na Constituio Federal de 1988 (CF/88) e na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional de 1996 (LDB/96). O argumento predominante nas justificativas do Ministrio da Educao (MEC) e na documentao legislativa sobre o ensino fundamental de nove anos que a medida garante a ampliao do direito educao para as crianas de 6 anos de idade, em especial as pobres e exclu-

das do sistema educacional. Ponderou-se, naquele momento, que as crianas de 6 anos das classes mdia e alta j estavam matriculadas em escolas e que seria necessrio incluir as classes desfavorecidas. A considerao de que as crianas de 6 anos ainda estavam fora da escola, seja pela no obrigatoriedade ou por no existir oferta de vagas suficientes na educao infantil pblica, gerou um aparente consenso de que o ensino fundamental de nove anos garantiria um maior nmero de alunos matriculados nas escolas brasileiras e, portanto, asseguraria a essas crianas a efetivao do seu direito educao. Na legislao e nos documentos orientadores da implantao dessa poltica, possvel encontrar diversos textos que reforam tal argumentao. No documento do MEC Orientaes para incluso das crianas de seis anos, Anelise Monteiro do Nascimento afirma em seu texto que
[...] podemos ver o ensino fundamental de nove anos como mais uma estratgia de democratizao e acesso escola. A Lei n. 11.274, de 6 de fevereiro de 2006, assegura o direito das crianas de seis anos educao formal, obrigando as famlias a matricul-las e o Estado a oferecer o atendimento. (Brasil, 2007, p. 27)

Patricia Corsino corrobora essa ideia ao apresentar o ensino fundamental de nove anos como uma oportunidade histrica para as crianas de 6 anos das classes populares frequentarem a escola:
[...] a ampliao do ensino fundamental para nove anos, que significa bem mais que a garantia de mais um ano de escolaridade obrigatria, uma oportunidade histrica de a criana de seis anos pertencente s classes populares ser introduzida a conhecimentos que foram fruto de um processo scio-histrico de construo coletiva. (Brasil, 2007, p. 61-62)

Essa argumentao parte de pressupostos nem sempre condizentes com a legislao vigente. O primeiro de que a criana de 6 anos no

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teria assegurado seu direito educao, uma vez que se encontra na educao infantil, etapa considerada no obrigatria. De acordo com a CF/88, art. 208, dever do Estado e direito das crianas e das famlias a matrcula na educao infantil (em creches e pr-escolas). Portanto, nos termos da lei, o direito das crianas educao formal, desde seu nascimento, est garantido. Se o governo reconhece que as instituies de educao infantil no ofertam vagas suficientes para atender a estas crianas, a consequncia lgica seria o estmulo tcnico-financeiro para que os municpios assumissem sua responsabilidade constitucional. No entanto, a opo foi por uma poltica nacional de novo lcus de estudo dessa criana, uma transferncia de etapa de ensino que significou uma mudana radical de diversos aspectos no atendimento. Segundo documento do prprio MEC (Brasil, 2004a), j em 2000, cerca de 80% das crianas na faixa etria dos 6 anos estavam matriculadas em alguma instituio escolar. Dessas, aproximadamente 48% o faziam na educao infantil, 36% no ensino fundamental e 16% em classes de alfabetizao. Em relao a esses dados, necessrio considerar o elemento indutor da municipalizao do ensino fundamental, em especial das sries iniciais, promovido pela poltica de fundos para o financiamento da educao brasileira a partir de 1998, com a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (Fundef) por meio da Emenda Constitucional n. 14/96. Esse fundo pretendeu valorizar o ensino fundamental com a criao de fundos estaduais sustentados com a vinculao de 15% dos 25% constitucionalmente obrigatrios para a manuteno e desenvolvimento do ensino, estabelecendo um sistema de retribuio pecuniria aos estados e municpios correspondente ao nmero de crianas matriculadas no ensino fundamental em cada rede pblica. Esse mecanismo incentivou dois movimentos concomitantes: primeiro, a acelerao do

processo de municipalizao do ensino fundamental, principalmente nos municpios mais pobres; e segundo, o aumento mdio do nmero de alunos em cada turma, uma vez que esse procedimento constitui uma das formas mais econmicas de atender a um maior nmero de alunos com o menor custo, at porque foram raras as implementaes de planos de construes escolares ousados, que previssem a regularizao do atendimento escolar nas redes pblicas em funcionamento a partir de uma relao pedaggica ideal de professor/nmero de alunos/nmero de turmas (Arelaro, 2007). necessrio atentar para o fato de que o processo de municipalizao do ensino fundamental, considerado o ano de 2006, j havia provocado um aumento significativo das matrculas nas redes municipais de ensino, uma vez que 60% dos atendimentos pblicos nessa etapa estavam municipalizados e, do total das matrculas de 1 a 4 srie, 75% delas j estavam sob responsabilidade municipal, e somente 25% sob a estadual1. Em funo desses dados, pertinente considerar que a proposta da reduo da idade de matrcula no ensino fundamental para 6 anos passou a ser gestada a partir da consolidao do processo de municipalizao, quando ento os municpios se conscientizaram de que o custo real desse processo era muito mais alto do que o indicado pelas projees financeiro-contbeis iniciais. Soma-se a esse fato a exclusividade de financiamento para o ensino fundamental com os recursos do Fundef. Assim, a matrcula das crianas de 6 anos no ensino fundamental, que se inicia em algumas redes de ensino antes das Leis Federais n. 11.114/05 e n. 11.274/06, pode tambm ser compreendida no marco do Fundef. Alm disso, o amparo legal para a matrcula de crianas de 6 anos na 1 srie do ensino fundamental estava previsto na LDB/96, no art. 87, desde que houvesse vagas disponveis. J na
1. Fonte: inep. Sinopse estatstica, 2006.

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Lei Federal n. 5.692/71 essa possibilidade pode ser constatada no art. 19, e em diferentes atos legais que estabeleciam critrios para acomodao da demanda escolar, ainda que em carter excepcional, mantidos os 7 anos de idade como marco inicial do processo de escolarizao formal. No incio dos anos 2000, surgem propostas de dirigentes educacionais, por intermdio da Unio dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime) e do Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Educao (Consed), visando minimizar o impacto do Fundef nas demais etapas da educao bsica caso novas alternativas no fossem implementadas no sentido de reduzir a demanda reprimida da educao infantil, da educao de jovens e adultos e do ensino mdio (Costa, 2000). J era previsto que a maioria dos municpios pobres, com destaque aos da Regio Nordeste, no teria condies de oferecer educao infantil para alm de um ano, ou seja, para alm das chamadas classes de alfabetizao, que j funcionavam como classes de educao pr-escolar e tinham por objetivo preparar as crianas para o processo escolar propriamente dito da alfabetizao, no ensino fundamental (Costa, 2000, p. 34). Cabe mencionar a experincia dos ciclos de formao iniciada em Belo Horizonte e realizada de forma exitosa em Porto Alegre (Escola Plural e Escola Cidad, nos anos 1990), em que a organizao do ensino fundamental em trs ciclos de trs anos cada pressupunha a entrada das crianas de 6 anos no primeiro ano dessa etapa de ensino (Azevedo, 2007; Arroyo, 1999). As medidas adotadas no incio do sculo XXI foram de trs ordens: a primeira, a disposio, no Plano Nacional de Educao (PNE Lei n. 10.172/01), da possibilidade de matrcula aos 6 anos de idade, na 1 srie do ensino fundamental, combinada com a convico de manuteno mais longa do Fundef. A segunda, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e Valorizao dos Profissionais de Educao (Fundeb) consubstanciado na EC n. 53/2006 , que, abrangendo todas as modalidades e etapas de educao bsica, acabaria

com a exclusividade de financiamento do ensino fundamental. A nova extenso do financiamento no parece ter sido considerada na proposta de reorganizao do ensino fundamental, mesmo que sua proposio tenha se iniciado em 1999, ainda com o Fundef em vigor. A terceira, a Emenda Constitucional n. 59/2009, considerando obrigatria, a partir de 2016, a educao dos 4 aos 17 anos de idade. Essas trs variveis construram um cenrio contraditrio no s para a educao infantil, mas tambm para a nova organizao do ensino fundamental. Tal emenda foi defendida inicialmente pelas entidades cientficas e associativas da educao por se tratar do fim progressivo da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) na rea da educao e por gerar a expectativa de correspondente aumento de recursos financeiros para essa rea social. Entretanto, como medida de negociao, a ampliao da escolaridade obrigatria foi introduzida na EC e aprovada sumariamente, sem a necessria discusso para uma mudana de tal porte. O Fundeb incluiu todas as etapas e modalidades da educao bsica, tendo sido mantido o mesmo padro de distribuio equitativa do Fundef, agora vinculando 20% dos principais impostos que compem os 25% de recursos constitucionalmente destinados manuteno e desenvolvimento do ensino. No entanto, a Lei n. 11.494/07, que regulamentou o Fundeb, manteve a equao da Lei n. 9.424/96, que regulamentava o Fundef, qual seja: a um maior nmero de alunos atendidos, corresponde um maior volume de recursos recebidos pela esfera pblica respectiva. Essa frmula possui uma lgica perversa, pois se esse quociente for ampliado de forma substantiva, ou seja, se estados e municpios matricularem um nmero significativamente maior de alunos que em anos anteriores, o valor aluno/ano poder ser menor, uma vez que o clculo feito considerando exclusivamente o nmero de alunos matriculados no ano anterior em cada modalidade ou etapa do ensino. Comprovando esta lgica, a frmula aprovada para os anos de 2007/2008, para as

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diferentes etapas e modalidades de educao bsica, valorizou financeiramente mais os anos iniciais do ensino fundamental do que a educao em creches e pr-escolas, o que, evidentemente, acaba estimulando a matrcula cada vez mais antecipada das crianas pequenas nas sries iniciais do ensino fundamental. O fator de ponderao para a distribuio dos recursos de acordo com o nmero de matrculas era menor em 10% para a pr-escola. Isso significava que o sistema de ensino recebia, para a mesma criana de 6 anos matriculada na pr-escola, 10% a menos do que receberia se ela estivesse matriculada no ensino fundamental2. Pode-se dizer, portanto, que essa uma poltica de incentivo que visa aumentar as matrculas nesta modali-

dade em detrimento das matrculas na educao infantil. Acrescente-se as especificidades dessa faixa etria, que recomendam que as classes/ turmas de educao infantil sejam constitudas, no caso das crianas de 6 anos, com 20 alunos (Parecer CNE/CEB n. 22/98; Brasil, 2009). Uma observao atenta do nmero de matrculas do ensino fundamental no Brasil, independente da durao de oito e ou de nove anos, no perodo de 2004 a 2009 (Tabela I), mostra uma reduo no nmero total de atendimento de alunos no ensino fundamental de mais de dois milhes, o que permite afirmar que, apesar de incorporar um ano de pr-escola, o nmero de atendimento no aumentou com o ensino fundamental de nove anos.

Tabela 1 Nmero de matrculas no ensino fundamental de 8 e 9 anos no Brasil

Matrculas no Ensino Fundamental EF 8 anos Brasil 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total 34.012.434 33.534.561 33.282.663 32.122.273 32.086.700 31.705.528 Rede pblica 23.384.918 22.854.792 19.763.812 16.367.891 14.208.026 12.008.613 Rede privada 3.229.388 3.245.270 2.853.236 1.534.138 1.246.645 986.359 EF 9 anos Rede pblica 7.296.036 7.982.320 10.050.874 12.560.714 14.260.670 15.918.526 Rede privada 102.092 131.499 614.741 1.659.530 2.371.359 2.792.030

Fonte: Inep Sinopses estatsticas para os anos de 2004 a 2009.

Observa-se tambm que, a partir de 2007, h, nacionalmente, uma ampliao das matrculas no ensino fundamental com durao de nove anos (rede pblica), tornando-se equivalente ao de oito anos em 2008 e maioria em 2009. O mesmo no ocorre no Estado de So Paulo, que, em 2009, tinha apenas 26,4% das matrculas no ensino fundamental de nove anos, apresentando pequeno aumento cerca de 200 mil alunos nas matrculas totais, considerado o perodo de 2004 a 2009.

Na rede privada, porm, o Estado de So Paulo segue a tendncia nacional, com uma abrupta inverso no ano de 2007, quando as matrculas no ensino fundamental de nove anos praticamente triplicaram, passando de cerca de 600 mil para mais de 1,6 milho de alunos em nvel nacional (Tabela 1) e de 61 mil para 460 mil no Estado de So Paulo (Tabela 2).
2. A partir de 2010, os fatores de ponderao para pr-escola urbana em tempo parcial e ensino fundamental so semelhantes, ou seja, 1,00 (Portaria MEc n. 777, de 10/08/2009).

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Tabela 2 Nmero de matrculas no ensino fundamental de 8 e 9 anos no Estado de So Paulo

Matrculas no Ensino Fundamental EF 8 anos Estado de So Paulo 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total 5.825.079 5.875.983 6.014.209 6.017.579 6.030.171 6.057.884 Rede pblica 5.041.124 4.968.204 4.946.062 4.779.731 4.489.788 3.793.479 Rede privada 783.955 791.717 756.965 368.708 218.373 148.273 EF 9 anos Rede pblica 36.445 114.404 249.366 408.187 658.971 1.359.996 Rede privada 1.431 1.658 61.816 460.953 662.648 756.136

Fonte: Inep Sinopse estatstica para os anos de 2004 a 2009.

Diante disso, pode-se dizer que a poltica adotada pelos governos do estado e do municpio de So Paulo implicou a perda de um ano de escolarizao para as crianas que ingressaram aos 6 anos no ensino fundamental de oito anos, j que elas deixaram de frequentar um ano na educao infantil e no tiveram a durao do seu curso de ensino fundamental ampliada.
Implantao do ensino fundamental de nove anos: os sujeitos e os caminhos percorridos

Embora garantida na legislao, a prtica da gesto escolar nem sempre considera os elementos bsicos da gesto democrtica: a participao e a tomada de deciso de forma coletiva, garantindo a manifestao das diferentes opinies. Em relao gesto da escola, muitas vezes, a participao, especialmente a de pais e alunos, nas instncias de discusso e deciso meramente formal. No raro os pais e os alunos e, em alguns casos, tambm os professores so informados, e no consultados, sobre as questes educacionais que lhes dizem respeito. No mbito das polticas educacionais federal, estadual e municipal, o expediente da democracia representativa normalmente o mais adequado,

dada a impossibilidade de se fazer consulta direta populao sobre cada poltica que os governos se propem a implantar (Benevides, 1994; Bobbio, 2000). Assim, colocar em prtica o princpio da gesto democrtica no mbito do governo federal pressupe debater as polticas educacionais nacionais com os entes federados (rgos estaduais e municipais de educao) e organizaes representativas da sociedade civil na perspectiva de incorporao das diversas posies para a construo de consensos ou decises pela maioria. Em relao aos governos estaduais e municipais, uma gesto democrtica pressupe a mesma sistemtica, ou seja, o debate das polticas com a participao, em diferentes nveis, da comunidade escolar e das organizaes que representam os diversos setores da sociedade civil. Cabe ouvir, debater, convencer ou consensuar, admitindo e incorporando a diversidade. Dado que a meta de ampliao do ensino fundamental para nove anos expressa no PNE/2001 era prerrogativa da Unio, esperava-se que no perodo de 2001 a 2005 o governo federal tivesse realizado amplos debates com a comunidade educacional acerca de sua implementao. Entretanto, os dados divulgados pelo MEC acerca da participao dos estados e municpios nas discusses sobre o ensino fundamental

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de nove anos indicam que essa poltica educacional no foi discutida com a maioria dos municpios brasileiros, justamente os principais entes federados responsveis pela educao infantil e primeiros anos do ensino fundamental. No documento Ampliao do ensino fundamental para nove anos: relatrio do Programa, de 2004, o MEC divulgou dados de sete encontros regionais com estados e municpios para discutir como implementar a ampliao do ensino fundamental para nove anos. De acordo com o documento,
[...] uma consulta feita pela SEB/MEC em 2003 mostrou que, apesar do interesse de muitas secretarias em ampliar o Ensino Fundamental para nove anos, elas aguardavam definies sobre recursos financeiros e outros aspectos para tomar esta deciso. (Brasil, 2004b, p. 3)

c) Apresentar e aperfeioar a proposta de acompanhamento e avaliao dessa iniciativa. (Brasil, 2004, p. 3) Evidentemente que essa iniciativa importante na preparao das redes de ensino para a realizao do ensino fundamental de nove anos. No entanto, preciso saber em que medida os sistemas de ensino se apropriaram das orientaes do MEC, principalmente as apresentadas na publicao Ensino fundamental de nove anos: orientaes para a incluso da criana de seis anos de idade (Brasil, 2007), ou construram suas prprias, baseadas nessas orientaes. Nesse documento, publicado pelo MEC trs meses aps a promulgao da Lei n. 11.274/06, h orientaes para os sistemas ou redes de ensino realizarem a adequao do currculo escolar, tendo em vista contemplar os propsitos do ensino fundamental de nove anos, e oferecerem formao e diretrizes aos professores que trabalharo com as crianas de 6 anos, considerando as especificidades e demandas da idade. Outro aspecto que chama a ateno em relao gesto democrtica diz respeito participao dos estados e municpios e das entidades da sociedade civil em termos numricos. Conforme documento do MEC:
Desses encontros participaram 247 secretarias de educao que, em 2003, haviam manifestado interesse na ampliao imediata: quatro estaduais Amazonas, Distrito Federal, Gois e Sergipe e 243 municipais. Participaram, ainda, dos encontros regionais representantes da Unio dos Dirigentes Municipais de Educao (UNDIME) e do Conselho Nacional de Educao (CNE), secretrios estaduais e municipais de educao, equipes tcnicas das secretarias de educao, diretores de escola, professores da Educao Infantil e do Ensino Fundamental, supervisores e inspetores de ensino, orientadores pedaggicos e outros profissionais da educao. (Brasil, 2004b)

Naquele momento, a discusso sobre a ampliao da obrigatoriedade do ensino j estava definida em torno do ensino fundamental de nove anos, com a matrcula obrigatria aos 6 anos de idade. No h meno sobre a inteno ou a possibilidade de tornar obrigatrio o ltimo ano da educao infantil, onde grande parte das crianas de 6 anos j estava matriculada. Tratava-se de discutir como implementar uma poltica j definida tal como a Secretaria de Educao Bsica (SEB) do MEC apresentou no documento. Os encontros regionais realizados em fevereiro de 2004 tiveram esse carter, como pode ser verificado nos objetivos dos encontros: a) Trazer para estudo conjunto dos dirigentes e tcnicos do Ministrio da Educao, dos estados e dos municpios, as questes centrais que envolvem a ampliao do Ensino Fundamental, considerando as crianas de seis anos de idade como novos sujeitos da escolaridade formal obrigatria. b) Promover o conhecimento e o intercmbio de experincias bem-sucedidas durante o processo de ampliao do Ensino Fundamental para nove anos.

A despeito da informao de que se tratavam de secretarias de educao que haviam

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manifestado, no ano anterior, interesse na ampliao imediata do ensino fundamental, cabe refletir sobre a pequena participao dos estados e municpios nesse processo. Dado que o Brasil tem 5.564 municpios, pode-se afirmar que o nmero de participantes muito pequeno em termos de representatividade. De acordo com o documento, nove secretarias municipais de educao do Estado de So Paulo participaram dos encontros. Como o Estado de So Paulo tem 645 municpios, participaram apenas 1,4% dos rgos municipais, e no os com maior densidade populacional. Constatada essa situao, na pesquisa de campo buscamos saber em que medida essas orientaes da SEB/MEC estavam sendo contempladas nas redes de ensino estudadas. De acordo com os dados dos questionrios respondidos pelos professores, verificou-se que eles tinham conhecimento da Lei n. 11.274/06. No entanto, a maioria afirmou no ter participado de discusses sobre o ensino fundamental de nove anos ou ter recebido orientaes sobre como trabalhar com as crianas de 6 anos. Isso foi confirmado pelas professoras entrevistadas. Embora a pesquisa tenha sido realizada em perodo anterior (2006-2009) ao prazo final para a implantao do ensino fundamental de nove anos (2010), chama a ateno o fato de que as redes de ensino no realizaram discusso a contento, mesmo tendo matriculado crianas de 6 anos no ensino fundamental, e tambm no ofereceram orientaes sobre o tema de forma suficiente, conforme depoimento das professoras que participaram da pesquisa.
No participei, na verdade eu fui buscar todas as informaes por conta prpria. Praticamente no houve comentrio nenhum, a nica discusso que aconteceu foi por minha iniciativa quando no ano de 2006 eu peguei uma sala de 1 srie, na qual todos tinham seis anos. (Professora da rede estadual paulista)

de 6 anos deveriam ser matriculadas no ensino fundamental, a quase totalidade disse no ter sido consultada ou ter recebido orientaes sobre a reorganizao dessa etapa de ensino. As crianas entrevistadas disseram no ter conversado ou recebido explicaes de seus professores, da diretora ou da coordenadora pedaggica da escola sobre a nova organizao do ensino fundamental. Embora com opinies divididas entre a preferncia pela escola de educao infantil e a escola de ensino fundamental, a maioria das crianas disse ressentir-se da falta das brincadeiras e espaos que eram caractersticos da educao infantil.
A [escola] do prezinho mais legal porque aqui no tem brinquedo pra brincar, gangorra, essas coisas, e no prezinho legal. (Criana do 1 ano de uma escola municipal de So Paulo) Eu gosto das duas [escolas], mas eu gosto mais da pr-escola porque l tem um monte de coisa para a gente brincar. Tem brinquedo, tem dia do brinquedo, tem um parquinho cheio de areia que a gente pode construir castelinho, tem escorregador. (Criana da 1 srie de escola estadual no municpio de Suzano)

Os depoimentos mostraram a quase ausncia de espaos de discusso para debaterem e opinarem sobre o ensino fundamental de nove anos. Verificou-se, tambm, que houve pouca orientao aos professores para a implementao dessa poltica, o que pode levar a uma pedagogia do fato consumado que descaracteriza a proposta e compromete a qualidade do ensino oferecida aos alunos de 6 anos. Essa dinmica de implementao das polticas educacionais, como j analisou Neusa Ambrosetti (1990) ao estudar a implementao do ciclo bsico de alfabetizao na rede estadual de So Paulo, pode comprometer os propsitos dessa poltica, na medida em que os professores no so consultados ou orientados a contento.
Colocados como executores de reformas e programas oficiais que no entendem, no

Embora 80% dos pais tenham afirmado que sabiam que, a partir de 2006, as crianas

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aceitam e para cuja elaborao no foram ouvidos, os professores tm atravessado essas mudanas adotando uma atitude que poderamos definir como pedagogia do possvel, ou seja, atendem formalmente s exigncias oficiais, acrescentam sua prtica aquilo que julgam conveniente, e continuam trabalhando a sua maneira. (Ambrosetti, 1990, p. 58)

Do ponto de vista da gesto democrtica, constatou-se a permanncia de prticas que desconsideram tanto os preceitos legais quanto a importncia da participao dos envolvidos no processo educativo para a realizao de uma educao de qualidade. Ainda prevalece a implementao pela fora da lei, em detrimento do debate, do convencimento e de orientaes que fundamentam a realizao dos propsitos educacionais.
Direito educao, reprovao escolar e qualidade do ensino

Aps a quase universalizao do ensino fundamental na faixa etria dos 7 aos 14 anos e a relativa ampliao do acesso ao ensino mdio ocorridas no final do sculo XX e incio do XXI, a temtica da qualidade da educao ganhou visibilidade no cenrio educacional brasileiro, tornando-se assunto recorrente entre os educadores, a comunidade escolar, a imprensa e a academia. Grosso modo, as discusses sobre a qualidade da educao aparecem vinculadas divulgao do baixo desempenho dos alunos nas avaliaes externas e s polticas de no reprovao anual adotadas por algumas redes de ensino. A vinculao de um ensino de qualidade s prticas de reprovao e excluso escolares continua penalizando os historicamente excludos e cria uma falsa ideia sobre a qualidade do ensino. Isso porque se aceita que uma escola de qualidade aquela que promove apenas os alunos que conseguem galgar nveis de conhecimentos socialmente aceitos, a despeito da atuao da escola e de sua condio de vida. Em relao aos demais, admite-se que, pelos

mais diferentes motivos, no so capazes de se apropriar dos conhecimentos e da cultura que so selecionados para serem trabalhados na escola, ficando, portanto, impossibilitados de usufruir do direito educao. A tendncia de responsabilizar as escolas, os professores e a progresso continuada pelo baixo desempenho escolar dos alunos, anunciada por muitos governos e incentivada pela grande imprensa, tira de foco as principais causas da m qualidade do ensino e dificulta a construo de uma concepo de qualidade social de educao para todos que supere a dicotomia entre a chamada boa qualidade da escola de antigamente e a m qualidade da escola atual (Jacomini, 2010). A partir dos documentos relativos ao ensino fundamental de nove anos e dos dados da pesquisa de campo, interessante pensar como tem sido conduzida essa ampliao da escolaridade obrigatria nos aspectos relacionados qualidade do ensino oferecido s crianas de 6 anos nas escolas de ensino fundamental. A LDB/96 estabelece que o dever do Estado com a educao escolar deve ser efetivado mediante, entre outros aspectos, padres mnimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e quantidade mnimas, por aluno, de insumos indispensveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem (art. 4, IX). Disso decorre que cada poltica de Estado para a educao deve considerar o oferecimento das condies para que ela seja efetivada de forma a atingir os objetivos anunciados. Em relao ao ensino fundamental de nove anos, o documento Ensino fundamental de nove anos: passo a passo do processo de implantao, do MEC, anuncia os objetivos e os propsitos dessa poltica educacional da seguinte forma:
Com essa medida, o Estado reafirma o Ensino Fundamental como direito pblico subjetivo, estabelecendo a entrada das crianas de seis anos de idade no ensino obrigatrio, garantindolhes vagas e infraestrutura adequada.

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Os objetivos da ampliao do ensino fundamental para nove anos de durao so: a)- melhorar as condies de equidade e de qualidade da Educao Bsica, b)- estruturar um novo ensino fundamental para que as crianas prossigam nos estudos, alcanando maior nvel de escolaridade; c)- assegurar que, ingressando mais cedo no sistema de ensino, as crianas tenham um tempo mais longo para as aprendizagens da alfabetizao e do letramento. (Brasil, 2009, p. 5, grifo nosso)

c) A no aplicao de qualquer medida que possa ser interpretada como retrocesso, o que poderia contribuir para o indesejvel fracasso escolar; d) Os gestores devem ter sempre em mente regras de bom senso e de razoabilidade, bem como tratamento diferenciado sempre que a aprendizagem do aluno o exigir. (Brasil, 2009, p. 13, grifo nosso) Diante desses objetivos e princpios, poderamos perguntar: em que medida estados e municpios os tm considerado no processo de implantao do ensino fundamental de nove anos? Segundo reportagem da Folha de S. Paulo, em 23/02/2010, constata-se, a partir de dados ainda no oficializados pelo MEC, que, em 2009, cerca de 80 mil crianas de 6 anos foram reprovadas no Brasil. Esse nmero, apesar de ter causado impacto na imprensa e nos movimentos de educao, apenas segue tendncia existente j em anos anteriores, conforme pode ser observado na Tabela 3:

No mesmo documento, o MEC estabelece alguns princpios que devem ser considerados pelos estados e municpios na implementao do ensino fundamental de nove anos. a) Promoo da autoestima dos alunos no perodo inicial de sua escolarizao; b) O respeito s diferenas e s diversidades no contexto do sistema nacional de educao, presentes em um pas to diversificado e complexo como o Brasil;

Tabela 3 Nmero de alunos reprovados no 1 Ano do EF de 9 anos Brasil

Nmero de alunos reprovados no 1 ano do EF de nove anos - Brasil 2003 18.326 2004 29.989 2005 42.964 2006 74.096 2007 74.471 2008 71673* 2009 79300**

Fonte: INEP - Sinopses Estatsticas para os anos de 2003 a 2008 *Dado relativo exclusivamente escola pblica **Fonte: Jornal Folha de S. Paulo - 23/02/2010

Observe-se que, medida que o ensino fundamental de nove anos vai sendo implementado, em especial a partir do ano de 2006, o nmero de reprovaes das crianas na srie inicial aumenta de forma expressiva. Cabe uma reflexo sobre o significado disso para a autoestima dessas crianas, para a organizao pedaggica e didtica desse ano de ensino e sobre as consequncias de medidas como essa para as crianas e suas famlias. O indesejvel fracasso escolar estaria comeando mais cedo?

As hipteses aventadas tm sido de que essas crianas foram reprovadas porque: 1) faltou qualidade no processo educativo para que elas pudessem progredir em suas aprendizagens e desenvolvimento; 2) os insumos para que o processo ensino-aprendizagem atendesse s necessidades de todas as crianas, promovendo-lhes a aprendizagem, foram insuficientes; 3) as redes de ensino e as instituies no respeitaram as diferenas e diversidades dessas crianas. evidente que a reprovao de crianas de 6 anos contraria os objetivos e pressupostos do

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ensino fundamental de nove anos apresentados nos documentos do MEC, alm de contrariar o direito educao estabelecido na CF/88 e na LDB/96. Isso indica a necessidade de a mesma ser revista a partir do estabelecimento das condies necessrias, em termos de quantidade e qualidade dos insumos, tal como preconiza a LDB/96, para a realizao de uma educao que promova o desenvolvimento e a aprendizagem das crianas e elimine o recurso da reprovao para esconder as falhas dos sistemas de ensino. Nesse sentido, preciso fazer valer a recomendao do Parecer CNE/CEB n. 11, de 2010, que, ao estabelecer as Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino Fundamental de Nove Anos, considera em seu 1:
Mesmo quando o sistema de ensino ou escolas no uso de sua autonomia fizerem opo pelo regime seriado, ser necessrio considerar os trs anos iniciais do Ensino Fundamental como um bloco pedaggico ou um ciclo sequencial no passvel de interrupo, voltado para ampliar a todos os alunos as oportunidades de sistematizao e aprofundamento das aprendizagens bsicas, imprescindveis para o prosseguimento dos estudos. (Brasil, 2010, grifo nosso)

[...] no, comeando pela moblia, todos ficaram com os ps suspensos. totalmente inadequado, alguns dependurados na carteira. A escola regular hoje est preparada para alunos maiores, ela no tem a caracterstica de continuidade da infncia. (Professora da rede estadual paulista)

Nossa pesquisa buscou conhecer a opinio de educadores sobre a adequao do currculo, do espao fsico e do preparo dos professores para trabalhar com o ensino fundamental de nove anos. Os entrevistados defenderam a formao continuada dos profissionais, a ampliao da discusso sobre o currculo (tanto para a nova turma que inicia o ensino fundamental quanto para as demais), assim como reformas e reorganizao da estrutura fsica e material das escolas, enquanto aspectos necessrios a uma implementao adequada. No entanto, no se constatou, na pesquisa, que qualquer uma dessas modificaes estivesse sendo efetivamente realizada nas escolas. Questionada sobre se a escola de ensino fundamental estava preparada para receber as crianas de 6 anos, uma professora afirmou:

A quase totalidade das professoras respondeu da mesma forma, argumentando que no houve adequao do espao fsico, reorganizao do currculo e preparao dos professores. Em relao s entrevistas com os gestores, pde-se perceber que h opinies divergentes sobre esse tema. Para alguns, a escola de ensino fundamental tem condies de receber as crianas de 6 anos e atender as suas necessidades, principalmente se houver esforos por parte dos gestores e dos professores. Aqueles que responderam que a escola no tem condies de atender de forma adequada apresentaram como argumento a necessidade de os gestores e professores criarem espaos e formas diferenciadas de trabalhar pedagogicamente para minimizar o impacto que a criana de 6 anos ter ao entrar numa dinmica de escolarizao diferente do processo educativo realizado na pr-escola. As entrevistas e questionrios indicam que o currculo do primeiro ano do ensino fundamental reflete somente uma adaptao simplista do antigo currculo da primeira srie, com pequenas adequaes metodolgicas para garantir momentos de brincadeiras, porm com limitaes devido ausncia, nessas escolas, de espaos fsicos que contemplem parques e brinquedotecas. Questionada se houve adaptaes no currculo para trabalhar com as crianas de 6 anos, uma professora afirmou que no, e ponderou:
Nos ltimos anos h uma preocupao maior com deix-los um pouco mais livres pra brincar, mas tambm no pode ser muito porque ns temos metas pra atingir. Na essncia, o trabalho o mesmo. (Professora da rede municipal de So Paulo)

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A partir dessas ponderaes, fica evidente que, para alm da no reprovao, importante que as escolas sejam contempladas com os recursos necessrios, e os professores sejam orientados para a realizao de um trabalho pedaggico com crianas entre 5 e 6 anos, agora no ensino fundamental com a idade entre 5 e 6 anos.
guisa de concluses: a morte anunciada da pr-escola?

O quadro que a pesquisa apresentou exige que se pondere sobre o papel histrico do atendimento da criana de 6 anos nas instituies de educao infantil e da importncia das prticas pedaggicas especficas para as crianas pequenas. Diante das mudanas anunciadas e do processo de implantao verificado at ento, possvel sustentar que o ensino fundamental de nove anos no representa, necessariamente, um ganho na educao das crianas pequenas. Ao contrrio, diante das expectativas socialmente construdas pelos pais e pelas orientaes e exigncias das redes de ensino, muitas crianas de 6 anos tm sido submetidas a um regime de trabalho escolar incompatvel com a faixa etria. No atual contexto das polticas educacionais, importante fazer as seguintes consideraes sobre as crianas de 6 anos no serem mantidas nas escolas de educao infantil. A luta histrica pelo reconhecimento da criana como ser de direitos (CF/88; Faria, 2002; Campos, Rosemberg, Ferreira, 1992; Kishimoto, 2001) e a construo do direito educao infantil para as crianas de 0 a 6 anos de idade parecem estar sendo desconsideradas com a nova organizao do ensino fundamental. Em que pesem os limites da pesquisa ora apresentada, os dados podem ser compreendidos como um alerta acerca da tendncia de nossa sociedade e, em certo sentido, das polticas educacionais exigirem de crianas, cuja principal demanda o brincar, um esforo de adequao disciplina dos tradicionais mtodos da escola de ensino fundamental. Ao contrrio do argumento de que

as crianas de 6 anos trazem para o ensino fundamental uma dinmica educativa mais atrativa s necessidades das crianas de 7 e 8 anos, os dados da primeira fase dessa pesquisa, considerando as falas dos entrevistados, indicam que a rotina da escola de ensino fundamental pouco foi alterada para receber esses novos alunos. Nesse sentido, no foram os anos seguintes que se modificaram; ao contrrio, foi o novo primeiro ano que perdeu seu vigor e vivacidade. As falas das professoras sobre a necessidade de realizao de um trabalho que d conta da alfabetizao da criana ainda no primeiro ano parecem refletir o anseio dos pais e da sociedade em torno de uma alfabetizao cada vez mais precoce, que desconsideram as diferenas culturais, sociais e de ritmo de aprendizagem das crianas. Menos do que oferecer oportunidade de desenvolvimento saudvel e prazeroso s crianas brasileiras, essa organizao escolar pode sugerir uma tentativa subliminar de acelerar ou reduzir os tempos da infncia. Nesse contexto, a meta do Movimento Todos pela Educao, de alfabetizar todas as crianas at 8 anos, pode ser entendida, num primeiro momento, como um avano, mas em outro pode significar uma desconsiderao s necessidades, especificidades e singularidades com as quais cada criana se relaciona com o mundo e se apropria da cultura socialmente produzida, principalmente quando disso decorrem propostas de se iniciar mais cedo o processo formal de alfabetizao e letramento. Se a aceitao dessa tese ganhar adeptos, em curto espao de tempo poder-se-ia dispensar a passagem das crianas pela pr-escola, j que ali um local de brincadeiras, de contar e ouvir histrias, de comer gostoso, de descansar inventando sonhos, e a vida atual no permite mais essas utopias. A Emenda Constitucional n. 59/09, apesar de sua pretenso de ampliar a durao da escolaridade obrigatria no Brasil para 14 anos, poder trazer srios problemas em relao ao provimento educacional para as crianas de 4 e 5 anos. Dado

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que j temos crianas entrando no ensino fundamental antes de completarem 6 anos, se no houver uma restrio radical entrada das crianas de 5 anos no ensino fundamental, teremos, de forma indita, a pr-escola com um ano ou, no mximo, um ano e meio de durao. Atente-se que, de forma surpreendente e contraditria em relao s suas prprias orientaes (Resoluo CNE/CEB n. 05/2009), o CNE autorizou, em 2010, pelo terceiro ano consecutivo, a manuteno das matrculas das crianas de 5 anos no ensino fundamental, quando ali estiverem sido matriculadas, caso tenham cursado dois anos de educao infantil. hora, portanto, de se superar a fragmentao da educao infantil, dividida equivocadamente em creches e pr-escolas, propondo com clareza a educao infantil de 0 a 5 anos e 11 meses, com possibilidade de ela ser realizada em uma s instituio educativa. Se a inteno era tornar obrigatrio o ensino a partir dos 4 anos de idade, por que no se ampliou o atendimento pr-escolar (dos 4 aos 6 anos) rumo a sua universalizao nas escolas de educao infantil? Seria pertinente dizer que podemos estar ante a morte anunciada de uma das experincias educacionais mais exitosas no Brasil: a da educao infantil na faixa etria de 4 a 6 anos, que poder encerrar sua existncia em 2016. Em nome da defesa de nossas crianas? No. Em nome mais uma vez da (des)responsabilizao do Estado pela educao das crianas dessa faixa etria. Se as polticas educacionais em nosso pas continuarem a ser pautadas mais pelos interesses do

capital e menos pelos propsitos de garantir o pleno desenvolvimento de toda criana, obrigar-se- as crianas pequenas a abrirem mo das brincadeiras, da fantasia, do cio criativo, dos desenhos, das pinturas, da poesia. Poesia, manifestao to importante quanto a seriedade que a formalizao dos estudos exige. O que diria Ceclia Meireles, por meio de seu mosquito, sobre isso?
O Mosquito pernilongo trana as pernas, faz um M, depois, treme, treme, treme, faz um O bastante oblongo, faz um S. O mosquito sobe e desce. Com artes que ningum v, faz um Q, faz um U e faz um I. Esse mosquito esquisito cruza as patas, faz um T. E a, se arredonda e faz outro O, mais bonito. Oh! j no analfabeto, esse inseto, pois sabe escrever o seu nome. Mas depois vai procurar algum que possa picar, pois escrever cansa, no , criana? E ele est com muita fome. Ceclia Meireles, O mosquito escreve, in: Ou isto ou aquilo.

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