Evandro Guedes

Graduado em Administrao de Empresas pelo Centro Universitrio Barra Mansa (UBM). Graduado em Direito pelo Centro Universitrio Geraldo di Biasi (UGB) e pela Faculdade Assis Gurgacz (FAG-PR). Professor de cursos preparatrios em Cascavel, Curitiba, Rio de Janeiro, Bahia e Minas Gerais. Possui vasta experincia nas bancas da Cespe/UnB, Esaf, FCC, FGV entre outras.

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Deveres e Poderes administrativos

O Direito Administrativo segue dois princpios norteadores de toda atividade administrativa, que so os princpios da supremacia do interesse pblico e da indisponibilidade do interesse pblico. O primeiro gera as prerrogativas de direito, ou seja, os Poderes administrativos. Por outro lado, o princpio da indisponibilidade do interesse pblico faz gerar os chamados deveres administrativos. Eles so verdadeiras regras que o administrador pblico deve seguir para que a atividade administrativa no se transforme em um abuso de prerrogativas, se perfazendo em um abuso de poder.

Deveres administrativos
Introduo
Os deveres administrativos so obrigaes que todos os agentes pblicos devem seguir. Esses deveres derivam diretamente do princpio da indisponibilidade pblica, um dos princpios basilares do Direito Administrativo ao lado do princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado. Aqui o administrador pblico recebe a noo de que todos os recursos e todo o aparato estatal devem ser usados com um nico fim, ou seja, o fim pblico. Entendemos fim pblico como a ideia do bem da coletividade. A doutrina moderna preleciona diversos deveres, mas quatro so pilares do Direito Administrativo brasileiro e so assim como todas as regras constantes no artigo 37, da CF, as quais so de observncia obrigatria. Ao estudarmos os deveres administrativos, devemos ter em mente que toda ao contrria lei, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficincia gerar o abuso de poder do administrador pblico. Os deveres so formas de controle estatal aos quais os agentes pblicos ficam presos a regras especficas de conduta, levando-se em conta que a gesto da coisa pblica no pertence ao indivduo, ou a qualquer instituio isolada, muito pelo contrrio, a gesto da coisa pblica deve ser controlada e fiscalizada e os deveres administrativos representam exatamente essa ideia, qual seja, a ideia de cumprir deveres e obrigaes especficas para uma finalidade somente, a finalidade pblica.
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Classificao dos deveres

De um modo geral, a doutrina aponta quatro principais deveres descritos a seguir:  poder dever de agir;  dever de eficincia;  dever de probidade;  dever de prestar contas.

Poder dever de agir

O poder dever de agir deve ser entendido de duas maneiras no que tange ao seu conceito. O dever aquele imposto por lei ao administrador pblico, assim, por exemplo, um policial tem o dever, imposio por lei, de prender quem quer que se encontre em flagrante delito. Por outro lado, o poder no deve ser confundido com fora, e sim, com possibilidade de agir no caso concreto. Podemos citar como exemplo a atuao de um bombeiro militar que tem o dever de salvar pessoas em um incndio, contudo ele no ter possibilidade de agir se o prdio estiver desabando ou se o fogo for to intenso que no permita um salvamento racional. Assim, como decorrncia direta desse poder dever de agir, na Administrao Pblica:  os Poderes administrativos so irrenunciveis, no podendo o administrador pblico abrir mo de uso quando imposto pela sociedade;  atravs desse poder dever de agir, a omisso do agente se reverte em uma verdadeira ao e fazendo com que ele responda por abuso de poder em caso de no utilizao de suas prerrogativas pblicas.
poder dever de agir Possibilidade Obrigao imposta por lei

1. Os poderes so irrenunciveis. 2. A omisso do agente caracteriza abuso.

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Uso e abuso do poder

Dentro do estudo do poder dever de agir encontramos o abuso de poder. Ele configura um gnero do qual surgem duas espcies distintas, segundo a doutrina tradicional:  o excesso de poder;  o desvio de poder ou de finalidade. Dessa forma, o abuso de poder pode se exteriorizar como o excesso de poder em situaes em que o agente pblico atua alm de sua competncia legal. Por outro lado, podemos afirmar que o abuso de poder pode se manifestar pelo desvio de poder, em que o agente pblico atua contrariamente ao interesse pblico, desviando-se da finalidade pblica. Configura-se aqui formas arbitrrias de agir do agente pblico no mbito administrativo, em que est adstrito ao que determina a lei, ou seja, vinculado ao princpio da legalidade.
Fora da competncia Excesso de poder Abuso de poder Arbitrariedade Desvio de poder Fora dos fins Vcio de finalidade Vcio do elemento competncia Dentro da competncia

ao

omisso

poder-dever de agir

Dever de eficincia
O dever de eficincia foi o ltimo a ser inserido no texto constitucional e se caracteriza pela exigncia de padres de qualidade no atendimento do servio pblico como um todo. Ele foi inserido pela EC 19/98 e a partir dele vrias exigncias e modificaes foram impostas no que tange ao do agente pblico e da Administrao Pblica, como descritas a seguir:

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 Ao agente pblico a) Possibilidade de exonerao de servidor estvel por falta de desempenho, medida em avaliao peridica de desempenho, conforme estatui o art. 41, 1., III, da CF:
Art. 41. [...] 1. O servidor pblico estvel s perder o cargo: [...] III - mediante procedimento de avaliao peridica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.

 Administrao Pblica a) A possibilidade de celebrao de contratos de gesto, conforme art. 37, 8., da CF:
Art. 37. [...] 8. A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o Poder Pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: I - o prazo de durao do contrato; II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; III - a remunerao do pessoal.

b) A exigncia de participao do servidor em curso de aperfeioamento profissional constante no artigo 39, 2., da CF:
2. A Unio, os Estados e o Distrito Federal mantero escolas de governo para a formao e o aperfeioamento dos servidores pblicos, constituindo-se a participao nos cursos um dos requisitos para a promoo na carreira, facultada, para isso, a celebrao de convnios ou contratos entre os entes federados. Perda do cargo por insuficincia de desempenho (art. 41, 1., III, da CF) Desdobramentos Obrigao para aquisio de estabilidade de avaliao de desempenho (art. 41, 4., III, da CF) Celebrao de contratos de gesto

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Dever de probidade
O dever de probidade est intimamente ligado ao princpio da moralidade previsto no artigo 37, caput, da CF. Ser probo ser honesto, assim ser IMprobo ser desonesto. Diante disso, improbidade administrativa o caso em que o administrador pblico desonesto com a Administrao Pblica e, caso isso ocorra, ele estar passvel das sanes aplicveis aos agentes pblicos que desrespeitarem as regras da Administrao Pblica. Tal previso constitucional est descrita no artigo 37, 4., da nossa Constituio e diz o seguinte:
Art. 37. [...] 4. Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.

Dessa forma, os agentes que cometem atos de improbidade administrativa podero receber os seguintes efeitos da lei:  a suspenso dos direitos polticos;  a perda da funo pblica;  a indisponibilidade dos bens;  o ressarcimento ao errio.

Sanes

CF, art. 85, V

Crimes de responsabilidade praticados pelo Presidente da Repblica contra a Administrao Pblica.

CF, art. 37, 4. Lei 8.429/92

1. Suspenso dos direitos polticos 2. Perda da funo pblica 3. Ressarcimento ao errio 4. Indisponibilidade dos bens

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Dever de prestar contas

O dever de prestar contas est intimamente ligado ao princpio da indisponibilidade do interesse pblico e preleciona que o administrador pblico no pode gerir o dinheiro pblico sem apontar e prestar contas dos seus gastos, pois o agente pblico no detentor dos valores, e sim, mero gestor da coisa pblica, tendo por obrigao tornar seus atos pblicos. O dever de prestar contas encontra-se previsto no pargrafo nico, do artigo 70, da CF, que transcrevemos
Art. 70. [...] Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.

De regra a Constituio s expressou a obrigatoriedade para a Unio, contudo por fora do princpio da simetria jurdica o dever extensivo a todos os entes federados que fazem gesto da coisa pblica.

Poderes administrativos
Introduo
Poderes administrativos so prerrogativas que os agentes pblicos recebem diretamente de normas constitucionais baseadas no princpio constitucional implcito da supremacia do interesse pblico. Dessa forma a ordem jurdica preleciona aos agentes pblicos algumas determinadas prerrogativas de direito pblico para que estes persigam a consecuo dos fins pblicos. As prerrogativas de direito pblico so outorgadas por lei e destinam-se satisfao do interesse pblico. Essas prerrogativas so os Poderes do administrador que devem ser utilizadas sempre com a finalidade pblica.

Classificao dos Poderes

So considerados Poderes administrativos:  Pode vinculado;  Poder discricionrio;
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 Poder hierrquico;  Poder disciplinar;  Poder regulamentar;  Poder de polcia.

Poder vinculado
Poder vinculado aquele de que dispe a Administrao para a ao de atos administrativos em que mnima ou nenhuma sua liberdade de atuao. Aqui a regra simples: o administrador pblico deve seguir os ditames da lei. Podemos notar que todos os atos administrativos so vinculados quanto aos requisitos competncia, finalidade e forma, ou seja, os trs primeiros elementos do ato administrativo. Os atos vinculados tambm devem ser vinculados quanto aos requisitos motivo e objeto. O ato que se desvie dos ditames previstos na lei ser nulo e caber Administrao ou ao Poder Judicirio declarar sua nulidade.

Poder discricionrio
Poder discricionrio aquele que estabelece atravs de lei, liberdade de ao ao administrador pblico que respeitar os princpios constitucionais referentes Administrao Pblica. Diante disso, a Administrao dispe de uma razovel liberdade de atuao, em que pode precisar e valorar a oportunidade e convenincia da prtica do ato. Convenincia e oportunidade formam o ncleo do chamado Poder discricionrio, ou seja, so os pontos norteadores da diviso de um ato discricionrio e um ato vinculado, tendo em vista que os trs primeiros elementos do ato administrativo, competncia, finalidade e forma, so sempre elementos vinculados do ato, ficando o motivo e o objeto nos atos discricionrios escolha do administrador pblico. Contudo, jamais permitida confundir atuao arbitrria com atuao discricionria. Atuao arbitrria sempre ato ilegal.

Poder hierrquico
Podemos definir como Poder hierrquico, dentro da Administrao Pblica, como relaes internas de subordinao e de coordenao onde se atribui as diversas competncias para rgos e agentes com o fim de desempenho adequado da funo administrativa.
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Sendo assim, a Administrao Pblica possui a prerrogativa de direito pblico de coordenar, corrigir, fiscalizar e controlar as atividades administrativas de seus agentes e rgos pblicos.

Poder disciplinar
Poder disciplinar um sistema punitivo interno do Poder Pblico, o qual atinge apenas infraes concernentes ao servio administrativo, ou seja, apenas se aplica s pessoas que possuem vnculo especial com a Administrao Pblica, ou seja, aplica-se aos servidores e demais pessoas sujeitas disciplina dos rgos e servios da Administrao.

Poder regulamentar
Conforme dispe o art. 84, IV, da CF, o Poder regulamentar concedido aos Chefes do Poder Executivo com o fim de editar decretos de execuo e regulamentos para ao fiel cumprimento da lei. Ou seja, Poder regulamentar aquele que a Administrao Pblica exerce para editar ato de carter normativo e utilizado exclusivamente para designar as competncias do chefe do Poder Executivo para a edio de decretos.

Poder de polcia
O Poder de polcia a atividade de a Administrao Pblica limitar ou disciplinar direito, interesse ou liberdade do particular, ou seja, por ser uma atividade administrativa, esta condiciona o exerccio de liberdade do particular em prol do interesse da coletividade. Em regra, toda vez que a Administrao Pblica estiver punindo o particular que cometeu infrao administrativa, estar ela utilizando-se do Poder de polcia. Vejamos o que diz o art. 78 do Cdigo Tributrio Nacional (CTN):
Art. 78. Considera-se Poder de polcia atividade da Administrao Pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranquilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

No mais, o Poder de polcia deve ser exercido pela polcia administrativa e conforme o artigo supracitado, o objeto desse Poder abarca atividades, bens,
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interesses e direitos individuais ou coletivos e seu pressuposto e condies presuno de legitimidade e validade, a autoexecutoriedade.
Poder vinculado Sem margem de escolha Mnima ou nenhuma atuao do agente

Poder discricionrio

Convenincia Mrito administrativo Oportunidade Lei

O administrador pode decidir sobre o motivo e o objetivo do ato

Admissibilidade

Conceitos jurdicos indeterminados

Resoluo de questes
1. (FGV) Assinale a alternativa abaixo que no corresponda a um dos deveres do administrador pblico. a) Dever hierrquico. b) Dever de prestar contas. c) Dever de probidade. d) Dever de eficincia. Soluo: A. Na alternativa de letra A, no um dever, e sim um dos poderes administrativos derivados do princpio da supremacia do interesse pblico. No confundir deveres com poderes administrativos! 2. (FGV) Acerca do abuso de poder, assinale a alternativa incorreta. a) Abuso de poder, em sua forma comissiva, se caracterizar na ocorrncia do desvio de poder. b) O abuso de poder, em sua forma omissiva, se caracterizar na verificao de omisso especfica do administrador. c) Na forma comissiva, o abuso de poder se caracterizar na presena do excesso de poder.
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d) Na forma omissiva, o abuso de poder se caracterizar na presena de omisso genrica do administrador. Soluo: D. A omisso do administrador pblico no genrica e sim baseada no poder-dever de agir no caso concreto, dessa forma, no basta o simples no agir, deve estar presente tambm o dever imposto por lei e a possibilidade de agir no caso concreto. 3. (Cespe) Com referncia Administrao Pblica, julgue os itens a seguir. possvel a delegao do Poder de polcia a particulares, desde que a restrio ao exerccio de um direito seja em favor do interesse pblico. Soluo: Errada. Jamais pode ser delegado Poder de polcia para particulares e essa regra reforada e determinada pelo princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado, mesmo que isso importe em interesse para a Administrao Pblica.

Atividades
1. (FGV) A doutrina costuma afirmar que certas prerrogativas postas Administrao encerram verdadeiros poderes, que so irrenunciveis e devem ser exercidos sempre que o interesse pblico clamar. Por tal razo so chamados poder-dever. A esse respeito correto afirmar que: a) o Poder regulamentar amplo, e permite, sem controvrsias, a edio de regulamentos autnomos e executrios. b) o Poder disciplinar importa administrao o dever de apurar infraes e aplicar penalidades, mesmo no havendo legislao prvia. c) o Poder de polcia se coloca discricionrio, conferindo ao administrador ilimitada margem de opes quanto sano a ser, eventualmente, aplicada. d) o Poder hierrquico inerente ideia de verticalizao administrativa, e revela as possibilidades de controlar atividades, delegar competncia, avocar competncias delegveis e invalidar atos, entre outros.

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2. (FGV) O Poder de polcia, conferindo a possibilidade de o Estado limitar o exerccio da liberdade ou das faculdades de proprietrio, em prol do interesse pblico a) gera a possibilidade de cobrana, como contrapartida, de preo pblico. b) se instrumentaliza sempre por meio de alvar de autorizao. c) afasta a razoabilidade, para atingir os seus objetivos maiores, em prol da predominncia do interesse pblico. d) deve ser exercido nos limites da lei, gerando a possibilidade de cobrana de taxa. 3. (FGV) No mbito do Poder discricionrio da Administrao Pblica, no se admite que o agente pblico administrativo exera o Poder discricionrio a) quando estiver diante de conceitos legais e jurdicos parcialmente indeterminados, que se tornam determinados luz do caso concreto e luz das circunstncias de fato. b) quando estiver diante de conceitos legais e jurdicos tcnico-cientficos, sendo, neste caso, limitado s escolhas tcnicas, por bvio possveis. c) quando estiver diante de conceitos valorativos estabelecidos pela lei, que dependem de concretizao pelas escolhas do agente, considerados o momento histrico e social. d) em situaes em que a redao da Lei se encontra insatisfatria ou ultrapassada. 4. (FGV) Analise as afirmativas a seguir. I. O Poder regulamentar se caracteriza pelas restries que impe liberdade e propriedade, impedindo a fruio de alguns direitos. II. No regime punitivo dos servidores pblicos fundamental que o administrador aplique sano proporcional gravidade da infrao. III. A penalidade de demisso do servio pblico no pode ser aplicada ao servidor antes que este tenha sido punido previamente com sano menos grave.
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Assinale: a) se nenhuma afirmativa estiver correta. b) se somente a afirmativa III estiver correta. c) se somente a afirmativa II estiver correta. d) se somente as afirmativas II e III estiverem corretas. e) se todas as afirmativas estiverem corretas. 5. (EJEF) Correto afirmar que o Poder de polcia o poder de que dispe a Administrao: a) para punir, interna ou externamente, os administradores que desrespeitem rgos e servios pblicos. b) para escalonar e distribuir as funes de seus rgos, ordenar e rever a atuao de seus agentes, punindo-os por ilcitos administrativos. c) para a prtica, de modo explcito ou implcito, de atos administrativos com liberdade na escolha de sua convenincia, oportunidade e contedo, e, assim, procurando a punio de melhor acerto. d) para condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefcio da coletividade. 6. (Cespe) Poderes administrativos o conjunto de prerrogativas de direito pblico que a ordem jurdica confere aos agentes administrativos para o fim de permitir que o Estado alcance seus fins. Com referncia definio acima, assinale a opo correta a respeito dos atos e Poderes administrativos. a) Nas atividades administrativas, cuja execuo estiver inteiramente definida em lei, administrao caber avaliar a convenincia e a oportunidade da conduta. b) Poder regulamentar tpico a atuao administrativa de complementao de leis, ou atos anlogos a elas, tendo, portanto, carter derivado.

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c) Cabe ao Poder Judicirio, com o objetivo de evitar o uso indevido da discricionariedade, aferir os critrios de convenincia e oportunidade firmados pela administrao. d) Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no podem ensejar o controle judicirio da discricionariedade do ato praticado. e) No compete ao Poder Judicirio o controle da legalidade de atos administrativos. 7. (Cespe) No que concerne aos Poderes administrativos, julgue o item subsecutivo. Alm dos atos que provm de autoridade pblica, caracterizam-se, tambm, como atividades de polcia administrativa as providncias tomadas por particulares para prevenir prejuzos ou ameaas a seus direitos ou patrimnios. 8. (Cespe) Com relao aos Poderes administrativos, julgue o prximo item. A fiscalizao realizada em locais proibidos para menores retrata o exerccio de polcia administrativa. 9. (Cespe) Julgue o prximo item. O ato de aplicao de penalidade disciplinar dever ser sempre motivado. 10. (Cespe) Julgue o prximo item. Um regulamento autorizado pode disciplinar matrias reservadas lei. 11. (Cespe) Julgue o item a seguir. O Poder de polcia a atividade do Estado que consiste em limitar o exerccio dos direitos individuais em benefcio do interesse pblico, e cujo exerccio se condiciona prvia autorizao judicial. 12. (Cespe) No que se refere aos Poderes administrativos e aos princpios que regem a Administrao Pblica, julgue o item subsequente. Como decorrncia da relao hierrquica presente no mbito da Administrao Pblica, um rgo de hierarquia superior pode avocar atribuies de um rgo subordinado, desde que estas no sejam de competncia exclusiva.

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Dica de estudo
Estude com materiais de apoio atualizados, porque as matrias de Direito tendem a mudar com grande frequncia. Evite riscos, estude com livros e apostilas atualizadas! Bons estudos!

Referncias
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. Malheiros, 2011. MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 28. ed. Malheiros, 2011. PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 24. ed. Atlas, 2011.

Gabarito
1. D 2. D 3. D 4. C 5. D 6. B 7. Errado 8. Certo 9. Certo 10. Errado 11. Errado 12. Certo
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