Do prazo prescricional da pretenso indenizatria contra a Fazenda Pblica.

A antinomia aparente entre os prazos de prescrio trienal e quinquenal e a jurisprudncia do STJ consolidada na tese de recursos repetitivos firmada no julgamento do REsp 1.251.993/PR http://jus.com.br/revista/texto/23876 Publicado em 03/2013 Rafael Teodoro O STJ fixou que o prazo prescricional aplicvel s pretenses indenizatrias movidas contra a Fazenda Pblica o de 5 anos, previsto no Decreto 20.910/32, que prevalece em face do prazo de 3 anos do CC-2002, dada sua especialidade. 1 Introduo Um dos temas mais disputados na doutrina e na jurisprudncia recente do Brasil diz respeito ao prazo prescricional das pretenses indenizatrias dirigidas contra a Fazenda Pblica. So pretenses de reparao civil nas quais a parte demanda contra o ente fazendrio, com vistas a obter alguma espcie de ressarcimento por um dano eventualmente ocorrido. Nessa seara, portanto, o objeto da disputa consiste em saber qual o prazo de prescrio aplicvel a aes que veiculem pretenses ressarcitrias. A questo no to simples. Envolve uma mixrdia de leis no tempo, muitas das quais criadas para beneficiar a Fazenda Pblica, subtraindo-a do regime geral de prescrio comumente veiculado pelo Cdigo Civil. movido pelo desejo de esclarecer essa disputa que se apresenta este artigo. Dois so os seus objetivos fundamentais: saber qual a legislao especial aplicvel Fazenda Pblica e como essa mesma legislao passou a ser interpretada com o advento do Cdigo Civil de 2002. Ao final, darei ateno especial jurisprudncia do STJ sobre a matria, que restou, no final do ano de 2012, consolidada por meio do julgamento, sob o rito dos recursos repetitivos, do REsp 1.251.993/PR. 2 - Histrico da legislao relativa ao prazo prescricional das pretenses contra a Fazenda Pblica Historicamente, coube ao Cdigo Civil o estabelecimento dos prazos de prescrio aplicveis s pretenses no ordenamento jurdico brasileiro. Nesse sentido, dispunha a Lei 3.071 (Cdigo Civil de 1916), no seu art. 177, o seguinte. Art. 177. As aes pessoais prescrevem, ordinriamente, em vinte anos, as reais em dez, entre presentes e entre ausentes, em quinze, contados da data em que poderiam ter sido propostas. A redao do art. 177 do CC-1916 havia sido dada pela Lei 2.437/55, que alterara a previso original de 30 anos. Ou seja, j em 1955 o legislador brasileiro entendeu que o prazo prescricional da pretenso relativa a direitos pessoais necessitava ser reduzido. A opo ento adotada foi a de diminu-lo para 20 anos. justamente esse prazo de prescrio de 20 anos que a doutrina convencionou denominar de prazo prescricional vintenrio - no obstante esse adjetivo "vintenrio" no possusse, como ainda no possui, registro em boa parte dos dicionrios brasileiros, os quais aludem apenas ao substantivo "vintena", para referir-se vigsima parte de algo. O fato que, ao tempo do CC-1916, era indiscutvel a importncia do famigerado prazo de prescrio vintenria para o sistema jurdico. O motivo era que ele se reportava s aes pessoais, classificao dentro da qual estavam abrangidas as demandas que veiculassem pretenses de reparao civil. Na verdade, a polmica era bem mais extensa, pois, mesmo quando a ao tinha natureza real, sucessivos entendimentos pretorianos digladiavam-se quanto aplicabilidade do art. 177. Prova disso que o STJ, em 1994, interveio para uniformizar a interpretao da lei federal quanto a uma dessas controvrsias, no que editou o seguinte enunciado sumular: STJ Smula n 119 - 08/11/1994 - DJ 16.11.1994 Ao de Desapropriao Indireta - Prescrio A ao de desapropriao indireta prescreve em vinte anos. Essas consideraes histricas servem ao propsito de ilustrar o cenrio de permanente disputa quanto aplicao dos prazos do art. 177 do CC-1916. Afinal, prazos de prescrio e de decadncia, por importarem, respectivamente, a perda da pretenso ou do direito potestativo, adquirem relevncia significativa no contexto de qualquer ordenamento jurdico que busque concretizar o ideal de segurana jurdica nas relaes travadas em sociedade. 3 - A prescrio das pretenses contra a Fazenda Pblica no Cdigo Civil de 1916: o afastamento do prazo vintenrio pelo prazo quinquenal O prazo de prescrio de 20 anos, como salta aos olhos de qualquer um, realmente muito longo. Sob a sistemtica do CC-1916, havia, por exemplo, de concluir-se que uma pretenso de indenizao estava protegida durante duas dcadas! Sem dvida, um lapso temporal mui extenso. A constatao acima no passou despercebida aos olhos do Estado, o qual no costuma simpatizar com prazos longos em se tratando da proteo dos interesses fazendrios. bem verdade que, desde a redao original do CC-1916, o legislador sempre beneficiou a Fazenda Pblica, subtraindo-a do regime legal do prazo prescricional vintenrio. Com efeito, as aes contra a Fazenda, sob a gide do inc. VI do 10 do art. 178 do CC-1916, prescreviam em 5 anos, seno vejamos: Art. 178. Prescreve: 10. Em cinco anos: VI. As dvidas passivas da Unio, dos Estados e dos Municpios, e bem assim toda e qualquer

VI. As dvidas passivas da Unio, dos Estados e dos Municpios, e bem assim toda e qualquer ao contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal; devendo o prazo da prescrio correr da data do ato ou fato do qual se originar a mesma ao. Significa dizer, portanto, que o interesse do Estado em ver reduzido o prazo prescricional das demandas, cujas pretenses objetivassem algum tipo de reparao contra a Fazenda Pblica, nunca deixou de ser prestigiado pelo ordenamento jurdico nacional. Mesmo o CC-1916, um diploma primevo, promulgado como um dos marcos do cipoal legislativo da Repblica Velha brasileira, j garantia proteo especial aos interesses fazendrios. 4 - A prescrio das pretenses contra a Fazenda Pblica no Decreto 20.910/32: a generalizao do prazo prescricional quinquenal Ainda assim, o legislador no se deu por satisfeito e quis ampliar a proteo conferida Fazenda pelo regime de direito pblico. Com esse fim, editou-se ento, em 1932, o Decreto 20.910. Sua ementa era cristalina: "Regula a prescrio quinquenal". Faltou acrescentar "nas aes contra a Fazenda Pblica", porque era este o seu objetivo mor: dispor, maneira de legislao especfica, sobre os prazos de prescrio aplicveis s aes movidas contra o Estado. Nesse sentido, o art. 1 do Decreto 20.910/32 tratou de reprisar, em linhas gerais, a redao do inc. VI do 10 do art. 178 do CC-1916. Colaciono: Art. 1 As dvidas passivas da Unio, dos Estados e dos Municpios, bem assim todo e qualquer direito ou ao contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem. A incluso da expresso "seja qual for a sua natureza", que no constava da redao similar existente no CC-1916, teve o objetivo de aclarar definitivamente que o prazo prescricional quinquenal institudo pelo Decreto 20.910/32 era aplicvel a toda e qualquer espcie de demanda contra a Fazenda Pblica. Tivesse a demanda natureza de direito pessoal ou de direito real, pouco importava: a pretenso prescreveria em 5 anos. O fundamental perceber que o Decreto 20.910/32 foi promulgado com o propsito inequvoco de beneficiar a defesa dos interesses fazendrios, os quais, como expus acima, nunca deixaram de merecer um regramento apartado daquele aplicvel ao cidado comum. Assim, por exemplo, se algum cometesse um ato ilcito, gerador de dano passvel de ser indenizado, a pretenso assecuratria desse direito, luz do CC-1916, prescreveria em 20 anos. Todavia, se o causador do dano fosse um agente do Estado, a indenizao correspondente deveria ser pleiteada no prazo de 5 anos, sob pena de a pretenso prescrever. Com isso, fica evidente que, j nos idos do CC-1916, existia um abismo prazal, amplamente favorvel ao Estado, nas pretenses ressarcitrias dirigidas contra a Fazenda Pblica. Da por que o Decreto 20.910/32 veio apenas corroborar uma tendncia do ordenamento jurdico brasileiro em conferir especial proteo aos interesses fazendrios. 5 - A prescrio das pretenses contra a Fazenda Pblica no contexto do Cdigo Civil de 2002: a antinomia aparente com o Decreto 20.910/32 A promulgao de um novo cdigo sempre acarreta muitas modificaes nos mais diversos subsistemas do direito. No foi diferente com a Lei 10.406, que instituiu um novo Cdigo Civil, abrogando o vetusto Cdigo Civil de 1916. Aparentemente, o advento do CC-2002 no haveria de repercutir de maneira intensa no clculo do prazo prescricional das pretenses veiculadas contra a Fazenda Pblica, pois, como estas se encontravam submetidas a uma legislao especfica (no caso, o Decreto 20.910/32), era natural supor que o novel diploma tivesse sua aplicabilidade afastada, consoante a regra prevista no 2 do art. 2 do Decreto-Lei 4.657/42 (Lei de Introduo s Normas do Direito Brasileiro - LINDB), nos termos da qual era possvel concluir que a lei nova, que estabelecesse disposies gerais a par das j existentes, no revogava nem modificava a lei anterior. De modo a aprofundar um pouco mais o assunto, convm recordar que o raciocnio supracitado envolve, como questo de fundo, tema da filosofia do direito, mais precisamente o relativo ao estudo das "antinomias". Antinomias ocorrem quando as normas de um dado ordenamento, embora igualmente emanadas da autoridade competente, podem vir a conflitar, total ou parcialmente, na medida em que estipulam comandos distintos para situaes idnticas. Segundo Trcio Sampaio Ferraz Junior (2003, p. 212), a antinomia jurdica pode ser classificada em antinomia real (seria aquela para a qual no h, no ordenamento, regra normativa de soluo) e antinomia aparente (seria aquela para a qual existem critrios normativos). Neste ltimo caso, a antinomia solvel, logo, preciso averiguar quais so os critrios normativos determinantes da resoluo. Um desses critrios justamente o da especialidade, segundo o qual a lei especial afasta a incidncia da lei geral (lex specialis derrogat lex generale). Partindo dessas premissas filosficas, ao menos em uma exegese inicial, os prazos prescricionais nas pretenses de reparao civil intentadas contra a Fazenda Pblica continurariam a ser regidos pelo Decreto 20.910/32, haja vista este ser um diploma especial em relao ao CC-2002 (lei geral). Isto , o critrio da especialidade prevaleceria para afastar a situao aparentemente antinmica. O problema que o CC-2002 trouxe um novo regramento relativo ao tema da prescrio no ordenamento jurdico brasileiro. A tendncia incorporada pelo legislador foi no sentido de diminuir, substancialmente, o elastrio dos prazos existentes no cdigo revogado. Exemplificativamente, se ao tempo do CC-1916 a regra geral era a de que as pretenses prescreveriam em 20 anos, o CC-2002 reduziu-a pela metade, para determinar que "a prescrio ocorre em dez anos, quando a lei no lhe haja fixado prazo menor" (art. 205). S por esse exemplo possvel notar que a poltica legislativa que inspirou o CC-2002 foi mesmo a de evitar que as relaes jurdicas permanecessem por um longo lapso temporal submetidas ameaa constante do ajuizamento de uma ao com pretenso vlida, dotada de juridicidade. Em se tratando da responsabilidade civil, especificamente nas pretenses indenizatrias, o CC2002 foi ainda mais enftico em confirmar a tendncia de reduo prazal a que aludi acima. Vejamos o teor do inc. V do 3 do art. 206: Art. 206. Prescreve:

 3 Em trs anos: V - a pretenso de reparao civil; Dessa forma, o prazo prescrcional das pretenses reparatrias, que na vigncia do CC-1916 era de 20 anos, passou a ser de apenas 3 anos com o CC-2002. Indiscutivelmente, uma reduo muito grande e que no demoraria a acarretar consequncias no plano doutrinal. 6 - A tese doutrinria do prazo prescricional trienal e suas consequncias na jurisprudncia Foi nessa toada que parte da doutrina passou a sustentar a tese de que, com o advento do CC2002, o prazo prescricional aplicvel s pretenses ressarcitrias formuladas contra a Fazenda Pblica no mais seria de 5 anos, e sim o de 3 anos. Por outras palavras, o regramento estipulado no Decreto 20.910/32 cederia lugar quele previsto no novo Cdigo Civil. O argumento a embasar essa tese fundava-se em uma interpretao teleolgica dos diplomas em comento: o prazo quinquenal do Decreto 20.910/32 veio lume para beneficiar as pessoas jurdicas de direito pblico num contexto de prazo geral vintenrio e dvidas quanto aplicabilidade do prazo quinquenal previsto no CC-1916 a aes que no tivessem natureza pessoal. Sendo assim, a considerar o telos do legislador, no sentido de dar tratamento privilegiado Fazenda Pblica, seria razovel concluir que o prazo prescricional trienal do CC-2002, por ser mais favorvel proteo dos interesseses fazendrios, haveria de prevalecer, em detrimento do disposto no art. 1 do Decreto 20.910/32. Esse pensamento ganhou rapidamente adeptos. No foram poucos os doutrinadores que encamparam a tese favorvel aplicao do prazo prescricional de 3 anos s aes condenatrias propostas contra a Fazenda Pblica, em casos nos quais se objetivasse a obteno de indenizao por fora de responsabilidade do Estado em evento danoso. Leonardo Carneiro da Cunha (2012, p. 86-87, grifo do autor) foi um deles, argumentando que Em princpio, a regra especial deveria prevalecer sobre a geral, de sorte que a pretenso da reparao civil contra a Fazenda Pblica manter-se-ia subordinada ao regime especial da prescrio quinquenal. Cumpre, todavia, atentar-se para o disposto no art. 10 do Decreto n 20.910, de 6 de janeiro de 1932, que assim dispe: "Art. 10. O disposto nos artigos anteriores no altera as prescries de menor prazo, constantes das leis e regulamentos, as quais ficam subordinadas s mesmas regras." Significa que a prescrio das pretenses formuladas contra a Fazenda Pblica quinquenal, ressalvados os casos em que a lei estabelea prazos menores. Na verdade, os prazos prescricionais inferiores a 5 (cinco) anos beneficiam a Fazenda Pblica. Diante disso , a pretenso de reparao civil contra a Fazenda Pblica submete-se ao prazo prescricional de 3 (trs) anos, e no prescrio quinquenal. (...) O que se percebe, em verdade, um ntido objetivo de beneficiar a Fazenda Pblica. A legislao especial conferiu-lhe um prazo diferenciado de prescrio em seu favor. Enquanto a legislao geral (Cdigo Civil de 1916) estabelecia um prazo de prescrio de 20 (vinte) anos, a legislao especfica (Decreto n 20.910/32) previa um prazo de prescrio prprio de 5 (cinco) anos para as pretenses contra a Fazenda Pblica. Nesse intuito de benefici-la, o prprio Decreto n 20.910/32, em seu art. 10, dispe que os prazos menores devem favorec-la. A legislao geral atual (Cdigo Civil de 2002) passou a prever um prazo de prescrio de 3 (trs) anos para as pretenses de reparao civil. Ora, se a finalidade das normas contidas no ordenamento jurdico conferir um prazo menor Fazenda Pblica, no h razo para o prazo geral - aplicvel a todos indistintamente - ser inferior quele outorgado s pessoas jurdicas de direito pblico. A estas deve ser aplicado, ao menos, o mesmo prazo, e no um superior, at mesmo em observncia ao disposto no art. 10 do Decreto n 20.910/32. Apesar de, data maxima venia, Carneiro da Cunha estar equivocado quando afirma que o prazo quinquenal favorvel Fazenda surgiu com o Decreto 20.910/32 - anotei antes que o prprio CC-1916, no seu art. 178, 10, VI, j dispunha que as demandas fundadas em direito pessoal submeter-se-iam ao prazo de prescrio de 5 anos, afastando a regra geral ento vigente, que era no sentido da prescrio vintenria -, sua argumentao exemplar e ilustra muito bem a corrente doutrinria que se foi avolumando no Brasil ps-CC-2002. Entre os administrativistas, tambm houve autores que se posicionaram favoravelmente aplicao do prazo trienal. Jos dos Santos Carvalho Filho (2012, p. 573-574, grifos do autor) foi um deles, desenvolvendo seu raciocnio da maneira seguinte: Se a pessoa responsvel se enquadra como entidade federativa ou autrquica (includas, pois, as fundaes de direito pblico), consumava-se a prescrio no prazo de cinco anos contados a partir do fato danoso. Tal prazo extintivo situava-se no mbito da clssica prescrio quinquenal das aes pessoais contra o Estado (Decreto n 20.910/32). Esse tipo de prescrio, como sabido, abrangia, entre outras, a pretenso do lesado indenizao, tornando indispensvel quer o pedido administrativo, quer a ao judicial. (...) O vigente Cdigo Civil, no entanto, introduziu vrias alteraes na disciplina da prescrio, algumas de inegvel importncia. Uma delas diz respeito ao prazo genrico de prescrio (art. 205). Outra a que fixa o prazo de trs anos para a prescrio da pretenso de reparao civil. Vale dizer: se algum sofre dano por ato ilcito de terceiro, deve exercer a pretenso reparatria (ou indenizatria) no prazo de trs anos, pena de ficar prescrita e no poder mais ser deflagrada. Como o texto se refere reparao civil de forma genrica, ser foroso reconhecer que a reduo do prazo beneficiar tanto as pessoas pblicas como as de direito privado prestadoras de servios pblicos. Desse modo, ficaro derrogados os diplomas acima no que concerne reparao civil. Contudo, as demais pretenses pessoais contra a Fazenda continuam sujeitas prescrio quinquenal prevista no Decreto n 20.910/1932. Cumpre nessa matria recorrer interpretao normativo-sistemtica. Se a ordem jurdica privilegiou a Fazenda Pblica, estabelecendo prazo menor de prescrio da pretenso de terceiros contra ela, prazo esse fixado em cinco anos pelo Decreto n 20.910/32, raia ao absurdo

admitir a manuteno desse mesmo prazo quando a lei civil, que outrora apontava prazo bem superior quele, reduz significativamente o perodo prescricional, no caso para trs anos (pretenso reparao civil). Desse modo, se verdade, de um lado, que no se pode admitir prazo inferior a trs anos para a prescrio da pretenso reparao civil contra a Fazenda, em virtude de inexistncia de lei especial em tal direo, no menos verdadeiro, de outro, que tal prazo no pode ser superior, pena de total inverso do sistema lgico-normativo; no mnimo, de aplicar-se o novo prazo fixado agora pelo Cdigo Civil. interpretao lgica no admite a aplicao, na hiptese, das regras de direito intertemporal sobre lei especial e lei geral, em que aquela prevalece a despeito do advento desta. A prescrio da citada pretenso de terceiros contra as pessoas jurdicas pblicas e as de direito privado prestadoras de servios pblicos passou de quinquenal para trienal. Mesmo entre os civilistas, a corrente favorvel a que se aplicasse o prazo trienal do CC-2002 em detrimento do quinquenal do decreto ganhou fora. Aderindo a esse pensamento, Farias e Rosenvald (2012, p. 747) explicitam que (...) a ao promovida pelo particular contra a Administrao Pblica dever ser ajuizada dentro do prazo previsto na norma jurdica. A matria est regulada pelo Decreto n 20.910/32, que fixou um prazo quinquenal menor para a propositura das aes contra as Fazendas federal, estadual e municipal. Em seguida, o Decreto-lei n 4.597/42 elasteceu a regra para alcanar, tambm, as autarquias. No alcanava, contudo, as pessoas jurdicas de direito privado componentes da Administrao Pblica indireta. A regra da prescrio quinquenal da pretenso contrria ao Estado foi esquadrinhada quando se encontrava em vigor o Cdigo Civil de 1916, que, por sua vez, estabelecia o prazo de vinte anos para a ao reparatria de danos no direito privado. Com o advento da Lei Civil de 2002, porm, o prazo da pretenso reparatria de danos foi diminudo para trs anos, aplicando-se, por igual, s pretenses dirigidas Fazenda Pblica. que no h justificativa para um tratamento diverso para regulamentar as pretenses reparatrias contra o Estado, devendo se submeter ao prazo trienal - que foi estabelecido em razo da especificidade da pretenso de direito material subjacente. Considere-se, inclusive, que na vigncia do Cdigo Civil de 1916 o Estado mereceu prazo diferenciado, no podendo se submeter a um prazo to elstico (que era de vinte anos). Ora, se, hodiernamente, nem mesmo os particulares podem se submeter a prazos to alongados, merecendo diminuio para trs anos, esta reduo haver de atingir, tambm, as pretenses ressarcitrias dirigidas Fazenda Pblica. Dessa forma, torna-se patente que existia, no Brasil, forte inclinao doutrinria a se considerar como prevalente o prazo de prescrio de 3 anos, previsto no CC-2002, para a pretenso reparao civil, mesmo em relao s pessoas jurdicas de direito pblico. Mas a fora dessa tese no se restringiu doutrina. O prprio STJ, em alguns precedentes turmrios, comeava a aceit-la. Colaciono (grifo meu): PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. PRETENSO INDENIZATRIA. PRAZO PRESCRICIONAL. INCIDNCIA, NA ESPCIE, DO ART. 206, 3, INC. V, DO NOVO CDIGO, EM DETRIMENTO DO DECRETO N. 20.910/32. 1. No mbito desta Corte Superior, pacificou-se o entendimento no sentido de que aplica-se o prazo prescricional de trs anos previsto no art. 206, 3, inc. V, do Cdigo Civil de 2002, em detrimento ao de cinco anos do art. 1 do Decreto n. 20.910/32, em relao s pretenses de reparao civil contra os entes pblicos sempre que assim determinarem a regra de transio e/ou a data da ocorrncia do fato danoso. Precedentes. 2. Na hiptese dos autos, o Tribunal de origem consignou que a data do evento danos ocorreu em 9.8.2003. Assim sendo, ocorreu o transcurso do prazo trienal, pois a presente demanda foi proposta em 30.7.2008, o que caracteriza a consumao da prescrio. 3. Recurso especial no provido. (STJ, REsp 1.238.260/PB, Segunda Turma, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 26/04/2011, p. DJe 05/05/2011). ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. PRESCRIO. DECRETO 20.910/1932. ADVENTO DO CDIGO CIVIL DE 2002. REDUO DO PRAZO PRESCRICIONAL PARA TRS ANOS. 1. O legislador estatuiu a prescrio qinqenal em benefcio do Fisco e, com manifesto objetivo de favorecer ainda mais os entes pblicos, estipulou que, no caso de eventual existncia de prazo prescricional menor a incidir em situaes especficas, o de cinco anos seria afastado nesse particular. Inteligncia do art. 10 do Decreto 20.910/1932. 2. O prazo prescricional de trs anos relativo pretenso de reparao civil - art. 206, 3, V, do Cdigo Civil de 2002 - prevalece sobre o qinqnio previsto no art. 1 do Decreto 20.910/32. Precedentes do STJ. 3. Recurso Especial provido. (STJ, REsp 1.217.933/RS, Segunda Turma, Min. Herman Benjamin, j. 22/03/2011, p. DJe 25/04/2011). Entretanto, em outros julgados, o prprio STJ manifestava-se em sentido contrrio, ora fazendo prevalecer o prazo quinquenal. Colaciono (grifos meus): PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PBLICO. INDENIZAO POR DESVIO DE FUNO. PRESCRIO. PRAZO QUINQUENAL. DECRETO N. 20.910/1932. ART. 206, 3, DO CDIGO CIVIL. INAPLICABILIDADE. 1. Caso em que se discute se o prazo prescricional para o pagamento da indenizao por desvio de funo seria o trienal previsto no art. 206, 3, incisos IV e V, do Cdigo Civil, ou o quinquenal estabelecido no Decreto 20.910/1932. 2. A jurisprudncia desta Corte Superior de Justia firmou-se no sentido de que quinquenal o prazo prescricional para propositura da ao de qualquer natureza contra a Fazenda Pblica, a teor do art. 1 do Decreto n. 20.910/32, afastada a aplicao do Cdigo Civil. Precedentes: AgRg no REsp n. 969.681/AC, Ministro Arnaldo Esteves Lima, Quinta Turma, DJe 17/11/2008; AgRg no REsp n. 1.073.796/RJ, Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 1/7/2009; AgRg no Ag

1.230.668/RJ, Rel. Ministro Benedito Gonalves, Primeira Turma, DJe 24/5/2010. 3. Agravo regimental no provido. (STJ, AgRg no AREsp 69.696/SE, Rel. Min. Benedito Gonalves, Primeira Turma, j. 14/08/2012, p. 21/08/2012). ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. PRESCRIO. PRAZO. ARTIGO 206, 3, V, DO CDIGO CIVIL. INAPLICABILIDADE. ARTIGO 1 DO DECRETO N 20.910/32. PRESCRIO QUINQUENAL. 1. O prazo prescricional da pretenso reparatria contra o Estado, seja federal, estadual ou municipal de cinco anos, nos termos do artigo 1 do Decreto n 20.910/32. Precedentes, entre eles: EREsp 1081885/RR, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, Primeira Seo, julgado em 13/12/2010, DJe 01/02/2011. 2. Recurso especial provido. (STJ, REsp 1.236.599/RR, Segunda Turma, Rel. Min. Castro Meira, j. 08/05/2012, p. DJe 21/05/2012). Disso resultava que, em relao s demandas de carter ressarcitrio ajuizadas contra a Fazenda Pblica, a jurisprudncia era vacilante, ora prevalecendo o prazo prescricional de 5 anos, estatudo do Decreto 20.910/32, ora prevalecendo o prazo de 3 anos, insculpido no art. 206, 3, V, do CC2002. 7 - A resoluo da antinomia aparente pela interpretao consolidada na jurisprudncia do STJ: anlise do acrdo paradigma no REsp 1.251.933/PR Logicamente, a discusso sempre esteve longe ser pacfica. Por esse motivo, e tambm por envolver interpretao da lei federal, a merecer uniformidade em apreo segurana jurdica do sistema, a aparente antinomia existente entre a regra do Cdigo Civil (art. 206, 3, V) e a do Decreto 20.910/32 (art. 1), relativamente ao prazo prescricional das aes indenizatrias propostas contra a Fazenda Pblica, foi submetida ao exame do STJ. O caso foi julgado pela Primeira Seo da Corte no final do ano de 2012, sob o rito dos recursos repetitivos (CPC, art. 543-C), em controvrsia constante do REsp 1.251.993/PR. O recurso especial fora interposto pelo Municpio de Londrina em ao de responsabilidade civil agitada por particular, que pleiteava reparao civil junto ao Estado pelos danos ocasionados ao seu veculo com a queda de uma rvore em via pblica. Inconformada com o acrdo lavrado pelo Tribunal de Justia do Paran, que afastou a tese fazendria da prescrio da pretenso do particular ao afirmar a prevalncia do prazo quinquenal do Decreto 20.910/32 (art. 1), em detrimento do prazo trienal constante do CC-2002 (art. 206, 3, V), a Fazenda Pblica muncipe interps o recurso especial que acabou por constituir-se no precedente paradigmtico sobre a matria perante o STJ. Nesse sentido, interessante observar os argumentos de que se valeu o TJPR para decidir contrariamente ao pleito da Fazenda Pblica municipal. Eis a ementa do acrdo: Ao de responsabilidade civil - Queda de rvore situada em via pblica sobre automvel estacionado - Prescrio - Prazo trienal previsto no artigo 206, pargrafo 3, inciso V, do novo Cdigo Civil - Inaplicabilidade - prescrio quinquenal Aplicao do artigo 1 do Decreto n 20.910/1932, lei especial, que prepondera, quando em confronto com a geral (Cdigo Civil) - Precedentes do Superior Tribunal de Justia e desta Corte. Recurso provido. Prescreve em cinco anos todo e qualquer direito ou ao em face da Fazenda Pblica (Federal, Estadual ou Municipal), inclusive ao indenizatria, nos termos do disposto no artigo 1 do Decreto n 20.910/1932, que por ser lei especial, no foi revogado com o advento do Cdigo Civil de 2002. Nota-se que o tribunal a quo valeu-se do critrio da especialidade, largamente estudado na filosofia do direito, para dirimir a antinomia aparente entre os prazos trienal e quinquenal, respectivamente, do Cdigo Civil e do Decreto 20.910/32. Para o TJPR, como o art. 1 do Decreto 20.910/32 lei especial, deve prevalecer diante da lei geral, isto , o Cdigo Civil. Curiosamente, foi esse mesmo argumento que veio a capitanear a deciso da Primeira Seo do STJ sobre o assunto. Colaciono a ementa do acrdo paradigma (grifos meus): ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVRSIA (ARTIGO 543-C DO CPC). RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. AO INDENIZATRIA. PRESCRIO. PRAZO QUINQUENAL (ART. 1 DO DECRETO 20.910/32) X PRAZO TRIENAL (ART. 206, 3, V, DO CC). PREVALNCIA DA LEI ESPECIAL. ORIENTAO PACIFICADA NO MBITO DO STJ. RECURSO ESPECIAL NO PROVIDO. 1. A controvrsia do presente recurso especial, submetido sistemtica do art. 543-C do CPC e da Res. STJ n 8/2008, est limitada ao prazo prescricional em ao indenizatria ajuizada contra a Fazenda Pblica, em face da aparente antinomia do prazo trienal (art. 206, 3, V, do Cdigo Civil) e o prazo quinquenal (art. 1 do Decreto 20.910/32). 2. O tema analisado no presente caso no estava pacificado, visto que o prazo prescricional nas aes indenizatrias contra a Fazenda Pblica era defendido de maneira antagnica nos mbitos doutrinrio e jurisprudencial. Efetivamente, as Turmas de Direito Pblico desta Corte Superior divergiam sobre o tema, pois existem julgados de ambos os rgos julgadores no sentido da aplicao do prazo prescricional trienal previsto no Cdigo Civil de 2002 nas aes indenizatrias ajuizadas contra a Fazenda Pblica. Nesse sentido, o seguintes precedentes: REsp 1.238.260/PB, 2 Turma, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe de 5.5.2011; REsp 1.217.933/RS, 2 Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe de 25.4.2011; REsp 1.182.973/PR, 2 Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJe de 10.2.2011; REsp 1.066.063/RS, 1 Turma, Rel. Min. Francisco Falco, DJe de 17.11.2008; EREspsim 1.066.063/RS, 1 Seo, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe de 22/10/2009). A tese do prazo prescricional trienal tambm defendida no mbito doutrinrio, dentre outros renomados doutrinadores: Jos dos Santos Carvalho Filho ("Manual de Direito Administrativo", 24 Ed., Rio de Janeiro: Editora Lumen Jris, 2011, pgs. 529/530) e Leonardo Jos Carneiro da Cunha ("A

Fazenda Pblica em Juzo", 8 ed, So Paulo: Dialtica, 2010, pgs. 88/90). 3. Entretanto, no obstante os judiciosos entendimentos apontados, o atual e consolidado entendimento deste Tribunal Superior sobre o tema no sentido da aplicao do prazo prescricional quinquenal - previsto do Decreto 20.910/32 nas aes indenizatrias ajuizadas contra a Fazenda Pblica, em detrimento do prazo trienal contido do Cdigo Civil de 2002. 4. O principal fundamento que autoriza tal afirmao decorre da natureza especial do Decreto 20.910/32, que regula a prescrio, seja qual for a sua natureza, das pretenses formuladas contra a Fazenda Pblica, ao contrrio da disposio prevista no Cdigo Civil, norma geral que regula o tema de maneira genrica, a qual no altera o carter especial da legislao, muito menos capaz de determinar a sua revogao. Sobre o tema: Rui Stoco ("Tratado de Responsabilidade Civil". Editora Revista dos Tribunais, 7 Ed. So Paulo, 2007; pgs. 207/208) e Lucas Rocha Furtado ("Curso de Direito Administrativo". Editora Frum, 2 Ed. Belo Horizonte, 2010; pg. 1042). 5. A previso contida no art. 10 do Decreto 20.910/32, por si s, no autoriza a afirmao de que o prazo prescricional nas aes indenizatrias contra a Fazenda Pblica foi reduzido pelo Cdigo Civil de 2002, a qual deve ser interpretada pelos critrios histrico e hermenutico. Nesse sentido: Maral Justen Filho ("Curso de Direito Administrativo". Editora Saraiva, 5 Ed. So Paulo, 2010; pgs. 1.296/1.299). 6. Sobre o tema, os recentes julgados desta Corte Superior: AgRg no AREsp 69.696/SE, 1 Turma, Rel. Min. Benedito Gonalves, DJe de 21.8.2012; AgRg nos EREsp 1.200.764/AC, 1 Seo, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe de 6.6.2012; AgRg no REsp 1.195.013/AP, 1 Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJe de 23.5.2012; REsp 1.236.599/RR, 2 Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJe de 21.5.2012; AgRg no AREsp 131.894/GO, 2 Turma, Rel. Min. Humberto Martins, DJe de 26.4.2012; AgRg no AREsp 34.053/RS, 1 Turma, Rel. Min. Napoleo Nunes Maia Filho, DJe de 21.5.2012; AgRg no AREsp 36.517/RJ, 2 Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe de 23.2.2012; EREsp 1.081.885/RR, 1 Seo, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJe de 1.2.2011. 7. No caso concreto, a Corte a quo, ao julgar recurso contra sentena que reconheceu prazo trienal em ao indenizatria ajuizada por particular em face do Municpio, corretamente reformou a sentena para aplicar a prescrio quinquenal prevista no Decreto 20.910/32, em manifesta sintonia com o entendimento desta Corte Superior sobre o tema. 8. Recurso especial no provido. Acrdo submetido ao regime do artigo 543-C, do CPC, e da Resoluo STJ 08/2008. (STJ, REsp 1.251.993/PR, Primeira Seo, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 12/12/2012, p. DJe 19/12/2012). O acrdo do STJ, do modo como se encontra ementado, deixa ver que o tribunal superior rejeitou a tese fazendria que pugnava pela aplicao do prazo trienal do CC-2002 nas aes de indenizao ajuizadas contra a Fazenda Pblica. Com efeito, a Corte afastou o prazo prescricional de 3 anos do art. 206, 3, V, do CC, em virtude de consider-lo "norma geral que regula o tema de maneira genrica", inidnea, portanto, a prevalecer quanto confrontada com a regra especial do Decreto 20.910/32, que regula a prescrio nas aes de qualquer natureza intentadas contra a Fazenda Pblica. Logo, por fora do critrio da especialidade, a lei geral no tem o condo de influir sobre a legislao de carter especial, seja para alter-la, seja para revog-la. Alm disso, no voto do relator, Min. Mauro Campbell Marques, tambm ficou consignado que o Cdigo Civil aplica-se na regncia de relaes eminentemente de direito privado, no tendo havido, em nenhum momento, qualquer referncia expressa a que o art. 206, 3, V, do diploma codificado fosse aplicvel Fazenda Pblica. Tampouco se poderia alegar omisso legislativa, uma vez que o legislador no repetiu a norma encartada no art. 178, 10, VI, do CC-1916, que dispunha exatamente sobre o prazo prescricional nas aes ajuizadas contra o Poder Pblico. Na verdade, o STJ apenas confirmou, agora sob a sistemtica dos recursos repetitivos, uma tese que paulatinamente j estava a predominar nas decises das Turmas de direito pblico da Corte desde o incio de 2012. Colaciono (grifos meus): ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. DANO MORAL. PRESCRIO. DANOS MORAIS. REVISO. SMULA 7/STJ. 1. Cuidam os autos de ao de indenizao decorrente de acidente automobilstico. 2. A jurisprudncia do STJ se firmou no sentido de que a prescrio contra a Fazenda Pblica, mesmo em aes indenizatrias, rege-se pelo Decreto 20.910/1932. 3. O Tribunal a quo determinou a reduo do quantum indenizatrio, de acordo com a situao ftica. Portanto, invivel analisar a tese defendida no Recurso Especial, a qual busca afastar as premissas fticas estabelecidas pelo acrdo recorrido. Aplicao da Smula 7/STJ. 4. Agravo Regimental no provido. (STJ, AgRg no AREsp 36.517/RJ, Segunda Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 22/11/2011, p. DJe 23/02/2012). ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. INEXISTNCIA DE VIOLAO DO ART. 535 DO CPC. NECESSIDADE DE RATIFICAO DO RECURSO DE APELAO. AO DE INDENIZAO. PRAZO PRESCRICIONAL. ART. 1 DO DECRETO N. 20.910/1932. 1. A Primeira Seo, no julgamento dos EREsp 1.081.885/RR, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, julgado em 13.12.2010, Dje 1.2.2011, consolidou o entendimento segundo qual nas aes contra a Fazenda Pblica aplica-se o prazo prescricional quinquenal, nos termos do art. 1 do Decreto n. 20.910/32, pois o Cdigo Civil um "diploma legislativo destinado a regular as relaes entre particulares, no tendo invocao nas relaes do Estado com o particular". 2. O recurso de apelao interposto em data anterior ao julgamento dos embargos de declarao depende de sua necessria ratificao, sob pena de ser tomado por intempestivo. (Precedente: REsp 1.291.489/PE, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 6.12.2011, DJe 13.12.2011.)

Agravos regimentais improvidos. (STJ, AgRg no AREsp 131.894/GO, Segunda Turma, Rel. Min. Humberto Martins, j. 19/04/2012, p. DJe 26/04/2012). PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DIVERGNCIA. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. AO DE INDENIZAO CONTRA A FAZENDA PBLICA. PRAZO PRESCRICIONAL. DECRETO 20.910/32. QUINQUENAL. ACRDO EMBARGADO EM HARMONIA COM A JURISPRUDNCIA DA PRIMEIRA SEO. DIVERGNCIA SUPERADA. SMULA 168/STJ. AGRAVO NO PROVIDO 1. A Primeira Seo do Superior Tribunal de Justia, ao julgar o EREsp 1.081.885/RR, consolidou o entendimento no sentido de que o prazo prescricional aplicvel s aes de indenizao contra a Fazenda Pblica de cinco anos, previsto no Decreto 20.910/32, e no de trs anos, por se tratar de norma especial que prevalece sobre a geral. 2. "No cabem embargos de divergncia, quando a jurisprudncia do tribunal se firmou no mesmo sentido do acrdo embargado" (Smula 168/STJ). 3. Agravo regimental no provido. (STJ, AgRg no EREsp 1.200.764/AC, Primeira Seo, Rel. Min. Arnaldo Esteves, j. 23/05/2012, p. 06/06/2012). Dessa maneira, a inclinao jurisprudencial turmria, at ento paulatina na Corte, em favor da prevalncia do prazo quinquenal do Decreto 20.910/32 nas aes indenizatrias movidas contra a Fazenda Pblica, consolidou-se definitivamente com o julgamento, sob a sistemtica dos recursos repetitivos, do REsp 1.251.933/PR pela Primeira Seo do STJ. 8 - Concluso No decorrer deste artigo, busquei explicar o contexto histrico em que se situa a discusso relativa ao prazo prescricional das pretenses indenizatrias movidas contra a Fazenda Pblica. Com efeito, preciso perceber que o debate se iniciou ao tempo do CC-1916, cujo regime de prescrio tinha por regra geral o prazo vintenrio. Essa circunstncia levou muitos doutrinadores a se confundirem, acreditando que na redao original do CC-1916 a Fazenda Pblica no gozaria de privilgio prazal, o que manifestamente um equvoco, pois, luz do art. 178, 10, VI, do Cdigo Civil revogado, j se notava que as pessoas jurdicas de direito pblico no estavam submetidas ao regime geral de prescrio vintenria, mas sim a um prazo mais favorvel, estipulado pelo legislador em 5 anos. Essa foi a tendncia reproduzida com o Decreto 20.910/32, que praticamente repetiu, no seu art. 1, a redao do art. 178, 10, VI, do CC-1916, inovando apenas na extenso do prazo privilegiado, na medida em que aclarou que a prescrio de 5 anos aplicar-se-ia no apenas s pretenses constantes de demandas de natureza pessoal, mas tambm quelas de natureza real como a quaisquer outras pretenses formuladas contra a Fazenda Pblica. Com o advento do CC-2002 - e a consequente reduo do prazo de prescrio aplicvel pretenso de reparao civil prevista no art. 206, 3, V, daquele diploma -, parte da doutrina inclinou-se em considerar que o prazo trienal do cdigo civilista aplicar-se-ia aos entes fazendrios. O argumento era que o elemento finalstico do Decreto 20.910/32, que foi o de dar tratamento favorecido Fazenda Pblica, autorizaria a aplicao do prazo de 3 anos estipulado pelo novo cdigo, at porque o prprio art. 10 do Decreto 20.910/32 ressalvava a aplicabilidade, nas pretenses dirigidas Fazenda Pblica, de prazos de prescrio menores, eventualmente previstos na legislao esparsa. Com isso, restaria prejudicado o prazo quinquenal do decreto. O STJ, no entanto, rejeitou essa argumentao doutrinria. Tendo em considerao a existncia de uma antinomia aparente entre os prazos de prescrio trienal, do CC-2202, e o quinquenal, previsto no Decreto 20.910/32, considerou a controvrsia dirimvel pelo critrio da especialidade. Assim, ao julgar o REsp 1.251.933/PR, sob o rito dos recursos repetitivos (CPC, art. 543C), aquele tribunal superior lavrou acrdo, onde ficou consignado que o prazo prescricional aplicvel s pretenses indenizatrias movidas contra a Fazenda Pblica o de 5 anos, previsto no Decreto 20.910/32, que prevalece em face do prazo de 3 anos do CC-2002 (art. 206, 3, V), dada sua especialidade normativa. REFERNCIAS CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 25 ed. rev. ampl. e atual. at a Lei 12.587, de 3-1-2012. So Paulo: Atlas, 2012. 1250 p.CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pblica em juzo . 10 ed. So Paulo: Dialtica, 2012. 830 p. FARIAS, Cristiano Chaves de; ROSENVALD, Nelson. Curso de Direito Civil: parte geral e LINDB, vol. 1. 10 ed. rev. ampl. e atual. Salvador: JusPODIVM, 2012. 856 p. FERRAZ JUNIOR, Trcio Sampaio. Introduo ao Estudo do Direito: tcnica, deciso, dominao. 4 ed. rev. e ampl. So Paulo: Atlas, 2003. 370 p. Autor Rafael Teodoro

Graduado em Direito pela UFPA. Especialista em Direito Constitucional, Direito Tributrio e Cincias Penais pela Universidade AnhangueraUniderp. Ex-Advogado. Analista Judicirio. gertconcursos.blogspot.com Informaes sobre o texto Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT) : TEODORO, Rafael. Do prazo prescricional da pretenso indenizatria contra a Fazenda Pblica. A antinomia aparente entre os prazos de prescrio trienal e quinquenal e a jurisprudncia do STJ consolidada na tese de recursos repetitivos firmada no julgamento do REsp 1.251.993/PR. Jus

Navigandi, Teresina, ano 18, n. 3534, 5 mar. 2013 . Disponvel em: <http://jus.com.br/revista/texto/23876>. Acesso em: 28 mar. 2013.