Os estados e municpios devem receber royalties de petrleo?

Marcos Mendes 1 Marcos Kohler 2 Ao final de 2010 o Congresso Nacional aprovou um conjunto de leis conhecido como novo marco regulatrio do petrleo, que um conjunto de regras a serem seguidas na explorao do petrleo recm-descoberto na camada pr-sal 3. O nico ponto que restou pendente foi o critrio de diviso dos royalties recebidos pelo setor pblico entre estados e municpios. H uma disputa em que, de um lado esto os estados e municpios que se situam em frente aos campos martimos de petrleo e que se julgam no direito de receber a maior parte dos recursos, e de outro lado esto os demais estados e municpios, que pleiteiam uma distribuio equitativa entre todos. Para entender essa disputa, importante responder, primeiro, pergunta que d ttulo ao texto: por que os estados e municpios deveriam receber rendas derivadas da explorao de petrleo? Vejamos o que so os royalties. Eles so um pagamento mensal feito ao governo pelas empresas que exploram petrleo. No Brasil cobra-se, tambm, a chamada participao especial, que uma espcie de tributao sobre o lucro, incidente no caso dos poos de alta produtividade. A primeira justificativa para o pagamento de royalties e participao especial (doravante chamaremos os dois tipos de pagamento apenas de royalties, para simplificar) que o petrleo uma riqueza de propriedade do Estado, que deve ser remunerado pela sua extrao. Colabora o fato de que grande a diferena entre o custo de extrao do petrleo e o seu preo no mercado internacional. A alta margem de lucro permite que o governo se aproprie de parte dos ganhos sem que a atividade deixe de ser atrativa para as empresas exploradoras. O segundo ponto que esses recursos so finitos: o petrleo que se extrai da terra hoje no estar disponvel para as geraes futuras. Por isso, a cobrana de royalties e outras compensaes financeiras pagas pelos extratores de recursos naturais ao governo (existem compensaes similares na extrao mineral e no uso de recursos hdricos) tm o papel fundamental de equilibrar os interesses da gerao presente e das geraes futuras. Trata-se de impor um custo adicional extrao dos recursos hoje, para dosar o ritmo de seu consumo e permitir que as geraes futuras tambm disponham de recursos naturais. Em geral, so apontadas trs justificativas para que os estados e municpios participem das receitas de royalties. A primeira est associada explorao de um recurso que pertence ao ente federativo. Como no Brasil os recursos do subsolo pertencem Unio, essa justificativa no se aplica. A segunda justificativa que os royalties pagos a municpios e estados servem para compens-los pelos danos ambientais e sociais (atrao excessiva de mo-de-obra para a regio, com os associados problemas de criminalidade, desemprego, etc), alm de garantir condies expanso da urbanizao necessria para receber mais populao e mais empresas ligadas explorao de petrleo. A terceira que os estados e municpios produtores poderiam utilizar os royalties para construir uma base econmica que preparasse a localidade para quando as

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Consultor-Legislativo do Senado Federal. Doutor em Economia pela USP. Consultor-Legislativo do Senado. Mestre em Economia pela UFMG. 3 Para uma discusso dessas leis ver, neste site, o texto Qual a diferena entre regime de partilha e regime de concesso na explorao do petrleo?, de Paulo Springer de Freitas.

jazidas se esgotarem, evitando o esvaziamento econmico da regio aps o fim da explorao. Porm esses argumentos no parecem fortes para o caso brasileiro. Primeiro porque, pelas regras atualmente vigentes (que valem para os poos de petrleo que no esto no pr-sal), h um descasamento entre os municpios beneficiados e a efetiva localizao e impacto da extrao de petrleo. Parte relevante do royalty atribuda aos municpios que estejam mais prximo do poo situado na plataforma continental, sem que, necessariamente, o petrleo extrado daquele poo seja processado, embarcado ou gere qualquer impacto adverso de ordem econmica ou ambiental no municpio. Esse critrio, conforme registra (Serra 2006, p. 213) no tem associao com o impacto local da atividade de explorao de petrleo e acaba por tornar alguns municpios privilegiados recebedores de um man: recebem dinheiro sem ter o correspondente impacto negativo. Ainda segundo Serra (2006, p. 217), no caso dos municpios, apenas 26% do total dos royalties referentes produo terrestre de petrleo guardam alguma relao com a intensidade do impacto local da atividade de explorao, com esse percentual caindo para 8,75% no caso da explorao em plataforma continental. Adicionalmente, a prpria atividade petrolfera j estimula bastante a atividade local, aumentando substancialmente a base de arrecadao tributria. No que diz respeito aos impactos ecolgicos, a distncia entre os campos do pr-sal e a costa, de centenas de quilmetros, torna praticamente impossvel associar qualquer dano ecolgico ao municpio confrontante: o municpio efetivamente afetado depender muito mais das correntes martimas e de outros fatores geolgicos do que da proximidade do plataforma de explorao. Outro problema fundamental que os critrios de partilha atuais geram grande concentrao dos recursos em alguns poucos municpios. De fato, de acordo com Serra (2006, p. 228), 24,3% das rendas petrolferas devidas a municpios so pagos a um nico municpio: Campos de Goytacazes-RJ e os dez maiores beneficirios dessas rendas detm 64% do total distribudo. Some-se a isso o fato de que os valores transferidos so muito elevados: a participao dos estados e municpios produtores, dependendo do tipo de poo explorado, fica entre 50% e 90% do total dos royalties. Mesmo antes de os poos do pr-sal comearem a produzir, j ocorre, hoje, com a imposio de royalties sobre os campos em atividade, uma transferncia a estados e municpios da ordem de R$ 12,1 bilhes anuais 4. Municpios que recebem muito dinheiro de royalties sem ter que, ao mesmo tempo, usar esse dinheiro para mitigar os problemas gerados pela explorao do petrleo, acabam atraindo populao, que vem em busca de se beneficiar desse dinheiro. O argumento de que o dinheiro do royalty para compensar o aumento de populao tem que ser virado de ponta-cabea: o dinheiro do royalty que atrai populao. Estudo recente 5 mostra que, no caso brasileiro, no se detecta um impacto positivo e significativo da explorao de petrleo nas demais atividades econmicas municipais. Logo, a populao no teria sido atrada por novos empregos no setor privado, decorrentes da atividade petrolfera. Os autores mostram que o principal impacto econmico ocorre via oramento pblico, com a entrada dos royalties nos cofres locais. Seria, ento, de se esperar uma expanso dos servios pblicos
Fonte: ANP http://www.anp.gov.br/?id=522 Francesco Caselli e Guy Michaels Do oil windfalls improve living Standards? Evidence from Brazil . NBER Working Paper n 15550. Disponvel em http://www.nber.org/papers/w15550
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municipais. Mas os pesquisadores no encontram tal efeito. Aparentemente o dinheiro gasto, mas no produz efeitos em termos de aumento de servios pblicos prestados ou de qualidade de vida local. Pode-se concluir que boa parte do dinheiro aplicada de forma improdutiva ou desviada. Existem evidncias a esse respeito na literatura. Sousa e Stosic (2003) 6, em um estudo que compara a eficincia dos municpios brasileiros, mostram que h grande concentrao de municpios que so beneficirios de royalties no grupo dos menos eficientes. Mendes (2005) 7 mostra que os principais beneficirios de compensaes financeiras relacionadas ao petrleo gastam entre 20% e 50% a mais que a mdia dos municpios brasileiros com a manuteno de suas cmaras de vereadores. O que parece ocorrer que, ainda que mal gasto, parte do dinheiro dos royalties continua circulando na rea de influncia econmica dos municpios beneficiados. Salrios pblicos elevados, despesas pblicas improdutivas e desvios geram uma dinmica econmica com baixo potencial de gerao de riqueza futura, mas que capaz de fomentar a demanda local por bens e servios, como construo de residncias, despesas no comrcio, contratao de empregados domsticos, etc. Em vez de os royalties representarem uma indenizao aos municpios pela futura decadncia econmica, quando no houver mais petrleo na regio, eles criam uma dependncia do municpio em relao a esses recursos no presente. Quando acabar a explorao do petrleo e os royalties secarem, esses municpios no tero construdo nenhuma base sustentvel para sua atividade econmica e iro, efetivamente, entrar em depresso econmica. Manter esse modelo distorcido de distribuio de royalties, em um contexto em que os valores se multiplicaro devido explorao do pr-sal, no parece ser uma boa idia. Por outro lado, tambm no nos parece aconselhvel simplesmente dividir os recursos igualmente entre todos os municpios e estados. Se isso for feito, tal receita ser mais um recurso a ser aplicado nos gastos correntes, sem perspectiva de que venham a ser adequadamente investidos em favor das geraes futuras. Para ter uma aplicao eficaz dos recursos dos royalties preciso faz-lo pensando nas geraes futuras, que no tero a oportunidade de consumir o petrleo que se extrai no presente. Por isso, recomendvel que a receita financeira obtida com os royalties seja investida para gerar ativos capazes de impulsionar o crescimento econmico hoje e no futuro: infra-estrutura econmica, conhecimento cientfico, preservao ambiental. Parte significativa das polticas geradoras de ativos em favor das geraes futuras diz respeito a aes tpicas do Governo Federal. a esse nvel de governo que cabem as principais aes de investimentos em cincia e tecnologia, proteo ambiental e ampliao da infraestrutura (estradas, portos, aeroportos, etc.). pequeno o papel que os municipais podem fazer nessas reas; com os governos estaduais tendo algum espao para atuar em tais reas.

Sousa,M.C.S. e B. Stosic. Technical Efficiency of the Brazilian Municipalities: Correcting NonParametric Frontier Measurements for Outliers. Working Paper n 293. Departamento de Economia. Universidade de Braslia, 2003.

Mendes, M. (2005) Capture of fiscal transfers: a study of Brazilian local governments. Economia Aplicada, v. 9, n 3, p. 427-444.

H uma outra rea de investimento nas geraes futuras, a educao, para a qual estados e municpios podem contribuir bastante. No entanto, seria importante criar mecanismos que garantissem a efetiva aplicao dos royalties nas escolas pblicas estaduais e municipais. Pelo exposto, seria interessante redesenhar a partilha dos royalties do pr-sal com base nos seguintes princpios: reduzir significativamente a participao de estados e municpios na partilha, passando a utilizar tais recursos em programas federais de pesquisa e desenvolvimento de fontes alternativas de energia (lembrando que a liderana brasileira em biocombustvel depende de investimento macio em pesquisa no setor), programas de preservao ambiental e reforo das verbas para a educao pblica; os estados devem receber parcela superior dos municpios, visto que tm maiores atribuies em reas como preservao ambiental, cincia e tecnologia e infraestrutura; a Unio, por sua vez, deve receber parcela superior dos estados, tendo em vista o impacto relevante que as receitas do petrleo trazem sobre variveis macroeconmicas, como demanda agregada e cmbio, e pela maior capacidade tcnica de criar e gerenciar fundos que consigam preservar para as geraes futuras a riqueza do petrleo; o eventual uso dos recursos no financiamento da educao provida pelos estados e municpios deve se dar por meio da elevao da dotao do Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica (FUNDEB), para garantir que o dinheiro venha a ser efetivamente canalizado para a educao; participao adicional de estados e municpios nesses recursos, alm das citadas acima, deve restringir-se ao suporte financeiro necessrio para que eles expandam sua rede de servios pblicos em funo do aumento de demanda decorrente das atividades de explorao; o que significa valores, por cidade, muito inferiores ao que se paga aos atuais principais beneficirios do sistema; impor um teto para a participao percentual de cada municpio na partilha, para evitar o fenmeno dos municpios milionrios, como o caso de Campos de Goytacazes-RJ e outros municpios da Bacia de Campos; utilizar parte dos recursos atribudos a estados e municpios para formar um fundo de estabilizao, cujos recursos seriam utilizados em perodos de menor arrecadao ou para financiar investimentos em infraestrutura por meio de emprstimos aos prprios estados e municpios para financiamento de obras de infraestrutura.

Para ler mais sobre o tema:

Postali, F. (2002) Renda Mineral, diviso dos riscos e benefcios governamentais na explorao de petrleo no Brasil. Rio de Janeiro: BNDES, 120 p. Serra, R.V. Rendas Petrolferas no Brasil: critrios de distribuio distorcidos induzem ineficincia do gasto. In Gasto Pblico Eficiente: 91 Propostas para o Desenvolvimento do Brasil. M. Mendes (Org.). Instituto Fernand Braudel/Topbooks, So Paulo, Brasil, 2006.