A Estratgia Conjunta frica-UE

Anlise e Desafios da implementao aps a Cimeira UE-frica

Estudo Temtico Parte I

Dezembro de 2010

Contedo: Introduo Parte I A Implementao da Estratgia Conjunta e o Futuro das Relaes UE-frica 1. Enquadramento 1.1. O Caminho para a Estratgia Conjunta frica-UE 1.2. A Viso da Estratgia Conjunta 2. Anlise da Implementao da Estratgia 3. A participao da Sociedade Civil na Estratgia 4. A III Cimeira UE-frica 5. O Futuro da Parceria UE-frica Concluses

Este estudo foi promovido e realizado para a Plataforma Portuguesa das ONGD, que detm propriedade sobre o mesmo. O tratamento da informao e as anlises aqui expressas no reflectem, contudo, a poltica oficial desta instituio, sendo da exclusiva responsabilidade do autor, Patrcia Magalhes Ferreira. A Plataforma Portuguesa das ONGD tem promovido um acompanhamento regular das questes UE-frica, nomeadamente atravs do Projecto Presidncia (2007), da organizao do Frum Europa-frica de Sociedade Civil (2007) e da Iniciativa EU Acuso (2008 -2009), que permitiu retirar ilaes e emitir recomendaes com vista a uma concretizao mais rigorosa dos compromissos assumidos tanto pelos Estados como pelas Organizaes da Sociedade Civil relativamente a esta matria.

Esta iniciativa conta com o apoio do Instituto Portugus de Apoio ao Desenvolvimento.

Introduo
O presente estudo uma iniciativa da Plataforma Portuguesa das ONGD, com o apoio do IPAD, para anlise do estado actual das relaes UE-frica e das perspectivas para o futuro, tendo em considerao a situao de integrao econmica e poltica nos dois continentes e o contexto global. O estudo centra-se na Estratgia Conjunta UE-frica por ser o nico quadro global de relacionamento entre os dois blocos continentais e pela inovao que constituiu a sua criao em 2007, na II Cimeira em Lisboa. O estudo surgiu na sequncia de outras iniciativas relativamente a este processo, promovidas pela Plataforma nos ltimos anos. Em 2007, paralelamente realizao da Cimeira UE-frica que decorreu no mbito da ltima presidncia portuguesa da Unio Europeia, a Plataforma promoveu um Frum da Sociedade Civil Euro-Africana, que resultou numa declarao poltica lida no Plenrio de Chefes de Estado na Cimeira. Em 2008 e 2009, a Iniciativa EU Acuso permitiu retirar ilaes e emitir recomendaes com vista a uma concretizao mais rigorosa dos compromissos assumidos tanto pelos Estados como pelas Organizaes da Sociedade Civil relativamente a esta matria. O presente estudo insere-se nas actividades do Contrato Programa assinado entre a Plataforma Portuguesa das ONGD e o IPAD, que prev a elaborao de diversos estudos temticos sobre vrios temas da cooperao para o desenvolvimento. Por um lado, estes estudos permitiro criar recursos informativos bastante completos, mas tambm acessveis, publicados online; por outro lado, devem ter utilidade prtica para as reas de interveno das ONGD e so, eles prprios, instrumentos de capacitao, permitindo melhorar os conhecimentos e interveno das ONGD portuguesas nas temticas actuais da Cooperao Internacional para o Desenvolvimento. Procurando manter activa a ateno da sociedade civil portuguesa face aos desenvolvimentos da parceria estratgica entre a Europa e frica, o estudo teve por objectivos: (i) Avaliar o estado geral de implementao da Estratgia Conjunta, identificando os resultados dois anos aps a sua aprovao; (ii) Analisar os progressos, resultados e dificuldades encontradas na implementao do Plano de Aco 2008-2010, particularmente dos avanos e pontos de bloqueio em cada uma das oito parcerias temticas; (iii) Analisar o papel dos vrios actores, europeus e africanos, nesta implementao, nomeadamente sobre as formas de envolvimento da sociedade civil; e (iv) Formular recomendaes concretas relativamente a cada parceria temtica. Com efeito, para que os principais actores continuem a manter o interesse e a investir no processo, crucial que a Estratgia apresente resultados concretos, quer em termos gerais, quer dentro das parcerias temticas. A concretizao da Estratgia Conjunta passa, igualmente, por encontrar solues inovadoras que promovam uma maior e melhor participao das instituies democrticas e dos cidados da Europa e da frica nesta parceria, como parte integrante de um fortalecimento da sociedade civil nos dois continentes. Para que a anlise tenha uma relevncia temporal mais alargada, o estudo foi actualizado com os resultados da III Cimeira UE-frica (realizada em Novembro de 2010 na Lbia), formulando recomendaes com vista melhoria dos resultados da parceria estratgica em geral, e a um maior envolvimento da sociedade civil em particular. Metodologicamente, a sua elaborao envolveu pesquisa bibliogrfica e anlise de documentos oficiais, bem como a recolha de informao de forma indirecta atravs do trabalho regular de investigao, o qual incluiu reunies regulares com organismos oficiais e investigadores dedicados a estas matrias. As principais concluses foram

apresentadas e discutidas a 11 de Janeiro de 2011, numa sesso de debate que contou com a colaborao do Centro de Estudos Africanos do ISCTE. O estudo est estruturado em duas partes distintas. Uma primeira parte, que constitui o cerne da anlise, apresenta o enquadramento em que surgiu a Estratgia Conjunta UEfrica, a viso preconizada pela Estratgia e a anlise da sua implementao. A questo da participao da Sociedade Civil na Estratgia tratada de forma separada no ponto 3. Os pontos 4. e 5. so dedicados aos resultados da III Cimeira e especificao de alguns pontos considerados fundamentais para o avano da Parceria no futuro, seguindose as concluses e recomendaes mais importantes. Na II Parte do estudo, so apresentadas fichas sobre cada uma das oito Parcerias temticas, com uma estrutura comum: (a) principais realizaes, (b) principais dificuldades e (c) pistas para o futuro.

Parte I A Implementao da Estratgia Conjunta e o Futuro das Relaes UE-frica

1. Enquadramento

1.1. O Caminho para a Estratgia Conjunta frica-UE

O relacionamento entre a Europa e a frica foi, ao longo das dcadas, marcado pelas dinmicas mundiais subjacentes e pelo contexto poltico de cada um dos continentes. No perodo ps-colonial, os Acordos de Lom renomeados Cotonou desde 20001 constituem o principal instrumento legal de enquadramento da cooperao entre a Unio Europeia (UE) e os Estados de frica, Carabas e Pacfico (ACP). A realizao da I Cimeira UE-frica em 2000, no Cairo, veio reconhecer a necessidade de um relacionamento poltico de alto-nvel entre os dois continentes e preconizou um novo patamar de relacionamento multilateral, que se pretendia no estar assente nas habituais lgicas ps-coloniais e assistencialistas. Pela primeira vez, foi definida uma agenda comum de prioridades, ainda que espraiada por demasiados sectores de actuao e sem uma hierarquizao clara de aces. Porm, para alm do valor simblico e do significado poltico, o contexto dos dois continentes determinou avanos lentos na implementao dos compromissos e um hiato de tempo demasiado longo at realizao da II Cimeira UE-frica, em 2007 (Lisboa). Por um lado, as divergncias de posio tornaram-se marcantes na cooperao intercontinental: o lado europeu dando primazia s questes da paz e segurana, enquanto a parte africana enfatizava os aspectos econmicos e comerciais, incluindo a questo da dvida externa. Por outro lado, o caso do Zimbabu contaminou, numa fase posterior, o dilogo poltico entre as instncias europeias e africanas, determinando o adiamento sucessivo da II Cimeira. Apesar disso, no perodo entre as duas Cimeiras, tiveram lugar evolues importantes nos dois continentes e no plano global, criando condies para uma nova etapa nas relaes UE-frica. Houve um ressurgimento da importncia geo-estratgica do continente africano (em boa medida perdida no perodo ps-Guerra Fria), quer por razes de segurana incluindo a proeminncia do terrorismo como elemento fundamental na segurana internacional desde 2001 quer por motivos econmicos, j que a frica Subsaariana se tornou uma das fontes prioritrias de fornecimento de petrleo, devido instabilidade das fontes energticas do Mdio Oriente. O lanamento da Nova Parceria para o Desenvolvimento de frica (NEPAD)2, em 2001, e principalmente da Unio Africana (UA)3 em substituio da OUA em 2002, vieram criar um interlocutor institucional mais forte, organizado e pragmtico, ao nvel continental. Do lado europeu, o desenvolvimento de uma Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC) e de uma Poltica Europeia de Segurana e Defesa (PESD) coincidiram com uma maior ambio de projeco poltica do projecto europeu na cena internacional, que possa aproximar-se sua importncia em termos comerciais e da ajuda pblica ao desenvolvimento (na qual a UE no seu conjunto financia cerca de 55% do esforo internacional4, sendo tambm o principal parceiro comercial de frica ver
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Mais informaes sobre o Acordo de Cotonou e a sua ltima reviso em: http://ec.europa.eu/development/geographical/cotonouintro_en.cfm 2 http://www.nepad.org 3 http://www.africa-union.org/ 4 Em 2009, a UE no seu conjunto (27 Estados Membros + CE) concederam 48,2 mil milhes de Euros em APD ao mundo em desenvolvimento, o que corresponde a 0,42% do RNB.

Quadro). A isto acresce a emergncia de novos actores no sistema poltico internacional como a China , determinando uma reformulao dos equilbrios estratgicos, onde frica desempenha um papel relevante. Quadro: Comrcio UE-frica
A. Peso no Comrcio de frica Importaes africanas - Origem: 1: Unio Europeia 2: China 3 EUA Exportaes Africanas - Destino: 1: Unio Europeia 2: EUA 3: China 2009 36% 12,70% 6,20% 37% 16,50% 10,60%

B. Comrcio UE(27)-frica em mercadorias (Milhes de Euros) 2000 Exportaes 66 420 Importaes 85 034 Balano -18 613 Peso do Comrcio com frica no total da UE Exportaes 7.8% Importaes 8.6%

2001 70 488 88 446 -17 958

2002 69 570 82 386 -12 817

2003 69 778 82 819 -13 041

2004 75 867 87 590 -11 722

2005 75 867 110 285 -24 067

2006 91 557 126 320 -34 763

2007 102 643 129 677 -27 034

2008 118 811 158 335 -39 524

2009 107 390 106 591 800

8.0% 9.0%

7.8% 8.8%

8.0% 8.9%

8.0% 8.5%

8.2% 9.3%

7.9% 9.3%

8.3% 9.0%

9.1% 10.1%

9.8% 8.9%

Fonte: Comisso Europeia, 2010.

Aps a formulao de uma Estratgia Europeia para frica, em 2005, o caminho natural a seguir seria, portanto, a negociao de uma Estratgia Conjunta que fosse negociada e acordada conjuntamente entre frica e a UE, ou seja, concebida em conjunto com frica e no para a frica. Esta veio a ser consagrada pelos Chefes de Estado e de Governo dos dois continentes, na II Cimeira UE-frica, em 2007. Se a primeira Cimeira, no Cairo, foi marcada por questes polticas simblicas e pela evocao do passado colonial, a Cimeira de Lisboa caracterizou-se por um maior pragmatismo, de resoluo de problemas concretos e de procura de interesses e oportunidades comuns. Com efeito, a Estratgia Conjunta foi formulada para reforar o relacionamento poltico e a cooperao UE-frica em resposta s mudanas geopolticas, globalizao e aos processos de crescente integrao nos dois continentes, como bem expressa a Declarao de Lisboa, assinada na II Cimeira: estamos decididos a construir uma nova parceria poltica estratgica para o futuro, ultrapassando a tradicional relao doador-receptor e partindo de valores e objectivos comuns, na via da paz, da estabilidade e do Estado de direito, do progresso e do desenvolvimento5.

Declarao de Lisboa, II Cimeira UE-frica, Lisboa, 8-9 de Dezembro de 2007.

1.2. A Viso da Estratgia Conjunta frica-UE Os quatro objectivos principais desta parceria estratgica de longa durao, tais como estabelecidos na Estratgia Conjunta, so os seguintes: 1) 2) Reforar e dignificar a parceria poltica frica-UE a fim de dar resposta a questes de interesse comum; Promover a paz, a segurana, a governao democrtica e os direitos humanos, assim como as liberdades fundamentais, a igualdade entre os homens e as mulheres, o desenvolvimento econmico sustentvel, incluindo a industrializao, e a integrao regional e continental na frica; Promover e sustentar conjuntamente um sistema constitudo por um multilateralismo efectivo, com instituies multilaterais slidas, representativas e legtimas, bem como a reforma do sistema das Naes Unidas (ONU) e de outras instituies internacionais essenciais; Facilitar e incentivar uma parceria, assente numa base ampla e abrangente, centrada nas pessoas, na qual a frica e a UE daro aos intervenientes no estatais a capacidade de desempenharem um papel activo nos processos de desenvolvimento, democratizao, preveno dos conflitos e reconstruo psconflito.

3)

4)

Assim, a Estratgia Conjunta inspirada por uma nova viso que pretende mover a parceria UE-frica:

Para alm do desenvolvimento atravs de uma parceria poltica, que estabelea um dilogo profundo e regular sobre questes de interesse de ambas as partes, a procura de benefcios mtuos em relao a assuntos polticos e uma mudana de atitudes no sentido de construir uma parceria entre iguais, que v para alm da tradicional ajuda ao desenvolvimento e da relao doadorreceptor. Para alm de frica atravs de respostas mais concertadas aos desafios da globalizao, promovendo agendas comuns nos fora internacionais, definindo posies comuns sobre conflitos globais e pressionando para uma representao mais forte de frica nas instituies internacionais. Para alm das instituies desenvolvendo uma parceria centrada nas pessoas, que inclua consultas alargadas sociedade civil, a criao de uma plataforma de dilogo e de concretizao da Estratgia Conjunta e a intensificao das relaes entre os Parlamentos Europeu e Pan-Africano. Para alm da fragmentao de quadros de relacionamento existentes (a Unio para o Mediterrneo6, o Acordo de Cotonou no caso da frica Subsaariana e a Parceria UE-frica do Sul7), atravs de uma estratgia abrangente que equacione os problemas e desafios do continente africano no seu todo e que seja complementar aos quadros j existentes de relacionamento com frica.

Ao estabelecer uma viso inovadora e ambiciosa, a Estratgia Conjunta constitui inegavelmente um teste vontade poltica, capacidades e interesses comuns das instituies europeias e africanas e respectivos Estados membros.
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A Parceria Euro-Mediterrnica e o Processo de Barcelona, implementados no mbito da Poltica Europeia de Vizinhana, so designados de Unio para o Mediterrneo desde 2008.
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O Acordo de Comrcio, Desenvolvimento e Cooperao com a frica do Sul tornou-se, em 2007, numa Parceria UE-frica do Sul.

Para o perodo 2008-2010, a Estratgia foi materializada num Plano de Aco, que identifica oito Parcerias temticas, com as respectivas aces prioritrias. Em cada Parceria Temtica, foram designados pases europeus e africanos que lideram e presidem s parcerias.
Parcerias Paz e Segurana Aces Prioritrias Aprofundar o dilogo sobre desafios paz e segurana; Operacionalizao da Arquitectura de paz e Segurana em Africa; Garantia de financiamento das operaes de paz africanas. Governao Democrtica e Direitos Humanos Aprofundar o dilogo bilateral e global sobre este tpico; Promover o Mecanismo Africano de Avaliao pelos Pares e apoiar a Carta Africana sobre Democracia, Eleies e Governao; Reforar a cooperao no mbito dos bens culturais. Comrcio, Integrao Regional e InfraEstruturas Apoiar a agenda de integrao africana; Reforar as capacidades africanas na rea de regras, standards e controlo de qualidade; Implementao da parceria no domnio das infra-estruturas; Objectivos de Desenvolvimento do Milnio Energia Assegurar o financiamento e base poltica para o alcance dos ODM; Acelerar o alcance dos ODM sobre Segurana Alimentar, sade e educao. Implementar a parceria sobre infraestruturas e intensificar a cooperao no domnio da segurana e acesso a fontes energticas. Construir uma agenda comum sobre polticas de cooperao no campo das alteraes climticas; Cooperao no combate degradao da terra e aridez dos solos, incluindo no mbito da iniciativa Green Wall for the Sahara Migrao, Mobilidade e Emprego Implementar a Declarao de Tripoli sobre Migraes e Desenvolvimento, bem como o Plano de Aco UE-frica sobre Trfico de Seres Humanos, e a Declarao de Ouagadougou sobre Emprego e Alvio da Pobreza em frica. Apoiar o desenvolvimento de uma sociedade de informao inclusiva em frica; Apoiar a formao de capacidades em cincia e tecnologia e implementar o Plano Espanha Lbia ustria, Alemanha Comisso da Unio Africana, Maurcias Frana Marrocos Reino Unido Tunsia Comisso Europeia frica do Sul Alemanha, Portugal, Comisso Europeia Egipto Liderana Secretariado do Conselho da UE Arglia

Alteraes Climticas

Cincia, Sociedade de Informao e Espao

Frana Tunsia

de Aco Consolidado Africano sobre Cincia e Tecnologia; Aumentar a cooperao no mbito da tecnologia espacial e suas aplicaes.

Na III Cimeira UE-frica, o texto da Estratgia Conjunta manteve-se inalterado, dada a sua relevncia enquanto enquadramento de longo-prazo para o relacionamento entre os dois continentes. Foi aprovado um novo Plano de Aco 2011-2013, que mantm as parcerias temticas e muitas das prioridades j estabelecidas no plano anterior, mas com a tentativa de um maior detalhe, quer em termos de actividades concretas a realizar dentro de cada prioridade, quer no que respeita aos resultados esperados e aos actores envolvidos8.

2. Anlise da Implementao da Estratgia

Ao estabelecer um enquadramento ambicioso, a Estratgia Conjunta frica-UE gerou expectativas demasiado elevadas e presses para a obteno de resultados concretos no curto-prazo. No entanto, importante reconhecer que quadros multilaterais recentes como a Estratgia Conjunta levam tempo a consolidar-se. Para alm de implicarem a engrenagem de uma mquina institucional nova, necessitam de tempo para modificar dinmicas antigas de relacionamento e mtodos de trabalho que foram construdos ao longo de dcadas pelas instituies dos dois continentes, bem como para alterar os processos inerentes Parceria. O texto da Estratgia fornece essa viso de longo-prazo, com uma agenda de reforma e de transformao para elevar o relacionamento UE-frica a um novo nvel estratgico, com uma parceria poltica reforada e com prioridades concretas que dificilmente poderiam ser totalmente realizadas num prazo de trs anos. A construo de uma parceria poltica exige experimentao, aprendizagem e vontade poltica, pelo que a avaliao da implementao da Estratgia no pode passar apenas pela anlise dos resultados imediatos que a mesma atingiu normalmente sob a forma de projectos, actividades, eventos ou financiamentos ad-hoc. Exige-se, antes, uma anlise que concilie a procura de resultados de curto-prazo com os objectivos inerentemente polticos e de longo-prazo da Estratgia Conjunta. Assim, so de destacar algumas realizaes ao longo dos ltimos anos, quer ao nvel estratgico (macro), quer na implementao concreta das parcerias temticas: A Estratgia Conjunta motivou a necessidade de os vrios intervenientes africanos (Estados, Unio Africana, Organizaes Regionais Africanas) concertarem posies perante os actores europeus, pelo que impulsionou uma dinmica de dilogo intra-africana anteriormente inexistente; A Estratgia promoveu um dilogo forte entre as duas Comisses (Comisso Europeia CE e Comisso da Unio Africana - CUA). A criao de uma Delegao da UE em Adis Abeba veio criar dinmicas que impulsionaram um dilogo mais abrangente entre a UE e a UA, no s sobre realizaes concretas da Estratgia

Joint Africa EU Strategy Action Plan 2011-2013: http://europafrica.files.wordpress.com/2010/12/secondfinal.pdf

Conjunta, mas igualmente sobre questes sensveis (p.ex. a discusso da situao em alguns pases africanos, a tentativa de concertao de posies face instabilidade poltica num dado Estado, etc). Houve algumas parcerias temticas que registaram avanos concretos considerveis, destacando-se a Parceria para a Paz e Segurana (ver Fichas) e foram adoptados, em Abril de 2009, roteiros de implementao detalhados para cada parceria temtica9, os quais alimentaram posteriormente a definio do II Plano de aco (2011-2013). Realizou-se uma estruturao e desenvolvimento da arquitectura institucional da Estratgia, incluindo a organizao dos grupos de trabalho do lado africano e europeu (como as Equipas de Implementao da UE e da UA em cada parceria temtica), a criao de Grupos Conjuntos de Peritos e a formulao de esquemas de participao de representantes das sociedades civis Africana e Europeia (ver Caixa).

O funcionamento da Estratgia Conjunta em termos institucionais pode ser apresentado esquematicamente da seguinte forma:

Fonte: European Centre for Development Policy Management (ECDPM), Maastricht, 2009.
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Joint Roadmaps for the implementation of the 1st Action Plan: http://europafrica.files.wordpress.com/2009/05/joint-africa-eu-roadmaps.pdf

Caixa: Principais Actores envolvidos na Estratgia Conjunta

Orientao Poltica Para alm da orientao poltica de longo-prazo dada pelas Cimeiras UE-frica (cada 3 anos), o dilogo e orientao poltica nos perodos entre as Cimeiras so assegurados pelas Troikas Ministeriais, numa base semestral. A Troika consagra tambm as avaliaes anuais da Estratgia Conjunta, com base em relatrios conjuntos sobre os progressos registados na implementao (cuja responsabilidade de elaborao cabe s duas Comisses e no o Secretariado do Conselho da UE em cooperao com as Presidncias da UA e da UE). No seio da UE e da UA, existem igualmente dinmicas institucionais especficas relativamente Estratgia Conjunta frica-UE, que importa referir. O Conselho da UE, representando os 27 EM e outras instituies da UE, tem um papel importante no processo de monitorizao. O Grupo frica do Conselho (COAFR) tem um mandato pan-africano inter-pilares para acompanhar as questes da Estratgia. Relativamente aos Estados Membros (EM) da UE, foram criadas Equipas de Implementao por cada Parceria temtica, que garantem o envolvimento conjunto dos EM, da CE e do Secretariado do Conselho, de forma a formularem posies europeias consolidadas. Para alm do EM que coordena cada parceria e do EM que assume a presidncia da UE, s participam os EM interessados em cada parceria. As Equipas de Implementao africanas tm sido de mais difcil dinmica. Os Estados africanos so envolvidos em reunies regionais de consultas e, numa base permanente, atravs do Comit de Representantes Permanentes em Adis Abeba. Tal como os EM da UE, os EM da UA participam nos Grupos de Peritos que pretenderem. Tambm as Comunidades Econmicas Regionais (CER) em frica devem estar envolvidas na implementao das oito parcerias. As 8 (oito) CER reconhecidas pela UA podem participar nos Grupos de Peritos. No entanto, tem havido alguma confuso sobre como envolver mais estas organizaes regionais, assegurando simultaneamente uma concertao das posies africanas. A Delegao da UE junto da Unio Africana, em Adis Abeba, desempenha um papel importante na implementao da abordagem europeia da parceria com frica e uma plataforma para contacto com a UA, para alm de gerir vrias iniciativas (como o programa de capacitao da UA financiado pela UE). Da mesma forma, a representao permanente da UA em Bruxelas tem sido instrumental para melhorar a comunicao entre a UA e a UE, tendo no seu mandato o acompanhamento da Estratgia Conjunta. Implementao: o Papel das Comisses A implementao das 8 Parcerias temticas definidas no Plano de Aco constitui uma responsabilidade colectiva da Comisso Europeia (CE) e da Comisso da Unio Africana (CUA). No caso europeu, envolve no apenas a Direco Geral de Desenvolvimento (DG DEV) ou outras partes das Relaes Externas (RELEX), mas tambm direces que lidam com questes variadas como o comrcio, a energia, a agricultura, etc. Para assegurar uma maior coerncia entre os servios, foram tomadas algumas medidas internas: reforo da task-force interservios africana na CE; nomeao de 8 pontos focais na DG Desenvolvimento para acompanharem cada parceria temtica e elaborarem os inputs da CE aos relatrios de avaliao da Estratgia; criao de pontos de contacto para seguimento da Estratgia em cada Delegao da CE em frica. Da parte africana, a CUA mandatada pelo Conselho Executivo da UA para a implementao da Estratgia e, nesse sentido, criou uma Task Force inter-departamentos dentro da CUA, em que cada departamento responsvel por uma das reas do Plano de Aco. Os membros desta Task Force participam nos Grupos de Peritos, para assegurar uma coerncia das

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posies. H reunies anuais entre a CE e a CUA (colgios de Comissrios das duas Comisses), que pretendem ser estruturantes para a Parceria e impulsionadoras dos trabalhos dos outros grupos de trabalho envolvidos. Task-Force Conjunta UE-frica Assegura a coordenao geral da Estratgia, reunindo-se semestralmente. Desde Maro de 2009, funcionam num formato alargado: incluem os servios da CE e CUA, as Presidncias da UE e UA, os co-Presidentes dos Grupos de Peritos, representantes do Parlamento Europeu e Parlamento Pan-Africano e da sociedade civil. Pretendem agregar vrios actores da parceria, na abordagem de questes transversais e na preparao das Troikas Ministeriais. Grupos Conjuntos de Peritos Os grupos de peritos foram designados como os principais rgos de implementao em cada parceria temtica (existem portanto 8), coordenando vrios intervenientes, estabelecendo os roteiros de execuo, concertando esforos e recursos, promovendo sinergias e diviso de trabalho entre os vrios actores envolvidos. Cada um dos grupos decide das suas prprias modalidades de trabalho (incluindo local e frequncia das reunies conjuntas e dos actores que nelas participam). Embora os progressos sejam dspares nas vrias parcerias temticas, vrios problemas tm sido apontados a estes Grupos, nomeadamente: rotatividade de participantes, inadequao dos participantes ao grau de expertise e de autoridade decisria requerida para avanar no programa de trabalhos, representao insuficiente ou muito desequilibrada do lado africano (p.ex. entre regies), dificuldades na logstica continental, falta de continuidade dos trabalhos entre as reunies semestrais dos Grupos. A nomeao de co-presidentes dos grupos importante para assegurar que h uma orientao e que dedicado tempo e esforo ao seu funcionamento. H ainda muito trabalho a fazer para envolver outros actores como a sociedade civil, o sector privado e parceiros internacionais (ONU, Instituies Financeiras Internacionais - IFI, doadores emergentes) que podem contribuir para a implementao das parcerias. Outros Actores: O papel dos Parlamentos na implementao e monitorizao da Estratgia deve ainda ser clarificado e desenvolvido. O Parlamento Europeu (PE) e o Parlamento PanAfricano (PPA) acompanham estas questes e trabalham conjuntamente atravs da delegao inter-parlamentar. Em Abril de 2009, a Troika Ministerial Conjunta consagrou a necessidade de um maior envolvimento dos dois Parlamentos na arquitectura institucional da Estratgia Conjunta. Os representantes dos dois Parlamentos podem participar nas reunies dos Grupos de Peritos e das Task-Forces. O Comit Econmico e Social Europeu (CESE) e a contraparte em frica (Conselho Econmico, Social e Cultural da UA - ECOSOCC) podem dar inputs sobre os temas das parcerias, pretendendo-se que estes dilogos complementem e/ou contribuam para o dilogo institucional da Troika Ministerial UE-UA. O ECOSOCC , desde Abril de 2009, o interlocutor da sociedade civil africana na Estratgia. Sociedade Civil: Apesar da formao do EU CSO Steering Group (em 2008) e do AU CSO Steering Committee (revitalizado em 2009), ainda h uma falta de clarificao sobre a participao da sociedade civil nas Equipas de Implementao e nos Grupos Conjuntos de Peritos. No caso europeu, foram designadas organizaes para serem pontos de contacto em cada uma das parcerias, podendo participar nos grupos de peritos. No caso africano, o grupo inclui os oito presidentes dos comits sectoriais UAECOSOCC e outras organizaes. A participao da sociedade civil nos grupos de peritos varia muito em cada parceria temtica (ver ponto 3.).

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A anlise da implementao da Estratgia Conjunta frica-UE desde 2007 aponta tambm para algumas dificuldades e constrangimentos que tm impedido resultados mais eficazes e sustentveis. Referem-se aqui os mais significativos: Verifica-se uma grande assimetria de capacidades e de recursos, o que dificulta a implementao de uma parceria entre iguais. A igualdade, neste caso, no significa que as partes sejam similares em recursos, mas antes que tenham objectivos partilhados e responsabilidades mtuas; no entanto, a falta de capacidades do lado africano repercute-se a diversos nveis na Estratgia Conjunta. Est bem patente nas parcerias temticas, onde a posio africana frequentemente reactiva e no pr-activa, onde h problemas relativamente ao grau de participao dos actores africanos, e onde se evidencia uma escassez dos recursos humanos da UA, muitas vezes sobrecarregados com diversos dossiers e parcerias. A falta de reconhecimento desses limites tem levado a muitas exigncias e expectativas por parte dos parceiros externos da UA, colocando grande peso sobre as suas recentes e frgeis estruturas. A assimetria entre a UE e a UA em termos de recursos e capacidades resulta, inevitavelmente, numa tendncia da UE para se assumir enquanto parceiro dominante da parceria, o que suscita, por vezes, reaces negativas da parte africana. No est claro para muitos qual o valor acrescentado da Estratgia Conjunta relativamente a outros quadros de relacionamento, como o Acordo de Cotonou entre a UE e os Estados ACP. Conforme referido pelo Grupo UE-frica do CONCORD10, the broad policy dialogue at Troka level is not a priority for EU and AU member states and this subsequently affects their investment in the process. Add to this the lack of sectoral policy dialogue at the level of the JEGs which mainly focus on technical discussions, and it seems the JAES has lost its ambition and raison dtre11. Se analisarmos os resultados de cada Parceria temtica (ver Fichas), verificamos que as realizaes, em muitos casos, se limitam insero na Estratgia de aces ou projectos que j estavam previstos ou identificao de outras aces que possam ser realizadas no quadro de determinado tema, mais do que uma tentativa de encontrar as melhores formas de atingir os objectivos expressos em cada parceria temtica. Por outro lado, relativamente a alguns temas, evidente que os assuntos mais sensveis do relacionamento UE-frica no so tratados no quadro das parcerias temticas mas sim noutros fruns, o que significa que a Estratgia Conjunta ainda no se assumiu como um quadro privilegiado de relacionamento entre os dois continentes. A Estratgia Conjunta tambm ainda no penetrou no trabalho regular das instituies europeias: refira-se, como exemplo que a Estratgia Conjunta raramente objecto de discusso no seio do Grupo de trabalho do Conselho sobre frica (COAFR), ao contrrio do Acordo de Cotonou que regularmente abordado e utilizado como instrumento importante do relacionamento com frica. Relacionado com o ponto anterior, est a dificuldade em avanar em algumas das parcerias temticas devido divergncia de interesses, quer entre as partes, quer no seio de cada parte. Nomeadamente, h uma grande disparidade no grau de envolvimento dos vrios Estados africanos, j que muitos no reconhecem as mais-valias de cedncia a um enquadramento continental, por contraposio aos seus interesses e alianas nacionais ou s suas alianas com outros parceiros externos. Uma expresso desta falta de envolvimento efectivo est na liderana das Parcerias temticas: para alm da frica do Sul numa das

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Confederao Europeia das ONG de Emergncia e Desenvolvimento. http://www.concordeurope.org/ Recommendations for the review of the Joint Africa-EU Strategy, CONCORD EU-AFRICA GROUP, March 2010 http://www.concordeurope.org/Files/media/0_internetdocumentsENG/4_Publications/3_CONCORDs_positi ons_and_studies/Positions2010/CONCORD-FINAL-STATEMENT-ON-THE-JAES-March-2010.doc

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parcerias, so apenas Estados do Norte de frica que co-presidem s restantes parcerias. Muito h ainda a avanar no dilogo intra-africano, entre Estados, organizaes regionais e continentais, para que se formulem agendas africanas comuns sobre problemas que afectam o continente e estratgias abrangentes para as vrias parcerias com actores externos. A clarificao de posies panafricanas ainda um processo embrionrio sobre vrias matrias e os vrios Estados africanos continuam a preferir definir bilateralmente as suas alianas externas. Para alm disso, tanto no mbito da UE como da UA, a falta de clareza sobre o investimento efectivo dos Estados-Membros nesta dimenso continental reforada pela existncia de polticas bilaterais, que muitas vezes diferem ou so contraditrias com a poltica europeia/africana. O facto de a UE no ser capaz de falar a uma s voz e de no ter ainda um peso poltico prprio faz com que os prprios Estados africanos prefiram investir no dilogo poltico com Estados europeus, de forma individual, em vez de aprofundarem a dimenso continental (como se verifica, por exemplo, na grande afluncia s cimeiras franco-africanas, ou da Commonwealth). Na verdade, tanto os Estados membros da UE como da UA tm dificuldade em confiar nas suas estruturas continentais para conduzirem assuntos da sua poltica externa, o que conduz questo: at que ponto a maioria dos Estados europeus e africanos tm interesse em articular realmente os seus interesses e posies e investirem numa relao abrangente ao nvel continental? Os progressos em ir para alm do desenvolvimento e para alm de frica tm sido limitados. A maior parte do dilogo ainda centrado em como a Europa pode ajudar frica, no se tendo dado o salto qualitativo no sentido de cooperar em questes globais que interessam a ambas as partes. Estes desafios, que incluem, entre outras, questes relativas segurana, s migraes, ao ambiente e energia, governao e aos direitos humanos, exigem um dilogo poltico aberto e profundo. No significa necessariamente chegar a respostas e posies conjuntas sobre todas as questes, mas implica a existncia de um dilogo robusto que permita compreender as diferentes posies, clarificar perspectivas e eventualmente promover entendimentos comuns. Isto no est a ser conseguido, em parte porque o acento tnico da implementao da Estratgia tem estado na parte tcnica e burocrtica. Por exemplo, os Grupos Conjuntos de Peritos trabalham ao nvel tcnico sem grande poder de deciso, liderana ou ligao ao nvel poltico. Isto foi evidente no caso da tentativa de elaborao de uma Declarao Conjunta sobre Alteraes Climticas antes da Cimeira de Cancun (Dezembro 2010), a qual foi discutida conjuntamente pelas partes ao nvel dos Grupos de Peritos mas depois no houve uma informao e ligao adequadas s estruturas polticas da UA, o que resultou num bloqueio da sua aprovao pelos lderes africanos. A apropriao da Estratgia Conjunta ainda bastante fraca nos dois continentes, existindo um grande desconhecimento da sua existncia para alm do eixo Bruxelas-Adis Abeba, bem como um fraco envolvimento da sociedade civil e do sector privado. O objectivo de constituir uma Parceria centrada nas pessoas est largamente por realizar. Por um lado, necessrio investir na informao e comunicao para sensibilizar vrios pblicos para as potencialidades e oportunidades oferecidas pela Estratgia Conjunta, quais as suas principais realizaes, etc. Por outro lado, deve repensar-se quais os moldes de envolvimento de vrios actores nestes processos, incluindo da sociedade civil (ver ponto 3.) frica continua a no ser tratada como um continente uno, ou seja, verifica-se uma falta de coordenao e de coerncia entre os diversos mecanismos financeiros que a UE possui para lidar com frica e entre os vrios instrumentos

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polticos que enquadram esse relacionamento: Cotonou continua a ser o principal canal de ajuda e comrcio entre a UE e a frica Subsaariana; a Poltica Europeia de Vizinhana engloba especificidades que no favorecem um poltica continental e a Parceria UE-frica do Sul tambm inclui disposies especficas que no so necessariamente coerentes com o quadro mais abrangente. A dificuldade da UE em ter uma abordagem continental coerente relativamente a frica choca com o objectivo poltico de estabelecer uma parceria intercontinental, expresso na Estratgia Conjunta. Para alm de alguns ajustamentos internos ao nvel institucional como a criao de uma task-force para frica entre servios da Comisso Europeia, a nomeao de pontos focais para cada Parceria Temtica na CE, ou a concesso de um mandato pan-africano ao Grupo de trabalho do Conselho sobre frica (COAFR) a UE no colocou esta questo no centro do debate poltico nem existe uma reflexo sobre como harmonizar os vrios quadros legais (Cotonou, Unio para o Mediterrneo, etc) em prol da abordagem continental. Esta dificuldade ilustrada pela inexistncia de um envelope pan-africano que permita financiar a Estratgia, o qual constitui uma reivindicao da UA j desde 2005. A criao do Servio Europeu de Aco Externa (SEAE) parece no vir resolver este problema, mantendo-se uma diviso entre os vrios quadros legais que espartilham as relaes com o continente africano. Torna-se aqui necessrio referir que o tratamento de frica como continente uno um desgnio que no cabe apenas parte europeia, j que a prpria frica no se posiciona perante a UE como tal, existindo divises importantes e distines de relacionamento entre as regies africanas particularmente entre o Norte de frica e a frica Subsaariana. Para alm da coerncia entre quadros de relacionamento, coloca-se a questo da coerncia entre polticas, j que a Estratgia poderia ser um instrumento para avanar nesse objectivo, particularmente ao nvel europeu. Na realidade, a Estratgia ainda encarada, tanto pela parte europeia como africana, como um espao reservado aos objectivos e actores do Desenvolvimento, quando um dos seus objectivos exactamente ir para alm do Desenvolvimento. Isto requer um envolvimento mais sistemtico de outros servios dentro do quadro institucional da UE e da UA, que permitam incorporar as vrias reas de cooperao UE-frica e as dinmicas de outras polticas na Estratgia (poltica comercial, agrcola, energtica, ambiental, de segurana, etc). Os resultados nesta rea tm sido escassos e a existncia de maiores avanos implica que frica esteja presente nas agendas de poltica externa europeia no s no vector Desenvolvimento e que se reforcem as relaes econmicas e polticas com os Estados e organizaes regionais africanas muito para alm da ajuda pblica ao desenvolvimento. Isto interliga-se com a questo do financiamento, uma vez que surge de forma recorrente o problema da inexistncia de um financiamento especificamente direccionado para a Estratgia Conjunta. Esta questo foi abordada pela primeira vez ao nvel poltico apenas em Outubro de 2009, aquando da Troika Ministerial que apresentou o relatrio de progresso da implementao da Estratgia. reconhecido por todos que a Estratgia constitui uma Plataforma de dilogo poltico e que no se deve transformar em mais um instrumento de canalizao de ajuda ao desenvolvimento. O financiamento no tem constitudo uma questo relevante na prossecuo de projectos especficos dentro das Parcerias temticas, mas torna-se num problema quando se querem financiar processos (em vez de apenas projectos) e quando esses financiamentos ultrapassam a lgica da ajuda ao desenvolvimento. Assume-se tambm como um problema em questes institucionais bsicas, de que exemplo o financiamento

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da participao de peritos nos Grupos Conjuntos de Peritos12. Frequentemente, mais do que a existncia de fundos disponveis, o principal problema est no acesso a esses fundos: complexidade dos procedimentos, diversidade de instrumentos, falta de informao sobre o seu funcionamento, etc. Para alm disso, nem o I Plano de Aco (2008-2010) nem o II Plano (2011-2013) quantificam devidamente qual o custo previsto ou necessrio para implementar cada prioridade e actividade dentro das Parcerias temticas, o que dificulta a avaliao do sucesso ou do fracasso na prossecuo das mesmas. A existncia de um envelope pan-africano de financiamento da Estratgia exigiria uma reorientao dos fundos disponveis, o que colide com as prioridades das prprias regies africanas (nomeadamente com o Norte de frica, que pretende manter uma relacionamento privilegiado com a EU no mbito da Poltica de Vizinhana). Estas dificuldades e constrangimentos originaram atrasos substanciais na implementao de algumas prioridades das parcerias temticas, de tal forma que os Roteiros para implementao da generalidade das Parcerias apenas foram aprovados em Abril de 200913. Relativamente implementao de cada Parceria Temtica, consensual a avaliao positiva da Parceria sobre Paz e Segurana, por comparao com as restantes. Os exemplos desta Parceria tm sido analisados de forma a alguns elementos poderem ser, eventualmente, aproveitados para replicar noutras Parcerias. A principal questo a colocar na avaliao das Parcerias deve estar centrada no facto de estas terem gerado novas dinmicas e iniciativas, ou nada terem acrescentado no dilogo sobre determinada matria (Teria isto acontecido se no existisse a parceria?). Em vrios casos, verifica-se que os aspectos positivos em determinada parceria se devem a iniciativas pr-existentes que foram incorporadas na Estratgia Conjunta. Refiram-se, como exemplos, o apoio da UE aos processos eleitorais em frica (Parceria sobre Governao), o Trust Fund para as Infra-estruturas (Parceria sobre Comrcio), a contribuio da CE para o Fundo da Iniciativa Fast-Track Educao para Todos (Parceria sobre os ODM), etc. No geral, as aces e Parcerias onde se verificaram mais progressos foram aquelas onde se verificaram os seguintes elementos: o o A existncia de um dilogo entre os dois continentes j antes da Estratgia Conjunta (p.ex. Paz e Segurana); O reconhecimento da temtica como um problema comum importante, em que existia j um esforo de formular agendas continentais, tanto do lado europeu como africano (p.ex. alteraes climticas, energia); O reconhecimento da Estratgia Conjunta como o frum mais adequado para a concertao entre europeus e africanos sobre determinada temtica (p.ex., o exemplo negativo da Parceria dos ODM e da Parceria sobre Comrcio, onde as questes mais importantes so tratadas noutros fruns); Uma liderana e mandato indiscutvel da UA em termos continentais sobre a temtica em causa, bem como um nvel mnimo de clareza entre a UA e as Organizaes Regionais e entre as Instituies da UE e os seus Estados-Membros sobre as questes em debate (p.ex. exemplo positivo da Paz e Segurana, em que existe uma arquitectura continental e um Memorando de Entendimento entre a UA e as Comunidades Econmicas Regionais, versus exemplo negativo da Governao e Direitos Humanos);

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Em 2009 acordou-se que a participao africana nos Grupos de Peritos seria financiada pelo fundo de 55M que a UE concede em apoio institucional UA.
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Com excepo da Parceria para a Energia, cujo Roteiro foi adoptado pelo respectivo Grupo de Peritos apenas em Setembro de 2009.

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A adaptao do quadro institucional, mtodos de trabalho e informao, s especificidades da parceria (p.ex. os mecanismos de partilha de informao no seio da Parceria Paz e Segurana, a utilizao da Facilidade de Dilogo e Parceria EUEI para apoio tcnico na Parceria para a Energia, etc); O nvel a que as discusses tm lugar, dependendo do grau de participao e envolvimento efectivo de especialistas e dos Estados-Membros de cada parte. A disponibilidade de recursos financeiros direccionados (p.ex. Facilidade de Paz para frica no caso da Paz e Segurana, ou a Parceria UE-ACP para a Energia)

o o

No obstante os considerveis avanos em termos das questes organizacionais e de criao de uma arquitectura institucional de apoio Estratgia, o maior desafio est em transformar a relao poltica entre os dois continentes e dar o salto qualitativo no sentido de uma parceria mais estratgica no contexto global. Isso est patente na desconfiana e cautela subjacente a grande parte do dilogo UE-frica, em grande parte devido ao passado histrico comum, o que se manifesta de forma mais premente nas parcerias temticas mais sensveis ou de cariz mais poltico (como o caso, p.ex. da Parceria sobre Governao e Direitos Humanos). Noutras parcerias, optou-se simplesmente por no abordar os assuntos mais sensveis, como o caso dos Acordos de Parceria Econmica (APE) que tm sido objecto de discusso noutros fruns, em vez de existir algum dilogo poltico sobre o assunto no seio da Parceria sobre Comercio, Integrao Regional e Infra-Estruturas (ver Ficha sobre esta parceria). Este facto foi recentemente reconhecido na III Cimeira, que veio afirmar a necessidade de se tratarem estes assuntos cruciais para as relaes UE-frica no mbito das parcerias temticas, sendo os APE um exemplo paradigmtico.

3. A participao da Sociedade Civil na Estratgia

A II Cimeira UE-frica, em 2007, veio pela primeira vez definir e institucionalizar a participao da sociedade civil na discusso oficial, implementao e monitorizao das prioridades e aces da Parceria frica-UE. Um dos maiores desafios da Estratgia Conjunta est em aproximar esta parceria dos cidados, para que no seja resultado apenas de uma negociao poltica entre altas esferas de governo, mas possa contar com a participao dos mais variados actores nos dois continentes, nomeadamente a sociedade civil e o sector privado. O texto da Estratgia Conjunta assume como um dos objectivos principais Facilitar e incentivar uma parceria, assente numa base ampla e abrangente, centrada nas pessoas, na qual a frica e a UE daro aos intervenientes no estatais a capacidade de desempenharem um papel activo (). Sobre o papel da sociedade civil, dito que h que conferir sociedade civil e a outros intervenientes no estatais um papel adequado e proeminente a nvel da parceria institucional (); e que ambas as partes faro da comunicao efectiva com intervenientes no institucionais uma prioridade e reforaro a sua capacidade de divulgao da informao, recolhero e utilizaro as ideias e propostas dos parceiros da sociedade civil e incentivaro a participao activa de intervenientes no institucionais na implementao e acompanhamento da Estratgia Conjunta e dos seus Planos de Aco.

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Estes objectivos foram sucessivamente reafirmados em vrios Comunicados das Troikas Ministeriais e foram realizadas consultas para decidir quais as modalidades de integrao da sociedade civil na implementao da Estratgia, nomeadamente nos Grupos Conjuntos de Peritos e na elaborao de contributos para as Troikas. Para alm disso, foi acordada a necessidade de estabelecer mecanismos de cooperao entre a sociedade civil e outras instituies relevantes como o Parlamento Europeu e o Parlamento Pan-Africano. A realidade, porm, que o objectivo de envolver formal e informalmente estes actores na arquitectura institucional da Estratgia est ainda bastante longe de ser realizado. So aqui efectuadas algumas consideraes a esse respeito. Abordagens Diferenciadas: As sociedades civis europeia e africana optaram por abordagens diferentes relativamente ao seu envolvimento na Estratgia, verificando-se um entendimento diferente entre as duas partes sobre o que significa o envolvimento da sociedade civil e sobre quais os critrios de legitimidade para estes actores. Enquanto a parte africana tem uma maior estruturao, tendo decidido que o Conselho Econmico, Social e Cultural da UA (ECOSOCC)14 seria o representante da sociedade civil africana, a parte europeia aposta numa maior flexibilidade, tendo estabelecido um Steering Group composto por redes de organizaes que trabalham em assuntos ligados Estratgia Conjunta. Na UE, os actores da sociedade civil tomaram a liderana do processo e acabaram por excluir o Comit Econmico e Social Europeu - CESE (contraparte do ECOSOCC na UE) do Steering Group, embora este seja um actor bastante pr-activo na formulao de contributos para as instituies da Estratgia Conjunta. So os Steering Comittees das duas partes que do contributos para os Grupos de Peritos, Equipas de Implementao, Troikas Ministeriais, etc (ver Quadro).
Quadro: Estrutura Actual da Participao da Sociedade Civil na Estratgia Steering Committee da Sociedade Civil da UA Steering Committee Grupos de Peritos Trika Ministerial etc

da Sociedade Civil da UE Membros de diferentes redes

21 membros, em que: 6 so do ECOSOCC, 6 no-ECOSOCC, 8 presidentes dos clusters ECOSOCC e 1 representante do CIDO

activas nas questes Europa-frica15. Tem cerca de 30 membros.

ECOSOCC tem 8 clusters dedicados a cada Parceria temtica (que envolvem 9 peritos ECOSOCC e de fora por cluster)

Comit de Coordenao (composto por 8 membros que so pontos de contacto para cada um dos 8 grupos de trabalho + alguns representantes de outras organizaes)

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O ECOSOCC um rgo consultivo da Unio Africana, que pretende promover o papel da sociedade civil no dilogo sobre questes que afectam o continente. composto por representantes da sociedade civil dos Estados Membros da UA, por organizaes regionais da sociedade civil e por organizaes da dispora. Apesar de estar legalmente estabelecido no Acto Constitutivo da UA (2002), s elegeu a sua Assembleia Geral em 2008. Foi mandatado para ser o principal interlocutor da sociedade civil africana na Estratgia Conjunta apenas em Maro de 2009, na reunio de consulta com as ONG realizada no Qunia (ver relatrio desta reunio em: http://www.iss.co.za/uploads/AUEUCSOMAR09.PDF). 15 Entre os membros, esto Plataformas de ONGD (p.ex. VENRO-Alemanha, BOND-Reino Unido, CNCDBlgica), vrias ONG membros de redes como o CONCORD ou a Human Rights and Democracy Network (HRDN), Confederaes Sindicais e Fundaes.

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Direco dos Cidados e Dispora Africana CIDO (Departamento da CUA) 1 representante no Steering Committee

8 pontos focais que foram nomeados para as 8 parcerias temticas da Estratgia.

Do lado europeu, tendo a base do processo de seleco sido um misto entre convite e uma abertura a todas as redes interessadas em participar, pode questionar-se a representatividade das redes presentes, para alm de no estar totalmente clarificada quais a hiptese real de uma organizao individual se poder candidatar a membro do Steering Group. Do lado africano, a questo da representatividade e legitimidade tem marcado fortemente todo o processo, existindo mesmo acusaes de seleco dos representantes do ECOSOCC segundo critrios de lealdade poltica e outros que no favorecem uma participao independente ou divergente relativamente ao discurso oficial. A falta de incluso de plataformas de organizaes de mulheres, de organizaes dedicadas juventude, ou de redes/associaes de migrantes ou da dispora16, so exemplos de como ainda h sectores das sociedades europeias e africanas que permanecem completamente afastados destes processos. A parte europeia tanto a CE como o CESE e algumas redes de ONG tm exprimido alguma frustrao no trabalho com as suas contrapartes africanas, seja por atrasos que bloqueiam todo o processo, seja pela falta de interesse da Comisso da Unio Africana (CUA) em estender a parceria para alm dos actores institucionais e em permitir uma verdadeira participao do ECOSOCC para alm da sua existncia no papel. A CUA tem adoptado uma posio reactiva face a estas afirmaes, apontando problemas de capacidade no caso do ECOSOCC, por ser ainda um rgo bastante recente, e reagindo negativamente quando existe algum apoio da UE a actores da sociedade civil africana fora do quadro institucional do ECOSOCC. Papel nos Grupos de Peritos: As modalidades de envolvimento da sociedade civil nos Grupos Conjuntos de Peritos variam significativamente consoante cada parceria temtica. Algumas parcerias tm permitido pontos de entrada para a sociedade civil, como o caso da Parceria sobre Alteraes Climticas ou a Parceria sobre Governao Democrtica e Direitos Humanos (com a realizao do Frum Conjunto sobre Direitos Humanos, em Abril de 2009, e a actual definio de uma Plataforma sobre Governao). Outras, como a Parceria sobre Comrcio, tm sido mais restritivas. Em vrias parcerias, a realizao de algum tipo de reflexo sobre como envolver estes actores e identificar mecanismos concretos para o fazer algo muito recente, que s comeou a ser debatido no decurso de 2009. Os principais factores que tm impedido essa participao tm no s a ver com a sensibilidade dos assuntos abordados, mas principalmente com a resistncia de alguns intervenientes institucionais (particularmente do lado africano) em permitirem essa participao. Tanto do lado europeu como africano verifica-se a dificuldade de alguns Estados-Membros conduzirem debates abertos e exprimirem livremente as suas posies na presena de actores da sociedade civil. Divergncias entre actores da sociedade civil: As sociedades civis europeia e africana so compostas por uma multiplicidade de organizaes, com fins e mandatos variados, diversidade de filosofias de actuao e de abordagens. Assim, natural que os processos de dilogo sejam complexos e que surjam
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Sobre a possvel colaborao da dispora na Estratgia Conjunta, ver, por exemplo, Participation of the Diaspora in the Joint Africa - EU Strategic Partnership, Background document, Policy Seminar, Brussels, 1-2 October 2009: http://www.diaspora-centre.org/DOCS/Background_Documen.pdf . Ver tambm o Comunicado sobre a Participao da Dispora Africana na Parceria Estratgica frica-UE, de 17 de Dezembro de 2009 (EN): http://www.diaspora-centre.org/DOCS/Addis_Ababa_Diaspo.pdf

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dificuldades em definir quais as modalidades de participao e organizao que as OSC acordam entre si. Estas dificuldades tm-se manifestado, por exemplo, nas vrias tentativas de organizao de um Frum da Sociedade Civil UE-UA (desde 2009), frustradas devido a vrios factores: acusaes mtuas de falta de legitimidade, inexistncia de uma agenda comum, limitaes institucionais do ECOSOCC (ainda em fase de estruturao interna), entre outros. S em Setembro de 2009 se acordou o respeito por dois princpios essenciais para a realizao do Frum: o respeito pela apropriao dos processos realizados por cada parte e o respeito pela responsabilidade de cada parte em definir e organizar a sua prpria participao. O Frum acabou por ter lugar em Novembro de 2010, adoptando uma posio para a III Cimeira entre os dois continentes17. A promoo da participao da sociedade civil na Estratgia no cabe apenas aos actores oficiais, devendo estas organizaes encorajar a utilizao de mecanismos criativos e pr-activos que facilitem a sua participao. Importa aqui relembrar o que o Plano de Aco acordado no Frum da Sociedade Civil Euro-Africana, realizado em Lisboa em Novembro de 2007 afirma a este respeito. No mbito das Parcerias para o Desenvolvimento, as organizaes comprometeram-se a Criar mecanismos inovadores para garantir um dilogo continuado; Reforar as parcerias no contexto da Educao para o Desenvolvimento na Europa, (); Utilizar meios e estratgias de comunicao criativas (); Assegurar a utilizao de estruturas de monitorizao j existentes no seio das organizaes da sociedade civil, de forma a evitar a duplicao, o escoamento de recursos e a potencial diviso entre organizaes; Fortalecer as estruturas da Sociedade Civil Europeia e Africana, especialmente para apoio aos grupos marginalizados; Melhorar as ligaes entre a Sociedade Civil e os seus representantes eleitos; Partilhar as boas prticas e as estratgias de influncia poltica (lobbying) () Trs anos aps este documento, este objectivos permanecem to actuais como ento, no que Estratgia Conjunta diz respeito. Apesar de estarem habituadas a parcerias no mbito de projectos especficos, o processo da Estratgia Conjunta demonstra que a coordenao da sociedade civil ao nvel continental um processo com dinmicas complexas, mtodos de trabalho ainda experimentais e um longo caminho a percorrer para definio de agendas mtuas. No tem havido um processo de reflexo conjunta suficiente sobre o que esta Estratgia significa para os actores da sociedade civil e como contribuir para que os interesses das sociedades europeia e africana estejam reflectidos devidamente neste quadro de relacionamento. Em termos de redes conjuntas UE-frica, til referir o exemplo da Europe-Africa Policy Research Network (EARN), que constitui uma tentativa nica no seu domnio de actuao, pretendendo juntar instituies no-governamentais de pesquisa/investigao prtica nos dois continentes, para promoo do debate e elaborao de anlises independentes que podero alimentar os processos de deciso poltica18. Em suma, a Estratgia Conjunta poder uma oportunidade para a sociedade civil dos dois continentes se envolver activamente numa parceria que se pretende inclusiva e centrada nas pessoas, embora existam constrangimentos e desafios importantes a este respeito. A sociedade civil poderia intervir de forma mais estruturada a 3 nveis: como actor das prprias parcerias temticas e da Estratgia em si, como fiscalizador
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O Frum inter-continental da sociedade civil teve lugar a 8-10 de Novembro, no Egipto. Apesar de ser demasiado prximo da Cimeira para poder ter qualquer influncia sobre os seus resultados ou contudo, o Frum debrucou-se tambm sobre questes de longo-prazo, como o papel da sociedade civil no processo de dilogo entre os dois continentes, formulao de propostas sobre reas de interesse comum e aces conjuntas, parmetros do dilogo e medidas para melhorar o contributo da sociedade civil para estes processos. A Declarao est disponvel em http://www.africa-eu-partnership.org/sites/default/files/civil_society_declaration_en_0.pdf
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Mais informaes em http://europafrica.net/earn

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fazendo um acompanhamento regular deste processo, e ainda como vector de influncia, advogando por causas e posies especficas. Alguns aspectos prticos a melhorar para potenciar este envolvimento podero passar por: clarificar qual o papel efectivo da sociedade civil nos Grupos de Peritos e nos outros fruns da Estratgia Conjunta, definindo claramente os critrios de elegibilidade, participao e contributos pretendidos; investir na transparncia e inclusividade dos processos de organizao e seleco das organizaes e redes no caso europeu e no caso africano, de forma a que estes processos seja mutuamente reconhecidos pelas partes; apostar em lideranas e pontos de contacto claros no seio da sociedade civil, que possam ser identificados facilmente como interlocutores pelos actores institucionais; disponibilizar, por parte da UE e da UA, informao detalhada e atempada sociedade civil europeia e africana, sobre as reunies e agendas de discusso; apostar num envolvimento pr-activo da sociedade civil, em que esta expresse o seu interesse na Estratgia e nas parcerias temticas, aborde as instituies oficiais sobre os progressos efectuados, realize contactos informais numa base regular, crie entendimentos com outras organizaes intervenientes (como os Parlamentos Europeu e Pan-Africano), produza relatrios de monitorizao e de posicionamento da sociedade civil face s temticas abordadas, etc.

4. A III Cimeira UE-frica

A III Cimeira UE-frica decorreu a 29-30 de Novembro de 2010, em Tripoli, na Lbia, sob o tema Investimento, Crescimento Econmico e Criao de Emprego. Em termos temporais, podemos considerar que a realizao da III Cimeira no prazo previsto de 3 anos relativamente anterior , por si s, uma realizao positiva, na medida em que importante promover uma dinmica de dilogo regular ao mais alto-nvel, semelhante ao que a UE desenvolve com outros continentes. Se a questo do Zimbabu ameaou a realizao da II Cimeira, esta fica marcada pela controvrsia em torno do Presidente sudans, indiciado pelo Tribunal Penal Internacional. No entanto, os dois continentes pretenderam mostrar que a situao de um pas especfico no pode, nem deve, comprometer uma cooperao ao nvel continental, que se pretende cada vez mais consolidada e abrangente. Essa regularidade, se puder continuar a ser assegurada, essencial para que o reconhecimento de interesses e valores comuns no se torne numa mera retrica. No obstante a Cimeira ser apenas um momento num processo de dilogo que se pretende contnuo e de longo prazo, tambm um barmetro interessante do estado das relaes entre os dois continentes. Tendo em conta o clima de crescimento que o continente africano conhece19 e as oportunidades e perspectivas de maior integrao da decorrentes e, simultaneamente, a janela de oportunidade criada pela entrada em vigor, na Unio Europeia, do Tratado de Lisboa, esta poderia ser, para ambas as partes, a ocasio indicada para dinamizar e reforar a parceria UE-frica. No entanto, para alm da avaliao dos progressos que a Estratgia Conjunta alcanou at ao presente e
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O PIB africano registou um crescimento mdio anual de 4,9% entre 2000 e 2008 e, no obstante o abrandamento das economias em 2009, as previses para 2010-11 situam-me novamente em torno dos 4%.

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da adopo do II Plano de Aco (2011-2013), os resultados palpveis da Cimeira so escassos e limitam-se, em grande medida, a uma reafirmao da relao estratgica entre as partes e dos documentos aprovados em 2007. A crise internacional e a prioridade atribuda a outros assuntos, por ambas as partes, tm tido repercusses na vontade poltica e na liderana necessrias para fazer avanar a parceria, o que ficou evidente na Cimeira. Terminando com um apelo ao investimento estrangeiro e com a promessa de que a parceria entre os dois blocos saa de Tripoli com energia renovada, a Cimeira ficou marcada pela ausncia de alguns dos seus principais lderes, como o Presidente francs, o primeiro-ministro britnico ou a Chanceler alem. O presidente lbio, o anfitrio da Cimeira, acusou a poltica da UE para frica de no beneficiar suficientemente os pases africanos e criticou a UE por associar erradamente a ajuda que presta a frica com a boa governao e com progressos em matria de direitos humanos. A Cimeira acabou por marcar um reconhecimento por parte dos dois continentes de que a Europa est a diminuir de importncia no relacionamento com frica, perdendo lentamente influncia e vantagens comerciais para outros actores globais. Apesar de a UE continuar a ser o maior parceiro africano, quer em termos de financiamento da ajuda ao desenvolvimento, quer em termos comerciais (p.ex. o comrcio UE-frica ainda cerca do dobro do comrcio China-frica)20, a evoluo das percepes das duas partes e a forma como ambas encaram a parceria so elementos a considerar. Do lado africano, a presena de actores externos que actuam com maior pragmatismo, dando primazia aos benefcios econmicos mtuos e ausncia de juzos morais, conferiram uma maior capacidade de negociao aos lderes africanos e um maior espao de defesa das suas posies junto dos parceiros externos. Ficou patente a ideia de que os lderes africanos comeam a deixar de ver os europeus como os seus principais parceiros e a olhar para outros, como a China ou o Brasil, numa perspectiva de futuro e de importncia acrescida para as suas alianas polticas e econmicas num mundo globalizado. Do lado europeu, a Cimeira teve lugar numa altura em que as principais preocupaes no esto ligadas ao continente africano, em que a crise econmica afecta seriamente as aspiraes europeias no plano externo (incluindo os oramentos da ajuda ao desenvolvimento dos Estados-membros) e em que h ainda grande indefinio sobre o papel que frica ter no seio da poltica externa europeia. Neste contexto, a poltica de Desenvolvimento da UE est perante desafios importantes que iro afectar a maneira como se relaciona com as regies em desenvolvimento e, particularmente, com frica. No geral, h um desapontamento generalizado sobre a falta de ateno e prioridade conferida s questes do desenvolvimento no seio do Servio Europeu de Aco Externa (SEAE), parecendo caminhar-se no sentido de uma despolitizao da cooperao para o desenvolvimento que afectar inevitavelmente a sua influncia e peso poltico no cmputo geral das relaes externas. A fuso da Direco Geral de Desenvolvimento da CE (DG-Dev) e da EuropeAid formando a DEVCO - pode abrir boas perspectivas de coerncia interna, mas h debates que esto claramente em aberto na UE e que marcaro o futuro prximo, tais como: a integrao do FED no oramento comunitrio (no mbito do debate sobre as perspectivas financeiras da UE para 2014-2020); a divergncia de posies sobre a opo de centrar a ajuda nos pases mais pobres ou prosseguir interesses nos pases de rendimento mdio; a reabertura da discusso sobre o Consenso Europeu para o Desenvolvimento e o que deve ser includo no conceito de APD; ou a necessidade de encontrar recursos financeiros adicionais (p.ex. para o apoio aos PED nas alteraes
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Em 2009, 36% das importaes africanas tiveram origem europeia, em comparao com 12,7% provenientes da China e 6,2% dos Estados Unidos. No mesmo ano, 37% das exportaes africanas tiveram a Europa como destino, seguida dos Estados Unidos (16,5%) e da China (10,6%).

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climticas) numa altura em que a crise econmica afecta os oramentos dos Estados e aumenta o cepticismo da opinio pblica europeia.21 Para alm disso, a retrica tem realado a importncia de transitar para uma agenda de desenvolvimento mais abrangente que aborde temas como o comrcio, as desigualdades globais, a relao segurana-desenvolvimento, etc mas com poucos avanos concretos, dada a proeminncia de interesses comerciais ou de segurana face poltica de desenvolvimento. Neste mbito, a discrepncia entre a retrica e a prtica continua a minar a confiana necessria entre as partes, j que o discurso europeu centra-se na existncia de valores comuns e na coerncia de polticas, no assumindo frontalmente os seus interesses. No geral, a Declarao de Tripoli22 e a tnica dos discursos na Cimeira apontam para alguns aspectos interessantes que importa referir. Em primeiro lugar, denota-se uma preocupao em enfatizar a imagem de frica como um continente de oportunidades, mais do que um continente ligado aos conflitos, pobreza e s crises humanitrias. Esta imagem est ainda arreigada na opinio pblica europeia, como demonstram os resultados do Eurobarmetro sobre as relaes UE-frica, realizado em Novembro de 201023. Neste, a maioria dos europeus (38%) aponta a pobreza como o principal problema africano, considerando que a cooperao com frica deve centrar-se no desenvolvimento (64%), enquanto apenas uma pequena percentagem enfatiza imagens positivas sobre o continente. Em segundo lugar, h uma tentativa de afastamento do discurso assistencialista, salientando a importncia de reforar o investimento, apostar no crescimento econmico e na criao de emprego, melhorar o ambiente de negcios e aprofundar o papel do sector privado. A cinco anos do limite temporal estabelecido para os ODM, os 80 Estados envolvidos na Parceria UE-frica comprometeram-se a intensificar os seus esforos visando dar resposta a todos os Objectivos, sublinhando que o financiamento ao desenvolvimento deve apostar no apoio ao crescimento econmico sustentvel e criao de empregos em frica, ambos determinantes para que os oito ODM possam ser alcanados. A maior parte das solicitaes expressas pela parte africana centraram-se em dois vectores: o reforo das infra-estruturas africanas (particularmente na energia) e o sector do investimento e comrcio - duas reas onde a Europa tem perdido terreno face s economias emergentes como a China. Por seu lado, a parte europeia salientou que, para que a parceria tenha benefcios mtuos, necessrio tambm um esforo africano no desenvolvimento das suas infra-estruturas de transporte e de telecomunicaes, no reforo da organizao interna, na melhoria da capacidade de atraco do investimento europeu em reas tecnolgicas e no fortalecimento das suas posies regionais/continentais. Este nfase no investimento, na economia e no emprego tem a ver no s com o momento actual de crise econmica que limita consideravelmente os fundos disponveis, mas tambm com o reconhecimento crescente de que a ajuda ao desenvolvimento apenas mais um dos fluxos externos que contribui para o desenvolvimento, sendo necessrio ter em ateno o investimento, as remessas dos emigrantes africanos, entre outros. J em 2007, a Declarao da 1 Conferncia Sindical UE-frica, realizada margem da II Cimeira, se centrava na necessidade de colocar o trabalho digno no corao da Estratgia Conjunta, alertando para a necessidade de interligar comrcio e desenvolvimento, de assumir que a integrao regional deve ser
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Para uma anlise destes desafios, ver Mackie, J., Klavert. H. and F. Aggad. 2010. Bridging the credibility gap: Challenges for ACP-EU relations in 2011. Maastricht : ECDPM. http://www.ecdpm.org/Web_ECDPM/Web/Content/Download.nsf/0/852D7E20CC4B4627C12577FA004C2629 /$FILE/10-PMI2-challenges%202011.pdf 22 Tripoli Declaration, December 2010 http://europafrica.net/2010/12/01/tripoli-declaration/ 23 Poverty and hunger remain key issues for the EU-Africa Partnership, according to Europe's citizens. Press Release: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/10/609&type=HTML

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portadora de uma real dimenso social e de o investimento em frica cumprir as normas internacionais de responsabilidade social e ambiental (recomendaes renovadas, alis, no evento paralelo de 2010).24 Tambm o II Frum de Negcios, paralelo Cimeira, enfatizou aspectos relacionados com o investimento, o comrcio e o papel do sector privado em vrios sectores fundamentais ao desenvolvimento africano, como a energia ou as infra-estruturas25. Em terceiro lugar, a declarao de Tripoli reafirma a necessidade de trabalhar mais e melhor em reas de interesse comum, para responder aos desafios globais, como a segurana, as alteraes climticas, a sustentabilidade energtica, a governao global ou as migraes, incluindo a inteno de os dois continentes cooperarem de uma maneira mais adequada em organismos internacionais como as Naes Unidas ou o G20. No entanto, isto implica transitar de uma parceria em que tem estado centrada na ajuda da Europa aos problemas africanos, para um relacionamento mais estratgico e poltico, focado na discusso de problemas globais e concertao de interesses comuns, o que no tem sido conseguido at data, conforme referido nos captulos anteriores. Continua, assim, a ser difcil encontrar um equilbrio entre o reforo do dilogo poltico, por um lado, e a realizao de iniciativas visveis que tenham impacto real na vida das populaes, por outro. Apesar do falhano na obteno de uma posio comum sobre alteraes climticas, a Cimeira reforou o mandato das duas partes em trabalharem as questes polticas conjuntamente nos fruns internacionais e em abordarem assuntos delicados como os direitos humanos ou os Acordos de Parceria Econmica (APE)26. No entanto, no feita qualquer referncia ao contedo da posio africana sobre os APE nem aos passos necessrios para concluir as suas negociaes. Torna-se agora necessrio que se analisem e retirem lies dos sucessos (como a soluo encontrada para a participao sudanesa na Cimeira) e dos fracassos em acordar posies comuns (como as alteraes climticas para a Cimeira de Cancun, ou os ODM para a Cimeira das NU).

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As Declaraes Sindicais Comuns para as Cimeiras EU-frica, de 2007 e de 2010, esto disponveis respectivamente em http://www.ilo.org/public/portugue/region/eurpro/lisbon/pdf/declasindical_ueafrica.pdf e em http://www.ituc-csi.org/declaration-communune-afrique-ue.html?lang=en. 25 EU-Africa Business Forum Declaration, http://www.africa-eu-partnership.org/news/eu-africa-businessforum-declaration 26 Concluiu-se que os APE tm constitudo um verdadeiro teste relaes UE-frica e que necessrio abertura de dilogo e um esforo conjunto para levar o processo a bom porto. Nos ltimos meses de 2010, os ministros africanos assinaram uma declarao em que tornam clara a sua posio sobre o modelo actual dos APE e a UE publicou um documento conjunto com 5 regies africanas no qual denunciam os problemas causados por estas negociaes e lanam propostas alternativas. O prazo inicial para a celebrao de APE era inicialmente 2008, mas no final de 2010 apenas alguns pases assinaram acordos interinos e o processo tem prejudicado a prpria integrao das regies africanas.

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5. O Futuro da Parceria UE-frica

A viso preconizada pela Estratgia Conjunta, assinada em 2007, continua vlida e hoje ainda mais pertinente face evoluo do contexto mundial e dos dois continentes. Neste quadro, salienta-se: Os problemas enfrentados pelos Estados e pelas regies so cada vez mais globais, comuns e interdependentes. Vrios aspectos confluem nos desafios ao desenvolvimento, incluindo questes de segurana e conflitos, problemas ambientais como as alteraes climticas, questes com uma dimenso social importante como as migraes, assuntos relativos ao comrcio global, entre outros. Isto significa que a existncia de espaos de dilogo e de concertao, como o caso da Estratgia Conjunta, so cada vez mais relevantes para gerir interdependncias, promover o dilogo e encontrar plataformas comuns que permitam responder a desafios globais. A importncia crescente de novos actores, tanto no plano da governao global como na dimenso especfica da sua presena em frica, suscita uma reflexo por parte dos pases desenvolvidos e da sua forma tradicional de actuao no relacionamento com o continente africano. Os novos quadros de Governao Global (como o G-20) e a alterao na arquitectura mundial da ajuda ao desenvolvimento so factores que exigem uma definio mais clara de quais so as mais-valias e o papel das relaes UE-frica nesse contexto. Nesse sentido, a Estratgia Conjunta fornece uma boa base para que se avance num novo tipo de relacionamento baseado em interesses comuns e numa nova cooperao sobre questes globais. A crise financeira veio demonstrar que os problemas econmicos so, igualmente, desafios de desenvolvimento e que as solues tm de ser pensadas conjuntamente. A crise econmica foi transmitida a frica por diversos canais, incluindo o colapso dos preos das mercadorias, a queda nos volumes das exportaes e no valor global do investimento directo estrangeiro, ou o declnio nas remessas dos emigrantes. O apoio europeu torna-se, desta forma, fundamental para impulsionar novos avanos no combate pobreza, garantir o investimento nos sectores sociais e apoiar as prioridades africanas de desenvolvimento. A Estratgia Conjunta um instrumento vlido para promover estes objectivos no plano continental e regional, adoptando uma abordagem que vai para alm das questes da ajuda ao desenvolvimento. Nos dois continentes, tm havido dinmicas importantes que afectam o relacionamento entre Europa e frica. Na UE, as alteraes institucionais preconizadas pelo Tratado de Lisboa envolvem ainda dvidas sobre qual o papel do Desenvolvimento no seio das Relaes Externas da Unio e sobre como assegurar a coerncia entre os diversos quadros de relacionamento com frica. Do lado africano, a UA tem desenvolvido um processo importante de consolidao das suas estruturas, mas tem ainda um longo trabalho a fazer no dilogo com as Comunidades Econmicas Regionais (CER) e no estabelecimento de agendas continentais para as vrias questes que afectam o desenvolvimento africano. A Estratgia Conjunta fornece uma base que pode ser capitalizada para promover o tratamento de frica como um continente uno (do lado europeu) e para suscitar uma maior concertao intra-africana relativamente a parceiros externos (do lado africano).

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Neste sentido, pode considerar-se natural que a 14 Reunio da Troika Ministerial UEfrica (em Abril de 2010) 27 tenha decidido manter inaltervel a Estratgia Conjunta e que a III Cimeira tenha reafirmado o texto deste documento. Com efeito, os objectivos estabelecidos incorporam uma viso de longo-prazo que permanece vlida e que est ainda, em grande medida, por concretizar. Assim, as recomendaes incorporadas na III Cimeira foram no sentido de aprofundar a parceria UE-frica, utilizar esta parceria para promover interesses partilhados, acentuar a procura de posies comuns sobre questes globais e realizar progressos na dimenso poltica. Existe, actualmente, um reconhecimento de que existiu uma certa diluio poltica da Estratgia, uma vez que essa dimenso constitua uma das suas maiores mais-valias e no foi devidamente aproveitada por se ter limitado frequentemente discusso a questes burocrticas e tcnicas. A elevao do dilogo a um novo nvel estratgico e poltico continua um dos maiores desideratos que a Estratgia Conjunta dever prosseguir. No entanto, alterar progressivamente a cultura de relacionamento, no sentido de apostar num dilogo mais franco e profundo, na partilha de responsabilidades e numa prestao de contas mtua uma tarefa longa, complexa e difcil. No geral, verifica-se que, por um lado, vrios actores africanos permanecem cpticos quanto s motivaes das aces europeias. Enquanto alguns manifestam receio de que o dilogo poltico venha a substituir a cooperao para o desenvolvimento, outros apontam a Estratgia Conjunta como uma tentativa europeia de contrariar a crescente presena da China e de outros actores emergentes em frica. Por outro lado, os europeus preocupam-se com as reais capacidades africanas de fazer avanar a Estratgia Conjunta e com a vontade poltica do lado africano para dialogar sobre questes politicamente mais sensveis, havendo em alguns sectores a percepo de que os intervenientes africanos podero estar interessados apenas em aces que envolvam um contributo financeiro por parte da Europa. Com efeito, a viso assistencialista continua a encontrar espao de acolhimento quer em alguns sectores europeus quer africanos, verificando-se algumas resistncias necessidade do nus do financiamento da Estratgia Conjunta ter de ser partilhado pelas duas partes. O aprofundamento do dilogo poltico exigir um maior envolvimento dos EstadosMembros europeus e africanos (muito para alm do dilogo entre as duas Comisses ou de departamentos dentro das Comisses28), vontade poltica para abordar questes mais sensveis e liderana ao mais alto-nivel na UE e na UA. Neste mbito, colocam-se inevitavelmente duas questes: quo importante ser a Europa para frica e a frica para a Europa nos prximos anos?; e estaro os estados europeus e africanos dispostos a cederem em interesses bilaterais de poltica externa a favor de enquadramentos regionais/continentais? Um dos passos concretos que poder ajudar nesta tarefa a identificao de questes que exigem uma resposta conjunta forte e onde existe uma base mnima de entendimento que permite avanar no dilogo poltico (p.ex. alteraes climticas, reforma das instituies de governao global, entre outras), inserindo essas questes de forma sistemtica nas agendas polticas da Parceria frica-UE. Por enquanto, as tentativas de concertao de posies tm tido resultados escassos, como foi o caso das negociaes para a Cimeira da NU de reviso do progresso na obteno dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (em Setembro de 2010) ou da Cimeira de alto-nvel em Cancun sobre o combate s alteraes climticas (Dezembro de 2010).
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Concluses da 14 Reunio da Trika Ministerial UE-frica, Luxemburgo, 26 Abril 2010, disponvel em (EN): http://www.consilium.europa.eu//uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/er/114049.pdf 28 Os rgos que tm liderado a implementao da Estratgia tm sido o Comissrio para o Desenvolvimento no seio da CE e o Departamento de Assuntos Econmicos no seio da UA, havendo uma certa dissociao de outros departamentos e rgos que deveriam ser envolvidos ao mais alto-nvel neste processo.

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Apesar da presso de alguns Estados-Membros europeus para alterar substantivamente o contedo do Plano de Aco (eliminando algumas parcerias temticas e reestruturando outras), as partes decidiram pela manuteno das reas prioritrias de cooperao, reajustando as aces consoante a avaliao que foi feita das realizaes e dificuldades enfrentadas nos ltimos trs anos. Para melhorar a eficcia do II Plano de Aco, que vigorar no perodo 2011-2013, considera-se que deve ser dada primazia a actividades que (i) tenham uma clara dimenso global, continental e/ou regional, por ser essa a mais-valia da Estratgia Conjunta; (ii) sejam complementares e coerentes com outras iniciativas e fruns (subsidirias) e alinhem com as prioridades, estruturas e mecanismos africanos j existentes29; (iii) possam ser alimentadas por uma massa crtica de intervenientes interessados de ambas as partes, incluindo os necessrios recursos humanos, polticos e financeiros. Isto significa que tem de haver um investimento considervel na implementao deste novo Plano de Aco, de forma a definir melhor indicadores de avaliao dos progressos, quantificar os custos das aces e especificar melhor quais as responsabilidades de cada interveniente nessas aces, o que no foi totalmente conseguido na verso aprovada na III Cimeira. Os objectivos das parcerias devem ser limitados a prioridades realizveis, que estejam alinhadas com as prioridades polticas mais relevantes, que sejam realistas e tenham metas temporais precisas. Significa, igualmente, tero de ser abordados no curto-prazo os constrangimentos e dificuldades de implementao verificados ao longo dos ltimos anos. Em termos organizacionais, podemos destacar alguns pontos de bloqueio que necessitam uma melhor formulao nesta fase e para os quais a Cimeira deu contributos escassos: As estruturas da Estratgia Conjunta tm de ser compatveis com a capacidade institucional de frica e da UE, devendo ser adaptadas s condies especficas de cada parceria temtica. Salienta-se a necessidade de efectuar uma reforma dos Grupos Conjuntos de Peritos, quer em termos da sua composio e mandato, quer na interligao com os processos em curso noutros nveis (ligao com outras estruturas nas vrias parcerias temticas, ligao com os processos de deciso poltica, etc)30. Do lado europeu, necessrio discutir como conseguir uma maior compatibilizao e coerncia entre os vrios quadros de relacionamento com frica (Cotonou, Poltica Europeia de Vizinhana) e como articular e utilizar os vrios organismos/fruns j existentes em prol dos objectivos da Estratgia Conjunta (Comit Poltico e de Segurana da UE, Grupo frica do Conselho COAFR, vrias Direces no seio da Comisso Europeia; novos enquadramentos do Servio Europeu de Aco Externa SEAE). Isto implica, tambm, tornar a Estratgia Conjunta num quadro privilegiado para avanar com a agenda da Coerncia de Polticas para o Desenvolvimento, uma vez que as diversas polticas comercial, agrcola, de segurana, entre outras devem ser, cada vez mais, coerentes com a prossecuo do Desenvolvimento enquanto direito humano global.

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Nomeadamente, o Plano Estratgico da Unio Africana 2009-2012, que estabelece quatro pilares fundamentais: (i) Paz e Segurana; (ii) Integrao, Desenvolvimento e Cooperao; (iii) Valores partilhados; (iv) Reforo institucional e de capacidades. Disponvel em: http://www.africaunion.org/root/au/AboutAU/strategic_Plan_2009-2012/fN/EX%20EnglishCL%20501_XV_%20%20%20Strategic_Plan%20Rev%209%20_b2_.pdf 30 O funcionamento dos Grupos Conjuntos de Peritos tem sido afectado por diversas deficincias, como p.ex. o grau de adequao dos participantes (muitas vezes diplomatas e no peritos com competncias tcnicas nas questes em debate), a falta de continuidade dos participantes ou a falta de participao africana, falta de clareza sobre o que se pretende dos co-presidentes dos grupos e qual o real papel destes grupos nas Parcerias temticas, desconexo relativamente s decises polticas, etc.

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Do lado africano, deve ser promovida uma maior participao das oito Comunidades Econmicas Regionais (CER) africanas, envolvendo-as nos processos de discusso e promovendo uma maior interligao entre os nveis continental, regional e nacional. Isto significa no limitar este debate, como at agora, a aspectos organizacionais e administrativos, mas avanando para uma definio clara de qual a articulao de competncias entre a UA e as CER e debatendo quais as formas de traduzir as ambies da UA num conjunto de polticas efectivas, que reflictam os interesses comuns africanos e estejam adaptadas s necessidades do continente. Relacionado com os dois pontos anteriores, est a necessidade de incorporar devidamente as prioridades, os roteiros e as aces previstas nas dinmicas internas da UE e nos planos estratgicos e programas de desenvolvimento da parte africana (ao nvel continental e regional), para que haja uma interligao contnua com as polticas em curso. Clarificar as modalidades de envolvimento efectivo da sociedade civil na Estratgia Conjunta e no Plano de Aco, bem como de outros actores cuja participao tem sido manifestamente insuficiente (sector privado, Parlamentos), reconhecendo as suas diferenas e diversidade, uma vez que esta questo essencial para promover a apropriao da Estratgia Conjunta nos dois continentes. Promover a formulao de solues de financiamento da Estratgia Conjunta, pelas duas partes (isto implica lanar o dilogo sobre estratgias sustentveis de financiamento da Estratgia, bem como avanar no estabelecimento de um envelope pan-africano associado Estratgia), uma vez que continua a no existir um plano financeiro que acompanhe a Estratgia.

Relativamente apropriao da Estratgia, necessrio, ainda, investir numa maior comunicao e numa informao alargada sobre os objectivos, utilidade e realizaes da mesma. A formulao recente de uma estratgia de comunicao31 pode ser um passo positivo para aumentar a visibilidade e sensibilizar para os objectivos e realizaes desta Estratgia, quer nos Estados Membros da UE e da UA, quer no plano internacional. Apesar da criao de um website oficial da parceria (http://www.africaeu-partnership.org/), verifica-se que este ainda pouco utilizado pelos actores directamente envolvidos na Estratgia, que h uma insuficiente ligao aos Grupos de Peritos, e que a regularidade de actualizao contedos poder ser melhorada. A este propsito, importa tambm referir o perigo de a Estratgia se fechar sobre si prpria, no procurando sinergias e complementaridades com a actuao de outros actores externos em frica. Em alguns casos, a procura de parcerias para projectos especficos ou a cooperao tripartida em algumas reas poderia aumentar o grau de eficcia e de realizao das aces/projectos previstos. A competitividade entre actores externos algo positivo para frica, mas a concertao de aces e de recursos poderia ser instrumental para fazer avanar algumas aces estruturantes das Parcerias Temticas.

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Adoptada pela Task Force Conjunta frica-UE em Maro de 2010.

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Concluses

Podemos dizer que a Estratgia Conjunta frica-UE no incorpora, ainda, uma verdadeira parceria, na medida em que no est cumprida uma apropriao mtua do seu contedo, princpios e orientaes. Permanecem dvidas quanto sua capacidade para modificar as relaes entre os dois continentes para alm da ajuda ao desenvolvimento, existem grandes assimetrias de recursos e capacidades, e os esteretipos decorrentes de dcadas de relacionamento (colonial e ps-colonial) ainda no esto ultrapassados. Todos estes factores confluem na existncia de grandes discrepncias entre, por um lado, os objectivos polticos afirmados na retrica dos documentos e, por outro lado, aquilo que so as prticas efectivas de implementao. No entanto, a Estratgia Conjunta constitui a primeira tentativa de um processo genuinamente conjunto e inclusivo, em que houve abertura para a discusso de pontos sensveis e a procura de respostas comuns. A sua viso actualmente ainda mais do que em 2007 - pertinente e relevante face s dinmicas mundiais e dos dois continentes, fornecendo uma base para melhorar o dilogo e a concertao face a problemas comuns e preocupaes globais. A sua mais-valia est exactamente em ser o enquadramento continental que abarca a totalidade do relacionamento UE-frica, pelo que dever assumir-se enquanto tal (e no como um instrumento adicional e diferenciado dos restantes). Para alm disso, verificam-se, actualmente, algumas condies, mais favorveis do que em 2007, para melhorar essa parceria: frica ganhou poder negocial, com a presena crescente de outros parceiros externos, o que trabalha a favor de um maior equilbrio da parceria; as instituies africanas ao nvel continental esto a consolidar-se; a UA assume-se cada vez mais como um interlocutor reconhecido nas questes da paz e segurana no continente. No entanto, em 2010 h tambm outras dificuldades: a presso da Estratgia Conjunta apresentar resultados concretos resultou num downgrade da parceria na sua implementao (de questes polticas para questes mais tcnicas); a crise econmica tem prejudicado o crescimento africano e a capacidade de resposta dos europeus; os problemas globais so cada vez mais interdependentes mas muitas questes de grande interesse poltico so abordadas noutros fruns que no a Estratgia Conjunta. Para alm disso, a Estratgia continua, em grande parte, confinada ao eixo Bruxelas-Adis Abeba e ao dilogo entre as duas Comisses (CE e CUA), existindo problemas ao nvel da apropriao (nas duas partes) e da participao de vrios actores no processo incluindo a sociedade civil e o sector privado, tal como reconhecido na III Cimeira entre os dois continentes. Para alm de todas as questes tcnicas e de implementao referidas nos pontos anteriores, o factor mais importante continua a ser a existncia de vontade poltica e de liderana para fazer avanar estas dinmicas. Se os Estados africanos se viram cada vez mais para outros parceiros externos e h um crescimento da confiana africana com construo de instituies regionais e pan-africanas que podem fornecer uma plataforma reforada para projeco efectiva do continente, j a UE encontra-se mergulhada numa crise econmica e em fase de redefinio da sua poltica externa, no estando claro qual o papel que frica e que o Desenvolvimento tero face a outros

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interesses externos. Mas se a Europa pretende ser relevante, coerente e manter-se como parceiro preferencial de frica, deve repensar a natureza da sua cooperao com os seus parceiros do desenvolvimento e tentar ultrapassar rapidamente as suas preocupaes com disposies internas, comeando a utilizar as novas estruturas polticas na prossecuo desses objectivos e para estar presente e pr-activa no plano global. necessrio que haja tambm um realismo pragmtico sobre na anlise do que foi feito e sobre o que possvel atingir num perodo de poucos anos. No podemos esquecer que a UA uma organizao recente, que desde 2002 preconizou j uma alterao substancial na forma como frica responde aos seus problemas e desafios ao nvel continental. Ao nvel europeu, as grandes expectativas criadas pelo nascimento da UA originam presses para que se tomem decises, em grande quantidade e de forma rpida, correndo o risco de sobrecarregar as capacidades, j limitadas, da prpria UA. Existe, assim, um dilema entre a necessidade de implementar as aces prioritrias da Estratgia Conjunta e avanar em termos de polticas e decises, por um lado, e assegurar que respeitado o tempo necessrio para reforar de forma sustentada a estrutura e experincia interna da UA, por outro. A existncia de competncias assimtricas entre as duas partes em termos de capacidades, recursos, instituies e processos de integrao exige, em primeiro lugar, que se continue a investir no dilogo e na capacitao da UA enquanto decisor poltico, coordenador e interlocutorchave ao nvel continental e que, em segundo lugar, se estabeleam objectivos realistas para uma parceria mais equilibrada. A cooperao poltica no substitui nem deve substituir - a cooperao para o desenvolvimento, mas existe potencial para avanar no dilogo poltico entre a UE e frica. Existem alguns exemplos positivos que demonstram a existncia de um nvel mnimo de entendimento e de espao para dilogo sobre uma srie de questes globais que afectam os dois continentes em geral e o desenvolvimento de frica em particular (nomeadamente a sustentabilidade energtica, a segurana alimentar, a crise econmica, a governao global, entre outros). S assim a Estratgia Conjunta poder dar o salto qualitativo: de uma soma de projectos para um relacionamento mais estruturado e assente em processos, de um exerccio tecnocrtico para um dilogo mais estratgico.

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Recursos & Links:

Website oficial da Parceria: http://www.africa-eu-partnership.org/ Unio Africana http://www.africa-union.org/ Comisso Europeia Desenvolvimento http://ec.europa.eu/development/ Europe-Africa News and Resources http://europafrica.net/ Europe-Africa Policy Research Network (EARN) http://europafrica.net/earn/ European Center for Development Policy Management (ECDPM) www.ecdpm.org

Estratgia Conjunta frica-UE, 2007, e Plano de Aco 2008-2010 http://www.eu2007.pt/NR/rdonlyres/4A20D946-682C-40B5-8B84-3A553B5831A8/0/071207jsapptlogosFORMATADO.pdf Declarao de Lisboa, 2007 http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/EAS2007_lisbon_declaration_pt.pdf Communication from the Commission to the Council and The European Parliament: One Year after Lisbon: The Africa-EU Partnership at Work, Bruxelas, October 2008 http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/COMM_PDF_COM_2008_617_F_EN_ACTE.PDF Joint Strategy Mid-Term Assessment Report, October 2009 http://www.africa-eu-partnership.org/sites/default/files/assessment_report_101009_1.pdf Joint Roadmaps for the implementation of the 1st Action Plan http://europafrica.files.wordpress.com/2009/05/joint-africa-eu-roadmaps.pdf Recommendations for the review of the Joint Africa-EU Strategy, CONCORD EU-AFRICA GROUP, March 2010 http://www.concordeurope.org/Files/media/0_internetdocumentsENG/4_Publications/3_CONCORDs_positions_and_studi es/Positions2010/CONCORD-FINAL-STATEMENT-ON-THE-JAES-March-2010.doc Relatrio da 11. Reunio da Joint AUC-EC Task Force (Outubro de 2010) http://www.africa-eu-partnership.org/sites/default/files/doc_11th_meeting_jtf_20101021_1.pdf Comunicao da Comisso Europeia sobre a Consolidao das Relaes Europa-frica (Novembro de 2010) http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/COMM_COM_2010_634_RELATIONS_UE_AFRIQUE_EN.pdf Tripoli Declaration, December 2010 http://europafrica.net/2010/12/01/tripoli-declaration/ Joint Africa EU Strategy Action Plan 2011-2013 http://europafrica.files.wordpress.com/2010/12/second-final.pdf The EU and Africa: The Policy Context for Development ECDPM and British Overseas NGOs for Development (BOND), November 2010 http://europafrica.files.wordpress.com/2010/11/the-eu-and-africa.pdf

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