o brasil e a poltica internacional

A poltica externa brasileira da democracia

o paradoxo da mudana na continuidade?*
Carmen Fonseca
o histrico da poltica externa brasileira, que uma amlgama das linhas de continuidade com as da inovao, numa obra aberta voltada para construir o futuro, oferece um significativo lastro para a ao bem-sucedida1

presente artigo prope-se analisar a evoluo da poltica externa brasileira e identificar as linhas de continuidade e mudana, tendo por base as transformaes internas e internacionais que as proporcionam. O perodo de anlise corresponde aos vinte e cinco anos da democracia, entre 1985 e 2010, que inclui os governos de Jos Sarney, Fernando Collor de Mello, Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso e Lula da Silva. A nossa anlise levar em conta o background histrico da poltica externa que antecedeu a democracia, e parte do pressuposto que as linhas de fora da poltica externa da democracia2 foram formuladas antes e durante os anos do regime militar. Deste modo podemos dividir a poltica externa da democracia em trs momentos: o perodo da mudana democrtica, que corresponde, grosso modo, ao Governo de Jos Sarney, em que as estratgias externa do Brasil esto muito dependentes das condies internas; o perodo de crise de transio, que se acentuou, sobretudo durante os governos de Collor de Mello e Itamar Franco, resultante das adversidades internas e da conjuntura econmica negativa; e, por fim, um perodo de revelao internacional com a redefinio da poltica externa do Brasil, a partir das reformas de Fernando Henrique Cardoso, e que culmina na poltica assertiva de Lula da Silva.
A MUDANA DEMOCRTICA (1985-1990)

Em meados da dcada de 1970 Ernesto Geisel comeou a impor algumas linhas de abertura do regime, o que foi amplamente desenvolvido pelo seu sucessor Joo Figueiredo, que promoveu nesse mesmo ano uma reforma partidria. Assim, em 1984, sob o lema Diretas j, estavam criadas as condies mnimas necessrias para se realizaRelaes Internacionais maro : 2011 29 [ pp. 033-043 ]

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rem eleies. O Governo reconheceu tambm que deveria procurar um consenso relativo com os actores sociais de modo a evitar qualquer ruptura institucional, o que culminou com a adopo da Constituio em 1988. Tancredo Neves, eleito Presidente, mas que faleceu antes mesmo de tomar posse, foi substitudo pelo seu vice-presidente Jos Sarney. Deste modo, a democracia reinstalava-se no Brasil de forma gradual, no se verificando qualquer processo revolucionrio e, por isso, tambm ao nvel da poltica externa no se verificou qualquer corte abrupto com o passado. Mas esta linha de continuidade deriva igualmente da componente institucional e burocrtica encontrada no Itamaraty, permitindo continuidade nas escolhas e relativa consistncia nas orientaes de poltica3, assim como da despolitizao da poltica externa. Jos Sarney chegou ao poder com um contexto interno que no era de todo favorvel, descrito pelo prprio Presidente como um Brasil composto por diversos Brasis4, referindo tambm que o incio do seu mandato comeara com a exploso simultnea de trs crises: poltica, econmica e social. Assim, a nvel interno as primeiras medidas do Governo a democracia reinstalava-se no Brasil prenderam-se com a estabilizao do pas o de forma gradual, no se verificando que exigia a adopo de medidas para a qualquer processo revolucionrio e ao reduo da dvida externa. A crise da nvel da poltica externa no se verificou dvida5, originada no Governo anterior, era qualquer corte abrupto com o passado. resultante do esgotamento do modelo econmico iniciado na dcada de 1930, que tinha o Estado como actor central e se baseava na substituio das importaes6. Sarney preconizava por isso a necessidade de reduzir o papel do Estado na economia. Para esse efeito, lanou em 1986 o Plano Cruzado, como forma de estabilizar a economia atravs da reduo dos valores da inflao. Como o prprio Presidente escreveu, a resposta do povo ao Plano Cruzado revelou que uma reforma da economia que elimine a inflao e a especulao era uma grande aspirao popular7. Neste perodo a relao do Brasil com os Estados Unidos8 esteve dependente e foi influenciada pela situao econmica brasileira. Sarney afirmou que entrei neste perodo de dificuldades sem receber um nico gesto de apoio por parte dos Estados Unidos9. Embora reconhecendo os aspectos partilhados pelos dois pases advertiu contudo que Quando os problemas aparecem a preocupao de Washington a segurana; a sua soluo militar10. O seu discurso era bastante crtico da atitude dos Estados Unidos, que, em seu entender, lidavam com o Brasil como sendo um pas de segunda11. A incompatibilidade de posies entre o Brasil e os Estados Unidos foi tambm evidente nas questes comerciais e nas tentativas de lanamento das negociaes no Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (gatt). Paralelamente, a orientao do Itamaraty no facilitou a aproximao com os Estados Unidos. Sarney teve dois ministros das Relaes Exteriores, ambos com posies distintas quanto insero internacional do Brasil. Olavo Setbal preconizava o fim das linhas do Pragmatismo Responsvel12 e uma nova aproximao com os Estados UniRelaes Internacionais Maro : 2011 29

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dos, mas Abreu Sodr desviou-se dessa orientao comeando por reatar as relaes diplomticas com Cuba e reconhecendo, face situao econmica, a necessidade de diversificar as relaes externas. Por conseguinte, este perodo foi marcado, essencialmente, por um fortalecimento da cooperao entre o Brasil e a Argentina, assim como com o Uruguai, tendo em conta a assinatura da Acta para a Integrao e Cooperao Econmica, em 1981. O Brasil e a Argentina assinaram em 1986 o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento, e associaram-se ainda ao Grupo de Apoio a Contadora, provocando uma reaco negativa por parte dos Estados Unidos que no apoiavam as tentativas de integrao entre as duas principais potncias da Amrica do Sul e impuseram inclusivamente algumas sanes comerciais ao Brasil. Tal retaliao fez com que o Brasil procurasse novos parceiros noutras reas regionais, nomeadamente a Repblica Popular da China e a urss, ao mesmo tempo que procurava desenvolver as suas relaes com os pases africanos e do Mdio Oriente. O perodo de Jos Sarney foi, essencialmente, um perodo de transio, em que as dificuldades econmicas do pas e as condies polticas e sociais internas, bem como as incompatibilidades com os Estados Unidos, ainda num contexto de Guerra Fria, ditaram muitas das opes que se fizeram.
A CRISE DE TRANSIO (1990-1994)

O perodo da crise de transio corresponde, grosso modo, aos governos de Collor de Mello e de Itamar Franco, num momento de profundas transformaes na poltica internacional, com o fim da Guerra Fria, que tiveram consequncias tambm para o Brasil, nomeadamente com a importncia crescente das dinmicas de regionalizao, que criavam novas condies para a consolidao de grandes potncias regionais e para a autonomia da Amrica do Sul e foraram o incio de uma reviso profunda das prioridades da poltica externa brasileira. Fernando Collor de Mello foi eleito em 1989 derrotando Lula da Silva e Leonel Brizola. Collor de Mello pretendia definir uma nova poltica externa para o Brasil. A sua campanha eleitoral preconizou as ideias de modernizao, insero competitiva na economia mundial e procura de um lugar no Primeiro Mundo. Todavia, em vez disso, o seu mandato ficou caracterizado por momentos de indefinio e retrocesso. No Brasil, o fim da Guerra Fria provocou um grande debate entre os que defendiam a revitalizao da relao com os Estados Unidos, reformando a poltica interna de acordo com as suas orientaes, e os que defendiam uma correco da postura global do pas de modo a adaptar-se s mudanas internacionais. Collor de Mello optou pelo primeiro paradigma trazendo arena do processo decisrio de poltica externa uma corrente liberal, minoritria no Itamaraty, mas seu impeachment reduziu suas influncias at os dias atuais13. Collor de Mello utilizou um discurso de mudana e de reforma que, na verdade, mais no foi do que a implementao do neoliberalismo de acordo com o Consenso de Washington, deixando na sombra, por vezes, alguns dos interesses do
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Brasil. Neste sentido, e contrariamente ao perodo anterior, a poltica externa teve como ponto de atraco a relao com os Estados Unidos, entendida por alguns autores como a iluso norte-americana de Collor14. Porm, se o jovem Presidente comeou por defender a inevitabilidade da aproximao aos Estados Unidos, tambm cedo reconheceu as desvantagens desse alinhamento. O contexto interno do Brasil exigia mais do que a simples conformidade s reformas decretadas pelos Estados Unidos. A simultnea modernizao, mas tambm retrocesso, que caracterizou o perodo de Collor de Mello derivou, precisamente, do alinhamento com as recomendaes do Fundo Monetrio Internacional e do Banco Mundial, esboadas no Consenso de Washington, mas que nem se ajustavam ao Brasil nem foram implementadas da melhor forma. O historiador Paulo Vizentini, bastante crtico do perodo de Collor, entende como uma falcia a estratgia do Presidente no que toca diminuio do papel do Estado na regulao da economia, acrescentando mesmo que o Estado brasileiro comeou a ser desarticulado por um grupo de aventureiros que no possua um projecto consistente15. Todavia, logo em 1991 ocorreu um gradual atenuamento da retrica da cooperao com os pases ricos16, Collor comeou a duvidar do apoio dos Estados Unidos o desconforto relativamente situao interna aumentava, resultado da dificuldade em gerir a inflao, a que se juntavam as acusaes de corrupo do Governo. Confrontandose com a deteriorao da situao interna, em Abril de 1992, Collor de Mello procede A forma como Collor de Mello saiu de cena a uma reforma ministerial recrutando reflecte a fragilidade das suas aces Celso Lafer para a pasta das Relaes Extedurante os dois anos que esteve no poder riores. Lafer entendia que a a autoridade e Itamar Franco assume a presidncia num do Itamaraty17 era necessria para uma contexto de crise no muito diferente poltica externa efectiva. Os seus discursos daquele deixado por Sarney em 1990. destacavam a adaptao criativa da poltica externa e a viso de futuro. Na curta passagem pelo Itamaraty, Celso Lafer introduziu novos padres de referncia para o Brasil, diminuindo a excessiva centralidade dos Estados Unidos, preconizada inicialmente por Collor de Mello. No plano regional, destaca-se, mais uma vez, a articulao entre o Brasil e a Argentina que culminou com a criao do Mercosul, em 1991, entendido acima de tudo como um mecanismo para acelerar a liberalizao da economia do Brasil, j que a sua importncia estratgica s viria a ser reconhecida com Itamar Franco. A forma como Collor de Mello saiu de cena reflecte a fragilidade das suas aces durante os dois anos que esteve no poder. Por isso, Itamar Franco assume a presidncia num contexto de crise no muito diferente daquele deixado por Sarney, em 1990, no final do seu mandato. Contudo, deparando-se com a necessidade de responder crise econmica interna, o Presidente Itamar concentra todos os seus esforos nesse sentido, transpondo as tarefas de poltica externa, na sua totalidade, para o Itamaraty, que tinha como ministro das Relaes Exteriores Fernando Henrique Cardoso (fhc).
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O curto mandato de Itamar Franco foi, em tudo, distinto do anterior, pois em vez de fragilizar a condio do pas conseguiu definir algumas estratgias para a poltica externa e econmica, que nem sempre seguiram as directrizes dos Estados Unidos. Tanto no quadro da poltica externa como da recuperao econmica, fhc teve um papel fulcral. Ao nvel da poltica externa comeou por reorganizar o Itamaraty, e reconheceu a necessidade de adicionar uma base slida nossa prpria regio, se no for por outra razo, pelo menos para aumentar a nossa capacidade de negociao 18, embora isso no significasse uma ruptura das relaes com os Estados Unidos. O desenvolvimento do Mercosul aprofundado atravs da assinatura, em 1994, do Protocolo do Ouro Preto que institucionalizou a sua estrutura intergovernamental e implementou o consenso como processo de tomada de deciso. O Mercosul era entendido como fundamental para o comrcio da regio, mas tambm como forma de compensar a dependncia em relao aos Estados Unidos. Em 1992, a mudana de fhc por Celso Amorim na liderana do Itamaraty no significou uma mudana no rumo da poltica externa. Contudo, estratgia de valorizao da regio somou-se a definio de uma estratgia de insero internacional para afirmar a posio do pas, que fora abalada com Collor. No entender de Amorim, tal insero internacional poderia ser feita atravs do Conselho de Segurana das Naes Unidas 19, ambio que o Brasil tem h vrios anos. Deste modo, comearam ento a ser delineadas e implementadas algumas estratgias de aco externa, ao mesmo tempo que o lanamento do Plano Real permitiu aliviar os impactos da crise econmica. O Plano Real, implementado, em 1994, pelo ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso, contribuiu, por um lado, para controlar a inflao provocando o aumento do consumo20 e a recuperao da economia brasileira, e, por outro, para melhorar a posio do Brasil no contexto internacional. Noutro domnio criou, ainda, as condies para a vitria de fhc nas eleies presidenciais de 1994. Collor de Melo ps em xeque os princpios da poltica externa adotada at ento, mas no foi capaz de consolidar um novo conjunto de princpios21. Deste modo, o perodo intercalar uma crise de transio, em que todas as novas orientaes se comeam a esboar o Mercosul, a reforma monetria, a diversificao de relaes, a candidatura ao Conselho de Segurana sem se forjar contudo um (novo) modelo e persistindo um balouar entre os autonomistas (que definem a poltica externa com vista ao desenvolvimentismo econmico e insero internacional, tendo na base as ideias de autonomia e universalismo, e preconizam a reforma da ordem internacional) e os liberais (definidos tambm como o grupo dos institucionalistas-pragmticos, crtico dos regimes internacionais, que defende a liberalizao econmica, a autonomia e a soberania e d prioridade regio sul-americana nas estratgias de poltica externa)22.
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A REVELAO INTERNACIONAL DO BRASIL (1995-2010)

Em 1995, Fernando Henrique Cardoso23 toma possa como Presidente do Brasil, depois de ter sido ministro das Relaes Exteriores e da Fazenda na Administrao de Itamar Franco. fhc introduziu uma nova atitude nas estratgias da poltica externa do Brasil preconizando uma interveno mais activa do Brasil na poltica internacional, demonstrada atravs da vontade de influenciar o desenho da nova ordem [] e a necessidade [] de reformar o nosso discurso e a nossa ao no exterior24. O discurso do novo ministro das Relaes Exteriores, Luiz Felipe Lampreia, expressava tambm essa ideia nem a maior autonomia, nem o aumento da nossa capacidade de influncia podero ser alcanados por meio do isolamento ou da pretensa autosuficincia25. Por um lado, a Administrao de fhc demonstrou um claro empenho na poltica externa e na poltica econmica, e, por outro, habilmente separou estes dois domnios, reformando as atribuies do Itamaraty e as do Ministrio da Fazenda, e concentrando uma parte importante da poltica externa nas mos do Presidente da Repblica. Assim, no que se refere poltica externa, os dois mandatos de fhc foram marcados pela diplomacia presidencial, pela aposta na regio sul-americana atravs da integrao regional e na revalorizao do Mercosul (expoente mximo do regionalismo na Amrica do Sul), pela adopo das regras e dos regimes internacionais, e, num a administrao de fhc empenhou-se na segundo momento, pela intensificao do poltica externa e na poltica econmica, multilateralismo. A diplomacia presidene habilmente separou estes dois domnios, cial valorizou a insero internacional do reformando as atribuies do Itamaraty pas, mas no diminuiu a importncia da e as do Ministrio da Fazenda, afirmao regional do Brasil. fhc quis e concentrando uma parte importante conciliar uma dimenso global26 com uma da poltica externa nas mos outra mais centrada na Amrica do Sul, do Presidente da Repblica. espelhada na postura de participao e de integrao do Brasil (integrao no s em termos regionais, como tambm integrao do Brasil no que se refere normas e aos regimes internacionais). Como referiu o ministro Lampreia, a poltica externa do Presidente FHC busca a autonomia pela integrao, ou seja, ao invs de uma autonomia isolacionista, uma autonomia articulada com o meio internacional27. Nesse sentido, foi possvel registar tambm uma coincidncia entre a definio da identidade do Brasil e os valores universais, o que Luiz Felipe Lampreia denominou de convergncia crtica. A relao com os Estados Unidos manteve-se cordial embora se tenham verificado algumas incompatibilidades, especialmente no respeitante s polticas comerciais e aos objectivos de integrao, devido ao projecto da rea de Livre Comrcio das Amricas (alca). Em contrapartida, a realizao da Cimeira das Amricas, em Braslia, em 2000, representou um marco importante na poltica externa brasileira ao propor o estabelecimento de uma rea de Livre Comrcio Sul-Americana (alcsa), bem como
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a Iniciativa para a Integrao da Infra-Estrutura Regional Sul-Americana28 (iirsa), dando ao discurso diplomtico brasileiro um carcter autonomista, que chocava com a proposta americana de criao da alca. O final do mandato de Cardoso registou, por isso, um enfraquecimento do relacionamento com os Estados Unidos, que se deve no s substituio de Bill Clinton por George W. Bush (que tinha definido uma poltica de aproximao ao continente latino-americano), mas, sobretudo, alterao da estratgia internacional dos Estados Unidos esboada aps os ataques do 11 de Setembro que passou a privilegiar as questes de segurana e a dar menos importncia ao Sul do continente, pese embora o relacionamento entre Bush e fhc (e, posteriormente, Lula da Silva)29. Ora, o fortalecimento da postura unilateral americana levara fhc a incrementar a vertente multilateral, diversificando as relaes e aproximando-se das potncias de outras regies30. Deste modo, o destaque dado por Lula da Silva s relaes Sul-Sul (entendidas aqui como as relaes com os pases em desenvolvimento ou as potncias regionais), foi algo que comeou a ser desenhado no final do Governo de fhc. Tal foi motivado pela conjuntura internacional e pelo cepticismo de fhc quanto associao automtica com as normas do neoliberalismo, que se vieram a mostrar negativas nos pases em desenvolvimento, como o Brasil, ou a Argentina. Na verdade, fhc comeou por recuperar, no incio do seu mandato, o modelo neoliberal, que fracassara com Collor de Mello, embora reclamasse, simultnea e paradoxalmente, a reforma do sistema internacional. Mas a verdade que, no final do segundo mandato, e face aos acontecimentos, fhc reconheceu as fragilidades desse modelo. A conjuntura internacional, associada crise financeira e cambial de 1999 desmoronou o projecto brasileiro, pois todo o cenrio mundial em que o governo baseara a sua insero internacional veio abaixo31 (em 2001, a Argentina passou por uma grave crise econmica que anunciou o colapso do neoliberalismo e das polticas recomendadas pelo fmi e pelo Banco Mundial no pas e na regio). Por conseguinte, no discurso que, em 2001, fhc fez na abertura da Assembleia Geral das Naes Unidas refere que nosso lema h-de ser o da globalizao solidria, em contraposio atual globalizao assimtrica32. Verificamos, portanto, que os anos de fhc permitiram consolidar a democracia brasileira e, assim, projectar a imagem do Brasil no exterior democrtico, adepto das normas e valores universais, com uma conduta pacfica todavia, no foi possvel conciliar isso com um desenvolvimento slido, o que levou continuao de uma tendncia histrica de encolhimento do peso do Brasil na economia mundial, contribuiu para enfraquecer seu poder em negociaes internacionais relevantes33. , pois, Lula da Silva que dar continuidade ambio do Brasil em aumentar o seu peso no sistema internacional. As estratgias de Lula contriburam para ampliar o protagonismo internacional do Brasil, no obstante o trabalho de casa deixado feito por fhc e pelos seus ministros. A poltica externa desenvolvida por Lula da Silva reflecte no s os constrangimentos e oportunidades do ambiente internacional e interno, como o aproveitamento das oporA poltica externa brasileira da democracia o paradoxo da mudana na continuidade? Carmen Fonseca

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tunidades criadas pelo anterior Governo. Mais uma vez verificamos uma adequao das estratgias e, no tanto, uma mudana do rumo da aco externa do Brasil. Em contrapartida, verifica-se uma recuperao da instrumentalizao da poltica externa em prol do desenvolvimento nacional, no meu Governo, a ao diplomtica do Brasil estar orientada por uma perspectiva humanista e ser, antes de tudo, um instrumento do desenvolvimento nacional34, algo que no havia sido destacado no perodo Cardoso. Em 2003, o discurso de tomada de posse do Presidente Lula da Silva acentuava a ideia de mudana, porm, tal no se concretizou, pelo menos nos eixos que definem a poltica externa brasileira. Muitas das parcerias consolidadas por Lula tiveram a sua gnese ainda durante a Administrao de Cardoso, mas Lula deu uma nova nfase a este aspecto da agenda internacional do Brasil35. Com Lula verifica-se, essencialmente, uma alterao da intensidade com que so tratadas algumas questes, quer seja com maior ou menor intensidade, relativamente aos anos anteriores. Do mesmo modo, os temas e relacionamentos privilegiados so, na sua maioria, reavivados, e no uma novidade, para o que contribuiu a conjuntura poltica e econmica, interna e externa. Se fhc tinha iniciado, no final do seu mandato, uma poltica externa marcada pelo multilateralismo, Lula da Silva ir defini-lo como a prioridade da sua estratgia externa, privilegiando as relaes e parcerias Sul-Sul, mas desenvolvendo tambm um relacionamento com o Norte, tanto com os Estados Unidos como com a Unio Europeia (de que exemplo a parceria estratgica institucionalizada com a ue, em 2007). De Lula da Silva afirma a autonomia forma clara, Lula da Silva afirma a autonoem relao s grandes potncias e, mia em relao s grandes potncias e, de de forma pragmtica, concretiza-a atravs forma pragmtica, concretiza-a atravs da da participao em organizaes participao em organizaes internaciointernacionais, da definio de uma agenda nais, da definio de uma agenda externa externa prpria e da prioridade dada prpria e da prioridade dada diversifica diversificao de parcerias. o de parcerias que inclui a cooperao com os pases do Sul. Tal ideia foi expressa tambm no discurso de tomada de posse em 2003, ao referir que a democratizao das relaes internacionais sem hegemonias de qualquer espcie to importante para o futuro da humanidade quanto a consolidao e o desenvolvimento da democracia no interior de cada Estado36. Note-se, por exemplo, a recuperao da poltica africana, desenvolvida por Lula, aproveitando os espaos deixados em aberto pelas grandes potncias. Gradualmente, Lula da Silva contribuiu para a definio de uma postura assertiva do Brasil, que muito se parece com o Pragmatismo Responsvel de Geisel, da dcada de 1970 no interessam os vnculos ideolgicos, importa apenas o interesse do Brasil. E, por isso mesmo, algumas estratgias so marcadas por uma certa inconstncia, que derivam dos interesses temporais do Brasil. Assim, as prioridades de fhc, bem como aquelas introduzidas por Lula da Silva, fizeram o Brasil passar do bem comportado
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para um verdadeiro negociador37. Se o primeiro mandato de Lula, em 2003, comeou com a afirmao da importncia da Amrica do Sul e da regio, rapidamente as relaes extra-regionais se sobrepuseram a essas, devido s vantagens que apresentavam para a afirmao internacional do Brasil. E daqui deriva um dos debates actuais sobre a poltica externa do Brasil: liderana regional ou liderana internacional? Na verdade, a novidade na estratgia de Lula da Silva est, precisamente, na definio da actuao do Brasil na regio, algo que at ento era um tabu nas relaes com os vizinhos38. Com Lula da Silva a actuao do Brasil faz-se atravs do exerccio de um papel de auto-interesse esclarecido capaz de arcar com os custos da ao coletiva39. Todavia, a dificuldade em encontrar consenso junto dos seus vizinhos tem levado o Brasil a actuar simultaneamente no plano internacional atravs da participao nos fora multilaterais [quer seja nas organizaes internacionais, em particular a omc, quer seja no fomento de fruns multilaterais de dilogo, como o Frum ndia, Brasil e frica do Sul (ibas), as cimeiras bric, o G20] mas, tambm, incrementando o dilogo bilateral com diversos pases, assim como aumentando a sua expresso diplomtica no continente africano e asitico. No plano regional, registou-se a proliferao de mecanismos de integrao e dilogo, como a Unio de Naes Sul-Americanas (unasul) e o Conselho de Defesa Sul-Americano (cds), a par do dilogo com a Venezuela ou a Bolvia, e a misso no Haiti. Na actualidade, o Brasil depara-se com o dilema entre a conciliao da sua atitude e do seu reconhecimento internacionais e a aceitao pelos pases da regio desse seu status (permanecem preconceitos histricos, conflitos de interesse ou concorrncia, que impedem os pases vizinhos em reconhecer o status regional do Brasil casos da Argentina e do Paraguai, da Bolvia e do Equador ou da Venezuela), ou seja, a definio do pas como uma potncia regional e global40.
CONCLUSES

O debate da poltica externa brasileira da democracia gira em torno das tradicionais correntes de insero internacional do pas (autonomistas e desenvolvimentistas vs liberais e institucionalistas; globalismo e multilateralismo vs bilateralismo), contribuindo para a convergncia da diplomacia brasileira numa conduta baseada na moderao construtiva41. Nesse sentido, quando parece que a poltica externa est a seguir um rumo distinto daquilo que fora definido em dcadas anteriores percebemos que o objectivo que se est a tentar alcanar o mesmo, apenas se alteram as estratgias para atingir esse fim42. A anlise efectuada permite-nos reforar a ideia do paradoxo de mudanas na continuidade que caracteriza a poltica externa brasileira, na medida em que existe uma forte institucionalizao da formulao da poltica externa representada no Itamaraty, e que, pela sua despolitizao, tem permitido pautar a actuao do Brasil com base em princpios e objectivos que so histricos. A partir daqui verifica-se uma convergncia poltica quanto
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aos princpios da poltica externa que conduz a alguns ajustes em funo dos constrangimentos e oportunidades, internos e externos, tanto polticos, econmicos ou sociais. Ao mesmo tempo, havendo uma transversalidade desses princpios, as alteraes ideolgicas na liderana do Governo no tm traduzido uma mudana do rumo da poltica externa, embora tenham significado a alterao da intensidade com que os diversos temas da agenda externa so tratados, conforme pretendemos elucidar com a anlise anterior. Podemos ento sustentar que as linhas de fora da poltica externa brasileira permanecem ao longo do tempo. Porm, as prioridades so, por vezes, hierarquizadas de forma diferente, em funo das transformaes internas e externas, conduzindo implementao de diferentes estratgias. Por conseguinte, a institucionalizao da democracia no significou a ruptura com a herana da poltica externa brasileira, mas permitiu a criao das condies para gradualmente se desenvolver uma poltica externa mais activa e assertiva, atravs dos ajustamentos efectuados. Face s novas exigncias sociais que a democratizao acarreta, tem-se assistido tambm, nos ltimos anos, a uma maior participao da sociedade no debate da poltica internacional, pois a sua palavra passa a contar na legitimao da actuao internacional do Brasil no s para beneficiar dos proveitos, mas, acima de tudo, para se consciencializar dos custos do protagonismo internacional.

NOTAS
O presente artigo resulta da comunicao proferida nos XVII Cursos Internacionais de Cascais realizados entre 21 e 26 de Junho de 2010, no Centro Cultural de Cascais, e organizados pela Cmara Municipal de Cascais e pelo ipri unl . L afer , Celso Brasil: dilemas e desafios da poltica externa. In Estudos Avanados. Vol. 14, N. 38, 2000, p. 266.
2 1 *

Os tradicionais princpios e linhas de fora da poltica externa brasileira so aqui entendidos como o respeito pela soberania dos estados e pelo direito internacional, o pacifismo, o universalismo, assim como a crena no natural destino de grandeza do pas. L im a , Maria Regina Soares de Instituies democrticas e poltica exterior. In Contexto Internacional. Vol. 22, N. 2, 2000, p. 289. S arney, Jos Brazil: a Presidents story. In Foreign Affairs . Vol. 65, N. 1, 1986.

a sua dvida externa. Domnio no qual o papel dos Estados Unidos foi bastante cr iticado uma vez que, em 19 81, o Presidente Ronald Reagan promoveu um aumento da taxa de juro o que fez crescer ainda mais a dvida dos pases do Sul. Tal situao apresentou-se fatal par a o projecto de desenvolvimento do Brasil. A crise da dvida tornou os pases, especialmente os latino-americanos, mais dependentes das presses do Fundo Monetrio Internacional, do Banco Mundial e tambm dos Estados Unidos. V igevani , Tullo, e C epaluni , Gabriel Brazilian Foreign Policy in Changing Times From Sarney to Lula. Nova York: Lexington Books, 2009, pp. 11-33.
7 6

ainda que inevitavelmente, a partir do 11 de Setembro de 2001, as prioridades da poltica ex ter na nor te-amer icana impactaram as relaes com o Brasil. [] Ao mesmo tempo, a irrelevncia da Amrica do Sul no desenho estratgico do governo Bush com exceo da Colmbia parecia aprofundar a marginalidade da regio diante das novas urgncias de Washington (p. 152).
9

S arney, Jos Brazil: a Presidents story. Ibidem. Ibidem.

10 11 12

S arney, Jos Brazil: a Presidents story.

A crise da dvida foi como ficou conhecido o contexto de dificuldades econmicas que assolou grande parte dos pases em desenvolv imento ao que acrescia a impossibilidade para pagarem

Sobre as relaes Brasil-Estados Unidos ver, por exemplo, H irst, Monica Brasil-Estados Unidos: Desencontros e Afinidades . Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2009. A autora define o relacionamento do Brasil com os Estados Unidos em quatro momentos: a aliana no-escrita (1889-1930); o alinhamento (1930-1974); a autonomia (1974-1989); e, desde 1989, o perodo do ajustamento e afirmao (pp. 19-66). Monica Hirst refere

A n o o d e P r a g m a t i s m o Responsvel refere-se estratgia de poltica externa desenvolvida pelo ministro das Relaes Exteriores, A zeredo da Silveira, no governo de Ernesto Geisel, na dcada de 1970. Com base na Poltica Externa Independente da dcada de 1960, o Pragmatismo Responsvel visava conciliar as necessidades econmicas com as estratgias de poltica externa, diversificar as parcerias, e estabelecer uma cer ta autonomia em relao s grandes potncias, direccionando-se para os pases rabes e para outras potncias regionais asiticas e africanas.

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 No Itamar at y tm existido duas correntes de pensamento da poltica externa, que Miriam Gomes Saraiva define como os autonomistas e os institucionalistas-pr agmticos (ou liberais). Segundo a autora, Collor de Mello questionou as duas correntes e adoptou uma postura liberal privilegiando as relaes com os pases ricos em detrimento do chamado Terceiro Mundo, todavia a tradio do Itamaraty teve um peso impor tante no sentido da continuidade (p. 3) limitando a aco de Collor de Mello. Cf. S ar aiva , Miriam Gomes A diplomacia brasileira e as vises sobre a insero externa do Brasil: institucionalismo pragmtico x autonomistas. ARI 46/2010, Real Instituto Elcano, Maro de 2010. [Consultado em 17 de Junho de 2010]. Disponvel em: http:// w w w.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/ c o n n e c t / 0 b f 4 a e 0 0 41b 8 c1e e 9 e 8 1f e e151fccd56/ARI46-2010_gomes_saraiva_ diplomacia_brasileira_institucionalismo_ p r a g m a t i c o _ a u t o n o m i s t a . p d f ? MOD = AJPERES&CACHEID=0bf4ae0041b8c1ee9 e81fee151fccd56. Cf., tambm, S araiva , Miriam Gomes A s estr atgias de cooperao Sul-Sul nos marcos da poltica externa brasileira de 1993 a 2007. In Revista Brasileira de Poltica Internacional . Vol. 50, N. 2, 2007, pp. 42-59. V izentini , Paulo A poltica externa brasileira em transio: do desenvolvimento ao neoliberalismo. In M artins , Estevo C . d e Re z e n d e (o r g . ) Re l a e s Internacionais. Vises do Brasil e da Amrica Latina. Braslia: IBRI, 2003, p. 61.
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Felipe Lampreia (1995-2002) e Celso Lafer (2002). V igevani , Tullo, e C epaluni , Gabriel Brazilian Foreign Policy in Changing Times From Sarney to Lula, p. 57. L ampreia , Luiz Felipe A poltica externa do governo FHC: continuidade e renov ao. In Revista Brasileira de Poltica Internacional . Vol. 42, N. 2, 1998, p. 9. Nesse sentido, Vigevani e Cepaluni referem que A herana multilateral da poltica externa brasileira foi renovada durante a administrao de Cardoso atravs da operacionalizao do conceito de autonomia pela participao, atravs disso, e de modo a responder aos objectivos de desenvolvimento do conceito, o pas aproximou-se dos plos centrais das relaes internacionais (V igevani , Tullo, e C epaluni , Gabriel Brazilian Foreign Policy in Changing Times From Sarney to Lula, p. 77). L ampreia , Luiz Felipe A poltica externa do governo FHC: continuidade e renovao, p.11 A iirsa corresponde a uma iniciativa dos 12 pases sul-americanos, tendo sido institucionalizada em 2000. Pressupe a realizao de aces conjuntas para promover o processo de integr ao poltica, econmica e social da Amrica do Sul, estimular a integr ao e o desenvolvimento de subregies isoladas. Informao disponvel em: http://w w w. mp.gov.br/secretaria.asp?cat=156&sub=3 02&sec=10 Cf. H urrel l , A ndrew Ens aio analtico: o Brasil e os Estados Unidos: reflexes comparativas. In Hirst, Monica Brasil-Estados Unidos: Desencontros e Afinidades, p. 219. Momento que coincide tambm com a apresentao, pela Goldman Sachs, da sigla bric , destacando o potencial de crescimento das economias destes pases (Brasil, Rssia, ndia e China). V izentini , Paulo A poltica externa brasileira em transio: do desenvolvimento ao neoliberalismo, p. 98. Citao apresentada na notcia da Folha Online, fhc cobra na reunio da onu ordem internacional mais solidria, 10 de Novembro de 2001. [Consultado em 9 de Junho de 2010]. Disponvel em http:// w w w1.fol ha .uol .com .br/ fol ha / br a sil / ult96u26573.shtml Discur so integr al disponvel em: http://www1.folha.uol.com. br/folha/brasil/ult96u26575.shtml V igevani , Tullo, O liveira , Marcelo F. de, e C intra , Rodrigo Poltica externa no perodo FHC: a busca de autonomia pela integrao. In Tempo Social , 2003, p. 58. Discurso de tomada de posse de Lula da Silva, 1 de Janeiro de 2003. [Consultado em 18 de Maro de 2010]. Disponvel em: ht tp: // w w w. mr e.go v. b r/p or tu gue s /
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politica _ ex ter na /discur sos /discur so _ detalhe3.asp?ID_DISCURSO=2029 V igevani , Tullo, e C epaluni , Gabriel Brazilian Foreign Policy in Changing Times From Sarney to Lula, p. 81.
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Discurso de tomada de posse de Lula da Silva.

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Paulo Vizentini, citado por Pecequillo, Cristina Brazils foreign policy in the 21st centur y: the combining axis of hor izontal and ver tic al multil ater al cooperation. Comunicao apresentada na 49. Conveno Anual da ISA, So Francisco, Estados Unidos, Maro de 2008, p. 14. [Consultado em 10 de Junho de 2010]. Disponvel em: http://w w w. allacademic.com/meta/p254209_index. html

A lmeida , Paulo Rober to de A diplomacia do governo Lula em seu primeiro mandato: um balano e algumas perspectivas. In Carta Internacional , Maro 2007, p. 4.
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L im a , Maria Regina Soares de Autonomia, no-indiferena e pragmatismo: vetores conceituais da poltica exterior. In Revista Brasileira de Comrcio Exterior. N. 83, 2005.

Ibidem, p. 81.

V igevani , Tullo, e C epaluni , Gabriel Brazilian Foreign Policy in Changing Times From Sarney to Lula, p. 39.
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Ibidem, p. 42.

Fernando Henrique Cardoso, citado por V igevani , Tullo, e C epaluni , Gabriel Brazilian Foreign Policy in Changing Times From Sarney to Lula, p. 47. Neste perodo, o Brasil foi eleito para o mandato 1998-1999, como membro no permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas, participou em sete operaes de paz e apresentou a proposta de uma agenda de desenvolvimento. A euforia provocada pelo consumo, e que contribui para os anos de ouro da economia, ocultava os dfices do comrcio externo e da balana de pagamentos, que s se revelariam no segundo mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso. S a r a i va , Mir iam G om e s A s estratgias de cooperao Sul-Sul nos marcos da poltica externa brasileira de 1993 a 2007, p. 45.

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Sobre este debate, ver, entre outros, M al amud, Andrs Leadership without followers: the contested case for brazilian power status. In M artins , Estevo, e S araiva , Miriam Brasil-Unio Europeia Amrica do Sul, Anos 2010-2020 . Rio de Janeiro: Fundao Konr ad Adenauer, 2009. B urges , Sean B razilian Foreign Polic y af ter the Cold War. F l o r i d a: Uni v er si t y P r e s s of F lo r i d a , 2 0 0 9. G r at iu s , Sus anne O Br asil nas Amricas: potncia regional pacificadora?. FRIDE, Abril de 2007. [Consultado em 16 de Abril de 2008]. Disponvel em: ht tp: // w w w.fr ide.org / publicacion/223/brasil-en-las-americasun a - p oten cia - r e gio n al- p a ci f ic a d o r a . L ima , Maria Regina Soares de Brasil en Amrica Latina. Liderazgo regional en Amrica del Sur. In Foreign Affairs en Espaol , Outubro-Dezembro de 2007. H irst, Mnica Los desafios de la poltica sudamericana de Brasil. In Nueva Sociedade. N. 205, 2006, pp. 139. Revisitando a frmula de George Kennan, que afirmou que o Brasil era um monster country, Celso Lafer refere que o Br asil no um monster countr y assustador pois tem um estilo de compor tamento internacional que se configur a na ideia de moder ao construtiva. Cf. L afer , Celso Brasil: dilemas e desafios da poltica externa. In Estudos Avanados. Vol. 14, N. 38, 2000, p. 260. Sobre este assunto ver, por exemplo, B rigago, Clvis Poltica externa do Governo Lula: continuidade e mudanas. In Poltica Internacional . N. 29, Novembro de 20 05, ou P ecequillo , Cristina Brazils foreign policy in the 21st century: the combining axis of horizontal and vertical multilateral cooperation.
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Cf. S ar ai va , Miriam Gomes A diplomacia brasileira e as vises sobre a insero externa do Brasil: institucionalismo pragmtico x autonomistas.

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Fernando Henrique Cardoso teve como ministros das Relaes Exteriores, Luiz

A poltica externa brasileira da democracia o paradoxo da mudana na continuidade? Carmen Fonseca

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