FATORES QUE INIBEM O DESENVOLVIMENTO DA CABOTAGEM NO BRASIL VISO DO USURIO

Seminrio Cabotagem ANTAQ - 2009

Jos Ribamar Miranda Dias - Vice-Presidente da ANUT Agosto/2009

INTRODUO No viemos aqui combater a reserva de bandeira na cabotagem nacional. Pelo contrrio, viemos defender sua sobrevivncia, mas em um modelo que permita atingir dois propsitos: A - Fortalecer a Marinha Mercante Nacional; mas B - Possibilitar ao usurio a oferta de transporte de qualidade adequada e preo competitivo. DE QUE CABOTAGEM ESTAMOS FALANDO? Estamos falando da cabotagem nacional, alis pouco conhecida da sociedade brasileira. Na cabotagem do MERCOSUL, somos, por princpio, contra a reserva de bandeira. Sensibiliza-nos o risco dos acordos bilaterais cartis. CENRIO DO MERCADO DA CABOTAGEM se transformarem em verdadeiros

o o

Crescimento contnuo, mas discreto do volume transportado. Reserva de mercado para os armadores no vem contribuindo, na medida do esperado, para a expanso da oferta de navios, nem prprios, nem afretados. Enorme dificuldade de atrair o interesse do usurio, ao mesmo tempo que h fortes indcios de demanda reprimida. Falso equilbrio entre a oferta e a demanda na verdade um impasse, levando estagnao da oferta.

Crescimento

discreto

do

volume

transportado:

volume

de

carga

transportada na cabotagem, no perodo 1997/2007, cresceu apenas 6,3 milhes de toneladas nos granis slidos e 12,9 milhes na carga geral.

Evoluo do transporte martimo de cabotagem no Brasil, segundo tipo de carga - 1997-2007 (milhes toneladas) Granis Slidos 25,4 15,4 22,6 27,1 24,8 24,0 27,4 28,2 28,4 33,1 31,7 Granis Lquidos 79,3 100,2 97,6 104,2 107,9 106,9 111,4 111,5 112,5 116,2 122,8 * Carga geral 1,1 1,8 2,2 3,3 4,6 6,2 7,1 8,7 9,2 14,2 14,0 (**) Total 105,9 117,3 122,5 134,7 137,3 137,0 145,9 148,4 150,1 163,5 168,5

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fonte: ANTAQ, Anurio Estatstico Porturio 2005 e 2007 (*) O grosso petrleo e derivados. (**) Deste total, 8,2 milhes de tons de carga conteinerizada.

O setor siderrgico, que em 2004 demandou

transporte de 110 milhes de

toneladas, s conseguiu embarcar na cabotagem 1 milho de toneladas (1%). Evoluo da Matriz de Transporte na Siderurgia

Cabotagem

Rodovirio

Ferrovirio

Reserva de mercado x expanso da oferta de navios prprios e afretados:

3

O ingresso de navios prprios novos na frota na frota de cabotagem, nos ltimos dez anos tem sido inaceitvel. Idade da frota brasileira de cabotagem, segundo classe de embarcao 2008
OIL)GRANELEIRO (ORE-

ROLL-ON /ROLL-OFF

LIQUEFEITOSGASES

PORTA CONTAINER

TANQUE QUMICO 8 1 1 6 0 0

FRIGORFICO

GRANELEIRO

PETROLEIRO

CARGUEIRO

Distribuio etria da frota de cabotagem (percentagem) Total At 10 anos 11 - 20 anos 21 - 30 anos 31 - 40 anos Mais de 40 anos 13 2 2 5 3 1 1 0 0 0 1 0 10 3 0 6 0 1 18 0 5 12 1 0 1 0 0 0 1 0 41 2 14 21 2 2 13 2 6 5 0 0 5 0 5 0 0 0 110 10 33 55 8 4

Fonte: CNI - Elaborado a partir de informaes da ANTAQ

Nos ltimos dez anos, exceo de algumas barcaas, apenas 10 navios novos foram incorporados frota de navios prprios da cabotagem: 2 cargueiriros, 3 gaseiros, 2 petroleiros, 2 porta-conteineres e 1 tanque-qumico. Dos 110 navios que compem a frota de cabotagem, 67 tm mais de 20 anos, ou seja, 60%. Por outro lado, estudo patrocinado pela CNI confrontando as tonelagens das embarcaes prprias e afretadas pelas empresas brasileiras que operam na cabotagem evidenciou que elas, em sua maioria, no tm explorado a possibilidade de aproveitar os limites que a legislao brasileira lhes faculta, para expandir sua participao no mercado de cabotagem por meio de afretamento a casco nu de embarcaes de bandeira estrangeira. Qual o significado deste fenmeno? Falta de vontade de ganhar dinheiro? Certamente no. Isso tem origem em certas impropriedade de um modelo martimo j anacrnico e que precis ser revisto. Dificuldade de atrair o interesse do usurio: Chega ao limite da repulsa. Em face da competitividade da rodovia em relao ao transporte de cabotagem,
4

TOTAL

principalmente a flexibilidade daquela, conferida pela capacidade de entrega porta a porta, o usurio ali se encastelou com elevado nvel de conforto. Falso equilbrio entre a oferta e a demanda de transporte: Os armadores tm procurado provar com nmeros que a tonelagem de navios prprios disponveis perfeitamente capaz de satisfazer a demanda atual de transporte de cabotagem. Ocorre que as caractersticas desses navios e a natureza e custo do servio que ofertado inibem o crescimento da demanda que chega ao mercado. Ou seja, o embarcador prefere permanecer no modal rodovirio mesmo sabendo que, teoricamente, ele no o mais indicado. Eis um impasse que precisa ser bem compreendido e solucionado. Esse impasse somente ser resolvido quando tivermos condies de inserir o modal cabotagem em um servio porta a porta, em condies mais vantajosas que as oferecidas pelo modal rodovirio. FATORES QUE PREJUDICAM A ATRATIVIDADE DA CABOTAGEM Impropriedades do modelo martimo brasileiro Oferta isolada do modal em vez de integrao modal. Custos, burocracia e ineficincia porturia

No entrarei na abordagem dos fatores tradicionalmente apontados como obstculos ao fortalecimento das empresas brasileiras de navegao, e conseqentemente ditos como impeditivos do fortalecimento da navegao de cabotagem. Concordo que a maioria deles prejudica a boa sade das empresas de navegao; seria melhor sem eles. Mas preciso ter certeza de que se eles forem corrigidos, os benefcios auferidos sero repassados integralmente, ou pelo menos em propores aceitveis para os usurios. Deixarei esta parte do tema a cargo dos ilustres conferencistas que me sucedero, apenas frisando a necessidade de que tudo se faa compartilhando os benefcios auferidos com o usurio. Por esse motivo me limitarei a apresentar alguns fatores cuja correo compulsria, porque condicionam a atratividade deste modal para o usurio.

IMPROPRIEDADES DO MODELO MARTIMO BRASILEIRO Vinculao dos destinos da navegao aos da construo naval. Dificuldades impostas aquisio e afretamento de navios no estrangeiro Medidas ineficazes de proteo e incentivo s empresas de navegao. Desequilbrio entre os benefcios outorgados pela reserva de bandeira e a obrigao de atendimento s necessidades de transporte dos usurios. O modelo martimo brasileiro encerra diversas impropriedades que assumem particular gravidade num momento como o que vivemos, em que a estagnao da oferta de transporte de cabotagem e a fuga de demanda para canais alternativos de suprimento do servio (as rodovias) criaram um impasse em que fornecedores e clientes se instalaram com elevado nvel de conforto. Se no quebrarmos esse impasse, a navegao de cabotagem continuar num processo vegetativo de lento crescimento que tende a eternizar- se, sem resolver o problema do usurio, e sem qualquer contribuio significativa, como agora est ocorrendo, para o desejado fortalecimento da indstria de construo naval. Vinculao dos destinos da navegao aos da construo naval imposio de dificuldades aquisio de navios no estrangeiro: Esse erro fatal vem desde a dcada de 60, na concepo do modelo martimo brasileiro, que foi o de atrelar os destinos da navegao aos da construo naval. Ou seja, de tentar fazer da navegao de longo curso e da cabotagem os sustentculos da sobrevivncia e do crescimento da construo naval, como verdadeiros clientes cativos. O esquema parecia inteligente: reservar carga s empresas de navegao, concederlhes facilidades e subsdios, abrir-lhes mecanismo de financiamento a juros subsidiados, mas obrigando-as a adquirir seus navios exclusivamente nos estaleiros nacionais. Ocorre que essa demanda cativa que foi suficiente para implantar o parque naval no o foi para assegurar sua sobrevivncia e a sua imprescindvel expanso. Isso requereria a participao no mercado externo, que no foi possvel por falta de competitividade. Ademais, no perodo 1963 a 1990, grassou na economia martima
6

mundial uma sucesso de monumentais crises em decorrncia de excesso de capacidade instalada dos estaleiros, de excesso de oferta de crdito e de mirabolantes planos de incentivo construo de navios em diversos pases. Ali mesmo, j na dcada de 1970, o modelo comeou a ruir, enquanto vivamos o sonho de um segmento econmico fechado em si prprio, capaz de sobreviver s custas da proteo e do subsdio, sem compromisso com a produtividade. Chegamos at a alimentar a quimera de, na ocasio, estarmos entre os maiores parques de construo naval do mundo. Na dcada de 1980 a agonia do modelo foi se agravando, transformando-se em processo de desindustrializao na dcada de 90. Nesse contexto, o fim da reserva de carga no longo curso foi apenas o golpe de misericrdia num modelo martimo moribundo. Esse modelo no pode mais subsistir de forma ptrea. Praticado dessa forma, ele engessa o mercado de compra e venda de navios. Impede a mobilidade de ativos. Engessa a atividade comercial do armador que fica restrito a sobreviver apenas da venda do frete. Numa atividade comercial to cheia de riscos e ncertezas no d para sobreviver dessa forma. A secular histria martima mundial parece confirmar que a empresa de navegao tem que crescer e enriquecer, para poder fazer construir navios onde for mais vantajoso: em preo, qualidade e compatibilidade com as rotas a serem exploradas. A ANUT tem pregado a flexibilizao temporria e a ttulo precrio do moedelo suprimindo o imposto de importao para navios novos construdos no estrangeiro -, aproveitando o elevado ndice de ocupao por que passam os estaleiros nacionais neste momento. Setores governamentais importantes resistem tenazmente flexibilizao temporria e a ttulo precrio da importao de navios para a cabotagem, alegando que as encomendas da cabotagem so vitais sustentao do crescimento da indstria de construo naval. No podemos cometer o mesmo erro do passado. As encomendas nacionais so importantes, sim, mas duvidamos que elas sejam suficientes para sustentar de forma perene o parque naval do tamanho do que j se instalou em nosso pas. Est comprovado que, nesta quadra da histria, a demanda da indstria

do petrleo, do offshore e do apoio martimo excedem de longe o que podemos tirar da cabotagem. E no estamos propondo a supresso em definitivo da atual barreira tarifria em vigor. Estamos apenas sugerindo a sua suspenso temporria e a ttulo precrio para, juntamente com outras medidas, desfazermos o impasse que se instalou no mercado de cabotagem, para tentar acelerar o crescimento do transporte de cabotagem. Ou seja, apenas dar um choque de oferta no sistema, usando simultaneamente esse e outros fatores de oportunidade que afloram no momento para ver se conseguimos desmontar o impasse que se instalou. Por outro lado, os estaleiros brasileiros, no sendo capazes de atender no curto prazo as encomendas da cabotagem, no sofrero qualquer prejuzo palpvel se abrirem mo temporariamente da reserva de mercado que lhes continua outorgada, por meio da barreira tributria. Dificuldades impostas ao afretamento de navios de bandeira estrangeira: Tem funcionado como uma verdadeira blindagem competio e ao acesso atividade, quando restringe exageradamente o afretamento pelas empresas brasileiras de navegao. E o pior que o Poder Pblico h anos vem regulando o setor de forma mais restritiva do que o texto da prpria lei, o que acaba prejudicando tanto os usurios, quanto as prprias empresas de navegao, que deixam de faturar, tolhidas pela aplicao draconiana das regras de afretamento. Exemplo: a lei permite o afretamento de navio de bandeira estrangeira por viagem, por tempo e a casco nu; a norma vai ao absurdo de restringir o afretamento por tempo a apenas uma viagem. Essa absurda restrio, imposta ilegalmente, obsta o ingresso no mercado de navios de porte adequado a fluxos especficos. O processo de circularizao da demanda de transporte deve ser orientado para o atendimento da necessidade do usurio, a preo competitivo, a includo o Operador de Transporte Multimodal (OTM), devendo lhes ser garantido a faculdade de consulta direta a empresas estrangeiras, caso a oferta das empresas de navegao nacionais lhes seja economicamente invivel. Alis, est faltando a incluso do OTM nas normas reguladoras sobre afretamento como embarcador e requisitante de transporte.

Medidas de proteo e incentivo navegao de cabotagem: O conjunto de medidas de proteo e incentivo navegao de cabotagem em vigor tem que ser revisto em todos os seus aspectos, inclusive em comparao com o tratamento em vigor em outros pases do mundo. Os subsdios construo de navios e o tratamento fiscal diferenciado das empresas de navegao prtica usual entre as grandes naes martimas do mundo: Japo, Alemanha, Noruega, Taiwan, Itlia, Espanha, Dinamarca, e ndia praticam ambos; Estados Unidos, Reino Unido, Frana praticam apenas os subsdios construo; e a Grcia, apenas o tratamento fiscal diferenciado. Nesse contexto, o modelo martimo brasileiro tentou resolver o seu problema atravs do Adicional de Frete para Renovao da Marinha Mercante (AFRMM) e o Registro Especial Brasileiro (REB) que, segundo a sua concepo, seria a nossa bandeira de convenincia. mais do que justo que o usurio entenda ser, o AFRMM, um nus que na verdade no resolveu o problema do aumento da oferta de transporte de cabotagem. E no resolver no curto prazo, porque o imediato aumento da oferta de transporte de cabotagem no depende de financiamento pblico, depende muito mais de acesso a navios no exterior a preo convidativo. No negamos a importncia e eficcia do AFRMM, no momento, para a indstria do petrleo e para as empresas de Apoio Martimo e Apoio Porturio, mas no que diz respeito sua contribuio para a navegao de cabotagem a questo precisa ser repensada. Assim, cabe a sugesto de analisar se no seria mais benfico para a competitividade do modal uma reduo de 10% no frete das cargas de importao e exportao, pela suspenso da alquota correspondente, o que seria ento objeto de Projeto de Lei. Alis, preciso acabar tambm com a verdadeira fixao do poder pblico na maximizao da arrecadao para o Fundo. Vide a incidncia do AFRMM sobre as despesas porturias, e ainda mais absurdo, sobre a THC. Quanto ao tratamento fiscal diferenciado, problema que a instituio do REB, tentou resolver, entendemos que os resultados foram muito limitados, impondo-se reavaliao dos benefcios concretamente auferidos, inclusive com reexame da convenincia de criao da figura da Subsidiria Integral, tentada sem sucesso no passado.
9

Aqui merece especial destaque a falta de mentalidade/cultura martima em nosso Pas, que leva a elevado grau de insensibilidade para a natureza e os riscos comerciais inerentes atividade martima, somente comparvel ao transporte areo de passageiros. A nao desconhece a importncia da navegao de cabotagem no transporte de carga, o papel decisivo que ela pode ter na reduo do Custo Brasil e os riscos comerciais nela envolvidos. H necessidade de um esforo organizado no sentido de mudar este estado de coisas. Desequilbrio entre a reserva de mercado outorgada e a obrigao de transportar: Inexiste, no arcabouo jurdico que rege a matria, a obrigao de transportar, e esta uma das maiores causas da estagnao da oferta de transporte que ora presenciamos. H muitos anos que nem governo, nem rgo regulador demonstram interesse em explicar ao usurio as facilidades que a lei lhes concede, e defender o direito de usufruto dessas facilidades. Enraizou-se no setor pblico uma mentalidade exacerbada de agente de fomento da construo naval, que levou a uma posio de defesa fervorosa dos armadores em detrimento dos usurios. As normas reguladoras chegam a ser mais restritivas do que o texto da lei. E prejudicam simultaneamente tanto as empresas de navegao quanto os embarcadores, sem maior contribuio para o fortalecimento da construo naval. preciso mudar essa postura, e dar a devida importncia obrigao de transportar em troca do monoplio concedido. O impasse existente no mercado da cabotagem somente ser desfeito atravs de um choque de oferta. CUSTOS, BUROCRACIA E INEFICINCIA PORTURIA Competitividade do despacho em relao ao modal rodovirio. PROHAGE. Operaes de transbordo.

10

Competitividade do Despacho em relao ao modal rodovirio: H que desenvolver um esforo especial junto ao governo para que o despacho de uma carga de cabotagem no seja nem mais caro, nem mais complicado do que o de uma carga rodoviria. No que concerne inviolabilidade da carga, o transporte martimo muito mais seguro do que o rodovirio, assim no h justificativa para que uma carga de cabotagem destinada ao mercado interno seja inspecionada alm de na sua origem, e se destinada a exportao, no porto de sua sada do territrio nacional. No caso da carga de importao, basta a inspeo no porto de sua internao e, futuramente, em funo da experincia adquirida e do aperfeioamento do processo de despacho de carga, apenas no porto de destino. Aqui assume especial importncia o despacho eletrnico de cargas, o chamado despacho sem papel, que vem sendo perseguido, de forma fragmentada, pela maioria dos rgos intervenientes na atividade porturia, mas no anda. H que desenvolver esse sistema, integrando todos os agentes de autoridade envolvidos na atividade porturia, e em mbito nacional, com a maior urgncia possvel. PROHAGE (PROGRAMA DE HARMONIZAO DAS ATIVIDADES DOS AGENTES DE AUTORIDADE NOS PORTOS): Chegou a ser implantado em todos os portos durante o governo anterior, com inegveis benefcios no que concerne reduo do tempo de despacho dos navios. O governo atual, inexplicavelmente, esqueceu o Programa, com enormes prejuzos aos usurios do porto. E, o que pior, resiste tenazmente aos apelos, at do prprio setor pblico, para ressuscitar o Programa. Operaes de transbordo: Os terminais de uso privativo, de carga geral, e principalmente os de conteineres podem ter um importante papel na captao da carga de importao e de exportao para o transporte de cabotagem se forem eficientes e mdicos nas operaes de transbordo. Podero, assim, transformarem-se em verdadeiras alavancas do fortalecimento da nossa cabotagem. Trs aspectos, ento, assumem particular importncia: - facilitao do despacho no transbordo;
11

- instalaes adequadas para a operao; - desonerao do transbordo pelas Companhias Docas; e - capacitao, custo e confiabilidade da mo de obra, o que privilegia a contratao com vnculo empregatcio. A BAIXA ATRATIVIDADE DA OFERTA ISOLADA DO MODAL Custo, tempo de trnsito, conectividade e frequncia O desinteresse do usurio Fatos novos: oferta de transporte porta a porta com cobertura do Conhecimento de Embarque Martimo e crescente conteinerizao das cargas. Custo, tempo de trnsito, conectividade com outros modais e freqncia: So os principais fatores que desencorajam tanto o armador quanto o embarcador. Os trnsitos na cabotagem so extremamente curtos e o navio no pode demorar, seno algumas poucas horas em cada porto; a conectividade com os outros modais de crucial importncia. O desinteresse do usurio: Conforme j dissemos, chega s raias da repulsa, principalmente porque tradicionalmente lhe tem sido oferecido o transporte de cabotagem como um segmento isolado de um processo que na verdade porta a porta. Assim, cabem exclusivamente a ele, todas as complicaes e riscos envolvidos nas diversas etapas desse processo, o que torna o modal rodovirio quase imbatvel. Fato novo: a oferta porta-a-porta com cobertura do Conhecimento de Embarque Martimo ou seja, da operao porta a porta, sob responsabilidade de um nico operador multimodal e sob cobertura de um nico conhecimento de embarque. Comeou a ganhar corpo em 2008, quando aflorou o interesse de alguns grandes operadores armadores ou no. A ANUT vem depositando grande esperana nesse fenmeno associado crescente conteinerizao das cargas. Porisso est tentando desenvolver, como coordenadora, um Projeto Piloto, em colaborao com o Ministrio da Agricultura e todos os rgos pblicos e entidades
12

privadas que tm assento na Cmara Temtica de Logstica e Transporte daquele Ministrio, envolvendo a operao porta a porta de granis agrcolas ou no juntamente com produtos industrializados, nucleada em certos fluxos martimos escolha do operador de transporte multimodal. RECOMENDAES Mobilizar o setor pblico e o setor privado para um esforo conjunto no sentido de promover a oferta do transporte de cabotagem inserida em um servio multimodal porta a porta, sob cobertura do Conhecimento de Embarque Martimo, em condies competitivas com o modal rodovirio. Suspenso temporria e a ttulo precrio do imposto de importao para navios novos construdos em estaleiros estrangeiros para a navegao de cabotagem. Rever as normas reguladoras do afretamento de navios para a navegao de cabotagem, corrigindo os pontos em que ela extrapola os limites da lei, reorientando o processo de circularizao da demanda de transporte, primordialmente, para o atendimento das necessidades do usurio a preo competitivo, garantindo-lhes o direito de consulta direta a empresas estrangeiras de navegao, caso a oferta das empresas nacionais lhes seja economicamente invivel, e incluso dos OTM nessas normas reguladoras como embarcador e requisitante de transporte. Suspenso temporria e a ttulo precrio da incidncia da alquota de 10% do AFRMM sobre as cargas de importao e exportao transportadas pela cabotagem e suprimir a incidncia do AFRMM sobre as despesas porturias, principalmente da THC. Reavaliar os benefcios concretamente auferidos pelo REB na navegao de cabotagem, no que diz respeito a atenuao da carga tributria e dos custos operacionais em geral (principalmente os custos com combustveis e tripulao), com reexame da convenincia da criao da subsidiria integral das empresas de navegao nacionais, tentada, sem sucesso no passado. Promover um esforo de conscientizao do poder pblico da importncia da navegao de cabotagem no destravamento do processo de correo da matriz de transporte brasileira, e nesse contexto, da importncia da competitividade do despacho da cabotagem em relao ao modal rodovirio, da reativao do PROHAGE, da facilitao e desonerao (pelas Companhias Docas) do transbordo das cargas de importao e exportao, e da necessidade urgente de adequar os cais pblicos agilizao das operaes em apreo. Mobilizar o setor privado para um esforo no sentido de rompimento do enclausuramento a que se imps o setor da navegao brasileira em relao sociedade, atravs da clusterizao do segmento, estabelecendo como meta
13

Cabota Ferrovi Rodovi rio gem

2010 ( 159,1 2004 110,1 Mt )

imediata tornar os benefcios e aspectos positivos da atividade mais conhecidos junto sociedade 3% 1% em geral.

; 32% 37%

62% 65%

14