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Seguro-desemprego no Brasil: a possibilidade de combinar proteo social e melhor de trabalho funcionamento do mercado

Recebido em 19/11/10 Aprovado em 16/07/11

Moiss Villamil Balestro1, Danilo Nolasco Cortes Marinho2, Maria Inez Machado Telles Walter3

Resumo A partir do Estado de Bem-Estar e de suas conexes com os dois

principais tipos de economias capitalistas, Economia Liberal de Mercado e

Economia de Mercado Coordenado, o artigo discute a experincia do Programa Seguro-Desemprego (PSD) brasileiro. O Programa visto como chave na poltica de bem-estar no Brasil e como possibilitador da combinao de proteum melhor funcionamento do mercado de trabalho. O argumento principal do o social e eficincia econmica. Nesse contexto, esta ltima associada a artigo que a integrao do benefcio seguro-desemprego, servios de intermediao de mo de obra e qualificao profissional os trs principais comeconmico. Em geral, ambas tm sido vistas como uma relao entre alternaponentes do PSD promove a combinao de proteo social e desempenho tivas excludentes (trade-off). Por meio da anlise dos dados de uma pesquisa de avaliao da poltica pblica do Programa Seguro-Desemprego do Brasil, o artigo indica as barreiras a serem transpostas para obter a integrao entre os componentes do PSD. Resultados da pesquisa revelaram uma clivagem entre eles. A integrao pode tornar-se um caminho na superao da rela-

o de trade-off no Estado de Bem-Estar em desenvolvimento no Brasil. A experincia brasileira contribui para a discusso sobre o desenvolvimento de
Revista Sociedade e Estado Volume 26 Nmero 2 Maio/Agosto 2011

1Moiss Villamil Balestro Professor do Centro de Pesquisa e Ps-Graduao sobre as Amricas da Universidade de Braslia reas de interesse: sociologia econmica, economia poltica, diversidade do capitalismo, aglomeraes regionais, inovao e desenvolvimento rural. ltimas publicaes: BALESTRO, M. V., MARINHO, D. N. C. Programa Seguro-Desemprego: o desafio de equilibrar proteo social e eficincia econmica. Revista de Polticas Pblicas (UFMA), v. 14, p. 193-201, 2010. MARINHO, D. N. C., BALESTRO, Moiss, WALTER, M. I. M. T. Polticas pblicas de emprego no Brasil: avaliao externa do Programa Seguro-Desemprego. Braslia: Verbis, 2010, p.350. BALESTRO, M. V., REYMAO, A. E. N. Integrao do Seguro-Desemprego
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como superao do trade-off entre proteo social e eficincia econmica no Brasil. Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Amricas, v. 2, p. 28-44, 2009. FERNANDES, A. M.; BALESTRO, M. V. A Economia Intensiva em Conhecimento na AL: uma comparao da Indstria de Software no Brasil e na Argentina. In: Ana Maria Fernandes e Sonia Maria Ranincheski (Org.). Amricas (com)partilhadas. So Paulo: Editora Francis e Verbena, 2009, p. 247-266. BALESTRO, M. V. ; SAUER, S. A diversidade no rural e a transio agroecolgica: caminhos para a superao da Revoluo Verde. In: M. V. Balestro e S. Sauer (Orgs.). Agroecologia e os desafios da transio ecolgica. So Paulo: Expresso Popular, 2009. E-mail: moises@ unb.br 2Danilo Nolasco Cortes Marinho Professor do Departamento de Sociologia da Universidade de Braslia. reas de
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importantes polticas sociais que outros pases tambm esto enfrentando. eficincia econmica e diversidade do capitalismo.

Palavras-chave polticas de emprego, seguro-desemprego, proteo social,

Abstract Stemming from the welfare state and its connection with the two

main types of capitalist economies, Liberal Market Economy and Coordinated ployment Insurance Program. The Program is regarded as a key welfare policy

Market Economy, the paper discusses the experience of the Brazilian Unemin Brazil and one that enables the combination of social protection and economic performance. In this context, the latter is associated to a better funcof unemployment insurance benefit, employment services, and professional tioning labour market. The main argument of this paper is that the integration training, the three pillars of the Program, enables the combination of social protection and economic performance. In general, both have been seen as research of the Brazilian Unemployment Insurance Program, the paper points out the barriers to be overcome in order to achieve the integration in the three a trade-off relationship. By drawing on data from a public policy evaluation

pillars. Results from research revealed a cleavage between them. The intethe burgeoning Brazilian welfare state. The Brazilian experience sheds light upon important social policy issues that other countries are facing up too. tion, economic efficiency and varieties of capitalism

gration can become a driver in the overcoming of the trade-off relationship in

Key words employment policies, unemployment insurance, social protec-

Introduo Polticas pblicas de enfrentamento do desemprego tm sido priorit-

rias, tanto na agenda dos pases com economias capitalistas avanadas, temas de produo e de distribuio, as mudanas tecnolgicas e o aude trabalho e, como consequncia, aumentaram a excluso do mercado

quanto nos casos de industrializao mais tardia. A globalizao nos sismento da competio acarretaram profundas transformaes nas relaes formal. Mais recentemente, a aguda crise financeira teve impactos, apesar
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de diferenciados, sobre vrias regies e setores da economia.

as tecnolgicas afetaram as polticas de bem-estar nascentes, devido ao desenvolvimento institucional insuficiente no campo da proteo social. A reforma na legislao de trabalho frequentemente citada como uma estratgia para se obter uma alocao eficiente e melhores perspectivas rica Latina no contribui de modo consistente para reduzir o desemprego

No contexto da Amrica Latina, os ajustes econmicos e as mudan-

de emprego. Entretanto, a flexibilidade nas relaes de trabalho na Am(FRAILE, 2009). Assim, a implementao de medidas de poltica industrial

e econmica, servios pblicos de intermediao de mo de obra e de qualhadores se mantenham no mercado de trabalho. A experincia recente nesse sentido foi corroborada pelos fortes investimentos em qualificao e certificao profissional necessrios para manter a competitividade de economias voltadas para a produo e exportao de produtos com alto valor agregado, como o caso da Alemanha e dos pases escandinavos. Mais

lificao profissional tende a ser essencial para assegurar que os traba-

recentemente, houve uma tentativa de combinar a elevao dos nveis de emprego, por meio do aumento da flexibilidade dos contratos de trabalho mada flexicurity, na Holanda e na Dinamarca. sem, com isso, reduzir os nveis de proteo social. a experincia da chaQuando combinada com mecanismos de apoio a um melhor funciona-

mento do mercado de trabalho por meio de polticas ativas, a proteo social e o desempenho econmico superariam a restrio de uma relao de

interesse: sociologia do desenvolvimento, sociologia econmica, pesquisa social, avaliao de polticas pblicas. ltimas publicaes: MARINHO, Danilo N.C., LOURENO, Luiz Carlos. Aspectos do desenvolvimento vinculados sociedade e ao Estado, Ana Maria Fernandes e Sonia Maria Ranincheski (Org.). Amricas (com)partilhadas. So Paulo: Francis e Verbena, 2009. MARINHO, D. N. C., BALESTRO, Moiss, WALTER, M. I. M. T. Polticas pblicas de emprego no Brasil: avaliao externa do Programa Seguro-Desemprego. Braslia : Verbis, 2010, v.1. p. 350. E-mail: nolasco@ unb.br 3Maria Inez Machado Telles Walter Pesquisadora do Centro de Pesquisa de Opinio Pblica da Universidade de Braslia. reas de interesse: planejamento de pesquisa, mtodos quantitativos, pesquisa social, avaliao de polticas pblicas. ltimas publica187

trade-off. Ao contrrio de uma relao de trade-off, os autores que traba-

lham com a abordagem das variedades de capitalismo (HALL & SOSKICE, 2001; AMABLE, 2003; CROUCH, 2005; BOYER, 2005; SCHNEIDER, 2009) consideram que pode haver uma complementaridade institucional entre uma relao de emprego baseada em empregos de longo prazo, com uma fora de trabalho altamente qualificada, sindicatos fortes, instncias de negociao entre empregadores e trabalhadores, e os vetores de competi-

tividade baseados na diferenciao e produtos com maior valor agregado ocorre quando o desempenho de uma instituio elevado na presena de

(HALL & SOSKICE, 2001). A relao de complementaridade institucional outra. A interao entre ambas permite um nvel de eficincia maior do que
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es: WALTER, M. I. M. T. A dualidade na insero poltica, social e familiar do idoso: estudo comparado dos casos de Brasil, Espanha e Estados Unidos. Opinio Pblica (UNICAMP. Impresso), v.16, p. 186-219, 2010. MARINHO, D. N. C., BALESTRO, Moiss, WALTER, M. I. M. T. Polticas pblicas de emprego no Brasil: avaliao externa do Programa Seguro-Desemprego. Braslia : Verbis, 2010, v.1. p. 350. E-mail: minez@ unb.br

quando elas funcionam isoladamente (Idem).

da eficincia econmica, por meio de um menor custo do trabalho (seja e proteo social, adquire maior importncia no perodo ps-neoliberal. As

No contexto brasileiro, a discusso entre maior equilbrio e aumento

pelo aumento da produtividade ou pela reduo do custo de contratao) polticas ativas e a preocupao com o aumento da formalizao da fora de trabalho coincidem com o resgate do papel do Estado no mercado de trabalho, abrindo novas possibilidades de reconstruo do regime de bemestar social (POCHMANN, 2009). Entretanto, a resposta do Estado e das empresas no trivial e nem livre de tenses e conflitos de interesses. medida que a ideia de um Estado desenvolvimentista ganha corpo no capiplo papel. Por um lado, deve observar as necessidades de competitividade

talismo brasileiro, o desenvolvimento de polticas pblicas deve ter um dudo pas, por meio do desenvolvimento de habilidades laborais e da criao Por outro, deve ter em conta uma profunda desigualdade socioeconmica e isso implica dar nfase proteo social e s polticas sociais.

de trabalho apropriado a uma importante economia industrial emergente.

est muito relacionada construo de Estados de Bem-Estar. A combinao de desempenho econmico e proteo social uma possibilidade desafiadora e contraditria, como mostrou a experincia dinamarquesa de

A necessidade de equilibrar proteo social e desempenho econmico

flexicurity (MADSEN, 2006). Trata-se de uma combinao entre flexibilidade tiria participao e incluso social com qualidade e, ao mesmo tempo, uma

no mercado de trabalho e segurana do trabalhador. A combinao permiflexibilidade no funcionamento do mercado de trabalho capaz de permitir o petitividade e produtividade (VIEBROCK & CLASEN, 2009). H trs tipos de

ajuste tempestivo e adequado s mudanas necessrias para manter comsegurana para o conceito de flexicurity: a segurana do emprego com a maior probabilidade do trabalhador se manter no mercado de trabalho, por benefcio nos perodos em que o trabalho pago interrompido; e, por fim, liar. O conceito de segurana no emprego substitudo por uma segurana meio de polticas ativas; a segurana da renda com o recebimento de um ter garantido o equilbrio do tempo gasto com o trabalho e com a vida famino trabalho. Em outros termos, o trabalhador, por meio de polticas de em188 Revista Sociedade e Estado Volume 26 Nmero 2 Maio/Agosto 2011

prego ativas, tem acesso mais estvel ao mercado de trabalho, mesmo que de mo de obra, necessrio que existam servios pblicos de intermedia-

em perodos mais curtos em cada empresa. Sob o ngulo da intermediao o, que possam focar nas transies de emprego, com a participao dos empregadores. Isso tornaria o mercado de trabalho mais eficiente. Alm disso, os diversos parceiros envolvidos nos processos de intermediao de mo de obra podem ajudar na organizao da transio entre empresas, a exemplo de agncias de emprego temporrios. A intermediao de mo de

obra no Brasil dificultada pela baixa taxa de cobertura em relao s necessidades de treinamento e pela pouca focalizao das aes, que pouco se associam com os interesses do setor produtivo (CHAHAD, 2009). Sob o ngulo da qualificao profissional, a flexicurity incentiva um

aprendizado contnuo por parte do trabalhador, que seja responsivo s ne-

cessidades de adaptao (BEKKER & WILTHAGEN, 2008). Dada a natureza possa conferir um itinerrio formativo ao trabalhador. Ou seja, toda a atividade de formao leva em conta a trajetria de formao de habilidades.

cumulativa do conhecimento, importante que a qualificao profissional

de Mercado Coordenada (EMC), trs fatores contriburam para a combinanada, por meio de estratgias coletivas, das empresas, em competir com lrios mais altos, b) altas taxas de inovao para manter a competitividade

Na variedade institucional de capitalismo, conhecida como Economia

o de desempenho econmico com proteo social: a) a busca coordeprodutos de alta qualidade, valendo-se de uma fora de trabalho com sae c) um amplo sistema de qualificao e certificao profissional capaz de atender demanda por uma fora de trabalho com alta qualificao. Tais fatores persistem no caso alemo, apesar de o pas estar passando por uma profunda mudana institucional que enfraquece sua trajetria de combinar proteo social e eficincia econmica (STREECK, 2009). Em relao s polticas de emprego, o Estado de Bem-Estar tem o pro-

psito de proteger os trabalhadores contra perdas associadas aos riscos tpicos do mercado de trabalho, tais como a idade, a sade, a incapacidade ou o desemprego (GANSSMANN, 2000).

na Europa no foram suficientes para solapar a racionalidade social-deRevista Sociedade e Estado Volume 26 Nmero 2 Maio/Agosto 2011 189

As presses das polticas neoliberais contra os estados de Bem-Estar

mocrata que visa a combinar incluso social e proteo, com aumento de desempenho econmico. No caso brasileiro, as presses neoliberais no foram capazes de descaracterizar o Programa Seguro-Desemprego como a maior poltica pblica de proteo social.

penho econmico, associado ao melhor funcionamento do mercado de trabalho, o principal argumento desse artigo que a integrao de benefcio

Ao buscar evidncias da combinao de proteo social com o desem-

seguro-desemprego, servios de intermediao de mo de obra e qualificao profissional promove a combinao de proteo social e desempenho econmico. O artigo est dividido em trs sees, seguidas da concluso. Primeiramente, faz-se uma discusso sobre a relao de trade-off entre proteo social e desempenho econmico vis--vis as variedades de capitalismo. Em seguida, apresenta-se um breve histrico do Programa Seguro-

Desemprego no Brasil, especialmente quando os trs componentes do Programa so concebidos. A terceira seo apresenta e discute resultados de pesquisas de opinio (surveys) e grupos focais com beneficirios, trabalhadores e empregadores que utilizam os servios pblicos de intermediao componentes do Programa. de mo de obra. A nfase, nesse caso, na questo da integrao dos trs Os dados utilizados nesse artigo so oriundos do projeto Avaliao Exter-

na do Programa Seguro-Desemprego, realizado pela Universidade de Brasprobabilsticas e diversos grupos focais com gestores e beneficirios do seguro-desemprego, usurios dos servios pblicos de intermediao de mo de obra (IMO) e egressos da qualificao profissional. O survey com usurios

lia. Os dados resultaram de quatro surveys nacionais, a partir de amostras

vios pblicos, 1.990. A amostra de egressos da qualificao incluiu 2.039 respondentes e a de beneficirios do seguro-desemprego, 19.500.

da IMO teve 1.999 respondentes, e o de empregadores que utilizaram os ser-

renas institucionais no capitalismo

Trade-off entre proteo social e desempenho econmico e dife-

Uma suposio subjacente sobre a relao de trade-off entre proteo


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social e desempenho econmico tem a ver com as diferenas institucionais cendo, ora mais, ora menos, a combinao entre ambos. Grosso modo, a

no capitalismo. Diferentes pases capitalistas construram solues favoreprincipal diferena entre ambos relaciona-se ao grau de coordenao entre

agentes econmicos e destes com o Estado. Nesse sentido, alguns autores

(TRIGILIA, 2002; AMABLE, 2003) estabelecem dois grandes tipos de capitalismo: Economia de Mercado Liberal (EML) e Economia de Mercado Coordenado (EMC). Apesar de essa classificao no ser tratada de maneira coordenao entre agentes econmicos. No caso da EML, o mecanismo de dicotmica (THELEN, 2010), ela aponta fortemente para o papel-chave da coordenao de mercado prevalece e leva a uma maior rotatividade da fora de trabalho, desencorajando investimentos em qualificao profissional pelo lado da empresa. Alm disso, o tipo de capitalismo EML no possui goverex ante, a coordenao, as aes econmicas, assim como a construo de

nana associativa, nem fortes sindicatos de trabalhadores que facilitariam, aes coletivas das empresas com outras organizaes. Em pases de EML, o

Estado e as associaes conformam elementos exgenos da atividade ecocuja responsabilidade limitada ao enforcement das regras do jogo.

nmica. O papel do Estado inscreve-se em uma racionalidade de Leviat, Nessa variedade de capitalismo, o envolvimento do Estado nas aes

denao pelo mercado tende a ser superior ao papel de coordenao que possa ser desempenhado por organizaes, sejam elas sindicatos, associaes empresariais ou Estado, por meio de polticas pblicas. Essa va-

econmicas visto com desconfiana, uma vez que o mecanismo de coor-

riante institucional do capitalismo mais propcia a construir uma relao de trade-off entre desempenho econmico e proteo social, porque o bemestar depende de uma ao de redistribuio mais sistemtica pelo Estatrs pontos que solapam o princpio neoliberal concernente a falcias da interveno do Estado. Primeiro, o Estado um ator-chave na facilitao

do e uma regulao econmica maior. Martin e Thelen (2007) apresentam

da coordenao que tende a produzir desempenho econmico superior no mercado de trabalho. Segundo, o apoio do Estado foi essencial para manter a coordenao em face de novas presses, especialmente aquelas que de-

rivam do capitalismo financeiro e de grandes corporaes transnacionais


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dispostas a impor seu modelo de governana. O terceiro ponto refere-se ao papel forte e proativo do Estado na soluo de conflitos de interesses. Isso particularmente relevante no contexto poltico e econmico da Amrica que reduziu a capacidade das organizaes de trabalhadores para reclamar seus direitos. Latina, aps, aproximadamente, duas dcadas de hegemonia neoliberal,

Alemanha, as relaes entre capital e trabalho podem ser caracterizadas por ocupaes de longa durao, um sistema de capacitao com participao mais ativa das empresas, um sistema de certificao profissional e

Em pases de Economia de Mercado Coordenado (EMC), como Japo e

um maior poder de barganha entre empregadores e associaes de trabalhadores. Outra caracterstica dessas economias uma maior nfase Uma melhor conexo entre proteo social e produo capitalista pode ser identificada em um conjunto de polticas relativas ao treinamento da fora na combinao de polticas ativas e passivas para o mercado de trabalho.

de trabalho, inovao e emprego (MANOW, 2001). Essas economias construram acordos que resistiram presso competitiva baseada em preos menores e em salrios mais baixos. Logo, essa resistncia proporcionou investimentos maiores em uma fora de trabalho mais capacitada, produtos de longo prazo (DIRIBARNE, 1997).

de mais qualidade e processos produtivos capazes de favorecer benefcios Uma lio importante da experincia recente na EMC que a poltica

de Estado essencial para criar e manter a coordenao em ambos os lados da diviso em classes (THELEN, 2010). Um resultado particular a ajuda na superao dos problemas da ao coletiva dos empregadores ao principal agente impulsionador do desenvolvimento de um novo contexto

coordenar as capacitaes. Nesse sentido, a poltica pblica pode ser o institucional com respeito s relaes entre empregadores e trabalhadores. o no mercado formal de trabalho algo muito relevante na sociedade

Da perspectiva da proteo social, a coeso social por meio da reinser-

brasileira, severamente afetada por uma precoce desindustrializao e, em anos 1990 e incio deste sculo. No h quase nenhuma possibilidade de proteo social no mercado informal de trabalho, de forma que a reinsero
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consequncia, pela dramtica elevao do mercado informal durante os

no mercado de trabalho uma condio importante para mitigar a excluso social. Isso indica ainda a necessidade de complementaridade entre polticas ativas e passivas de emprego.

suem efeitos macroeconmicos de longo prazo pelo aumento da empregabilidade de desempregados e trabalhadores inativos (KONING, 2004). As polticas ativas esto totalmente de acordo com as EMC e so fundamentais na construo das habilidades necessrias ao aumento da produtividade, alm de favorecerem a inovao. Por seu turno, as polticas de qualificao profissional esto no centro

Alm da coeso social, as polticas ativas de mercado de trabalho pos-

das polticas ativas de emprego. Apesar de haver alguma falta de confianmodo a se ajustar s necessidades das empresas, Martin (1998) estabelece

a na efetividade da ao pblica de capacitao da fora de trabalho, de trs recomendaes bsicas para o delineamento de programas pblicos

de capacitao. O primeiro a necessidade de focalizao do pblico a ser

capacitado. Segundo, manter os programas em uma escala relativamente pequena para assegurar mais especificidade em termos de demandas de treinamento e, terceiro, uma ao forte na capacitao pela via de estgios prticos, desenvolvendo fortes laos com os empregadores.

profissional sejam obtidas, um passo importante para superar o trade-off sua integrao com os servios pblicos de intermediao de mo de obra. atributos necessrios para conseguir uma colocao. Tal integrao implica que o trabalhador desempregado pode adquirir os

Uma vez que a qualidade e a efetividade dos programas de qualificao

grama Seguro-Desemprego brasileiro

Combinao de proteo social e desempenho econmico no Pro-

volvido no contexto das polticas pblicas de emprego implementadas nas tardia. Por um lado, essas aes destinavam-se a proteger o trabalhador

Criado em 1990, o Programa Seguro-Desemprego brasileiro foi desen-

economias avanadas e depois adaptadas aos pases de industrializao contra os ciclos dos negcios nas economias capitalistas, atenuando as
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consequncias do desemprego. Por outro lado, foram uma resposta necessidade de uma ao coletiva na construo de uma fora de trabalho capacitada. Em muitos casos, a necessidade de oferecer uma fora de tra-

balho habilitada e abundante poderia ser resolvida pelas prprias empre-

sas. As mudanas tecnolgicas e a crescente presso para a inovao e aumento da produtividade tornaram mais urgente a necessidade de polticas de qualificao profissional.

pregado, apoi-lo para obter um novo trabalho e encorajar a capacitao, cas ativas e passivas de emprego.

A racionalidade do Programa proteger o trabalhador quando desem-

quando for o caso. Nesse aspecto, o Programa capaz de combinar poltiDesde 1994, o arcabouo legal do Programa Seguro-Desemprego anteci-

nho econmico, por meio da proposta de integrao entre seguro-desempredesempenho econmico visto sob dois aspectos. Primeiro, a capacitao

pa o que seria a superao do trade-off entre a proteo social e desempe-

go, servios de intermediao de mo de obra e qualificao profissional. O associada a ganhos de produtividade na fora de trabalho, especialmente nas habilidades mais gerais nas quais os empregadores estariam pouco dispostos a investir. O segundo aspecto refere-se melhoria no funcionamento

do mercado de trabalho por meio de avanos na coordenao entre a oferta e a demanda. O duplo propsito do Programa prover apoio financeiro ao trabalhador desempregado e ajud-lo a procurar por uma nova colocao, juntamente com orientao e treinamento profissional.

como foco na assistncia ao trabalhador, oferecendo-lhe uma renda para

O primeiro objetivo est diretamente relacionado com a proteo social,

manter a si e sua famlia, enquanto o segundo objetivo est ligado ao desenvolvimento de habilidades da fora de trabalho. A suposio, no caso com uma poltica pblica pode funcionar melhor do que a coordenao de trabalho so componentes essenciais do Programa Seguro-Desemprego. do segundo propsito, que a coordenao ex ante do mercado de trabalho mercado stricto sensu. Melhoria das capacidades e orientao para obter Essa coordenao ex ante exige do poder pblico o desenvolvimento de

novas estruturas organizacionais que propiciem a gesto dos interesses

coletivos, como a criao de conselhos, comisses, fruns, entre outros.


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Esses espaos tm normas e regras que facilitam as relaes e a comunios conflitos e, principalmente, viabilizar a construo de projetos coletivos Programa Seguro-Desemprego que ela ainda no est fundada em uma

cao entre os atores e agentes, com vistas a administrar as diferenas, com controle social. Um dos grandes problemas da governana tripartite do relao de negociao e confiana que lida com as tenses e contradies inerentes ao interesses do trabalho e do capital. As negociaes coletivas e a codeterminao entre empregadores e empregados, nas polticas de qualificao profissional e de proteo social, so traos fundamentais das

EMC e, mais recentemente, da flexicurity, como bem revela Chahad (2009). neider (2009) fala em uma Economia de Mercado Hierrquica (EMH) para descrever pases como o Brasil. Algumas das caractersticas dessa variedade hierrquica so: ausncia de relaes de emprego de longo prazo, baixos nveis de sindicalizao, poucos investimentos em qualificao profissional e uma grande distncia de poder entre os trabalhadores no cho ocorre nas relaes entre trabalhadores e empregadores, assim como nas relaes entre os prprios empregados. Somam-se a essas caractersticas prego aberto (CHAHAD, 2009). de fbrica e suas representaes sindicais. O elevado grau de hierarquia Contrariamente, na literatura sobre diversidades do capitalismo, Sch-

o elevado grau de informalidade, a alta rotatividade e a alta taxa de desemA ausncia de uma governana tripartite de facto pode derivar, em larga

medida, dessa institucionalidade hierrquica. As consequncias da inexistncia de uma coordenao ex ante para o melhor funcionamento da IMO e do treinamento vocacional so a baixa taxa de cobertura dos servios p-

blicos de IMO, falta de parmetros de qualidade construdos coletivamente para a capacitao profissional, descontinuidade nos gastos e pouca associao desses gastos com o setor produtivo (CHAHAD, 2009).

Seguro-Desemprego brasileiro

Barreiras a superar na integrao do Programa

O desafio de equilibrar proteo social e desempenho econmico liRevista Sociedade e Estado Volume 26 Nmero 2 Maio/Agosto 2011 195

mitado pela capacidade de implementao do Programa de interligar os trs componentes. Tal desafio pode ser discutido por meio da anlise de resultados acerca desse tema, obtidos nos surveys que compuseram a Avaliao Externa do Programa Seguro-Desemprego, realizado pela Universidade de Braslia.

de Emprego SINE) constitui a base do Programa Seguro-Desemprego. Por intermdio desse servio, os usurios podem ter acesso a informaes sobre os trs componentes. Da perspectiva dos empregadores, observou-se

O servio pblico de intermediao de mo de obra (Servio Nacional

predominncia de desinformao: o nico servio identificado pela maioria (55%) refere-se pr-seleo de candidatos. Outros servios, como orientao de psiclogos ao trabalhador, acompanhamento ps-admissional e legislao foram identificados por, no mximo, 21% dos empregadores. A trabalhadores (Tabela 1). No que diz respeito a informaes sobre seguroformaes sobre o benefcio para repassar aos seus empregados. maior parte dos respondentes indicou falta de apoio do SINE para recrutar desemprego, 81,5% dos respondentes disseram no ser possvel obter in-

Tabela 1 Tipo de apoio do SINE para recrutar e demitir trabalhadores, Brasil, 2009 Sim (%) Em No (%)

Apoio do SINE

parte (%) 6,5 2,6

Informaes sobre seguro-desemprego

Orientaes sobre como realizar entrevistas de trabalho

Apoio para selecionar e convocar trabalhadores

29,8 15,9 11,7

3,0

63,6 85,3 81,5

Fonte: Survey com Empregadores Projeto de Avaliao Externa do Programa Seguro-Desemprego

dos empregadores, 10,6%, apontou a Internet (Tabela 2). Isso demonstra

Ao considerar a forma de acesso ao SINE, somente uma pequena parte

uma deficincia na comunicao entre as agncias de intermediao de


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mo de obra e os empregadores, que poderiam usufruir mais a partir da web. tambm pequena a quantidade de vagas oferecidas pela Internet (10,8%), o que reduz a acessibilidade como um todo.

Tabela 2 Via de acesso ao servio de intermediao de mo de obra, Brasil, 2009 Via de acesso Internet (%) 10,6 35,7 100,0 2,1 51,6

Telefone Outras Total

Agncia do SINE

Fonte: Survey com Empregadores Projeto de Avaliao Externa do Programa Seguro-Desemprego

mediao de mo de obra oferece apoios que facilitam o recrutamento pela chimento de vagas que no so identificados por grande parte dos respon-

A maioria dos respondentes, 55,0%, reconhece que o servio de inter-

empresa (Tabela 3). Entretanto, h outros servios relacionados ao preendentes. Orientaes sobre a legislao trabalhista e sobre os pisos salariais das categorias podem ser muito teis para pequenos negcios, tendo sido mencionados por aproximadamente um quinto dos respondentes. O acompanhamento do trabalhador aps a admisso e as orientaes de psiclogos so aes extremamente relevantes na intermediao de mo de obra. Ambas so aes proativas na intermediao, estabelecendo uma trs quartos ou mais no reconhecem tais servios nas agncias.

maior conexo entre empregadores e trabalhadores. A Tabela 3 revela que

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Tabela 3 Servios oferecidos nos postos do SINE segundo os empregadores, Brasil, 2009

Servios oferecidos

Sim (%)

No sabe (%)

No /

Pr-seleo de candidatos

Orientao de psiclogos ao candidato vaga

55,0 23,3 19,6 21,2 12,1

45,0 87,9 86,7 80,4 78,8

Acompanhamento do trabalhador aps a admisso na vaga Orientaes sobre legislao trabalhista Orientaes sobre pisos salariais das categorias

Fonte: Survey com Empregadores Projeto de Avaliao Externa do Programa Seguro-Desemprego

trabalho, a principal forma de recrutamento para 54,5% dos empregadores

Coerentemente com a importncia das redes sociais para o mercado de

que utilizaram o SINE so os contatos pessoais. Para 15,6% dos trabalha-

dores beneficirios do seguro-desemprego, por outro lado, indicaes de parentes, amigos ou conhecidos foram o nico apoio recebido para conseguir uma colocao, sendo este o meio citado mais frequentemente (Tabela 5). De ambos os lados, empregadores e trabalhadores, as informaes informao no mercado de trabalho e tambm para uma melhor coordena-

que circulam nas redes sociais contribuem para reduzir as imperfeies da o entre oferta e demanda. Esse resultado corroborado por participantes uma oportunidade de se candidatar a um posto no mercado de trabalho.

dos grupos focais. Segundo eles, as redes de relaes pessoais constituem A despeito de algumas limitaes, o SINE uma referncia importante

para o recrutamento nas empresas, pois 28,9% utilizam esse servio como a principal forma de recrutamento de mo de obra (Tabela 4).

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Tabela 4 Principal forma de recrutamento dos empregadores, Brasil, 2009 Principal forma de recrutamento Contatos pessoais Agncias do SINE Agncias privadas (%)

54,5 28,9 10,1 100,0 2,2 4,4

Anncios publicados Total

Agncias virtuais (Internet)

Fonte: Survey com Empregadores Usurios da IMO Projeto de Avaliao Externa do Programa Seguro-Desemprego

(72,5%), afirmaram no ter recebido apoio algum para conseguir trabalho. Somente 2,5% dos respondentes receberam esse apoio dos servios pblicos de intermediao. Esse percentual extremamente baixo um forte indi-

Entre os beneficirios do seguro-desemprego, quase trs a cada quatro

cador da falta de integrao entre o recebimento do benefcio e o acesso intermediao pblica de mo de obra (Tabela 5). Dados dos grupos focais vo na mesma direo. Apesar de a principal motivao dos trabalhadores

para procurar o SINE ser mesmo a busca por uma vaga (74,3%), os participantes dos grupos focais disseram que essa no era a forma mais eficaz entre os trabalhadores que se dirigiram ao SINE na busca por uma vaga, de se obter trabalho. A pesquisa amostral corrobora essa percepo, pois pouco mais de um quarto, 26,7%, afirmaram ter sido bem sucedidos. No

geral, o efeito lquido da ao de intermediao pblica de mo de obra teve acentuada queda no perodo de 2004 a 2008, considerando a razo entre a quantidade de inscritos e os que efetivamente conseguiram trabalho, passou de 42,6% para 26,3%. Para os trabalhadores contratados, em geral, o SINE contribui com 4,5%. Em outras palavras, somente 4,5% dos trabalhadores contratados foram encaminhados pelos servios pblicos de intermediao de mo de obra (BALESTRO & REYMO, 2009).

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Tabela 5 Tipo de apoio para conseguir trabalho, Brasil, 2009 Apoio recebido Nenhum SINE Agncia Municipal (%) 72,5 0,4 2,1

Agncia de Emprego Privada Anncios Internet Outro Total

Indicao de parentes, amigos e conhecidos Ex-empregador

15,6 0,3 7,5 0,1 1,0

0,5

Fonte: Survey com Beneficirios do Seguro-Desemprego Projeto de Avaliao Externa do Programa Seguro-Desemprego

100,0

SINE (70,3%) afirmou no ter recebido orientaes sobre a importncia de encaminhados para esses cursos. As Tabelas 5 e 6 demonstram a falta de integrao entre o benefcio seguro-desemprego, a intermediao de mo

Ao mesmo tempo, grande parte dos trabalhadores que procuraram o

participar de cursos de qualificao e 82,9% dos beneficirios no foram

de obra e a qualificao profissional. Essa situao acentua, portanto, a

relao de trade-off entre proteo social e desempenho econmico. A arti-

culao entre os componentes de qualificao e intermediao poderia ser obtida, por exemplo, se as organizaes do sistema de treinamento vocaoferecendo estgios profissionais em suas atividades de treinamento. cional colaborassem com a divulgao de vagas de trabalho ou ajudassem

200

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Tabela 6 Tipo de orientao recebida sobre a qualificao profissional, Brasil, 2009 Orientaes recebidas Nenhuma Agncias do SINE

(%) 1,7

82,8 0,3 0,2 6,8 1,3 1,1

Agncia Municipal Sindicato ou ONG Ex-empregador

Indicaes de parentes, amigos ou conhecidos Iniciativa prpria Outra Total

5,8 100,0

Fonte: Survey com Beneficirios do Seguro-Desemprego Projeto de Avaliao Externa do Programa Seguro-Desemprego

falta de integrao dos trs componentes do Programa Seguro-Desemprego. Por exemplo, quando procuraram pelo seguro-desemprego, no recebede mo de obra. Os participantes foram unnimes em relao inexistncia de informao sobre agncias de emprego e sobre capacitao. ram informaes sobre qualificao profissional, nem sobre intermediao

As percepes de participantes dos grupos focais revelam tambm essa

de conseguir trabalho mais citada a falta de vagas no tipo de atividade conjunto a falta de qualificao (16,9%), a falta de experincia (9,3%) e a dades para se conseguir trabalho.

Da perspectiva dos beneficirios do seguro-desemprego, a dificuldade

anteriormente desempenhada, 26,1%. Entretanto, quando se calcula em falta de escolaridade (11,7%) chega-se a 37,9% das indicaes de dificul-

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Tabela 7 Dificuldades para conseguir trabalho, Brasil, 2009 Principal dificuldade para conseguir trabalho Falta de vagas no setor Falta de experincia Outras Total Falta de qualificao profissional Falta de escolaridade (%)

16,9 11,7 9,3

26,1

Fonte: Survey com Beneficirios do Seguro-Desemprego Projeto de Avaliao Externa do Programa Seguro-Desemprego

100,0

36,0

ais para conseguir uma colocao ser relativo qualificao profissional (16,9%), as expectativas dos egressos dos cursos quanto mobilidade social no so animadoras. Entre estes, a expectativa sobre os resultados

Paradoxalmente, apesar de o maior percentual de dificuldades pesso-

da qualificao que mais ocorreu, relativamente (44,6%), conseguir trabalho melhor na mesma rea em que atua. Mesmo assim, essa percepo no compartilhada pela maioria dos respondentes. De modo geral, boa parte dos egressos (19,7%) afirmou que sua expectativa era de aumentar esperar aumentos salariais (6,1%), obter promoo (0,4%), ampliar suas as oportunidades de conseguir uma colocao qualquer. Poucos indicaram habilidades profissionais e trabalhar melhor (8,7%), fatores que seriam importantes na construo de habilidades para melhorar a produtividade no trabalho e, em consequncia, o desempenho econmico. Ao verificar as expectativas em relao qualificao, ocorre uma inci-

dncia de 44,8% do item conseguir trabalho melhor na rea em que atua. os participantes dos grupos focais a falta de certificao de treinamen-

Um dos importantes limites para a qualificao profissional que mencionam to profissional que tenha a confiana e a credibilidade dos empregadores. Alm disso, os egressos da qualificao sentem a necessidade de estgios prticos para superar a barreira da falta de experincia, vista como a principal dificuldade para conseguir trabalho, segundo 9,3% dos respondentes.
202 Revista Sociedade e Estado Volume 26 Nmero 2 Maio/Agosto 2011

Tabela 8 Resultados dos cursos de qualificao segundo os egressos, Brasil, 2009

Resultado da qualificao Aumento de salrio

Sim 8,7 6,1

Esperado (%) 93,9 55,4 99,6 97,8 86,9 91,3 No

Sim 2,5

Obtido (%)

Trabalho melhor na mesma rea Aumento das oportunidades Promoo

Melhoria de desempenho

44,6 13,1 0,4 2,2

10,5 11,0 5,5 0,1 1,3

94,5 99,9 98,7

89,0

89,5

97,5

No

Mudana de trabalho
Avaliao Externa do Programa Seguro-Desemprego

Fonte: Survey com Egressos dos cursos de qualificao profissional em 2007 Projeto de

nefcio seguro-desemprego poderia ser um obstculo para a procura por cessidade de integrao dos trs componentes do Programa Seguro-De-

Divergindo dos argumentos dos economistas neoclssicos de que o be-

colocao, o discurso dos participantes dos grupos focais enfatiza a nesemprego. Argumentaram a favor da ligao da qualificao profissional ao seguro, pois acreditam que, dessa forma, aumentam suas chances de reintegrao ao mercado de trabalho.

Consideraes finais Tendo em vista a longa tradio autoritria que imps fortes limites

organizao dos trabalhadores, a proteo social no Brasil ainda muito modesta se comparada aos pases de capitalismo avanado. Essa tradio autoritria do Estado brasileiro sempre constituiu uma barreira constru-

o da ao coletiva dos trabalhadores na luta por seus direitos sociais. O conceito de bem-estar como parte da agenda do Estado brasileiro esteve rodo da ditadura, a implementao dos direitos sociais conquistados por presente somente em alguns curtos momentos da Histria. Ao findar o pe-

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ocasio da Constituio de 1988 foi dificultada no incio do perodo neoliberal na Amrica Latinha, nos anos 1990. A proteo social, por meio do seguro-desemprego, pode ser um com-

ponente importante no crescimento da demanda agregada, embora seu impacto maior tenha sido sobre a taxa de desemprego e sobre a inatividade dos trabalhadores. Cunningham (apud CHAHAD, 2009) destaca que o

benefcio acaba servindo como um incentivo ao trabalho autnomo. Dessa

forma, a ajuda do benefcio possuiria maior impacto sobre microempreen-

dimentos do que sobre o consumo diretamente (idem). Ainda, esse ponto de vista insuficiente para conduzir superao da relao de trade-off entre proteo social e desempenho econmico. Da mesma forma, a crticonsiderado no pobre deriva de uma viso que dicotomiza a proteo so um benefcio universal ao trabalhador formal e deve proteger a fora de que recebem salrios mais altos. ca de que o seguro-desemprego estaria mais voltado para um trabalhador cial e a eficincia econmica, reforando a relao de trade-off. O Seguro trabalho como um todo, incluindo a parcela dos trabalhadores qualificados O resultado do survey permitiu identificar uma clivagem entre o benef-

cio seguro-desemprego, qualificao profissional e intermediao de mo de obra. importante lembrar que a necessidade da integrao destacacomo um caminho para aumentar a efetividade dessa poltica pblica. da pelos prprios beneficirios das polticas de emprego, pois a percebem A perspectiva de superar o trade-off depende, em larga medida, da mo-

bilizao da fora de trabalho do Programa Seguro-Desemprego. O servio de intermediao de mo de obra basilar na poltica de proteo social, alm de ser uma poltica ativa para o mercado de trabalho. Os componentes mais frgeis do Programa Seguro-Desemprego so os

relacionados s polticas ativas de emprego: qualificao profissional e servios de intermediao de mo de obra. A alocao de recursos para esses componentes ainda insuficiente e a governana necessria para a implementao das polticas falha. Uma das razes se refere construo do Estado brasileiro. Por um lado, h excessiva centralizao no desenho e na implementao da poltica. Por outro, a organizao dos governos locais e a capacidade institucional so muito limitadas. No um dilema de solu204 Revista Sociedade e Estado Volume 26 Nmero 2 Maio/Agosto 2011

o fcil. Alm disso, a governana requer comits tripartites efetivos e com

participao equilibrada. Na tenso entre expanso do mercado e aumento da proteo social, a sociedade brasileira tem sido especialmente vulnervel trimento dos nveis de proteo social. Isso parece ser a razo pela qual os racionalidade econmica (MARINHO, BALESTRO & WALTER, 2010, p. 28). em funo do descompasso que favorece a expanso de mercado em deempregadores no se sentem impelidos a incluir a proteo social em sua Os servios de intermediao de mo de obra, atuando como catalisa-

dores dos componentes do Programa Seguro-Desemprego, permitem me-

lhorias nos contedos dos cursos de qualificao profissional, aproximan-

do-os do mercado de trabalho. Conceitualmente, isso significa mobilizao balho, assim como o enfoque da flexicurity, so especialmente relevantes para o setor de servios em que a rotatividade da mo de obra maior. A integrao da proteo na forma do benefcio seguro-desemprego, a inprevenir que o trabalhador fique desempregado por longos perodos. termediao da mo de obra e a qualificao profissional contribuem para De acordo com Martin e Thelen (2007), o Estado deveria ter um papel

da fora de trabalho (GANSSMANN, 2000). A mobilizao da fora de tra-

mais proeminente na coordenao dos processos, para que a solidariedade o Programa Seguro-Desemprego pode se tornar um condutor na superao melhoria da poltica, um desafio persistente a reduo da assimetria de da relao de trade-off. H perspectivas positivas nessa direo. Alm da

social e o desempenho econmico possam se equiparar. No caso do Brasil,

poder entre empregadores e trabalhadores, por meio do desenvolvimento de um maior equilbrio entre a expanso do mercado e a reconstruo social.

mecanismos de fortalecimento da governana tripartite. Isso resultaria em

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