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Seminrio Direitos Humanos no Sculo XXI, 10 e 11 de setembro de 1998, Rio de Janeiro.

Migrantes e Refugiados: Marco Jurdico e Estratgia no Limiar do Sculo XXI


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Guilherme da Cunha*
Meu pas no est na geografia, est no tempo. Aqueles que vivem quando eu vivo so meus compatriotas e o que fizermos desse tempo ser nossa medida. Roberto Matta, pintor chileno radicado em Paris.

Introduo
A reflexo de Matta ilustra perfeitamente a viso maior ou do sistema das Naes Unidas sobre os problemas que afetam o conjunto da humanidade. Ela enfatiza a importncia da responsabilidade dos cidados e dos governos diante dos problemas transnacionais do mundo contemporneo. O final da guerra fria e a bipolaridade do poder mundial significaram mudanas radicais nas relaes internacionais. Vivemos, hoje, um momento de ruptura histrica, de transio entre uma ordem internacional que deixou de existir e uma nova ordem cuja natureza, valores e projeto de civilizao ignoramos. Nessa viagem interminvel, navegamos, por assim dizer, em guas desconhecidas, com pouca visibilidade e muita turbulncia. Devemos evitar, ao mesmo tempo, os escolhos de um triunfalismo que tomou conta de ns com a queda do muro de Berlim e os empecilhos de um pessimismo excessivo que parece caracterizar o presente e o futuro das relaes internacionais. A impresso imediata e mediatizada que temos da conjuntura internacional atual como se ela resultasse de uma combinao estranha, s vezes explosiva, de movimentos simultneos de acelerao, estancamento e repetio. Uma reflexo crtica sobre o atual estado do mundo supe entender os avanos e os retrocessos ocorridos nos ltimos anos durante o permanente combate entabulado contra a barbrie para preservar e consolidar o Estado de Direito democrtico herdado de nossos antepassados. A este respeito devemos destacar os xitos alcanados, nesta ltima dcada, tais como o desaparecimento
+ *

Traduzido por Catarina Eleonora F. da Silva e Jeanne Sawaya. Representante Regional para o Sul da Amrica Latina do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados. As idias expressadas neste

artigo no representam necessariamente a poltica oficial do ACNUR, mas apenas as de seu autor. Desejo agradecer advogada Marcela Celia Alejandra Rodrguez, por sua colaborao na reviso do texto.

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de estados totalitrios, o avano do processo de democratizao no mundo, o final do regime do apartheid, um relativo progresso na poltica mundial de desarmamento e a considerao progressiva da temtica do gnero. Tais avanos sustentam-se nas distintas Declaraes e Programas de Ao adotados pela Comunidade Internacional, durante as cpulas mundiais organizadas pela ONU, sobre diversos temas relacionados com o desenvolvimento humano1. No presente trabalho, ocupar-me-ei do fenmeno migratrio latu sensu que inclui a categoria dos refugiados, estes ltimos considerados como subespcie sui generis por serem migrantes forados que se viram obrigados a fugir de seu pas e a buscar asilo. Analisarei tambm o marco jurdico aplicvel a ambas as categorias, a normativa relativa proteo do ser humano, aos direitos humanos dos refugiados, e a problemtica que a crise atual do asilo apresenta. Para finalizar, apresentarei uma srie de propostas que constituiriam uma estratgia para encarar o sculo XXI.

Sobre o fenmeno migratrio


A populao mundial j supera a marca dos 5,6 bilhes de pessoas e, segundo as projees das Naes Unidas, alcanar 11 bilhes em meados do prximo sculo. Noventa e cinco por cento deste aumento ocorrer nos pases mais pobres. No ano 2000, 8 entre cada 10 cidades com mais de 15 milhes de habitantes estaro localizadas nos pases do Terceiro Mundo. No ano 2025, a populao do mundo industrializado Europa, Amrica do Norte, Austrlia e Japo crescer de 1,2 para 1,35 bilhes de pessoas, enquanto a populao do Terceiro Mundo crescer de 4,1 bilhes para 7,2 bilhes. Com certeza, este crescimento demogrfico desproporcional supe um rejuvenescimento da populao nos pases mais pobres, nos quais os jovens dificilmente encontraro trabalho. Esta situao coincide com a poltica de imigrao zero dos pases ricos que se debatem com a recesso econmica e o fantasma do desemprego. Segundo as Naes Unidas, existem mais de 100 milhes de imigrantes no mundo. O nmero de refugiados e outras pessoas que se encontram sob a proteo do ACNUR, ou seja, vtimas de perseguio, de guerras e de intolerncia, aproxima-se de 23 milhes de pessoas, enquanto o nmero dos deslocados internos, em seus pases, ultrapassa 30 milhes2.
1

Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (Rio de Janeiro, 1992); Direitos Humanos (Viena, 1993); Populao e Desenvolvimento (Cairo,

1994); Desenvolvimento Social (Copenhagen, 1995) Situao da Mulher (Beijin, 1995); Habitat/Desenvolvimento Urbano (Estambul, 1996).
2

Segundo estatsticas governamentais recompiladas pelo ACNUR.

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O poeta e filsofo mexicano Octavio Paz, ao considerar o fluxo migratrio procedente da Amrica Central e do Mxico em direo aos Estados Unidos, compara-o ao vento e s correntes martimas, como se fossem fenmenos naturais e, portanto, incontrolveis. A mesma reflexo pode ser aplicada a outras regies do planeta que funcionam como corredores de fluxos migratrios, tais como a fronteira Odernisse, entre a Polnia e a Alemanha; o Mediterrneo Ocidental, entre os pases magrebinos e subsaarianos e a fronteira sul da Unio Europia; e o mar do sul da China, entre os pases mais pobres e os outrora denominados tigres do Sudeste Asitico. O fenmeno migratrio acompanhou a histria da humanidade e, na maioria das vezes significou modernizao e progresso humano. Nesse sentido amplo, somos todos, salvo os autctones, resultado dos deslocamentos de populao que nos antecederam. De um ponto de vista histrico, devemos desdramatizar o fenmeno migratrio e impedir que em momentos de crise, como o atual, sejam os movimentos nacionalistas radicais, xenfobos e racistas, os inspiradores de polticas pblicas sobre migrao. Atribuir ao outro, diferente de ns, a responsabilidade de todos os nossos males o que d origem a tenses e conflitos entre diferentes grupos tnicos. Denunciar sem trgua nem silncio a manipulao poltica dos movimentos migratrios e o pretexto de bode expiatrio contribui para formar uma conscincia de cidadania democrtica. Naturalmente, nesta poca de crise econmica, de turbulncia poltica e de crescimento demogrfico desigual na qual vivemos, os interesses objetivos dos Estados afetados devero ser atendidos sempre e quando os fluxos migratrios forem de massa e atentem contra a segurana nacional e a estabilidade econmica dos pases de acolhida. Alcanar este equilbrio, que implica necessariamente o respeito aos direitos humanos dos imigrantes, forados ou no, depender de uma poltica regional e concertada entre os Estados-membros da Comunidade Internacional. imperativa uma poltica global fundamentada no princpio da diviso da carga burden sharing e, orientada basicamente para eliminar as causas do atraso econmico e poltico que afeta os Estados mais vulnerveis ou perifricos do planeta onde as pessoas, mais que cidados, so indivduos que deambulam entre a sobrevivncia violenta e a imigrao3.
3

Segundo as Naes Unidas, so mais de 70 Estados-Membros considerados como vulnerveis ou perifricos. De acordo com o Informe do PNUD

sobre Desenvolvimento Humano, do ano de 1994, que ainda continua em vigor atualmente afirma-se, com preciso que: Nosso mundo no pode sobreviver com uma quarta parte rica e trs quartas partes na pobreza, uma metade democrtica e a outra submetida ao autoritarismo, como osis de desenvolvimento humano rodeados por desertos de misria.

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A pobreza e a incapacidade de ganhar ou produzir suficientemente para a prpria subsistncia ou a da famlia so as principais razes por trs do movimento de pessoas de um Estado para outro em busca de trabalho. O fenmeno migratrio no um produto deste sculo, mulheres e homens abandonaram suas terras de origem, buscando trabalho em outros lugares, desde o aparecimento do sistema de trabalho remunerado. Atualmente, tal fenmeno engloba milhes de pessoas e podemos dizer, sem dvida, que no h nenhum continente, nem regio no mundo que no tenha seu contingente de trabalhadores migrantes. A Conveno Internacional sobre a Proteo dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e de seus Familiares, aprovada pela Assemblia Geral em sua resoluo 45/158, de 18 de dezembro de 1990, que entretanto, no entrou ainda em vigncia, estabelece em seu artigo 2 que:
se entender por trabalhador migrante toda pessoa que v realizar, realize ou tenha realizado atividade remunerada em um Estado do qual no seja nacional.

Os trabalhadores migrantes so estrangeiros e, apenas por este motivo, podem despertar suspeitas ou hostilidades nas comunidades onde vivem e trabalham, ou ser objeto de discriminao. Na maioria dos casos, so economicamente pobres e compartilham os problemas dos grupos menos favorecidos da sociedade do Estado, que os acolhe. Neste sentido, a Conveno estabelece que os trabalhadores migrantes gozaro de tratamento no menos favorvel do que o recebido pelos nacionais do Estado de emprego, no que se refere remunerao e a outras condies de trabalho e de emprego. Os trabalhadores migrantes e seus familiares gozaro de igualdade de tratamento e respeito dos nacionais em relao ao acesso a instituies e s redes de ensino, aos servios de orientao profissional e de emprego, ao acesso moradia e proteo contra a explorao em relao a aluguis, aos servios sociais e de sade, vida cultural e participao nela; usufruiro, alm disso, de igualdade de tratamento em matria tributria. A Conveno estabelece que os trabalhadores migrantes e seus familiares tero, no Estado de emprego, direito liberdade e segurana pessoais, direito de circular livremente e de escolher livremente sua atividade remunerada, direito de filiar-se livremente a sindicatos ou outras associaes estabelecidas, conforme a lei, com vistas a defender seus interesses econmicos, sociais e culturais. Tero, portanto, direito a manter vnculos culturais com seu Estado de origem, participar nos assuntos pblicos, votar e serem eleitos em eleies realizadas nesse Estado. A Conveno limita o arbtrio do Estado de emprego no que se refere expulso e estimula a integrao dos trabalhadores

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migrantes e suas famlias a seu ambiente social, sem perder sua identidade cultural. A pobreza em massa, o desemprego e o subemprego existentes em muito pases em desenvolvimento oferecem a empregadores e a agentes privados inescrupulosos um terreno fcil para a contratao ilegal. Em alguns casos, o translado clandestino dos trabalhadores adquire carter de operao delituosa. Os trabalhadores migrantes ilegais so objeto de explorao, sendo a situao destes, no pior dos casos, semelhante escravido ou ao trabalho forado. O trabalhador migrante ilegal, aprisionado nessa armadilha, uma vtima que raramente recorrer justia por medo de ser descoberto e expulso. Em virtude do disposto no artigo 68 da Conveno Internacional sobre a Proteo dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e de seus Familiares, insta-se aos Estados-Partes colaborar com vistas a impedir e a eliminar os movimentos e o emprego ilegais ou clandestinos dos trabalhadores migrantes em situao irregular, exortando-os, assim, para que adotem medidas adequadas contra a difuso de informao enganosa no que se refere emigrao e imigrao, para detectar e eliminar movimentos ilegais ou clandestinos e para impor sanes efetivas a pessoas, grupos ou entidades que organizem ou dirijam a imigrao ilegal ou clandestina ou prestem assistncia neste sentido, faam uso da violncia, ou de ameaas ou intimidaes contra os trabalhadores migrantes em situao irregular, ou dem emprego a esses trabalhadores. Entretanto, h poucas esperanas de acabar com o trfico clandestino de mo-de-obra estrangeira se no forem atacadas as causas subjacentes da migrao de trabalhadores, tais como o subdesenvolvimento econmico e o subemprego crnico. De fato, torna-se imperativo adotar medidas para promover o desenvolvimento econmico e reduzir o fosso existente entre os pases industrializados e as regies em desenvolvimento. A Conveno Internacional sobre a Proteo dos Direitos de Todos os Trabalhadores Imigrantes e de seus Familiares ficou em aberto desde sua aprovao, em 1990, para assinatura de todos os Estados-Membros das Naes Unidas e entrar em vigor aps a ratificao ou a adeso de vinte Estados. At a presente data apenas seis Estados haviam ratificado a Conveno (Colmbia, Egito, Filipinas, Marrocos, Seychelles e Uganda) e trs a haviam assinado (Chile, Mxico e Mnaco). Atento emergncia de novas tendncias racistas e xenfobas que poderiam afetar o bemestar social dos trabalhadores migrantes e de seus familiares, e levando em conta que o objetivo

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essencial da Conveno que todos os trabalhadores migrantes possam gozar dos direitos humanos independentemente de sua situao jurdica, crucial e necessrio que os Estados a ratifiquem o mais breve possvel. Lamentavelmente e diante da inexistncia de regulamentao vigente nessa matria, no h dvidas de que se aplica a essa categoria de pessoas o Direito Internacional dos Direitos Humanos.

As normas jurdicas relativas proteo do ser humano


A intolerncia, a perseguio dos dissidentes, a violao dos direitos humanos, as guerras, a violncia generalizada, a extrema pobreza ou o caos econmico e poltico que parecem ter-se instalado em algumas regies do planeta geraram deslocamentos macios de populao. Entre as pessoas afetadas por esses flagelos, encontram-se os refugiados cujo estatuto migratrio est regulamentado pelo Direito Internacional Pblico. Contrariamente ao que sucede com os migrantes econmicos que se deslocam legitimamente em busca de melhores condies de vida, os refugiados deslocam-se para preservar suas vidas, liberdade e segurana. O artigo 3 da Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948 estabelece que:
Todo indivduo tem direito vida, liberdade e segurana de sua pessoa

Quando esses valores fundamentais que esto protegidos legalmente pelo Estado de Direito democrtico so ameaados ou constituem objeto de discriminao por motivo de raa, religio, nacionalidade ou por pertencer a um determinado grupo social ou opinies polticas, esto dadas as condies para que uma pessoa recorra proteo substitutiva de um terceiro pas. O artigo 14 da mesma Declarao Universal define, nesse sentido, que:
Em caso de perseguio toda pessoa tem direito a buscar asilo e a desfrutar dele, em qualquer pas

e recorda em seu pargrafo 2 que:


Este direito no poder ser invocado contra uma ao judicial realmente originada por delitos comuns ou por atos opostos aos Propsitos e Princpios das Naes Unidas.

Em mbito regional, o artigo 22 da Conveno Americana sobre os Direitos Humanos Pacto de So Jos da Costa Rica, de 1969 , ao tratar do direito de circulao e de residncia, determina com maior rigor ainda o direito de asilo, no caso de perseguio e impe aos Estados signatrios o respeito absoluto ao princpio de no-devoluo (pargrafos 7 e 8). necessrio esclarecer que, apesar das semelhanas de propsitos, existe uma diferena
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substancial entre os institutos jurdicos de asilo e de refgio. O direito internacional dos refugiados reconhece o asilo em seu sentido amplo de proteo, acesso ao territrio e respeito ao princpio de non-refoulement ou de no-devoluo, expulso ou extradio de um refugiado a seu pas de origem, onde sua vida, liberdade e segurana corram perigo. O direito de asilo, seja poltico, territorial ou diplomtico, existe apenas na Amrica Latina onde os Estados signatrios de tais tratados esto obrigados a conceder proteo quelas pessoas perseguidas por motivos polticos, ou porque cometeram um delito comum conexo com a poltica4. Esse costume ou prtica regional secular e est relacionado com a turbulncia histricopoltica do continente. Nem por isso menos significativa a contribuio dos juristas latinoamericanos ao tema da proteo internacional dos refugiados cuja regulamentao posterior Segunda Guerra Mundial5. Nesta apresentao, utilizo o conceito de asilo como equivalente concesso do estatuto de refugiado segundo aquela regulamentao. O Direito Internacional Pblico contempla trs conjuntos de normas destinadas proteo da pessoa humana: (i) o Direito Internacional Humanitrio, composto pelas quatro Convenes de Genebra e supervisionado pelo Comit Internacional da Cruz Vermelha (CICR) estabelece um regime de proteo do ser humano em situaes de conflito armado internacional ou no-internacional; (ii) o Direito Internacional dos Direitos Humanos, composto basicamente pela Declarao Universal dos Direitos Humanos, os dois Pactos Internacionais sobre direitos civis e polticos e sociais, econmicos e culturais de 1967, as Convenes regionais sobre direitos humanos, as Convenes contra a tortura e a Conveno contra todo tipo de discriminao contra a mulher e, (iii) o Direito Internacional dos Refugiados, composto basicamente pela Conveno da ONU, de 1951, relativa ao Estatuto dos Refugiados e seu Protocolo Adicional de 1967, supervisionados pelo Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados (ACNUR). O Prof. Dr. Antonio Augusto Canado Trindade analisa, com detalhes, em seu profundo e utilssimo Tratado de Direito Internacional de Direitos Humanos 6, as semelhanas e convergncias
4 5

Artigo Asilo e Refgio Diferencias y Similitudes, de BERTOCCHI, G. ACNUR, Ed. IEI, Universidad de Chile, 1996. Recopilacin de Instrumentos Jurdicos Interamericanos Relativos al Asilo Diplomtico, Asilo Territorial, Extradicin y Temas Conexos, Ed.

ACNUR, 1992. 6 CANADO TRINDADE, A. A. Tratado de Derecho Internacional de los Derechos Humanos, vol. I, cap. VIII, Ed. Srgio Antonio Fabris.

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entre as trs vertentes da proteo internacional da pessoa humana e conclui que elas constituem um corpus juris consistente e complementar. A coexistncia normativa, conceitual e operacional destas normas que perseguem o mesmo objetivo, a saber, a proteo do ser humano em toda e qualquer circunstncia, permite sua aplicao simultnea, sobretudo em situaes de emergncia humanitria to comuns neste aparentemente catico final de milnio. O jurista e filsofo italiano Norberto Bobbio, ao refletir sobre o reconhecimento progressivo dos direitos humanos, diz: Direitos humanos, democracia e paz so trs momentos necessrios do mesmo movimento histrico: sem direitos humanos reconhecidos e protegidos, no h democracia; sem democracia, no existem condies mnimas para a soluo pacfica dos conflitos. Ao enfatizar o ideal kantiano da paz perptua, Bobbio postula que o progresso moral e poltico da humanidade, assim como o carter democrtico de nossas sociedades depende, em grande parte, da correta e eficaz observncia destes direitos7.

Os direitos humanos dos refugiados e a crise do asilo


O refugiado , antes de tudo, uma vtima da violao de seus direitos humanos. A concesso do asilo permite recuperar a dignidade cidad ignorada em seu pas de origem. Os refugiados so seres humanos desesperados, imersos em uma situao que os vence uma vez rompido o vnculo de pertencer sua comunidade de origem. Assim como os imigrantes, eles podem contribuir para a mudana, para o desenvolvimento e para a inovao cultural dos pases que lhes concedem asilo. Muitos so, na histria, os exemplos de refugiados que contriburam para o progresso humano. O ACNUR foi criado aps o trmino da Segunda Guerra Mundial e sua misso 8 consiste em promover, juntamente com os Estados e os organismos no-governamentais, a proteo internacional e a assistncia aos refugiados, entendendo por isso a busca de solues a seus problemas. A Misso ou o Estatuto do ACNUR define que suas atividades so de carter estritamente humanitrio e apoltico. A criao do ACNUR levou a Comunidade Internacional a elaborar uma Conveno que determinar os direitos e as obrigaes dos refugiados por meio de um estatuto migratrio prprio. Deste encontro, ocorrido em julho de 1951, em Genebra, resultou a Conveno das Naes Unidas relativa ao Estatuto dos Refugiados.

7 8

BOBBIO, N. N. La era de los Derechos, Ed. Campus, 1992. Res. da Assemblia Geral das Naes Unidas n 428 (V), de 14 de dezembro de 1950.

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A Conveno de Genebra, de 1951, conhecida como Carta dos Direitos dos Refugiados. Ela regulamenta a situao jurdica dos refugiados em um marco migratrio determinado, outorgando-lhes os direitos de residncia, de trabalho remunerado, de propriedade, de associao, de acesso aos tribunais, educao e assistncia social, a documento de identidade e de viagem e, sobretudo, o direito a no ser devolvido, contra sua vontade, a seu pas de origem, onde sua vida, liberdade e segurana estejam em perigo. Alguns autores, como Hector Gros Espiell, consideram o princpio do non-refoulement (art. 33 da Conveno) como parte integrante do jus cogens9. Em seu artigo 1, A, 2, a Conveno define o termo refugiado, indicando que este se aplicar a qualquer pessoa que:
... em decorrncia dos acontecimentos ocorridos na Europa antes de 1 de janeiro de 1951 e devido a temores fundados de ser perseguida por motivos de raa, religio, nacionalidade, ou por pertencer a determinado grupo social ou opinies polticas, se encontre fora do pas de sua nacionalidade e no possa ou, devido a tais temores, no queira recorrer proteo de tal pas; ou que, carecendo de nacionalidade e se achando, em conseqncia de tais acontecimentos, fora do pas onde antes tinha sua residncia habitual, no possa ou, devido a tais temores, no queira regressar a ele. 10

Essa definio constitui o conceito jurdico clssico de refugiado orientada para a proteo do indivduo que, temendo ser vtima de perseguio pelos motivos indicados, abandona seu pas e busca asilo. A concesso do estatuto de refugiado pelo Estado signatrio dever observar as causas, os critrios geogrficos e temporais da definio, assim como avaliar um justo equilbrio entre o temor fundado de perseguio (elemento subjetivo) e as condies existentes no pas de origem do solicitante de asilo (elemento objetivo). No h dvida alguma de que a definio do termo refugiado e a codificao internacional de seus direitos e obrigaes significou uma conquista importante para a humanidade em geral e para o Estado de Direito democrtico, em particular. Entretanto, esta definio considera algumas limitaes devido ao contexto histrico-poltico em que foi elaborada. Tais limitaes so de ordem geogrfica (acontecimentos ocorridos na Europa), temporal (antes de 1 de janeiro de 1951) e poltico-ideolgica (guerra fria). O Protocolo Adicional de 1967 procurou sanar algumas dessas limitaes ao suprimir a data limite de 1951 (reserva temporal), assim como a referncia explcita ao espao geogrfico europeu
9

GROS ESPIELL, Hector, Artigo Repatriacin de Refugiados, Memorias del Coloquio en Cartagena de Indias 1983 - ACNUR - Centro Regional

de Estudos do Terceiro Mundo, Universidade Nacional de Colmbia, 1986. 10 Conveno de Genebra da ONU, Recopilacin de Instrumentos Jurdicos Internacionais: Principios y Criterios relativos a Refugiados y Derechos Humanos, ACNUR, 1992.

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(reserva geogrfica), concedendo, desse modo, carter universal Conveno de Genebra, de 1951. Era evidente que o problema dos refugiados no se restringia apenas Segunda Guerra Mundial ocorrida na Europa, mas que a proteo dos refugiados devia se impor igualmente em outros continentes, palcos de novos conflitos e convulses. O continente africano, em pleno processo de descolonizao e de guerras de liberao nacional durante os anos 60, foi o primeiro a ser afetado pelos deslocamentos em massa da populao. Os Estados africanos, conscientes do desafio que representava essa nova situao, decidiram adotar, em 1969, a Conveno da Organizao da Unidade Africana (OUA) para tratar dos aspectos especficos do problema dos refugiados na frica. Esta Conveno preserva, em sua totalidade o conjunto de artigos da Conveno de 1951 e de seu Protocolo Adicional de 1967, porm inova no sentido de estender o benefcio da proteo internacional a outra categoria de pessoas que, segundo a Conveno de 1969, merecia, igualmente, o estatuto de refugiados. De fato, o artigo 1, pargrafo 2 da Conveno estabelece que:
O termo refugiado ser aplicado tambm a toda pessoa que, devido a uma agresso externa, ocupao ou dominao estrangeira, ou acontecimentos que perturbem gravemente a ordem pblica, em parte ou na totalidade de seu pas de origem, ou do pas de sua nacionalidade, est obrigada a abandonar seu domiclio habitual para buscar refgio em outro lugar fora de seu pas de origem ou do pas de sua nacionalidade.11

A Conveno da OUA representa um claro avano em relao Conveno de 1951, por estender a proteo internacional quelas pessoas que cruzam uma fronteira internacional por motivos adicionais aos indicados nessa ltima em seu artigo 1, A, 2, tais como: causa de agresso externa, ocupao, domnio estrangeiro ou acontecimentos que perturbem gravemente a ordem pblica. Dizemos que se trata de um avano toda vez que amplia o mbito de aplicao de um instrumento de Direito Internacional dos Refugiados a todos aqueles que necessitam ser protegidos. Da mesma forma, em outro contexto, o da Amrica Central dos anos 80, um grupo de juristas latino-americanos, reunidos em um Colquio organizado pelo ACNUR, em 1984, em Cartagena das Indias, Colmbia, ampliou ainda mais o conceito de refugiado previsto na Conveno de 1951 e na Conveno da OUA de 1969. Resultado disso o que foi transmitido com a definio de Cartagena, contida na concluso terceira da Declarao, ao propor que o conceito de refugiado deveria tambm ser estendido a todas as pessoas que:
11

Conveno de Genebra da ONU, Recopilacin de Instrumentos Jurdicos Internacionais: Principios y Criterios relativos a Refugiados y Derechos

Humanos, ACNUR, 1992.

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...fugiram de seus pases porque sua vida, segurana ou liberdade foram ameaadas pela violncia generalizada, agresso estrangeira, os conflitos internos, violao em massa dos direitos humanos ou outras circunstncias que tenham perturbado gravemente a ordem pblica. 12

importante reiterar que, tanto a definio contida na Conveno da OUA, de 1969, como na Declarao de Cartagena, de 1984, no substituem a definio do artigo 1, A, 2) da Conveno de Genebra de 1951 e tampouco excluem o regime jurdico de tratamento dos refugiados ali estabelecidos. Ambas as definies incorporam e, ao mesmo tempo, ampliam o conceito clssico de refugiado a outros beneficirios, adaptando-o s novas realidades histrico-polticas do mundo contemporneo, sem renunciar ao marco jurdico da Conveno de Genebra, de 1951, e seu Protocolo Adicional de 1967. A definio ampliada do conceito de refugiado que figura na Conveno da OUA e na Declarao de Cartagena pretende responder s novas situaes criadas pelos conflitos tniconacionais que se intensificaram com o final da guerra fria. A desintegrao dos Estados, as guerras, a violncia generalizada e a violao sistemtica dos direitos humanos constituem as principais causas dos deslocamentos em massa da populao. O reconhecimento da condio de refugiado deixa de ser individualizado e as condies objetivas existentes nos pases de origem dos solicitantes prevalecem sobre o critrio subjetivo relativo ao temor fundado de perseguio. Cabe mencionar, a respeito, a reflexo do jurista brasileiro Antonio Canado Trindade, ao afirmar que: ... dentro dessa mesma evoluo, o critrio subjetivo clssico de qualificao dos indivduos que abandonam seus lares em busca de refgio mostra-se, em nossos dias, anacrnico, sendo substitudo pelo critrio objetivo, centrado preferencialmente nas necessidades de proteo.13 Tal enfoque compatvel com a prtica de proteo internacional exercida pelo ACNUR, em todo o mundo, onde a maioria dos refugiados reconhecidos o so, tendo presente a magnitude e a complexidade das atuais crises de emergncia humanitria que afetam os diversos continentes. Assim, por exemplo, em situaes de conflito e de violncia generalizada existentes na frica Central (regio dos Grandes Lagos), nos Balcs (ex-Iugoslvia e Albnia) ou na sia Central (Estados da ex-Unio Sovitica como Chechenia, Arzeibajo, Armnia, Tajikisto ou Georgia), praticamente impossvel proceder ao reconhecimento individualizado ou avaliar o temor fundado de persecuo de cada pessoa que abandona seu pas em busca de refgio. So milhares e, algumas
12

Conveno de Genebra da ONU, Recopilacin de Instrumentos Jurdicos Internacionais: Principios y Criterios relativos a Refugiados y Derechos

Humanos, ACNUR, 1992. 13 Ver A. A. Canado Trindade, op., cit., Cap. IX, para 92.

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vezes, milhes de pessoas afetadas, em sua maioria mulheres, crianas e velhos que no participam dos combates e que necessitam ser protegidas. Aplicar a noo de refugiado em sentido amplo significa, na prtica, estender a misso original do ACNUR e, alm disso, ampli-lo a outras categorias de beneficirios como as vtimas de guerra, da violncia generalizada ou da violao sistemtica dos direitos humanos e, algumas vezes, s pessoas deslocadas em seus prprios pases que se encontram em situao similar dos refugiados sem que houvessem cruzado uma fronteira internacional (provncia iugoslava do Kosovo, atualmente, com mais de 200 000 deslocados internos, Bsnia Herzegovina, Colmbia, Peru, Repblica Democrtica do Congo, Ruanda, Somlia, Sri Lanka, Sudo, entre outros exemplos). No caso particular da Colmbia, e a pedido de seu governo, o ACNUR, com prvia autorizao do Secretariado-Geral, criou um Escritrio de Encarregado de Misso, em Bogot. Segundo as informaes disponveis, o nmero de deslocados internos, vtimas da violncia desencadeada naquele pas, entre os anos 1985 e 1996, estimado em 900.000 pessoas. A esse respeito, deve-se destacar a Declarao de So Jos sobre os Refugiados e Pessoas Deslocadas, de 1994, que foi adotada no marco do dcimo aniversrio da Declarao de Cartagena. A Declarao de So Jos atualiza, reitera e amplia o mbito de aplicao da Declarao de Cartagena, ao enfatizar a importncia dos direitos humanos dos refugiados e das pessoas deslocadas internamente na Amrica Latina e no Caribe, incluindo os movimentos migratrios forados, provocados por causas distintas das previstas na Declarao de Cartagena. A nova Declarao afirma que a plena observncia dos direitos econmicos, sociais e culturais constituem a base do desenvolvimento humano sustentvel, da construo da paz e da consolidao da democracia no continente. A Declarao de So Jos inova, assim mesmo, ao considerar a importncia do enfoque de gnero, dos direitos das populaes indgenas e das crianas, assim como, das pessoas que emigram por motivos econmicos, recordando-nos que elas so, em primeiro lugar, titulares de direitos humanos que devem ser respeitados em todo momento, circunstncia e lugar.14 Hoje em dia, o direito de asilo est em crise. Esta crise universal, porm, talvez se requeira mais ajuda dos pases desenvolvidos cujos governos estejam adotando polticas cada vez mais restritivas a respeito. Incumbe, naturalmente, cidadania organizada e aos governos dos Estadosmembros impedir, por todos os meios, que esta importante conquista da humanidade se debilite ou,
14

Ver Declarao de So Jos e A. A. Canado Trindade, op. cit., cap. IX.

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pior ainda, desaparea do marco jurdico-institucional do Estado de Direito democrtico.15 O aumento considervel do nmero de refugiados e de pessoas deslocadas internamente, nestes ltimos anos, chegou a preocupar a Comunidade Internacional e sua expresso polticoinstitucional, as Naes Unidas; ambas preocupadas ou pouco aptas para enfrentar as causas polticas e econmicas que deram origem a este grave problema humanitrio. A crise do direito de asilo agravou-se com o fim da guerra fria e a desintegrao do mundo comunista. O desaparecimento da ex-Unio Socitiva anulou a vantagem ideolgica ou geopoltica que representavam os refugiados para ambos os blocos do poder mundial. Atualmente, a maioria das crises humanitrias, com exceo da Guerra do Golfo e, at certo ponto, a desintegrao da exIugoslvia, no ameaam diretamente os interesses estratgicos das grandes potncias. O que est ocorrendo na provncia iugoslava do Kosovo ilustra perfeitamente o mencionado anteriormente. De fato, nos pases desenvolvidos parece consolidar-se a tendncia restritiva no tratamento outorgado situao migratria dos estrangeiros em geral e dos refugiados, em particular. A crise econmica que nos afeta, particularmente, o fenmeno do desemprego, conduz os governos, apoiados pela opinio pblica, a restringir a entrada de estrangeiros pobres e pouco qualificados em seus territrios. Imposio de visto de entrada, sanes s companhias areas que transportam estrangeiros sem documentos, severos controles de fronteira, procedimentos de elegibilidade acelerados, detenes, limitaes ao direito de reunio familiar e aplicao restrita do conceito de refugiado (Art. 1, A 2) da Conveno de Genebra de 1951 e tantas outras medidas de carter administrativo, levam a relacionar indiscriminadamente migrantes econmicos e solicitantes de asilo. Tal tendncia ainda mais perigosa quando prepondera nas polticas pblicas o enfoque que amalgama solicitantes de asilo, refugiados, migrantes econmicos e terrorismo. Nesse mesmo contexto, os movimentos sociais de carter racista e xenfobo, que imaginvamos enterrados, ressurgiram com fora e, em alguns pases, so os que sustentam polticas pblicas anti-imigrantes e refugiados. bom lembrar que polticas pblicas dessa natureza debilitam o Estado de Direito democrtico, em geral, e o direito de asilo, em particular. A esse respeito, vale citar a profunda e oportuna reflexo do filsofo espanhol Fernando Savater sobre a Obrigao Democrtica do Asilo, na qual diz:
15

Ver Celso Lafer, La reconstruccin de los derechos humanos. Un dilogo con el pensamiento de Hannah Arendt, Ed. Schwarcz Ltda, So Paulo,

1991.

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Uma das mentes mais lcidas e vigorosas do pensamento contemporneo, Hannah Arendt, profetizou que nosso sculo acabaria marcado pela existncia de refugiados em massa, fugitivos, gente despossuda de todos seus direitos e obrigada a busc-los longe de sua ptria. Acertou plenamente, por infortnio, as imagens dos que fogem da guerra, do racismo, da intolerncia religiosa ou ideolgica, ou simplesmente da fome, dos que fogem arrastando como podem seus escassos pertences, desses homens e mulheres que se apressam sem saber para onde, jovens, velhos ou crianas, com a bruma do espanto e do despojamento no olhar, as imagens dos que atravessam a p os montes e as brasas dos desertos, dos que dormem sonhos de acossados no lodo, dos que entulham embarcaes precrias que, as vezes, afundam nas ondas, as imagens dos que cruzam cercas e sorteiam como podem os disparos de guardies implacveis, essas imagens so hoje o equivalente moral do que foram em seu tempo as cenas dos reclusos famlicos e aterrorizados nos campos de concentrao nazistas e comunistas. Se diante de filmes como: A Lista de Schindler nos sentimos obrigados a soluar nunca mais!, a sinceridade desse movimento de justia e compaixo ser medido por nossa atitude diante dos perseguidos e fustigados de hoje: ontem, era imperativo libert-los de seus crceres, hoje, trata-se de acolh-los em nossos pases, sob nossas leis e compartilhar nossas liberdades. A histria sempre foi uma catstrofe, cujos resultados positivos foram pagos ao preo terrvel de lgrimas e sangue. Nosso sculo no constituiu exceo, ao contrrio: as ideologias cientificamente exterminadoras em nome de uma raa ou de uma classe, as armas de destruio em massa, o prprio aumento da populao humana, contriburam para aumentar seus semelhantes. A obrigao de asilo uma das poucas tradies que podemos qualificar, sem dvida, como realmente civilizada. E tambm o grande desafio atual que se coloca nossas democracias. Os solicitantes, sabido desde Esquila, devem ser acolhidos: a barbrie que os persegue sua carta de cidadania diante dos quais nos temos como diferentes e melhores que os brbaros. No h desculpas, apenas reparos prudentes. Afinal de contas, a condio do desterrado lembra-nos, no apenas a todo democrata, a todo ser humano reflexivo, a nossa prpria. Pois, como disse Empdocles, a alma tambm est exilada: nascer sempre viajar para um pas estrangeiro. De ns depende que o acossado e o desassossego desta condio comum se convertam em fraternidade cvica. 16

Por outro lado, verifica-se, na prtica, uma dificuldade cada vez maior em distinguir um imigrante de um solicitante de asilo. Na verdade, considerando o contexto econmico, social e poltico do pas de onde procedem, ambas as categorias de pessoas confundem-se e ambas necessitam de proteo internacional. Impe-se, portanto, evitar que um refugiado genuno seja devolvido a seu pas de origem onde sua vida, liberdade e segurana corram perigo. As pessoas que se deslocam o fazem, fundamentalmente, por motivos econmicos ou polticos e, na maioria dos casos, levando em conta a conjuntura internacional atual; no pretendem chegar a nenhum paraso, seno, escapar do inferno existente em seu pas. Os cidados bsnios, albaneses, liberianos, kosovarianos, angolanos, haitianos, congoleses e tantos outros, encontram-se nessa categoria de indivduos deriva e seria pouco humano ou democrtico negar-lhes proteo. Como disse a Sra. Sadako Ogata, atual Alta Comissionada das Naes Unidas, o problema dos refugiados um problema de humanidade e da humanidade17.
16

SAVATER, Fernando texto apresentado Delegao do ACNUR em Madrid, Espanha, por ocasio da criao, naquele pas, em 1994, da

Organizao no-governamental Espanha com ACNUR, da qual membro. Sobre o mesmo tema, ver LAFER, Celso, A reconstruo dos direitos humanos, Um dilogo com o pensamento de Hannah Arendt, d. Schwarcz Ltda, So Paulo, 1991, op. cit. 17 Ver Coleccin de Discursos de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Refugiados, Sra. Sadako Ogata , Ed. ACNUR, 1996. A situao dos refugiados no Brasil est regulamentada pela Lei n 9.474, em cuja redao o ACNUR colaborou, a qual define os mecanismos para a

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Estratgias de soluo no limiar do sculo XXI


Os temas relativos problemtica que encerra o fenmeno migratrio ocupa, hoje, um alto grau de prioridade na agenda poltica dos Estados desenvolvidos. Como disse anteriormente, embora tenhamos presenciado, durante os ltimos dez anos, uma srie de acontecimentos positivos na ordem internacional, tais como a democratizao de Estados totalitrios ou o aumento do nvel de vida de muitos pases em desenvolvimento, como tambm, obtido sucessos importantes sobre a situao dos refugiados, ao verificar-se que milhes de pessoas puderam retornar a seus lares e retomar sua vida de maneira pacfica e produtiva e que muitos pases continuaro concedendo asilo queles que se viram obrigados a fugir de seus lares, no menos certo dizer tambm que existem tendncias negativas realmente preocupantes. Neste sentido, o ACNUR enfrenta, atualmente, uma crise que afeta severamente a proteo internacional dos refugiados, ao mesmo tempo em que o deslocamento de pessoas est crescendo. So muitos os pases que ainda apresentam evidente fragilidade poltica, social e econmica que os torna vulnerveis a possveis conflitos armados internos e que se mostram incapazes de proteger seus cidados e, o que pior ainda, no esto dispostos a faz-lo. Os etnonacionalismos e as tendncias separatistas das comunidades exacerbam, na maioria dos casos, os governos autoritrios, grupos rebeldes e senhores da guerra a recorrer ttica do terror, que compreende ataques aos campos de refugiados, limpeza tnica, deslocamento forado, em massa, de populaes e outras atrocidades como tortura, execues sumrias e violaes de mulheres e meninas. Diante de situaes como as apresentadas, no devo fazer menos do que afirmar que no pode haver segurana nos Estados enquanto no houver, nem se garantir, a segurana dos cidados. O ACNUR refletiu sobre como proceder para que os Estados assumam suas responsabilidades para atenuar a tenso existente entre os interesses dos Estados e a proteo dos refugiados e como conseguir diminuir o fosso existente entre as obrigaes humanitrias que lhes cabe e suas polticas e prticas pblicas em matria de proteo dos refugiados. Em recente publicao do ACNUR, intitulada La situacin de los Refugiados en el Mundo Un Programa Humanitrio18, desenvolve-se uma estratgia mundial para enfrentar os problemas referentes aos deslocamentos, em massa, de populaes, que apela para a um programa poltico e econmico
implementao do estatuto dos refugiados nesse pas, em conformidade com os instrumentos internacionais correspondentes. 18 A situao dos Refugiados no mundo 1997-1998 Um Programa Humanitrio. ACNUR, 1997 da edio em espanhol, Icaria Editorial, 1997.

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voltado para a preveno e que pode ser resumido como segue: Erradicar a pobreza, para alcanar um crescimento econmico equitativo e o desenvolvimento humano. Isto constitui um caminho bastante eficaz para salvaguardar a segurana das pessoas. Para logr-lo, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, em seu informe sobre o Desenvolvimento Humano de 1997, prope como prioridade de ao: a. capacitao das pessoas e das comunidades pobres, de maneira tal que possam participar das decises que afetam suas vidas e ter acesso a outras vantagens que os converta em pessoas menos vulnerveis; b. conseguir a igualdade entre os sexos e terminar com todo tipo de discriminao contra a mulher, no sentido de que possam ter acesso a oportunidades de emprego; c. promover formas de crescimento econmico que favoream os mais pobres, garantindo o pleno emprego; d. ter mais cuidado com a gesto do processo de mundializao, de tal maneira que se preste ateno equidade e se possa reduzir a distncia entre as sociedades vencedoras e as perdedoras; e. garantir o estabelecimento de Estados fortes e legtimos, responsveis pela segurana de seus cidados e preocupados em promover os interesses dos mais pobres; f. oferecer aos pases mais pobres apoio internacional fundado no perdo parcial de suas dvidas, na introduo de melhorias quanto qualidade e quantidade da ajuda e na abertura dos mercados de todo o mundo s exploraes agrcolas. Investir na paz, para conseguir a estabilidade e a consolidao da paz naqueles pases que saram de recentes conflitos armados, pois, do contrrio, a ameaa da guerra permanecer latente, afetando no apenas a regio envolvida, mas tambm a comunidade internacional em seu conjunto. A pacificao exige um compromisso continuado, um processo no qual no basta que a comunidade internacional negocie um acordo de paz ou desmobilize os combatentes, supervisione as eleies e, em seguida, abandone o pas sua sorte. A questo dos processos de paz deve ser abordada a partir de uma perspectiva mais ampla, planificada de maneira conjunta, coordenada e a longo prazo, levando em conta no apenas a ao humanitria, mas tambm a poltica e o

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desenvolvimento. Limitar o comrcio de armas, por meio da imposio de maiores restries fabricao, venda e uso de armas mortferas, tornar ilegais os instrumentos de guerra mais destrutivos, limitar a aplicao de novas tecnologias armamentistas. necessrio que os pases compreendam que perfeitamente possvel possuir economia prspera sem uma grande indstria armamentista. Promover a democracia e os direitos humanos, como nicos pilares possveis para a manuteno e a consolidao da paz, pois os pases com governos democrticos no entram em guerras nem recorrem a purificaes tnicas de suas prprias populaes, bem como pouco provvel que se produzam neles insurreies de grupos tnicos que levem seus habitantes a terem de fugir para proteger suas vidas. Para alcanar este objetivo, a comunidade internacional no deve deixar de valer-se da imposio de sanes diplomticas, econmicas e militares nos casos em que os governos sejam responsveis por flagrantes violaes dos direitos humanos e das minorias. Garantir que os Estados respondam por seus atos, ressaltando o conceito de responsabilidade, por meio da qual os Estados devem garantir a seus cidados condies que no os obriguem a fugir em conseqncia do medo ou da misria. Tal responsabilidade deve ser entendia em seu sentido amplo, tornando-se extensiva a todas as demais pessoas que participam nos assuntos nacionais e internacionais, tais como grupos rebeldes, dirigentes e partidos polticos, senhores da guerra e faces militares, entre outros. Porm este conceito de responsabilidade coletiva deve estar harmonizado com o de responsabilidade individual, toda vez que os movimentos de refugiados e de deslocados internos no forem produtos do acaso nem fruto de foras histricas abstratas ou annimas; ocorrem porque determinados indivduos decidem violar os direitos de outros, colocar em perigo suas vidas e tonar impossvel viver em segurana em seus prprios lares. Em decorrncia do acontecido na ex-Iugoslvia e em Ruanda, os tribunais internacionais, criados para julgar os crimes de guerra perpetrados nestes pases, encontraram-se com numerosos problemas e terminaram por no poder processar os suspeitos mais importantes. Sem prejuzo disto, a recente criao do Tribunal Penal Internacional, materializada pelo Tratado de Roma, de julho do presente ano, que permite julgar os crimes de guerra, de agresso, de genocdio e contra a humanidade, com a finalidade de acabar com a impunidade dos grandes crimes, um avano histrico fundamental para as geraes futuras e um limite ao autoritarismo.

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Nesse marco sucintamente explicado, o ACNUR espera que, no processo de consolidao de um espao humanitrio, isto , um espao de distenso, construdo segundo princpios e prticas humanitrias, os Estados assumam cabalmente suas responsabilidades em matria de migrantes e de refugiados, tanto no que se refere proteo efetiva de seus direitos como integrao social e econmica nos pases de acolhida.

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