Guilhermo Donnell

DOSSI QUALIDADE DA DEMOCRACIA
DEMOCRACIA, DESENVOLVIMENTO HUMANO E DIREITOS HUMANOS

DEMOCRACY, HUMAN DEVELOPMENT AND HUMAN RIGHTS Guilhermo ODonnell
Reproduo e autorizao: revistadebates@ufrgs.br ISSN Eletrnico 1982-5269 ISSN Impresso 2236-479X www.revistadebates.ufrgs.br
I. Introduo O presente texto parte de uma premissa fundamental: um regime democrtico (que defino abaixo) um componente fundamental da democracia, porm no esgota seu significado. Espero mostrar que isto verdade em todos os casos, mas se fez particularmente evidente nos estudos das novas (e algumas no to novas) democracias no Sul e no Leste. Geralmente, a Cincia Poltica contempornea se limita ao estudo do regime poltico. Esta limitao oferece a segurana de um campo de indagao obviamente importante e aparentemente bem delimitado. Aventurar-se alm do regime perigoso: facilmente pode-se cair em um terreno escorregadio, no final do qual cada termina identificando a democracia com o que lhe agrada. Uma forma de evitar este risco atar uma corda a um fundamento relativamente firme o regime e com sua ajuda descer cautelosamente pelo abismo, tentando ver como uma dimenso a democracia co-constitui alguns dos fenmenos, que durante a descida observamos. claro, no qualquer corda que serve. A que escolhi provm de uma dimenso importante, ainda que frequentemente ignorada que, com o devido cuidado, pode descobrir-se inclusive no nvel de regime democrtico: uma concepo particular do ser humano cum cidado como um agente. Esta a linha fundamental, o fio que vou seguir na esperana de que nos ajude a forjar uma melhor compreenso da democracia, especialmente tal como ela existe na realidade contempornea da Amrica Latina. O que segue , ento, teoria democrtica com inteno comparativa. Como tal, inclui uma discusso terica de alguns aspectos da democracia e suas conexes com o desenvolvimento humano e os direitos humanos. Desta forma, este texto inclui uma dimenso emprica, concretizada na proposio de diversos critrios que creio teis para avaliar a
REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.7, n.1, p.15-114, jan.-abr. 2013. 15
qualidade das democracias polticas existentes e suas mudanas ao longo do tempo. O que segue uma primeira explorao desses temas. claro, alimenta-se de contribuies de diversas disciplinas, porm observa vrios temas de ngulos pouco explorados. Por estas razes o presente texto um fragmento de teoria democrtica. Aqui argumento basicamente sobre seus fundamentos e algumas de suas consequncias. Pouco falo sobre outros tpicos extremamente importantes, tais como quem so os atores polticos reais individuais e coletivos em uma determinada circunstncia, ou como exercem seu poder os governos e os estados em cada caso, ou quais so as conseqncias domsticas das diversas dimenses da globalizao. Alm do mais, embora o estado ocupe um lugar central em minha anlise, devido a limitaes de espao e de tempo, minha discusso sobre o mesmo, sobretudo como um conjunto de burocracias e como foco de identidade, sumria 1. De qualquer modo, espero que a presente incurso, para alm do regime, mostre que a corda que utilizo pode suportar exploraes adicionais. Estou persuadido de que, inclusive ao custo da perda de parcimnia que resulta de concentrar-se exclusivamente no regime, este tipo de incurso pode abrir temas e ngulos de interrogao no s intelectualmente estimulantes, mas tambm teis para melhorar o funcionamento e os impactos da democracia. Refletindo sobre o fator fundador da democracia a concepo do ser humano como um agente cheguei concluso que existem estreitas conexes entre a democracia, o desenvolvimento humano e os direitos humanos. Alm de destacar estas conexes, no presente texto afirmo que elas nos conduzem a avaliar a qualidade das democracias existentes, e proponho alguns critrios para lidar com esta questo. Meu argumento que a democracia, o desenvolvimento humano e os direitos humanos esto baseados em uma concepo similar de ser humano como um agente2. Observo tambm que esta perspectiva foi adotada, implcita, porm claramente, em vrias convenes e tratados internacionais e regionais 3, assim como nos Informes sobre Desenvolvimento Humano do PNUD. Adiciono que esta concepo
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Esta uma importante ressalva. Embora avance mais sobre este tema em um texto que escrevi aps este (ODONNELL, 2002a), as complexas e muito pouco estudadas relaes entre a democracia e diversas dimenses do estado as analiso em um livro em preparao e no qual retomo, embora nem sempre desde o mesmo ngulo, um velho texto meu (ODONNELL, 1978). At ento, no posso deixar de incorrer em vrias simplificaes e omisses. 2 Outra ressalva importante. Em vrias conversas, Jos Nun me alertou sobre o perigo que esta concepo seja vista como individualista. Na verdade, o fato de que um dos nveis relevantes de uma teoria seja o individual, no a faz necessariamente individualista. Neste caso especfico, como espero ficar claro ao longo do texto, na minha teorizao o individuo no entra nas relaes sociais j pr-constitudo como tal, conforme postulam as teorias individualistas; ao contrrio, se constitui propriamente em agente em e por um tecido complexo de relaes sociais, no poucas das quais, nas sociedades contemporneas, esto legalmente estipuladas. 3 Para una valiosa apresentao e discusso destes documentos internacionais e suas principais interpretaes, feitas a partir de uma perspectiva convergente com a minha, ver Held (2002).
16 REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.7, n.1, p.15-114, jan.-abr. 2013.
estabelece um horizonte em perptuo movimento que impede considerar o desenvolvimento humano, os direitos humanos e a democracia como sendo fenmenos estticos ou unidimensionais, como faramos se pensssemos o desenvolvimento s como um aumento na disponibilidade de recursos materiais, ou se reduzssemos os direitos humanos proteo contra a violncia fsica e ao temor a ela ou, da mesma forma, se restringssemos a democracia ao regime. At onde sei, estas conexes e a explorao de suas conseqncias so em boa medida terra incgnita. Um perigo de ingressar nela sem um bom mapa perder-se nas muitas ramificaes que aparecem. Embora no tenha eliminado inteiramente este perigo, guiei minha pesquisa pelas seguintes perguntas: Qual o terreno que estas correntes tm em comum? Porque deveramos nos preocupar, para alm das razes instrumentais (tal como, digamos, sua presumvel contribuio ao crescimento econmico) pela democracia e sua qualidade? Quais so os parmetros conceituais sob os quais a questo da qualidade da democracia pode ser levantada frutiferamente? Como poderamos estabelecer uma conversao entre estas trs correntes que lhes permita alimentar-se mutuamente e fomentar na teoria e na pratica a perspectiva dos seres humanos como agentes, que as trs, como espero mostrar, compartilham? Admito que partes do texto que seguem no so fceis. Para ajudar a segui-lo ao longo do mesmo incluo proposies que vo destilando as principais concluses alcanadas 4. Tambm incluo sugestes sobre como avaliar (ou auditar) a qualidade da democracia. II. Um primeiro olhar sobre o desenvolvimento humano e sobre os direitos humanos O conceito de desenvolvimento humano que foi proposto e amplamente difundido pelo PNUD implica, junto com as contribuies de Amartya Sen per se e por sua influncia nos Informes do PNUD uma mudana das vises dominantes sobre o desenvolvimento. Ao invs de concentrar-se em medidas agregadas do desempenho econmico, a perspectiva centralizada no desenvolvimento humano comea e termina pelos seres humanos. O conceito implica perguntar-se pelas possibilidades de cada individuo de alcanar las ms elementales capacidades, tales como la de vivir una vida larga y saludable, ser socialmente reconocido y disfrutar de un estndar de vida decente. Estas so consideradas condies bsicas para que cada persona pueda llevar una vida de respetable y valorable5. Deste ponto de vista, no s el desarrollo humano [...] es un proceso de enriquecimiento de las posibilidades humanas6,
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Com o mesmo propsito incluo uma lista destas proposies como Anexo 3. PNUD (2000, p. 20). 6 Ibd. p. 2.
mas tambm se converte no padro de medida com o qual avaliar outros aspectos do desenvolvimento. Ao longo de seus Informes sobre o Desenvolvimento Humano, tanto mundiais como regionais, o PNUD vem extraindo destas consideraes, cada vez mais explicitamente, um importante corolrio: a conquista e a expanso de um conjunto de capacidades bsicas no considerada s algo ao que os seres humanos tm um direito moral, nem s una meta que as pessoas de boa vontade podem propor, mas um direito de todos os que sofrem privao dessas capacidades. Este um autntico interesse humano, cuja satisfao pode ser legitimamente exigida dos demais, especialmente do estado. A afirmao desses direitos me parece um passo bastante radical e, inclusive, institucionalmente corajoso por parte do PNUD. Para comear, a existncia desse tipo de direitos discutida seja porque simplesmente so negados, seja porque se pretende que sejam impraticveis por influentes correntes na filosofia, teoria tica e jurisprudncia atuais, e simplesmente ignorada pela maior parte da Cincia Poltica. Por outro lado, em recentes Informes sobre Desenvolvimento Humano esta afirmao se associa a uma discusso sobre os direitos humanos e sobre os campos de sobreposio e diferena entre estes dois conceitos. Esta convergncia no acidental: uma vez que a conquista de certas capacidades bsicas (por exemplo, certos nveis mnimos de alimentao e de sade) definida como um direito, alguns dos interesses humanos obviamente vinculados a elas (por exemplo, a integridade fsica) logicamente tendem a ser definidos como direitos no menos fundamentais e exigveis. Estas duas perspectivas tm alguns elementos cruciais em comum: ambas comeam e terminam pelos seres humanos e ambas se perguntam qual pode ser, ao menos, um conjunto mnimo de condies, direitos e/ou capacidades que os permitam viver de forma apropriada a sua condio de tais. Na verdade, em suas origens, o conceito de desenvolvimento humano se concentrava no contexto social, enquanto que o de direitos humanos o fazia no sistema legal e na preveno e reparao da violncia estatal. Entretanto, o Informe sobre Desenvolvimento Humano do ano 2000 e sua discusso sobre diretos humanos, por um lado, e a crescente ateno dos estudiosos e militantes dos direitos humanos aos fatores sociais, por outro 7, revelam uma importante convergncia: ambas correntes se ocupam de conjuntos de condies e capacidades que, nos termos de Sen, so valiosos na medida em que permitem aos indivduos eleger livremente os funcionamentos (isto quer dizer, os cursos de ao que determinam o que eles realmente fazem e so) apropriados a sua condio de seres humanos que, como argumento abaixo, partilham a condio e a conseguinte dignidade de ser agentes.
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interessante observar que Anistia Internacional esta discutindo incluir em seu mandato a promoo de direitos sociais, econmicos e culturais (ver The Economist, 2001).
Se notar que acima utilizei o vago termo apropriado. A forma de especificar este termo aprimorar uma concepo do ser humano com referncia a qual agente possa predicar esse atributo de apropriado. Nos submergimos aqui em guas profundas. Em primeiro lugar, em termos da lgica de seus argumentos, tanto os patrocinadores do desenvolvimento humano como dos direitos humanos devem ser rigorosos universalistas, ao menos no que se refere realizao e defesa dos direitos, condies sociais e capacidades bsicas que propiciam. Os proponentes da escravido, da existncia de raas inferiores, da inferioridade inata da mulher, da irredutvel singularidade das culturas, os cnicos de todo tipo, os cticos consistentes, e os governos que no querem ser avaliados por seu desempenho nestas matrias, rejeitam este universalismo. Em contraste, os estudiosos e praticantes do desenvolvimento humano e dos direitos humanos se perguntam sobre pelo menos algumas condies e direitos bsicos que seriam aplicveis a todos os seres humanos, independentemente das condies sociais, culturais e biolgicas de cada um8. Em segundo lugar, cabe aos universalistas explicitar a concepo subjacente reivindicao de que todos podem alcanar ao menos um conjunto bsico de capacidades e direitos. Estou persuadido que este elemento subjacente e fundador uma concepo moral do ser humano como um agente, quer dizer, algum que est normalmente dotado de razo prtica e de autonomia suficiente para decidir que tipo de vida quer viver, que tem capacidade cognitiva para detectar razoavelmente as opes que se encontro a sua disposio e que se sente e interpretado/a pelos demais como responsvel pelos cursos de ao que elege. claro, posso abdicar destes atributos, ou eleger cursos de ao que sejam inteis ou inclusive auto-destrutivos, ou posso ter a desgraa de haver nascido, digamos, com um forte prejuzo de minhas capacidades cognitivas. Estas so questes importantes sobre as quais voltarei, dado que a questo central, porque afeta a milhes de pessoas, se refere a situaes nas quais de maneira objetiva (quer dizer, muito alm das preferncias dos que esto envolvidos) vem objetivamente obstaculizada a probabilidade de converter-se plenamente em agentes, depois da heteronomia biologicamente determinada da infncia. Recapitulo agora com algumas proposies.
Em termos de desenvolvimento humano, talvez no haja afirmao deste universalismo mais eloquente (embora implcita) que a recente incorporao aos Informes sobre Desenvolvimento Humano de dados sobre questes de gnero e, em geral, sobre a situao das mulheres. O bvio fundamento desta incorporao a crena universalista que as mulheres no tm menos direitos que os homens, e que as privaes a que elas se encontram, frequentemente, submetidas merecem consideraes especiais e obrigaes do estado e de outros atores sociais. claro, esta crena concorre com perspectivas que esto ainda profundamente arraigadas em muitas partes do mundo.
1. Os conceitos de desenvolvimento humano e de direitos humanos compartilham uma subjacente perspectiva universalista do ser humano como um agente. 2. Esta perspectiva conduz pergunta de quais seriam as condies, capacidades e/ou direitos bsicos que normalmente permitem a um individuo funcionar como um agente. Mencionei j quo difcil e, inclusive, controverso o primeiro ponto; o segundo, embora mais prtico e emprico, no menos complexo. Antes de abordar estas questes, convm que na seo que segue, proponha minhas definies de alguns conceitos que usarei extensamente ao longo deste texto. Na seo subsequente incorporarei outra dimenso, tambm fundamentada na agncia: a democracia poltica. III. Definies Comeo pela definio de estado. Pelo mesmo, entendo: Um conjunto de instituies e de relaes sociais (boa parte delas sancionadas pelo sistema legal desse estado) que normalmente penetra e controla o territrio e os habitantes que esse conjunto pretende delimitar geograficamente. Essas instituies tm como ltimo recurso, para efetivar as decises que tomam, supremacia no controle dos meios de coero fsica que algumas agncias especializadas do mesmo estado normalmente exercem sobre esse territrio. Essa supremacia geralmente respalda a pretenso que as decises estatais sejam vinculantes para todos os habitantes de seu territrio. Esta uma definio que se pode reconhecer como de cunho weberiano. Particularmente, ela esta focada no que o estado , no na enorme variedade de coisas que o estado faz ou pode fazer. Porm, por razes que veremos abaixo, minha definio se separa da weberiana ao no postular como atributo componente do estado que sua coero, ou violncia, deva ser legtima; esta caracterstica convm consider-la uma varivel histrica, tanto de pases como de diferentes perodos em cada pas (veremos que o mesmo vale para as outras dimenses do estado includas na definio que propus). Outra caracterstica desta definio, compartilhada com Weber e outros autores clssicos, que ela aponta diretamente ao tema do poder, em termos da grande concentrao de poder (mais precisamente, poderes) implicada pelo surgimento e funcionamento do estado. Vemos que, de acordo com esta definio, o estado inclui ao menos trs dimenses. Uma, a mais bvia e reconhecida quase exclusivamente pela literatura contempornea, o
estado como um conjunto de burocracias9. Estas burocracias, geralmente organizaes complexas, tm legalmente designadas responsabilidades destinadas a alcanar ou proteger algum aspecto do bem, ou interesse pblico, geral. O estado tambm um sistema legal, uma trama de regras legalmente sancionadas que penetram e co-determinam numerosas relaes sociais. Contemporaneamente, especialmente em democracias, a conexo entre as burocracias do estado e o sistema legal ntima: as primeiras se supem que atuam em termos de faculdades e responsabilidades que lhes so legalmente designadas por autoridades pertinentes, pois o estado se expressa na gramtica do direito. Juntos, as burocracias do estado e o Direito presumem gerar, para os habitantes de seu territrio, o grande bem pblico da ordem geral e a previsibilidade de uma ampla gama de relaes sociais. Ao fazer isto, o estado (mais precisamente, os funcionrios que falam em seu nome) presume garantir a continuidade histrica da unidade territorial respectiva, usualmente concebida como uma nao. Estas pretenses levam terceira dimenso do estado: intenta ser um foco de identidade coletiva para os habitantes de seu territrio. Tipicamente os funcionrios do estado, especialmente os que ocupam posies em sua cpula institucional, afirmam que o seu um estado-para-a-nao ou (sem entrar em detalhes desnecessrios neste momento) um estadopara-o-povo. Com estas afirmaes eles convidam ao reconhecimento generalizado de um ns que aponta para criar uma identidade coletiva (somos todos argentinos-brasileirosperuanos, etc) que, segundo se postula, estaria acima de, ou deveria prevalecer sobre, os conflitos e clivagens sociais. Temos ento trs dimenses do estado, que poderiam resumir-se na relativa eficcia de suas burocracias, efetividade de seu sistema legal e credibilidade de seu conjunto. Aponto que, seguindo o cunho weberiano da definio que propus estas trs dimenses no devem ser atribudas a priori a qualquer estado. Elas so tendncias que talvez felizmente nenhum estado materializou completamente, e que alguns estados distam de haver alcanado medianamente. No que diz respeito ao estado como um conjunto de burocracias, seu desempenho pode se desviar seriamente de cumprir as responsabilidades que lhe foram designadas; por sua parte, o sistema legal pode per se ter srias falncias e/ou no se estender efetivamente a diversas relaes sociais, ou ainda a vastas regies; e no que diz respeito ao estado como foco de identidade coletiva, sua pretenso de ser verdadeiramente um
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Ultimamente as cincias sociais contemporneas, principalmente as anglo-saxs e sua forte influncia no resto, tm prestado escassa ateno ao tema do estado, e quando o fizeram o reduziram a uma s dimenso, isto , a um conjunto de burocracias (este o caso, por exemplo, da influente coleo de Evans et. al., 1985). Embora obviamente esta no tenha sido a inteno de alguns destes autores, essa reduo tem ajudado as assim chamadas correntes neoliberais a demonizar o estado como o culpado de todo tipo de patologias que se encontram em uma relao de soma zero com a sociedade.
estado-para-a-nao pode no ser verossmil para boa parte da populao 10. Vemos ento que as trs dimenses do estado e, em conseqncia, tambm seu carter efetivamente legtimo e vinculante para todos seus habitantes so historicamente contingentes; portanto, a medida de sua realizao deve ser estabelecida empiricamente. A seguir defino os conceitos de regime, regime democrtico e governo. Por regime entendo os padres, formais e informais, e explcitos e implcitos, que determinam os canais de acesso s principais posies de governo, as caractersticas dos atores que so admitidos e excludos de tal acesso, os recursos e as estratgias permitidas para realiz-lo, e as instituies atravs das quais esse acesso ocorre e pelas quais, uma vez realizado, so tomadas as decises governamentais11. Por regime democrtico entendo um no qual o acesso s principais posies de governo se alcana mediante eleies que so por sua vez limpas e institucionalizadas e no qual existem, durante e entre essas eleies, diversas liberdades habitualmente chamadas polticas tais como as de associao, expresso, movimento e de disponibilidade de informao no monopolizada pelo estado ou por agentes privados12. Por governo entendo as posies na cpula das instituies do estado: o acesso s ditas posies se realiza atravs do regime, o qual permite aos funcionrios respectivos tomar, ou autorizar a outros funcionrios a tomar, decises que so normalmente emitidas como regras legais obrigatrias sobre o territrio delimitado pelo estado13.
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Repito a ressalva expressa na nota de rodap 1. Nas declaraes do texto principal passo por alto diversos aspectos do estado que so intrinsecamente contraditrios, sobretudo a partir das tendncias inerentemente autoritrias de sua dimenso burocrtica e de sua condio de estado de e em uma sociedade capitalista, especialmente de capitalismos como o capitalismo latinoamericano. Estas caractersticas por sua vez tm complexas consequncias para a relao entre o estado e a democracia. Porm como j anticipei, devo adiar estas discusses para um livro prximo; at ento apelo benevolencia dos leitores/as pelas simplificaes e omisses que deixo aqui sugeridas. 11 Esta , com algumas adaptaes, a definio apresentada em ODonnel e Schmitter (1994, p. 118, nota de rodap 1). 12 Retomo este tema na seo seguinte. 13 Estas decises no so necessariamente universais. O crescente uso por parte dos estados modernos de legine, quer dizer, regras dirigidas a problemas, regionais ou grupos especficos, requerem este esclarecimento. No entanto, se supe que toda regra legal tem validade sobre a totalidade do territrio delimitado pelo estado.
De acordo com estas definies, o governo una parte fundamental de estado, sua cpula institucional. Por sua vez, o regime uma mediao entre o estado e a sociedade: consiste de um conjunto de instituies, regras e prticas que regula o acesso desde a sociedade s mais altas posies no estado. Em um regime democrtico o principal canal institucional esta integrado por partidos polticos que competem livremente para ganhar esse acesso14. Sob este regime o resultado desta competio determina quem ocupa por um tempo determinado (em regimes presidencialistas) ou de acordo com condies pr-estabelecidas (em regimes parlamentares) as posies governamentais15. Porm, est claro, o sistema de representao democrtica que implica este regime esta longe de esgotar os meios de representao de interesses e identidades que influenciam sobre as decises (e omisses) do governo e das burocracias estatais. Diversos interesses econmicos e coorporativos nacionais e (crescentemente) transnacionais, interesses e vises das prprias burocracias estatais, demandas populares, presses pontuais e s vezes invisveis de diversos poderes, interesses privados dos governantes e funcionrios estatais, as prprias ideologias e vises desses, e outros insumos geralmente determinam complexamente as mencionadas aes e omisses. Isto leva a perguntar-se sobre o grau em que pesam efetivamente, nessas decises e omisses, os insumos provenientes do regime e suas instituies representativas em relao a outros insumos. Tenhamos em conta que pelo lado do regime democrtico provm a principal fonte de legitimao das polticas pblicas (e, conseqentemente, no agregado, da credibilidade do estado e do governo), a pretenso de representar o conjunto da cidadania e as preferncias e aspiraes que se supe expressos em eleies limpas e institucionalizadas. Os outros insumos, pblicos ou ocultos, legais ou ilegais, embora resultem em decises que se pode aceitar que beneficiaram algum aspecto do bem pblico, carecem dessa capacidade de legitimao propriamente democrtica das polticas pblicas. O resultado, em todas as democracias realmente existentes, que o regime
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Nota-se que, portanto e contrariamente ao uso corrente, esta mediao que o regime no faz nada. Os que fazem quer dizer atuam, tomam decises, etc so, na ponta social do regime, os eleitores, militantes de partidos e outros; e em sua ponta estatal os governantes e funcionrios estatais. Algumas conversas com Carlos Strasser me permitiram esclarecer este ponto, embora eu duvide que Strasser compartilhe tal como o formulo. 15 Com exceo dos tribunais superiores e da cpula das foras armadas, embora nos casos de regimes democrticos solidamente institucionalizados estas dependem de um ministro de defesa (ou designao equivalente) designado pela autoridade eleita. Da mesma forma, em tempos recentes se difundiu a pratica de eximir deste requisito os diretores de bancos centrais.
s uma parte do funcionamento e dos insumos de influncia a que esto sujeitos os governos e as burocracias estatais16. Isto levanta importantes problemas prticos: em que grau (e em cada caso, perodo e tipo de poltica pblica) os insumos provenientes do regime pesam sobre os restantes? Em que medida a autoridade que invoca-se no sentido de representar ou realizar aspiraes expressas do regime democrtico corresponde realidade? Em que circunstncias seriam admissveis desvios dessas aspiraes e/ou de promessas feitas durante o processo eleitoral? Em que medida os insumos extra-regime so ocultos, ilegais e/ou corruptos? Estas questes levantam tambm problemas empricos complicados, que entre outras coisas devem ter conseqncias no que diz respeito avaliao da qualidade das respectivas democracias. S em casos negativos bastante extremos se pode responder estas perguntas com aproximao suficiente. Esses casos, infelizmente, no faltaram na experincia recente da Amrica Latina. Neles os insumos do regime foram frgeis e/ou foram capturados por outros interesses, e s vezes esses governos mostraram cumplicidade com interesses que dificilmente poderia argumentar-se levam ao obteno de algum bem propriamente pblico ou geral. Estas circunstncias no ajudaram eficcia, efetividade nem credibilidade desses estados e governos, nem por certo qualidade destas democracias. As reflexes precedentes servem como indicao de uma importante preocupao deste texto: o escasso poder que na Amrica Latina tem os governos democraticamente eleitos e, em geral, os estados, para avanar na democratizao de seus respectivos pases 17. Isto leva a outras perguntas, que devem ser confrontadas por mais difceis que sejam. No se trata s de saber o que o que o estado , mas tambm para que e para quem ou, dito de maneira equivalente, para que nao (ou povo) e deveria ser esse estado nas presentes circunstancias da Amrica Latina; isto , quando fizemos a realizao importantssima de conquistar um regime democrtico, mas quando na maioria de nossos pases este regime pouco ou nada consegue expandir-se na direo da democratizao da sociedade e do prprio estado. Isto grave por si mesmo e porque, a mdio e longo prazo, afeta qualidade de uma democracia e sobrevivncia do prprio regime.
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Esta complexidade (que Bobbio, 1986, inclui entre as promessas no realizadas da democracia) costuma ser ignorada pelas teorias da democracia que se centralizam exclusivamente no regime; comento e critico estas teorias em ODonnell (2000). Ela em troca reconhecida no conceito de regimes parciais proposto por Schimitter (1992) e, sobretudo, nas interessantes e detalhadas reflexes que sobre o tema oferece Strasser (entre outros, 1996, 1999). 17 Parafraseio aqui una observao de Malloy (1989). claro, este problema no deriva exclusivamente da fragilidade do governo e do estado; no entanto, exceto para crentes fervorosos nos mercados mticos ou maravilhosas sociedades civis, essas fragilidades tem consequncias importante.
Neste ponto quero reforar novamente que na presente seo me limitei a oferecer definies de alguns conceitos que necessitarei no resto do presente texto. Porm, embora seja claro que a estas definies subjaz uma concepo terica, por razes de espao e para poder concentrar-me no tema, j suficientemente complexo, do presente texto, no apresento aqui essa teorizao. IV. Um Regime Democrtico, Democracia ou Poliarquia Aps os prolegmenos precedentes, devemos nos concentrar na rocha na qual, mais tarde, amarraremos nossa corda. Em um regime democrtico as eleies so competitivas, livres, igualitrias, decisivas e inclusivas, e aqueles que votam so os mesmos que tm direito a ser eleitos: so cidados(s) polticos(as). Se as eleies so competitivas, os indivduos enfrentam ao menos seis opes: votar no partido A, votar no partido B, no votar, votar em branco, anular o voto ou adotar algum procedimento que determine ao acaso qual das opes anteriores colocar em prtica. Alm disso, os (ao menos dois) partidos que competem devem ter possibilidades razoveis de fazer conhecer suas opinies a todos seus (reais e potenciais) eleitores. Para ser uma eleio democrtica ela deve tambm ser livre, no sentido de que os cidados no devem sofrer coero, ao menos ao tomar sua deciso de voto e ao votar. Para que a eleio seja igualitria, todos os votos devem ter o mesmo peso, e devem ser contados desse modo sem fraude, independentemente da posio social, da filiao poltica ou de qualquer outra caracterstica de cada um 18. Por ltimo, as eleies devem ser decisivas, em vrios sentidos. Primeiro, os vencedores passam a ocupar os postos governamentais que disputaram. Segundo, esses governantes, baseados na autoridade atribuda a esses postos, podem de fato tomar as decises que um sistema democrtico legal/constitucional normalmente autoriza. Terceiro, esses governantes terminam seus mandatos nos termos e/ou sob as condies estipuladas por esse mesmo sistema19.
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Digo aqui que, no momento de contar os votos, cada voto deve ser computado como um (ou, no caso de votos plurais, na mesma quantidade que qualquer outro voto). Com isso, aludo ao problema que resulta de regras de agregao de votos que provocam que em certos distritos eles pesem mais e em alguns casos, significativamente mais que em outros distritos (em relao com a Amrica Latina e a severa sobrerrepresentao de alguns distritos em alguns pases, ver Samuels e Snyder, 2001, e Calvo e Abal Medina, 2001). Em certo ponto, a sobrerrepresentao aparece to destacada que qualquer aparncia de voto igualitrio desaparece. Antes de chegar a esse ponto, creio que possvel sustentar que a qualidade de uma determinada democracia maior quanto menos sobrerrepresentao exista, ou seja, quanto mais conte cada voto verdadeiramente igual aos demais. 19 Em ODonnell (2000) propus agregar esta caracterstica de decisividade lista habitual de atributos das eleies em um regime democrtico. A omisso daquela caracterstica pode justificar-se em pases nos quais quase impensvel que os ganhadores de uma eleio no sejam admitidos aos respectivos postos, ou que eles
Observe-se que os atributos que acabo de especificar no dizem nada a respeito da composio do eleitorado. Existiram democracias oligrquicas aquelas que restringiam o sufrgio que satisfizeram os atributos indicados. Mas, como consequncia dos processos histricos de democratizao nos pases pioneiros20 e de sua difuso em outros pases, a democracia adquiriu outra caracterstica, a inclusividade: o direito de votar e de ser votado se aplica, com poucas excees, a todos os membros adultos de um pas. Para resumir, em adiante chamo de eleies limpas as que renem a condio conjunta de serem livres, competitivas, igualitrias, decisivas e inclusivas21. Este tipo de eleio implica que os governos possam perder eleies e acate os resultados22. Esta uma caracterstica especfica de um regime democrtico, ou democracia poltica, ou poliarquia, trs expresses que uso como equivalentes. Em outros casos pode haver eleies (como ocorria nos pases comunistas ou com outros pases autoritrios, ou na repblica Veneziana, ou para a eleio do Papa, ou inclusive em certas juntas militares), mas s a democracia poltica tem este tipo de eleio que rene todos os critrios acima especificados. Contudo, contra o que afirmam influentes correntes minimalistas da Cincia Poltica contempornea23, as eleies limpas no so suficientes para caracterizar um regime democrtico. Neste tipo de regime, as eleies no se referem a um nico evento, mas a uma srie de eleies que continuam e das quais se espera que continuem em um futuro indefinido. Ao dizer isso, definimos uma instituio. Sob um regime democrtico, as eleies esto institucionalizadas: praticamente todos os atores, polticos e no polticos, deduzem que seguir havendo indefinidamente eleies limpas. Isto implica que esses atores tambm do por certo que alguns direitos polticos (aos quais me referirei mais adiante) continuaro sendo efetivos. Onde essas expectativas so
acabem em suas funes por meios inconstitucionais. Contudo, a experincia da Amrica Latina mostra abundantemente que estas circunstncias no podem ser tidas como certas, seja porque acontece algum tipo de golpe militar ou porque, como o caso de Fujimori no Peru (ou, para o caso Yeltsin, na Rssia), um presidente democraticamente eleito cancela a democracia ao despedir ilegalmente altos funcionrios judiciais e/ou fechar o congresso. No meu op. cit. argumento que esta e outras pressuposies silenciadas da Cincia Poltica contempornea devem ser criticamente revisadas se a teoria democrtica quer chegar a alcanar uma amplitude comparativa adequada. 20 O uso as expresses pases iniciadores e Noroeste para aludir sucintamente aos pases localizados no quadrante Noroeste do mundo e, com no pouca licena geogrfica, Austrlia e Nova Zelndia. 21 Tal como acontece com os mercados, poucas eleies, se que existe alguma, so perfeitas (como a eleio presidencial de 2000, nos Estados Unidos mostrou patentemente); ver sobre o tema Elklit e Svensson (1997). Esta condio aponta a questo da diferente qualidade ou graus de democratizao do regime, qual me ocupo mais adiante. 22 Przeworski (1991, p. 10). 23 Para uma discusso desta e de outras correntes, ver ODonnell (2000).
generalizadamente compartilhadas, as eleies limpas esto institucionalizadas. Esses casos so diferentes, no somente aos de eleies autoritrias, mas tambm queles nos quais, inclusive se uma determinada eleio foi limpa, no existe uma presuno generalizada de que eleies semelhantes vo seguir tendo lugar. Apenas no primeiro tipo de situao os agentes importantes ajustam racionalmente suas estratgias expectativa de que as eleies limpas vo seguir existindo no futuro. Normalmente a convergncia destas expectativas aumenta a probabilidade de que este tipo de eleio seguir, em efeito, ocorrendo24. Do contrrio, os agentes relevantes investiro em recursos diferentes das eleies como meio para ascender s mais altas posies do regime 25. Vemos que as eleies limpas e institucionalizadas so um componente central do regime democrtico j que so, com as excees j mencionadas, o nico meio de acesso para as principais posies de governo. Mas isto, todavia, no suficiente para caracterizar um regime democrtico. Vimos que, nesse regime, cada eleitor tem ao menos seis opes. Devemos agora recordar algo que frequentemente esquecido: todos os(as) cidados(s) tm direito no s a votar mas tambm de tentar serem eleitos(as). Que cada um queira ou no exercer esse direito irrelevante em relao ao fato de que cada cidado() portador da autoridade potencial de participar nas decises governamentais; ou seja, de compartilhar a grande responsabilidade de participar na tomada de decises vinculativas que, em ltima instncia, podem ser respaldadas pela supremacia estatal no controle dos meios de coero sobre seu territrio. O ponto importante sobre os direitos polticos de participao a votar e a ser eleito(a) que eles definem um agente. Esta definio uma definio legal; esses direitos so atribudos pelo sistema legal a quase todos os adultos no territrio de um estado, com algumas excees que esto, elas mesmas, legalmente definidas. Esta atribuio universalista: corresponde a quase todos os adultos em um territrio, independentemente de sua condio social e de qualquer caracterstica adscritiva distintas da idade e da nacionalidade. No nvel em que estamos discutindo um regime democrtico o reconhecimento das pessoas como agentes implica a atribuio legal da capacidade de cada cidado() de fazer opes que so consideradas suficientemente razoveis como para ter consequncias significativas em termos da agregao de votos e do desempenho de funes no estado e no governo. Os indivduos podem no exercer esses direitos; contudo, o sistema
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Esta probabilidade de durao no quer dizer que depois de N rodadas de eleies uma democracia tenha se consolidado (como argumenta, por exemplo, Huntington, 1991), ou que outros aspectos do regime estejam institucionalizados ou em vias de ser. Para uma discusso destas questes, ver ODonnell (1996). 25 Inclusive supondo que os agentes prevejam que as eleies em T1 sero limpas, se eles acreditam que existe uma probabilidade significativa de que as eleies em T2 no vo ser, por uma regresso explorada nos dilemas do prisioneiro com nmeros fixos de repetio, os agentes faro este tipo de inverses extra-eleitorais j em T1.
legal constri a todos como igualmente capazes de exercer esses direitos e suas correspondentes obrigaes (tais como, digamos, se abster de fraude ou violncia durante as eleies, ou atuar dentro dos limites legalmente estabelecidos nas funes de governo). Esta atribuio cria um espao de igualdade universal, legalmente dotada para todos os que satisfazem os requisitos da cidadania. Note-se que esta atribuio implica designar a condio de agentes a todos os que se aplica os(as) cidados(s). Esta condio diz respeito s relaes diretamente referidas a um regime democrtico baseado em eleies limpas e institucionalizadas. Observe-se, no entanto, que esta uma atribuio de agncia feita mediante um universalismo limitado: se aplica a quase todos os adultos no territrio de um estado organizado segundo um regime democrtico, no, por exemplo, aos estrangeiros nesse territrio. Este universalismo limitado se distingue do universalismo ilimitado, pois este ltimo se predica para a garantia e expanso do desenvolvimento humano e os direitos humanos atravs de todo tipo de pases, estados e regimes. Entretanto, o universalismo limitado dos direitos polticos tem uma vantagem distintiva sobre o segundo, a de identificar claramente aos destinatrios desses direitos: esses podem ser reclamados, por meio do sistema legal, ao estado e a qualquer indivduo que possa t-los infringido. Trata-se, ento, de direitos subjetivos (legalmente acionados) que existem pelo simples, mas fundamental, fato de que estes indivduos vivem em um estado territorialmente delimitado que contm um regime democrtico. Vista desta perspectiva, a democracia poltica no o resultado de algum tipo de consenso, ou eleio individual, ou contrato social, ou processo deliberativo. o resultado de uma aposta institucionalizada. O sistema legal atribui a cada indivduo mltiplos direitos e obrigaes. Os indivduos no os escolhem; desde seu nascimento se encontram imersos em uma complexa rede social; esta rede social inclui direitos e deveres estabelecidos e respaldados pelo sistema legal do estado em que vivem. Somos seres sociais muito antes de tomar qualquer deciso voluntria e nas sociedades contemporneas uma parte importante deste ser est legalmente definido e regulado26. Qual a aposta? que, em uma democracia poltica, cada ego deve aceitar que todo alter (ou seja, todos os que habitam um territrio de um estado que contm um regime democrtico) participa, votando e eventualmente sendo eleito, no ato eleies limpas e institucionalizadas que determina quem os vai governar por
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Volto aqui ao comentrio da nota de rodap nmero 2. Espero que esta formulao e vrias que seguem, embora sucintas, sirvam para dissipar confuses de que a posio terica que sustento individualista. Para uma discusso pertinente sobre este tema e convergente com a minha posio sobre este tema ver Lechner (2000) e seus comentrios ao presente texto; ver tambm Berger e Luckman (1966). Ademais, apesar de suas importantes diferenas, se existe algo que os grandes clssicos da sociologia e da economia poltica tm em comum (basta mencionar Marx, Weber, Durkheim e Simmel) esta viso socializada, no individualista, da agncia humana.
um tempo. Esta uma aposta institucionalizada, porque se impe a cada um independentemente de suas preferncias subjetivas: cada ego deve aceit-la inclusive se cr que permitir a certos indivduos votar ou ser eleito inadequado. Ego no tem outra opo seno correr o risco de que partidos e polticas equivocadas sejam eleitos como resultado de eleies limpas27. Ego tem que correr este risco porque est sancionado e respaldado pelo sistema legal de uma democracia poltica; isto parte de que ego um ser social rodeado de, e constitudo por, direitos e deveres estabelecidos e respaldados se fosse necessrio, mediante a coero pelo estado28. Para ego, este , entretanto, um risco moderado: sob um regime de eleies limpas e institucionalizadas h segurana de que em futuras rodadas dessas eleies ter possibilidades razoveis de fazer com que sejam eleitos os candidatos que lhes paream adequados. Encontramos outra caracterstica especfica da democracia poltica: o nico tipo de regime que resulta de uma aposta institucionalizada, universalista e inclusiva . Todos os outros regimes, que incluam ou no eleies, estabelecem algum tipo de restrio a esta aposta ou a suprimem por completo. Novos ou velhos, os regimes democrticos contemporneos so resultado desta aposta e esto profundamente marcados por ela. Posso agora incluir uma proposio: 3. Um regime democrtico inclui eleies que so limpas e institucionalizadas, assim como uma aposta institucionalizada, inclusiva e universalista. A esta altura convm lembrar que os cidados(s) de um estado que contm esse tipo de regime tem diversos direitos participativos, j comentados. Alm disso, lgico que, para que eles possam exercer esses direitos, o estado e seu sistema legal devem estabelecer e respaldar outros direitos (ou garantias), habitualmente considerados polticos. A razo que, para a institucionalizao de eleies limpas sobretudo na medida em que essa
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Em alguns pases estes egos podem se constituir numa legio, inclusive se esto legalmente obrigados a aceitar a aposta. Em uma pesquisa que realizei na rea metropolitana de So Paulo, Brasil, (Dezembro de 1991/Janeiro de 1992), um surpreendente 79% respondeu no para a pergunta Os brasileiros sabem votar?. Esta porcentagem chega a 84% entre os entrevistados com educao secundria e superior (no contexto era claro para os entrevistados que a pergunta no se referia aos mecanismos do voto, mas sua avaliao das opes que outros eleitores faziam entre os partidos e os candidatos em disputa). 28 Existe uma bvia exceo ao que foi exposto anteriormente: quando as democracias emergem. Nestes casos, na medida em que so sancionadas por corpos constituintes claramente eleitos, ou ratificados por um referendo tambm limpo, os direitos e obrigaes pertinentes podem ser considerados expresso de um acordo majoritrio e, portanto, suficiente para a institucionalizao da aposta democrtica. Depois deste momento, as geraes sucessivas se encontram ab initio rodeadas de, e constitudas pelas relaes, legalmente definidas, caractersticas do regime e da aposta democrtica.
institucionalizao envolve expectativas de durao indefinida , essas eleies no podem existir isoladamente. Algumas liberdades que rodeiam as eleies e muito importante que continuam regendo entre elas, devem existir tambm. De outro modo, o governo de turno poderia manipular com facilidade ou inclusive cancelar eleies futuras. De acordo com um influente autor, Robert Dahl29, as liberdades polticas relevantes so as de expresso, associao e de acesso informao plural; outros autores postulam, mais ou menos explicitamente e com maior ou menor detalhe, direitos similares. O mesmo que os direitos participao, os que discuto neste momento so limitadamente universais, j que correspondem a quase todos os adultos, em e pelo sistema legal de um estado em que habitam e que contm um regime democrtico30. Embora complique o que foi dito at agora, devo observar que o efeito combinado das liberdades enunciadas por Dahl e outros autores no podem garantir inteiramente que as eleies sejam limpas e institucionalizadas. Por exemplo (levando em considerao liberdades usualmente omitidas nessas definies), o governo poderia proibir aos candidatos da oposio viajar dentro do pas, ou submet-los a perseguio policial por razes que pretenderia falsamente como independentes de suas candidaturas. Nesses casos, inclusive se as liberdades propostas por Dahl e outros autores fossem aplicadas, no seria razovel concluir que as eleies so limpas, menos ainda institucionalizadas. Isto significa que as condies propostas por Dahl e outros no so suficientes para garantir as eleies livres. Na verdade elas so condies necessrias que, conjuntamente, permitem um juzo probabilstico: se regem, ento, ceteris paribus, existe boa probabilidade de que as eleies sejam limpas e institucionalizadas31. Podemos discutir agora um problema que geralmente ignorado pelas teorias contemporneas da democracia, mas que tem relao prxima com outro tema do desenvolvimento humano e dos direitos humanos. Os direitos acima mencionados so derivados indutivamente. Seu listado resulta de uma fundamentada avaliao emprica de seu
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Ver Dahl (1989; 1999). Ter-se- avisado que vrias vezes falei de um estado que contm um regime democrtico. Este se deve a um argumento que apresento em ODonnell (2000) e que por razes de espao me refiro. Brevemente, digo, como habitual, que O pas X democrtico uma enganadora metonmia (embora implicitamente reveladora do alto valor positivo atualmente atribudo para a democracia), enquanto designa o conjunto por um de seus atributos; esse mesmo pas tambm capitalista, localizado na regio Y do mundo, mais ou menos desenvolvido ou desigual, etc. Tal como argumento no meu op. cit. e desenvolvo no meu prximo livro, necessrio rigor conceitual, no s por razes tericas, mas tambm prticas, demanda precises do tipo que implico na formulao que comento. 31 Seguramente se observou que estou me referindo indistintamente a direitos e liberdades. Mais adiante precisarei este uso.
impacto sobre a probabilidade de que existam eleies limpas e institucionalizadas 32. Este juzo est controlado pela inteno de encontrar um ncleo mnimo, ou central, de liberdades, no sentido de que sua enumerao no se converta em um to longo quanto intil inventrio de todos os direitos ou liberdades que podem ter relao com a limpeza e a institucionalizao das eleies. O problema que, posto que os critrios de incluso de algumas liberdades e de excluso de outras inevitavelmente resultante de juzos indutivos, no pode existir uma teoria que estabelea um critrio firme e claro que determine o que chamarei um conjunto mnimo necessrio dessas liberdades. No caso das liberdades polticas, esse conjunto, se existesse, incluiria somente as condies que so necessrias e entre todas suficientes para que existam eleies limpas e institucionalizadas; esse conjunto, portanto, excluiria outras liberdades que, mesmo que possam contribuir ao melhor desempenho desse tipo de eleio, no seriam condies necessrias ou suficientes para ele. Entretanto, como as liberdades a serem includas e excludas no conjunto so derivadas indutivamente33, nunca haver um acordo intersubjetivo firme e generalizado sobre qual seria seu conjunto mnimo suficiente: disputaremos eternamente quais so as liberdades que so verdadeiramente necessrias e conjuntamente suficientes para o exerccio da cidadania poltica. At aqui discuti a questo dos limites externos das liberdades que rodeiam, e tornam provveis, as eleies limpas e institucionalizadas; isto , a questo de quais liberdades incluir e excluir deste conjunto. Mas existe outro problema: o dos limites internos de cada uma dessas liberdades. Todas elas contm o que chamaria de uma clusula de razoabilidade que, uma vez mais, fica normalmente implcita nas teorias da democracia 34. Assim, por exemplo, a liberdade de formar associaes no inclui criar organizaes com fins terroristas; a liberdade de expresso limitada, entre outras coisas, pelo delito de calnia; a liberdade de informao no requer que a propriedade dos meios seja inteiramente competitiva, etc. Como determinar se estas liberdades so efetivas ou no? Certamente, os casos que caem prximos de algum dos extremos no apresentam problemas. Mas muitos outros caem em uma rea cinzenta entre os dois plos. Aqui uma resposta depende novamente de juzos indicativos sobre o grau no qual at a dbil (ou parcial, ou intermitente) efetividade de certas liberdades suporta, ou no, a probabilidade de eleies livres e institucionalizadas. Uma vez mais, no existe uma resposta firme e clara para esta questo: os limites internos e externos dos direitos polticos so
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Obviamente, esta no a nica razo pela qual estes direitos so importantes. Volto a este assunto adiante. Esta s uma razo para este enigma; mais tarde encontraremos outras.
Em contraste, este tema tem gerado uma enorme literatura entre os juristas. Voltarei sobre alguns aspectos desta literatura e sua lamentvel distncia da maior parte da Cincia Poltica e da sociologia poltica.
teoricamente indecidveis35. Outro modo de dizer isto afirmar que o que ele sobra o conjunto mnimo suficiente dessas liberdades. Este fato, no entanto, no deve nos levar a negar que as liberdades que so razoveis candidatas a pertencer a este conjunto so sumamente importantes, e que como tais devem ser levadas em cuidadosa considerao36. Uma dificuldade adicional que os limites internos de liberdades tais como as arroladas por Dahl, e de outros direitos e liberdades que so tambm potencialmente relevantes para a existncia de eleies limpas e institucionalizadas, tm experimentado mudanas significativas ao longo do tempo. Basta notar que certas restries liberdade de expresso e de associao que nos pases pioneiros se consideravam aceitveis at no muito tempo, hoje seriam consideradas claramente antidemocrticas37. Tendo isto em conta, quo exigentes deveriam ser os critrios que aplicamos para as recm surgidas democracias (e a outras, mais antigas, fora do Noroeste)? Deveramos aplicar os critrios atualmente vigentes nos pases iniciadores38, ou os utilizados ali no passado, ou fazer em cada caso avaliaes indutivas desses direitos em termos da probabilidade da realizao de eleies limpas e institucionalizadas? Parece-me que esta ltima posio a mais adequada, mas ela nos reenvia diretamente ao problema da indecidibilidade dos respectivos conjuntos de direitos, agora ainda mais complicados por sua variabilidade histrica. Concluo que existe, e continuar existindo, divergncia na academia e, por certo, na poltica a respeito de onde traar os limites externos e internos das liberdades que rodeiam e fazem possveis as eleies limpas e institucionalizadas. Isto no um defeito das tentativas de enunciar estas liberdades. Elas so sumamente importantes, tanto em si mesmo como devido a sua relao com essas eleies: elas so condies necessrias para efetivar os direitos de participao postulados por um regime democrtico, e como tais devem ser listadas. Por um lado, ento, pode ser empiricamente estabelecido que a falta ou a limitao severa de algumas dessas liberdades (digamos, de expresso, associao ou movimento)
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Desde um ngulo diferente, mas convergente, me parece til a discusso sobre a indeciso em Mouffe (1996; 2000). Pelo que sei, a origem deste termo se encontram na obra de Jacques Derrida, mas aqui o uso de maneira bastante diferente da utilizada por este autor. Por outro lado, por razes que espero estejam claras a seguir, no compartilho os comentrios de Silveira no sentido de afirmar que esta indeciso necessariamente implica a subscrever teorias que so puramente culturalistas ou que reduzem os direitos da lgica do interesse. 36 Veremos que existe uma dupla dimenso nisto. Por um lado, em um nvel individual, estes so direitos universalisticamente atribudos; por outro lado, em um nvel macro, estas so liberdades que caracterizam e coconstituem o contexto social no qual estes indivduos esto imersos. 37 Por exemplo, Holmes e Sustein (1999, p. 104) observam que lo que la libertad de palabra significa para la jurisprudencia americana (sic) contempornea no es lo que significaba cincuenta o cien aos atrs. 38 Entre os quais, ademais, persistem at hoje diferenas significativas em relao com o alcance de alguns desses direitos.
elimina a possibilidade de eleies limpas e, a fortiori, de sua institucionalizao39. Por outro lado, o carter indutivo destas listas e o problema conexo de seus limites externos e internos mostra suas limitaes como proposies tericas. Consequentemente, em lugar de ignorar estes problemas ou de tratar artificialmente de fixar os limites externos e internos destas liberdades, uma via mais frtil de indagao consiste em tematizar teoricamente as razes e implicaes deste enigma40. Estamos em um terreno que suponho familiar para quem tem refletido sobre o desenvolvimento humano e os direitos humanos em termos de tentativas de encontrar conjuntos mnimos suficientes para seus respectivos interesses. No so esses, em troca, temas que muitas vezes ocupam as principais correntes de Cincia Poltica contempornea. Aps essa discusso pode ser til listar algumas proposies: 4. Alm das caractersticas observadas na proposio 3, um regime democrtico consiste de algumas liberdades polticas (limitadamente) universalistas. Estas liberdades devem ser enumeradas porque so importantes per se e porque so condies necessrias para a existncia de eleies limpas e institucionalizadas, e, portanto, para a contnua efetividade da aposta democrtica. 5. Entretanto, tendo em vista que os limites externos e internos dessas liberdades so indecidveis, no existe critrio vlido para deixar claro e estabelecer firmemente um conjunto mnimo suficiente desses direitos que tenham validade terica e/ou intersubjetiva geral. Aponto agora outras concluses a que temos implicitamente chegado por meio da discusso precedente. Uma a definio de cidadania poltica como o componente individual de um regime democrtico. Ela consiste na atribuio dos direitos vinculados aposta democrtica, isto , tanto de algumas liberdades circundantes (tais como as de expresso, associao, informao, livre movimento e outras deste tipo) como dos direitos de participao em eleies limpas e institucionalizadas, inclusive o direito de votar e ser eleito(a). A segunda concluso que esta definio nos tem levado mais adiante do regime e nos tem adentrado no estado, em dois sentidos. Primeiro como a entidade territorial que delimita aos portadores dos direitos e obrigaes da cidadania poltica e, segundo, como um
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Por sua vez, obviamente segundo o que j foi fundamentado, neste caso, embora haja eleies, o regime no seria democrtico. 40 Em um contexto similar (conceitos de igualdade), Amartya Sen (1993, p. 33-34) assinala bem: Sin una idea fundamental tiene una esencial ambigedad, una formulacin precisa de esa idea debe tratar de capturar esa ambigedad ms que ocultarla o eliminarla (itlicos no original).
sistema legal que sanciona e respalda esses mesmos direitos e obrigaes. Isto me permite formular outra proposio. 6. A aposta democrtica e a cidadania poltica so, respectivamente, as caras coletiva e individual da mesma moeda o regime democrtico e ambas pressupem o estado, tanto como uma delimitao territorial quanto como um sistema legal (que, alm disso, deve ser realizado por diversas burocracias que se desempenham em consonncia com o mesmo). Os aspectos do estado recm apontados tm uma dupla funo: em um sentido, eles so condies necessrias para a existncia de um regime democrtico; em outro o que discuto a seguir so caractersticas do carter democrtico do prprio estado, no somente do regime. Incluo agora outras proposies: 7. A cidadania poltica consiste da atribuio universal (embora territorialmente delimitada) dos direitos e liberdades vinculados a uma aposta democrtica inclusiva, ou seja, tanto de algumas liberdades circundantes quanto dos direitos participao em eleies limpas e institucionalizadas, incluindo votar e ser eleito(a). 8. Um regime democrtico (ou democracia poltica, ou poliarquia) pressupe: a. Um estado de base territorial que delimita quem so considerados cidados(s) polticos(as); e b. Um sistema legal desse mesmo estado que, dentro de seu territrio, atribui a cidadania poltica sobre bases (limitadamente) universalistas. V. Primeiro excurso sobre a Qualidade da Democracia A presente digresso, assim como as que seguem, tem estreita relao com o valioso trabalho realizado pela equipe do projeto Estado da Nao da Costa Rica, especialmente com sua Auditoria cidad sobre a qualidade da democracia (2001). Isto no se d por acaso, j que como comento no comeo deste captulo, em vrias ocasies discuti em detalhe estas questes, assim como seus fundamentos tericos e metodolgicos, com os autores deste trabalho e recebi inspirao do mesmo. A premissa da Auditoria, assim como a do que segue, que a qualidade da democracia de determinados pases pode ser avaliada pelos diferentes
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REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.7, n.1, p.15-114, jan.-abr. 2013.
graus de democraticidade em uma srie de dimenses41. Nesta digresso me limito s dimenses diretamente implicadas no que discuti at aqui42. Irei agregando outras dimenses na medida em que analiso outros temas. A fim de ordenar minhas sugestes sobre esta questo, apresento sequencialmente vrios processos tpicos, sobre os quais queremos saber: V.1. Antes de eleies limpas e institucionalizadas V.1.1. Sobre os cidados(s). V.1.1.1. Quantos possuem uma preferncia clara e presumivelmente estvel por um regime democrtico em lugar de qualquer outro. V.1.1.2. Quantos aceitam que a populao territorialmente limitada pelo estado em que vivem a unidade que determina a definio do eleitorado. V.1.1.3. O quanto esto informados sobre os partidos, candidatos e temas de cada eleio. V.1.1.4. O quanto esto interessados sobre estes temas. V.1.1.5. Quanto e de que maneira participam de atividades polticas, especialmente as relacionadas com eleies. V.1.1.6. Se o quanto usam das oportunidades existentes para expressar opinies sobre a discusso, deciso ou implementao de polticas pblicas. V.1.2. Sobre o sistema eleitoral V.1.2.1. Se existe uma comisso ou tribunal eleitoral independente, imparcial e adequadamente investido de autoridade e recursos como para garantir a idoneidade das eleies, tanto em nvel nacional quanto sub-nacional. V.1.2.2. Se o sistema eleitoral no sobrerrepresenta certos distritos ou certos tipos de eleitores e, se esse o caso, em que medida. V.1.2.3. Se compensa significativamente as desvantagens que certos partidos possam sofrer pelo fato de no serem apoiados por grupos economicamente poderosos.
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Concordo com os comentrios de Coppedge, no sentido que convm considerar estas dimenses como variveis, das quais um quer analisar seu grau de presena ou peso em cada caso. Concordo tambm com Coppedge e como os comentrios de Mazzuca e Munck, que argumentam que o anterior um passo fundamental para poder explorar empiricamente as relaes entre as ditas variveis. Fao este esclarecimento porque a redao original do presente texto parece ter induzido estes colegas a acreditarem erroneamente que no concordo com o que foi dito acima. 42 A Auditoria fez um trabalho sumamente cuidadoso e til ao caracterizar estes e outros itens como padres e explicar as razes deste critrio. Para detalhes, devo me referir a este texto e ao preparado por Vargas Cullell et. al. (ODONNELL, IAZZETTA, CULLELL, 2003).
V.1.2.4. Se existem regras claras e aplicveis para a publicidade das contribuies que os partidos polticos recebem para as campanhas eleitorais e para o seu funcionamento. V.1.2.5. Se no se colocam altas barreiras para a criao e o desempenho dos partidos polticos, com exceo dos que advogam pelo uso de meios violentos para a competio poltica e/ou para ascender a posies governamentais. V.1.2.6. Se no existem requisitos complicados para o registro dos eleitores, e especialmente os que podem ser difceis de cumprir por indivduos pobres e/ou discriminados(as). V.1.2.7. Se os(as) cidados(s) so livres para filiar-se a um partido, para tratar de ser selecionado como candidatos(as) do mesmo e, se o so, para apresentarem-se a eleies. V.1.2.8. Se todos os partidos e candidatos(as) so tratados respeitosa e imparcialmente pelas autoridades governamentais. V.1.2.9. Se as eleies nacionais so realizadas com frequncia suficiente como para refletir importantes mudanas na opinio pblica, e se existem mecanismos legais que permitam aos cidados, com devidas precaues para evitar decises minoritrias e/ou apressadas, remover os funcionrios eleitos, se o consideram necessrio, entre eleies43. V.1.3. Sobre os partidos polticos. V.1.3.1. Se seus procedimentos internos, especialmente em matria de designao de suas autoridades e candidatos, so abertos participao e controle de seus filiados e das instituies estatais pertinentes. V.1.3.2. Se publicizam, no devido tempo e forma, o apoio pblico e privado que recebem, e prestam conta do uso que fazem deste apoio. V.1.3.3. Se conduzem suas campanhas eleitorais respeitando os direitos civis e polticos de seus oponentes, e de maneira que no envolva nem promova discriminao, calnia ou qualquer outra forma de intolerncia. V.1.3.4. Se existem incentivos para facilitar ou promover a participao poltica de setores cidados(s) pobres e/ou discriminados(as)44. V.2. Sobre as eleies V.2.1. Se os(as) votantes no so intimidados(as) ou pressionados(as) de qualquer forma, e se seus votos so verdadeiramente secretos.
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Tomo esta clusula, com pequenas modificaes, dos comentrios de Coppedge. Tomo este item dos comentrios de Karl.
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V.2.2. Se existe livre acesso aos locais de votao e escrutnio para os(as) eleitores, representantes de partidos, observadores da eleio e meios de comunicao. V.2.3. Se as eleies se desenvolvem de maneira ordenada e pacfica. V.2.4. Se os votos so contados imparcialmente e os resultados anunciados sem demora. V.2.5. Se os(as) ganhadores(as) dos pleitos so proclamados(as) como tais e no momento devido assumem suas respectivas posies governamentais. V.2.6 Se as queixas ou impugnaes sobre as eleies so tratadas com imparcialidade e rapidez. V.2.7 Se os resultados da eleio so aceitos como vlidos pela populao em seu conjunto. V.3. Sobre o governo eleito V.3.1. O Executivo V.3.1.1. Se atua com clareza e consistncia acerca dos direitos dos cidados(s) e suas associaes, assim como da autoridade e jurisdio de outras instituies estatais V.3.2. O Congresso V.3.1.1. Se atua com claro e consistente respeito aos direitos dos cidados(s) e a suas associaes, assim como da autoridade e jurisdio de outras instituies estatais. V.3.2.2. Se conduz suas deliberaes e tomadas de decises de maneira que respeitem razoavelmente o direito de cada legislador(a) a ser ouvido(a) (em sesses plenrias e/ou em comisses) e a que seu voto seja contado em igualdade de condies com os outros. V.3.2.3. Se os partidos minoritrios tm possibilidade razovel de que suas crticas e propostas sejam consideradas e discutidas, dentro e fora do Congresso. V.3.3. O funcionamento geral do governo V.3.3.1. Se atua com claro e consistente respeito pelos direitos dos(as) cidados(s) e de suas associaes, assim como da autoridade e jurisdio de outras instituies estatais. V.3.3.2. Se oferece aos(as) cidados(s) e a suas associaes oportunidades claras, oportunas e factveis de expressar suas opinies sobre a discusso, a deciso e implementao de polticas pblicas. Apresso-me a comentar que esta , por assim dizer, uma lista inocente. Uma razo que ignora algumas situaes complicadas. A lista, com efeito, tem preferncia por valorizar positivamente as oportunidades de participao cidad. Entretanto, em certas reas de polticas
pblicas (por exemplo, decises sobre tipo de mudana) podem haver slidas razes para evitar essa participao; ou em outras reas (por exemplo, negociaes de relaes exteriores ou e em alguns assuntos de segurana nacional) pode se justificar a necessidade do segredo. Nestes casos o teste de democraticidade relativa deveria se centrar sobre o tipo de procedimentos e atores envolvidos no estabelecimento destas limitaes45, assim como na existncia ou no de possibilidades de desafi-las e, no caso, anul-las. A segunda razo da inocncia da lista precedente que passa por alto a questo de se um sistema eleitoral de melhor qualidade, ou mais democrtico, segundo se incline por um sistema de representao majoritria ou por um de representao proporcional. Alguns indivduos que, de acordo com qualquer teste que possamos aplicar, so solidamente democrticos, tendero a preferir a proporcionalidade se tem convices firmemente liberais; outros, em troca, preferiro um sistema de representao majoritria, se participam de vises derivadas da democracia clssica ou do republicanismo46. Rigorosamente, este outro tema indecidvel. Supondo que o eleitorado est dividido sobre este assunto, a soluo naturalmente democrtica seria que a questo se decida por meio do voto. Mas a votao deve se realizar de acordo com uma ou outra destas regras, com o que a questo estaria decidida de antemo; por outro lado, caso se faa mediante um referendum ento a questo tambm teria sido prdecidida, neste caso em favor dos propiciadores de um sistema majoritrio. Esta pode ser uma das razes pelas quais frequentemente encontramos regimes eleitorais hbridos que combinam, s vezes de maneira bastante desajeitada, regras majoritrias e proporcionais. Em vista disso, creio que uma evoluo da qualidade da democracia deve se abster de julgar sobre esta questo47. Por ltimo, pode ter-se percebido algumas omisses na lista precedente: no se ocupa de alguns importantes aspectos do formato institucional das democracias, especialmente de regimes federal ou unitrio, ou presidencialista ou parlamentarista (e das diferentes combinaes entre eles), como assim, to pouco, da contraposio entre sistemas de reviso jurdica e de cortes constitucionais. A razo que, no presente estado de nosso conhecimento, no me parece que qualquer dessas variantes possa ser considerada como mais ou menos democrtica que a outra; de outro lado, qualquer que seja a adotada em cada caso, ela pode ser avaliada em termos dos itens listados aqui e nas prximas digresses.
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Por exemplo, se o executivo pode ou no decidir unilateralmente este tipo de questo e em que reas. Para explicao e discusso destes termos, remeto a ODonnell (1998; 2001a). 47 Em seus comentrios, Tavares de Almeida concorda, afirmando que Desde el punto de vista de la calidad de la democracia no hay manera de decidir entre, por ejemplo, el modelo de Westminster de fusin de poderes o el modelo de separacin de poderes y de checks and balances. Em seus comentrios Coppedge discorda, argumentando que quanto mais proporcional (ou seja, anti-majoritrio) um sistema eleitoral, mais democrtico no estou convencido.
VI. Democracia e Agncia A anlise precedente do regime descritiva. A partir desta seo ingressamos em um terreno onde necessitarei fazer afirmaes normativas, no s factuais 48. Em particular, o tema da concepo do ser humano como um agente requer no s formulaes descritivas, mas tambm extrair as consequncias normativas de sua efetividade e tambm especialmente no caso da Amrica Latina de sua no efetividade. Comeo por lembrar que a aposta democrtica implica na atribuio universalista do direito de eleger, ser eleito e exercer as liberdades polticas que circundam o regime. Tenhamos agora um olhar mais cuidadoso sobre a cidadania poltica. um status legalmente definido reservado, como parte e consequncia da aposta democrtica, para a maioria dos habitantes de um estado que contm um regime de eleies limpas e institucionalizadas. Este status misto. adscritivo no sentido que (exceto em casos de naturalizao) pertence aos indivduos pelo simples fato de ter nascido em um determinado territrio (ius solis) ou de certa linhagem (ius sanguinis). , como j vimos, limitadamente universalista, j que atribudo, dentro da jurisdio delimitada por um estado, a todos os adultos que compartilham a mesma nacionalidade. tambm um status formal, j que resulta de regras legais que em seu contedo, promulgao e adjudicao satisfazem certos critrios que so especificados por outras regras legais, algumas delas de nvel constitucional. Alm disso, a cidadania poltica pblica49. Com isto quer dizer, primeiro, que o resultado de leis que satisfazem requisitos de publicidade cuidadosamente regulados e, segundo, que os direitos e obrigaes que atribui a cada um implicam, e legalmente demandam, um sistema de reconhecimento recproco entre todos os indivduos, independentemente de suas posies sociais, como portadores desses direitos e ou obrigaes50. Por ltimo, a cidadania poltica igualitria: gera um espao de igualdade legalmente estabelecida na atribuio (e de seu exerccio ao menos potencial) de uma srie de direitos. Volto agora para a aposta democrtica. Seu carter inclusivo uma conquista recente. Por um longo tempo, nos pases pioneiros diversos setores sociais foram excludos do direito de votar, e menos ainda de serem votados: campesinos, trabalhadores manuais, trabalhadores domsticos (e, em geral, no proprietrios e indivduos pouco educados), negros nos Estados Unidos, ndios nesse mesmo pas e muitos outros e, por certo, mulheres. S durante o sculo
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Sobre essa distino ver os comentrios de Mazzuca; mas vrios dos temas que este autor trata vo bastante alm das possibilidades deste texto. 49 Para uma discusso til das vrias dimenses da publicidade em democracia, ver Iazzetta (2002). 50 Lembremos que no depende da vontade ou preferncias subjetivas do ego ter que reconhecer que todo alter tem, em um contexto de um regime democrtico, os mesmos direitos e obrigaes que ele.
XX em no muitos pases, somente depois da Primeira Guerra Mundial os direitos polticos tornaram-se inclusivos51. Da sua parte, em diversas ocasies os pases no Sul e no Leste adotaram o sufrgio inclusivo; mas diferentes tipos de democracia tutelares que emergiram neles, ou de regimes abertamente autoritrios, significaram o rechao da aposta democrtica. Em todas as partes, a histria da democracia a histria da renitente aceitao do desafio da incluso quer dizer, da rejeio a aceitar a universalizao da atribuio de agncia no domnio do poltico. A histria dos pases pioneiros est marcada pelas catastrficas predies52 e s vezes a violenta resistncia53 de setores e classes dominantes que se opuseram extenso dos direitos polticos a outras classes e setores, considerados indignos ou pouco confiveis. Em outras latitudes, por meios s vezes ainda mais violentos e excludentes, esta extenso tambm sofreu resistncia. Quais foram as razes dessa rejeio? Tipicamente, um argumento de falta de autonomia e de responsabilidade dos excludos; ou seja, a negao de sua condio de agentes. Argumentava-se que somente alguns indivduos (altamente educados e/ou proprietrios, ou uma vanguarda poltica que decifrou a direo da histria, ou uma junta militar que entendia as demandas da segurana nacional, ou uma teocracia) teriam capacidades morais e cognitivas suficientes para participar ativamente da vida poltica. Somente eles eram vistos como suficientemente dotados (em termos de educao, propriedade, trabalho revolucionrio, desgnios patriticos ou conhecimento da verdadeira religio) de conhecimentos e motivao adequados para a tomada responsvel de decises coletivas. claro, as vanguardas revolucionrias, as juntas militares e as teocracias geraram regimes autoritrios, enquanto que nos pases iniciadores os privilegiados geraram, ou na maioria dos casos e no sem, s vezes, brutais interrupes autoritrias, regimes oligrquicos (ou seja, democracias polticas no inclusivas) para eles e excluso poltica para o resto.
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Em que pese frequentes informaes ao contrrio, nem sequer em termos de sufrgio universal masculino os Estados Unidos so exceo a isso. A existncia recente deste sufrgio em nvel federal foi convertida em puramente nominal pelas severas restries impostas sobre os negros e ndios, especialmente no Sul. Devido a isto, o ganho neste pas de uma democracia poltica inclusiva deve ser datado da Segunda Guerra Mundial ou inclusive em uma poca tardia como a dcada de 1960, como resultado do movimento dos direitos civis. 52 Ver, sobre essas resistncias, Hirschman (1991) e Rosanvallon (1992). Como disse um poltico britnico que se opunha Ata da Reforma de 1867, Como soy un liberal [...] observo como uno de los mayores peligros la propuesta [...] de transferir poder de las manos de la propiedad y la inteligencia a las manos de hombres cuya vida entera est necesariamente ocupada en la lucha cotidiana por la existencia (LOWE apud HIRSCHMAN, 1991, p. 94). 53 Ver principalmente Goldstein (1983).
Como vimos, existe uma idia central subjacente a este tpico: a agncia. Um agente algum dotado de razo prtica: usa sua capacidade cognitiva e motivacional para decidir opes que so razoveis em termos de sua situao e de suas metas, sobre as quais, salvo prova terminantemente contrria, considerado o(a) melhor juiz(a)54. Esta capacidade faz dele(a) um(a) agente moral, no sentido de que normalmente se sentir (e ser considerado(a) pelos outros) responsvel por suas opes e (ao menos) pelas consequncias que seguem diretamente delas. Claro, os autores que desde diversos ngulos se ocupam deste tema oferecem vrias objees e ressalvas ao que acabo de afirmar. Entretanto, destaco que, sem prejuzo do que foi dito, a presuno de agncia outro fato que, nos pases pioneiros, mais antigo e foi institucionalizado antes da aposta democrtica e das eleies limpas. Esta presuno no somente um conceito moral, filosfico ou psicolgico: um conceito legalmente sancionado e respaldado. A presuno de agncia , precisamente, o que constitui a cada indivduo como uma pessoa legal, portadora de direitos subjetivos. Essa pessoa realiza opes, e responsabilizada por elas, porque o sistema legal pressupe que seja autnoma, responsvel e razovel , repito, um agente55. Esse critrio se tornou o corao dos sistemas legais dos pases iniciadores muito antes que democracia poltica. O reconhecimento institucionalizado (ou seja, legalmente sancionado e respaldado e, sociologicamente, amplamente compartilhado) de um agente portador de direitos subjetivos ocorreu ao longo de um complexo processo que se iniciou com alguns sofistas, esticos e Ccero, continuou atravs da adoo do direito romano e dos jurisconsultos medievais56, foi refinado pelos tericos da lei natural e foi finalmente reapropriado e, diria, politizado, apesar de suas diferenas sobre outras questes, pelos grandes pensadores do incio do liberalismo especialmente Hobbes, Locke e Kant , assim como por um no-liberal, Rousseau.
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Como diz Dahl (1989, p. 108), la carga de la prueba [da falta de ag ncia] corresponde siempre a quien reclama una excepcin, y ninguna excepcin ser admisible, ni moral ni legalmente en ausencia de una demonstracin concluyente. De fato, este princpio foi formulado pela primeira vez, em termos muito similares aos que Dahl utiliza, por John Stuart Mill (1962, p. 206 e passim). 55 Jeremy Waldron (1992, p. 282) comenta que: La identificacin de alguien como portador de derechos expresa una medida de la confianza en las capacidades morales de esa persona en particular, en su capacidad para pensar responsablemente sobre la relacin moral entre sus intereses y los intereses de otros. 56 Foi particularmente importante o redescobrimento, no sculo XI, dos Cdigos Justinianos. Como observa Berman (1993, p. 245), parte de sua importncia se deve ao fato de que o direito romano haba alcanzado un muy alto nivel de sofisticacin en el terreno de los contratos. Desde uma perspectiva terica diferente, Anderson (1974) concorda, agregando que as concepes legais romanas sobre livre disposio da propriedade imobiliria foram tambm fundamentais.
No posso referir aqui a esta histria57. Basta observar que se trata da histria da formulao e progressiva expanso de uma viso no s moral, mas tambm legal do indivduo como portador de direitos subjetivos; esses so direitos que pertencem a cada indivduo como tal, no como derivao (como em Aristteles, So Toms e outras teorias organicistas) da posio que ocupa em uma hierarquia social. Esses direitos sublinham o que as teorias clssicas chamavam de potestas de cada indivduo, sua capacidade para assumir voluntria, responsvel e livremente obrigaes e, correlativamente, seu direito a demandar o cumprimento das obrigaes da(s) contraparte(s). Historicamente, esta concepo encontrou sua expresso mxima na lei de contratos e na mercantilizao da propriedade da terra58. Esses processos tiveram lugar em contraponto com a expanso, nos pases pioneiros, do capitalismo e do estado moderno. Por um lado, o agente que contrata validamente o mesmo que vende livremente sua fora de trabalho ao capitalista. Por outro lado, a atribuio formalmente igualadora de agncia nas reas do contrato e da propriedade sob uma jurisdio legal comum, foi um poderoso instrumento nas lutas dos formadores de estados (state makers) contra os poderes feudais, as autonomias urbanas, as corporaes medievais e a Igreja Catlica59. At que os grandes pensadores liberais comearam a transpor essa idia de agncia ao plano poltico, os recm referidos ficaram basicamente limitados aos chamados direitos civis, referidos a relaes privadas entre os indivduos. Alm disso, os direitos no foram estendidos universalmente: entre outros, aos trabalhadores, camponeses e mulheres no poucos desses direitos lhes foram estendidos mais lentamente e de forma restrita. Entretanto, os fatos fundamentais para a minha discusso so os seguintes: primeiro, a atribuio legal de agncia a um nmero crescente de indivduos tem uma grande histria nos pases pioneiros; segundo, essa atribuio teve elaborao detalhada em diversas doutrinas filosficas, morais e especialmente legais, antes que os grandes tericos liberais transpusessem essa idia de agncia ao campo poltico60; terceiro, mais tarde esta mesma perspectiva inspirou duas grandes constituies modernas: a da Frana e a dos Estados Unidos. Insiro agora uma proposio:
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A fim de no estender o presente texto, remeto novamente a ODonnell (2000). Sobre o tema ver, especialmente, Hamburguer (1989). 59 Ver sobre essas questes o clssico trabalho de Weber (1968). 60 Pierre Rosanvallon (1992, p. 111) comenta que antes do surgimento do liberalismo esta perspectiva de la autonoma de la voluntad ciertamente apareci ya jurdicamente formulada en el derecho civil. Isto, por sua vez, foi parte de uma srie de mudanas na prpria concepo da moralidade; como observa Schneewing (1998, p. 27), durante los siglos XVII e XVIII las concepciones de la moralidad entendida como obediencia vinieron a ser cada vez ms rechazadas por concepciones emergentes de la moralidad entendida como auto-gobierno [...] centradas en la creencia de que todos los individuos normales son igualmente capaces de vivir juntos en una moralidad del auto-gobierno.
9. No Noroeste, a concepo do indivduo como um agente teve, muito antes da extenso universalista da cidadania poltica, um longo processo de elaborao em diversas doutrinas religiosas, ticas e filosficas. Esta mesma concepo foi cuidadosamente elaborada e progressivamente implantada, no ritmo da expanso do capitalismo e do estado moderno, como uma doutrina legal que, atribuindo direitos subjetivos a um crescente nmero de indivduos, lhes atribuiu, legal e universalmente, condio de agentes. Contudo, como muitos comentaram, esta construo de um agente portador de direitos subjetivos, como omitia as condies reais de seu exerccio, contribuiu para reproduzir relaes sumamente desiguais, especialmente entre capitalistas e trabalhadores61. Mas, esta construo continha corolrios explosivos. Em primeiro lugar, se a cada um se atribu agncia em certas esferas de sua vida, que so para ele(a) e, no fim das contas, para o conjunto da sociedade muito importantes (como o contrato de trabalho ou a compra e venda de bens imveis), por que lhe seria negada esta mesma atribuio de agncia em outras esferas da vida social e poltica, e, em todo caso, quem teria autoridade para decidir essa questo? Um segundo corolrio se revelou no menos explosivo: posto que a condio de agente obviamente envolve a possibilidade de optar, que opes reais seriam razoavelmente compatveis com a condio de cada um como tal agente? A resposta para a primeira pergunta a histria da expanso posterior dos direitos subjetivos, incluindo o direito ao sufrgio at alcanar seu atual carter inclusivo. Essa histria foi escrita atravs de mltiplos conflitos ao cabo dos quais, depois de aceitar morrer maciamente na guerra e trocado a revoluo pelo Estado de Bem-Estar, as classes dangereuses foram finalmente admitidas na aposta democrtica. Esses atores ganharam ento sua cidadania poltica62. Enquanto isso ocorria, nos pases pioneiros tambm se desenvolveram
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El resultado de la libertad contractual, entonces, es en primer lugar la apertura de la oportunidad de usar estos recursos sin restricciones legales, a travs de una utilizacin inteligente de la propiedad en el mercado, como medio para alcanzar poder sobre otros. Las partes interesadas en el poder en el mercado estn pues tambin interesadas en un orden legal compatible [...]. La coercin es ejercida fuertemente por los propietarios de los medios de produccin y adquisicin, a quienes la ley garantiza su propiedad [...] En el mercado de trabajo, se deja a la libre decisin de las partes aceptar las condiciones impuestas por los que son econmicamente ms fuertes en virtud de la garanta legal de su propiedad. O autor destas linhas Weber (1968, p. 730-731), no Marx. 62 No sem que, adicionalmente, as classes e setores dominantes tenham empreendido vigorosos esforos educativos para se assegurarem de que os novos atores tenham se convertido em cidados confiveis. Esses esforos tiveram em longo prazo importantes efeitos democratizadores, mas para uma discusso de seu carter inicialmente defensivo na Frana (onde no foi muito diferente de outros pases iniciadores), ver Rosanvallon
outros processos. Um foi que o mapa da Europa Ocidental ficou firmemente demarcado, como consequncia de sucessivos, e correntemente cruis, esforos por construir estados nacionais63. Outro foi a posterior expanso de direitos na esfera civil, no duplo sentido de que alguns direitos e obrigaes j reconhecidos foram crescentemente especificados e expandidos a outros atores sociais, e de que novos direitos foram agregados 64. Esses processos significaram que, se ao longo dos sculos XIX a maior parte dos pases do Noroeste foram adotando sistemas democrticos oligrquicos, ao mesmo tempo uma grande proporo de sua populao masculina (e, at certo ponto, feminina) conquistou uma ampla, e crescente, gama de direitos subjetivos que passaram a regular numerosas partes de suas vidas. No se tratava, todavia, dos direitos participativos prprios da aposta democrtica. Aqueles eram direitos civis, referidos a atividades sociais e econmicas privadas. Esses direitos definem o que T. H. Marshall chamou de cidadania civil65. Quero salientar que, quando a plena incluso poltica se converteu em uma importante questo, nos pases pioneiros j existia um rico repertrio de critrios legalmente estabelecidos e elaborados sobre a atribuio de agncia a um vasto nmero de indivduos. Na verdade, o alcance desses direitos era, para nossos critrios contemporneos, limitado. Mas tambm certo que, nos pases pioneiros, a cidadania civil precedeu a cidadania poltica e lhe forneceu uma rica textura de apoio. Esses mesmos processos ofereceram o sustento histrico da idia central do liberalismo: o governo e o estado devem ser limitados e constitucionalmente regulados porque eles existem para, e em nome de, indivduos que so portadores de direitos
(1992). A este respeito significativa a grande ateno que Condorcet, Locke, Rousseau, Adam Smith e outros grandes expoentes do Iluminismo prestaram para a educao como um meio crucial para produzir agentes polticos responsveis. 63 Sobre o tema ver especialmente Tilly (1985; 1990). 64 Como disse Tilly (1994, p. 7) em relao Frana, Con la Revolucin, virtualmente todo el pueblo francs adquiri acceso a las cortes del estado. Durante el siglo XIX, los derechos [...] se expandieron, junto con las obligaciones de asistir a la escuela, servir en el ejrcito, responder a los censos, pagar impuestos individualmente determinados y cumplir con otras obligaciones, de nuevo tipo, de los ciudadano s. Em relao Inglaterra, Marshall (1964, p. 78) observa que at 1830 los derechos civiles asociados al estatuto de la libertad haban adquirido ya sustancia suficiente como para permitirnos hablar de un estatus generalizado de ciudadana [civil]. Isto tambm ocorreu, um pouco mais cedo ou mais tarde, nos outros pases iniciadores. 65 Como observou Marshall (1964, p. 18), la historia de los derechos civiles en su perodo de formacin es una historia de adicin gradual de nuevos derechos a un estatus que ya exista y que se consideraba atributo de todos los miembros adultos de la comunidad. Este direitos civis so, na clssica definio deste autor, los derechos necesarios para la libertad individual: libertad personal, libertad de palabra, pensamiento y credo, derecho a tener propiedades y suscribir contratos, y derecho a la justicia ( Ibid., p. 10-11).
subjetivos sancionados e respaldados pelo mesmo sistema legal ao qual o estado e o governo devem obedecer e do qual derivam sua autoridade66. Insiro agora outra proposio: 10. Depois de uma longa e complexa trajetria histrica, nos pases pioneiros em geral e no sem abruptas interrupes ocorreu a extenso bastante ampla de uma (majoritariamente masculina) cidadania civil, baseada na atribuio legal de agncias nessa esfera. Esta foi a base, legal e sociolgica, de um desenvolvimento posterior, a democracia poltica, centrada na cidadania poltica. Esta por sua vez se baseou em uma concepo de agncia j desenvolvida nesses pases no terreno dos direitos civis. Derivado do que foi dito anteriormente, em alguns pases esta concepo dos indivduos como agentes se ajusta muito bem a sua experincia histrica. Em outros pases, em troca, os direitos civis nunca foram efetivos para amplas camadas da populao. Discuto esta questo mais adiante, embora antecipe que ela tem importantes consequncias. Algumas democracias podem ser concebidas como tendo um conjunto de direitos polticos que esto rodeados, sustentados e reforados por uma densa rede de direitos civis. Outras democracias, por outro lado, exibem (por definio de um regime democrtico) esses direitos polticos, mas o tecido de direitos civis tnue e/ou desigualmente distribudo entre diferentes tipos de indivduos, categorias sociais e regies. Parece-me bvio que as diferenas nessas dimenses de caso a caso e ao longo do tempo tem forte relao com a qualidade da democracia em cada caso e perodo. Indiquei que, ainda quando inicialmente restringida aos direitos civis, a idia do indivduo como agente tem explosivas potencialidades. Em particular, um tema bastante bvio que surge da presuno de agncia se refere ao campo de opes que est realmente ao alcance de cada indivduo67. Nos pases pioneiros, as respostas a esta questo se abriram em duas direes. Uma colocou nfase especialmente nos direitos civis, embora no exclusivamente, no que em geral podemos chamar a rea do contrato. Se formularam ento critrios legais para evitar, remediar ou prevenir situaes nas quais existe uma relao manifestamente desproporcional68 entre as partes e/ou nas quais uma delas devido
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Jones (1994, p. 88) bem disse que: La autoridad poltica es una autoridad ejercida sobre, y en nombre de, individuos con derechos. 67 Adiante, quando me refiro a opes me refiro, salvo quando indicado o contrrio, tanto possibilidade subjetiva de exercer a razo prtica fazendo opes razoavelmente autnomas e sbias, como o campo de opes objetivas com que o indivduo realmente se encontra. Para uma til discusso deste tema, ver, alm das obras j citadas de Sen, Raz (1986). 68 Como estabelece a Seo 138 do Cdigo Civil alemo.
compulso, fraude, incapacidade mental, etc. no pode ser considerada como tendo dado consentimento autnomo ao contrato ou outro tipo de relao supostamente consensual. Estas medidas tutelares se fixam sobre um critrio bsico de equidade, que por sua parte um corolrio da idia dos indivduos como agentes: se supe que esses devem se relacionar com outros agentes como tais; isto e, sem sofrer pela razo que seja perda de capacidades bsicas (um tema central do desenvolvimento humano, nota bene), nem ser submetidos coero decisiva (um tema central dos direitos humanos, idem), que obstruem severamente sua capacidade, tanto subjetivamente quanto em termos da disponibilidade de uma razovel gama de opes. Nestas circunstncias, aos indivduos falta suficiente liberdade para serem construdos com base na sua aceitao voluntaria de suas obrigaes. Vemos que, ao menos no que diz respeito aos direitos civis, foi reconhecido de diversas maneiras que a condio de agente implica a possibilidade de optar, e que por seu lado a opo implica alternativas que o agente tem boas razes prprias para considerar como vlidas. Em outras palavras, as situaes impostas por diversas coerses severas que fsicas, econmicas, ou o que for violam a condio de agncia. Devido ao progressivo reconhecimento deste fato fundamental emprico e moral foi incorporado aos sistemas legais e jurisprudncia dos pases pioneiros o requerimento de criar um campo de relaes minimamente parelho entre os agentes69. A segunda direo na qual avanou o tema da considerao do ser humano como um agente, foi o surgimento dos direitos sociais70. Aqui, de novo, ganhou importncia o valor da equidade devida a agentes, se bem que esse valor foi focado em categorias sociais, no sobre indivduos singulares como geralmente ocorria na lei civil e penal. Por meio de outro grande e complexo processo que no necessito detalhar aqui, os participantes recentemente aceitos na aposta democrtica trocaram sua aceitao da democracia poltica por participao nos benefcios do estado de bem-estar. Esses benefcios no foram somente materiais; atravs de mecanismos legais de representao coletiva e outros dispositivos, esses atores diminuram a marcada desigualdade de facto com respeito aos capitalistas e ao estado que, segundo Marx e
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Alm disso, e inclusive antes destes desenvolvimentos relativamente recentes, estes sistemas legais implicavam fortemente e inclusive requeriam a presuno de capacidade para a validade de diversas obrigaes legalmente fundamentadas. Isto pode ser visto na evoluo da lei penal, que se distanciou das sanes coletivas e de mtodos inquisidores em direo a critrios de responsabilidade individual e devido processo (ver Lacey, 2001). A mesma presuno pode ser vista tambm em relao legislao referidas a indivduos que no so considerados propriamente pessoas legais (por exemplo, os menores) e sua re presentao por algum que pode ser legalmente construdo assim. 70 Novamente, de acordo com Marshall (1964, p. 72), os direitos sociais incluem desde el derecho a un mnimo de bienestar econmico y seguridad hasta el derecho de gozar plenamente de los beneficios de la vida social y a vivir la vida de un ser civilizado de acuerdo con el estndar reinante en la sociedad.
outros haviam denunciado enfaticamente, existia por deatrs do universalismo dos sistemas legais existentes. Por meio da legislao e da jurisprudncia que tendem a implantar esses benefcios, e com altos e baixos em termos das respectivas relaes de poder 71, estas vises de equidade social tambm foram includas nos respectivos sistemas legais. Elas se agregaram lei civil e penal, expressando a viso de que, se os agentes podem ser razoavelmente considerados como tais, a sociedade, e especialmente o estado e seu sistema legal, no devem ser indiferentes frente a, ao menos, casos nos quais existem severas privaes das capacidades relevantes. Compreendeu-se, ento, que se requeriam aes preventivas e compensatrias; essas aes foram desde a obteno de condies materiais bsicas at o estabelecimento de mecanismos variados de representao coletiva para os menos privilegiados. Embora no tenha sido uma completa bno72, estas foram mudanas democrticas, que densificaram o tecido legal que sustenta e leva a cabo a capacidade dos agentes que a democracia pressupe. hora de outra proposio: 11. Nos pases pioneiros, o tema das opes que fazem realmente possvel a agncia foi abordado originariamente como uma questo de direitos civis e, mais tarde, tambm, de direitos sociais. A viso subjacente s construes legais resultantes , salvo prova em contrrio legalmente estipulada, a da equidade que se deve a indivduos construdos como sujeitos capazes de opes livres e responsveis ou seja, como agentes. Parece-me notvel (e, de fato, uma das consequncias negativas da segmentao disciplinar que prevalece no mundo acadmico contemporneo) que, at onde eu saiba, a histria que acabo de sintetizar geralmente ignorada pelas teorias da democracia, do desenvolvimento humano e dos direitos humanos. Isto lamentvel na medida em que todas essas teorias enfrentam a pergunta de se, e at que ponto, deveria haver ao menos um
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Por exemplo, a ofensiva neoconservadora contempornea aponta, precisamente, a eroso destas medidas parcialmente igualitrias. Na maior parte da Amrica Latina contempornea, sacudida por severas crises econmicas e dotada de pobres e incompletos sistemas de bem-estar social, as consequncias desta ofensiva tm sido particularmente devastadoras. 72 Weber (1968) chamou estes processos de materializao da lei, j que eles introduziram critrios no universalistas de justia substantiva na lei formal-racional. Recentemente foi elaborado, desde vrias zonas da direita e da esquerda, diversas crticas contaminao legal (TEUBNER, 1986; PREUSS, 1986 ) alegadamente produzida por esses processos. Observo, entretanto, que estas crticas negam injustificadamente os avanos igualitrios alcanados em muitos aspectos por esses desenvolvimentos. Algo que deveria moderar essas crticas a situao muito mais desfavorvel dos pobres e de vrios setores discriminados em pases, como os da Amrica Latina, onde as polticas de bem-estar e seus consequentes direitos sociais foram adotados e/ou implementados muito parcialmente.
conjunto bsico dos direitos e capacidades implicados por seus respectivos campos de incumbncia. Vimos como se apresentou esse tema na discusso sobre os direitos, primeiros civis e posteriormente tambm sociais. Existe muito que aprender disto. Uma lio baseada nos argumentos de agncia e equidade usados para justificar a imposio de um campo de relaes mais ainda em uma srie de relaes sociais, assim como nas predies alarmantes que essas tentativas suscitaram. A segunda lio, sobre a qual voltarei, que a maioria desses direitos no foi outorgada: eles foram conquistados mediante mltiplas lutas de classes subordinadas e setores discriminados. Graas a essas lutas, no poucas vezes, eles(as) conseguiram inscrever suas demandas73 com direitos formalmente sancionados e efetivamente implementados. Comeo agora a desenvolver um argumento central para o presente texto: as relaes entre agncia e suas opes na esfera poltica os direitos polticos do regime democrtico guardam estreita relao com esta mesma questo referida aos direitos civis e sociais. Obviamente, levantar o problema das opes na esfera poltica implica ir alm da atribuio universalista dos direitos da cidadania poltica: leva a se perguntar sobre as condies que permitem ou no no exerccio efetivo desses direitos ou, como direi adiante, que habilitam esses direitos74. Neste sentido, me parece um grave erro omitir, como fazem muitas teorias politicolgicas da democracia, a questo da habilitao da cidadania poltica quando se refere a indivduos que esto severamente privados de direitos civis e sociais. certo que a esses mesmos indivduos, em um regime democrtico, lhes so atribudos direitos universais que examinamos. Contudo, olhar exclusivamente este lado do assunto significa eliminar da teoria da democracia o problema da agncia e, portanto, das opes dos(as) agentes cidados(s) que o direito civil e a legislao social no tm conseguido ignorar 75. Esta afirmao pode ser formulada na seguinte proposio.
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Como observa Mndez, com razo em seu comentrio, estas no deveriam ser consideradas simplesmente como aspiraes, mas como demandas por direitos acionveis. 74 Como assinala Ippolito (ODONNELL, IAZZETTA, CULLELL, 2003), esta afirmao implica recuperar um tema clssico o das condies sociais da democracia como foco central da teoria democrtica contempornea. 75 Este tema no foi ignorado no bero da democracia. Em seu estudo sobre a democracia ateniense, Hansen (1991) sustenta que Atenas somente se democratizou plenamente quando se decidiu que a participao nas sees da assemblia, no conselho e em outras instituies seria pago um equivalente dirio do salrio mdio. Esta deciso implicou um reconhecimento explcito do problema das capacidades que estou discutindo, j que se dirigiu especificamente a facilitar a participao poltica dos cidados pobres. Por sua vez, Aristteles (1968) recomendava subsidiar a participao poltica dos pobres como meio para assegurar a efetividade de sua cidadania.
12. A concepo do ser humano como agente tem consequncias diretas e convergentes sobre as esferas civil, social e poltica, porque uma concepo moral, que em vrios aspectos foi estabelecida legalmente, do ser humano como um indivduo autnomo, razovel e responsvel. Esta viso no foi proclamada somente em alguns pases ricos: foi inscrita tambm na conscincia moral da humanidade pela Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado da Frana, pelo Prlogo e a Primeira Emenda da Constituio dos Estados Unidos, pela Declarao Universal dos Direitos do Homem das Naes Unidas de 1948, pelo Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos, o Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, a Declarao de Viena sobre Direitos Humanos e outros tratados e convenes internacionais e regionais (includa a Conveno Americana sobre Direitos Humanos), todos ratificados por uma grande quantidade de pases76. VII. A Democracia e o estado Nas sees anteriores fomos alm do regime. Isto nos exige considerar diversos sentidos em que o estado relevante para o estudo da democracia. Recordemos que nos pases contemporneos muitos direitos e obrigaes esto sancionados e apoiados por um sistema legal, e que este sistema legal parte do estado. Normalmente, o estado projeta suas regras a maior parte delas formuladas na gramtica da lei ao longo do territrio que cobre. Vimos tambm que para que exista um regime democrtico deve haver uma delimitao territorial de seus cidados(s), e alguns diretos atribudos a eles. Vimos tambm que o estado no s um conjunto de burocracias; tambm um sistema legal normalmente apoiado pela supremacia da coero mantida por suas instituies sobre o territrio que elas delimitam 77. Este sistema legal reconhece e constitui como pessoas legais, portadoras de direitos subjetivos, aos indivduos no territrio do estado. Disto segue que, na medida em que sanciona e apia aposta democrtica assim como um regime consistente em eleies livres e institucionalizadas e algumas liberdades circundantes, o estado e seu sistema legal so democrticos. 13. A democraticidade um atributo do estado, no s do regime.
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Remeto a Held (2002). Claro, entre quem os ratificaram existem governos que ignoram muitos dos direitos envolvidos. Entretanto, em lugar de usar esse fato para diminuir o significado desses tratados e convenes, creio que deveria ser visto como um tributo embora cnico pago fora moral dos direitos proclamados nestes instrumentos internacionais. 77 Para pontos de vistas sobre o sistema legal como parte del estado, ver Bobbio (1989) e, claro, Weber (1968).
Prosseguindo com este tema, menciono que alguns autores consideram direitos tais como os de associao e expresso como diretos negativos, embora esta opinio tenha sido convincentemente criticada78. De qualquer forma, os diretos de votar e ser votado so claramente direitos positivos. Tambm h, ao menos, outro direito, consequncia dos anteriores, que tambm positivo: o direito ao acesso igual e rpido aos tribunais de justia. Este direito inclui a expectativa de que algumas instituies do estado se encarreguem de efetuar, quando legalmente lhes corresponde, aes orientadas a garantir os direitos reclamados79. Sem esta possibilidade, esses direitos seriam puramente nominais. Com esta afirmao nos voltamos novamente questo do estado qua sistema legal que estabelece e apia os direitos que, apesar dos desacordos entre diversos autores com respeito a quais direitos listar especificamente h ao menos o consenso em consider-los como condies necessrias da democracia poltica. Isto me permite completar a caracterizao de um sistema legal: no s um conjunto de regras, mas propriamente um sistema, consistente no entrelaamento de regras legais e de instituies estatais legalmente reguladas. Por sua vez, uma espcie deste gnero, um sistema legal democrtico, est caracterizada por dois elementos adicionais: um que sanciona e apia, se necessrio, com sua supremacia no controle dos meios de coero, dos direitos associados a um regime democrtico; o outro, que no h instituio ou funcionrio no estado (nem na sociedade) que seja de legibus solutus, quer dizer, acima das leis. Em um estado democrtico de direito80 todos esto sujeitos autoridade legal de alguma outra instituio81 este sistema legal fecha, no sentido de que ningum est acima ou alm de suas regras 82 . Por sua vez, esta caracterstica est estreitamente ligada (como a tradio do constitucionalismo liberal reconheceu precocemente) proteo dos direitos polticos e de outros direitos; sem essa salvaguarda existiram poderes em condies de anular unilateralmente esses direitos. Em uma democracia, ao menos em uma que funcione adequadamente, os governantes devem submeter-se a trs tipos de accountability. Uma, a accountability eleitoral vertical,
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Ver especialmente Holmes e Sunstein (1999), Raz (1986), Sen (1984; 1985), Skinner (1984) e Taylor (1993). Ver Fbre (1998). 80 Para mais detalhes ver ODonnell (2002d). Em minha opinio, este tipo de sistema legal, se efetivamente implementado, um bem normativo intrnseco ou, em outros termos, um bem pblico. As palavras en tre aspas pertencem aos comentrios de Karl, embora as use em sentido crtico de minha formulao. Creio que isto se deve a que ela deixa de reconhecer que me refiro a um tipo de estado de direito que por sua vez democrtico e efetivo, no a qualquer verso do mesmo. 81 Isto o que alguns tericos alemes designaram como a indisponibilidade do sistema legal para os governantes. Ver Preuss (1996a) e Habermas (1986; 1988). 82 Sobre esta questo, por perspectivas distintas, porm neste sentido convergentes, ver Alchourrn e Bulygin (1971), Fuller (1964), Garzn Valds (1993), Habermas (1996), Hart (1961) e Kelsen (1967).
resultante da existncia de eleies limpas e institucionalizadas, por meio das quais os cidados podem mudar o partido e as pessoas no governo. Outro tipo de accountability vertical, a societal83, exercido por grupos ou indivduos que conseguem mobilizar o sistema legal a fim de prevenir, reparar e/ou punir aes (ou omisses) presumivelmente ilegais perpetradas por funcionrios pblicos. Quanto terceira accountability, horizontal, foi discutida anterior: opera quando alguma instituio estatal devidamente autorizada atua para prevenir, corrigir ou castigar aes ou omisses presuntamente ilegais de outra instituio ou funcionrio estatal84. Observe-se, no entanto, que h uma diferena importante entre esses trs tipos de accountability. A accountability vertical eleitoral deve existir por definio em um sistema democrtico se no existe, simplesmente no h tal regime. Ao contrrio, o grau de efetividade das accountabilities societal e horizontal varivel caso a caso e ao longo do tempo. Estas variaes so relevantes para avaliar a qualidade da democracia. Por exemplo, a ausncia de uma sociedade vigorosa e auto-afirmativa, ou a impossibilidade ou falta de vontade de certas instituies do estado de exercer sua autoridade sobre outras instituies do mesmo (especialmente sobre funcionrios eleitos), so indicadores de una democracia de baixa qualidade. Chegamos a outra concluso. Acima observei que h duas caractersticas especficas da democracia poltica, que no so compartilhadas por nenhum outro tipo de regime: eleies limpas e institucionalizadas e uma proposta inclusiva. Agora vemos que existem outras duas caractersticas igualmente especficas: uma consequncia da prpria definio de regime democrtico a existncia de um sistema legal que estabelece e apia ao menos direitos participativos e as liberdades polticas associadas a esse regime; a outra a existncia de um sistema legal que prescreve que nenhuma pessoa ou instituio de legibus solutus85. As duas primeiras caractersticas esto localizadas no nvel do regime, enquanto que as ltimas esto no nvel do estado. Vemos ento, novamente, que um foco exclusivo sobre o regime
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Este til conceito foi proposto por Smulovitz e Peruzzotti (2000). Ver tambm o volume editado por estes autores (2002); neste livro comentei (ODONNELL, 2002b) a relao de suporte recproco nas accountabilities societal e horizontal. 84 Para discusso da accountability horizontal remeto a ODonnell (1998; 2001a). 85 Em todos os outros tipos de regime poltico algum (um ditador, um partido de vanguarda, uma junta militar, uma teocracia, etc.) pode abolir ou suspender unilateralmente qualquer direito existente, incluindo os que regulam suas funes. H, contudo, alguns casos hbridos. Refiro-me aos onde, de maneira formal (Chile) ou informal (Guatemala), as foras armadas conservam reas de deciso em que exercem poderes fora do controle civil. O mnimo que podemos dizer sobre esta questo que deteriora seriamente a qualidade democrtica dos respectivos regimes.
insuficiente para uma caracterizao adequada da democracia: abandonamos o nvel da democracia como um regime e ingressamos no do estado. Estas concluses podem ser resumidas mediante uma proposio: 14. A democracia tem quatro caractersticas distintivas com relao a qualquer outro regime poltico: 1) eleies limpas e institucionalizadas; 2) uma proposta inclusiva e (limitadamente) universal; 3) um sistema legal que estabelece e apia pelo menos os direitos e liberdades necessrios para um regime democrtico; e 4) um sistema legal que probe que qualquer um que seja de legibus solutus. As primeiras duas caractersticas correspondem ao regime; as duas ltimas ao estado. Portanto, as teorias sobre a democracia que se limitam ao estudo do regime sub-especificam erroneamente seu tema. Como ficou definido pelo exemplo dos tribunais, outro aspecto do sistema legal sua efetividade, quer dizer o grau em que realmente ordena as relaes sociais. Isto funo dos entrelaamentos do sistema legal. Em uma primeira dimenso, que podemos chamar interinstitucional, teremos, por exemplo, a situao de um juiz lidando com um caso criminal, cuja autoridade seria nula se no estivesse apoiada, em vrios momentos do processo, pela polcia, por promotores e outros, tanto como por, eventualmente, outros tribunais e as prises86. Em uma segunda dimenso, horizontal, observei que em um sistema legal democrtico se supe que nenhuma instituio estatal ou oficial possa escapar do controle da legalidade de suas aes. Em uma terceira dimenso, territorial, se supe que o sistema legal se estende homogeneamente atravs do espao delimitado pelo estado. Em uma quarta dimenso, estratificacional, se supe que o sistema legal, os tribunais claro includos, deve tratar todos os casos independente dos atributos de classe, gnero, etnia, etc., de cada um. Em todas estas dimenses, o sistema legal pressupe o que Linz e Stepan87 chamam um estado efetivo. Em meus termos, este no somente um problema de legislao adequada, mas tambm de uma rede de instituies estatais que opera garantindo a efetividade de um sistema legal que em si mesmo democrtico. Veremos que a fragilidade deste tipo de estado uma das caractersticas mais perturbadora da maioria dos pases da Amrica Latina. Antes de discutir esta questo adiciono outra proposio:
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Pelo contrrio, os captulos de Mndez et. al. (2002), mostram conclusivamente que na Amrica Latina estas redes so frequentemente interrompidas, e a lei, consequentemente, de fato ineficaz. 87 Linz e Stepan (1996, p.37).
15. A efetividade de um sistema legal depende da articulao de suas regras com uma rede de instituies que atua com propsitos e resultados que so geralmente coerentes, quando existe um regime democrtico, com um Estado Democrtico de Direito. No terminei o estudo das relaes entre a democracia e o estado. Lembre-se que, por meio da atribuio de diversos direitos e liberdades, a democracia poltica constri aos(s) cidado(s) como agentes. Lembre-se tambm que esses agentes so portadores de direitos subjetivos, legalmente atribudos sobre bases (limitadamente) universalistas. Acrescento agora que este sistema legal, comeando por suas regras mais elevadas as de ordem constitucional estabelece que os cidados(s), quando tomam suas decises de voto em eleies limpas, so a fonte de autoridade que exercem sobre eles, o estado e o governo. Os cidados no so somente os portadores de direitos e obrigaes: eles so tambm a fonte e a justificao do direito de mandar que o estado e o governo exercem quando tomam decises ligadas a todos. A democracia contempornea dificilmente pelo povo, mas sem dvidas do povo e, devido a isto, deve ser tambm para o povo. Que a autoridade deriva da cidadania evidente no caso de quem ocupa posies eletivas de governo. Porm tambm verdade no que diz respeito a qualquer funcionrio estatal, na medida em que, em um regime democrtico, eles recebem sua autoridade dos mais altos poderes eletivos do pas atuando segundo as respectivas normas constitucionais/legais. Alm disso, a jurisdio e as obrigaes dos funcionrios estatais esto determinadas pelo mesmo sistema legal que, proibindo-os de ser de legibus solutus, sujeita a todos os funcionrios, eleitos e no eleitos, accountability horizontal. Por ltimo, todos os habitantes, inclusive os que no so cidados (no adultos ou estrangeiros) so tambm construdos como agentes pelas regras legais que presidem as relaes civis e sociais88. Se conclui disto que um indivduo no nem deve nunca ser visto como um sdito, um suplicante da benevolncia do governo e o estado. O indivduo um agente portador de um conjunto de direitos civis e eventualmente tambm sociais, seja ou no cidado() poltico(a) tem direito legal a ser tratado com plena considerao e respeito, e sobre as mesmas bases que qualquer outro89. Este tratamento tambm deve estar baseado na aplicao
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Como Ippolito observa em seus comentrios, o problema dos extrangeiros, particularmente os direitos que lhes so atribudo e o tratamento que recebem do estado e dos(as) cidados(s), deve ser considerado um aspecto muito importante na avaliao da qualidade de uma democracia. Reconheo que o presente texto no presta suficiente ateno a esta questo. 89 Nesta direo, Ronald Dworkin (1986, p.165) sustenta que una exigencia fundamental de moralidad poltica es que los gobiernos hablen con una sola voz, que acten de una misma maneta escrupulosa y coherente con
de leis e normas que so claras, reconhecveis, aplicadas imparcialmente e sancionadas de maneira que condizem com os procedimentos democrticos. Neste sentido, Robert Lane afirma que:
La teora democrtica es reticente respecto a cmo somos tratados por las instituciones polticas, sociales y econmicas de las que es teora se ocupa [Sin embargo, un aspecto crucial de la teora y de la prtica democrticas e que] cmo somos tratados es tan importante como qu obtenemos, [incluyendo] quin trata a quin con dignidad, con un mnimo cuidado y con sensibilidad hacia el sentido de equidad del individuo90.
Neste sentido, as instituies do estado podem ser consideradas mais ou menos democrticas ou como mais ou menos consistentes com as obrigaes que lhes impe a democracia e suas implicaes a respeito dos agentes segundo o grau em que efetivamente reconhecem esses direitos. De fato, pode argumentar-se que este um dos maiores desafios das democracias. Com relao s eleies limpas e, normalmente, com o exerccio dos direitos polticos, os(as) cidados(s) se localizam num nvel de igualdade genrica. Em vez disso, quando se trata de suas relaes com burocracias (por certo no s do estado), os indivduos cidados(s) ou no se encontram frequentemente em situaes de alta desigualdade de facto. Eles enfrentam burocracias que atuam sobre a base de regras formais e informais que raras vezes so transparentes e facilmente compreensveis, e que tomam decises (ou incorrem em omisses) que frequentemente tem importantes consequncias sobre as pessoas91. uma triste lei da natureza humana que quando alguns indivduos se localizam no lado superior de uma relao fortemente desigual, tendem a esquecer que seu direito a exercer autoridade vem dos que esto abaixo, e que esses so portadores de direitos que exigem plena considerao
todos sus ciudadanos, (e) que extiendan a todos los criterios sustantivos de justicia y equidad que usan con algunos. 90 Lane (1988, p. 189). Resumindo uma srie de estudos nos Estados Unidos, Tyler (2000, p. 990) coincide: Ser tratados con dignidad y respeto asegura a los ciudadanos que ellos son miembros importantes y valorados de la sociedad, merecedores del reconocimiento de su estatus y de sus derechos. Se trata del reconocimiento de la propia inclusin en la sociedad. Por outro lado, Margalit (1996) faz deste tipo de tratamento a caracterstica distintiva de uma sociedade decente. Ippoltio (ODONNELL, IAZZETTA, CULLELL, 200 3) comenta, em consonncia, que em matria de polticas sociais no slo es importante observar el esfuerzo del estado por proveer capacidades sino tambin registrar cmo el estado da lo que da (itlico no original). 91 A Auditoria (2001) contm uma cuidadosa discusso sobre este problema; por boas razes empricas, este trabalho decidiu enfocar vrias situaes de maus-tratos pelas instituies do estado. Adicionam estes autores que lo opuesto al mal-trato de los ciudadanos nos es el buen trato, sino el trato democrtico, que tiene lugar, precisamente, cuando las instituciones del estado respetan los derechos y la dignidad de la s personas (p. 199).
e respeito92. Este um problema em todas as partes. mais grave, e sistemtico, quando uma das partes nessas relaes est afetada por pobreza e grave desigualdade generalizadas. Por sua vez, esses males refletem e reproduzem os ncleos autoritrios que existem na sociedade. Esta outra dimenso crucial da qualidade da democracia, na Amrica Latina, com suas profundas e persistentes desigualdades, ela particularmente importante. Insiro agora duas preposies: 16. Na democracia, as instituies do estado tm o dever (correlativo aos direitos da cidadania poltica e civil) de tratar a todos com a equidade, considerao e respeito devidos a um agente. 17. Embora a tendncia a negar esses direitos esteja estruturalmente inscrita em toda relao vertical de poder (especialmente se est burocratizada), a pobreza e a desigualdade aguda tendem a acentuar poderosamente essa tendncia. VIII. Segunda digresso sobre a avaliao da Qualidade da Democracia Nas sees anteriores cobri um campo amplo. Agora hora de associar algumas das concluses s que cheguei com a avaliao da qualidade da democracia.
VIII. 1. Em relao ao sistema legal VIII.1.1. Se estende-se homogeneamente ao longo do territrio do estado. VIII.1.2. Idem ao largo das diversas classes, setores e grupos. VIII.1.3. Se estabelece regras que probem discriminao contra os pobres, as mulheres, os estrangeiros e diversas minorias, e se essas regras se aplicam efetivamente. VIII. 2. Em relao ao estado e ao governo VIII. 2.1. Se existe um estado que exerce o controle efetivo e legal sobre todo o seu territrio. VIII. 2.2. Se existem, e se esto adequadamente autorizadas e providas dos recursos necessrios, instituies estatais para o exerccio de accountability horizontal,
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Inclusive em situaes onde esta desigualdade muito alta (como em uma priso), segue vigente o dever moral de manter o respeito pela dignidade do outro. Em nossos dias isto habitualmente, tambm, uma obrigao legal, mesmo que muitas vezes seja esquecido.
inclusive em relao aos casos de aes ou omisses alegadamente ilegais de funcionrios eleitos. VIII. 3. Em relao aos tribunais e suas instituies auxiliares VIII. 3.1 Se existe acesso justia razoavelmente livre e expeditivo, nos diversos tipos de tribunais, inclusive para a representao legal de pobres, ausentes, analfabetos, estrangeiros e outros indivduos ou grupos ao menos potencialmente discriminados ou desfavorecidos. VIII. 3.2 Se os tribunais reconhecem e at que ponto e em que tipo de casos os pactos e tratados internacionais, incluindo aqueles sobre direitos humanos, de gnero, de povos indgenas e da infncia. VIII. 3.3 Se os indivduos no so enviados priso ou submetidos a outras penas em circunstncias que violam as regras de um devido processo e do tratamento humano devido a todos os agentes, inclusive os afetados por estas situaes. VIII. 4. Em relao s instituies estatais em geral. VIII. 4.1. Se tratam a todos com equidade, considerao e respeito. VIII. 4.2. Se funcionam de acordo com regras claras, publicamente acessveis e adequadamente sancionadas. VIII. 4.3. Se existem mecanismos rpidos e efetivos para a preveno, interrupo e/ou reparao da violao dos direitos dos cidados e habitantes por parte das instituies do estado. Como as anteriores, esta digresso merece alguns comentrios. Um que os itens precedentes podem ser reformulados de maneira negativa. Isto provavelmente ofereceria um guia emprico melhor nos casos nos quais os dficits nesses itens superarem os ganhos. Um segundo comentrio que obviamente impossvel fazer um diagrama de todos os modos em que as instituies do estado interagem com a populao. Contudo, a investigao criativa realizada pela Auditoria mostrou um frutfero caminho para abordar este problema. O mesmo consiste em, primeiro, pressupor que as situaes que mais interessam so aquelas em que as instituies estatais se encontram com os pobres, os desfavorecidos, e/ou os discriminados; segundo, eleger entre essas situaes as que parecem situar-se nas fronteiras mais problemticas93 entre o estado e a sociedade; e terceiro, por meio de observaes etnogrficas
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Para o conceito de fronteiras problemticas entre o estado e a sociedad ver Oszlak e O`Donnell (1984). No texto presente me refiero a situaes onde existem vrios tipos de maus tratos frequentes (se no sistemtico), e
e sitios sentinela94, estudar estas situaes em profundidade. Com certeza, isto no fornece um mapa completo dessas interaes, porm torna possvel localizar situaes tpicas que merecem ateno, tanto por sua importncia intrnseca pelo que dizem sobre o funcionamento cotidiano de uma democracia e, portanto, de sua qualidade no que diz respeito a esta dimenso estatal da mesma. Esses procedimentos podem ser complementados com vantagem pela observao de situaes nas quais se sabe ou se presume que o tratamento satisfatrio. IX. A Democracia e o Contexto Social Muitos tericos da democracia concordam em que, ademais das liberdades que tenho arrolado, o acesso a uma informao livre, pluralista e no monopolizada ou censurada pelo estado tambm condio necessria de um regime democrtico. Por exemplo, entre os atributos arrolados por Dahl se encontra a existncia de fontes alternativas de informao95. Observe-se que este no um direito individual: contar com este tipo de informao um fato social, independente do desejo de qualquer indivduo em particular. um bem pblico 96, caracterizado como tal por ser indivisvel e no competitivo. Por outro lado, a disponibilidade de informao livre e pluralista a contracara social dos direitos individuais de expresso e associao; uma e outros se pressupem e geram mutuamente. A liberdade de acesso a uma informao livre e plural bem como sua outra face, os direitos de expresso e associao se estende, como mostra a enorme ateno dada a elas em teoria e na prtica legal, sobre inumerveis instituies sociais, muito alm do regime. Para ser efetiva, esta liberdade pressupe duas condies. Uma um contexto social favorvel existncia de uma diversidade de valores, crenas, estilos de vida e opinies. A outra mais uma vez um sistema legal que respalde esta diversidade e, por meio dela, a existncia e continua transformao de um contexto social diverso e plural. Aqui encontramos outro problema de limites: teoricamente indecidvel onde e sobre que base de critrios podemos traar uma linha divisria clara e firme entre os aspectos da liberdade de informao alternativa que so pertinentes democracia poltica e aqueles que no so. Por exemplo, num determinado caso poderia ser permitida uma discusso aberta sobre temas polticos, mas estes temas poderiam ser definidos estreitamente. Se, por exemplo, a discusso pblica sobre direitos de gnero ou vinculados diversidade sexual estivesse censurada, ou se fosse proibido aos grupos promotores de uma reforma agrria o
onde para os que o sufrem esto em jogo questes (sade, emprego, documentao, etc.) que so importantes para eles. 94 Sobre este interessante e inovador mtodo, ver Auditoria (2012, vol. II). 95 Dahl (1989, p. 221). 96 Para a discusso deste ponto ver Raz (1986; 1994).
acesso aos meios de comunicao, teramos serias dvidas sobre se corresponde afirmar que esta liberdade tem sido satisfeita. No entanto, num passado no muito distante dos pases pioneiros estas restries no eram consideradas problemticas. Como vimos em relao aos problemas de limites de outras liberdades, esta tambm coloca uma questo comparativa complicada: seria apropriado aplicar s novas democracias os critrios que usam atualmente os pases ipioneiros, ou deveramos aceitar critrios mais restritivos, tais como os aplicados por esses ltimos dcadas atrs? Ou haveria, talvez, outra alternativa? Com o fim de tratar com estas questes necessitamos avanar um pouco mais na nossa anlise. Voltemos s relaes implicadas num regime democrtico. Vimos que nesta esfera os indivduos so construdos como agentes; so cidados(s) polticos que podem votar e serem eleitos(as). Para que o voto seja uma opo real, esses(as) cidados(s) necessitam evidentemente, um grau significativo de informao livre e plural. Alm do mais, se digamos Juana tenta ser eleita, necessitar fazer uso de alguns de seus direitos tais como o de expressar suas opinies e se associar com partidos e com outros cidados. Esses so direitos que todas as pessoas podem decidir utilizar ou no. Pedro pode no se importar se esses direitos existem ou no, e inclusive pode considerar inconveniente que outros indivduos usem esses direitos. No entanto, vimos que num regime democrtico contemporneo ou seja, inclusivo esses direitos so designados universalmente, com independncia das preferncias de Pedro. Este raciocnio se vincula com um argumento que Joseph Raz desenvolveu frutiferamente97. A efetividade de direitos como os que tenho enumerado um bem pblico porque, diz,
El interese de los individuos de vivir en una sociedad abierta no est limitado a los que desean beneficiarse de ella como productores o consumidores de informacin u opinin. Se extiende a todo los que viven en esa sociedad, por el beneficio que todos obtienen de que algunos intercambien libremente informaciones y opiniones98.
Raz continua argumentando que esta a principal razo pela qual esses direitos so geralmente afirmados como direitos constitucionais. Estejamos ou no de acordo com este ponto, fica claro que os direitos de Juana seriam inefetivos se no existisse um contexto social favorvel ao seu objetivo (um contexto que, por exemplo, no discrimine contra as mulheres que atuam em poltica). Sem o bem pblico de um contexto social diverso, a efetividade dos
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Ver Raz (1986; 1984). Raz (1986, p. 253). Sen (1993, p. 31), concorda: La libertad individual es un producto quinta esencialmente social.
direitos polticos estaria seriamente ameaado. Quando um contexto social diverso existe, este bem pblico beneficia a todos, inclusive aos que no o consideram valioso. Existe outro ponto que quero destacar, porque se conecta com o desenvolvimento humano e os direitos humanos. Na conceitualizao de Sen, a concepo dos seres humanos como (o que aqui chamo) agentes implica que eles tenham um conjunto de capacidades (capability set), ou seja, uma serie de vectores que define los funcionamientos [possveis] de cada um(a). Estas capacidades e99 funcionamentos son un modo de caracterizar la libertada positiva y pueden ser vistas como derechos derechos positivos a hacer esto o aquello100. Um conjunto adequado de capacidades permite ao indivduo escolher entre os vrios funcionamentos que sua razo prtica indca-lhe como valiosos; de acordo com Sen, este o direito positivo de decidir, com razovel autonomia, conhecimento e responsabilidade, o curso da prpria vida em meus termos, para ser propriamente um agente. Existem muitas vidas entre as quais possvel escolher, mas cada um somente pode optar por uma ou poucas delas. Nossa condio de agentes e a liberdade para escolher nossos prprios caminhos esto na base da diversidade social 101. Que muitos outros tenham vivido e vivam outras vidas enriquece a minha102. Alm do mais, que esses outros sejam agentes compromete meu dever moral de (exceto casos especiais que um sistema legal democrtico legisla cuidadosamente) aceitar e inclusive celebrar, no somente tolerar103, que eles tenham elegido vidas diferentes da que eu vivo. O resultado agregado um contexto social que valoriza positivamente a diversidade que inscreve os respectivos direitos em seu sistema legal. Alm do mais, um contexto social semelhante, povoado de agentes diversos legalmente respaldados, oferece um bem pblico que os governantes autoritrios mais se esforam em suprimir: a possibilidade de emergncia de uma esfera pblica de discusso e deliberao livres sobre questes de interesse geral 104.
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Sen (1985b, p. 20-21). Sen (1985a, p. 16). 101 Este argumento sustentado, especialmente, por Berln (1969) e Raz (1994). Os argumentos de Berln grearam una srie de interessantes e complicadas discuses sobre o pluralismo valorativo ver entre outros Gray (2000) e Newey (1998) nas quais no posso entrar aqui. 102 Como diz Raz (1986, p. 381), Una teora moral que reconoce el valor de la autonoma [quero dizer, da capacidad de agncia, OD] sostiene inevitablemente una perspectiva pluralista. Admite el valor de un gran cuantidad de diferentes metas [de vida] entre las cuales los individuos son libr es para elegir, porque (RAZ, 1994, p. 119) los distintos caminos que podemos seguir en nuestras vidas son al mismo tiempo valorables e incompatibles. 103 Sobre os limites da tolerncia como uma atitude moral adequada frente aos seus agentes e seus direitos, ver a excelente discusso de Garzn Valds (2011). 104 claro, o grau no qual esta possibilidade realizada varia significativamente caso a caso; discuto alguns destes fatores relevantes para isto mais abaixo.
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Vejamos agora que o que tenho denominado at agora de liberdades polticas (de expresso, associao, movimento e outros) so na realidade segmentos de mais vastos e antigos direitos civis. Esses direitos se exercem em mltiplos mbitos da sociedade, no somente no regime. Esses, em parte civis e em parte polticos, so os mesmos direitos. Eles pertencem a agentes que os necessitam para escolher livremente os cursos de ao que consideram valiosos105. Podemos agora tirar algumas concluses. Uma de que, se minha vida enriquecida por um contexto social plural diverso, ento meu interesse que todos os indivduos tenham os direitos e as capacidades necessrias para escolher livremente seus caminhos. Outra concluso que tambm meu interesse que esses direitos se inscrevam num sistema legal, para serem especificados e proteg-los de posies hostis aos mesmos. Uma terceira concluso de que o agregado social desses direitos individuais, quando so estabelecidos ampla e efetivamente, se converte num bem pblico de liberdades que podem geralmente ser desfrutadas, e que rodeiam e tornam possvel um regime democrtico. Uma quarta concluso que, se esses diretos so truncados (ou seja, se esto dbil ou enviesadamente implantados), a diversidade do contexto social se empobrece e com isso se enfraquece a possibilidade do surgimento da esfera pblica rica prpria de uma democracia com elevada qualidade. Essas concluses em relao democracia conduzem diretamente ao tema dos direitos humanos e do desenvolvimento humano. Destacar e tratar de remediar carncias severas nestas trs dimenses no somente um ato de benevolncia; consequncia do dever moral de cada agente de tratar a todos os demais agentes como tais106. Alm do mais, em mltiplas esferas da vida social tratar a todo alter como um agente uma obrigao legal; j observei esta obrigao no que se refere s relaes entre cidados polticos, em muitas relaes sociais e nos encontros entre as instituies e os indivduos. Voltando para Juana, quem escolheu, entre seus funcionamentos possveis (nos termos referidos por Sen), atuar na poltica. Muito provavelmente, ela no teria feito esta opo se previsse que isso poderia lhe acarretar o risco de violncia fsica e/ou privaes materiais. Neste caso, Juana no teria considerado que atuar na poltica estava dentro do conjunto de suas capacidades. Ao decidir assim fazer, alm do mais, Juana pressupe a existncia de lugares institucionalizados (o partido poltico com o qual se identifica, o movimento social no qual milita ou talvez simplesmente o parque pblico no qual se discursa
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Em seus comentrios Lechner inclui uma interessante lista de capacidades sociais que influenciam a ao dos cidados. De um ngulo diferente, mas neste aspecto convergente, Rawls (1993, p. 180) afirma que estos son bienes [] que los ciudadanos necesitan como personas libres e iguales, y los reclamos de esos bienes son reclamos justos. 106 O racionalismo tico de Alan Gewirth (1978) e as discusses que gerou (REGIS, 1984) so relevantes para este ponto, mas no posso ocupar-me disto no presente texto.
aos frequentadores) onde ela pode exercer seus direitos de expresso, associao e movimento. Aqueles como eu que viveram sob-regimes autoritrios sabem que isto exatamente o que no se pode considerar como dado nessas situaes. Claramente, a agencia de Juana estaria comprometida se no pudesse adotar esse funcionamento porque sofre srias privaes materiais: el agente autnomo es alguien que no est constamente luchando por mantener las condiciones mnimas de una vida digna107. Juana, que no sofre estas privaes, entra na poltica. Ali ela encontra outros cidados em relao aos quais a aposta inclusiva da democracia conferiu os mesmos direitos e deveres que ela tem. Juana pode, ento, tratar de persuadir, negociar ou o que fosse, mas est proibida assim como os outros de usar a violncia ou ameaar de faz-lo, bem como se tem sucesso em ser eleita de aceitar subornos e, em geral, violar os direitos e obrigaes legalmente definidos de sua funo. Em todos esses sentidos, Juana um ser discursivo: processa e transmite informao e opinies. Fazendo isto, se sustenta sobre e utiliza, vrias fontes de informao; assim se beneficia de e refora um contexto social diverso e plural. No entanto, Juana pode preferir no empreender atividades diretamente polticas. Pode optar por participar num sindicato, numa associao de vizinhos, num clube ou outros. Em qualquer dessas opes, Juana continua a ter o direito a um tratamento respeitoso e equitativo um agente um agente em qualquer lugar. No entanto, alguns espaos sociais, tais como uma empresa, a Universidade de Notre Dame ou o PNUD, podem criar o tipo de restrio que mencionei em relao ao funcionamento de algumas instituies do estado. Refiro-me a consideraes de organizao ou eficcia que inibem a democratizao interna dessas instituies. No entanto, ainda que nesses casos Juana tem o direito de exigir 108 o reconhecimento de seus direitos civis, bem como os que, como parte da evoluo de direitos aos que me referia acima, tenham sido sancionados como direitos trabalhistas. De qualquer forma, Juana tem sorte. No somente tem as capacidades necessrias seno que vive num contexto social diverso. Porm, nem todo regime democrtico est acompanhado por um grau apropriado de democraticidade do estado, ou por um contexto social que porporcione a todos o direito de, ao menos, um mnimo de direitos plenos e de capacidades de desenvolvimento humano ou por um contexto social de ampla diversidade. Essas excees me conduzem a dar uma olhada nas democracias latino-americanas contemporneas. Antes de nos ocupar com este assunto, no entanto, devo discutir um pouco mais o tpico da presente seo que retomarei depois de colocar um par de proposies:
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Raz (1986, p. 155). Como a legislao e a jurisprudncia, especialmente nos pases iniciadores, foram, progressiva ainda que insuficientemente, reconhecendo.
18. A efetividade dos direitos de cidadania poltica requer um contexto social que inclui fontes de informao variadas, no monopolizadas ou censuradas pelo estado. Esta possibilidade, que um componente de um contexto socialmente diverso e plural, um bem pblico respaldado por um sistema legal democrtico e pelo desempenho adequado das instituies estatais. 19. De maneira mais ampla, a existncia de um contexto social semelhante, juntamente com a existncia de diversas liberdades polticas, na medida em que implicam que mltiplos agentes podem escolher livremente seus funcionamentos, um aspecto social que reconhece e alimenta a mesma agencia que a democracia pressupe. Devo ainda esclarecer um pouco mais a relao entre a democracia e um contexto social diverso ou plural 109. Um primeiro passo til raciocinar ao contrrio. Parece claro que no existiria um regime democrtico num pas onde a informao fosse monopolizada ou amplamente censurada. Num contexto social semelhante no existiria informao suficiente para que o voto tivesse sentido, mesmo que os direitos de expresso e associao estivessem formalmente estabelecidos. Positivamente, este raciocnio mostra que os direitos de expresso, associao, movimento e outros semelhantes tm duas caras110. J tenho discutido uma delas: a individual. A outra que a existncia desses direitos individuais tambm, e no menos fundamentalmente um fato social; esses direitos se alimentam de e ao mesmo tempo geram um contexto social cuja diversidade expressa junto com diversos valores e prticas culturais, religiosos, artsticos e outros a prpria efetividade desses mesmos direitos. Falei no incio deste texto que os direitos polticos so condies necessrias para um regime democrtico. Mais adiante argumentei que esses direitos so na realidade parte de mais antigos e mais amplos direitos civis. Agora vemos que esses mesmos direitos tanto no seu aspecto poltico como na sua faceta civil tem uma dimenso social: no podem existir fora das instituies, valores e prticas sociais. Esses so os milieux de existncia desses direitos. Ao que, em sua expresso social, tenho denominado de liberdades. Por outro lado, esses milieux so gerados e reproduzidos pela realizao desses mesmos direitos. Este lado social (ou coletivo) dos
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Neste pargrafo, e no seguinte, levo em conta algumas crticas que Vargas Cullell formulou em uma verso prvia deste texto. 110 Mencionei o argumento de Raz a este respeito. A partir de perspectivas diversas, podem encontrar-se outros valiosos argumentos sobre o lado social dos direitos em Garzn Valds (1993), Habermas (1996), Holmes e Systein (1999) e Waldron (1999).
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direitos o complemento dos direitos polticos: ambas caras da moeda so condies necessrias para a existncia de um regime democrtico. Observe-se que o raciocnio precedente correto, tambm queremos avaliar a democraticidade do contexto social, ou ao menos seu grau de afinidade com a democracia. Neste sentido, podemos hipotetizar razoavelmente que existem diferentes influncias recprocas entre a qualidade de uma democracia e as caractersticas de seu contexto social. Em particular (tal como seria avaliado por meio dos itens sugeridos na primeira parte), se os cidados utilizam amplamente seus direitos civis e polticos e apoiam decididamente a democracia, ento o contexto social tender diversidade e a consistncia com ela. Reciprocamente, um contexto social semelhante tende a promover atitudes desse tipo, por parte dos(as) cidados(s). H uma bvia circularidade, que sublinha a mutua e necessria imbricao das dimenses individual e social dos direitos polticos e de outros direitos. Resumo o que foi dito em uma proposio: 20. Os direitos at agora examinados (polticos e civis), na medida em que so designados a sujeitos construdos como agentes, tem uma dimenso intrnseca a individual. Porm, na medida em que se projetam coletivamente como liberdades que caracterizam e sustentam um contexto diverso e plural, esses mesmos direitos tm uma dimenso no menos intrinsecamente social. Por ltimo, um contexto social diverso importante no somente para a realizao dos direitos polticos associados a um regime democrtico. Um contexto semelhante tambm o espao social onde os(as) cidados(s) (e, em geral, os(as) habitantes) exercem direitos e poderes que no transferiram ao estado nem por emprstimo temporrio aos funcionrios eleitos111. Este um exerccio pblico, na medida em que estimula sob os auspcios de um contexto social favorvel e de direitos que este reconhece o dilogo aberto sobre questes que so, ou que os interlocutores supem ser, de interesse geral. X. Terceira digresso sobre a avaliao da Qualidade da Democracia Tenho listado nas digresses anteriores vrios dos itens relevantes para a presente seo. Os que neste momento precisam ser agregados so: X.1. Em relao com o contexto social.
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Vargas Cullell me fez esta observao em conversas pessoais.

X.1.1. Se, em geral, existe um contexto social diverso e plural expresso, entre outros meios, em pesquisas de opinio pblica, na legislao, em decises judiciais e nos meios de comunicao, com especial ateno a indicadores de discriminao e intolerncia. X.1.2. Se os meios de comunicao oferecem informao, opinies e anlises sobre assuntos diversos de interesse pblico, e se ao menos, parte dessa informao, opinies e anlises pode ser considerada razoavelmente autnoma de interesses ou presses do estado, do governo e/ou de diversos interesses privados. X.1.3. Se nas associaes no diretamente polticas existem direitos de participao de seus membros ou se ao menos so respeitados os direitos civis (e nos seus casos trabalhista) dos mesmos. X.1.4. Se existem liberdades e garantias adequadas para o exerccio de diversas aes de accountability vertical social. XI. Sobre as Democracias Latinoamericanas Contemporneas Na Amrica Latina contempornea diversos pases satisfazem atualmente a definio de democracia poltica aqui proposta. Eles compartilham duas caractersticas: por um lado, existem eleies limpas, institucionalizadas e inclusivas; por outro lado, regem alguns direitos, especialmente de opinio, expresso, associao, movimento e acesso aos meios de comunicao razoavelmente livres e pluralistas. Alguns pases latino-americanos possuem atualmente este tipo de regime, embora existam variaes quanto ao grau em que se verificam os atributos mencionados. Essas variaes so as que tratam de captar empiricamente a primeira digresso, como indicaes da relativa democraticidade, ou qualidade, do respectivo regime. Alm do mais, na Amrica Latina h tambm variaes significativas em relao com o grau com que o estado e seu sistema legal cobrem o territrio e seus moradores, bem como na medida em que a legislao, as instituies estatais e a jurisprudncia apontam efetivamente a eliminar diversas formas de discriminao e excluso. Estas dimenses tem apontado as seguintes digresses embora esteja claro, em geral a disponibilidade de indicadores empricos vlidos e confiveis bastante menor em relao ao regime112.
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Nestas matrias espero que resultem considerveis avanos do projeto atualmente em desenvolvimento, Desafo de la Democracia en Amrica Latina, tambm patrocinado pela Diviso para Amrica Latina e Caribe do PNUD e dirigido na Argentina por Dante Caputo. O texto identificado como ODonnell (2002a) escrevi para este projeto.
Em relao a esses fatores e com as limitaes apontadas, uma classificao dos pases latino-americanos contemporneos poderia ser a seguinte113: 1. Pases onde as caractersticas de um estado democrtico so basicamente satisfeitas. Costa Rica Uruguai Chile (embora os enclaves autoritrios114 herdados do regime de Pinochet colocam importantes dvidas sobre a adequao de situar a Chile neste grupo) 2. Pases que podem ser classificados como democracias polticas, ou regimes democrticos: satisfazem as caractersticas pertinentes em nvel nacional, porm mantm descontinuidades significativas em termos de alcance da legalidade do estado em diversas regies, incluindo caractersticas no democrticas de alguns regimes sub-nacionais. Argentina Bolvia Brasil Colmbia (mereceria uma classificao especial, em virtude da extraordinria falta de alcance do estado e sistema legal sobre seu territrio, bem como a extrema violncia que tem sido aplicada contra candidatos de partidos de esquerda)115 Mxico (recentemente) Panam Peru Repblica Dominicana

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Excluo desta classificao El Salvador, Honduras, Nicargua e quase todos os pases do Caribe pela simples, ainda que no muita satisfatria, razo que no conheo o suficiente sobre eles. Ademais, como revelam vrios dos comentrios a este texto, esta tipologia necessita ao menos refinamentos e especificaes posteriores; de todas as formas, a apresento na esperana de que ajude futuros esforos para aperfeio-la ou, se for o caso, desfazer-se dela. 114 Sobre este tpico ver Garreton (1987) e Valenzuela (1982). 115 A referncia a candidatos de partidos de esquerda devo a comentrios de Alcntara Sez na oficina onde apresentei a verso original do presente texto.
Panam 3. Pases que podem ser classificados como democracias polticas condicionais, devido a que, alm de compartilhar as caractersticas do grupo precedente no que se refere ao limitado alcance da legalidade estatal, no certo, embora em cada caso por razes diferentes, que tenha se institucionalizado um sistema de eleies limpas. Equador Guatemala (com a advertncia adicional de que as foras armadas constituem, embora no formalmente como no Chile, um importante enclave autoritrio) Venezuela 4. Pases que podem ser classificados como regimes no democrticos de base eleitoral, nos quais a despeito de ter tido eleies, estas ainda no so limpas (essencialmente na sua dimenso decisiva) e no esto institucionalizadas. Paraguai Haiti Observe-se agora a tabela includa como Anexo 1 do presente texto. Observamos que h uma sensvel queda na aceitao da democracia como tipo de governo no perodo relativamente breve de 1995-2001, uma queda mdia de no menos do que 11% do total dos entrevistados. Coerentemente com a classificao que acabo de propor, vemos tambm o alto nvel de apoio a esse regime nos dois pases que no suscitam dvidas no que diz respeito a sua democraticidade, Costa Rica, e Uruguai, 116 assim como um nvel de apoio significativamente mais baixo no Chile. Observem-se, tambm, os baixos nveis de apoios em pases grandes, Brasil (30%) e Colmbia (36%), bem como em El Salvador (25%) e Panam (34%), junto com a forte queda de apoio na Argentina (-18%), Colmbia (-14%), El Salvador (-31%) e Panam (-1%). Os dados de outros pases so difceis de interpretar devido a sua recente democratizao (Mxico) ou redemocratizao (Peru), ou as incertezas provocadas
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Nestes dois pases os nveis de aceitao da democracia so semelhantes aos dos pases do Noroeste. Na dcada de 1990, o apoio mdio democracia nestes pases, medido por meio de uma pergunta muito semelhante da Tabela do Anexo 1, era de 83% (DALTON, 1999). Exclu Irlanda do Norte da lista 65% devido s particulares circunstncias da mesma, e especialmente porque seu regime dista de ser democrtico.
pelas peculiaridades do regime atual (Venezuela). Porm, o baixo nvel de apoio democracia, especialmente sua acentuada queda na maioria dos pases entre 1995 e 2001, muito significativo. Esta sensao se v reforada pelas respostas recebidas a outra pergunta includa na mesma pesquisa: Quo satisfeito voc est com o funcionamento da democracia em seu pas? Somente Costa Rica e Uruguai alcanam um no muito brilhante resultado de cerca de 40% de respostas positivas. Nos outros pases pesquisados as respostas insatisfatrias superam os 60%, com Brasil e Argentina com um contundente 80% e Colmbia com 90%. Vista desde esta perspectiva a opinio popular , a democracia no anda bem na Amrica Latina. Uma razo importante que frequentemente a imagem que oferecem os governos democraticamente eleitos que no podem ou no querem enfrentar problemas fundamentais do desenvolvimento, da equidade social e inclusive da violncia. Atrs dessas imagens se encontra o triste fato de que nas ltimas duas dcadas em boa parte da Amrica Latina o estado se debilitou terrivelmente e, em algumas regies desses pases, virtualmente se evaporou. A crise econmica, a inflao alta, a fria antiestatal da maioria dos programas de ajuste econmico, a corrupo e o clientelismo contriburam para gerar um estado anmico117. Esta anemia aparece tambm no sistema legal. De fato, muitos dos nossos pases tm um regime democrtico que coexiste com um sistema legal que rege de maneira intermitente e socialmente enviesada. A legalidade do estado no alcana vastas regies de nossos pases (assim como partes cada vez maiores das cidades), onde outros tipos de lei basicamente variaes da lei da mfia so as que efetivamente regem118. Alm do mais, mesmo nas regies abrangidas pelo sistema legal, este aplicado frequentemente com critrios discriminatrios em relao a diversas minorias, e inclusive maiorias, tais como os pobres e as mulheres. Este sistema legal truncado gera o que chamo de uma cidadania de baixa intensidade. Com isto quero dizer que todos tm, pelo menos em princpio, os direitos polticos que correspondem a um regime democrtico, mas a muitos lhes so negados os direitos sociais bsicos, como sugere a extenso da pobreza e a desigualdade que no preciso documentar aqui. A estas pessoas tambm lhes so negados direito civis bsicos; no tm proteo da violncia policial nem das diferentes formas de violncia privada; se lhes nega o gil e respeitoso acesso s instituies do estado e aos tribunais; seus domiclios podem ser invadidos arbitrariamente, e, em geral, so forados a levar uma vida que no s de pobreza, mas tambm de sistemtica humilhao e medo violncia, frequentemente perpetrada pelas
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Em seus comentrios Iazzetta e Conaghan elaboram utilmente sobre o tema, ainda que a ltima crtica da viso em sua opinio excessivamente pessimista que apresento aqui. 118 Ver ODonnell (1993) onde trao um mapa metafrico de reas azuis, verdes e marrons segundo o grau em que funciona a legalidade estatal.
mesmas foras de segurana que se supe devem proteg-los119. Essas pessoas, as quais chamarei de setor popular, no so materialmente pobres, so tambm legalmente pobres. No entanto, pelo menos em eleies nacionais, essas mesmas pessoas como ocorre por definio nos pases que tenho classificado como democracias polticas, votam sem sofrer coero fsica, seus votos so computados limpamente e em princpio podem usar os direitos para se expressar, associar-se, deslocar-se e assim por diante. Esta uma situao de efetividade dos direitos polticos que rodeiam e que tornam possvel um regime democrtico, e ao mesmo tempo, de negao, no s de muitos direitos sociais a maioria, em alguns pases mas tambm e no menos grave, de diversos direitos civis. Um aspecto da precria cobertura territorial da legalidade do estado de que em alguns dos nossos pases existem regies onde as eleies locais no so limpas. Trata-se de regimes autoritrios subnacionais de base eleitoral120. No entanto, estas regies marrons enviam seus representantes s instituies polticas nacionais do regime, permeando-as com atores, interesses e estratgias no democrticas. Estes problemas so compartilhados por muitas novas e no to novas democracias polticas no mundo contemporneo. No entanto, est uma experincia historicamente nica, em termos da trajetria dos pases iniciantes. O que tem a dizer sobre isto a teoria democrtica? Lamentavelmente, no muito. Em boa medida isto se deve a que muitas teorias da democracia tm sido formuladas dentro de e levando em conta a experincia do Noroeste. Estas teorias deixam implcito que, como j vimos, nessa regio os direitos civis j eram razoavelmente efetivos, e estavam bastante estendidos para a sociedade. Antes da adoo da aposta democrtica inclusiva e a universalizao dos direitos polticos. Alm do mais, estas teorias pressupem que a legalidade do estado se estende homogeneamente por meio de seu territrio e que, em consequncia, no somente o regime nacional, mas tambm os regimes subnacionais, so
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Os relatrios de diversas organizaes de direitos humanos documentam reiterada e abundantemente a permanente ameaa de violncia a que estas pessoas esto submetidas. Sobre Brasil ver Dellasoppa et. al. (1999), que documentam que a incidncia de mortes violentas nas reas mais pobres da regio metropolitana de So Paulo dezesseis vezes mais alta que a das mais ricas; para dados sobre a Argentina ver, entre otros, CELS (1998). Mais geral, um estudo de diversos conjuntos de dados sobre crime violento encontra em todos eles uma persistente e frequentemente forte correlao positiva entre o mesmo e a pobreza e desigualdade de renda. (HSIEH e PUGH, 1993). Os pobres claro, so as principais vtimas desta violncia. 120 Este outro aspecto que a Cincia Poltica contempornea dominante, devido a sua concentrao sobre o regime nacional, tendeu, com poucas excees, a ignorar. Esta omissio emprica e teoricamente custosa; inclusive perspectivas exclusivamente centradas no regime nacional deveriam considerar os impactos dos regimes autoritrios subnacionais no funcionamento daquela.
democrticos121. Lamentavelmente, estas pressuposies no se ajustam a trajetria histrica e a situao presente da maior parte da Amrica Latina. Dar conta em teoria e na prtica dessas especificidades, um dos grandes desafios das cincias sociais latino-americanas, que por certo no estaro satisfeitas copiando chave na ms as teorias e modelos elaborados no Noroeste. Entre os pases pioneiros, observo uma variao bsica. O Reino Unido, Frana, Escandinvia e outros seguiram de modo geral a sequencia estudada por Marshall 122. Ou seja: primeiro, extenso de direitos civis, depois de direitos polticos e finalmente direitos sociais. Por outro lado, a sequncia prussiano/alem significou alcanar primeiro direitos civis, depois direitos sociais e somente mais tarde os direitos polticos. No entanto, em ambas sequncias os direitos civis foram bastante efetiva e amplamente implantados antes que se alcanassem outros direitos. Isto mais verdadeiro em relao aos homens do que s mulheres e algumas minorias, mas necessito discutir outras questes antes de voltar a este ponto123. Com algumas excees que no afetam o sentido geral de minha argumentao, estas sequncias norocidentais se aplicam de maneira geral a Costa Rica, Chile e Uruguai. Costa Rica e Chile seguiram, com excees que no posso analisar aqui, o padro marshaliano de direitos civis-politicos-sociais, embora nas ltimas trs dcadas o Chile tenha experimentado uma profunda regresso em termos dos ltimos direitos. O Uruguai, com seu precoce estado de bem-estar, alcana quase que simultaneamente direitos civis, sociais e polticos. De um modo ou outro, o padro desses pases semelhante aos do Noroeste no sentido que, especialmente nos setores urbanos, existiu um grau razoavelmente alto de implantao de direitos civis antes de, ou mais ou menos simultaneamente com, a obteno dos direitos polticos. Por certo, apesar das interrupes autoritrias sofridas pelo Chile e Uruguai, estes trs pases so as democracias polticas mais prolongadas e aparentemente mais firmes na Amrica Latina. Alm do mais, embora com a exceo j feita em relao ao legado pinochetista no Chile, estes trs casos so os que mais se aproximam aos padres tpicos de funcionamento dos regimes norocidentais. No foi esse o caminho seguido pelo resto dos pases latino-americanos. Embora o padro geral tenha sido o seguinte: primeiro, a outorga de alguns direitos sociais, mais limitados que no Noroeste e que nas ltimas dcadas tm sofrido, em muitos pases, retrocessos severos. Depois, a aquisio de direitos polticos, por meio de processos passados
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Para um captulo na sociologia do conhecimiento, estas presunes ignoram nada menos que a experincia dos Estados Unidos, onde durante longo tempo os regimes subnacionais do Sul eram claramente autoritrios, ainda que tivessem eleies. 122 Ver Marshall (1964). 123 Como mostra o que j foi comentado, nenhuma destas sequncias se aplica aos Estados Unidos e aos peculiares problemas criados pela escravido nesse pas; mas no posso discutir este tema no presente texto.
e recentes de democratizao poltica. E, por ltimo, ainda hoje, direitos civis implantados de maneira enviesada e intermitente. Este o padro populista seguido por Argentina, Bolvia, Brasil Mxico e Peru. Os casos de Colmbia e Venezuela so diferentes devido a suas precoces democratizaes polticas no populistas, que significaram a obteno de direitos polticos em primeiro lugar. No entanto, esses pases compartilham com os populistas o fato de que os direitos civis no tenham se estendido significativamente nem antes nem depois da obteno de direitos polticos. Por sua parte, Equador e Guatemala, que tem alternado entre regimes autoritrios e democrtico-oligarquicos de diversos tipos, exibem at hoje um conjunto de direitos polticos bastante limitado (especialmente em relao com suas populaes indgenas) e escassos avanos em termos de direito civis e sociais. Resumindo a discusso precedente: Em contraste com os pases pioneiros, na maior parte da Amrica Latina (e, em termos de populao, para a grande maioria da populao desta regio), os direitos polticos foram obtidos, ou tm sido recuperados recentemente, antes de completar-se uma generalizao dos direitos civis. Por sua vez, dependendo da trajetria seguida por cada pas, alguns direitos sociais foram outorgados antes ou depois dos direitos polticos, mas em todos os casos esses direitos foram limitados e ultimamente tm sofrido, em muitos pases, retrocessos significativos. Nesses pases a penetrao e efetividade da legalidade estatal tm sido intermitente e socialmente enviesadas. Alm do mais, em no poucos pases, inclusive sob governos democraticamente eleitos, as regies cobertas pela legalidade estatal no tem diminudo e em alguns casos tem aumentado. Em consequncia, uma imagem da Amrica Latina contempornea nos diz que: 1) Na maioria dos nossos pases, como correlato da inaugurao de regimes democrticos, alcanamos a universalizao dos direitos polticos; 2) No entanto, somente conquistamos uma limitada e parcial implantao de direitos civis, os que, alm do mais, esto pouco estendidos para amplos segmentos das respectivas populaes; 3) Em vrios casos tem havido um retrocesso nos limitados direitos sociais que se haviam conseguido; e 4) Com a exceo da Costa Rica e Uruguai, o apoio ao regime democrtico baixo e tem diminudo durante os ltimos anos. Insisto que em termos de trajetrias histricas da democracia este um padro muito singular. Embora uma democracia duradoura, a India deveria ter alertado sobre esta singularidade, as teorias atuais da democracia esto pobremente preparadas para lidar com
este tipo de situao. Em particular, uma perspectiva centrada unicamente no regime talvez (e somente talvez) pode ser admitida quando se pode presumir que a efetividade da cidadania civil e social no problemtica. Mas quando, como argumentei, estas dimenses da cidadania esto distribudas de modo intermitente e enviesado, crucial lev-las em conta com cuidadosa considerao emprica e terica, inclusive para entender o funcionamento dos respectivos regimes. Claro que esses severos dficits de direitos civis e sociais no afetam a todos. Os membros das classes altas e mdias (intelectuais includos) estamos em melhores condies sob as democracias polticas do que sob o autoritarismo, embora nem todos estejam desde o ponto de vista econmico. Esta situao no nova na Amrica Latina, mas perturbador que sob a democracia poltica em no poucos dos nossos pases as condies sociais tenham piorado. A despeito disto, sugiro que uma possvel soluo para esta situao consiste em usar a inverso desta sequncia histrica como um trampolim para a expanso dos direitos que atualmente faltam. Ou seja: em lugar de argumentar que os direitos polticos da democracia so puramente formais, us-los para conquistar outros direitos. Isto o que as feministas e alguns movimentos de minorias tm feito no Noroeste: usar os direitos polticos como plataforma para lutar por direitos civis e sociais. Esta estratgia tem sido qualquer coisa menos o processo bastante sequencial de conquista de direitos (basicamente masculinos) que descrevi acima. Tem consistido em um prolongado movimento de idas e vindas, desde os direitos polticos aos civis e sociais e vice-versa. Tratou-se de uma dialtica: tornar-se forte em uma esfera de direitos para lutar pela conquista de direitos em outras esferas124. Esta possibilidade, que se origina na acessibilidade dos direitos polticos, no existe sob um regime autoritrio; ela somente possvel numa democracia poltica, por meio dos direitos polticos que esta estabelece inclusive para os que tm seus direitos sociais e civis truncados. Por certo, a pobreza e a desigualdade extremas, e os padres de autoritarismo social e explorao que se constroem sobre elas, colocam obstculos formidveis para o desenvolvimento deste processo dialtico 125. A este respeito tenho uma sugesto que reconheo insuficiente e que , no, melhor dos casos, de mdio prazo: colocar mais nfase do que se tem colocado at hoje na Amrica Latina nas lutas pela expanso dos direitos civis. Por qu? Pois precisamente porque qualquer direito civil que conquistado pode se converter em uma importante alavanca para avanar a democratizao poltica e na conquista de direitos sociais. Os direitos civis no somente protegem, tambm do poder; eles geram resguardando-os legalmente oportunidades de atuar para alcanar mais direitos. Os diretos
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Este mesmo argumento apresentado no PNUD (2008, p. 8). Este tema fortemente realado por Karl en seus comentrios; mas me parece que ela exagera em uma formulao cuja rigidez parece fechar todo caminho possvel.
civis tornam assim possvel (mas insisto: somente possvel), para diversos atores individuais e coletivos, definir autonomamente sua identidade e interesses. Por sua vez, um importante fator que facilita estas lutas desde e para os direitos civis previsto pelos direitos polticos lembre-se: expresso, associao, movimento que um regime democrtico no pode seno sancionar e em grau considervel (sob pena de perder seu prprio carter democrtico) respaldar. A extenso exitosa de direitos civs inicialmente baseada no uso de direitos polticos tende tambm a revigorizar a estes, o que por sua vez, abre a possibilidade de novas lutas por outros direitos, incluindo os sociais. Como o PNUD, entre outros, tem insistido126, estes direitos polticos, civis e sociais so analiticamente separveis, mas na prtica se pressupem mutuamente, e geralmente os avanos de qualquer deles tornam possvel que outros tambm avancem. As conquistas em direitos civis, ou em direitos sociais, ou em diretos polticos, so valiosas per se porque so plataformas para a conquista de outros direitos. Parece-me que o complicado processo que surge do anterior o nico caminho aberto para Amrica Latina. , insisto, um caminho aberto somente em regimes democrticos. Atravessar esta rota no ser fcil, algo que mostra entre outros indicadores, o fato de que em nossos pases a agenda pblica tem sido monopolizada por temas de poltica econmica (definidos, alm do mais, de um modo tecnocrtico e especialmente regressivo 127), por escndalos de corrupo e por diversos tipos de violncia. Para piorar, as reaes governamentais violncia social frequentemente vo em direo a restringir ainda mais os direitos civis do setor popular. As privaes provocadas pela falta desses direitos sociais raramente alcanam a agenda pblica, exceto como problemas a serem resolvidos pela polcia, ou por circunstanciais e humilhantes ddivas oferecidas a segmentos em geral clientelisticamente selecionados) do setor popular128. Vimos que, com poucas excees, em termos de desenvolvimento humano e de direitos humanos, escasso progresso (e algumas regresses) tem se conseguido na Amrica Latina sob os atuais regimes democrticos. Esta afirmao requer, no entanto, duas ressalvas. Uma que em algumas dimenses de direitos sociais (tais como alfabetismo, escolaridade e mortalidade infantil) alguns pases tm melhorado seus indicadores. A segunda que, ao menos no nvel agregado e em mdio e longo prazo, a democracia poltica tem consequncias. Adam Przeworsky e seus colaboradores realizaram um importante estudo que incluiu a todos
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Ver especialmente PNUD (2000). Meu colega Conaghan em seus comentrios o expressa bem: Las polticas que promueven el desarrollo democrtico y el econmico no pueden y no deben ser segregadas [] Por buenas razones, la gente es escptica acerca de la democraticidad del sistema cuando esenciales decisiones que afectan su calidad de vida son impuestas por gobiernos que responden a las presiones de las instituciones financieras internacionales. 128 Segundo meu colega Iazzetta diz em seu comentrio a este texto la triste paradoja de un cielo polticamente incluyente aunque socialmente excluyente.
os pases do mundo para os quais existem dados razoavelmente confiveis. Classificaram dicotomicamente esses pases como democrticos ou autoritrios. Sobre esta base, se perguntaram se esses regimes podem dar conta de diversos resultados, ao longo de uma srie de dimenses. Alguns resultados foram negativos, (por exemplo, as taxas de crescimento econmico de pases com regimes democrticos e autoritrios so semelhantes), mas em outras descobertas so significativas, e, por certo, vale a pena destac-los. Em particular,
[Em comparao com os regimes autoritrios] las democracias, tienen bajas tasas de natalidad y mortalidad. Las mujeres, en las democracias tienen menos nios. Ms nios llegan a la edad adulta. Como adultos, viven ms tiempo, ms aos [... e] el efecto del rgimen en la expectativa de vida es asombroso: La diferencia observada es enorme en cada nivel de ingreso129.
Alm do mais,
La mortalidad infantil promedio es muy superior bajo las dictaduras. [por sua vez] los gastos en educacin [que segundo esse mesmo estudo so maiores nas democracias, OD] hacen decrecer sensiblemente la mortalidad bajo ambos regmenes [e o mesmo acontece com as despesas em sade, que nas democracias so mais do que o dobro no autoritarismo: 3,3% e 1,5% do PIB, respectivamente, OD]130.
Por ltimo,
El efecto de regmenes polticos sobre las vidas de las mujeres es indudable [] Bajo las dictaduras las mujeres salen a trabajar fuera de casa con la misma frecuencia que bajo la democracia. Pero crian mucho ms nios, ven morir a una mayor cantidad de ellos y tienen, ellas mismas, mayor probabilidad de muerte [precoce]131.
De modo que a democracia poltica tem consequncias, em termos de varias dimenses diretamente conectadas com os direitos sociais e o desenvolvimento humano (esta pesquisa no considerou indicadores diretamente relevantes para os direitos humanos). No entanto, ao menos, at o momento, estas consequncias benficas so escassamente visveis na
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Przeworski et. al. (2000, p. 264). Ibid. p 237-239. 131 Ibid. p. 265.
Amrica Latina: ademais, em algumas das dimenses mencionadas por Przeworsky et. al., em vrios pases parecem ter acontecido retrocessos132. claro que enfrentamos uma dura tarefa. Por certo, o setor popular dificilmente poder ter sucesso sozinho. Como mnimo, precisa um estado aberto e amigo, no como ocorre frequentemente fechado e hostil. indispensvel que se levem a cabo esforos para reforar o estado, no somente no sentido de faz-lo mais eficaz, mas tambm de torn-lo mais consistente com a condio de agentes de todos seus moradores. Isto certo no somente para as instituies do estado, mas tambm, para o sistema legal, por duas razes. Uma que ainda necessrio sancionar alguns direitos, como o demonstra a subsistncia de regras discriminatrias contra as mulheres e diversas minorias, bem como de praticas policiais e judiciais que implicam em grosseiras violaes dos direitos humanos do devido processo. A segunda razo de que muitos dos direitos existentes devem ainda ser implementados; na Amrica Latina sabemos bem que as leis podem no ser mais do que um pedao de papel. Para superar este legado no somente se necessitam melhores leis e melhores tribunais. Como foi visto na seo VI, tambm necessria uma rede de instituies estatais, nacionais e subnacionais, comprometidas em aplicar no somente qualquer lei, mas um sistema legal democrtico133. Se, como tenho argumentado, a democracia poltica e seus direitos so bens pblicos, nosso dever moral e poltico ajudar o setor popular a usar as alavancas de esses direitos para alcanar outros; qualquer conquista nessas matrias prepara as armas dos fracos para suas lutas posteriores134. Certamente foi notado que at agora tenho dito pouco sobre outro importante desafio: superar pelo menos as mais prementes necessidades de direitos sociais e desenvolvimento humano do setor popular. Isto se deveu a minha convico de que, para alcanar isto, desfrutar direitos polticos, junto com importantes avanos nos direitos civis, muito importante. Do contrrio, as polticas contra a pobreza e desigualdade continuaro sendo capturadas, distorcidas, por persistentes prticas de clientelismo e paternalismo. A democracia e seus
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O tom destas afirmaes tentativo porque sobre estas questes esto pendentes na Amrica Latina importantes esforos de coleta de dados. Ao menos, seria importante recolher e compatibilizar a grande quantidade de informao existente em diversas instituies privadas, estatais e internacionais. 133 Neste sentido vale a pena considerar a salvaguarda proposta por minha colega Karl em seus comentrios, no sentido de que Un ciclo positivo y auto-reforzante, por ms prometedor y moralmente satisfactorio que sea, no puede darse por descontado. Esto es especialmente cierto cuando la construccin del estado de derecho debe estar dedicada a reformar , redefinir y promover los intereses de la amplia mayora de la poblacin en sociedad sumamentes desiguales y no solo el estatus de las empresa mediante reformas de la ley comercial o la proteccin de los intereses de los propietarios mediante la ley penal. 134 Scott (1985). O argumento original sobre os usos positivos da lei nas lutas do setor popular Thompson (1975).
direitos so importantes, provavelmente, so condies necessrias para produzir avanos no desenvolvimento humano que no sejam facilmente reversveis nem afundem os setores populares em maiores dependncias clientelsticas. Talvez, no transcurso do processo dialtico que tenho esboado, surjam atores polticos e sociais capazes de desenhar, e apoiar, alternativas que atualmente no podemos vislumbrar 135. Para que isto ocorra, no devemos esquecer, nem menosprezar, o fato que nos regimes democrticos atualmente existentes na Amrica Latina, os direitos polticos so os nicos que o setor popular goza mais ou menos completamente. XII. CONVERGNCIAS E SUPOSIES Nadie [...] puede gozar plenamente ninguno de los derechos que supone que tiene si le falta lo esencial para una vida razonablemente saludable y activa136. Em consequncia, es incoherente reconocer derechos referidos a la vida o la integridad fsica cuando los medios necesarios para disfrutar y ejercer esos derecho no estn disponibles137. Estas observaes so tristemente bvias. Elas se referem no mbito do desenvolvimento humano, dos direitos humanos e, por certo, dos direitos polticos s capacidades que tornam possvel, ou impedem, a agncia. Pela mesma razo que comentei quando discuto os direitos polticos, este tema teoricamente indecidvel no que se refere a qual seria o conjunto mnimo suficiente em termos de desenvolvimento humano e de direitos humanos. Onde, e sobre a base de que critrios, poderamos traar uma linha clara e firme por cima da qual poderamos supor razoavelmente habilitada agncia nos termos que se concebem as concepes do desenvolvimento humano e os direitos humanos? Como ocorre com os direitos polticos, no h, e nunca haver um consenso intersubjetivo firme e generalizado em relao a qual seria um conjunto mnimo suficiente dos respectivos direitos e capacidades. Portanto, da mesma, maneira que ocorre com os direitos polticos, ao invs de tratar de estabelecer artificialmente os respectivos limites externos e internos dessas capacidades e direitos, o procedimento apropriado analisar as razes e as consequncias de sua indecidibilidade. Antes de avanar nesta direo, quero ilustrar meu argumento com um par de exemplos das oscilaes e ambiguidades que provocam as tentativas de fixar artificialmente esses limites, que vo desde a confeco de listas minimalistas que so inevitavelmente criticadas como insuficientes at a elaborao de longas listas que so no menos inevitavelmente criticadas por incluir praticamente tudo de bom que algum pode querer para
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Em ODonnell (1999; 2001b) discuto algumas possveis coalizes polticas vinculadas a este tema. Shue (1996, p. 7, itlico no original). 137 Vzquez (2001, p. 102).
os seres humanos138. Esses problemas so observveis inclusive no interior da obra de um mesmo autor(a). Aqui menciono dois que, por boas razes, so muito influentes nos seus respectivos campos, direitos humanos e desenvolvimento humano respectivamente. Henry Shue afirma que h alguns derechos estratgicamente fundamentales139, necessrios para disfrutar de todos los otros derechos, que so os direitos a seguridad, subsistencia y libertad140. No entanto, a medida que Shue desenvolveu sua anlise vai agregando outros direitos que percebe como necessrios paraum conjunto mnimo suficiente141. Por outro lado, em termos de desenvolvimento humano, Martha Nussbaum avana na direo oposta. Comea com uma complexa lista de capacidades funcionais bsicas dos indivduos 142. No entanto, compreendendo sem dvida que esta lista demasiadamente extensa, Nussbaum a minimiza estabelecendo que existem duas capacidades (a razo prtica e a associao) que so ainda mais centrais, ya que ambas organizan y cubren todas las otras, volviendo verdaderamente humano su ejercicio143. Apesar dessas oscilaes, esses e outros autores me sugerem dois argumentos. Um que as verses minimalistas dessas listas so insuficientes para garantir plenamente os bens propostos pelo desenvolvimento humano, os direitos humanos ou a democracia; sempre possvel nomear outro direito ou capacidade em relao ao qual pode se argumentar que tambm necessrio(a) para habilitar a agncia em qualquer destes trs planos. O segundo argumento que, como as listas extensas apresentadas por Shue e Nussbaum (bem como pelo PNUD)144 incluem direitos e capacidades evidentemente muito importantes, se costuma afirmar que os direitos e/ou capacidades enunciados nestas listas so igualmente
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De fato, este tipo de crtica foi realizado, a meu juizo com razo, com relao aos Informes sobre o Desenvolvimento Humano. 139 Shue (1996, p. 197). 140 Ibd. p. 20 e passim. 141 Ibd. p. 65 e passim. Entre estes direitos se encontram os direitos participao, liberdade de movimento fsico, ao devido processo ao tratamento justo, e outros. 142 Nussbaum (2000b, p. 12). Estas capacidades, que a autora considera tambm como direitos, so (Ibd. p. 7880; 1997, p. 287-289) aptides para (os direitos a) la vida, la salud fsica, los sentimientos, la imaginacin y los pensamientos, las emociones, la razn prctica, la asociacin, la recreacin y el control sobre el mdio ambiente (alguns destes direitos tem suas prprias categorias); ademais, esta autora distingue entre capacidades bsicas, internas y combinadas (2000b, p. 84-85). 143 Ibid. p. 79 e 82. 144 PNUD (2000, p. 7) comea com uma lista bastante concisa (las trs condicio nes esenciales son que las personas tengan uma vida larga y saludable, que sean [socialmente] reconocidas y que tengan acceso a los recursos necesarios para un nivel de vida decente). No entanto, ao longo do relatrio esta lista consideravelmente ampliada com uma srie de outras capacidades e direitos. Veja-se, por exemplo, Ibid.: p. 2, 8, 19 e 77.
fundamentais 145. Esta afirmao muito problemtica, em parte porque se corre o risco de nos deixar sem um guia pratico e analtico e, em parte porque oferece um fcil alvo para os que negam a relevncia prtica e/ou a importncia conceitual da prpria problemtica do desenvolvimento humano, dos direitos humanos e de uma teoria da democracia que v alm dos limites do regime. Outro problema com estas listas de bens igualmente fundamentais que podem ser desalentadoras: Por onde comear se h tantas violaes e privaes de tantos direitos e capacidades to estreitamente ligados? A esta altura pode estar claro porque encarei acima uma minuciosa discusso dos direitos polticos. Meu propsito foi justificar duas afirmaes: uma, que o conjunto mnimo suficiente desses direitos teoricamente indecidvel; e outra, que esses direitos (de expresso, associao, movimento e outros desse tipo) so na realidade segmentos de mais amplos e mais antigos direitos civis146. Argumentei, da mesma maneira, que esses direitos pertencem a todos os seres humanos na medida em que os reconhecemos como agentes, e que seus direitos como tais agentes na esfera poltica dificilmente podem ser exercidos se os indivduos carecem das capacidades bsicas aos que se referem os direitos humanos147. Convm voltar ao meu argumento inicial em relao ao terreno importante que compartilham a democracia, os direitos humanos e o desenvolvimento humano: eles compartilham, como o fundamento mesmo de suas respectivas perspectivas, uma concepo moral do ser humano como um agente, e os trs propem que isto gera no s reivindicaes morais, mas tambm direitos positivos universais, por mais indecidvel que seja o conjunto mnimo suficiente dos respectivos direitos e capacidades. Um ser dotado de razo prtica tem direito a ser respeitado na sua condio e consequente dignidade enquanto tal; sem tambm o direito a proviso social das condies necessrias para o livre exerccio dos aspectos cognitivo, morais, sociais e polticos adequados a sua condio de agente. Submeter este indivduo a, digamos, violncia fsica ou insatisfao de necessidades materiais bsicas, ou negar sua cidadania poltica, so todas maneiras severas de negar essa condio. Esta viso universalista da agncia e seus direitos esto explicita na tradio dos direitos humanos, pela definio mesma de seu tema. No que diz respeito a democracia, estabeleci que inclusive considerando somente um dos seus aspectos, o regime, podemos perceber sua forte embora geralmente implcita vinculao com a concepo dos
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Ibd. p. 12 e passim para esta expresso e similares. Como se lembrar, argumentei que nos pases iniciadores estes direitos se efetivaro como direitos civis antes de ser promovidos condio de direitos polticos. Tambm observei que, obviamente, estes direitos so exercidos em muitos mbitos da sociedade, para alem do regime. 147 Habermas (1999, p. 332) o diz bem: Sin derechos bsicos que aseguren la a utonomia privada de los ciudadanos, tampoco habr ningnun mdio para la institucionalizacin legal de las condiciones bajo las cuales estos ciudadanos podran hacer uso de su autonomia pblica.
indivduos como agentes. Em relao com o desenvolvimento humano, seu foco nas capacidades somente pode ser entendido a partir dos funcionamentos que elas permitem e, ao faz-lo, habilitam a agencia de cada individuo. Esta fundamentao e seu universalismo so explcitos no trabalho de Sen e na frase com que comea o Relatrio sobre o Desenvolvimento Humano 2000: Los derechos humanos y el desarrollo humano comparten una misma visin y un propsito comn: asegurar la libertad, el bienestar y la dignidad de todas las personas en todas partes148. Os direitos e capacidades postulados por essas trs correntes se referem diretamente apontam a habilitar agncia149. Este o nexo central e compartilhado dessas trs correntes. Esta tambm a razo pela qual cada uma, ou uma combinao de duas delas, empurra a conquista de outra(s). Observamos que nos pases pioneiros a precoce realizao de direitos civis (que continham um importante conjunto de direitos humanos) e, depois de direitos polticos, facilitou a conquista de direitos sociais (que por sua parte contm importantes elementos de desenvolvimento humano). No entanto, como vimos em relao Amrica Latina, a respeito destas questes no h sequncias histrica ou mecanicamente predeterminadas. Outros exemplos so oferecidos por alguns pases da sia Oriental Japo, Coria do Sul e Taiwan que exibem uma sequncia que difere tanto da dos pases pioneiros como os da Amrica Latina: esses pases primeiro alcanaram um grau bastante elevado de desenvolvimento humano e somente depois adquiriram direitos polticos e, em menor medida, civis. Em parte porque o fundamento comum destas trs correntes no tem sido analisado, sabemos pouco sobre relaes causais pelas quais conquistas em algumas destas dimenses empurrariam ou facilitariam avanos em outras. Porem dado esse fundamento comum e generalizaes histricas como as que ainda muito sinteticamente, apresentei acima, me parece claro que se pode afirmar que entre estas trs correntes existe, pelo menos, uma forte afinidade eletiva150. Ademais tal como ocorre com os direitos polticos os direitos e capacidades postulados pelos direitos humanos e o desenvolvimento humano somente podem ser
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PNUD (2000, p. 1). Isto bvio no caso dos direitos humanos pela definio mesma de seu tema. Com relao ao desenvolvimento humano, a mesma concepo, ainda que menos explcita, pode ser detectada em afirmaes como El desarrollo humano [] es un proceso de mejoramiento de las capacidades humanas de ampliacin de las opciones y de las oportunidades para que cada persona pueda llevar una vida respeto y dignidad, PNUD (2000, p. 2). 150 No sentido originariamente utilizado por Goethe, do qual Weber tomou emprestada esta metfora: dois ou mais componentes que no se causam um ao outro, mas que exercem uma forte e para usar um termo contemporneo sinrgica influncia mtua.
indutivamente derivados; em consequncia, seu conjunto mnimo suficiente151 tambm teoricamente indecidvel. Por outro lado, e como vimos com os direitos polticos, cada uma das capacidades e direitos que parecem razoveis candidatos a serem considerados bsicos para o desenvolvimento humano e os direitos humanos, de suma importncia, e como tal deveriam ser considerados empiricamente e tematizados teoricamente. XIII. Lutas passadas e presentes A simultnea impossibilidade de decidir e relevncia dos direitos e capacidades que discuti na seo anterior constituem reconheamos um problema complexo. Uma alternativa proceder, como fiz com alguns exemplos sobre os direitos polticos, a contrario sensu, identificando condies de privao to extremas que deixam poucas dvidas a respeito da negao da agncia em termos de desenvolvimento humano ou direitos humanos. Esse um avano til, porm, uma determinao negativa que no diz nada sobre, a partir de que ponto, as opes que efetivamente habilitam a agncia so satisfeitas. Alm disso, os critrios relevantes para o desenvolvimento humano, para os direitos humanos e para a democracia, foram se modificando ao longo do tempo. Inclusive nos pases pioneiros essa variabilidade histrica gera problemas complexos na hora de determinar um conjunto satisfatrio de direitos mnimos; obviamente, ainda mais difcil determinar esse conjunto para pases que possuem recursos mais escassos do que os anteriores. Tudo isso certamente um tormento para uma mente geomtrica. No entanto, podemos avanar alguns passos por meio da discusso de algumas contribuies recentes. Sen fez a interessante observao de que, inclusive em relao a teorias com inclinao conservadora:
Puede ser til preguntar por qu [atualmente, OD] tantas teoras muy diferentes sobre la tica social tienen la caracterstica comn de demandar la igualdad de algo [] Es tambin de gran inters prctico observar que la imparcialidad y el trato igualitario, en una forma u otra, proveen una plataforma compartida por todas las propuestas ticas y polticas que tiene alguna vigencia actual [] Si el argumento que la desigualdad en algn espacio significativo es justa (o buena, o aceptable o tolerable), esto debe ser racionalmente defendido [] [quando este o caso, OD] el argumento adopta la forma de demonstrar
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Lembre-se que defini este conjunto mnimo suficiente como os direitos que seriam necessrios (e em conjunto suficientes) para garantir a existncia e institucionalizao de um regime democrtico. Lembre-se tambm que discuti as razes que tornam impossvel alcanar um acordo terico e/ou intersubjetivo generalizado para uma definio clara e firme deste conjunto.

que esa desigualdad es consecuencia de la igualdad en otro espacio, considerado ms importante que el anterior 152.
A inevitabilidade de prescrever algum tipo de igualdade, inclusive por parte das teorias conservadoras, uma conquista contempornea. Durante longo tempo muitas teorias defenderam uma desigualdade intrnseca entre os seres humanos; como observei num contexto diferente mas, convergente os servos, os trabalhadores, as mulheres e muitos outros atores foram considerados carentes de agncia e, portanto, intrinsecamente inferiores aos seus superiores. Suspeito que a tendncia das teorias ticas contemporneas a basear-se como observa Sen em alguma dimenso de igualdade humana uma reverberao do processo histrico de expanso da atribuio de agncia em numerosos espaos sociopolticos. Apesar dos horrores do sculo passado, esta caracterizao de que todos os indivduos somos essencialmente iguais uma conquista importantssima. Consequentemente, a ideia universalista de agncia postulada ao mesmo tempo pelas perspectivas do desenvolvimento humano, dos direitos humanos e como argumentei tambm da democracia, j no um argumento estranho ou isolado no mundo contemporneo falta, claro, tirar as poderosas e mobilizadoras consequncias que decorrem disso. Por outro lado, no creio que a igualdade universal que estas correntes pregam possa ser desafiada pelo relativismo cultural extremo hoje em voga em alguns espaos153. Inclusive nos pases onde, como ocorre na Amrica Latina, na prtica essa igualdade negada de muitas formas, a perspectiva igualitarista associada a seus regimes democrticos e sistemas legais (isto , de uma agncia universalmente atribuda) est presente, pronta para ser mobilizada a servio da conquista de outros direitos ainda ausentes. As observaes precedentes passam por cima de vrias discusses filosficas e ticas centradas na igualdade e suas contraposies (trade offs) com a liberdade. Esses so temas muito complicados, que provocam e seguiro provocando rduas discusses tericas e conflitos polticos. No posso dedicar-me a isso no presente texto. Aqui estou considerando situaes que so, num sentido importante, anteriores a essas discusses. No Noroeste, essas discusses habitualmente enfrentam a questo de quais princpios de liberdade e/ou igualdade deveriam regular a distribuio de bens sociais uma vez que todos, ou a maioria, tenham
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Sen (1992, p. 17-21, itlico no original). No tenho espao aqui para discutir este tema complexo. possvel encontrar slidos argumentos contrrios ao anti-universalismo caracterstico do relativismo cultural extremo em Franck (2001), Garzn Valds (1993), Nussbaum (2000b), Sen (1999a; 1999b; 2000b) e Stepan (2000). Ver tambm Touraine (1997, p. 206): No hay sociedad multicultural posible sin principios universales que permitan la comunicacin entre individuos y grupo social y culturalmente diferentes.
atingido um patamar bsico de direitos e capacidades154. Nas situaes s quais estou me reportando, por outro lado, o principal problema se refere aos indivduos (muitos) que no tm acesso a esses direitos e capacidades bsicas. Disso advm a pergunta de se, na Amrica Latina e noutras regies do Sul e do Leste, existem antes que possa ser proposto, em condies de abundncia, o problema das contraposies entre liberdade e igualdade boas razes para afirmar o direito a alcanar um nvel ou uma base mnimo de direitos e capacidades. Acredito que essas razes existem e que seu fundamento est no reconhecimento da agncia de todo ser humano. Essas razes referem-se a um aspecto primrio da equidade: no igualdade plena, seno igualdade bsica. Dessa forma me refiro ao direito da cada um pelo menos a dois bens: primeiro, como foi visto quando abordamos o tema das instituies estatais (mas agora de uma forma mais geral), ser tratado com a equidade e considerao devidas a um agente; e segundo, alcanar uma base de benefcios sociais que inclua um conjunto bsico de direitos e capacidades opes que habilitam a agncia ou que, pelo menos, impedem que sofram privaes que claramente a truncam155. Acima desse nvel podemos, e devemos, ter complexas e por que no? apaixonadas discusses; no entanto, qualquer que seja o resultado das mesmas, permanece aberta a questo de que a reivindicao de um conjunto bsico de direitos e capacidades que fazem possvel a agncia no somente uma aspirao moral, mas um direito positivo. Retornarei a esse tema. Antes disso chamo ateno sobre outra contribuio de Sen. Ele argumenta que:
La participacin poltica y social [democrtica] tiene valor intrnseco para la vida y el bienestar humanos [assim como] valor instrumental para ampliar la audibilidad de los reclamos populares de atencin poltica [incluindo as demandas por necesidades economicas]156.
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Nesse mesmo sentido, Dasgupta (1993, p. 45) observa: Buena parte de la tica contempornea parte de suponer que estas necesidades [bsicas] han sido satisfechas. Esta suposio explicita no texto de filosofia poltica que certamente tem sido o mais influente nas ltimas dcadas, pelo menos no mundo anglo-saxo (RAWLS, 1971, p. 152, 542-543); segundo este autor, sua teoria de justia s pretende ser aplicada em pases onde slo las menos urgentes necesidades materiales no han sido todava satisfechas; para uma reiterao recente desta posio ver Rawls (2001). Por sua vez, ainda que menos explicitamente, a mesma pressuposio est implcita no trabalho de Habermas, provavelmente o mais influente filsofo poltico europeu continental (ver, por exemplo, minha referncia anterior a Habermas, 1999). O problema que fica pendente o de que podemos dizer sobre os pases incluindo os que possuem regimes democrticos que no satisfazem esse pressuposto. 155 Isto o que a Auditoria (2001) chama corretamente de habilitao cidad mnima. 156 Sen (1999a, p. 10, itlico no original).
Sen agrega que a democracia tambm tem valor construtivo por que:
Hasta la idea de necesidades incluyendo el significado de las necesidades econmicas requiere discusin pblica e intercambio de informacin, perspectivas y anlisis [] Los derechos polticos, incluyendo la libertad de expresin y discusin, no son slo fundamentales para la elaboracin de respuestas sociales a las necesidades econmicas: son centrales, tambin, en la propia conceptualizacin de esas necesidades econmicas157.
Podemos vincular essas observaes com minha discusso sobre a indecidibilidade do conjunto de direitos intrnsecos democracia. Sobre essa questo, Jeremy Waldron comenta que:
Cualquier teora de los derechos deber enfrentar desacuerdos acerca de los intereses que identifica como derechos, y de los trminos en que lo hace [] Adems, las teoras de los derechos tienen que enfrentar controversias acerca de los tipos de obligacin que los sustentan y los tipos de prioridad moral que establecen: obligaciones absolutas, obligaciones prima facie, prioridades lexicogrficas, prioridades ponderadas, obligaciones derivadas de la posicin del agente, prerrogativas de los agentes, etc.158.
O contedo dos direitos, seu grau de especificidade, seu alcance, a prioridade relativa de uns em relao a outros, as contraposies entre eles e as formas de resolv-las, so e sero sempre questo de opinio: existem demasiadas perspectivas e preferncias, demasiadas teorias sobre o que justo ou equitativo e demasiados interesses e posies sociais para que essas questes possam ser clara e definitivamente resolvidas. Este um fato da vida social que no deveramos negar nem lamentar; consequncia do fato de que os indivduos so agentes e que os agentes tm diversos projetos de vida, vises, ideologias, interesses e posies na sociedade. Esse fato social primrio se combina com um problema prtico que tem sido destacado por outra contribuio recente159: implementar direitos praticamente qualquer direito requer arranjos institucionais complexos, e esses arranjos custam esforos, tempo e dinheiro que, usualmente, so provenientes dos impostos. Por isso, no s devido parcialidades ou negligncia, alguns direitos no so implementados, outros so dbil ou seletivamente implantados e, na prtica, somente alguns so aplicados de forma mais ou
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Ibd. p. 11. Waldron (1999, p. 225-226). 159 Holmes e Sunstein (1999). Ver tambm os comentrios de Conaghan, Iazzeta e Tavares de Almeida.
menos plena. Consequentemente, os direitos no so estticos, mas se estn expandiendo y contrayendo constantemente bajo la presin de la accin legislativa y judicial 160. Holmes e Sunstein apontam para um pas rico Estados Unidos quando descrevem a seletividade da sano e implementao de direitos que so resultantes de diversas restries polticas, institucionais e econmicas. Por certo, essas presses so tanto mais fortes (e mais enviesadas no seu contedo e possibilidade de xito) quanto mais dbil o estado. Recapitulo a discusso anterior por meio de algumas proposies: 23. tema de discusso inevitvel, em qualquer circunstncia histrica, quais os direitos, com qual intensidade, com que alcance e com que prioridade so os mesmos aprovados e implementados. 24. Esse fato consequncia de restries institucionais e econmicas, mas tambm da diversidade social que advm da agncia humana e, portanto, das diversas perspectivas, estilos de vida, ideologias e interesses que os agentes representam, seja (estaticamente) num momento determinado, seja quando essas caractersticas se desenvolvem e se modificam (dinamicamente) no transcorrer do tempo. Qual a resposta para esses problemas e objees? Bastante simples: democracia. A questo crucial, a grande questo poltica quem, como e sobre quais bases se decidem quais direitos (e com que intensidade e alcance) so sancionados e implementados, enquanto outros no so ou no passam de letra morta. Ainda fundamentadas nas caractersticas universais dos seres humanos, as decises a respeito de quais demandas se convertem em necessidades publicamente reconhecidas (direitos), at que ponto e como so implementadas e qual sua relao com outros direitos e obrigaes, so uma construo poltica e social. Uma questo fundamental quem e como participam dessa construo, incluindo certamente as demandas que so silenciadas ou postergadas e que no conseguem se converter em direitos161. Nesses debates e conflitos, o reconhecimento mtuo dos cidados como agentes fundamental para a expanso de seus direitos e capacidades162. Esse reconhecimento gera um espao pblico de participao poltica, amparado nos direitos que fazem parte de um regime democrtico.
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Ibd. p. 104. Sobre essa questo so pertinentes os comentrios de Whitehead. Sua nfase sobre o carter socialmente definido dos direitos, com a qual estou de acordo, deveria dissipar a ideia de que a minha uma verso de individualismo liberal, como Karl parece temer nos seus comentrios. Como j assinale i na nota de rodap n. 2, que um dos nveis analticos de uma teoria se centre sobre os indivduos no a faz necessariamente individualista. 162 Para Para uma interessante anlise que acentua este aspecto, ver Ackerman (1980).
nesse espao onde, ao menos nos pases pioneiros, vrias demandas de trabalhadores, camponeses, mulheres e outros atores se transformaram em direitos. 163 No entanto, j comentei que nesses pases as lutas atuais em termos de diversas demandas pressupem que quase todos esto acima de um piso bsico de direitos e capacidades. Por certo, este no o caso da Amrica Latina e outras regies do Sul e do Leste. Isso outorga especial urgncia e dramatismo aos argumentos e conflitos sobre quais direitos deveriam ser sancionados e implementados nesses pases, nos quais uma extensa pobreza e desigualdade pe em perigo a prpria possibilidade de reconhecer a todos como agentes. Observei tambm que em vrios dos nossos pases, seja devido represso ou a severas privaes sofridas pelos setores populares, suas demandas poucas vezes atingiram a agenda pblica. Isso um reflexo fiel da desigualdade desses pases: poucas questes entram nessa agenda afora aquelas que interessam aos setores e classes dominantes, exceto as referidas segurana pblica, que com frequncia implicam na criminalizao da pobreza e, por conseguinte, em novos retrocessos nos direitos civis dos setores populares. Paradoxalmente, nos pases onde mais necessria uma ampla discusso sobre diversas demandas onde mais difcil incorpor-las agenda pblica. A consequente surdez para com esta agenda uma indicao da baixa qualidade dessas democracias e sugere fortemente que muitos dos que so cidados polticos carecem de direitos e capacidades sociais e civis bsicas. J sugeri que a resposta diante desta situao mais e melhor democracia. Os direitos da cidadania poltica, somados aos direitos civis que possam existir em cada caso, alm das alianas polticas pertinentes, devem ser o ponto de partida para uma inevitavelmente longa e rdua empreitada. Curiosamente, o principal tema dessa empreitada talvez seja aquele que, segundo argumentei, teoricamente indecidvel: Qual deveria ser o mnimo social decente164 em termos de um conjunto bsico de capacidades de desenvolvimento humano e de direitos humanos? Alm disso, se um pas pobre e tem um estado anmico e um sistema legal truncado, quais seriam as trajetrias adequadas para atingir esse mnimo165?
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O estudo comparado fundamental sobre estes temas Rueschemeyer et. al. (1991); especificamente para Amrica Latina e o movimento trabalhista ver principalmente Collier e Berins Collier (1991). Ver assim mesmo Huber et. al. (1997) e Huber e Stephens (1999). 164 Nussbaum (2000a, p. 125). 165 Como Tavares de Almeida apresenta em seu comentrio, inclusive dentro da Amrica Latina h importantes variaes neste aspecto, que deveriam ser levadas em conta quando se consideram possveis sequncias e trajetrias. Por certo, este importante problema excede as possibilidades do presente texto, mas no quero deixar de mencionar que, qualquer que seja a pobreza de recursos de um dado pas, isso no deveria impedir que sejam traados horizontes temporais dentro dos quais N capacidades e direitos bsicos deveriam ser alcanados.
Como a essa altura j deveria estar claro, no podemos conhecer antecipadamente as respostas para estas perguntas. No entanto, pelo menos sabemos que, da mesma forma como foi visto em relao aos direitos polticos, possvel derivar indutivamente e a contrrio sensu condies que, para alm de qualquer dvida razovel, bloqueiam a agncia, seja esta definida em termos de direitos humanos ou de desenvolvimento humano. Ser vtima de violncia fsica ou do medo habitual mesma, ou padecer de fome ou desnutrio, ou estar exposto a srias doenas prevenveis so, entre outras que poderamos incluir, fortes candidatas a ser consideradas privaes de direitos e capacidades bsicas. Chegamos num ponto que quero enfatizar. Em relao aos direitos polticos, a indecidibilidade em termos de seu conjunto de direitos mnimos suficientes no nos impediu de identificar alguns direitos (como, repito, os de expresso, associao e movimento) sobre os quais podemos desenvolver uma proposio emprica, indutivamente derivada: se esses direitos esto ausentes ou se so severamente restringidos, ento um regime democrtico e seu componente de cidadania poltica no existem. Nesse mesmo sentido, a impossibilidade de determinar um conjunto mnimo que seja suficiente para o desenvolvimento humano e os direitos humanos no deveria nos impedir de identificar, com confiana, condies que, tendo como base o conhecimento disponvel166, representam severas restries agncia. Por exemplo, em termos de desenvolvimento humano, os bilogos conhecem bastante bem os requisitos nutricionais mnimos de diversos grupos sociais, bem como as trgicas consequncias que a privao desses respectivos mnimos acarreta para suas vtimas e seus descendentes167. Em termos de direitos humanos, digamos, podemos identificar prticas de violncia domstica ou de tortura policial e outros severos maus tratos que claramente negam a agncia dos indivduos sujeitos a esses males. Felizmente, nos dias atuais existem diversas instituies pblicas, privadas e internacionais que coletam informao relevante sobre esses temas; penso que chegou a hora de que algumas instituies tomem a dianteira na coordenao da coleta e compatibilizao
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Como j fiz em relao aos direitos polticos, mas com o alerta de que para o desenvolvimento humano e os direitos humanos os conhecimentos requeridos so mais variados e complexos: no s a lei e a cincia social, mas tambm conhecimentos mdico/biolgicos e psicolgicos so necessrios para estabelecer, por exemplo, as consequncias de diversas privaes ou violncias materiais. 167 possvel encontrar dados e discusso sobre a situao lamentvel da Amrica Latina neste e outros aspectos em Baterll e (Alejandro) ODonnell (2000). Para uma viso geral, ver Dasgupta, quem comenta (1993, p. 474): Se dice a menudo que incluso cuando una persona no tiene bienes fsicos, tiene un bien que es inalienable, y que es su fuerza de trabajo. He realizado el importante descubrimiento de que esto es falso. La transformacin de la fuerza de trabajo potencial en trabajo real slo puede ser realizada si la persona encuentra los medios necesarios para esto (itlico no original).
desses dados168. De qualquer forma, devemos advertir que as necessidades e carncias que aqui so importantes no so apenas o sofrimento de indivduos isolados; so questes sociais que deveramos enfrentar em termos do reconhecimento de responsabilidades coletivas e pblicas169. Sustentando-se na evidncia desse tipo de privaes e suas consequncias, possvel argumentar convincentemente que os recursos de um pas deveriam ser destinados, em primeiro lugar, a mitig-las. No entanto, podemos ter a segurana de que na contramo desta posio sero propostos argumentos alternativos como, por exemplo, que seria prefervel dedicar esses recursos para melhorar os servios de sade e educao para os setores mdios, a fim de que uma fora de trabalho melhor treinada e mais saudvel contribua para um desenvolvimento econmico que presumivelmente beneficiar tambm aos que sofrem as privaes mais severas. Isso mostra que estas so questes fundamentalmente polticas, baseadas em diferentes valores, ideologias e posies sociais, e em teorias mais ou menos elaboradas sobre o funcionamento de uma determinada sociedade e, nos dias atuais, e cada vez mais, tambm a respeito do funcionamento do mundo inteiro. As discusses, conflitos e alianas ao redor dessas questes determinam quais so as necessidades reais (isto , socialmente definidas) que um pas decide satisfazer, ignorar ou reprimir. A poltica inclusive, por certo, a poltica democrtica ao mesmo tempo conflito e consenso. Introduzir na agenda pblica temas estreitamente associados s desigualdades sociais existentes, argumentar que certas necessidades so direitos positivos que podem ser esgrimidos frente ao estado e sociedade, e debater a respeito das prioridades relativas de diferentes tipos de direitos e capacidades, todos estes so temas conflitivos, tanto mais conflitivos quanto mais desigual uma sociedade e quanto mais habituados a suas mordomias esto seus setores e classes dominantes. Esta uma realidade da qual no podemos escapar, especialmente nas democracias polticas que coexistem com sociedades sumamente desiguais; esquivar-se dela mediante concepes moderadamente consensualistas ou formalmente
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Os Relatrios sobre Desenvolvimento Humano do PNUD, nacionais e internacionais, so passos importantes nessa direo. Mas os dados que emergem deles necessitam ser inter-relacionados e compatibilizados; ademais, a cobertura desses dados ainda bastante limitada. Por outro lado, impressiona-me a capacidade do Banco Mundial para coletar por si mesmo ou comprando de maneira direta ou indireta diversos tipos de dados. No entanto, muitos desses dados no esto disponveis em sua forma original para anlise de pesquisadores externos (diga-se de passagem, um importante tema de accountability), e a perspectiva sobre o desenvolvimento que orienta seus trabalhos bastante diferente da que aplico aqui e da que se expressa nos Relatrios sobre Desenvolvimento Humano. 169 Weale (1983, p. 35) insiste com razo sobre este ponto. Sobre esta base, prope o que bem pode ser um critrio de avaliao: El criterio bsico de un mnimo social [] es que cuando el mismo es satisfecho, las personas deberan ser capaces de afrontar las obligaciones que convencionalmente se esperan de todos en la sociedad como productores, ciudadanos, vecinos, amigos y padres .
centradas no regime implica sustentar de fato um status quo que, ao menos desde o ngulo dos direitos da agncia, inaceitvel. Vale a pena destacar, agora, uma interseo entre democracia, desenvolvimento humano e direitos humanos: exceto qui para alguns indivduos verdadeiramente excepcionais, tal como vimos com o exemplo de Juana, o exerccio de direitos polticos requer que algumas capacidades bsicas tenham sido atingidas170 reciprocamente, as lutas para alcanar esses direitos e capacidades se beneficiam dos direitos universais que advm da democracia poltica. Uma perspectiva pessimista diria que acabo de estabelecer um crculo vicioso. Uma perspectiva alternativa consequncia da dialtica que esbocei na seo X. Ela reconhece a peculiar dinmica e o carter historicamente aberto da democracia e me permite enunciar outra proposio171. 25. A sempre possvel extenso e retrao dos direitos polticos, sociais e humanos e, abarcando todos eles, a grande questo poltica e moral dos direitos e capacidades que habilitam a agncia, so o campo no qual, numa democracia, se jogou e se seguir jogando a poltica.
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Existem alguns estudos empricos de considervel interesse a este respeito. Em particular, Frohlich e Oppenheimer (1992) levaram adiante uma srie de experimentos para estudar vises dominantes sobre a justia distributiva. Solicitaram a (estudantes de graduao no Canad, Polnia e Estados Unidos) que tentassem um acordo unnime a respeito de que princpio geraria a mais justa distribuio de renda numa sociedade na qual os sujeitos no conhecem de antemo qual posio lhes corresponder ocupar (o vu de ignorncia de Rawls 1971). Estes princpios eram: 1. Maximizar o rendimento mnimo ou bsico na sociedade; 2. Maximizar o rendimento mdio [o princpio de mxima utilidade mdia de Harsanyi, OD); 3. Maximizar o rendimento mdio s aps ter garantido que a diferena entre os indivduos mais pobres e os indivduos mais ricos [...] no supere uma medida determinada (o princpio de diferena de Rawls 1971, OD); 4. Maximizar o rendimento mdio s aps ter garantido para todos certo mnimo especificado, ou 5. Qualquer outro princpio que os sujeitos quisessem formular (Ibd.: p. 35 e passim). Os autores fizeram um total de 76 experimentos; um notvel 78% destes grupos esteve de acordo em escolher o critrio 4 sem um teto; isto , em estabelecer um mnimo garantido para todos e acima disso nenhuma restrio a respeito da possibilidade da cada um de ultrapassar omesmo (Ibd.: p. 59 e passim). Observe-se que isto estritamente equivalente a optar pelos direitos e capacidades bsicas que discuto neste texto. Ademais, Frolich e Oppenheimer informam que a democracia era importante em seus experimentos: quantos mais abertas e estendi das foram as discusses durante os experimentos, tanto mais firme e estvel foi o apoio a este princpio. Remeto a esta obra para maiores detalhes. Para um meditado argumento a favor deste critrio ver Waldron (1999). 171 Em seus comentrios Withehead observa corretamente que na Amrica Latina qualquer direito que tenha sido conquistado usualmente mais precrio (e s vezes reversvel) que nos pases pioneiros.
O enunciado da proposio anterior a principal razo pela qual as variaes e mudanas da qualidade da democracia ao longo do tempo so importantes 172 tanto como resultado quanto como facilitador de lutas pelo desenvolvimento humano e direitos humanos173. XIV. Quarta digresso sobre a avaliao da Qualidade da Democracia Da seo precedente possvel concluir que uma avaliao da qualidade da democracia no deveria ser indiferente a respeito do nvel alcanado, ou no, em termos de certos aspectos bsicos do desenvolvimento humano e dos direitos humanos, nem acerca de quantos so (e que caractersticas sociais tm) aqueles que esto privados desses direitos e capacidades bsicas. Como evidente, severas privaes nessas dimenses significam que, exceto para indivduos excepcionais, sua condio de agentes polticos est profundamente avariada; na medida em que a democracia entranha a cidadania poltica, incluindo os direitos participativos, ela inclui a expectativa de que pelo menos todos estejam acima de um piso mnimo de capacidades humanas e direitos humanos bsicos que lhes permitam, se assim o quiserem, exercer sua cidadania poltica174. Incluo aqui alguns aspectos de desenvolvimento humano e de direitos humanos relevantes, sem pretender que eles constituam uma lista completa. XIV.1. Em termos basicamente de desenvolvimento humano XIV.1.1 Quantidade, porcentagem, posio social, gnero, idade e localizao geogrfica de indigentes e/ou indivduos que no atingiram nveis mnimos de alimentao, habitao, abrigo e gua potvel.
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No tenho tido espao para me ocupar aqui do importante e complexo problema do pluralismo cultural. Permitam-me apenas observar que, em nossos dias, as democracias tm enfrentado essa questo mais decentemente do que os regimes autoritrios e as democracias oligrquicas. Por certo, h muito por fazer; a interseco das regras legais (inclusive democrticas) e dos sistemas legais comunitrios (especialmente os de comunidades indgenas) no evita a emergncia de problemas sumamente complexos e, s vezes, conflitivos. Considero, no entanto, que a legalidade democrtica deveria permitir enfrentar esses problemas do modo decente e respeitoso da diversidade cultural. 173 Sobre este tema me remeto novamente aos comentrios de Mndez, quem utilmente discute vrios temas problemticos que deveriam se resolvidos antes que estas convergncias frutifiquem. 174 Lembremos que esta considerao foi feita to precocemente como em Atenas; e que a mesma impulsionou o desenvolvimento do estado de bem-estar nos pases pioneiros.
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XIV.1.2 Idem de indivduos afetados pela falta de acesso a servios de sade, por doenas previnveis e deficincias herdadas ou adquiridas, causadas por qualquer das privaes enumeradas nesses itens. XIV.3. Idem de analfabetos absolutos ou funcionais, e de taxas de matricula e desero nos diversos nveis educativos. XIV.4. Idem de indivduos desempregados ou trabalhando em setores da economia nos quais no so reconhecidos seus direitos civis ou trabalhistas bsicos. XIV.2. Em termos basicamente de direitos humanos XIV.2.1. Nmero, posio social, gnero, idade e localizao geogrfica de indivduos que so ou tenham sido vtimas de violncia fsica. XIV.2.2. Idem de indivduos afetados aos que se lhes nega de fato ou de direito as garantias de equidade e justia, especialmente, mas no exclusivamente, nos tribunais. XIV.2.3. Nmero e localizao geogrfica de diferentes tipos de delitos especialmente sexuais, homicdios e roubos mo armada. XIV.2.4. Se os estrangeiros gozam dos mesmos direitos civis e sociais que os cidados; se ao menos em nvel local podem participar politicamente e se so tratados pelas instituies do estado e pelos cidados com a considerao e respeito devidos. Como se pode ver, a lista precedente nitidamente incompleta, mas til para sugerir alguns critrios prticos relevantes. Ainda que no seja tarefa menor reunir (ou, quando disponveis, organizar) o tipo de dados implicado nas digresses precedentes, os mesmos correspondem naturalmente ao campo de investigao da qualidade da democracia. Em contrapartida, os dados implicados pelos itens arrolados na presente digresso constituem o principal campo emprico das instituies que trabalham com desenvolvimento humano e direitos humanos. Especialmente se essas instituies esto convencidas das conexes proximas que existem entre seus temas especficos e a democracia, deveriam compartilhar seus dados com os que tentam avaliar a qualidade da democracia. Esses, por sua vez, deveriam certamente compartilhar seus prprios dados com essas instituies. XV. Algumas precises sobre a Qualidade da Democracia Neste ponto, aps a ltima digresso, resumo minhas opinies sobre a conceptualizao da qualidade da democracia. Aludo com esta expresso existncia de diferentes graus de democracia ou, equivalentemente, de democraticidade. Refiro-me com isto aos itens (ou, como prope a Auditoria, os padres) que propus nas digresses anteriores.
Os mesmos devem ser considerados vetores que mapeiam diversas dimenses ou aspectos da democraticidade175. A distncia observada em relao ao nvel estabelecido pelo respectivo padro, ou eventualmente, em relao a um piso que indicaria a ausncia do fator ou dimenso em questo, estabeleceria (ou permitiria um juzo fundamentado sobre) a democraticidade relativa dessa dimenso. O resultado geral seria uma srie de vetores 176 por certo, alguns deles melhor mensurados do que outros de democraticidade relativa177. Como a Auditoria tem feito na Costa Rica, e com a experincia derivada da mesma, avaliaes semelhantes em outros pases (ou, no caso, regies ou cidades) poderiam proporcionar um novo e til conhecimento sobre o funcionamento os avanos e as falhas de uma democracia dada. Ademais, com bons procedimentos metodolgicos, parte importante desses dados poderia ser comparvel envolvendo diferentes casos ou perodos. Aqui explicito uma preferncia pessoal: quanto mais democraticidade, melhor. Isso no implica ignorar que, como j mencionei, existem contraposies ( trade-offs) que afetam a conquista de certos direitos ou capacidades, nem que quase nunca as coisas boas vm todas juntas. Porm sigo acreditando que in dubio pro democracia; isto , as contraposies que gerem eroso em alguma dimenso democrtica deveriam ser cuidadosamente justificadas. Estas justificativas, ademais, deveriam poder ser discutidas publicamente e a deciso de aceitar essa contraposio deveria ser feita por instituies autorizadas legalmente que, alm disso, procedem de acordo com regras democrticas178 (ou, como nos exemplos que apresentei acima em relao forma de tomar certas decises em matria de tipo de mudana ou de segurana nacional, por instituies que tenham sido apropriadamente autorizadas para isso e cuja autoridade possa ser desafiada por meios democrticos). Devo agora relativizar minha afirmao de que in dubio pro democracia. Creio que este um critrio geral vlido. No entanto, o mesmo no exclui a discusso terica e, por
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Este procedimento equivalente preciso ( precising) de uma definio analisada por Collier e Levitsky (1997). Sobre os temas discutidos na presente seo, ver os comentrios de Alcntara Sez, Coppedge, Mazzuca e Munck. 176 Ou o mapa de picos, vales, poos e outras imagens geogrficas que a Auditoria (2001, p. 46 e passim) tem desenhado, imaginativamente, com seus dados. 177 Portanto, apesar de alguns mal-entendidos que meu texto original aparentemente provocou, coincido com a orientao geral dos comentrios metodolgicos de Alcntara Sez, Mazzuca, Munck e Coppedge, por exemplo, quando o ltimo argumenta que para a realizao de uma auditoria No necesitamos formular ningn derecho absoluto o lista de derechos absolutos; slo necesitamos saber cunto de cada bien corresponde a qu grado de democracia (itlico no original). Por outro lado, uma importante questo metodolgica que fica pendente se seria possvel ou conveniente reduzir estes vetores a algum tipo de escala ou ndice; sobre este tema ver os comentrios de Munck e as obras ali citadas. 178 Por regras democrticas entendo, no presente c ontexto, que as instituies pblicas respectivas procedem de maneira correspondente aos respectivos itens nos excursos precedentes.
certo, eminentemente poltica a respeito de duas questes: Quanta democracia? e Democracia onde?179. Em relao a essas perguntas, um democrata radical gostaria de avanar homogeneamente em todos os vetores de democratizao, enquanto no outro extremo um democrata conservador preferiria nveis baixos em vrios desses vetores180. A preferncia que expressei no pretende excluir esta questo, que est no corao mesmo daquilo a que a poltica democrtica (e, de fato, a poltica em general) se refere. Para quais esferas, alm do regime, deveriam ser estendidos os procedimentos democrticos de tomada de decises e o princpio e os direitos da cidadania? Quais custos, em termos de possveis contraposies com outras metas, estamos dispostos a pagar por avanos na democratizao? Os procedimentos democrticos e os princpios da cidadania deveriam ser estendidos ao digamos funcionamento interno dos partidos polticos, aos sindicatos e s associaes empresariais, mas no, por exemplo, s empresas, s universidades, s organizaes internacionais e s famlias? Podem existir critrios razoavelmente coerentes e amplamente aceitos que autorizem a estabelecer parmetros sobre aonde aplicar e aonde no aplicar esses mecanismos e princpios? E, mais complicado ainda: quem, e por meio de qual processo de tomada de deciso (democrtico ou outro) deveria decidir este tipo de questo? Um tratamento satisfatrio destes temas requer teorias da democracia que ainda so inexistentes181. Ademais, essas teorias deveriam aceitar que nestas matrias estamos tratando com o mais profundo e definitivamente indecidvel. Uma concepo de democracia que pretenda ser coerente deve estar fundada, como vimos, numa viso das pessoas enquanto agentes e no carter universalista da aposta democrtica do regime. A indecidibilidade terica dos direitos polticos, tanto considerados em si mesmos quanto (ainda mais) se reconhecemos tambm os direitos civis e sociais como relevantes para a democracia, possibilitam democracia sua peculiar dinmica e seu carter historicamente aberto. Como consequncia, no s os autoritrios, mas tambm os democratas sinceros de diversas correntes debatero sempre onde, como, por quem e por que deveriam ser colocados os limites da democracia e com ela, da prpria poltica182. Esses debates no sero decididos
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Tal como se pergunta Bobbio (1984). Por exemplo, argumentando que a democracia se refere exclusivamente ao regime e que, inclusive dentro dele, uma participao ampliada poderia pr em perigo a conquista de outros valores, tais como a estabilidade poltica, a eficcia da poltica econmica ou outros. 181 Ou simplesmente abster-se de discutir estes problemas como relevantes para uma teoria da poltica e/ou da democracia. Ver por exemplo o grande cuidado com o qual, em seus vrios ajustes na sua teoria da justia, Rawls tem argumentado que a mesma no se aplica a instituies sociais como as que tenho enumerado; para uma formulao recente ver Ralws (2001). 182 Penso advertir que, no de modo casual e mesmo avanando por um caminho diferente, chegamos a uma concluso anloga da proposio n. 25.
somente por razes normativas e analticas; eles estaro contundantemente influenciados por consideraes ideolgicas, prticas e de prudncia fundamentalmente polticas a respeito de, entre outros fatores, os recursos e desigualdades num dado pas, sua configurao de classes e setores sociais, as alianas internas existentes e possveis e o contexto internacional. Obviamente, estas questes esto fora do alcance do presente texto. No entanto, posso fazer dois comentrios. Um que uma avaliao da qualidade de uma democracia deveria ser til para todos, incluindo aqueles que pensam que os avanos em algum de seus vetores so indesejveis: uma avaliao desse tipo gera informao pblica para o uso de cidados(s) que podem legitimamente estar em desacordo sobre quanta democracia desejam e onde a desejam. O segundo comentrio que, como pode ter sido observado na terceira digresso (bem como nos padres da Auditoria), no considero evidente que os mecanismos democrticos sejam adequados para todas as instituies sociais. Contudo, no presente texto a discusso sobre a condio de agentes que tm todos os seres humanos em todas as esferas sociais no s em termos de regime implica que, nas instituies sociais no-democrticas, os direitos civis e trabalhistas de seus membros sejam respeitados: j que os agentes so sempre agentes em todas as partes, a ausncia de processos democrticos numa determinada situao social no justifica o despotismo nem a arbitrariedade. Agrego, agora, alguns comentrios sobre os vrios nveis apontados por minhas sugestes sobre os itens mediante os quais seria possvel avaliar a qualidade da democracia. Parto da considerao de que o regime, bem como as atitudes e opinies dos cidados a respeito da democracia e de alguns aspectos gerais da poltica (primeira digresso), no so problemticos enquanto tpicos a ser avaliados183. Por outro lado, a discusso sobre a democraticidade das instituies do estado e do sistema legal (segunda digresso) conduziunos para alm das teorias centradas no regime. No entanto, espero ter mostrado que esses so aspectos sumamente importantes da democracia; consequentemente, e apesar das previsveis dificuldades para a obteno de dados184, no deveriam ser poupados esforos para tambm medir este nvel. Ademais, com base no argumento de que certas caractersticas do contexto social so (ao menos) condio necessria da democracia, e de que as variaes nessas caractersticas provavelmente tm forte relao com a qualidade da mesma, inclu na terceira digresso alguns itens destinados a avaliar algumas dessas caractersticas. Finalmente, a conexo crucial que creio ter mostrado que existe entre a democracia, o desenvolvimento humano e os direitos humanos me conduziu lista proposta na quarta digresso.
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Apesar de que, como j observei, alguns podem no estar de acordo sobre a desejabilidade do avano na democratizao de alguns destes itens. 184 Por certo, a Auditoria um excelente exemplo de como, com uma boa dose de imaginao e esforo, algumas dessas dificuldades podem ser superadas.
Com estes passos fui muito alm das concepes usuais da democracia. No entanto, acredito que minha discusso sobre os diversos aspectos da cidadania e, consequentemente, da agncia, justifica a incluso desses quesitos numa avaliao da qualidade da democracia. XVI. Notas Epistemolgicas sobre a avaliao da Qualidade da Democracia No Declogo de avaliao da democracia que preparei para o projeto da Auditoria de Costa Rica185, sustentei o argumento de que um procedimento apropriado deveria combinar portas de entrada internas e externas. Entendo assim que uma combinao de especialistas e de cidados politicamente informados estabelecem as caractersticas bsicas que definem a democracia, bem como as aspiraes, ou padres, que podem ser propostos a fim de avaliar sua qualidade de uma maneira razovel 186. Por outro lado, uma avaliao deste tipo no pode deixar de convidar os(as) prprios(as) cidados(s) a manifestar suas opinies, tanto em termo dos dficits e das conquistas de sua democracia como quanto s aspiraes que tm em relao a ela. A razo desta dupla via de entrada bvia. Por um lado, uma perspectiva puramente externa corre o risco de ser demasiadamente abstrata, tcnica, e/ou distante no que diz respeito ao modo pelo qual a cidadania avalia sua prpria democracia. Por outro lado, uma aproximao puramente interna, especialmente em pases onde a democracia tem srias deficincias, corre o risco de coletar opinies que podem estar pobremente informadas ou ser a expresso das preferncias adaptativas de indivduos severamente carentes187. por isso que a Auditoria sustenta, com razo, que no se trata de um exerccio terico/acadmico orientado a formular, testar e revisar proposies tericas, mas sim de uma avaliao uma auditoria propriamente dita. Este exerccio, entretanto, no toscamente empirista; encontrase teoricamente sustentado por conceitos que discutem o que a democracia e suas diferentes dimenses. Este momento terico externo leva a um momento interno, que consiste em
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Ver anexo 2 ao final desse captulo. Ao fazer estas recomendaes e as que as seguem, segui de perto os critrios usados pela Auditoria (2001, p. 30-31 e passim), incluindo seu conjunto de padres tanto para o Umbral Mnimo de Garantas Democrticas como para o Umbral Superior de Calidad Democrtica. Para outros e valiosos detalhes, remeto a esses dois volumes, bem como ao texto de Vargas Cullell et. al.. 187 Sobre as preferncias adaptativas (ou endgenas), ver Elster (1985). Sen tem reforado este tema em vrios trabalhos como parte de sua crtica a , entre outros, o utilitarismo e a ideia de Rawls a respeito dos bens primrios. Sen adverte, com razo, contra a tendncia a considerar como critrios de avaliao as muito modestas preferncias que podem ser expressas por indivduos severamente desprovidos. Para citar este autor, el perdedor que abandona la esperanza pierde [tambm] el coraje de desear un mejor pasar y aprende a encontrar placer en pequeas ddivas [...] Las privaciones aparecen atenuadas y enmudecidas en la mtrica de las utilidades; Sen (1984a, p. 512), ver tambm Sen (1985b e 1992).
observar, com o maior detalhe e cuidado possveis, como os(as) cidados(s) percebem a democracia que existe no seu pas. Ao mesmo tempo, num terceiro estgio, estas perspectivas cidads retornam Auditoria e lhes so atribudas espaos em quadriculas conceituais que esto, como j observei, teoricamente guiadas. Depois dessa etapa de incorporao e localizao conceitual da informao interna, a mesma analisada em termos de sua distncia em relao aos padres (ou os pisos mnimos, se for o caso) que a teoria e as observaes comparativas sugerem, inicialmente, como caractersticas factveis e desejveis de uma democracia de boa qualidade188. Esses complicados, mas indispensveis movimentos (em direo a e a partir das perspectivas interna e externa e em direo aos e a partir dos dados empricos e conceitos tericos) impedem, como foi observado, que a avaliao possa ser considerado per se189 uma empresa e um produto terico/acadmico. Ele , como os autores da Auditoria corretamente indicam, um instrumento com o qual os(as) prprios(as) cidados(s) avaliam a sua democracia190. Nesse sentido importante, a Auditoria uma tentativa de enriquecer a esfera pblica, particularmente enquanto contribuio para a expanso da restringida agenda pblica que, como j comentei, acomete muitos dos nossos pases. Por esta razo crucial que, depois dos passos que descrevi, os principais resultados da Auditoria retornem cidadania por meios que sejam amplamente acessveis e facilmente compreensveis191. XVII. Algumas Concluses Sob um regime democrtico, os direitos participao poltica, bem como os de expresso, associao, movimento e outros semelhantes, devem ser respeitados em virtude da prpria definio desse regime se no o so, esse regime deixa de ser democrtico. Esses so direitos que, pelo menos em termos de sua validade formal, no so problemticos. Por sua vez, o ncleo histrico dos direitos humanos ( vida, integridade fsica, proteo e reparao de violncias de diferentes tipos, e semelhantes) tem sido consagrado pelos sistemas legais de praticamente todos os pases no mundo atual. Nos dias atuais poucos aspirariam, ao
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Devo apontar que esta minha prpria reconstruo da lgica dos passos metodolgicos adotados pela Auditoria. 189 Digo per se, porque os dados, a experimentao metodolgica e a reviso das categorias conceituais induzidas pela incorporao de perspectivas internas so uma rica mina para estimular a investigao e avanos terico/acadmicos. 190 Ou, como digo no Declogo, um jogo de espelhos para este fim. 191 O esforo que os lderes da Auditoria de Costa Rica esto fazendo nesta direo um dos muitos aspectos elogiveis desse projeto.
menos publicamente, que esses no fossem direitos vlidos e exigveis192, ainda que tenhamos visto que numa parcela da Amrica Latina estejamos distantes da sua implementao plena. O problema mais complexo se refere ao desenvolvimento humano e, por conseguinte, aos direitos sociais, especialmente em relao queles que morrem to lentamente que ningum chama isso de assassinato193. Diversos tericos contemporneos sustentam que esses so fatos hediondos que podem abrir espao para reclamos morais, porm eles objetam que as conseguintes necessidades gerem direitos positivos subjetivos, isto , que levem a aes contra o estado. Alguns desses argumentos diretamente negam a validade dessa pretenso; outros destacam a impossibilidade de atingir um acordo generalizado sobre qual seria um conjunto aceitvel desses direitos; outros sustentam a impossibilidade ftica de satisfazer as necessidades correspondentes, especialmente, mas no exclusivamente nos pases pobres, e outros, por fim, apontam que os custos de aumentar o nus de tributos dos ricos para satisfazer essas necessidades superariam, inclusive para os mais pobres, os ganhos que disso obteriam. Isoladamente ou em conjunto, esses argumentos tm dominado a agenda pblica durante as duas ltimas dcadas, tanto nos pases ricos quanto nos pobres. No entanto, considerando esse tema desde o ngulo da agncia e das capacidades e direitos mnimos que podem habilit-la, considero difcil negar que a satisfao daquelas necessidades um direito positivo. Isso nos leva, uma vez mais, questo da democracia e sua qualidade. Vimos que a questo de decidir quais direitos polticos, quais capacidades para o desenvolvimento humano e quais direitos humanos e em que sequncias e a que custos deveriam ser implementados, tem sido e continuar sendo a prpria matria das lutas democrticas. Esses so processos polticos que s vezes conduzem as decises tomadas pelo estado. A histria mostra em abundncia que nunca foi possvel estabelecer muito menos implementar de forma simultnea, um pacote completo dessas capacidades e direitos. Isso sugere, por um lado, que injusto pedir uma especificao a priori de um conjunto mnimo suficiente desses direitos e/ou capacidades e, pelo outro, que igualmente injusto descartar demandas e decises porque elas no implicam reclamar o alcance simultneo desse pacote completo. A histria testemunha tambm que os recursos necessrios para conquistar alguns desses direitos e capacidades foram disputados e redefinidos ao longo dos conflitivos e problemticos processos que resumi nas sees anteriores194. Alm disso, as sequncias de aquisio desses
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Apesar disso, de maneira perturbadora, diversos estudos e relatrios jornalsticos mostram na maioria dos pases de Amrica Latina um apoio bastante amplo deteno arbitrria, tortura e ainda ao linchamento de supostos criminosos. Ademais, polticos demaggicos e alguns meios de comunicao de massa estimulam estes sentimentos e o medo violncia social que est na sua base. 193 Coleridge, citado em Shue (1996, p. 58). 194 Tem produzido valiosos trabalhos sobre esta questo e outros temas prximos. Ver especialmente Tilly (1998b; 1999b; 1999c); com apropriadas referncias a Amrica Latina, ver Huber et. al. (1997; 1999).
direitos e capacidades, bem como seu contedo e alcance, tm variado inclusive entre os pases pioneiros195. Nesses casos, a poltica democrtica, sob diferentes circunstncias e alianas polticas, levou a priorizar temporariamente certas necessidades sobre outras certamente no menos bsicas. As lutas subsequentes no se paralisaram pela suposta injustia de atender s algumas necessidades, ou por predies de que atribuir os recursos necessrios provocariam consequncias catastrficas. Por sua vez, como j observei, os progressos na conquista de alguns desses direitos permitiram lutas posteriores por outros. Essas so as formas, s vezes frustrantes e raramente lineares, por meio das quais a poltica democrtica trabalha mas somente quando trabalha bem, melhorando nesse processo a sua qualidade. Guilhermo ODonnell foi professor da Universidade de Notre Dame, Departamento de Governo e Relaes Internacionais, e membro do Instituto Kellogg de Estudos Internacionais.
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ANEXO 1 Proporo dos entrevistados que esto de acordo com a frase La democracia es preferible a cualquier otro tipo de gobierno (se no se indica data, os dados da primeira coluna so de 1995).
Pas Argentina Bolvia (1996) Brasil Chile Colmbia (1996) Costa Rica (1996) Equador (1996) El Salvador (1996) Guatemala (1996) Honduras (1996) Mxico Nicargua Panam Paraguai Peru Uruguai Venezuela 1995 76 64 41 52 60 80 52 56 51 42 49 59 75 52 52 80 60 2001 58 54 30 45 36 71 40 25 33 57 45 43 34 35 62 79 57 Diferena -18 -10 -11 -7 -24 -9 -12 -31 -18 15 -4 -16 -41 -17 10 -1 -3
Fonte: Latinobarmetro, 1995, 1996 e 2001.
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ANEXO 2 O declogo O que a auditoria e no 1. A auditoria no um projeto acadmico. No parte de hipteses para verificar nem de teorias j formuladas. um projeto descritivo e avaliativo, que se alimenta de contribuies acadmicas e suscita diversas atividades deste tipo, mas no se confunde com elas. 2. A auditoria um instrumento de navegao. Prov a governos e diversas lideranas sociais e polticas, informao mais profunda e detalhada que a que eles habitualmente tm a seu alcance, sobre o que a cidadania pensa e aspira sobre a democracia. 3. A auditoria um jogo de espelhos. Devolve cidadania a imagem de como ela se v a si prpria e em relao com a democracia (dimenso subjetiva), bem como padres de avaliao, objetivos desenvolvidos pela equipe de Auditoria. Atravs desses espelhos, a Auditoria consistente com a democracia: as duas so de e para a cidadania. 4. A auditoria revigora a sociedade civil e a accountability societal. Os espelhos subjetivos e objetivos facilitam a autoconscincia da sociedade civil, permitindo detectar problemas e aspiraes que de fato compartilha e possibilita diversas aes e movimentos de accountability societal. Fomenta com isso a democratizao desde baixo. 5. A auditoria um instrumento aberto, em permanente reelaborao. Est outra razo pela qual a Auditoria no um projeto acadmico. O acadmico fecha, como produto, com a publicao de um livro ou artigo. Por sua vez, um produto fundamental da Auditoria so as respostas que suscita, tanto nas lideranas como na cidadania em geral. Essas respostas redefinem as avaliaes e aspiraes sobre a democracia recolhidas no Informe da Auditoria. Este carter aberto da mesma corresponde a prpria democracia: sempre um horizonte aberto, em termos dos valores e aspiraes que encarna. 6. A Auditoria um produto exportvel, mas no a chave na mo. A auditoria respeita as caractersticas de cada caso nacional. De forma aproximada poderia se pensar em uma estratgia metodolgica de trs teros de dados. Um seria um ncleo duro comparativo. Compartilhado por todos os outros. Outro recolheria especificaes de cada caso. Um terceiro, no meio dos anteriores, consistiria de dados que as
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respectivas equipes nacionais orientadas pela equipe coordenadora geral deveriam tentar torn-las comparveis, mas sem chegar ao ponto de desconhecer ou descuidar especificidades que a respectiva equipe nacional considera importantes. A Auditoria um instrumento ideologicamente estratgico. Coloca-se em momentos em que temos na Amrica Latina uma coleo de democracias (boa parte delas de baixa qualidade), semidemocracias e alguns regimes autoritrios. Isto expresso de uma tendncia democratizante, que implica um enorme progresso em relao a onda autoritria que no faz muito tempo assolou boa parte da Regio. Mas os sucessos democrticos so precrios e incompletos. A Auditoria parte dos inmeros esforos para reforar o lan e as prticas democrticas na regio. Alm do mais avalia as lideranas latino-americanas pela sua palavra. Atualmente conveniente se dizer democrtico(a), ainda que seja dito hipocritamente; a Auditoria aceita literalmente essas afirmaes e prope reforar e viabilizar a vocao democrtica declarada. A Auditoria crvel e imparcial, porm a partir de um enviesamento especifico prdemocrtico. A Auditria crvel porque tem um formato institucional, tanto nas suas instncias consultivas quanto tcnicas que garante a seriedade, objetividade e imparcialidade partidria de seus trabalhos. Mas a Auditria no tmida em tornar pblico seu vis pr-democracia e o aperfeioamento de sua qualidade. A Auditria no somente um processo de aprendizagem institucional. O Programa das Naes Unidas para o desenvolvimento (PNUD) e seus colaboradores comeam com objetivos modestos, movimentando-se me terrenos metodologicamente bem abonados e se explicando persistente ou amplamente, so imparciais, srios e construtivos nos seus objetivos. Logo vo aprendendo no processo e aumentando progressivamente as ambies do mesmo. A experincia do PNUD com o conceito e informes de desenvolvimento humano tem se enriquecido em si mesmo e ampliando suas conexes com outros temas. Isso foi, evidentemente, o produto de um investimento inteligente institucional que soube proceder incrementalmente, sem perder de vista a meta de ir produzindo progressos importantes na definio, conceitualizao, metodologia e impacto do desenvolvimento humano. A Auditoria implica um investimento internacionalmente solido de perspectiva que, no entanto, no nova para o PNUD. Os tpicos (e mais influentes) organismos de ajuda internacional financiam projetos (de estabilizao econmica, alivio na balana de pagamentos, reforma do estado, etc.) pela contribuio ao crescimento econmico. Por sua vez, considera que em ltima anlise o crescimento por ser alcanado acabar beneficiando o conjunto da populao. Seja qual fosse a veracidade de cada caso dessas afirmaes, esses projetos comeam pelo macro e somente depois de uma srie de complexas e hipotticas mediaes chegam ao micro, s condies de vida do
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conjunto da populao. Por sua vez, tanto o desenvolvimento humano como a Auditria comeam no micro, com a gente e seu interesse e direito de alcanar um nvel decente de desenvolvimento humano (o que Amartya Sen denomina de capacidades e funcionamentos) e a vigncia efetiva dos direitos (liberdades para Amartya Sen) postulados e pressupostos da democracia. Em virtude deste ponto de partida, o desenvolvimento humano e a Auditoria no podem deixar de tornar explcitos os valores que a sustentam e justificam. Esta inocultabilidade pode ter polemicas, por exemplo, quando o desenvolvimento humano se ocupa de temas de gnero em culturas fechadas machistas, ou quando a Auditoria explicita frente aos autoritrios seus vis pr-democrtico. Porm, por outro lado, a crescente conscincia das consequncias negativas que pode ter o enfoque economicista e desde acima de outras organizaes, apesar do tom democrtico e aparentemente neutro, desde o ponto de vista valorativo com que se apresentam, as esto expondo a criticas mais contundentes. De qualquer forma, a identificao do PNUD com o desenvolvimento humano tem se comprometido com o caminho dos de abaixo e com a explicitao de alguns valores bsicos; est tambm o caminho que a Auditoria recorre. Fonte: Guillermo ODonnell. Lo que la Auditora es y no es. In: Proyecto Estado de la Nacin (Jorge Cullell en coautora con Miguel Guitirrez Saxe y Evelyn Villarreal Fernndez), Informe de la Auditora Ciudadana sobre calidad de la democracia en Costa Rica, v. 1 p. 35-36. Recuadro 0.4.
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ANEXO 03 Lista de Proposies 1. Os conceitos de desenvolvimento humano e de direitos humanos compartilham uma perspectiva subjacente universalista de ser humano como um agente. 2. Esta perspectiva conduz a pergunta de quais seriam as condies capacidades e/ou direitos bsicos que normalmente permitem ao indivduo funcionar como agente. 3. Um regime democrtico inclui eleies que so limpas e institucionalizadas, bem como uma aposta institucionalizada, inclusiva e universalista. 4. Ademais das caractersticas observadas na proposio 3, um regime democrtico consiste de algumas liberdades polticas (limitadamente) universalistas. Essas liberdades devem ser listadas porque so importantes per se e porque so condies necessrias para a existncia de eleies limpas e institucionalizadas, e, portanto para a contnua efetividade da aposta democrtica. 5. No entanto, em virtude dos limites externos e internos destas liberdades serem indecidveis, no h um critrio valido para esclarecer firmemente um conjunto mnimo suficiente desses direitos que tenha validade terica e/ou intersubjetiva geral. 6. A aposta democrtica e a cidadania poltica so, respectivamente, as caras coletiva e individual da mesma moeda o regime democrtico e ambas pressupe o estado, tanto como uma delimitao territorial como um sistema legal (que alm disso deve ser atuado por diversas burocracias que se desempenham em consonncia com o mesmo). 7. A cidadania poltica consiste na designao universalista (embora territorialmente delimitada) dos direitos e liberdades vinculados a uma aposta democrtica inclusiva, ou seja, tanto de algumas liberdades circundantes como dos direitos a participao em eleies limpas e institucionalizadas, incluindo votar e ser eleito(a). 8. Um regime democrtico (ou democracia poltica ou poliarquia) pressupe: a. um estado territorialmente baseado que delimita quem so considerados cidados(s) polticos(as); e b. Um sistema legal desse mesmo estado que, dentro de seu territrio, designa a cidadania poltica sobre essas bases (limitadamente) universalistas. 9. No Noroeste, a concepo do individuo como um agente teve, bastante antes da extenso universalista da cidadania poltica, um longo processo de elaborao de diversas doutrinas religiosas, ticas e filosficas. Essa mesma concepo foi cuidadosamente elaborada e progressivamente implementada, ao ritmo da expanso do capitalismo e do estado moderno, como uma doutrina legal que, designando
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direitos subjetivos e um crescente nmero de indivduos, lhes foi atribudo, legal e universalmente, condies de agentes Depois de uma longa e complexa trajetria histrica, nos pases iniciadores em geral e no sem interrupes abruptas ocorreu a extenso bastante ampla de uma (majoritariamente masculina) cidadania civil, baseada na atribuio legal de agncia nesta esfera. Esta foi a base, legal e sociolgica, de um desenvolvimento superior, a democracia poltica, centrada na cidadania poltica. Esta, por sua vez, se baseou numa concepo de agncia j desenvolvida nesses pases no terreno dos direitos civis. Nos pases iniciadores, o tema das opes que tornam realmente possvel a agencia foi abordado originariamente como uma questo de direitos civis e, mais tarde, tambm de direitos sociais. A viso subjacente as resultantes construes legais , salvo prova em contrrio legalmente estipulado, da equidade que se deve a indivduos construdos como sujeitos capazes de opes livres e responsveis ou seja, como agentes. A concepo do ser humano como agente tem consequencias diretas e convergentes sobre as esferas civil, social e poltica, porque uma concepo moral, que em vrios aspectos tem sido estabelecida legalmente, do ser humano como individuo autnomo, razovel e responsvel. A democraticidade um atributo do estado, no somente de regime. A democracia tem quatro caractersticas distintas em relao com outro regime poltico: 1) eleies limpas e institucionalizadas; 2) uma aposta inclusiva e (limitadamente) universal; 3) um sistema legal que estabelece e respalda pelo menos os direitos e liberdades implicados por um regime democrtico; e 4) um sistema legal que probe que qualquer seja de legibus soluts. As primeiras das caractersticas correspondem ao regime; as duas ltimas ao estado. Portanto, as teorias sobre a democracia que se limitam ao estudo do regime sub-especificam erradamente seu tema. A efetividade de um sistema legal depende da articulao de suas regras com uma rede de instituies que atuam com propsitos e resultados que so geralmente coerentes, quando existe um regime democrtico, com um estado democrtico de direito. Na democracia, as instituies do estado tm o dever (correlativo aos direitos da cidadania poltica e civil) de tratar a todos com equanimidade, considerao e respeito devidos a um agente. Ainda que a tendncia a negar esses direitos esteja estruturalmente inscrita em toda relao vertical d poder (especialmente se est burocratizada), a pobreza e a desigualdade agudas tendem a acentuar poderosamente essa tendncia.
18. A efetividade dos direitos da cidadania poltica requer um contexto social que inclua fontes de informao variadas, no monopolizadas ou censuradas pelo estado. Essa possibilidade, que um componente de um contexto socialmente diverso e plural, um bem pblico respaldado por um sistema legal democrtico e pelo adequado desempenho das instituies estatais. 19. Mais amplamente, a existncia de um contexto social semelhante, juntamente com a existncia de diversas liberdades polticas, na medida em que implicam que mltiplos agentes possam eleger livremente seus funcionamentos, um aspecto social que reconhece e alimenta a mesma agncia que pressuposta pela democracia. 20. Os direitos at agora examinados (polticos e civis), na medida em que so designados a sujeitos, como agentes, tm uma intrnseca dimenso individual. Porem, medida que se projetam coletivamente como liberdades que caracterizam e sustentam um contexto social diverso e plural, esses mesmos direitos tm uma dimenso no menos intrinsecamente social. 21. Em contraste, com os pases iniciadores, na maior parte da Amrica Latina (e, em termos de populao, para a grande maioria da populao desta regio), os direitos polticos foram conseguidos, ou tm sido recuperados recentemente, antes de se completar uma generalizao dos direitos civis. Por sua vez, dependendo da trajetria seguida por cada pas, alguns direitos sociais foram outorgados antes ou depois dos direitos polticos, em todos os casos esses direitos foram limitados e ultimamente tm sofrido, em muitos pases, retrocessos significativos. 22. Nesses pases, a penetrao e efetividade da legalidade estatal tm sido intermitente e socialmente enviesadas. Ademais, em no poucos pases, inclusive em governos democraticamente eleitos, as regies no cobertas pela legalidade estatal no tem diminudo e, em alguns casos, tm aumentado. 23. Em qualquer circunstncia histrica, inevitvel matria de discusso que direitos, com que intensidade, com que alcance e com que prioridade so sancionados e implementados. 24. Este fato se deve a restries institucionais e econmicas, mas tambm diversidade social que resulta da agncia humana e, portanto, s diversas perspectivas, e estilos de vida, ideolgicas e interesses que os sustentam, tanto (estaticamente) um momento determinado como quando essas caractersticas se desenvolvem e modificaram (dinamicamente) atravs do tempo. 25. A sempre possvel extenso e retrao dos direitos polticos, sociais e humanos e, abrangendo todos eles, a grande questo poltica e moral dos direitos e capacidades que habilitam a agncia, so o campo no qual, na democracia, tem se jogado e se continuar a jogar na poltica.

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DOSSI QUALIDADE DA DEMOCRACIA

DEMOCRACIA, DESENVOLVIMENTO HUMANO E DIREITOS HUMANOS

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REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.7, n.1, p.15-114, jan.-abr. 2013.

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REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.7, n.1, p.15-114, jan.-abr. 2013.

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Vargas Cullell me fez esta observao em conversas pessoais.

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