O DIREITO URBANSTICO E O DESAFIO DA GESTO AMBIENTAL SUSTENTVEL NO MUNICPIO

Carlos Alexandre Michaello Marques

Especialista em Gesto Ambiental em Municpios FURG. Especialista em Didtica e Metodologia do Ensino Superior UNIDERP. Pesquisador do Grupo Transdisciplinar de Pesquisa Jurdica para Sustentabilidade GTJUS (CNPq) e do Ncleo de Pesquisa e Extenso em Direitos Humanos NUPEDH da Faculdade de Direito da FURG. Professor do Curso de Direito da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio Grande FURG. Professor da Graduao e Ps-graduao da Faculdade Anhanguera do Rio Grande RS. End. Eletrnico: prof.alexandre@mmpadvogados.com

Clarice Gonalves Pires Marques

Especialista em Direito Tributrio UNIDERP. Especialista em Gesto Ambiental em Municpios FURG. Pesquisadora do Ncleo de Pesquisa e Extenso em Direitos Humanos NUPEDH da Faculdade de Direito da FURG. Coordenadora de Tutoria do Curso de Especializao em Educao em Direitos Humanos FURG/FADIR/SEaD/UAB/CAPES RS. End. Eletrnico: prof.clarice@mmpadvogados.com

RESUMO

O presente estudo visa destacar como o Direito Urbanstico contribui para o desafio da gesto ambiental sustentvel no municpio. Aborda a progresso da questo urbanstica no texto constitucional atravs do tempo. Analisa o Estatuto das Cidades e os instrumentos de poltica urbano-ambiental, como os tributrios e financeiros, jurdicos e polticos, estudo prvio de impacto ambiental e estudo prvio de impacto de vizinhana. Verifica os instrumentos de gesto urbana disponveis ao administrador pblico, previstos na Lei 10.257/01. Apresenta a base legal para o parcelamento do solo e o zoneamento como impactantes positivos na (re)ordenao do espao urbano. Evidencia a necessidade do gestor pblico em assumir o compromisso de reordenao do espao urbano para a sustentabilidade nas cidades. Para atingir os objetivos propostos foi utilizado o mtodo descritivo, em pesquisa qualitativa, com abordagem bibliogrfica e documental. Palavras-chave: Urbanismo. Plano Diretor. Meio ambiente.
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URBAN LAW AND THE CHALLENGE OF SUSTAINABLE ADMINISTRATION IN THE COUNTY ABSTRACT The present study intends to highlight how Urban Law has contributed to the challenge of the sustainable environmental administration in the county. It approaches the progressive urban aspect in the constitutional text throughout the time. It deals with the Cities Statute and the tools of the urban-environmental politics, taxes and finances, as well as judicial and political tools. It also analyzes the previous studies of environmental impact and neighborhood. It verifies the available tools for urban administration used by public manager, which are according to the law 10.257/01. it also presents the legal basis for ground division and ground limitation as positive aspects for re-ordination of public areas. It exposes the need for the public manager to commit to the reorganization of urban areas for the sustainability of the cities. In order to reach such goals, the descriptive method in quantitative research with documental and bibliographic approach was used. Key words: Urbanism. Director Plan. Environment. 1 INTRODUO A questo do urbanismo no Brasil foi retardada sobremaneira at alcanar a preponderncia necessria para ser considerada de interesse constitucional. Contudo, quando inserida no texto da Carta Magna recebeu, como de praxe do legislador agora mais atento, uma srie de interrelacionamentos com fulcro contnuo no interesse social, dizer-se-ia, ainda preocupada que esse interesse detivesse um cunho ambiental, segundo o inovador art. 225. Dentro desses meandros legais, o tema agiganta-se tomando como base outros ramos da cincia jurdica para ser seu alicerce, concitando um sistema que integra desde a Unio Federal, com suas prerrogativas e obrigaes, at o mais simples dos particulares, sem afastar a responsabilidade de ningum dentro da questo urbanstico-ambiental.

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Dessa proeza, necessrio analisar todos os nveis de influncia para boa aplicao do Direito Urbanstico a fim de que seja o mecanismo impulsionador de uma nova Gesto Ambiental, pautada pela negativao dos impactos humanos oriundos da desordenao do meio urbano, iniciando pelo estudo da Constituio Federal de 1988 at os Planos Diretores que sero o final desse grande iceberg. 2 A CARTA MAGNA E O URBANISMO Arrazoar sobre urbanismo leva sempre interao pertinente ao Direito Civil, mais precisamente aos Direitos Reais, sub-ramo, o qual dispe sobre a propriedade. Isso porque quando se arenga sobre o meio urbano, est se discutindo basicamente limitaes propriedade, sejam impostas por ato do Poder Pblico local ou por disposies legais como o direito de vizinhana, previsto no Cdigo Civil. A apreenso sobre o tema vem desde a Carta Magna de 1824, no ento Imprio, e que at hoje permanece, pois quando se alterca acerca da propriedade em sua acepo mais ampla, sempre se traduziu a ideia de que a ela no se aplicavam limitaes, que era em si absoluta, como prelecionam at hoje alguns doutrinadores civilistas, bem verdade que a origem de nosso Direito Civil solidificou esse entendimento. Com o passar das dcadas o histrico constitucional brasileiro deu uma nova face celeuma, com a insero, na Carta de 1934, j sob a Era Vargas, do princpio da funo social da propriedade o qual devido a sua importncia ser oportunamente abordado em ttulo prprio na sequncia deste trabalho , o Brasil experimenta traos mais socializantes no direito patrimonial, o mais significativo para os civilistas. Atento aos conflitos gerados pelos problemas de urbanizao tardia e precria das cidades brasileiras, o legislador constituinte dispensou dentro do Ttulo Da Ordem econmica e financeira o Captulo II para tratar da Poltica Urbana, um assunto to carente em nosso sistema jurdico, sendo mais um marco na histria constitucional brasileira. Jos Afonso da Silva, em discurso sobre a tese, afirma que:
A Constituio de 1988 deu bastante ateno matria urbanstica, reservando-lhe

 

SILVA, 2008. SILVA, 2008.

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vrios dispositivos sobre diretrizes do desenvolvimento urbano (arts. 21, XX, e 182), sobre preservao ambiental (arts. 23, III, IV, VI e VII; 24, VII e VIII; e 225), sobre planos urbansticos (art. 21, IX; 30, VIII; e 182) e sobre funo urbanstica da propriedade urbana.

Assim, seguindo os dispositivos em voga, tratou-se de esboar os baldrames de uma reorganizao do espao urbano a ser promovida em conjunto pelos entes federados e com execuo a cargo principalmente do Poder Pblico Municipal, conforme dispe a prpria redao do artigo 182 da Carta Constitucional. Nessa senda, o constituinte demonstrou o entendimento de que, para serem garantidos os direitos fundamentais e sociais positivados, seria necessria uma mudana de postura, uma maior ateno ao espao urbano, pois nele que a vida cotidiana acontece. As pessoas dependem de um meio urbano organizado, delineado de forma a atender s necessidades bsicas, mas sem se descuidar de questes ambientais que circundam qualquer ao modificativa no ecossistema, mesmo que j tenha sido alterado por diversas vezes. No mesmo sentido, o ilustre Amrico Lus Martins da Silva, citado por Uadi Lammgo Bulos, conduz a seguinte ilao:
O urbanismo incumbncia de todos os nveis de governo e se estende a todas as reas da cidade e do campo, onde as realizaes humanas ou a preservao da natureza possam contribuir para o bem-estar individual e coletivo. Mas, como nas cidades se concentram as populaes, suas reas exigem mais e maiores empreendimentos urbansticos, visando oferecer o maior bem para o maior nmero, que objetivo supremo do moderno urbanismo. (grifo nosso)

O Direito Urbanstico nesse contexto obtm status de direito fundamental, ao passo que Administrao Pblica imposto o dever de buscar os benefcios aos administrados. Nesse ponto o urbanismo est intimamente ligado ao bem-estar dos cidados, pois s assim h de se cumprir o objetivo de uma reorganizao do espao urbano, que transcende o singelo conceito construo, alcanando os achaques referidos como Meio Ambiente. Ademais, se introduz a necessidade de gestar uma srie de problemas como controle de doenas, segurana, transportes que se apresen 

Ibidem, p.57. SILVA apud BULOS, 2008, p. 126.

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tam como externalidades negativas ao meio urbano e, naturalmente vm se acumulando por dcadas, devido falta de polticas ou a gerncia destas de forma equivocada, mas que devem alcanar seu fim para benefcio da populao. Depreende-se que notoriamente o maior promotor desse espectro constitucional o municpio, pois as realidades nele experimentadas podem e devem ser passadas em revista no dia a dia. Assim, para que isso acontea, devem-se levantar as barreiras, que normas como o artigo 182 CF/88 apresentam, pois depende de uma regulamentao ordinria para atingir a precpua idealizada pelo legislador. Nesse sentido, foi editada a Lei Federal n. 10.257/01, o Estatuto das Cidades, que preencheu a lacuna de executoriedade necessria para que a poltica urbana tenha seu incio no Brasil. 3 O ESTATUTO DAS CIDADES E OS INSTRUMENTOS DE POLTICA URBANO-AMBIENTAL Em 10 de julho de 2001, foi promulgada a Lei Federal mais importante em matria urbanstica sob a gide da Constituio Federal. Com isso entrava em vigor o Estatuto das Cidades, Lei 10.257/01, Lei do Meio Ambiente Artificial ou do Meio Ambiente Criado, com intuito de regulamentar a Poltica Urbana contida nos arts. 182 e 183 da CF/88, a qual deixou a cargo do Poder Pblico Municipal sua execuo direta, a fim de que se promovesse uma mudana de postura da gesto das cidades em nome do interesse pblico. Assim, cumpre estabelecer inicialmente o conceito de Interesse Pblico, pois esse nortear a atuao do Poder Pblico Municipal na execuo dos preceitos da lei em estudo; para tanto, buscamos a doutrina do festejado Professor Celso Antnio Bandeira de Mello, que aduz ser: o interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivduos pessoalmente tm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem. Nesse sentido, pode-se depreender da dico das diretrizes gerais que o diploma estatutrio conduz aos seguintes objetivos, a saber: promover uma reforma urbana evitando a viso especulativa e primando
 

PRESTES, 2006. Bandeira de Mello, 2005, p. 53.

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por uma social em consonncia com as questes ambientais, assegurando cidades sustentveis e condies dignas para seus cidados; promover a (re)ordenao do uso e do solo urbano, ampliando a participao dos diversos atores envolvidos e promovendo uma gesto democrtica das cidades, o que contribuir tambm para evitar os conflitos na esfera do municpio causados pelo deslocamento da zona rural para a massa urbana. O mestre Jos Afonso da Silva, grande expoente do Direito Urbanstico brasileiro, afirma que o Estatuto das Cidades assume:
[...] as caractersticas de uma lei geral de direito urbanstico, talvez com certo casusmo exagerado. Assim mesmo, cumpre ele funes supra-indicadas de uma lei geral, na medida em que institui princpios de direito urbanstico, disciplina diversas figuras e institutos do direito urbanstico, fornece um instrumental a ser utilizado na ordenao dos espaos urbanos, com a observao da proteo ambiental, e a busca de soluo para problemas sociais graves, como a moradia, o saneamento, que o caos urbano faz incidir de modo contundente, sobre as camadas mais carentes da populao. (grifo nosso).

Desse modo, coadunando com o objetivo desta pesquisa, qual seja o aprofundamento das inter-relaes possveis na utilizao das normas urbansticas como forma de propulsar uma Gesto Municipal Ambiental com a devida ordenao do espao urbano h muito esquecida nas cidades brasileiras, imperativo o estudo do captulo II do diploma estatutrio, que faz a integrao dos instrumentos com as questes ambientais postas. No art. 4 da lei em estudo, esto disciplinados os instrumentos que sero utilizados na diligncia de modificao do espao urbano para alcanar o desgnio scio-ambiental das cidades. Destarte, seja de prima face importante a apresentao em apartado de alguns instrumentos do diploma, em voga, como evidenciador da integrao entre o Direito Urbanstico como forma de gesto ambiental. 3.1 Institutos Tributrios e Financeiros A disciplina normativa do Estatuto das Cidades reafirma, como no poderia deixar de faz-lo, da competncia e da necessidade de inte

SILVA, 2008, p 69.

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grao das diversas esferas de poder no enfrentamento das problemticas urbansticas das cidades brasileiras. Desse modo, conforme o disposto no referido art. 4 far-se- o incio da anlise dos instrumentos constantes no inciso IV, que d nome ao subitem desenvolvido, pois o objeto de gesto ambiental emprico o municpio local, mais precisamente a mancha urbana, os desordenados agravos que dcadas de descaso na aplicao das normas e cuidados com o meio ambiente originaram em situaes extremamente negativas. Atenua-se que o inciso III, em suas alneas, a, b e c, prev os instrumentos mximos disposio do Poder Pblico Municipal com vistas ordenao do meio urbano, pois se tem o plano diretor, o parcelamento, uso e ocupao do solo e o zoneamento, que por sua complexidade intrnseca ganharo adiante uma anlise individualizada, portanto, segue-se o estudo pelos instrumentos no j referido inciso IV. O primeiro instituto em exame o Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana, IPTU, que isoladamente apenas mais uma figura tributria prevista em nossa Constituio Federal no art. 156, inc. I e no art. 32 do Cdigo Tributrio Nacional, isso para os tributaristas mais conservadores. Porm, no inc. II do art. 182 da CF/88, foi instituda uma nova regulamentao para essa figura tributria com espectro urbanstico e ambiental. Nesse sentido o Estatuto das Cidades veio disciplinar em seu art. 7 a aplicao desse importante instituto contra a especulao e a noutilizao do espao urbano a qualquer ttulo. Todavia, esse instrumento no de fcil aplicao, pois depende de uma correta e competente lei que discipline juridicamente o solo urbano, como dispe o art. 5 do mesmo diploma. De qualquer sorte, a aplicao desse valioso instituto bastante restrita, chegando ao questionamento de seu avejo vital, qual seja sua constitucionalidade. Superados os embates iniciais, ainda, h de ser questionado o porqu de seu no aproveitamento? A resposta parece to bvia quanto a pergunta, trata-se de um instrumento incmodo politicamente, que certamente trar prejuzos eleitorais irreversveis, desse modo melhor no utiliz-lo. De outra banda, nota-se a inteno do legislador estatutrio em colocar disposio do Poder Pblico Municipal uma gama de instrumentos tributrios eficientes. Nessa proeza, traz para o lado do IPTU progressivo a deveras importante Contribuio de Melhoria, instituto bastante esVeredas do Direito, Belo Horizonte, v.8 n.16 p.189-210 Julho/Dezembro de 2011

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quecido por nossos gestores municipais, devido a necessidade imponente de transparncia na sua utilizao, mas que com toda certeza seria um impactante positivo no espao urbano municipal. Como se observa na redao do artigo 81 do CTN, a ligao desse instrumento com a figura da gesto das cidades notvel, mas h de se tomar cuidado com sua utilizao, pois o gestor desavisado pode incorrer em aplicao errnea de matriz, pois, para que o referido instrumento seja totalmente compatvel com a Poltica Urbana objetivada pelo diploma estatutrio, deve-se priorizar uma reformulao compatvel com a incluso social de zonas menos favorecidas e adequao de zonas mais comercializveis. Por fim, depara-se com o instrumento mais utilizado, os incentivos e benefcios fiscais e financeiros, os quais o Poder Pblico Municipal faz bem sua utilizao quando busca o aumento do nmero de empregos e de futura arrecadao tributria. No entanto, evidente a disparidade entre o que propende o legislador listando esse instrumento com os acima expostos e o que efetivamente determina o gestor municipal. Alar os benefcios e incentivos ao patamar de poltica urbana transformar esses em impactantes positivos, promotores de uma ordenao do espao urbano, pois assim possvel atrair investimentos privados e combin-los com as polticas municipais a fim de modificar socialmente a qualidade de vida da populao. Ademais, essa forma de atuao pode ser benfica tanto para o setor pblico, que se reverter, em tese, para os cidados, quanto para o setor privado, que pode extrair vantagens legais e legtimas dessa parceria. Resumidamente, os instrumentos ora apresentados podem isoladamente ou em conjunto, ou mesmo se relacionando com os demais previstos, formularem importantes impulsos no desenvolvimento das cidades. Mas, para tanto, basta que o gestor local reflita qual o melhor caminho a ser seguido, sendo mais gestor do que poltico em suas decises, pois o interesse pblico, exaustivamente referido, deve sempre pautar seus atos. 3.2 Institutos Jurdicos e Polticos O quinto grupo de instrumentos de poltica urbana de cunho jurdico e poltico, mas como o corte de estudo no abriga necessariamente a explicitao de cada um dos listados nas alneas do inc. V do Estatuto das Cidades, deter-se- naqueles de maior relevncia, a saber: a desapro-

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priao; instituio de zonas de interesse social; parcelamento, edificao e utilizao compulsrios; outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso; e transferncia do direito de construir. A propriedade, tema a ser abordado no prximo captulo com mais profundidade, como j mencionado partiu de um carter absoluto para uma viso social, sofrendo uma srie de limitaes com o passar das legislaes. Talvez, historicamente possa ser considerada como uma das principais limitaes quela, a desapropriao, que estudada em pelo menos trs grandes ramos do direito: Direito Civil, Direito Administrativo e Direito Ambiental. A importncia desse instituto, que estudo de diversos ramos, ganhou projeo quando alado ao nvel constitucional. Nesse sentido trilhou bem o constituinte de 1988 tambm fazendo referncia, quando disciplinou no inc. XXIV do art. 5, as hipteses de desapropriao no Direito brasileiro. Como a desapropriao que interessa a este estudo baseada nas disposies do Estatuto das Cidades, deve-se traar o conceito de desapropriao urbanstica. Esse conceito distanciado daquele justaposto ao mesmo instituto com a conotao administrativa, pois no diploma em tela mais do que uma simples transferncia de titularidade de domnio , sim, uma forma de ordenao do espao urbano. Com o brilhantismo peculiar, Jos Afonso da Silva faz a devida distino entre a desapropriao nos dois ramos:
[...] a desapropriao tradicional de carter casustico e individualizado, no sentido de que atinge bens isolados para transferi-los, em cada caso, definitivamente, para o Poder expropriante ou seus delegados. A desapropriao urbanstica, ao contrrio, compreensiva e generalizvel, atingindo reas e setores completos, retirando os imveis, a abrangidos, do domnio privado, para afet-los ao patrimnio pblico, para depois serem devolvidos ao setor privado, uma vez urbanificados ou reurbanizados, em cumprimento ao chamado dever de reprivatizao.

Assim, possvel notar a finalidade com que se deve aplicar o instituto em voga, pois a correta aplicao dele depende novamente de um bom gestor municipal, o qual compreenda a limiar diferena de quando se est diante de uma desapropriao administrativa e quando se ape uma desapropriao urbanstica, com carter de interesse social to grande


SILVA, 2008, p. 416.

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quanto ou at mesmo maior que a primeira. O segundo instituto de igual relevncia a instituio de reas de interesse social, um instrumento com bases novas, mas que visa a soluo de um problema antigo no resolvido pela legislao brasileira at ento e ainda, portanto, muito debatido pela doutrina. A efetivao do referido vem sendo proporcionada atualmente por aes da Unio Federal, mas sem a profundidade que deu o legislador redao da norma. O mestre em planejamento Urbano e Regional pela renomada Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Professor Joo Telmo de Oliveira Filho, em artigo sobre o tema, classifica em trs essas reas:
A primeira diz respeito a terrenos pblicos ou particulares ocupados por favelas, populao de baixa renda ou assentamentos. A segunda diz respeito a loteamentos irregulares que tm, por sua caracterstica, interesse pblico em se promover a regularizao ou recuperao ambiental. A terceira espcie diz respeito aos terrenos no edificados, subutilizados ou no-utilizados, necessrios a aplicao de programas habitacionais.

Os programas municipais sobre o tema em baila no obtiveram o status de uma aplicao contundente, pois ainda so muito tmidas as atuaes do Poder Pblico Municipal, mas urge uma mudana de paradigma. Essa premncia se d devido a necessidade no somente de analisar-se questes puramente sociais, o que de certa monta no mais permitido, e sim frear tambm os focos de degradao ambiental em que essas reas, as trs, podem redundar. Encaminhando-se para a metade da anlise desses instrumentos, adentra-se ao estudo do parcelamento, da edificao e da utilizao compulsrios do solo, os quais foram disciplinados de maneira mais prolixa pela Lei 10.257/01 em seu art. 5, mas que deixa sua aplicao extremamente vinculada ao competente Plano Diretor e, dessa forma faz-se prudente a apreciao em conjunto com este. Contudo, no se pode esquecer tambm da relao com o IPTU progressivo j referido, o que demonstra a forma sistemtica de atuao perquirida pelo legislador. Assim, resta a abordagem dos ltimos dois instrumentos, a outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso e a transferncia do direito de construir que, por sua similitude de compreenso, sero alvos


OLIVEIRA FILHO, 2009, p. 1.

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de um estudo conjugado. A crescente concentrao em determinadas reas das cidades motivou o legislador a repensar uma srie de pr-conceitos estabelecidos e lanar mo de solues inovadoras que podem promover uma modificao do espao urbano tanto para aqueles investimentos de maior poder aquisitivo quanto para as populaes mais alijadas desse processo. Dessa forma, disciplinou detalhadamente nos arts. 28 a 31 e 35 do diploma legal, respectivamente os institutos em estudo. Como os instrumentos criados so de enorme importncia e de atuao cogente do Poder Pblico Municipal, esto eles includos na ordem do Plano Diretor, dependendo deste para sua concretizao. Assim imperioso destacar que, principalmente no tocante transferncia do direito de construir, evidencia-se a preocupao com meio ambiental seja lato ou stricto sensu. Essa inquietao do legislador motivou-se tambm pela formulao de um conceito dantes no apreciado, que veio com a crescente verticalizao das cidades, a ideia de solo criado. O qual definido por Jos Afonso da Silva10 como sendo toda edificao acima do coeficiente nico, quer envolva a ocupao de espao areo, quer a de subsolo. Parte da doutrina se v s voltas com a possvel controvrsia estabelecida entre o conceito de solo criado e suas limitaes impostas pelo Plano Diretor de cada cidade e as disposies do Cdigo Civil, que estabelece em seu art. 1.299 as limitaes ao Direito de Construir. Tais repercusses doutrinrias no ganham azo, pois suas argumentaes no podem ir contra o que o prprio artigo citado conduz em sua parte final, pois restringe a liberdade de construo quando incorrer em limitao administrativa, o que de fato ocorre no tocante edificao superior ao coeficiente estabelecido pela lei municipal. 3.3 Estudo prvio de Impacto Ambiental e Estudo prvio de Impacto de Vizinhana Na parte final deste item, encerra-se a abordagem que, sem sombra de dvida, mais se relaciona s questes ambientais e urbansticas em prol do objetivo de Gesto Ambiental de acordo com estes ditames. Neste contexto imprescindvel reunir as disposies da Lei 6.938/81 PNMA e o Estatuto das Cidades, alm das competentes resolues do CONAMA,
10

Silva, 2008, p. 262.

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que, ressalte-se, o maior colegiado ambiental da Amrica Latina. O estudo prvio de impacto ambiental, originrio da lei supra, a espcie mais conhecida de estudo de impacto ambiental, considerado um dos mais importantes instrumentos de proteo ao meio ambiente, pois tem por princpio compatibilizar questes econmicas, sociais, geogrficas e ambientais. O EIA ou EPIA, ganhou status de instrumento da poltica nacional do meio ambiente e, aps a promulgao de Constituio de 1988, passou a ser tratado como uma imposio ao Poder Pblico, consoante pode ser observado no transcrito artigo 225 do diploma constitucional. Estudiosas sobre o assunto, Marchesan, Steigleder e Cappelli11 definem o Estudo de Impacto Ambiental como sendo:
[...] um profundo diagnstico do empreendimento que est em vias de ser licenciado pelo rgo ambiental, confrontando-o com as provveis modificaes das diversas caractersticas socioeconmicas e biofsicas do meio ambiente. Visa a evitar que um projeto, justificvel sob o prisma econmico, ou em relao aos interesses imediatos de seu proponente, se revele posteriormente nefasto para o meio ambiente, pelo que possui incontroversa vocao preventiva e precaucional.

Sem embargo, a relao entre o EIA e o Direito Urbanstico talvez seja a de mais fcil identificao, pois o objetivo principal deste que empreendimentos no sejam justificados apenas pelo prisma econmico, sem pesar as consequncias ao meio ambiente, ou seja, que os grandes investidores que consigam a aquisio onerosa do direito de construir no o faam pelo simples fato de serem detentores dessas condies sem nenhum controle mais mpeto. Com isso o legislador maneou o Poder Pblico Municipal a no tomar decises casusticas sem a certeza dos danos possveis ou provveis de uma opo equivocada. Da a necessidade de que o EIA/RIMA seja elaborado no momento certo: antes do incio da execuo, ou mesmo de atos preparatrios do projeto12. Entretanto poder-se-ia questionar que no seria necessria essa avaliao em qualquer empreendimento, o que obviamente se traduz em verdade, mas o legislador preferiu pecar pelo excesso a pecar por uma atitude omissa, pois sabedor de que as zonas urbanas cada vez mais atraem empreendimentos grandiosos.
11 12

Marchesan; Steigleder e Cappelli, 2008, p. 84. MILAR, 2000, p. 281.

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De plano, pode parecer que essa relao no importante ou mesmo no faz um sentido lgico, pois j se trata de uma rea construda na mor das vezes. Contudo, se evidencia que a construo acima dos coeficientes permitidos pode resultar em impacto degradante do ambiente, pois no se trata apenas de impactos diretos, existem os indiretos, como dejetos, ocultao da luz solar, dentre outros. Desse modo, adentra-se tambm nas situaes que causam impacto nos moradores daquela ou de regies prximas da instalao de grandes empreendimentos. Preocupado com a possibilidade de atrao a qualquer preo desses osis tributrios, o legislador estatutrio disciplinou nos arts. 36 a 38 as linhas gerais para concretizao do Estudo de Impacto de Vizinhana, ressaltando, ainda, que o mesmo no dispensa o EIA/RIMA h pouco explanado. Assim, em trabalho monogrfico sobre o tema, Sampaio explicita qual sua real funo, afirmando que:
O EIV destina-se a empreendimentos de impacto significativo no meio urbano, sem que haja delimitao da extenso territorial ou de rea construda (a no ser que assim lei municipal o defina), e aborda tpicos corriqueiros em qualquer estudo de planejamento urbano, por menor que este seja, como trfego de veculos, infraestrutura, produo de rudos, equipamentos, etc., e no pode ser preterido num empreendimento de grande porte13.

Dessa feita, de uma clareza solar a inteno do legislador que estabeleceu o Estudo de Impacto de Vizinhana entre os instrumentos da Poltica Urbana, pois conjuntamente com EIA o gestor pblico pode obter informaes preciosas para aprimorar suas polticas de incentivos, benefcios fiscais e tributrios como visto. Sendo o EIA uma anlise global, e o EIV voltado ao fenecimento causado pelos impactos na qualidade de vida da populao, pelos agravos urbansticos no sistema de transporte, coleta de lixo, etc. Conquanto seja desgnio de alguns doutrinadores, no se pode falar em aplicao de um estudo em detrimento do outro, pois cada qual tem sua funo, sua finalidade precpua. Ocorre que um EIA bem qualificado pode deixar a conjuntura mais confortvel para a laborao de um EIV e, ressalte-se, no tem condo de indicar qual o empreendimento adequado para a rea em anlise, e sim o que o empreendimento deve perpetrar a
13

Sampaio, 2009, p. 18.

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fim de que seja autorizado, e que seus agravos no sejam sentidos pela comunidade acima dos limites tolerados por aqueles que a vida cotidiana em sociedade impe. Evidente que ambos podem ser realizados em conjunto pela aplicao do EIA, que, sabido, tem um cunho mais amplo, desde que este compreenda todas as questes pujantes e tenentes ao EIV. Por fim, nota-se que este pode ser mais dinmico, pois o gestor pblico quer dispor de legislaes avanadas e adequadas s realidades da cidade, como um Plano Diretor, uma Lei de Zoneamento e uma Lei de Uso e Ocupao do Solo, as quais sero ferramentas que trabalharam diuturnamente na melhoria da qualidade de vida dos cidados. 4 OS PLANOS DIRETORES E LEIS QUE DISCIPLINAM O PARCELAMENTO DO SOLO E O ZONEAMENTO COMO IMPACTANTES POSITIVOS NA (RE)ORDENAO DO ESPAO URBANO Os registros brasileiros acerca do instituto urbanstico do Plano Diretor datam da dcada de 1930, quando por elaborao de um urbanista francs surgiu no Rio de Janeiro o primeiro plano de ordenao urbanstica, que foi a mola propulsora do desenvolvimento desse instituto em terras tupiniquins. Essa ideia foi rapidamente absorvida por algumas cincias, como a arquitetura, as engenharias ligadas construo e aos gegrafos e gelogos14. Por mais meio sculo, esse instituto ficou no vcuo de finalidade, pois lhe faltava uma designao legal sobre qual seria sua real funo dentro da Cidade. Outrossim, para alguns urbanistas o papel desse instituto era claro e culminava em envidar esforos para controle das edificaes. O que de certa feita se demonstra inadequado porque a funo mister desse instrumento o desenvolvimento de uma cidade com qualidade de vida. Nesse sentido o Plano Diretor, dado seu valor, foi absorvido em boa hora e assentado como principal instrumento da Poltica Urbana elencado na Constituio Federal de 1988. Destarte, como regulamentador do art. 182 da CF, o Estatuto das Cidades seguiu na mesma senda e valorizou o Plano Diretor com vistas construo de novo modelo de cidade, algo voltado qualidade de vida dos cidados e sem o carter controlador de
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outrora. De acordo com Isabel Cristina Eiras de Oliveira, do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos, em estudo sobre o Estatuto das Cidades:
A viso atual do Plano Diretor difere bastante de sua concepo anterior. De mero documento administrativo com pretenso de resoluo de todos os problemas locais, desconsiderando as prticas sociais quotidianas, o Plano Diretor assume a funo de, como instrumento, interferir no processo de desenvolvimento local, a partir da compreenso integradora dos fatores polticos, econmicos, financeiros, culturais, ambientais, institucionais, sociais e territoriais que condicionam a situao encontrada no Municpio15.

Seguindo o adgio da pesquisadora em tela, o Plano Diretor passou a ser um importante instrumento inclusive pela diversidade de atores sociais envolvidos neste processo. Atualmente os municpios que foram permeados por essas concepes esto colhendo os frutos de uma organizao pautada por diversos critrios, sem aquela senil ideia de que o gestor pblico o nico responsvel por essa poltica, pois vivem em uma conjuntura de integrao e no desagregao, a cidade , sim, fruto dessa diversidade. Naturalmente, deve-se compreender que as decises, embora devam ser participativas, no podem se afastar dos critrios tcnico-jurdicos, pois translcido que em dado momento, tanto a populao quanto os empresrios pretendam coincidentemente que o interesse pblico no esteja presente. Dessa forma o ltimo deve nortear essa deciso, pelos motivos j expostos e intrnsecos dentro do prprio conceito da expresso. J na rbita legal e principiolgica urbanstica onde esto estendidas as diretrizes da poltica nacional urbana, se identificam as intenes propugnadas pelo legislador, em que sem uma hierarquia material, mas formalmente hierarquizado, se apresenta o direito a cidades sustentveis. Esse direito exemplificativamente explicado no decorrer do inciso I do art. 2 da Lei 10.257/01, j conduz viso ambiental, pois a sustentabilidade da cidade s pode alcanada em consonncia com o meio ambiente sadio, o que referido na parte final do pargrafo nico do art. 1 do diploma em debate. No tocante a sua disciplina ordinria, o Plano Diretor vem regulado pelos artigos 39 a 42 da lei em plano, seu captulo III. Percebe-se,
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assim, a amplitude, acuidade e plenitude recebida pelo Plano Diretor, por parte do legislador, ante a elevao de que em sua observncia se cumpra a to debatida funo social da propriedade, a ser explorada na sequncia. Nessa seara, o Plano Diretor se traduz em um instrumento tcnico-jurdico e poltico elaborado segundo os critrios e fatores elencados e considerado, enfim, como planejamento urbano ou planejamento em sentido estrito, na lio do urbanista Flvio Villaa16. Outro importante ponto de debate no tocante exigncia de reviso a cada dcada, pois assim fica demonstrado a desgnio diuturno de acompanhamento do desenvolvimento e expanso da cidade. Ademais fica clarificado conceito de que essa poltica de Estado e no de Governo, e que deve ser pautada pela ponderao e sistematizao, observando os preceitos e diretrizes legais, com uma construo horizontalizada e no piramidal, como era costumeiro em outras idas. O Plano Diretor parte fundamental do trip do planejamento urbano, que, para sua plena efetivao, deve contar com uma coordenao com as leis de zoneamento e disciplina do solo urbano. Destarte, cumprir inicialmente arrazoar as questes referentes ao zoneamento no espao urbano. Nessa seara, traz-se baila o conceito do eminente Hely Lopes Meirelles, citado por Toshio Mukai, que afirma consistir o zoneamento:
[...] na repartio da cidade e das reas urbanizveis segundo a sua precpua destinao de uso e ocupao do solo, observando que ele estabelece, normalmente, as reas residenciais, comerciais, industriais e institucionais; delimita os locais de utilizao especfica; dispe sobre construo e usos admissveis; ordena a circulao, o trnsito e o trfego no permetro urbano, disciplina as atividades coletivas ou individuais que de qualquer modo afetem a vida na cidade17.

Neste arranjar, mister ressaltar que o zoneamento est presente em nossa disciplina legal h muito tempo, sendo considerado por Flvio Villaa18 como o mais antigo e disseminado instrumento de organizao territorial no Brasil. Embora seja bastante difundido, at pouco tempo era precariamente utilizado pelo gestor pblico, pois no tinha o condo de promover a qualidade de vida e moradia coletividade urbana, mas sim
Villaa, 1995. Meirelles, apud Mukai, 2008, p. 341. 18 Villaa, 1995.
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apenas a grupos especficos, em geral, com poder aquisitivo mais elevado. O instrumento em tela faz parte de um sistema coordenado de restries ao direito de propriedade, decorrente da atividade do Poder Pblico a fim de promover a pax social. Diante disso, surgem debates acerca do surgimento dessas restries, alguns atrelam ao Poder de Polcia, adiante mencionado, outros poltica urbana, de certo que no pode ser afastado como um dos principais instrumentos do planejamento urbanstico municipal. Nesse sentido Jos Afonso da Silva conclui afirmando que:
[...] o zoneamento pode ser entendido como um procedimento urbanstico destinado a fixar os usos adequados para diversas reas do solo municipal. Ou: destinado a fixar as diversas reas para o exerccio das funes urbanas elementares. [...] constitui, pois, um procedimento urbanstico que tem por objetivo regular o uso da propriedade do solo e dos edifcios em reas homogneas, no interesse do bem-estar da populao19. (grifo nosso)

O altivo urbanista deixou explcita a natureza de zoneamento urbano em sua dico, cumprindo ainda complementar como operacionalizada atravs do uso do solo ou das chamadas zonas de uso. A importncia de se observar o uso do solo e das zonas est intimamente ligada ao crescimento desordenado das cidades e que pode, de qualquer sorte, repercutir na qualidade de vida dos muncipes. A diviso mais conhecida pelo estabelecimento de uso residencial, comercial e industrial, mas se pode acrescentar o uso voltado s instituies, ao sistema virio, ao setor de servios e queles que so enquadrados como especiais. Sob a esteira do urbanismo atual, foram includos outros conceitos, o uso misto, uso predominante e uso exclusivo. Acresceu-se tambm, atenta ao crescimento populacional, uma disciplina sobre a intensidade de ocupao desejada nessas zonas, ou seja, alta, mdia ou baixa. Dessa forma, os gestores passaram a combinar essas espcies a fim de melhor adequar o espao urbano, mas inicialmente sem a preocupao ambiental, a qual abiscoitou acuidade ante o disposto no art. 4, inc. III, alnea c do Estatuto das Cidades. Com essa nova vertente originada pelas disposies supra, imperioso discorrer algumas palavras sobre o zoneamento ambiental.
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SILVA, 2008, p. 241, 242.

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Igualmente, cogente alistar ao Estatuto das Cidades a j referida Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente, Lei 6.938/81, bem como o Decreto Federal 4.297/02 que estabeleceu critrios para o Zoneamento EcolgicoEconmico do Brasil disposto na referida lei. No se pode perder de vista que esses condicionamentos transpassam outros ramos do Direito, como o j mencionado Direito Civil, mais precisamente direito de vizinhana, no pargrafo nico do art. 1.277. Neste contexto, Jos Afonso da Silva, discorrendo sobre o tema afirma que:
A figura do zoneamento ambiental amplia o conceito, porque no ser mais apenas um zoneamento urbano, como instrumento que preconiza uma estrutura mais orgnica para as cidades, dado que no se limita ao ambiente destas, mas no muda a sua essncia nem sua natureza. D mais nfase proteo de reas de significativo interesse ambiental, mas ainda assim continua a ser zoneamento de uso e ocupao do solo, sempre no interesse e bem-estar e da realizao da qualidade de vida da populao20. (grifo nosso)

No obstante o carter adjetivado de ambiental, esse zoneamento no se reduz apenas a essa questo; mais amplo, um verdadeiro zoneamento urbano-ambiental, pois ambas as espcies no so excludentes, mas sim o segundo um requisito essencial para alcanar a qualidade de vida da populao, como preconizam todos os dispositivos at agora elencados. Na lia do expoente do Direito Ambiental Celso Antonio Pacheco Fiorillo, o Zoneamento Ambiental:
[...] constitui um dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente, porque a m distribuio do parcelamento e da ocupao do solo urbano colocamse como fatores de depreciao da qualidade de vida. Seu fundamento constitucional previsto nos arts. [...] 30, VIII, que fixa a competncia dos Municpios para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle de uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano; e 182, que cuida da poltica urbana21. (grifo nosso)

A preocupao com o Parcelamento do solo urbano o terceiro pilar que sustenta o planejamento urbanstico. Nessa senda, compete tecer
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Ibidem, p. 193. FIORILLO, 2007, p. 103.

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alguns comentrios acerca desse mote, no sentido de elucidar qual a real importncia do mesmo e como pode impactar positivamente uma gesto da cidade em consonncia com o que preconizam as legislaes exaustivamente referidas no presente. O instituto do parcelamento do solo em sntese um conjunto de ferramentas que individualmente so considerados instrumentos jurdicos autnomos e que esto reguladas pelas trs esferas legislativas ptrias. As ferramentas mais comuns que compem esse instituto so: os loteamentos, desmembramentos, desdobramentos, reparcelamentos, parcelamentos de interesse social. Desdobra-se, da leitura desses instrumentos, a obrigao da fiscalizao pela Administrao Pblica, por intermdio de seu Poder de Polcia. Assim chega-se ao liame entre as atividades estatais, legislativa e executiva, que culminar em sendo bem conduzido no melhor aproveitamento do solo urbano, obviamente em consonncia com o meio ambiente sadio e equilibrado, o que permitir alcanar a to desejada qualidade de vida para a populao e a almejada sustentabilidade. Dessa forma, a atividade legislativa expe as regras, e o gestor, por intermdio do Poder Executivo, aplica e fiscaliza, seja restringindo atravs da exigncia de licenas e autorizaes, seja na concesso ou na extino pelo exerccio do poder de polcia. 5 CONSIDERAES FINAIS

A partir do que foi exposto, verifica-se que a legislao em termos de reorganizao do espao urbano farta. Diversos mecanismos de gesto ambiental foram disponibilizados para os Administradores pblicos no exerccio de sua funo. Desse modo, como j destacado, resta claro que, sem dvida, o gestor deve abstrair de certo modo as questes polticas e dedicar-se com mais afinco administrao do municpio na essncia da palavra. Nesse sentido, se faz necessria a aplicao dos meios disponibilizados de reorganizao do espao urbano, considerando o mesmo como um sistema, adotando os critrios tcnico-jurdicos a fim de alcanar efetivamente as proposies da Poltica Urbana preceituada pela Constituio Federal de 1988, com vistas a sustentabilidade nas cidades, em especial na mancha urbana de ocupao. Dessa feita, a flexibilizao do direito de propriedade no deve ser encarada como uma ameaa aos proprietrios, mas uma racionalizao
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da utilizao dos bens como forma de atingir o bem comum e atender funo social da propriedade, promovendo justia social nesta clula do Estado que o municpio. O fim colimado de sustentabilidade na gesto urbana far com que se tenha o respeito indispensvel ao Princpio magno do ordenamento jurdico, a Dignidade Humana, e seu equivalente ecolgico, o meio ambiente sadio e equilibrado. Por fim, convm destacar que o aprimoramento da legislao urbanstica tem por objetivo ltimo a modificao de paradigmas antes fragmentados, em direo da construo de um espao urbano mais democrtico e sustentvel, voltado para as necessidades dos cidados, garantindo dessa forma seus direitos fundamentais. A construo do novo conceito de cidade sustentvel passa necessariamente pelos fundamentos do urbanismo constitucional.

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Recebido: 27/01/2012 Aceito: 12/03/2012

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