POLTICAS PBLICAS E GNERO

Marta Ferreira Santos Farah2

1. Introduo Sob impacto da democratizao e da luta de movimentos feministas e de movimentos de mulheres, desde os anos 80, tem ocorrido, no Brasil, um processo gradual de incorporao da problemtica das desigualdades de gnero pela agenda governamental. Com a crescente importncia dos governos municipais, a partir da Constituio de 88, a reduo das desigualdades de gnero passou tambm a fazer parte da agenda dos governos locais. O eixo de uma ao governamental orientada pela perspectiva de gnero consiste na reduo das desigualdades de gnero, isto , das desigualdades entre homens e mulheres (e entre meninos e meninas). Falar em reduzir desigualdades de gnero no significa negar a diversidade. Trata-se de reconhecer a diversidade e a diferena entre homens e mulheres mas atribuindo a ambos igual valor, reconhecendo, portanto, que suas necessidades especficas e nem sempre iguais devem ser igualmente contempladas pela sociedade e pelo Estado. Se no se para pra pensar nestas maneiras diferentes de estar na sociedade, corre-se o risco de propor e implementar aes que aparentemente atendem a todos, mas, que, na verdade, no reconhecem necessidades diferenciadas. Podemos apreender ou visualizar de forma clara este risco de negligenciar a diferena, este risco de esquecer a diferena, considerando, por exemplo, um projeto de um edifcio pblico concebido, em tese, para todos, mas que no tenha rampas de acesso ou elevadores: portadores de necessidades especiais e idosos estaro excludos do acesso a este edifcio que, desta forma, no ser um edifcio para todos. No caso de gnero, o processo similar, embora menos evidente, pois no estamos habituados em nossa sociedade a olhar as aes - governamentais e no-governamentais, incluindo nossas aes cotidianas a partir desta perspectiva, a partir deste olhar.

______________________ Trabalho preparado para a URBIS Feira e Congresso Internacional de Cidades. Seminrio Nacional de Coordenadorias da Mulher no Nvel Municipal: o Governo da Cidade do ponto de vista das Mulheres Trabalho e Cidadania Ativa. Mesa 1 Estado e polticas pblicas: a construo da igualdade. So Paulo, Anhembi, 22 e 23 de julho de 2003. Retomo aqui idias desenvolvidas em trabalhos anteriores (FARAH, 2003 a e FARAH, 2003 b, no prelo), baseados na pesquisa GNERO E POLTICAS PBLICAS: INICIATIVAS
DE GOVERNOS SUBNACIONAIS NO BRASIL, Financidada pelo Ncleo de Pesquisas e Publicaes da FGVEAESP.

Doutora em Sociologia pela FFLCH-USP, professora dos cursos de graduao e ps-graduao em Administrao Pblica da FGV-EAESP.

Podemos refletir sobre alguns exemplos: a. Uma poltica de acesso moradia, casa prpria, que conceda o ttulo de propriedade ao chefe da famlia, entendido exclusivamente como o pai, o cabea do casal: as mulheres casadas ou no; mulheres chefes de famlia ou no estaro excludas do acesso a esta poltica; b. Uma poltica de segurana pblica tradicional no tem espao para atender vtimas de violncia domstica, pois no conta com pessoal preparado e com estratgias de ajuda efetiva s vtimas, num caso em que o agressor distinto do agressor estranho, pois ele est dentro de casa. Assim, mulheres esto desprotegidas, tanto na esfera privada como na pblica; c. Um poltica de apoio ao pequeno produtor frequentemente concede crdito e o ttulo de propriedade da terra apenas a homens, excluindo, portanto, inmeras mulheres responsveis pela atividade produtiva. Diversos outros exemplos poderiam ser citados, mas o que interessa aqui destacar que preciso um novo olhar para se poder perceber se os diferentes homens e mulheres esto sendo atendidos, se esto tendo oportunidades e espaos iguais, inclusive para se manifestar. preciso um novo olhar para se poder perceber que a desigualdade entre homens e mulheres em nossa sociedade se reflete em pequenas (e grandes) discriminaes, em pequenas (e grandes) dificuldades enfrentadas pelas mulheres em seu cotidiano, em dificuldades de insero no mercado de trabalho, em dificuldades de acesso a servios, em um cotidiano penoso na esfera domstica. As aes governamentais, as polticas pblicas e os programas desenvolvidos por governos podem exercer um papel importante diante deste quadro de desigualdades: Podem reforar as desigualdades, o que ocorre, em geral, pelo fato de os governos e as agncias estatais no estarem atentos s desigualdades de gnero. E, mais que isto, em decorrncia tambm de a prpria sociedade no estar atenta a estas desigualdades. Mas as aes governamentais, as polticas pblicas, podem tambm contribuir para a reduo da desigualdade de gnero. 1. Em primeiro lugar, reconhecendo que esta desigualdade existe e que ela deve e pode ser reduzida. 2. Em segundo lugar, integrando o combate desigualdade de gnero agenda de governo, junto com o combate a outras desigualdades. 3. Em terceiro lugar, identificando como e onde estas desigualdades se manifestam e quais seus impactos para se poder planejar estratgias de ao. Tal identificao pode contar: 2

a. Com o conhecimento acumulado por todos e todas envolvidos nesta luta em todo o pas; b. Com a participao da sociedade civil local, sobretudo com a participao das mulheres; c. Com as equipes envolvidas diretamente com a implementao das polticas desde que sensibilizadas para a problemtica de gnero. 4. A identificao concreta das formas como se manifestam as desigualdades de gnero permite identificar prioridades de ao, como as apontadas pela agenda de gnero: a) combate violncia contra a mulher; b) polticas de ateno integral sade da mulher; c) programas de gerao de emprego e renda e de capacitao; d) acesso a crdito; e) acesso propriedade; f) combate discriminao no trabalho, dentre outras. 5. Mas, muito importante, para alm destas aes dirigidas, incorporar um olhar de gnero a todas as polticas pblicas. 2. Evoluo da agenda de gnero no Brasil e polticas pblicas 2. 1 Gnero, agenda pblica e polticas pblicas O desenvolvimento de polticas de gnero ou que incorporem um olhar de gnero pelos governos municipais um processo em construo. Esta incorporao tende a refletir a agenda formulada por movimentos de mulheres e entidades feministas, assim como prioridades estabelecidas por outros movimentos nos quais a presena de mulheres decisiva, como nos movimentos de moradia. A incluso da questo de gnero na agenda governamental ocorreu como parte do processo de democratizao, o qual significou a incluso de novos atores no cenrio poltico e, ao mesmo tempo, a incorporao de novos temas pela agenda pblica. Os movimentos sociais que participaram da luta pela redemocratizao do regime tinham as mulheres como um de seus integrantes fundamentais. Como afirmou Elizabeth Lobo, feminista e estudiosa da questo de gnero,freqentemente as anlises ignoraram que os principais atores nos movimentos populares eram, de fato, atrizes. (SOUZALOBO, 1991: 247) A histria destes movimentos tambm a da constituio das mulheres como sujeito coletivo, em que estas deixam a esfera privada e passam a atuar no espao pblico, tornando pblicos temas at ento confinados esfera privada. A constituio das mulheres como sujeito poltico se deu inicialmente por meio de sua mobilizao em torno da luta pela redemocratizao e de questes ligadas esfera da 3

reproduo, que atingem os trabalhadores urbanos pobres em seu conjunto (moradia, saneamento bsico, transporte, custo de vida). Mas, em sua mobilizao em torno destes temas, as mulheres passaram tambm a levantar questes especficas ligadas condio da mulher: desigualdade salarial, direito a creches, sade da mulher, sexualidade e contracepo e violncia contra a mulher. Nesta discriminao de temas ligados a gnero, houve uma convergncia com o movimento feminista, que tinha como objetivo central a transformao da situao da mulher na sociedade, de forma a superar a desigualdade entre homens e mulheres. O movimento feminista e os movimentos sociais, ao discriminarem temas especficos vivncia das mulheres, contriburam para a incluso da questo de gnero na agenda poltica, como uma das desigualdades a serem superadas por um regime democrtico. Esta discriminao de questes diretamente ligadas a gnero foi acompanhada, inicialmente, por uma crtica ao do Estado (ou sua omisso). Neste preservao da autonomia dos movimentos. Mas j nos anos 80, alguns grupos passaram a defender a tese de que espaos governamentais deveriam ser ocupados, num cenrio de redefinio das polticas pblicas no pas, sob o signo da democratizao. Assim, medida que a democratizao avanava, passou-se a formular propostas de polticas pblicas que contemplassem a questo de gnero. Com o fortalecimento do espao de ao dos governos subnacionais, especialmente dos governos locais, fortaleceu-se ainda mais a tendncia de formulao de propostas de polticas, passando este a se constituir em espao privilegiado na luta pela superao da desigualdade entre mulheres e homens na sociedade brasileira. 2. 2 Reforma do Estado e polticas pblicas com enfoque de gnero primeiro momento, desconfiava-se da proximidade com o Estado, havendo uma nfase na

Na dcada de 90, a agenda de Reforma do Estado sofreu uma inflexo, sob impacto da crise do Estado e de sua capacidade de investimento. Diante da escassez de recursos, reduziu-se a capacidade de resposta Estado s demandas crescentes na rea social. A agenda que emerge deste processo integra agenda democrtica, dos anos 80, novos ingredientes, voltados busca da eficincia, da eficcia e da efetividade na ao estatal. Esta nova agenda de reforma se estrutura em torno dos seguintes eixos:
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a. Descentralizao, vista como uma estratgia de democratizao, mas tambm como forma de garantir o uso mais eficiente de recursos pblicos b. estabelecimento de prioridades de ao (focalizao ou seletividade), devido s urgentes demandas associadas crise e ao processo de ajuste c. novas formas de articulao entre Estado e sociedade civil, incluindo a democratizao dos processos decisrios mas tambm a participao de organizaes da sociedade civil e do setor privado na proviso de servios pblicos d. novas formas de gesto das polticas pblicas e instituies governamentais, de forma a garantir maior eficincia e efetividade ao estatal.
No nvel local, tambm se fez sentir a presso por maior eficincia. Na dcada de 90, os governos municipais passaram a ter na busca da otimizao do uso de recursos um

elemento central de sua ao, tanto por fora da induo do governo federal que reduziu os recursos disposio dos municpios e instituiu mecanismos de controle das finanas pblicas subnacionais, como a Lei de Responsabilidade Fiscal como pela necessidade de compatibilizao de recursos e demandas locais, em contexto democrtico. Esta nova agenda marcada por uma tenso permanente entre o vetor eficincia e o vetor democratizao dos processos decisrios e do acesso a servios pblicos, ocorrendo uma disputa poltica quanto nfase a ser dada a cada um destes plos.
Os movimentos populares, partidos esquerda no espectro poltico e governos de corte progressista tendem a privilegiar a democratizao das decises e a incluso social; partidos e governo de corte liberal-conservador e organizaes da sociedade civil ligadas s elites empresariais tendem a privilegiar a orientao para a eficincia e corte de gastos, o que significa, na rea social, privatizao, focalizao e modernizao gerencial como prioridades. A agenda de gnero, por sua vez, constituda nos anos 70 - integrada a uma agenda mais abrangente, em torno da democratizao e da noo de direitos - no final dos anos 80, tambm sofre modificaes, de um lado, especificando-se em torno de temas como sade, sexualidade, violncia contra a mulher, dentre outros. De outro lado, dialogando com a agenda mais geral de reforma do Estado, mencionada anteriormente, e neste processo evidenciando concepes diferenciadas a respeito da prpria incorporao de gnero por 5

por polticas pblicas. Com relao proposta de descentralizao, no havia um sistema e um aparato centralizado consolidado, cuja descentralizao se reivindicasse. Nos setores de polticas pblicas em que se desenvolvem programas com enfoque em gnero, no entanto, medida que o processo de descentralizao comea a ocorrer, o locus das presses se redireciona crescentemente para o nvel local, como por exemplo, na rea da sade. No que se refere a novas formas de articulao com a sociedade civil e com o setor privado, o movimento de mulheres , desde suas origens, fortemente ligado organizao da sociedade civil. Como visto anteriormente, superado um momento inicial refratrio interao com o Estado, passou-se a considerar as polticas pblicas um espao privilegiado de combate s desigualdades de gnero, defendendo-se a idia da articulao de aes governamentais e no-governamentais, para a prpria formulao das polticas. Finalmente, o terceiro eixo da agenda de reforma se destaca como aquele em que se constituram mais claramente diferentes vises a respeito de polticas pblicas com enfoque em gnero: a proposta de focalizao das polticas pblicas, incluindo as polticas sociais. A temtica da focalizao incide diretamente sobre a questo de gnero, uma vez que as mulheres, mais especificamente as mulheres pobres das cidades e da zona rural tm sido consideradas como um dos segmentos mais vulnerveis da populao, justificando a promoo de polticas focalizadas. Diversos estudos recentes sobre a pobreza na Amrica Latina, intensificada na ltima dcada pelas polticas de ajuste, tm chamado a ateno para o fenmeno da feminizao da pobreza ou da pauperizao das mulheres. Sobre o Brasil, o Relatrio sobre o Desenvolvimento Humano no Brasil, de 1996, destaca a feminizao da pobreza no pas, chamando a ateno para a disparidade salarial (as trabalhadoras ganhavam em mdia 63% dos salrios masculinos em 1990) e para a situao particularmente vulnervel das mulheres chefes de famlia (em geral famlias monoparentais). Em 1989, as famlias chefiadas por mulheres com filhos menores de 14 anos correspondiam a 58% das famlias com rendimento mensal at meio salrio-mnimo per capita (RELATRIO, 1996:20-24). Ainda sobre o Brasil, dados de 1994 revelam que, enquanto o desemprego masculino era de 6,7%, o desemprego feminino atingia 13,9% (FAL e RAINERO, 1998: 6). Acrescente-se que parte significativa das mulheres que ingressam no mercado de trabalho vai para o setor informal, onde estas no tm acesso a garantias trabalhistas e previdncia social. Com base na noo de feminizao da pobreza, organizaes como o Banco Mundial recomendam a focalizao de polticas de combate pobreza. Documento do Banco, 6

intitulado Toward gender equality (1997), prope a focalizao em mulheres das polticas de educao, sade, servios de extenso rural, infra-estrutura rural e urbana, segurana e gerao de emprego e renda. A proposta de focalizao (targeting women) baseia-se no argumento de que esta garantir maior eficincia s polticas de combate pobreza: a ateno privilegiada s mulheres teria impacto na sociedade como um todo seja por seu papel na famlia, seja por sua presena decisiva nos assuntos ligados moradia e ao bairro, seja ainda pela presena significativa de mulheres entre a populao pobre. Movimentos e entidades feministas no Brasil e no exterior passaram tambm a defender a proposta de que as polticas de combate pobreza e outras polticas pblicas tenham as mulheres como um de seus focos prioritrios. Esta proposta esteve presente na Conferncia Mundial sobre as Mulheres de Beijing em 1995. Com base no diagnstico de que as mulheres dos pases em desenvolvimento as mais atingidas pela intensificao da pobreza dos anos 80, em decorrncia da recesso prolongada e dos programas de ajuste, recomendou-se a criao de programas de apoio a mulheres (acesso a crdito e gerao de emprego e renda). Tambm no Brasil, movimentos e entidades de mulheres recomendam que programas de combate pobreza atendam prioritariamente mulheres. A tese da feminizao da pobreza ou de pauperizao das mulheres questionada por algumas analistas, como LAVINAS (1996), para quem a diferena de renda entre homens e mulheres das camadas pobres da populao vem diminuindo progressivamente no pas, enquanto a disparidade de renda entre mulheres (ricas e pobres) tem crescido significativamente. A autora critica a focalizao de mulheres em geral, defendendo o reconhecimento das diferenas entre as prprias mulheres. Prope assim uma espcie de focalizao dentro da focalizao, complementar manuteno de polticas universais de combate pobreza (LAVINAS, 2000). Mais recentemente, os movimentos e entidades de gnero no Brasil, passaram a recomendar a discriminao positiva de alguns grupos de mulheres, mais atingidos pela excluso, recomendando especial ateno s mulheres negras, s mes solteiras e s chefes de famlia, por seu maior grau de vulnerabilidade. A focalizao aparece tambm na recomendao de desenvolvimento de polticas dirigidas a meninas em situao de risco em situao de rua, vivendo na prostituio etc. Na verdade, ao se desenharem programas dirigidos especificamente s mulheres, ocorre focalizao. Mas diferentemente da noo de eficincia do gasto, presente em 7

propostas elaboradas por movimentos de mulheres

no Brasil, o que se enfatiza a

necessidade de incluso no espao da cidadania de um segmento at ento invisvel, o que requer, ao menos em um primeiro momento, polticas especficas. Trata-se, assim, de um movimento no sentido da extenso de direitos de cidadania, que envolve uma discriminao positiva. Trata-se, portanto, da defesa da extenso dos direitos de cidadania, no sentido designado por Bobbio como multiplicao de direitos por especificao: ... porque o prprio homem no mais considerado como ente genrico, ou homem em abstrato, mas visto na especificidade ou na concretude de suas diversas maneiras de ser em sociedade... tomado na diversidade de seus diversos status sociais, com base em diferentes critrios de diferenciao (o sexo, a idade, as condies fsicas), cada um dos quais revela diferenas especficas, que no permitem igual tratamento e igual proteo (BOBBIO, 1992: 68-69). Trata-se, assim, de propostas de polticas que partem da viso de que necessrio reconhecer a vivncia diferenciada de mulheres e homens, a qual evidencia desigualdades que precisam ser superadas para garantir s mulheres plena cidadania. No debate sobre a focalizao h, portanto, diferenas significativas nas abordagens relativas s polticas com foco na mulher. De um lado, uma nfase eficincia e uma certa funcionalizao da mulher, vista como um instrumento do desenvolvimento, como potencializadora de polticas pblicas, pelo papel que desempenha na famlia. De outro, uma nfase em direitos, na constituio da mulher como sujeito. Assim, a exemplo dos distintos vetores presentes na agenda de reforma do Estado o da eficincia e o da democratizao tambm na agenda de gnero h uma tenso entre diferentes perspectivas (esta tenso clara em relao relao entre movimentos e Estado e, sobretudo, em relao concepo de focalizao). 2. 3 A agenda de gnero na passagem para o sculo XXI Com base na plataforma de ao definida na Conferncia Mundial sobre a Mulher, realizada em Beijing, em 1995, e a trajetria do movimento de mulheres no Brasil (que se articula, como visto, a alteraes mais abrangentes na relao Estado-Sociedade ocorridas no pas nas ltimas dcadas) constituiu-se no Brasil a agenda atual relacionada questo de gnero. Nesta agenda, incluem-se diversas diretrizes no campo das polticas pblicas. Tais diretrizes so indicadas de maneira sinttica a seguir: 8

1. Violncia
Criao de programas que atendam mulheres vtimas de violncia domstica e sexual, incluindo ateno integral (jurdica, psicolgica e mdica) e criao de abrigos. Articulao de medidas repressivas e preventivas.

2. Sade
Implantao efetiva do PAISM - Programa de Ateno Integral Sade da Mulher, com o desenvolvimento de aes de ateno sade em todas as etapas da vida da mulher, incluindo questes como sade mental e ocupacional da mulher, sexualidade, doenas sexualmente transmissveis, preveno do cncer e planejamento familiar, de forma a superar a concentrao na sade materno-infantil.

3. Meninas e adolescentes
Reconhecimento de direitos de meninas e adolescentes, por meio de programas de ateno integral, com nfase a meninas e adolescentes em situao de risco pessoal e social.. 4. Gerao de emprego e renda e combate pobreza Apoio a projetos produtivos voltados capacitao e organizao das mulheres, criao de empregos permanentes para o segmento feminino da populao e ao incremento da renda familiar.

5. Educao
Garantia de acesso educao. Reformulao de livros didticos e de programas, de forma a eliminar referncia discriminatria mulher e a aumentar a conscincia acerca dos direitos das mulheres (SUPLICY, s/d). Capacitao de professores e Extenso da rede de creches e pr-escolas (GNERO..., 2000).

6. Trabalho
Garantia de direitos trabalhistas e combate discriminao. Reconhecimento do valor do trabalho no-remunerado e minimizao de sua carga sobre a mulher. 7. Infra-estrutura urbana e habitao Construo de equipamentos urbanos priorizados por mulheres e garantia de acesso a ttulos de propriedade da habitao a mulheres. 8. Questo agrria Reconhecimento de direitos relativos s mulheres da zona rural, nas polticas de distribuio de terras, de reforma agrria e de crdito para atividades agrcolas. Acesso a ttulos de propriedade da terra, em programas de distribuio de terras. Acesso a crdito em programas de apoio produo rural. 9. Incorporao da perspectiva de gnero por toda poltica pblica ou transversalidade 9

Reivindica-se a incorporao da perspectiva de gnero por toda poltica pblica (de forma horizontal), mais que sua eleio como foco de polticas especficas, de forma que a problemtica das mulheres seja contemplada toda vez que se formular e implementar uma poltica. 10. Acesso ao poder poltico e empowerment Abertura de espaos de deciso participao das mulheres, de modo a garantir que estas interfiram de maneira ativa na formulao e na implementao de polticas pblicas. Criao de condies de autonomia para as mulheres, envolvendo, portanto, mudanas nas relaes de poder nos diversos espaos em que esto inseridas: no espao domstico, no trabalho etc.

3. Iniciativas recentes de governos municipais e a questo de gnero Tendo por referncia a agenda de gnero constituda ao longo das ltimas dcadas, analisam-se a seguir polticas e programas de governos locais que incluem a temtica de gnero. As iniciativas analisadas foram identificadas em banco de dados do Gesto Pblica e Cidadania, programa de identificao, premiao e disseminao de iniciativas inovadoras de governos subnacionais, desenvolvido pela Fundao Getulio Vargas de So Paulo (FGVEAESP) e pela FUNDAO FORD, com apoio do BNDES, o qual conta hoje com mais de 5000 iniciativas governamentais cadastradas . Foram considerados programas dirigidos mulher e polticas e programas que incorporam a questo de gnero, sem ter como foco especfico a mulher. So analisadas trs reas: sade, violncia e gerao de emprego e renda. Programas de sade O setor sade se destaca tanto pela presena de programas com foco na mulher como pela existncia de mdulos voltados mulher em programas de carter mais geral. Uma parte expressiva corresponde a programas de sade materno-infantil (Projeto Casulo, de So Jos de Campos (SP), e Me Canguru, de Pernambuco) que visam diminuir a mortalidade infantil - ou a mdulos com este enfoque em programas mais abrangentes, tais como os Programas de Sade da Famlia.
3 - Para a consulta ao banco de dados do programa, ver http://inovando.fgvsp.br Ver tambm anlise sobre incorporao da perspectiva de gnero por programas inscritos no Gesto Pblica e Cidadania desenvolvida por FUJIWARA, 2002.
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Tais programas e subprogramas envolvem focalizao das polticas sociais, ao elegerem as mulheres gestantes (e seus filhos) como grupo de risco. Da perspectia da agenda de gnero, tal ao focalizada, embora se justifique pelos elevados ndices de mortalidade materna e infantil no Brasil, deveria se articular a uma poltica mais abrangente, de ateno integral sade da mulher, que a contemplasse em todas as etapas da vida. Esta perspectiva mais abrangente, includa no PAISM - Programa de Ateno Integral Sade da Mulher - est presente em diversos dos programas analisados (10), seja pela incluso explcita da ateno mulher em diferentes etapas de sua vida, seja pela incorporao de temas priorizados pelos movimentos e entidades de mulheres como sexualidade, violncia contra a mulher, planejamento familiar etc. Constituem exemplos o Programa de Agentes Comunitrios de Sade, de Alcantil, (PB), que atende no apenas gestantes e nutrizes, mas tambm mulheres em idade frtil e no climatrio; o Programa de Ateno Mulher na Terceira Idade, de Londrina, (PR), e o Centro de Ateno Integral Sade da Mulher, do municpio do Rio de Janeiro, programa de formao de profissionais de sade para a ateno global sade da mulher.. A ampliao dos temas ilustrada pelo programa Uma Mudana no Paradigma de Ateno Sade, de Vitria, (ES), que desenvolve aes em reas como sexualidade, orientao para o planejamento familiar, preveno de cncer e orientao relativa ao climatrio e pelo Mdico de Famlia, de Niteri, que tambm incorpora o planejamento familiar, a sade reprodutiva, a preveno ao cncer e as doenas sexualmente transmissveis como parte integrante da ateno sade. Em outros programas de Sade da famlia, no entanto, a mulher incorporada na qualidade de gestante, sendo tambm mobilizada como me, para o combate desnutrio infantil. A incorporao da mulher como me, neste tipo de programa e em outros de tipo materno-infantil, no apenas indica a focalizao de um grupo de risco mas tambm assinala a incorporao da mulher a partir de sua funo na famlia. Assim, embora os programas de Sade da Famlia assinalem uma importante inflexo nas polticas de sade no pas, ainda parece ser incipiente a incorporao da filosofia do PAISM, de ateno integral sade da mulher. Combate violncia contra a mulher Um segundo eixo de ao que se destaca nos programas analisados o combate violncia contra a mulher. As iniciativas desta rea so estruturadas como programas de ateno integral a mulheres vtimas de violncia domstica e sexual, compreendendo assistncia jurdica, social e psicolgica. A maior parte inclui atendimento na rea de sade e 11

na rea de educao, com nfase capacitao das mulheres atendidas, visando sua reinsero social. Constitui um exemplo de iniciativa nesta rea o Casa Rosa Mulher, de Rio Branco (AC), que atende mulheres e meninas vtimas de violncia sexual e domstica, inserida em um poltica que combate tambm a prostituio infantil e o trfico de mulheres. Outros exemplos so a Casa Eliane de Grammont, de So Paulo (SP), a Casa Bertha Lutz, de Volta Redonda (RJ), o CIAM Centro Integrado de Atendimento Mulher, de Bauru (SP). Os espaos de vivncia e convvio institudos por esses programas so concebidos como lugares de recuperao da capacidade de insero social das mulheres, em que estas recebem apoio para deixar a situao de vtima e superar experincias traumticas de violncia sexual ou domstica, recuperando sua auto-estima. A violncia contra a mulher, como visto anteriormente, constitui uma das prioridades da agenda elaborada por movimentos feministas e por movimentos de mulheres no Brasil, desde os anos 80, fazendo parte do conjunto de propostas formuladas tendo em vista a implementao de polticas pblicas de gnero. Como visto, a criao de Delegacias da Mulher vem ocorrendo em todo o pas, desde a iniciativa pioneira do governo do Estado de So Paulo, em 1985. Mas as propostas nesta rea incluem tambm a implantao de abrigos - casas da mulher - em que estas possam ser atendidas de forma integral e se protegerem de novas situaes de violncia, sobretudo no caso da violncia domstica (SAFFIOTI, 1994). Constata-se, assim, que as iniciativas na rea do combate violncia contra a mulher refletem a agenda atual dos movimentos e organizaes de mulheres e de movimentos feministas. As iniciativas tambm refletem esta agenda no que diz respeito abordagem integral que caracteriza os programas. Tal abordagem inclui o atendimento emergencial e uma perspectiva emancipadora, voltada recuperao da auto-estima e reinsero social das mulheres. Por outro lado, os programas desta rea tambm resultam em geral de mobilizao de mulheres nas localidades em que so implantados, refletindo, portanto, a presso da problemtica local e no apenas a agenda nacional. Programas de gerao de emprego e renda e combate pobreza Programas de gerao de emprego e renda constituem outra vertente de incorporao da problemtica de gnero pelas polticas pblicas locais. Nas iniciativas aqui analisadas, h tanto programas dirigidos especificamente s mulheres, como programas gerais em que a mulher incorporada como um segmento da clientela atendida. Dentre os program as estudados, h um (Mutiro Tudo Limpo, de 12

So Leopoldo) de carter emergencial que envolve desempregados em atividades de limpeza urbana, em troca de uma cesta bsica. Este programa, por seu carter meramente assistencialista, distancia-se das reivindicaes dos movimentos e entidades ligados questo de gnero, por no se orientar para a emancipao das mulheres da tutela estatal ou da tutela masculina, ou seja, para sua autonomia e empowerment, a partir do reconhecimento de desigualdades de gnero. Os demais programas (de Quixad, de Betim, do Estado do Cear e de Vitria e de Teresina e de Porto Alegre) consistem em programas de crdito e capacitao, visando montagem de pequenos negcios e pequenas unidades produtivas e ao apoio de trabalhadores autnomos, assim como a cooperativas de trabalhadores. Alguns tm como foco mulheres; outros atendem majoritariamente a mulheres, as principais demandatrias de apoio no que se refere constituio de pequenos negcios e cooperativas de produo (mais de 60% da demanda por apoio vem de mulheres, atingindo no programa do Estado do Cear, 80%). A presena expressiva de mulheres entre a clientela destes programas acabou alterando seu desenho. No caso do Funger, de Teresina, por exemplo, no concebido originalmente com foco na mulher, diante da demanda crescente vinda de mulheres, o programa passou a atender, por recomendao legal, prioritariamente a este segmento da populao (2/3 das unidades produtivas apoiadas devem ter mulheres como beneficirias). Em Vitria, onde 61% da clientela composta por mulheres, o programa foi se conformando a necessidades apresentadas pelas mulheres: dois dos mdulos de capacitao so dirigidos a mulheres (desfiadeiras de siri e paneleiras). A Instituio Comunitria de Crdito

Portosol, de Porto Alegre, diferencia-se dos demais por ter, desde o incio, as mulheres como um de seus focos privilegiados. Isto reflete a presena ativa de movimentos de mulheres quando da estruturao do programa. Tambm neste caso a clientela composta predominantemente por mulheres. Tais programas, ao estimularem a criao de oportunidades de emprego e renda para as mulheres, refletem a agenda de gnero. A capacitao e o acesso ao crdito so condies bsicas de uma insero autnoma no mercado de trabalho, aspecto priorizado por esta agenda, seja na vertente que privilegia a mulher como agente multiplicador, por seu papel na famlia, seja na vertente que enfatiza a perspectiva de direitos. No entanto, no se observa um esforo no sentido de abrir novas oportunidades mulher em campos no tradicionalmente femininos.
Os programas de gerao de emprego e renda aqui analisados constituem exemplos de focalizao de polticas de combate pobreza, em que as mulheres esto entre as 13

Beneficirias prioritrias do atendimento estatal. Esta priorizao parece decorrer de diferentes fatores: em primeiro lugar, da influncia da agenda atual de reforma das polticas sociais e da tendncia de focalizao das polticas de combate pobreza; em segundo, da influncia em mbito local da agenda formulada por movimentos e entidades ligadas a gnero que recomendam que se privilegie o atendimento a mulheres neste tipo de programa. 4. Desafios e consideraes finais A ampliao do papel dos governos subnacionais na formulao e implementao de polticas pblicas nos ltimos anos foi acompanhada pela incluso de novos temas no campo de atuao dos governos estaduais e locais. Dentre estes novos temas, inclui-se a questo de gnero. A incorporao da questo de gnero por governos locais tem se dado tanto por programas dirigidos mulher como pela incorporao da dimenso gnero em programas de diversos setores, que no tm a mulher como foco especfico. Tal incorporao nem sempre significa, no entanto, aderncia agenda de gnero. Embora haja j em curso uma srie de iniciativas locais que interferem sobre a desigualdade de gnero, incorporando a agenda construda por movimentos de mulheres nas ltimas dcadas, h ainda muitas polticas e programas que, embora focalizem as mulheres ou a elas dirijam mdulos de programas mais gerais, acabam por reiterar desigualdades de gnero, reafirmando uma posio tutelada e subordinada da mulher tanto no espao pblico como no privado. Outro ponto a destacar nestas reflexes finais diz respeito a tenso entre duas vertentes da agenda de gnero. A primeira v a mulher sobretudo a partir de sua funo na famlia, devendo as polticas pblicas investir nas mulheres pelo efeito multiplicador que tal ao pode ter sobre a famlia e sobre a sociedade como um todo. Dentre as iniciativas aqui mencionadas, programas da rea de sade, como foco no segmento materno-infantil, aproximam-se em geral desta perspectiva. Uma segunda vertente hegemnica na agenda dos movimentos de mulheres no Brasil tem por base a perspectiva de direitos. Segundo esta vertente, trata-se de garantir a ampliao do espao da cidadania, pela extenso de direitos a novos segmentos da populao e pela incluso destes novos segmentos na esfera do atendimento estatal. As iniciativas da rea de sade que adotam a perspectiva de ateno integral e os programas de combate violncia contra a mulher parecem ser tributrios desta perspectiva, na maior parte dos casos. 14

Mas o alinhamento dos programas a uma destas vertentes da agenda de gnero nem sempre evidente. Por exemplo, no caso dos programas de gerao de emprego e renda, a priorizao das mulheres defendida tanto pelos que enfatizam o impacto deste apoio no combate pobreza, como pelos que enfatizam a busca da autonomia das mulheres, vtimas da pauperizao. A anlise de cada situao concreta permitir identificar a nfase dada por cada programa e seu potencial mais ou menos emancipador, assim como seu impacto efetivo em termos de reduo das desigualdades de gnero. Para finalizar, gostaria de destacar alguns desafios ainda presentes para as envolvidas e os envolvidos na incorporao do enfoque de gnero por polticas pblicas: 1. Em primeiro lugar, h o desafio de incorporao do olhar de gnero, da perspectiva das mulheres, a todas as polticas pblicas municipais. Isto significa que, ao se formular e implementar uma poltica ou um programa de governo, pode-se e deve-se ter em mente as seguintes perguntas: a. Como a relao homem-mulher se d nesta rea? b. Como se d a insero da mulher neste campo, nesta atividade? c. Esta insero reflete acesso equivalente ao dos homens (ou h um acesso desigual)? d. A situao especfica da mulher considerada pelo programa e, se no, isto de alguma forma a prejudica? e. Como as desigualdades de gnero identificadas nesta rea especfica podem ser combatidas pela poltica ou programa? 2. Um segundo desafio ligado ao primeiro o desafio da integrao. Muitas vezes uma ao isolada perde parte de sua eficcia se no contar com apoio de outro setor. Assim, por exemplo, no combate violncia contra a mulher, o atendimento completo s vtimas da violncia domstica, capaz de garantir sua reinsero social, no se esgota no atendimento emergencial que lhe garanta cuidados de sade, atendimento psicolgico e jurdico e mesmo a casa abrigo. fundamental o apoio para que a mulher vtima de violncia domstica tenha garantida a sua insero (ou reinsero) no mercado de trabalho, o que lhe permitir obter autonomia. Ainda nesta rea, no basta tampouco atuar protegendo e acolhendo as mulheres vitimizadas. preciso evitar a violncia. E uma das formas importantes de atuar neste sentido consiste na penalizao da violncia domstica. Neste caso, fundamental uma articulao que transcende o prprio executivo e o prprio nvel local, envolvendo legislativo e judicirio. 15

Seria importante, assim, construir uma rede que articule profissionais e servidores de diferentes rgos pblicos, evitando que a questo de gnero seja vista como algo circunscrito a um nico rgo. 3. Um ltimo desafio diz respeito relao com a sociedade civil. Embora seja um passo fundamental a abertura de dilogo com os movimentos organizados na etapa inicial de definio da agenda, de prioridades, e de formulao de polticas, importante que os canais de dilogo permaneam abertos, para que seja possvel uma correo de rumos, pois no possvel prever tudo de antemo e porque a realidade sofre alteraes constantes, redefinindo as prprias demandas. To importante quanto esta disponibilidade para o dilogo permanente, a abertura para demandas difusas, isto , que no venham de grupos organizados. importante que, uma vez iniciado um programa ou poltica, os responsveis por sua implementao e execuo sejam sensveis s demandas que recebem, nem sempre previstas originalmente, permitindo redefinies do rumo do programa. Bibliografia
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