UM NOVO MARCO LEGAL PARA O SETOR MINERAL

Leonardo Costa Schler Paulo Csar Ribeiro Lima Roberto Carlos Martins Pontes

2011

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UM NOVO MARCO LEGAL PARA O SETOR MINERAL

Leonardo Costa Schler Consultor Legislativo da rea VIII Administrao Pblica Paulo Csar Ribeiro Lima Consultor Legislativo da rea XII Recursos Minerais, Hdricos e Energticos e Roberto Carlos Martins Pontes Consultor Legislativo da rea I Direito Constitucional, Eleitoral, Municipal, Direito Administrativo, Processo Legislativo e Poder Judicirio

ESTUDO
JUNHO/2011

Cmara dos Deputados Praa 3 Poderes Consultoria Legislativa Anexo III - Trreo Braslia - DF

SUMRIO

1. INTRODUO ....................................................................................................................................................4 2. O ATUAL REGIME CONSTITUCIONAL .........................................................................................................5 2.1. Dominialidade ...............................................................................................................................................5 2.2. Competncia legislativa privativa ..................................................................................................................6 2.3. Competncia comum .....................................................................................................................................6 2.4. Competncia legislativa concorrente .............................................................................................................7 2.5. Atribuies do Congresso Nacional ..............................................................................................................7 2.6. Competncia exclusiva do Congresso Nacional ............................................................................................8 2.7. Garimpo .........................................................................................................................................................8 2.8. Questes ambientais ......................................................................................................................................8 2.9. Faixas de fronteira .........................................................................................................................................9 2.10. Regras de aproveitamento em terras indgenas ..........................................................................................10 2.11. Regra geral de pesquisa e lavra..................................................................................................................10 3. ATUAIS REGIMES DE LAVRA ......................................................................................................................11 3.1. Regime de concesso ...................................................................................................................................12 3.2. Regime de licenciamento .............................................................................................................................13 3.3. Regime de permisso de lavra garimpeira ...................................................................................................14 3.4. Regime de monopolizao ...........................................................................................................................15 3.5. Categorias de minas .....................................................................................................................................15 4. A NATUREZA JURDICA DA CONCESSO MINERAL .............................................................................16 5. A FORMALIZAO DA CONCESSO POR CONTRATO ADMINISTRATIVO ......................................21 5.1. Prazo da Concesso .....................................................................................................................................22 5.2. O contrato de concesso e a segurana jurdica ...........................................................................................23 6. AUTORIZAO PARA PESQUISA MINERAL.............................................................................................24 7. A COMPETIO E O DIREITO DE PRIORIDADE .......................................................................................25 8. A DICOTOMIA VINCULAO E DISCRIONARIEDADE ...........................................................................28 9. A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA .............................................................................................................33 10. ASPECTOS ECONMICOS ...........................................................................................................................34 10.1. Os recursos minerais e a produo mineral ...............................................................................................34 10.2. Mapa dos processos minerrios no Brasil..................................................................................................36 10.3. Desempenho do setor mineral ...................................................................................................................37 10.4. Pesquisa mineral ........................................................................................................................................42 11. COMPENSAO FINANCEIRA E TRIBUTAO .....................................................................................48 11.1. Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais .............................................................49 11.2. Tributao ..................................................................................................................................................51 11.3. Comparao com outros pases .................................................................................................................59 11.4. Necessidade de mudanas..........................................................................................................................66 12. CONCLUSES ................................................................................................................................................67 13. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .............................................................................................................71 Anexo I ...................................................................................................................................................................73

 2011 Cmara dos Deputados. Todos os direitos reservados. Este trabalho poder ser reproduzido ou transmitido na ntegra, desde que citados o autor e a Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. So vedadas a venda, a reproduo parcial e a traduo, sem autorizao prvia por escrito da Cmara dos Deputados. Este trabalho de inteira responsabilidade de seu autor, no representando necessariamente a opinio da Cmara dos Deputados.

UM NOVO MARCO LEGAL PARA O SETOR MINERAL

Leonardo Costa Schler Paulo Csar Ribeiro Lima e Roberto Carlos Martins Pontes

1. INTRODUO A gua, a energia, a biomassa e as matrias-primas minerais constituem a base para os processos industriais. Dessa forma, o setor mineral fundamental para o progresso da humanidade. A riqueza mineral brasileira destacada por todos. As condies geolgicas e a extenso territorial do Brasil permitem que os recursos minerais possam ser verdadeira fonte de desenvolvimento. Nesse contexto, o Estado brasileiro tem o dever de assegurar a justa explorao dos recursos minerais e de utilizar, para tanto, todos os instrumentos ao seu alcance para evitar a destruio ou o mau uso das riquezas do subsolo, sempre atento ao fim especfico, de utilidade pblica, que deve presidir a explorao mineral. importante destacar que a minerao, por se tratar de uma atividade que explora um recurso no renovvel, deve beneficiar as populaes e as futuras geraes dos Estados e dos Municpios afetados. importante reconhecer que, em geral, os projetos de minerao envolvem grandes investimentos, durante longo perodo de tempo, o que faz com que o aporte de capitais de risco exija a contrapartida de um marco legal claro, estvel e com base na Constituio Federal. As principais normas do atual marco legal do setor mineral, alm da Carta Magna, so: Decreto-Lei n 227, de 28 de fevereiro de 1967, que d nova redao ao Decreto-lei n 1.985, de 29 de janeiro de 1940. (Cdigo de Minas); Lei n 6.567, de 24 de setembro de 1978, que dispe sobre o regime de licenciamento para explorao e o aproveitamento de substncias minerais; Lei n 7.805, de 18 de julho de 1989, que altera o Decreto-Lei n 227/1967, cria o regime de permisso de lavra garimpeira e extingue o regime de matrcula; Lei n 7.990, de 28 de dezembro de 1989, que institui a compensao financeira; e Lei n 8.001, de 13 de maro de 1990, que define as alquotas e os percentuais da distribuio da compensao financeira pela explorao de recursos minerais.
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Este estudo visa a analisar essas normas, propor alteraes com o objetivo de adequlas Constituio Federal e aos interesses do conjunto da sociedade brasileira, alm de sugerir mudanas no sentido de aumentar as receitas dos Estados e Municpios em razo da explorao mineral. 2. O ATUAL REGIME CONSTITUCIONAL A Constituio Federal, de 1988, trata a temtica da minerao em diversos dispositivos. Neste captulo sero analisados vrios aspectos, tais como a dominialidade dos recursos minerais, a competncia legislativa e fiscalizadora dos recursos minerais, a explorao mineral em terras indgenas, garimpos, proteo ao meio ambiente e regras de aproveitamento. 2.1. Dominialidade O art. 20 da Constituio Federal dispe que os recursos minerais, inclusive os do subsolo, so bens da Unio. Sobre esse dispositivo constitucional, esclarecedora a deciso1 do Supremo Tribunal Federal, da ilustre relatoria do ministro Celso de Mello, quanto classificao dos bens minerais: O sistema de direito constitucional positivo vigente no Brasil - fiel tradio republicana iniciada com a Constituio de 1934 - instituiu verdadeira separao jurdica entre a propriedade do solo e a propriedade mineral (que incide sobre as jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais existentes no imvel) e atribuiu, Unio Federal, a titularidade da propriedade mineral, para o especfico efeito de explorao econmica e/ou de aproveitamento industrial. A propriedade mineral submete-se ao regime de dominialidade pblica. Os bens que a compem qualificam-se como bens pblicos dominiais, achando-se constitucionalmente integrados ao patrimnio da Unio Federal. A atribuio da propriedade dos recursos minerais Unio representou inovao da Constituio Federal de 1988. Os regimes constitucionais a partir de 1934 estabeleceram a dualidade da propriedade do solo e do subsolo, mas no previram especificamente o detentor da propriedade dos recursos minerais. Tal fato deu azo a interpretaes de que os recursos minerais deveriam ser classificados como res nullius. A clareza do novo texto constitucional no deixou mais dvidas quanto propriedade desses bens.

STF. Ag. Reg. Em RE n 140.254-7. Rel. Miin Celso de Mello, DJ 6/6/1997. Informativo STF n 74. 5

2.2. Competncia legislativa privativa De acordo com o art. 22 da Constituio Federal, compete privativamente Unio legislar sobre jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia. Esse dispositivo claro quanto competncia da Unio para legislar sobre os recursos minerais. De acordo com o art. 48 da CF/88, cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, dispor sobre as matrias de competncia da Unio. Nesse ponto, cabe breve observao com relao ao pargrafo nico que trata da delegao de competncia legislativa da Unio para os Estados. Sob o aspecto material, essa delegao legislativa dever ser limitada a pontos especficos no mbito de cada uma das matrias enumeradas nos vinte e nove incisos do art. 22. De acordo com Moraes2, a delegao no se reveste de generalidade, mas de particularizao de questes especficas do elenco das matrias includas na privatividade legislativa da Unio. Assim, nunca se poder delegar toda matria existente em um dos citados incisos. Moraes menciona, ainda, a existncia de outro requisito implcito para a ocorrncia da delegao legislativa. Trata-se da vedao de criao de qualquer privilgio ou preferncia a determinado Estado, pois do contrrio haveria clara violao ao princpio da igualdade federativa. 2.3. Competncia comum O art. 23 da Constituio Federal estabelece que competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios. A fiscalizao da explorao mineral em um Pas da extenso territorial do Brasil um enorme desafio. Sabiamente, a Constituio Federal estabeleceu a competncia de Estadosmembros e Municpios para acompanhar e fiscalizar a explorao mineral em seus territrios. Desse modo, a atuao conjunta das trs esferas da Federao, com esprito de cooperao e troca de informaes, poderia representar uma forma eficiente e racional de administrao dos recursos pblicos.

MORAES, Alexandre de. Constituio do Brasil Interpretada. Ed. Atlas. So Paulo. p. 697. 6

Considera-se essa cooperao entre os entes federativos de grande relevo, sobretudo no que toca questo ambiental. Os Estados-membros e Municpios que se omitem no exerccio dessa competncia esto descumprindo um dever constitucional. Essa competncia no constitui mera faculdade, mas uma determinao. Evidentemente, o estabelecimento de uma poltica nacional liderada pela Unio que contemple a celebrao de convnios com as unidades federadas facilitaria sobremaneira seu exerccio. 2.4. Competncia legislativa concorrente Segundo o art. 24 da Constituio Federal, compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio. Nessas matrias, a competncia dos Estados-membros, do Distrito Federal pode ser exercida com mais liberdade, tendo em vista as disposies constantes dos pargrafos 1 a 4, que, em sntese, limitam a competncia da Unio ao estabelecimento de normas gerais, e concedem competncia plena aos Estados para o atendimento de suas peculiaridades. Observe-se que no caso de delegao da Unio aos Estados-membros e ao Distrito Federal, mas de delimitao material: Unio cabe a definio de normas gerais e aos Estados-membros e Distrito Federal normas particularizantes. O art. 30 da Constituio Federal, incisos I e II, estabelece a competncia dos Municpios para legislar sobre assuntos de interesse local. Nessa competncia est includa a proteo ao meio ambiente, que pode repercutir sobre a atividade minerria, mas nunca a ponto de inviabiliz-la abstratamente. A vedao da explorao mineral em face de questes ambientais deve passar, necessariamente, pela apreciao dos casos concretos pelos rgos ambientais competentes. 2.5. Atribuies do Congresso Nacional O art. 48 da Constituio Federal dispe que cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, no exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52,
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dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio, especialmente sobre limites do territrio nacional, espao areo e martimo e bens do domnio da Unio. Nunca demais reafirmar que os recursos minerais so bens dominiais da Unio, sujeitos, portanto, a normas emanadas do Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica. 2.6. Competncia exclusiva do Congresso Nacional De acordo com o art. 49 da Constituio Federal, de competncia exclusiva do Congresso Nacional autorizar, em terras indgenas, a explorao e o aproveitamento de recursos hdricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais. A autorizao prevista nesse artigo se concretiza mediante Decreto Legislativo, como de resto todas as matrias de competncia exclusiva do Congresso Nacional. Dessa forma, no haver participao do Presidente da Repblica no processo, seja por meio de sano ou veto. Importa registrar que, no presente momento, no h legislao especfica sobre esse tema. 2.7. Garimpo O art. 21 da Constituio Federal dispe que compete Unio estabelecer as reas e as condies para o exerccio da atividade de garimpagem, em forma associativa. Alm disso, nos termos do art. 174, o Estado favorecer a organizao da atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a proteo do meio ambiente e a promoo econmico-social dos garimpeiros. Ainda segundo o art. 174, as cooperativas tero prioridade na autorizao ou concesso para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais garimpveis, nas reas onde estejam atuando, e naquelas onde a atividade deve ocorrer de forma associativa. As regras protetivas acima reproduzidas revelam clara e justa preocupao do legislador constituinte com o segmento garimpeiro. 2.8. Questes ambientais Segundo o art. 225 da Constituio Federal, todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida,
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impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. O pargrafo 2 desse artigo dispe que aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com soluo tcnica exigida pelo rgo pblico competente. De plano, cabe registrar que a Carta Poltica alou o meio ambiente saudvel e ecologicamente equilibrado condio de direito fundamental. A primeira referncia expressa ao meio ambiente na Constituio vem logo no art. 5, inciso LXXIII, que confere legitimidade a qualquer cidado para propor ao popular para anular ato lesivo ao meio ambiente. Infelizmente, so muito frequentes os danos ecolgicos resultantes da explorao de minerais: escavaes, desmatamento, poluio de cursos dgua etc. Se por um lado indiscutvel a importncia da minerao na vida econmica e social do Pas, por outro so evidentes as perturbaes ecolgicas dela decorrentes. Para o necessrio equilbrio, h normas jurdicas que tutelam o meio ambiente contra a degradao provocada pela explorao mineral. So normas legais e infralegais, as quais devem assegurar o que est consignado constitucionalmente. A Lei n 7.805/1989 estabeleceu importantes exigncias de proteo ao meio ambiente. 2.9. Faixas de fronteira O art. 91 da Constituio Federal estabelece que o Conselho de Defesa Nacional rgo de consulta do Presidente da Repblica nos assuntos relacionados com a soberania nacional e a defesa do Estado democrtico. Cabe a esse Conselho propor os critrios e condies de utilizao de reas indispensveis segurana do territrio nacional e opinar sobre seu efetivo uso, especialmente na faixa de fronteira e nas relacionadas com a preservao e a explorao dos recursos naturais de qualquer tipo. Foi tamanha a sensibilidade da questo estratgica relativa explorao de recursos naturais, a includos os recursos minerais, nas faixas de fronteira, que o legislador constituinte atribuiu ao Conselho de Defesa Nacional a competncia para opinar sobre a explorao nessas reas.
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2.10. Regras de aproveitamento em terras indgenas O art. 231 da Constituio Federal dispe que o aproveitamento dos recursos hdricos, includos os potenciais energticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indgenas s podem ser efetivados com autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participao nos resultados da lavra. A minerao em terras indgenas uma questo muito sensvel e complexa. O principal desafio a busca do equilbrio entre o interesse nacional no aproveitamento econmico das riquezas minerais e a preservao dos interesses das populaes indgenas. Atualmente, a minerao em terras indgenas representa um vcuo legislativo. Tramitam na Cmara dos Deputados proposies que buscam disciplinar essa matria, mas at o momento no foram objeto de deliberao. 2.11. Regra geral de pesquisa e lavra Nos termos do art. 176, as jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra. A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais somente podero ser efetuados mediante autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administrao no Pas, na forma da lei, que estabelecer as condies especficas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indgenas. assegurada participao ao proprietrio do solo nos resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei. A autorizao de pesquisa ser sempre por prazo determinado, e as autorizaes e concesses previstas neste artigo no podero ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prvia anuncia do poder concedente. Assim sendo, os recursos minerais so destinados explorao e explotao exclusivamente por entes de direito privado e so exaurveis, o que lhes acrescenta uma
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caracterstica de temporalidade, no se mantendo inteiros e perpetuamente no domnio estatal. Essa caracterstica de recurso no renovvel cria um equilbrio sutil, pois, enquanto algumas reservas se exaurem, outras so descobertas. Essa concepo constitucional, que atribui o domnio dos recursos minerais Unio e, concomitantemente, outorga a propriedade do minrio extrado ao particular, cria uma figura jurdica moderna. Ao mesmo tempo em que assegura o controle do Estado sobre o patrimnio mineral, define a quem compete o exerccio da atividade mineral. Reflete o interesse do Estado em garantir a soberania sobre o solo e subsolo mineralizado e a importncia das entidades de direito privado para a produo de bens minerais. Como contrapartida, a Constituio Federal assegura a participao da Unio, Estados e Municpios no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao. Os termos autorizao e concesso, presentes no art. 176, podem ser entendidos como os institutos clssicos do Direito Administrativo, utilizados, por exemplo, no aproveitamento dos potenciais de energia hidrulica. Dessa forma, pode-se at argumentar que o atual Cdigo de Minerao, por no apresentar esse entendimento, sequer teria sido recepcionado pela Constituio Federal (Lima, 2007). 3. ATUAIS REGIMES DE LAVRA De acordo com o Cdigo de Minerao, Decreto-Lei n 227/1967, so os seguintes os regimes de aproveitamento das substncias minerais: concesso, quando depender de portaria de concesso do Ministro de Estado de Minas e Energia; autorizao, quando depender de expedio de alvar de autorizao do Diretor-Geral do Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM); licenciamento, quando depender de licena expedida em obedincia a regulamentos administrativos locais e de registro da licena no DNPM;
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permisso de lavra garimpeira, quando depender de portaria de permisso do Diretor-Geral do DNPM; monopolizao, quando, em virtude de lei especial, depender de execuo direta ou indireta do Governo Federal. Nos termos da Lei n 7.805, de 18 de julho de 1989, a concesso de lavra depende de prvio licenciamento do rgo ambiental competente. A realizao de trabalhos de pesquisa e lavra em reas de conservao depender de prvia autorizao do rgo ambiental que as administre. Os trabalhos de pesquisa ou lavra que causarem danos ao meio ambiente so passveis de suspenso temporria ou definitiva, de acordo com parecer do rgo ambiental competente. O titular de autorizao de pesquisa, de permisso de lavra garimpeira, de concesso de lavra, de licenciamento ou de manifesto de mina responde pelos danos causados ao meio ambiente. O beneficiamento de minrios em lagos, rios e quaisquer correntes de gua s poder ser realizado de acordo com a soluo tcnica aprovada pelos rgos competentes. A realizao de trabalhos de extrao de substncias minerais, sem a competente permisso, concesso ou licena, constitui crime, sujeito a penas de recluso de trs meses a trs anos e multa. Sem prejuzo da ao penal cabvel, a extrao mineral realizada sem a competente permisso, concesso ou licena acarretar a apreenso do produto mineral, das mquinas, veculos e equipamentos utilizados, os quais, aps transitada em julgado a sentena que condenar o infrator, sero vendidos em hasta pblica. 3.1. Regime de concesso De acordo com o Cdigo de Minerao, o minerador deve, inicialmente, preparar um

Requerimento de Autorizao de Pesquisa. Se convenientemente instrudo e objetivar uma rea no onerada por requerimento anterior, resultar em um primeiro ttulo minerrio, que o Alvar de Pesquisa.

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Elaborado o Requerimento de Autorizao de Pesquisa, em rea livre, e confirmada a onerao do subsolo pelo cumprimento dos requisitos do Cdigo de Minerao, o minerador passa a ter legitimidade para manejo dos instrumentos processuais. Observa-se, ento, que essa primeira fase apenas de autorizao de pesquisa e no de um regime de aproveitamento propriamente dito. Essa fase uma etapa preliminar ao aproveitamento mineral que, para a maioria das substncias, ocorre no regime chamado de concesso pelo Cdigo de Minerao. Aprovado o relatrio de pesquisa e solicitada a autorizao de lavra, obtm-se a competente Portaria de Concesso de Lavra, que o segundo ttulo minerrio. Esse ttulo autoriza o incio do aproveitamento da jazida no atual regime de concesso mineral. Segundo o Cdigo de Minerao, se no ficar demonstrada a exequibilidade tcnicoeconmica da lavra, o DNPM poder outorgar ao interessado, sucessivamente, novos prazos. Se o titular no requerer, dentro do prazo, a autorizao de lavra, caducar seu direito, cabendo ao DNPM, declarar a disponibilidade da jazida pesquisada, para fins de lavra. Existe a possibilidade do aproveitamento, pelo concessionrio de lavra, de qualquer outra substncia mineral no includa no documento de concesso, exceto os minerais nucleares. Contudo, esse aproveitamento depender de aditamento ao seu ttulo de lavra. Esse aditamento ser averbado margem da transcrio do respectivo ttulo. O atual Cdigo de Minerao no prev um processo licitatrio competitivo, no estabelece prazo e no prev a assinatura de nenhum tipo de contrato. Dessa forma, no se pode caracterizar o atual regime de concesso mineral, estabelecido nos temos do Cdigo de Minerao, como um instituto clssico do Direito Administrativo. 3.2. Regime de licenciamento A Lei n 6.567, de 24 de setembro de 1978, dispe que podero ser aproveitados pelo regime de licenciamento, ou de autorizao e concesso, as seguintes substncias minerais: areias, cascalhos e saibros para utilizao imediata na construo civil, no preparo de agregados e argamassas, desde que no sejam submetidos a processo industrial de beneficiamento, nem se destinem como matria-prima indstria de transformao; 13

rochas e outras substncias minerais, quando aparelhadas para paraleleppedos, guias, sarjetas, moires e afins; argilas usadas no fabrico de cermica vermelha; rochas, quando britadas para uso imediato na construo civil e os calcrios empregados como corretivo de solo na agricultura. Observa-se, ento, que o regime de licenciamento aplica-se explorao de

substncias de emprego imediato, sem beneficiamento, na construo civil. Essa Lei estabelece, ainda, que o aproveitamento mineral por licenciamento facultado exclusivamente ao proprietrio do solo ou a quem dele tiver expressa autorizao, salvo se a jazida situar-se em imveis pertencentes a pessoa jurdica de direito pblico ou se ocorrer o cancelamento do registro de licena, por ato do DNPM. importante registrar que a Constituio Federal, promulgada dez anos depois da Lei n 6.567/1978, no prev o regime de licenciamento, mas sim de autorizao. 3.3. Regime de permisso de lavra garimpeira O regime de permisso de lavra garimpeira, institudo pela Lei n 7.805/1989, o aproveitamento imediato de jazimento mineral que, por sua natureza, dimenso, localizao e utilizao econmica, possa ser lavrado, independentemente de prvios trabalhos de pesquisa, segundo critrios fixados pelo DNPM. A outorga da permisso de lavra garimpeira depende de prvio licenciamento ambiental concedido pelo rgo ambiental competente. A permisso de lavra garimpeira ser outorgada a brasileiro, a cooperativa de garimpeiros, autorizada a funcionar como empresa de minerao, sob as seguintes condies: a permisso vigorar por at cinco anos, podendo, a critrio do DNPM, ser sucessivamente renovada; o ttulo pessoal e, mediante anuncia do DNPM, transmissvel a quem satisfizer os requisitos desta Lei. Quando outorgado a cooperativa de garimpeiros, a transferncia depender ainda de autorizao expressa da Assemblia Geral; a rea permissionada no poder exceder cinquenta hectares, salvo quando outorgada a cooperativa de garimpeiros.
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Se julgar necessria a realizao de trabalhos de pesquisa, o DNPM intimar o permissionrio a apresentar projetos de pesquisa, no prazo de noventa dias. A critrio do DNPM, ser admitida a permisso de lavra garimpeira em rea de manifesto de mina ou de concesso de lavra, com autorizao do titular, quando houver viabilidade tcnica e econmica no aproveitamento por ambos os regimes. Havendo recusa por parte do titular da concesso ou do manifesto, o DNPM conceder-lhe- o prazo de noventa dias para que apresente projeto de pesquisa para efeito de futuro aditamento de nova substncia ao ttulo original. Tambm a critrio do DNPM, ser admitida a concesso de lavra em rea objeto de permisso de lavra garimpeira, com autorizao do titular, quando houver viabilidade tcnica e econmica no aproveitamento por ambos os regimes. So considerados minerais garimpveis o ouro, o diamante, a cassiterita, a columbita, a tantalita e wolframita, nas formas aluvionar, eluvionar e coluvial; a sheelita, as demais gemas, o rutilo, o quartzo, o berilo, a muscovita, o espodumnio, a lepidolita, o feldspato, a mica e outros, em tipos de ocorrncia que vierem a ser indicados, a critrio do DNPM. Nas reas estabelecidas para garimpagem, os trabalhos devero ser realizados preferencialmente em forma associativa, com prioridade para as cooperativas de garimpeiros. A criao de reas de garimpagem fica condicionada prvia licena do rgo ambiental competente. A permisso de lavra garimpeira no se aplica a terras indgenas e quando na faixa de fronteira, fica sujeita aos critrios e condies que venham a ser estabelecidos, nos termos do inciso III, do 1, do art. 91, da Constituio Federal. importante registrar que a Carta Poltica no utiliza o temo permisso, restringindo-se aos temos concesso e autorizao. 3.4. Regime de monopolizao Os regimes de monopolizao so tratados por leis especficas e no sero discutidos neste trabalho. 3.5. Categorias de minas Esclarea-se, ainda, que o Cdigo de Minerao classifica as minas em duas categorias, segundo a forma representativa do direito de lavra: Mina Manifestada e Mina Concedida.
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Mina Manifestada aquela em lavra, ainda que transitoriamente suspensa em 16.07.34, e que tenha sido manifestada na conformidade do art. 10 do Decreto n 24.642, de 10 de julho de 1934, e da Lei n 94, de 10 de setembro de 1935. O aproveitamento das Minas Manifestadas e registradas independe de consentimento do Governo Federal. Esto sujeitas, apenas, s condies que o Cdigo de Minerao estabelece para a lavra, tributao e fiscalizao das minas com aproveitamento consentido pela Unio. A definio legal do Manifesto de Mina mostra tratar-se de um regime especial institudo com o propsito de preservar os direitos do superficirio preexistentes Constituio Federal e ao Cdigo de Minas de 1934. J Mina Concedida aquela cuja explorao depende de outorga do direito minerrio pela Unio. Mina Manifestada e Mina Concedida tm natureza jurdica diversa. A primeira constitui um direito real de domnio do proprietrio sobre a prpria mina; a segunda, um direito real do minerador sobre o Ttulo Minerrio. 4. A NATUREZA JURDICA DA CONCESSO MINERAL A correta compreenso da natureza jurdica dos institutos previstos nos ordenamentos jurdico-constitucionais costuma ser o caminho mais promissor para o estabelecimento de um debate profcuo sobre eventuais reformas legislativas. Nesse contexto, inicia-se a discusso pelo que se considera a chave terica para esse debate: a natureza jurdica da concesso minerria. O 1 do art. 176 da Carta Poltica estabelece que a pesquisa e a lavra de recursos minerais somente podero ser efetuadas mediante autorizao ou concesso da Unio. Respeitvel corrente doutrinria do Direito Minerrio entende que houve um equvoco do legislador constituinte originrio na utilizao do termo concesso. Sustenta essa corrente que melhor seria ter o legislador utilizado a expresso consentimento para lavra, criando, assim, uma terminologia especfica apta a concentrar o significado particular do instituto minerrio.

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Esse entendimento pode ser visto nas palavras de Freire (2005): O termo concesso inadequado para designar o consentimento da Unio ao particular para explotar jazidas minerais, porque confunde esse ato administrativo, de natureza especial com as concesses clssicas de Direito Administrativo. Melhor seria ter o legislador adotado a expresso Consentimento para Lavra, criando terminologia prpria para designar esse ato administrativo de natureza eminentemente minerria. O ato administrativo denominado impropriamente de concesso de lavra consentimento da Unio ao particular para explorao de suas reservas minerais. Moraes (2009) compartilha o mesmo entendimento: o consentimento para lavra tambm no se confunde com a licena administrativa clssica e, muito menos, com a concesso administrativa. A concesso pblica a transferncia do Poder Pblico ao particular da prestao de servios pblicos e formaliza-se mediante contratos administrativos. Ao lavrar uma mina, o minerador no executa qualquer servio pblico, mas atividade econmica. O consentimento de lavra obtido atravs de Alvar do Ministrio de Minas e Energia, em carter definitivo, vinculado unicamente ao cumprimento da legislao mineral. Prossegue Moraes, advertindo a quem chama de desavisados, que o equvoco ser inevitavelmente corrigido. Afirma Moraes: Levar algum tempo para que as expresses autorizao de pesquisa, concesso de lavra, permisso de lavra garimpeira e arrendamento da mina, sejam corrigidas, cabendo doutrina e jurisprudncia corrigir tais impropriedades que enganam os desavisados. De fato, a concesso mineral no se confunde com a concesso de servio pblico, que dispe de contornos bem definidos na legislao e na doutrina administrativista. Todavia, ao contrrio do que afirma Moraes, essa no razo suficiente para concluir que a Constituio no esteja tratando do instituto clssico da concesso. Quanto a essa questo, no se observa qualquer controvrsia. Silva (2006), comentando o art. 176 da Constituio Federal, afirma categoricamente: Cumpre no confundir o regime de autorizao e de concesso, estatudo no artigo em comentrio, com os institutos de mesma denominao referidos aos servios pblicos. Sobre o suposto uso inapropriado do vocbulo concesso na Constituio Federal, considera-se insubsistente a argumentao nesse sentido. A aparncia de uma verdadeira ginstica hermenutica carente de fundamentos slidos com o propsito de conferir carter sui generis ao instituto, dele subtraindo os conceitos que acompanham seu arcabouo terico.

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Afigura-nos igualmente precipitada a imputao de suposto uso inapropriado do vocbulo concesso ao legislador constituinte originrio (que apenas repetiu a expresso que j constava da Constituio de 1967), e ao legislador constituinte derivado (que teve a oportunidade de rescrever o dispositivo por ocasio da Emenda Constitucional n 6, de 1995, e escolheu mantla). Registre-se que no constam das notas taquigrficas dos debates da Assemblia Nacional Constituinte qualquer meno expresso consentimento de lavra como possvel substituta concesso. Na verdade, os fatos apontam para uma crescente necessidade de parcerias entre o Poder Pblico e a iniciativa privada, nos mais diversos setores da economia, o que tem imposto certa distenso s fronteiras conceituais do instituto da concesso, tornando-o cada vez mais um gnero do qual decorrem diversas espcies, conformadas, cada uma, por legislao especfica. O vocbulo concesso tem sido, ento, conforme o entendimento da doutrina administrativista ptria, utilizado em diferentes sentidos, tais como a concesso de servio pblico, a concesso de obra pblica, a concesso de uso de bem pblico, a concesso de direito real de uso, a concesso para explorao de minas e jazidas, a concesso florestal, entre outras. Nesse mesmo sentido, Justen Filho3, em ensaio no qual analisa as concesses de servio pblico, mas que pode ser aplicado (ainda com mais nfase) a todo o gnero concesso, assim se manifestou sobre a pluralidade do instituto: Defende-se que a concesso comporta uma pluralidade de configuraes, o que impede inclusive aludir ' concesso, tal como se houvesse conceito nico, determinado e padronizado para o instituto. Talvez se pudesse afirmar que a expresso indica um gnero, que contempla inmeras espcies. A tentativa de produzir uma soluo nica para a concesso no encontra respaldo na ordem jurdica e acaba produzindo resultados extremamente negativos. Por sua vez, Di Pietro (2009), analisando as modalidades de concesso afirma: todas essas modalidades se enquadram em duas grandes categorias: a concesso translativa e a concesso constitutiva. Para a eminente doutrinadora, a concesso translativa importa a passagem, de um sujeito a outro, de um bem ou direito que se perde pelo primeiro e se adquire pelo segundo; os direitos dessa concesso so prprios do Estado,

JUSTEN FILHO, Maral. As Diversas Configuraes da Concesso de Servio Pblico. 18

porm transferidos ao concessionrio; so dessa modalidade as concesses de servio pblico e de obra pblica, as concesses patrocinadas e as concesses administrativas. Continua Di Pietro: A concesso constitutiva ocorre quando, com base em um poder mais amplo, o Estado constitui, em favor do concessionrio, um poder menos amplo; o que ocorre no caso de concesso de uso de bem pblico, em suas vrias modalidades. Avanando em seu exame, Di Pietro analisa as duas categorias sob o aspecto formal e material: Sob o aspecto formal, no h distino: trata-se, em qualquer das modalidades, de contratos administrativos sujeitos a regime de direito pblico. (...)Sob o aspecto material, de seu contedo, assim se distinguem: na concesso translativa, o Estado delega ao concessionrio a execuo de um servio ou obra que seriam de sua atribuio; uma parcela de poderes, direitos, vantagens ou utilidades que se destacam da Administrao e se transferem ao concessionrio. Na concesso constitutiva, o Estado consente que o particular se utilize de parcela de bem pblico, mas o direito que o concessionrio vai exercer sobre o bem de natureza diversa daquele que o concedente exerce sobre o mesmo bem. Arremata Di Pietro afirmando que o ponto comum nas duas modalidades a reserva que o concedente faz de alguns direitos, poderes e vantagens, como os resciso unilateral do contrato, fiscalizao, punio etc. Em outra obra clssica de sua autoria, Di Pietro (2010) reproduz a classificao de Raimundo Nonato Fernandes (RDA 118/1-11), quanto s modalidades de concesso: a) de explorao ou de simples uso conforme seja, ou no conferido ao concessionrio poder de gesto dominial, substituindo-se Administrao concedente; como exemplos da primeira, o autor indica as concesses de minas, de guas e de campos de algas; e da segunda, as relativas a reas de dependncias de aeroportos, ocupao da via pblica, sepultura e outras; b) temporria como a concesso de guas e a maioria das utilizaes privativas - ou perptua (como a de sepultura); c) remunerada ou gratuita d) de utilidade pblica (como a que acessria de uma concesso de servio pblico) ou de utilidade privada (como a de sepultura, a de derivao de guas para irrigao, de explorao de campo de algas e de minas, a de concesso para fins de moradia).

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Secundado nas incontestveis classificaes dos eminentes administrativistas, pode-se concluir que a concesso mineral uma concesso constitutiva, da espcie concesso de explorao de bem pblico, disciplinada por legislao especfica. Outro importante enfoque doutrinrio classifica a concesso em duas vertentes: a concesso dominial e a concesso de servio pblico. Essa ltima, como j se viu, claramente no se coaduna com a natureza da concesso mineral, razo pela qual no sero feitas novas consideraes a esse respeito. Quanto concesso dominial, Barbosa (2003), citando o jurista espanhol Florentino Quevedo Vega, em sua obra Derecho Espaol de Minas, apresenta as seguintes caractersticas para a modalidade: a) de natureza constitutiva medida que tende criao de um direito privado exclusivo; b) abranda o princpio da inalienabilidade do domnio pblico porque o uso do bem dominial concedido em carter permanente, embora a sua manuteno esteja condicionada ao atendimento permanente de determinadas condies legais; c) atribui ao concessionrio um direito patrimonial exigvel erga omnes; d) no abrange o ius exigendi da concesso de servio pblico; e) submete-se ao sistema soberano nacional. Ainda secundado por Quevedo Vega, assevera Barbosa: a concesso mineral um ato soberano do Poder Poltico, que se reveste das caractersticas de um contrato de Direito Pblico. Sustenta ser inconstestvel o carter administrativo da concesso mineral pelas seguintes razes: a) esse aspecto decorre da prpria legislao, que considera as jazidas minerais como um patrimnio da Nao; b) trata-se, tambm, de um direito passvel de caducidade nos casos previstos em lei; c) apresenta profundas limitaes quanto disponibilidade, forma de utilizao e aos gravames dos direitos outorgados pelo Poder Pblico. Conclui Barbosa afirmando que essa modalidade de concesso constitui um direito real, que visa a explorao de bens de domnio pblico mediante o aproveitamento obrigatrio dos mesmos, nos termos da lei. Tratase, portanto, de um direito subordinado a fins de interesse geral e ao controle da autoridade administrativa. No campo jurisprudencial, observa-se que o Supremo Tribunal Federal (STF) tambm faz uso da terminologia constitucional em suas decises, sem qualquer referncia a outras expresses. Tampouco demonstra inteno em promover correo das expresses.
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Tome-se como referncia o voto do ministro Carlos Velloso na ADI 2.5864: O art. 20, IX, da CF, estabelece que so bens da Unio os recursos minerais, inclusive os do subsolo. Em seu art. 176, a Carta da Repblica dispe que os recursos minerais constituem propriedade distinta da do solo, e confere, expressamente, Unio os efeitos de explorao e aproveitamento. Dessa forma, a administrao pblica pode conferir a explorao ou aproveitamento dos recursos minerais ao uso especial de particulares, concessionrios ou no de servios pblicos, por mais de trs formas administrativas: autorizao de uso, permisso de uso e concesso de uso. No h qualquer bice constitucional que impea a Unio de permitir ao particular a utilizao de seus recursos minerais, inclusive os do subsolo, mediante remunerao pelo uso". Como se pode constatar, a partir das manifestaes da doutrina ptria e da jurisprudncia do STF, acima expostas, no h razes idneas para se refugir concepo de concesso, ainda que genrica, existente no Direito Administrativo. Ante o exposto, no tocante natureza jurdica da concesso mineral, instituto de estatura constitucional, nossa concluso no sentido de que: a) A Constituio Federal de 1988, em seu art. 176, refere-se, de fato, ao gnero concesso, do qual espcie a concesso mineral, e no outro instituto sui generis, de denominao singular. b) A concesso mineral de natureza dominial, constitutiva, classificada como concesso de uso e explorao de bem pblico, a ser conformada por legislao especfica. 5. A FORMALIZAO DA CONCESSO POR CONTRATO ADMINISTRATIVO Como concludo no captulo anterior, entende-se a concesso mineral como um instituto de assento constitucional, mas de conformao essencialmente legal. Na mesma direo, v-se que a concesso mineral deve ser regida por contrato administrativo sujeito a regime jurdico de direito pblico. Assim, no h que falar em ato administrativo vinculado de consentimento para lavra mineral. Idnea a interpretao da norma constitucional como sendo concesso de uso e

ADI 2.586, voto do Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 16-5-2002, Plenrio, DJ de 1-8-2003. 21

explorao de bem pblico, que se outorga mediante celebrao de contrato administrativo, vinculando o concessionrio ao estrito cumprimento das clusulas contratuais. O contrato administrativo deve conter clusulas que traduzam o interesse nacional exigido pela Constituio. Referimo-nos a clusulas que garantam a eficincia tcnica do concessionrio, que estabeleam o prazo da concesso, suas condies de prorrogao, critrios de extino da concesso, aes de recuperao ambiental assumidas pelo concessionrio, garantias, sanes, prestao de contas, auditorias e fiscalizaes do Poder Pblico, critrios de indenizao, responsabilidade ambiental, condies de trabalho, e outras. Fazem-se tais consideraes tendo em vista a interpretao (equivocada) que se tem dado ao Cdigo de Minerao (aprovado em 1967) no sentido de que a concesso mineral tem que ser formalizada por ato administrativo vinculado, sem que a Administrao disponha de Poder Discricionrio para aferir o interesse nacional na outorga dessa concesso. Entende-se como essencial a percepo de que a Constituio redefiniu o sentido e o alcance de vrios institutos do Direito Administrativo. Nesse contexto, indiscutvel que a moderna viso do Estado brasileiro ps-Constituio no reserva lugar a interpretaes ultrapassadas (que buscam atribuir equvocos ao legislador constituinte). inaceitvel que, em nome da segurana jurdica e de um ambiente supostamente favorvel a investimentos privados, possa se contornar a fora normativa da Constituio. 5.1. Prazo da Concesso Outro aspecto que pode suscitar dvidas o estabelecimento na legislao ordinria de prazo determinado s concesses. A Constituio Federal, art. 176, 3, assevera que a autorizao de pesquisa mineral deve-se dar por prazo determinado, mas silente quanto ao prazo da concesso. Estar-se-ia diante de uma lacuna ou do chamado silncio eloquente do legislador? Teria o legislador, ao silenciar o prazo da concesso, admitido implicitamente uma concesso com prazo indeterminado - at o exaurimento das jazidas? Entende-se que no se trata de silncio eloquente, tampouco de lacuna. Deve-se empreender uma interpretao que valorize a coerncia lgica.

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Tratou o legislador no mesmo dispositivo constitucional de autorizao e de concesso, e dessa forma, quis o legislador acentuar uma evidente exceo ao regramento bsico que norteia as autorizaes tido como um instituto de natureza precria, e normalmente sem prazo definido. Far-se-ia, pois, no contexto do dispositivo, indispensvel a afirmao de prazo determinado para a autorizao. Desnecessria seria qualquer manifestao anloga concernente concesso, instituto que normalmente pressupe prazo determinado. So muitos os aspectos negativos da concesso por prazo indeterminado. Pode-se mencionar, a ttulo de exemplo, o estmulo especulao e a grave limitao das possibilidades de gesto dos recursos. A definio do prazo especfico ou ainda a possibilidade de prorrogao do prazo matria nsita opo poltica do legislador. Reproduz-se na Tabela 5.1, como referncia, quadro demonstrativo5 contendo a definio de prazos de concesso em diversos pases, no qual se observa ampla predominncia de prazos determinados. 5.2. O contrato de concesso e a segurana jurdica Um aspecto curioso nesse tema (formalizao da concesso mediante contrato administrativo) o alegado fato de que a sujeio ao contrato administrativo acarretaria insegurana jurdica aos empreendedores, o que, por consequncia, poria em risco a relevante atividade de explorao mineral em nosso Pas. A curiosidade advm justamente de ser a concesso a modalidade que mais confere segurana jurdica aos particulares no trato com a Administrao Pblica. Uma vez estabelecido o contrato, no h se falar em precariedade ou eventuais surpresas, naturalmente rejeitadas pelos investidores. Ao contrrio, com o emprego do contrato nas concesses de lavra privilegiar-se- a segurana jurdica na concesso.

5 Apresentado em conferncia proferida pelo Diretor-Geral do DNPM, Miguel A. C. Nery, no 1 Congresso Internacional de Direito Minerrio, realizado em Salvador-BA, em 9/6/2010. Disponvel em http://www.ibram.org.br/sites/1300/1382/00000717.pdf

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TABELA 5.1 PRAZOS DE CONCESSO EM DIVERSOS PASES Pas frica do Sul Chile Colmbia Canad Ontrio Canad Quebec Prazo de concesso de lavra 30 anos, renovado por no mximo mais 30 anos Indeterminado 30 anos, prorrogveis por, no mximo, 20 anos 21 anos, no mximo 20 anos, renovveis pelo perodo de 10 anos, at o limite de 50 anos, e aps, por Ilimitado, com taxa progressiva prazo indeterminado South Australia 21 anos, prorrogveis 5 anos, renovveis pelo Ministro em casos especficos Explorao inicial e licena de reteno (na Western Australia maioria das concesses garantida por cinco 21 anos, prorrogveis anos, renovveis) e inclui direito de prioridade para requerer o direito de garantia do ttulo de lavra. Licena de pesquisa: mximo de 3 anos; ndia 20 a 30 anos licena de reconhecimento: 3 anos, prorrogveis por at 5 anos. China Variao entre 10 e 30 anos O prazo de pesquisa de 150 dias, ampliado em 50 dias para cada unidade de medida. Prazo de pesquisa At 5 anos. Pode ser renovado apenas uma vez por um perodo no maior que 3 anos. 2 anos, prorrogveis por igual perodo 3 anos, prorrogveis, em perodos de 2 anos, at o limite total de 11 anos. Concesso Ministerial

6. AUTORIZAO PARA PESQUISA MINERAL Trata-se a autorizao de pesquisa de um instrumento sui generis de ocorrncia exclusiva no mbito do Direito Minerrio. Concebe-se essa autorizao como o meio pelo qual a Unio proprietria das riquezas do subsolo assegura ao particular o direito de execuo dos trabalhos de identificao das substncias minerais e de seu potencial econmico.
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Ao tempo em que no se considera abstratamente a autorizao de pesquisa como instituto exclusivo do Direito Minerrio, entende-se que cabe ao legislador ordinrio conform-lo e adapt-lo s peculiaridades do setor. No tocante ao prazo determinado, imposto pelo legislador constituinte, buscou-se assegurar que o Estado no viesse arcar com eventual inrcia do particular, cabendo ao legislador ordinrio apenas a fixao do referido prazo. 7. A COMPETIO E O DIREITO DE PRIORIDADE A Constituio Federal de 1988 deixou claro que os recursos minerais, inclusive os do subsolo, so bens da Unio. Esse aspecto somado indispensvel participao do setor privado na minerao pode levar situao ftica de muitos interessados em pesquisar/explorar o bem pblico. Nessas situaes, deve o Estado promover um certame competitivo, no qual todos os interessados devam ser tratados isonomicamente. A contrario sensu, se h apenas um interessado em pesquisar/explorar o bem pblico, no h possibilidade de competio. Nestes casos, deve a Administrao Pblica, atendido o interesse nacional, autorizar o uso do bem pblico requerido pelo particular. A competio, conforme os procedimentos vigentes, consoante mostrado no Anexo I, mesmo quando h mais de um interessado, feita em bases no isonmicas, portanto inconstitucionais. Mesmo no caso de haver muitos interessados, d-se a preferncia ao que primeiro protocolizar o requerimento de pesquisa. Essa situao singular tem levado formao de filas nas portas do rgo estatal responsvel pelo recebimento do protocolo, o DNPM. A destinao da rea de pesquisa ao que primeiro chegar, mesmo sendo manifesto o interesse de outros empreendedores, possivelmente com propostas mais meritrias, deve-se ao chamado direito de prioridade. O direito de prioridade, previsto no art. 11 do Cdigo de Minerao, adota o regime de primeiro no tempo, e tem como ideia base, segundo Trindade (2009) o estmulo ao risco da pesquisa e da lavra mineral em um ambiente de disponibilidade reduzida de informaes
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geolgicas. O Estado, ao adotar esse princpio, estaria buscando incentivar novas pesquisas, e por bvio, novas descobertas minerais. Muitos chegam a vincular o sucesso da minerao ao direito de prioridade. Nas palavras de Trindade, revela-se a a aplicao da regra da descoberta, que remonta ao perodo colonial. No surpreendente que esse sistema de prioridade ainda seja largamente adotado na Amrica Latina. (...) Ao contrrio de outros pases, o Cdigo de Minerao brasileiro no prev a necessidade de compromissos de investimentos mnimos, nem a demonstrao de disponibilidade de fundos para a realizao da pesquisa mineral. No tocante aos procedimentos adotados no Brasil como reflexos da adoo do direito de prioridade, quando vivel a competio, consideramo-los incompatveis com o princpio da isonomia e, portanto, materialmente inconstitucionais. O interesse pblico no prestigiado quando a regra contempla, entre vrios interessados, aquele que primeiro alcanar o guich do protocolo. O privilgio da ordem cronolgica em detrimento dos aspectos tcnicos torna esse instituto obsoleto, pouco republicano e incompatvel com o modelo de Estado desenhado pela Constituio de 1988.(ANALISAR A SENTENA). Segundo Freire6, o princpio da prioridade foi desvirtuado no Brasil, dando chance aos especuladores e lanando o DNPM no ridculo, com suas tentativas anteriores de acabar com as filas para guardar lugar nos protocolos. Entende Freire que o DNPM ficou de mos atadas em face da singeleza do art. 11, alnea a, do Cdigo de Minerao, pois pouco poderia fazer sem ferir o princpio da legalidade. Para o insigne advogado e doutrinador do Direito Minerrio, a soluo para o problema poderia ocorrer em um novo Cdigo de Minerao. Por bvio, em um novo marco legal, esse e outros problemas podero ser resolvidos. Mas, com o devido respeito, discorda-se da viso de limitao do rgo estatal responsvel por concretizar o interesse nacional na gesto dos recursos minerais. Em tempos de ps-positivismo, e da fora normativa dos princpios constitucionais, no a melhor alternativa a adoo cega do princpio da legalidade com o correspondente

6 FREIRE, WILLIAM. O marco regulatrio da minerao, o direito de prioridade estudado a partir do direito comparado e a oportunidade de acabar com as filas na porta do DNPM e reduzir sensivelmente as especulaes. http://www.williamfreire.com.br/publicacoes/artigo.asp?cod=66

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desprezo ao interesse pblico, a isonomia, a moralidade e a eficincia, tambm princpios de estatura constitucional que sujeitam a Administrao Pblica. Entende-se, pois, que o DNPM pode lanar mo de procedimentos que, apesar da singeleza do art. 11 do Cdigo de Minerao, d cumprimento ao que prescrevem os princpios constitucionais acima citados. Mais frente neste estudo, em seo especfica, sero feitas consideraes a respeito desse suposto aprisionamento da Administrao Pblica, tida como refm dos atos vinculados e sem margem de discricionariedade. Volte-se ao artigo de Freire, que traz outras sugestes, de lege ferenda, para correo do problema das filas. Uma soluo seria: consideram-se requeridos, num mesmo momento, os pedidos protocolizados na primeira hora aps a abertura do protocolo. Acrescenta ainda: havendo mais de um interessado, haver licitao na forma do artigo tal. Parece-nos vlida a sugesto apresentada, desde que a Administrao promova, de fato, um julgamento dos requerimentos baseado em critrios objetivos, tendo sempre como fim o interesse pblico. Freire tambm apresenta, no mesmo artigo, solues adotadas em outros pases. A forma adotada em Moambique, a qual inspirou a soluo acima, foi: caso ocorram dois pedidos para uma mesma rea dentro de um intervalo de at uma hora, a ambos os requerimentos ser atribuda a mesma prioridade. Nessa hiptese, os pleiteantes sero informados dos fatos e convidados a oferecer a melhor oferta pela concesso da rea disputada. A Argentina define como critrio de desempate a qualidade do requerimento apresentado. A Sucia tambm atribui igual direito de prioridade a todos os requerimentos feitos no mesmo dia para uma mesma rea. A mesma soluo foi dada pela frica do Sul. A ndia admite a possibilidade de atribuir a preferncia a um pedido tardio que atenda a alguns requisitos definidos em lei, tais como: a) experincia do empreendedor na minerao; b) capacidade financeira; c) qualificao dos empregados contratados. A soluo a ser adotada no Brasil pode levar em conta vrios dos elementos apresentados nessas referncias.

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Outra alternativa de competio a ser avaliada pelo legislador aquela em que o pesquisador, no instante em que passa s mos do Estado seu relatrio sobre o potencial da rea para a qual obtivera a autorizao de pesquisa, encerra sua participao nessa etapa do processo, podendo voltar a competir em condio de igualdade com demais interessados na etapa seguinte a lavra propriamente dita, mediante contrato de concesso de lavra. Caso no saia vitorioso no processo licitatrio da concesso de lavra, o pesquisador que forneceu ao Estado as informaes sobre os recursos minerais da rea em questo teria uma participao no resultado da lavra. Nas situaes em que o Estado j detenha informaes suficientes sobre os recursos minerais existentes em determinada rea, seria desnecessrio perfazer todo o caminho da autorizao de pesquisa, podendo-se ir diretamente outorga de lavra. Registre-se que a Constituio no exige essa sequncia, na qual o procedimento relativo pesquisa deva necessariamente anteceder ao procedimento da concesso. Se houver conhecimento tcnico por parte do Estado em relao rea em questo, nada obsta que se a competio se inicie j no processo de concesso. 8. A DICOTOMIA VINCULAO E DISCRIONARIEDADE A dicotomia entre vinculao e discricionariedade, manifestada por meio de interpretaes da legislao minerria que buscam atribuir natureza vinculada aos atos da Administrao Pblica, constitui aspecto relevante e exige nosso posicionamento. Entende parte da doutrina que no h qualquer margem de discricionariedade da Administrao na avaliao dos requerimentos de pesquisa e lavra. Nesse sentido, ao comparar a autorizao de servio pblico com a autorizao de pesquisa mineral, afirma Freire (2005): a autorizao de pesquisa mineral, ao contrrio, ato administrativo vinculado, para o qual no est reservada Administrao qualquer discricionariedade. Em razo disso, a utilizao indevida do vocbulo autorizao tem sido causa de equvocos tanto na doutrina quanto nos tribunais. E a Administrao aproveita para tentar atuar segundo uma discricionariedade que no existe. Mais adiante, arremata o ilustre doutrinador: (...)Forma-se um conjunto de atos administrativos sucessivos, relacionados e dependentes entre si, objetivando uma finalidade nica, que possibilitar
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a transformao do depsito mineral inerte em riqueza, trazendo para a sociedade todos os benefcios conseqentes. No h margem de opo ao DNPM, cuja atuao se resume ao estrito cumprimento do Cdigo de Minerao. Com a devida vnia, discorda-se desse entendimento antiquado. Indaga-se, em primeiro lugar: razovel que a Administrao, ao se opor a um certo ato por entend-lo contrrio ao interesse pblico, seja acusada de se aproveitar para tentar atuar segundo uma discricionariedade que no existe? Que fique claro que no se est a defender o desapego lei ordinria. Ao contrrio, o que se defende a observncia, antes de tudo, da Constituio. Para fundamentar nossa argumentao lana-se mo de consideraes a respeito das conexes entre o Direito Administrativo e o Direito Constitucional. O Direito Administrativo, cujo surgimento foi ancorado no Estado de Direito (para solucionar conflitos entre autoridade e liberdade), experimentou, ao longo de sua evoluo histrica, um processo de certo descolamento do Direito Constitucional. Como afirma Binenbojm7, No mais das vezes, o discurso da autonomia do direito administrativo serviu de pretexto para liberar os administradores pblicos da normatividade constitucional. A mesma reflexo pode ser feita em relao discricionariedade administrativa. Durante muito tempo sem que isso provocasse maior polmica a discricionariedade era definida com uma margem de liberdade decisria dos gestores pblicos, sem qualquer remisso ou aluso aos princpios e regras constitucionais . Esse descompasso foi agravado medida do estacionamento de muitos institutos do Direito Administrativo, mesmo com as ntidas transformaes por que passou o Estado moderno. Justen Filho (2005)8, citado no ensaio de Binenbojm, comenta esse descompasso: Ocorre que o instrumental terico do direito administrativo se reporta ao sculo XIX. Assim, se passa com os conceitos de Estado de Direito, princpio da legalidade, discricionariedade administrativa. A fundamentao filosfica do direito administrativo se relaciona com a disputa entre DUGUIT e HAURIOU, ocorrida nos primeiros decnios do sculo XX. A organizao do aparato administrativo se modela nas concepes napolenicas, que traduzem uma rgida hierarquia de feio militar.(...) O contedo e as interpretaes do direito administrativo

7 BINEBOJM, Gustavo. A constitucionalizao do Direito Administrativo no Brasil: Um inventrio de avanos e retrocessos. In: A reconstruo democrtica do direito pblico no Brasil. Rio de Janeiro-RJ. Ed. Renovar. pp. 499-546. 8 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo, 2005. p. 13. 29

permanecem vinculados e referidos a uma realidade sociopoltica que h muito deixou de existir. O instrumental do direito administrativo , na sua essncia, o mesmo de um sculo atrs. Alm dessas consideraes sobre o Direito Administrativo, mas ainda na perspectiva histrica, convm ressaltar outro fato notrio que vem ocorrendo a partir da segunda metade do sculo XX. Trata-se da chamada crise da lei um processo crescente de descrdito da lei como expresso da vontade geral. A complexidade das relaes econmicas e sociais demandam do Estado uma velocidade e agilidade que o lento processo legislativo formal no pode oferecer. Como resultado de todo esse processo, tem-se observado verdadeira multiplicao de ordenamentos administrativos setoriais, emanados do Poder Executivo (inclusive de agncias reguladoras). O papel de balizar todo esse arcabouo normativo administrativo deve caber Constituio. Como afirma brilhantemente Binenbojm, A superao do paradigma da legalidade administrativa s pode dar-se com a substituio da lei pela Constituio como cerne da vinculao administrativa juridicidade. E arremata, citando Canotilho: (...) tem-se hoje a Constituio como fundamento primeiro do agir administrativo. Conforme ensina a doutrina neoconstitucionalista, a Constituio deixou de ser mero programa poltico genrico quase uma carta de intenes -, para ser vista como fonte imediata de fundamentao e legitimao de decises. Aps essas breves consideraes de natureza conceitual, entende-se demonstrada a aptido da Constituio Federal, e no apenas da legislao ordinria (no caso, o Cdigo de Minerao), como fonte para a vinculao dos atos administrativos juridicidade. Nesse contexto, essencial ressaltar o eixo central definido pela Constituio e que deve orientar a explorao mineral, qual seja: o interesse nacional. Deve-se relembrar que o interesse nacional no se resume simples retirada do depsito mineral do subsolo, mas vai alm. A Administrao no pode valorizar apenas o princpio da legalidade, e se resumir ao estrito cumprimento da legislao ordinria sobretudo aquela aprovada em regime constitucional no mais vigente. inadmissvel que a Administrao, mesmo entendendo ser um certo ato como contrrio ao interesse pblico, seja obrigada a execut-lo apenas por sua natureza supostamente
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vinculada. Insisti-se que a legislao ordinria deve ser lida pela lente da Constituio, no o oposto. A ttulo de exemplo, pode-se mencionar a absurda situao da lavra ilegal, cujo minerador responsvel faz jus a nova autorizao, tendo em vista a falta de alternativa da Administrao, face ao cumprimento dos requisitos formais pelo interessado. notrio que a outorga de autorizao ou concesso, entendida como ato vinculado, reduz a atuao do Poder Pblico a mero verificador do atendimento de requisitos burocrticos, sem que se promova o indispensvel juzo de atendimento do interesse pblico em cada ato. Deve-se esclarecer que o sentido da discricionariedade da Administrao que ora se defende deve sempre ser limitado pela Constituio. Esse sentido no corresponde ao da arbitrariedade. Para este ltimo, haver sempre o caminho do controle jurisdicional. No se desconhece o risco que interpretaes axiolgicas possam trazer previsibilidade de decises e segurana jurdica. Est-se, com efeito, diante de um desafio do processo decisrio administrativo. Reitera-se que os eventuais casusmos e arbitrariedades devero ser objeto de rigoroso controle jurisdicional. No nosso propsito discorrer, nesse espao, sobre a teoria do ato administrativo, mas compensa visitar o que estabelece a lei n 9.784, de 1999 verdadeiro estatuto da Administrao Pblica -, sobre a motivao de atos administrativos. Diz a lei:
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando: I neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes; III decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica; IV dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio; V decidam recursos administrativos; VI decorram de reexame de ofcio; VII deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;

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VIII importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo.

Embora a lei disponha expressamente sobre os casos em que deve haver motivao, entende-se, hodiernamente, que todos os atos administrativos devam ser motivados, inclusive os discricionrios. Quanto ao ato vinculado, a lei j define previamente a nica possibilidade de atuao do administrador diante do caso concreto. Parece-nos no ser essa a situao que melhor se adapta gesto dos recursos minerais de propriedade do povo brasileiro. Se, por hiptese, estivesse correta a interpretao no sentido de que as autorizaes e concesses configuram atos absolutamente vinculados, seriam despiciendos os princpios constitucionais, tais como a prevalncia do interesse nacional, a funo social da propriedade, a isonomia, ou o direito fundamental a um meio ambiente equilibrado. Esses princpios no so letra morta. Tm fora normativa, e, por bvio, hierarquia superior legislao ordinria. Pode-se, tambm, citar um exemplo de discricionariedade autorizada diretamente pela Constituio. Trata-se da anuncia prvia quanto cesso de autorizaes e concesses para a qual a Constituio (art. 176, 3) determina que a interveno do Poder concedente para a concretizao das operaes. Alm desse exemplo, pode-se mencionar o art. 42 do Cdigo de Minerao9, que, embora de forma limitada, confere certa margem de liberdade ao Administrador na apreciao da autorizao de pesquisa. Esse tem o dever de exercer o juzo que lhe confere a lei, fundamentando seu ato com base no interesse nacional, que no se resume extrao do minrio em si.

9 Cdigo de Minerao. Art. 42. A autorizao ser recusada, se a lavra for considerada prejudicial ao bem pblico ou comprometer interesses que superem a utilidade da explorao industrial, a juzo do Governo. Neste ltimo caso, o pesquisador ter direito de receber do Governo a indenizao das despesas feitas com os trabalhos de pesquisa, uma vez que haja sido aprovado o Relatrio. 32

9. A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA O interesse pblico ser mais bem atendido medida que a estrutura administrativa estatal tenha capacidade operacional para cumprir o que dela a Nao espera. Se a lei define as competncias de uma entidade, mas no lhe garante os meios para que as execute, como se ter mo um revlver sem balas em meio a um conflito armado. Assim, alm de uma boa legislao, cujas regras e princpios reflitam, na medida do possvel, o real interesse pblico, essencial se dispor de uma estrutura administrativa que, alm da efetiva gesto dos recursos minerais, promova rigorosa fiscalizao dos empreendimentos. A entidade estatal responsvel pela regulao do setor de minerao deve tambm ter uma atuao competente, gil e transparente, a fim de garantir a todos os administrados o melhor nvel de servio possvel. Nesse sentido, convm lembrar que j se considera, modernamente, como direito fundamental, o direito a uma boa Administrao10, responsvel e qualificada. Em princpio, a nosso ver, o arcabouo jurdico que melhor atende a esses desafios o das autarquias especiais mais especificamente das agncias reguladoras. Defende-se, pois, que o rgo estatal responsvel pela gesto dos recursos minerais no Brasil seja uma agncia reguladora. As principais razes que fundamentam esse entendimento so: a) as decises das agncias so colegiadas; b) seus dirigentes tm mandato fixo e so submetidos aprovao pelo Senado Federal; c) adequada estrutura remuneratria dos seus servidores, o que dificulta a captura dos melhores quadros pelo setor privado; d) possibilidade de execuo de efetiva regulao econmica do setor. Alm de uma agncia reguladora, fundamental que se crie o Conselho Nacional de Poltica Mineral, rgo de assessoramento do Presidente da Repblica, responsvel pela formulao da poltica mineral e pelo acompanhamento da sua implementao. Essa proposta, no entanto, deve ter, necessariamente, a iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Por fora do art. 61, 1, e, da Constituio Federal, compete ao Presidente da

10 O direito fundamental a uma boa administrao est previsto no art. 41 da Carta dos Direito Fundamentais da Unio Europia (Carta de Nice, 2000). 33

Repblica dispor mediante lei sobre a Administrao Pblica. Nesse ponto, a iniciativa parlamentar no legtima. 10. ASPECTOS ECONMICOS A minerao um dos setores bsicos da economia mundial, contribuindo de forma decisiva para o bem estar e a melhoria da qualidade de vida das presentes e futuras geraes, sendo fundamental para o desenvolvimento de uma sociedade equnime, desde que seja operada com responsabilidade social. 10.1. Os recursos minerais e a produo mineral O subsolo brasileiro contm importantes recursos minerais, sendo esses recursos expressivos em termos mundiais. O Brasil composto de terrenos antigos e de bacias sedimentares. Nos terrenos antigos existem, entre outras, reservas de ouro, ferro, mangans, metais bsicos. Nas bacias sedimentares, grande o potencial de minerais no metlicos, fertilizantes, petrleo e gs natural. O Brasil produz cerca de setenta substncias minerais, sendo vinte e uma pertencentes ao grupo de minerais metlicos, quarenta e cinco ao de no-metlicos e quatro ao de energticos. Entre esses recursos minerais, merecem destaque o nibio, o minrio de ferro, a tantalita, o mangans, o alumnio, o amianto, a grafita, a magnesita, o caulim e as rochas ornamentais. O Brasil conta com 97,8% das reservas mundiais de nibio. O nibio muito empregado na produo de ligas de ao destinadas fabricao de tubos. Entre as aplicaes destacam-se alguns tipos de aos inoxidveis e ligas de metais no ferrosos destinados ao transporte de gua, petrleo e outros lquidos, em razo de ser um agente anticorrosivo, resistente aos cidos mais agressivos. A Tabela 10.1 mostra dados das reservas minerais brasileiras e sua posio no cenrio mundial. Alm de importantes reservas, o Brasil ocupa posio de destaque na produo mineral mundial. No caso do nibio, alm de ter as maiores reservas, o Brasil tambm o maior produtor mundial, com cerca de 98% do mercado.
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Em relao ao minrio de ferro, as reservas medidas e indicadas no Brasil alcanam 33 bilhes de toneladas, o que corresponde a cerca de 9% das reservas mundiais de 370 bilhes de toneladas. Nos minrios hematita, predominante no Par, e itabirito, predominante em Minas Gerais, o teor de ferro de, respectivamente, 60% e 50%. Esse alto teor de ferro coloca o Brasil em posio de destaque no cenrio mundial.
TABELA 10.1 IMPORTANTES RESERVAS MINERAIS BRASILEIRAS

Minrio Nibio Tantalita Grafita Bauxita Caulim Talco Vermiculita Estanho Magnesita Mangans Ferro
Fonte: DNPM

Participao Mundial (%) 97,8 52,1 25,9 10,0 28,5 17,0 10,3 9,4 7,8 2,9 9,0

Posio 1 1 2 3 2 3 3 4 4 4 4

Apesar de contar com cerca de 9% das reservas mundiais de minrio de ferro, o Brasil o segundo produtor mundial, com cerca de 19,1% do mercado. A produo brasileira em 2008 foi de cerca de 409 milhes de toneladas. Os principais Estados brasileiros na produo de minrio de ferro so Minas Gerais (71%) e Par (26%). Naquele ano, as principais empresas produtoras de minrio de ferro no Brasil foram: Vale S.A. (79%), Companhia Siderrgica Nacional (7,4%), Anglo American-MMX (3%), outros (0,6%). A China foi o maior produtor mundial de minrio de ferro, com 600 milhes de toneladas em 2008. As empresas de destaque no cenrio mundial na produo de minrio de ferro so: Vale S.A., Rio Tinto, BHP Bilington e Anglo American.
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A Tabela 10.2 mostra dados da participao brasileira na produo mineral mundial.

TABELA 10.2 PARTICIPAO BRASILEIRA NA PRODUO MUNDIAL

Minrio Nibio Tantalita Grafita Bauxita Caulim Vermiculita Magnesita Mangans Rochas ornamentais Ferro
Fonte: DNPM

Participao Mundial (%) 98,0 16,1 8,0 12,0 10,9 6,2 8,6 13,3 4,9 19,1

Posio 1 2 2 2 3 4 4 4 4 1

10.2. Mapa dos processos minerrios no Brasil Os dados referentes aos processos minerrios demonstram que as minas no Brasil esto bem distribudas regionalmente. No entanto, em termos de concesso de lavra, a distribuio bastante desigual, com 4% na Regio Norte, 8% na Regio Centro-Oeste, 13% na Regio Nordeste, 21% na Regio Sul e 54% na Regio Sudeste. A Figura 10.1 mostra a distribuio dos processos minerrios no Brasil.

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Fonte: DNPM

Figura 10.1 Mapa dos processos minerrios no Brasil

10.3. Desempenho do setor mineral A economia mineral brasileira experimentou uma fase de prosperidade setorial entre os anos de 2003 e 2008, perodo em que houve um grande aumento dos preos das chamadas commodities metlicas. A Figura 10.2 mostra a evoluo do preo do minrio de ferro de 2000 a 2008.

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Figura 10.2 Evoluo dos preos de minrio de ferro de 2000 a 2008 O aumento da produo mundial de minrio de ferro foi muito grande no perodo de 2000 a 2008. A produo brasileira aumentou 92%, enquanto o aumento da produo mundial foi de 98%. A Figura 10.3 mostra a evoluo da produo mundial e da produo brasileira. Nesse perodo, houve fortes movimentos de incorporao e fuso de empresas, aquisio de projetos antigos e novos, inclusive especulativos, onde agentes de mercado sobrevalorizaram e elevaram condio de jazidas depsitos de baixa qualidade.

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Fonte: Instituto Brasileiro de Minerao (IBRAM)

Figura 3.3 Evoluo da produo mundial e brasileira de minrio de ferro Figura 10.3 Evoluo da produo mundial e brasileira de minrio de ferro Ainda no ano de 2008, iniciou-se a chamada crise financeira internacional com a falncia do banco Lehman Brothers no ms de setembro. Dessa forma, o ano de 2008 pode ser dividido em dois perodos. De janeiro a agosto, a economia brasileira manteve o ritmo de crescimento; de setembro a dezembro, o setor mineral foi atingido pela recesso mundial. Nesse perodo, o Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil apresentou uma reduo de 3,6%. Ainda assim, a economia brasileira avanou 6,4% no ano de 2008. Essa foi a maior taxa de crescimento da srie histrica do PIB, desde 1980. Em 2009, o resultado fsico da extrao mineral caiu 25,1%. A extrao de produtos metlicos caiu 32,8%. No setor de mquinas e equipamentos, o recuo foi de 29,9%. A metalurgia bsica teve decrscimo de 26,32%. A Vale S.A. freou bruscamente seus investimentos e sua produo de ferro em Minas Gerais, sobretudo no primeiro trimestre. O sistema Sudeste, composto pelas minas de Itabira, Mariana e minas centrais, alm de uma produo muito pequena em Urucum e Corumb, no Mato Grosso do Sul, teve sua extrao reduzida de 115 milhes para
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89 milhes de toneladas. No sistema Sul, com minerao em Itabirito, Vargem Grande e Paraopeba, a produo mineral caiu de 80,4 milhes para 55,2 milhes de toneladas. A extrao no Estado de Minas Gerais caiu de 64,9% para 60,4% em relao ao total extrado pela empresa. A desacelerao na produo mineral tambm se refletiu no menor investimento realizado pela Vale S.A. Em 2008, a empresa havia aplicado US$ 5,2 bilhes no Estado de Minas Gerais; em 2009, os investimentos caram para US$ 3,98 bilhes, uma reduo de 24%. Tambm foi grande a diminuio da carga transportada pela Ferrovia Centro Atlntica (FCA), que caiu de 11,2 milhes para 10,6 milhes de toneladas nesse perodo. O valor da produo mineral brasileira caiu de US$ 29 bilhes, em 2008, para US$ 24 bilhes, em 2009, o que representou uma queda de 17,4%. A Figura 10.4 mostra a evoluo dessa produo de 2000 a 2009.

Fonte: DNPM

Figura 10.4 Evoluo do valor da produo mineral no Brasil A recuperao da economia mundial, em especial o aumento no preo do minrio de ferro causado pelo aumento da demanda das siderrgicas chinesas, poder fazer com que, em 2010, o setor mineral brasileiro tenha seu melhor desempenho histrico, podendo registrar um crescimento de 25% em relao ao ano de 2008. Segundo o Instituto Brasileiro de Minerao (IBRAM), o faturamento do setor em 2010 pode atingir um novo recorde de US$ 35 bilhes e o supervit da balana comercial pode
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chegar a US$ 18,5 bilhes. A Figura 10.5 mostra a evoluo das exportaes e das importaes do setor mineral, incluindo-se os produtos semi-elaborados, de 1990 a 2009.

Fonte: DNPM

Exportaes Importaes

Figura 10.5 A evoluo das exportaes e das importaes do setor mineral Nas previses feitas pelo IBRAM para as importaes, merecem destaque o potssio (US$ 3,5 bilhes), o carvo mineral (US$ 2 bilhes), e o cobre e o zinco (US$ 1 bilho). A projeo da balana comercial brasileira de US$ 16 bilhes, enquanto o saldo do setor mineral de US$ 18,5 bilhes. Segundo Galdi, em artigo de Souza (2010), a China deve manter o preo do insumo siderrgico alto nos prximos anos, pois o consumo dever continuar elevado, uma vez que a transferncia de populao rural para as cidades deve durar mais algumas dcadas. No mesmo artigo, De Paula argumenta que, apesar do apelo do governo brasileiro para que a iniciativa privada assuma o compromisso de investir mais na produo de ao do que em minrio, a situao no deve mudar, devido ao alto investimento necessrio para ampliar o parque siderrgico nacional. Segundo ele, as matrias-primas in natura sero mantidas como carrochefe das exportaes brasileiras. De Paula destaca, ainda, que todo mundo favorvel instalao de siderrgicas, mas o ritmo de expanso da minerao mais rpido, sem contar o custo logstico menor, que impe uma realidade favorvel ao minrio.
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10.4. Pesquisa mineral A pesquisa mineral permite que novos depsitos minerais sejam descobertos e que possam ser lavrados. A certificao de novas jazidas enriquece o pas, pois so bens da Unio. A pesquisa de novas reas exploratrias muito importante tanto para a obteno de metais agregados quanto de insumos para o aumento da produtividade agrcola. Fatores endgenos e exgenos tornam um pas mais ou menos atraente para o investimento em explorao mineral. Entre os fatores endgenos destacam-se os atributos naturais, a infraestrutura, a mo de obra e as polticas pblicas. Entre os fatores exgenos destacam-se, entre outros, os preos dos bens minerais, os estoques, a demanda e a liquidez do mercado de capitais. Segundo dados do DNPM11, os investimentos em pesquisa mineral no Brasil apresentaram importante crescimento de 2004 a 2008, aumentando de US$ 127,4 milhes para US$ 482 milhes. A Figura 10.6 mostra a evoluo desses investimentos.

Fonte: DNPM

Figura 10.6 Evoluo dos investimentos em pesquisa no Brasil (US$ milhes)

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Endereo eletrnico http://www.senado.gov.br/sf/comissoes/ci/ap/AP20100412_Dr_Miguel_Antonio_Cedraz.pdf. Documento acessado no dia 11 de agosto de 2010. 42

De 2005 a 2009, merecem destaque os investimentos em pesquisa na Austrlia, no Canad e na Amrica Latina. No Brasil, apesar do aumento dos investimentos mostrado na Figura 10.6, os recursos aplicados em pesquisa mineral podem ser considerados modestos. Borges (2010) mostra a evoluo dos recursos aplicados em pesquisa mineral de 2005 a 2009 em vrios pases, conforme Figura 10.7.

Figura 10.7 Evoluo dos investimentos em pesquisa mineral Para uma efetiva pesquisa mineral fundamental a melhoria das informaes geolgicas e o aperfeioamento do sistema de gesto dos processos minerrios. Alm disso, a pesquisa mineral no Brasil ainda vista, por muitos, como uma atividade meramente especuladora. Essa percepo produz conflitos que aumentam os prazos e os custos da pesquisa mineral no Brasil. O capital estrangeiro visto ainda com desconfiana, sobretudo pelos proprietrios rurais, pouco familiarizados com as diferenas entre a propriedade dos recursos minerais e a do solo.

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As empresas de minerao tm preferido manter os programas de pesquisa em suas prprias minas, dando preferncia aquisio de jazidas de terceiros. A terceirizao da pesquisa mineral, que acelerou-se a partir de 2003, com o avano das empresas juniores, tornou o processo altamente dependente do mercado de capitais, o que aumenta a importncia de fatores conjunturais em detrimento dos fatores estruturais. O investimento em pesquisa mineral deixou de ser um negcio de interesse exclusivo das mineradoras para se tonar, tambm, um produto financeiro. Dependendo do perfil do investidor, se empresa jnior ou major, suas possibilidades de mobilizar recursos para investir em pesquisa mineral dependero mais ou menos desses fatores. Como as empresas juniores consolidaram-se como principal fonte de financiamento da pesquisa mineral, o posicionamento competitivo do Brasil depende da percepo de um mercado cada vez mais especializado e dependente de financiamento. importante destacar que as empresas juniores tm explorado segmentos at ento exclusivos das majors, como fertilizantes, ferro, mangans e minerais industriais. Ao avaliar uma oportunidade de investimento em pesquisa mineral, o investidor considera a relao entre a as taxas de risco e de retorno, levando em considerao, entre outros, os seguintes fatores: potencial geolgico, garantias jurdicas, infraestrutura, tributao e suporte pblico. Entre as anlises de carter pblico, as mais difundidas so as pesquisas anuais divulgadas pelo Fraser Institute e pelo Metals Economic Group (MEG), ambos do Canad. Essas anlises so importantes na definio da atratividade de cada pas. O Fraser Instituto baseia suas anlises em fatores exgenos e endgenos; j o MEG tem por base a competitividade nos investimentos efetivos. Os pases do North America Free Trade Agreement (NAFTA), composto por Canad, Estados Unidos e Mxico, tm tido preferncia por parte dos investidores, com quase um tero do total mundial. A Amrica Latina vem em segundo lugar, com uma participao de 21%, sem considerar o Mxico. A Figura 10.8 mostra, segundo Borges (2010), os investimentos em pesquisa por regio no ano de 2009.

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Figura 10.8 Investimentos em pesquisa por regio no ano de 2009 O Peru e a Rssia foram os pases com maior crescimento de investimentos em 2009. O ndice de sucesso, a boa relao entre risco e retorno e a postura favorvel ao investimento externo esto entre as razes para esse bom desempenho. A Figura 10.9 mostra, segundo Borges (2010), a posio dos dez principais pases em termos de competitividade.

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Figura 10.9 Posio dos pases em termos de competitividade relativa A Amrica Latina tem sido o principal destino dos investimentos em pesquisa mineral desde 1994. A maior parte desses investimentos visa ao ouro e a metais bsicos. Mesmo sendo a principal economia regional e tendo o maior territrio, um grande potencial geolgico, o maior mercado e uma longa tradio minerria, tem cabido ao Brasil apenas cerca de 10% dos investimentos na regio. No ranking de potencial geolgico, de 2000 a 2009, o Brasil caiu do terceiro lugar, entre 45, para o dcimo segundo lugar, entre setenta e dois pases. Como a geologia no mudou, ou a informao geolgica do Brasil piorou ou a dos outros pases melhorou. A participao de 3% do Brasil nos investimentos globais em pesquisa mineral pode ser considerada compatvel com a participao do PIB brasileiro no PIB global. No entanto, quando se tem em conta o potencial geolgico do Brasil e a sua posio de destaque na Amrica
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Latina, conclui-se que a participao do Brasil nos investimentos globais em pesquisa mineral muito pequena. A capacidade do Brasil para atrair investimentos em pesquisa mineral no est melhorando em razo, principalmente, da incapacidade crnica de implementar polticas pblicas adequadas. O fortalecimento do Servio Geolgico do Brasil como poltica de estado fundamental para o aumento dos investimentos em pesquisa mineral no Brasil. A pesquisa mineral ainda pouco conhecida entre os cidados comuns, pelos meios de comunicao e pelo mercado de capitais. Os investidores nacionais limitam-se a algumas empresas e a um conjunto de pequenos empreendedores, que vm sendo taxados de especuladores, cabendo s empresas estrangeiras, principalmente as chamadas empresas juniores, o papel mais ativo. Algumas aes so urgentes para o desenvolvimento das atividades de pesquisa mineral: estabelecimento de uma poltica pblica clara e objetiva; disponibilizao de recursos para investimentos pblicos; fortalecimento do Servio Geolgico do Brasil; melhoria da disponibilidade de informao geolgica bsica; melhoria do sistema de gesto dos processos minerrios; aumento das exigncias na fase de pesquisa; reduo dos prazos; restries livre negociao de prospectos e projetos; adoo dos regimes de concesso e autorizao, constitucionalmente previstos. O cenrio externo muito favorvel para os investimentos em pesquisa mineral no Brasil. O ouro, o ferro, o mangans e os fertilizantes, alm dos metais bsicos, apresentam um cenrio de aumento de preos. Alm disso, vrios competidores, como Austrlia, frica do Sul, Venezuela e Argentina, esto fazendo opes inadequadas para a atrao de investimentos privados.

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Nesse contexto, importante destacar que a maturidade do setor mineral brasileiro pode favorecer a implementao de um novo modelo de fomento pesquisa mineral, indispensvel para garantir o futuro da indstria mineral brasileira. 11. COMPENSAO FINANCEIRA E TRIBUTAO A compensao financeira pela explorao de recursos naturais o preo pago pelo empreendedor ao proprietrio do recurso natural pelo direito de produzir e comercializar esse recurso. Na maioria dos pases, incluindo o Brasil, os recursos minerais pertencem ao Estado, que o responsvel por gerenciar o desenvolvimento dos recursos minerais em benefcio de seus cidados. No Brasil, os recursos minerais so propriedade da Unio. Assim, cabe a esse ente federativo a cobrana de compensao financeira ou royalties em nome dos cidados brasileiros. A fim de se analisar a natureza da compensao financeira pela explorao de recursos minerais no Brasil, deve-se tomar como ponto de partida a deciso do Supremo Tribunal Federal (STF) a esse respeito. Em acrdo proferido pela Primeira Turma do STF, ao ser julgado o Recurso Extraordinrio n 228.800-5/DF, publicado em 16 de novembro de 2001, discorreu-se sobre a natureza da receita auferida mediante a explorao dos bens pblicos, que, no entender do STF, em nada se assemelha de ordem tributria, mas sim, patrimonial. Existem trs sistemas bsicos para clculo de compensaes financeiras (ou royalties) pela explorao de recursos minerais no mundo. Eles podem ser: com base na quantidade ou por peso; ad valorem ou com base no valor ou percentual da receita; e com base no lucro. No sistema de clculo com base na quantidade, a compensao financeira cobrada em unidade monetria por peso. Esse sistema fcil de administrar, mas ineficiente em termos fiscais, pois o aumento dos preos no se reflete nas receitas. Ele normalmente usado para minerais de baixo valor e grandes volumes de produo. No sistema de clculo com base no valor, ad valorem, a compensao financeira cobrada a partir da aplicao de um percentual sobre o valor bruto da venda. Esse valor , normalmente, o valor na mina. Registre-se que a maioria dos pases utiliza esse sistema. Existe, ainda, a opo adotada em alguns pases de estabelecer o pagamento de royalties a partir de um percentual do lucro das empresas mineradoras, na forma de um tributo mineral. Muitos economistas consideram que esse sistema mais eficiente que a cobrana convencional de royalties, que no incentiva os investimentos e a produo mineral.
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Ressalte-se que, nos sistemas com base na quantidade ou ad valorem, as empresas so obrigadas ao pagamento de royalties, independentemente da lucratividade da atividade minerria. No caso do tributo mineral, o pagamento proporcional a essa lucratividade. 11.1. Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais A cobrana da Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais (CFEM) tem como base o 1 art. 20 da Constituio Federal. Transcreve-se, a seguir, esse dispositivo constitucional: "Art. 20. So bens da Unio: ....................... 1 assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao. ......................." A Lei n 7.990, de 28 de dezembro de 1989, instituiu, para os Estados, Distrito Federal e Municpios, compensao financeira pelo resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica, e de recursos minerais em seus respectivos territrios, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva. Essa Lei estabeleceu os seguintes percentuais de compensao financeira: at 3% sobre o valor do faturamento lquido resultante da venda do produto mineral, obtido aps a ltima etapa do processo de beneficiamento adotado e antes de sua transformao industrial; 5% sobre o valor do leo bruto, do xisto betuminoso e do gs extrado de seus respectivos territrios. tambm devida compensao financeira aos Estados, Distrito Federal e Municpios confrontantes, quando o leo, o xisto betuminoso e o gs forem extrados da plataforma continental nos mesmos 5%. Com relao CFEM, a Lei n 7.990, de 1989, no definiu o percentual dessa compensao para os vrios minerais nem definiu o que faturamento lquido. A Lei n 8.001, de 13 de maro de 1990, de certa forma, corrigiu essas lacunas, conforme disposto em seu art. 2, transcrito a seguir:

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Art. 2 Para efeito do clculo de compensao financeira de que trata o art. 6 da Lei n 7.990, de 28 de dezembro de 1989, entende-se por faturamento lquido o total das receitas de vendas, excludos os tributos incidentes sobre a comercializao do produto mineral, as despesas de transporte e as de seguros. 1 O percentual da compensao, de acordo com as classes de substncias minerais, ser de: I - minrio de alumnio, mangans, sal-gema e potssio: 3% (trs por cento); II - ferro, fertilizante, carvo e demais substncias minerais: 2% (dois por cento), ressalvado o disposto no inciso IV deste artigo; III - pedras preciosas, pedras coradas lapidveis, carbonados e metais nobres: 0,2% (dois dcimos por cento); IV - ouro: 1% (um por cento), quando extrado por empresas mineradoras, e 0,2 (dois dcimos por cento) nas demais hipteses de extrao. ....................... A Lei n 8.001 fixou alquotas para a CFEM que variam de 0,2 a 3%, mas no trouxe maiores inovaes em relao ao setor petrolfero. Tais inovaes ocorreram, em 1997, a partir do estabelecimento das participaes governamentais desse setor pela Lei n 9.478, de 1997. A Figura 11.1 mostra a evoluo da arrecadao da compensao financeira relativa ao setor mineral. Observa-se que houve um aumento dessa arrecadao, que passou de R$ 0,069 bilho, em 1997, para R$ 0,858 bilho, em 2008.

Fonte: DNPM

* Arrecadao at o dia 30 de junho Figura 11.1 Evoluo da arrecadao da CFEM (em R$ milhes)

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A arrecadao da CFEM est concentrada nos Estados de Minas Gerais e Par. Dos R$ 547,2 milhes arrecadados no ano de 2007, cerca de R$ 265 milhes decorreram de atividades em Minas Gerais e R$ 149 bilhes de atividades no Par. A Figura 11.2 mostra a distribuio da compensao financeira pelo resultado do setor mineral no ano de 2007. Os Municpios receberam R$ 352 milhes, os Estados ficaram com R$ 125 milhes e Unio coube cerca de R$ 70 milhes.
400 350 300 250 200 150 100 50 0

Fonte: DNPM

R$ (milhes)

65%

23% 12%
Unio Estados Municpios

Figura 11.2 Distribuio da CFEM no ano de 2007 Dos R$ 125 milhes destinados aos Estados, R$ 61 milhes ficaram com Minas Gerais e R$ 34 milhes com o Par. Esses Estados receberam, ento, cerca de 77% da arrecadao destinada aos Estados. Dos R$ 352 milhes destinados aos Municpios, R$ 260 milhes ficaram com os vinte Municpios de maior arrecadao, o que representou cerca de 74%. Esses Municpios esto localizados, principalmente, nos Estados de Minas Gerais e do Par. 11.2. Tributao No Brasil, aplica-se s empresas mineradoras o mesmo modelo tributrio vigente para as demais empresas. O Cdigo Tributrio Nacional, Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966, em seu art. 16, define imposto como sendo um tributo cuja obrigao tem por fato gerador uma situao independente de qualquer atividade estatal especfica, relativa ao contribuinte.

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A competncia da Unio para instituir impostos est definida no art. 153 da Constituio, que estabelece: Art. 153. Compete Unio instituir impostos sobre: I importao de produtos estrangeiros; II exportao, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados; III renda e proventos de qualquer natureza; IV produtos industrializados; V operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou valores mobilirios; VI propriedade territorial rural; VII grandes fortunas, nos termos de lei complementar. 1 facultado ao Poder Executivo, atendidas as condies e os limites estabelecidos em lei, alterar as alquotas dos impostos enumerados nos incisos I, II, IV e V. ....................... O imposto sobre importao (II) faz parte do conjunto de tributos de natureza regulatria, funcionando como instrumento de poltica governamental na regulao do fluxo de importaes. O imposto sobre importao de produtos estrangeiros tem como fato gerador a entrada destes no territrio nacional. O imposto sobre a exportao (IE) tem com fato gerador a sada de produtos nacionais ou nacionalizados do territrio nacional. As bases de clculo so: para alquota especfica: unidade de medida adotada pela lei tributria; para alquota ad valorem: preo normal que o produto, ou seu similar, alcanaria, ao tempo da exportao, em uma venda em condies de livre concorrncia. Esse imposto no incide sobre produtos minerais exportados. Estabelece o art. 153, 3, da Constituio Federal, que o imposto sobre produtos industrializados (IPI) ser seletivo, em razo da essencialidade do produto. Alm disso ser nocumulativo, compensando-se o que for devido em cada operao com o montante cobrado nas anteriores, e no incidir sobre produtos industrializados destinados ao exterior.

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Trata-se, portanto, de um imposto sobre o valor adicionado no processo de industrializao, sendo isentas as exportaes. Para determinao da incidncia do imposto, considera-se industrializado o produto que tenha sido submetido a qualquer operao que lhe modifique a natureza ou finalidade, ou o aperfeioe para o consumo. Os minerais e concentrados no esto sujeitos ao pagamento do IPI. O Imposto de renda das pessoas jurdicas (IRPJ), de acordo com o 2, inciso I, do art. 153 da Constituio Federal, ser informado pelos critrios da generalidade, da universalidade e da progressividade. A base de clculo pode ser o lucro real ou o lucro presumido. No caso do lucro real, a base de clculo o lucro lquido do exerccio, ajustado pelas adies, excluses ou compensaes prescritas ou autorizadas pela legislao; no caso do lucro presumido, a base de clculo obtida pela aplicao de um percentual sobre o valor da receita bruta. O imposto sobre operaes de crdito, cmbio e seguro (IOF) tem como base de clculo as operaes de crdito, as operaes de cmbio e o valor do prmio do seguro. A contribuio para o financiamento da seguridade social (Cofins) tem com base de clculo o valor da receita bruta mensal, entendendo-se como tal a totalidade das receitas auferidas pela pessoa jurdica, sendo irrelevantes o tipo de atividade por ela exercida e a classificao contbil adotada para as receitas. So isentas da Cofins as receitas da exportao. O Programa de Integrao Social (PIS) tem a finalidade de promover a integrao dos trabalhadores na vida e no desenvolvimento das empresas. Com a Constituio de 1988, o produto de sua arrecadao passou a financiar o programa de seguro-desemprego. A base de clculo o faturamento mensal, correspondendo totalidade das receitas auferidas, sendo irrelevante o tipo de atividade e a classificao contbil das receitas. So isentas da contribuio para o PIS as receitas da exportao. Da mesma forma, o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep) financia com sua arrecadao o programa de seguro-desemprego. As bases de clculo do Pasep so:

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 pessoas jurdicas de direito pblico interno e suas autarquias: as receitas correntes arrecadadas e as transferncias correntes e de capital recebidas; empresas pblicas, sociedades de economia mista e suas subsidirias: o faturamento mensal; e entidades sem fins lucrativos (fundaes): a folha de pagamento mensal. A contribuio social sobre o lucro lquido (CSLL) tem com base de clculo o lucro lquido do exerccio, ajustado, antes da proviso para o imposto de renda; no caso das pessoas jurdicas que houverem optado pelo pagamento do imposto de renda por estimativa, a base de clculo da contribuio o valor correspondente a um percentual da receita bruta mensal acrescido dos demais resultados e ganhos de capital. grande o nmero de encargos que incidem sobre a folha de pagamentos. Entre eles, os principais so: contribuio para a previdncia social, fundo de garantia por tempo de servio (FGTS), seguro de acidentes, salrio-educao, gratificao de natal (13 salrio), adicional de frias e multa por dispensa sem justa causa. Os impostos de competncia dos Estados e do Distrito Federal sobre transmisso causa mortis; sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao (ICMS); e sobre propriedade de veculos automotores (IPVA) esto estabelecidos no art. 155 da Constituio. Entre eles, merece ateno especial, por sua incidncia generalizada sobre as atividades econmicas, o ICMS. Esse tributo constitui-se, tambm, na principal fonte de arrecadao dos Estados. O ICMS assim definido pela Constituio: Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: ....................... II - operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior; ....................... 2 O imposto previsto no inciso II atender ao seguinte:

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I - ser no-cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operao relativa circulao de mercadorias ou prestao de servios com o montante cobrado nas anteriores pelo mesmo ou por outro Estado ou pelo Distrito Federal; II - a iseno ou no-incidncia, salvo determinao em contrrio da legislao: a) no implicar crdito para compensao com o montante devido nas operaes ou prestaes seguintes; b) acarretar a anulao do crdito relativo s operaes anteriores; III - poder ser seletivo, em funo da essencialidade das mercadorias e dos servios; IV - resoluo do Senado Federal, de iniciativa do Presidente da Repblica ou de um tero dos Senadores, aprovada pela maioria absoluta de seus membros, estabelecer as alquotas aplicveis s operaes e prestaes, interestaduais e de exportao; V- facultado ao Senado Federal: a) estabelecer alquotas mnimas nas operaes internas, mediante resoluo de iniciativa de um tero e aprovada pela maioria absoluta de seus membros; b) fixar alquotas mximas nas mesmas operaes para resolver conflito especfico que envolva interesse de Estados, mediante resoluo de iniciativa da maioria absoluta e aprovada por dois teros de seus membros; VI - salvo deliberao em contrrio dos Estados e do Distrito Federal, nos termos do disposto no inciso XII, g , as alquotas internas, nas operaes relativas circulao de mercadorias e nas prestaes de servios, no podero ser inferiores s previstas para as operaes interestaduais; VII - em relao s operaes e prestaes que destinem bens e servios a consumidor final localizado em outro Estado, adotar-se-: a) a alquota interestadual, quando o destinatrio for contribuinte do imposto; b) a alquota interna, quando o destinatrio no for contribuinte dele; VIII - na hiptese da alnea a do inciso anterior, caber ao Estado da localizao do destinatrio o imposto correspondente diferena entre a alquota interna e a interestadual; IX - incidir tambm: a) sobre a entrada de bem ou mercadoria importados do exterior por pessoa fsica ou jurdica, ainda que no seja contribuinte habitual do imposto, qualquer que seja a sua finalidade, assim como sobre o servio prestado no exterior, cabendo o imposto ao Estado onde estiver situado o domiclio ou o estabelecimento do destinatrio da mercadoria, bem ou servio;
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b) sobre o valor total da operao, quando mercadorias forem fornecidas com servios no compreendidos na competncia tributria dos Municpios; X - no incidir: a) sobre operaes que destinem mercadorias para o exterior, nem sobre servios prestados a destinatrios no exterior, assegurada a manuteno e o aproveitamento do montante do imposto cobrado nas operaes e prestaes anteriores; b) sobre operaes que destinem a outros Estados petrleo, inclusive lubrificantes, combustveis lquidos e gasosos dele derivados, e energia eltrica; c) sobre ouro, nas hipteses definidas no art. 153, 5; d) nas prestaes de servio de comunicao nas modalidades de radiodifuso sonora e de sons e imagens de recepo livre e gratuita; XI - no compreender, em sua base de clculo, o montante do imposto sobre produtos industrializados, quando a operao, realizada entre contribuintes e relativa a produto destinado industrializao ou comercializao, configure fato gerador dos dois impostos; XII - cabe lei complementar: .................................... e) excluir da incidncia do imposto, nas exportaes para o exterior, servios e outros produtos alm dos mencionados no inciso X, a; ..................................... g ) regular a forma como, mediante deliberao dos Estados e do Distrito Federal, isenes, incentivos e benefcios fiscais sero concedidos e revogados; ..................................... 3 exceo dos impostos de que tratam o inciso II do caput deste artigo e o art. 153, I e II, nenhum outro imposto poder incidir sobre operaes relativas a energia eltrica, servios de telecomunicaes, derivados de petrleo, combustveis e minerais do Pas. .................................... O ICMS no-cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operao ou prestao com o montante cobrado nas anteriores pelo mesmo ou por outro Estado ou pelo Distrito Federal.

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Para determinao do imposto a recolher, adota-se o mtodo do crdito fiscal. A alquota aplicvel incide sobre o valor total da operao ou prestao, mas o contribuinte recolhe apenas a diferena entre o imposto assim calculado e o montante que havia sido cobrado nas operaes ou prestaes anteriores. Esse mtodo contm um mecanismo de autofiscalizao, pois o contribuinte recolher tanto menos imposto quanto maior for o crdito, ou seja, quanto mais imposto tiver sido pago nas operaes ou prestaes anteriores. O montante do imposto integra sua prpria base de clculo, constituindo o respectivo destaque mera indicao para fins de controle. No Brasil, as exportaes de produtos primrios, incluindo os minerais e produtos semielaborados, bem como a prestao de servios para o exterior, passaram a ter direito iseno do ICMS com a aprovao da Lei Complementar n 87, de 13 de setembro de 1996, conhecida como Lei Kandir. Alm de isentar as exportaes de minerais do pagamento do ICMS, essa Lei concede direito a crdito tributrio s mercadorias entradas no estabelecimento para integrao ou consumo em processo de produo de mercadorias industrializadas, inclusive semielaboradas destinadas ao exterior, isentas, portanto, do pagamento do imposto. A base do ICMS foi ampliada pela Constituio de 1988, mediante a incorporao das operaes de circulao de mercadorias antes tributadas pelos impostos nicos, de competncia da Unio. Entre esses impostos nicos, importante destacar o imposto nico sobre minerais (IUM). Anteriormente, com o IUM, no havia o sistema de crditos. O direito aos crditos do ICMS de mercadorias entradas para uso ou consumo no estabelecimento, como por exemplo brocas, explosivos e energia eltrica, gerou controvrsias. No existia uniformidade de tratamento, havendo Estados que reconheciam esses crditos e outros que os recusavam. A Lei Complementar Kandir esclareceu essa questo: Art. 19. O imposto no-cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operao relativa circulao de mercadoria ou prestao de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao com o montante cobrado nas anteriores pelo mesmo ou por outro Estado.

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Art. 20. Para a compensao a que se refere o artigo anterior, assegurado ao sujeito passivo o direito de creditar-se do imposto anteriormente cobrado em operaes de que tenha resultado a entrada de mercadoria, real ou simblica, no estabelecimento, inclusive a destinada ao seu uso ou consumo ou ao ativo permanente, ou o recebimento de servios de transporte interestadual e intermunicipal ou de comunicao. ........................................... Art. 33. Na aplicao do art. 20, observar-se- o seguinte: I somente daro direito de crdito as mercadorias destinadas ao uso ou consumo do estabelecimento nele entradas a partir de 1 de janeiro de 2011; II somente dar direito a crdito a entrada de energia eltrica no estabelecimento: a) quando for objeto de operao de sada de energia eltrica; b) quando consumida no processo de industrializao; c) quando seu consumo resultar em operao de sada ou prestao para o exterior, na proporo destas sobre as sadas ou prestaes totais; e d) a partir de 1o de janeiro de 2011, nas demais hipteses; III somente daro direito a crdito as mercadorias destinadas ao ativo permanente do estabelecimento nele entradas a partir da entrada desta Lei Complementar em vigor. .......................................... Os Municpios tm competncia para instituir impostos sobre propriedade predial e territorial urbana (IPTU), sobre transmisso de bens imveis (ITBI) e sobre servios (ISS) no compreendidos no campo de incidncia do ICMS. Todos esses impostos podem incidir sobre empresas de minerao. No entanto, apenas o IPTU devido anualmente, constituindo-se num custo fixo para os proprietrios de prdios e terrenos urbanos. Os demais tm carter eventual. As microempresas e as empresas de pequeno porte no mbito da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, podem optar, conforme dispe a Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006, por um regime tributrio diferenciado denominado Simples Nacional.

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O Simples Nacional implica o recolhimento mensal, mediante documento nico de arrecadao, dos seguintes tributos: IRPJ, IPI, CSLL, Cofins, Contribuio para o PIS/Pasep, Contribuio Patronal Previdenciria (CPP), ICMS, Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS). O imposto sobre a renda da pessoa jurdica (IRPJ) incide sobre rendimentos do trabalho, rendimentos de capital, remessas ao exterior e outros rendimentos. Os royalties remetidos para o exterior tambm sujeitam-se ao pagamento de imposto de renda. Na fase de lavra, garantida ao superficirio, proprietrio do solo, a participao nos resultados da lavra, caso ele no seja o prprio minerador. O valor devido de 50% do valor apurado no clculo da CFEM. Os titulares de alvars de pesquisa devem realizar pagamentos anuais por hectare da rea objeto da autorizao at a entrega ao DNPM do relatrio final de pesquisa. O pagamento dessa taxa foi institudo pela Lei n 9.314, de 14 de novembro de 1996. Esse custo foi concebido como sendo um incentivo para a pesquisa ser realizada com celeridade, para as reas consideradas de menor interesse serem descartadas e para se evitar a reserva de reas. 11.3. Comparao com outros pases Neste item aborda-se o questionamento de que a compensao financeira e a tributao colocariam o Brasil em desvantagem em relao a outros pases. Alm disso, faz-se uma comparao entre a arrecadao do Estado referente ao setor mineral e ao setor petrolfero brasileiro. Vrios estudos relativos ao setor mineral demonstram que, embora o modelo tributrio brasileiro possa ser aperfeioado, principalmente no que diz respeito ao nmero de tributos, ele no traz desvantagem competitiva para o setor. Estudo realizado por Mackenzie (1998) analisou a competitividade dos modelos tributrios de dez pases da Amrica do Sul. A metodologia utilizada consistiu na avaliao do impacto dos modelos tributrios sobre a realizao da riqueza potencial em cinquenta e sete jazidas de metais bsicos e preciosos descobertos no Chile a partir de 1970. A mesma metodologia foi aplicada a quatro estados da Austrlia e a quatro provncias do Canad.
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Os resultados obtidos para essas jazidas, sem considerar a tributao e admitindo-se uma taxa de desconto de 10%, foram: taxa de retorno mdia: 25%; valor presente lquido mdio: US$ 125 milhes por depsito econmico; receitas de exportao: US$ 92,5 bilhes. Depois da tributao, quarenta e seis jazidas permaneceram econmicas no Brasil, que ficou em segundo lugar entre os dez pases da Amrica do Sul. O Brasil teve a mais baixa carga tributria efetiva, com 39%. Alm disso, o Brasil superou todos os estados australianos e a provncia canadense da Colmbia Britnica, estando na mesma posio das provncias de Manitoba, Ontrio e Quebec. No caso do Brasil, o valor presente lquido mdio foi superior ao de todos estados australianos e provncias canadenses. A carga tributria efetiva no Brasil foi inferior de todos esses estados australianos e provncias canadenses, que ficaram acima de 50%. Outro estudo, realizado por Albavera et al (1999), analisou os investimentos em minerao na Amrica Latina na dcada de 1990. Eles tomaram como base de comparao o modelo formulado pelo Institute for Global Resources Policy and Management, da Colorado School of Mines. Esse modelo consiste na criao de dois projetos hipotticos, um de cobre e outro de ouro, sobre os quais foi aplicada a tributao vigente em vinte e trs pases, verificando-se o efeito da tributao sobre a taxa interna de retorno dos projetos. Os resultados obtidos, conforme mostrado na Tabela 11.1, evidenciam que os modelos tributrios vigentes na Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Mxico e Peru eram competitivos internacionalmente. O Brasil ficou em 11 lugar no caso do ouro e em 13 no caso do cobre, melhor posio que a Austrlia e Canad.

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TABELA 11.1 TAXAS INTERNAS DE RETORNO PARA OS PROJETOS-MODELO

Projeto Modelo de Ouro Pas 1. Chile 2. Argentina 3. Filipinas 4. Mxico 5. Peru 6. Indonsia 7. Sucia 8. frica do Sul 9. Groenlndia 10. Nambia 11. Brasil 12. Etipia 13. Gana 14. Bolvia 15. PapuaNova Guin 16. Austrlia 17. Canad 18. Tanznia 19. Cazaquisto 20. Estados Unidos 21. ndia 22. China 23. Uzbequisto Taxa de retorno (%) 21,0 18,1 16,9 16,6 16,0 15,8 15,8 15,8 15,5 14,9 14,7 14,2 14,0 13,7 13,6 12,3 11,7 10,1 10,0 9,9 7,9 3,2 10,0

Projeto Modelo de Cobre Pas 1. Chile 2. Mxico 3. Argentina 4. Etipia 5. Indonsia 6. Groenlndia 7. frica do Sul 8. Sucia 9. Bolvia 10. Peru 11. Gana 12. PapuaNova Guin 13. Brasil 14. Nambia 15. Filipinas 16. Austrlia 17. Estados Unidos 18. Canad 19. Tanznia 20. Cazaquisto 21. ndia 22. China 23. Uzbequisto Taxa de retorno (%) 16,8 15,3 15,1 15,1 14,5 13,9 13,8 13,8 13,7 13,2 12,7 12,7 12,2 12,3 12,1 11,8 11,8 11,2 9,8 9,5 8,6 4,7 4,5

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A simulao no recolhimento de royalties minerais com base nos dados financeiros de 2007 das empresas MRN e SAMARCO, conforme divulgado pela Secretaria de Geologia, Minerao e Transformao Mineral12, mostrada nas Figuras 11.3 e 11.4, respectivamente para o minrio de ferro e para a bauxita.

Figura 11.3 Recolhimento de royalties minerais na produo de ferro Em comparao com as principais provncias australianas, provncias canadenses e frica do Sul, o Brasil foi quem apresentou menor recolhimento de royalties minerais relativos produo de ferro. No caso da bauxita, o Brasil ficou em segundo lugar.

12

Endereo eletrnico http://www.agabritas.com.br/infobritasextra/Anteprojeto_CFEM.pdf. Documento acessado no dia 11 de agosto de 2010. 62

Figura 11.4 Recolhimento de royalties minerais na produo de bauxita Em estudo do Fundo Monetrio Internacional (International Monetary Fund, 2007), o Brasil foi o pas que apresentou a menor parcela do Estado nos benefcios totais relativos a projeto de minrio de ferro. Entre esses pases, est a Austrlia. A Figura 11.5 mostra a parcela do Estado em funo de uma taxa interna de retorno preestabelecida (pre-tax IRR - Internal Rate of Return).

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Figura 11.5 Parcela do estado em projeto de minrio de ferro A Tabela 11.2 mostra a base de clculo e o percentual de compensao financeira em diversos pases. Conforme mostrado nessa Tabela, as bases de clculo dessa compensao so o valor na mina, o valor de venda e o faturamento lquido. Na Austrlia, mesmo com o Estado australiano tendo maior parcela das rendas minerrias que o estado brasileiro, continua a discusso sobre a criao de um imposto mineral sobre o lucro das grandes mineradoras13. Segundo o Secretrio da Australian Council of Trade Unions (2010), as grandes mineradoras tm obtido grandes lucros a partir dos recursos naturais da Austrlia e uma justa parcela deve voltar para a comunidade.

13

Endereo eletrnico http://www.thedailyherald.com/business/33-business/4827-australia-pm-signals-mining-taxcompromise.html. Documento acessado no dia 12 de agosto de 2010. 64

TABELA 11.2 COMPENSAES FINANCEIRAS EM DIVERSOS PASES Substncia Cobre Bauxita Diamante Ouro Minrio de ferro Magnesita Zinco
1 Western 2 N.E.

Austrlia1 5% do valor na mina 7,5% do valor de venda 7,5% do valor na mina 1,25% do valor na mina 5% a 7,5% do valor na mina 5% do valor na mina 5% do valor na mina

China 2% do valor de venda 2% a 4% do valor de venda 4% do valor de venda 4% do valor de venda 2% do valor de venda 20% a 4% do valor de venda N.E.2

Indonsia 4% do valor de venda 3,25% do valor de venda 6,5% do valor de venda 3,75% do valor de venda 3% do valor de venda N.E.2 N.E.2

Brasil 2% do faturamento lquido 3% do faturamento lquido 0,2% do faturamento lquido 1% do faturamento lquido 2% do faturamento lquido 2% do faturamento lquido 2% do faturamento lquido

Australia abreviatura de no encontrado

De uma maneira geral, pode-se dizer que o Brasil apresenta taxas de compensao financeira inferiores s dos outros pases. Alm disso, o nico pas que utiliza, explicitamente, o faturamento lquido como base de clculo. Ressalte-se, ainda, que a expresso faturamento lquido, estabelecida pela Lei n 7.990, de 1989, como base de clculo para a compensao financeira, tem sido mal interpretada. O legislador definiu faturamento lquido como sendo o faturamento bruto menos as despesas com tributos, transporte e seguro, com a clara a inteno de escolher como base de clculo o valor na mina, a exemplo do que ocorre em outros pases. Os custos operacionais, evidentemente, no devem ser considerados despesas de transporte. Entretanto, essa Lei no tem sido aplicada dessa forma. Registre-se, ainda, que o Decreto n 1, de 11 de janeiro de 1991, que regulamentou o pagamento da compensao financeira, no deixou clara a inteno do legislador. Dessa forma, despesas claramente relacionadas aos custos operacionais s vezes so utilizadas para efeito de deduo da base de clculo da compensao financeira. Despesas incorridas, por exemplo, com esteiras, ps carregadeiras e caminhes fora de estrada, para transporte de minrio at as unidades de pr-processamento, so s vezes utilizadas como deduo. Par e Minas Gerais, Estados lderes na produo mineral do Pas, com 70% da
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arrecadao dessa compensao, so os que mais sofrem com essa deduo indevida. 11.4. Necessidade de mudanas necessrio promover uma justa redistribuio dos benefcios econmicos que a minerao gera, em razo da importncia dos recursos minerais para a sociedade e a economia brasileira. A atual diferenciao das alquotas no respeita qualquer critrio tcnico ou econmico. Alm de estabelecer alquotas diferenciadas por critrios tcnicos e econmicos relativos a cada substncia mineral, as microempresas e as empresas de pequeno porte deveriam receber um tratamento diferenciado. As grandes empresas, que exploram importantes jazidas e obtm elevadas receitas lquidas, deveriam ser submetidas ao pagamento de um royalty especial, a exemplo do que ocorre no setor petrolfero, que, a partir da Lei n 9.478, de 1997, passou a arrecadar participao especial. A participao especial no setor mineral poderia ter uma alquota mnima de 10%, que seria aplicada sobre a receita bruta da produo, deduzidos os investimentos na explorao, os custos operacionais, a depreciao e a CFEM. A maior parcela dessa participao poderia ser distribuda para os Estados e Municpios, principalmente para aqueles afetados pelas atividades da explorao mineral em seus territrios. No ano de 2010, apenas a empresa Vale S.A. obteve uma receita lquida de venda de cerca de R$ 83,2 bilhes. Como os custos dos produtos vendidos e servios prestados foram de aproximadamente R$ 33,8 bilhes, a empresa apresentou um lucro bruto de R$ 49,4 bilhes. Sendo assim, os custos representaram cerca de 40% da receita. Nesse mesmo ano, apenas a produo de minrio de ferro e pelotas de minrio de ferro geraram uma receita de US$ 32,7 bilhes, o que representou 72,4% da receita operacional lquida. Admitindo-se um mesmo percentual de custo em relao s receitas, de 40%, as minas de minrio de ferro da Vale teriam gerado uma receita, aps deduzidos os custos, de US$ 19,6 bilhes.

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Com uma alquota de participao especial de 10%, apenas as minas de minrio de ferro da Vale gerariam uma receita para a Unio, Estados e Municpios de aproximadamente US$ 1,9 bilho. Computando-se todas as demais minas do Pas, a arrecadao de participao especial poderia ser prxima de US$ 4 bilhes, j que a Vale representa cerca de 40% do valor da produo mineral brasileira. Considerando-se uma taxa de cmbio de 1,6 reais por dlar americano, poderia ser gerada uma arrecadao de R$ 6,4 bilhes. No ano de 2010, a CFEM foi de cerca de R$ 1,2 bilho. Verifica-se, ento, que mesmo se as alquotas dessa compensao fossem dobradas ou triplicadas, o valor arrecadado seria muito menor do que aquele gerado pela arrecadao da participao especial proposta. Alm disso, como essa participao seria paga por empresas que exploram grandes jazidas, ou jazidas de grande rentabilidade, a arrecadao seria muito mais justa do que a decorrente de uma simples elevao de alquota da CFEM, que atingiria, indistintamente, pequenas e grandes empresas. Tambm importante registrar que no h incentivos para agregao de valor aos bens minerais. A prpria Lei Kandir e a falta de cobrana de imposto de exportao favorecem a exportao de produtos da indstria extrativa mineral. A Lei Kandir poderia ser alterada no sentido de estabelecer a incidncia de ICMS sobre operaes de exportao de produtos primrios. 12. CONCLUSES O setor mineral tem sido uma atividade de destaque no cenrio econmico brasileiro. Desde o ciclo do ouro at a recente explorao das abundantes jazidas de minrio de ferro, esse setor tem fornecido matrias-primas indispensveis ao parque industrial do Brasil e de outros pases. No Brasil, o aparato administrativo de importantes setores da economia, exceo da rea mineral, foi objeto de profundas transformaes aps a promulgao da Constituio Federal de 1988. Essas transformaes envolveram a criao de agncias reguladoras voltadas para as atividades de fiscalizao, polcia, regulao e arrecadao. No setor energtico, foram institudas a ANP e a Aneel, e criado o CNPE.
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O regime de concesso clssico adotado com pleno sucesso nesse setor. por meio de licitaes que concedido o aproveitamento econmico dos grandes potenciais hidrulicos para a gerao de energia eltrica e dos reservatrios de petrleo e gs natural. No setor eltrico e petrolfero ocorrem, periodicamente, leiles pblicos realizados, respectivamente, pela Aneel e pela ANP. Registre-se que no setor mineral no ocorrem licitaes para outorga de lavra. Os fundamentos do atual Cdigo de Minerao, em termos de princpios e diretrizes, foram estabelecidos muito antes da promulgao da Constituio Federal. O art. 176 da Carta Magna, ncleo do regime jurdico constitucional da minerao, contm uma expresso que deve balizar toda interpretao da legislao em vigor e as novas proposies submetidas ao escrutnio do Congresso Nacional. Trata-se do interesse nacional, segundo o qual devem ocorrer a pesquisa e a lavra de recursos minerais. Por certo, essa expresso no corresponde viso parcial de que apenas a retirada das riquezas minerais que jazem inertes no subsolo j garante o atendimento ao interesse nacional. O interesse nacional, salvo melhor juzo, relaciona-se diretamente com os objetivos fundamentais da Repblica, de que so componentes a erradicao da pobreza e a reduo das desigualdades sociais e regionais. A Carta Poltica de 1988 estabeleceu que so bens da Unio os recursos minerais e colocou a explorao desses bens sob a integral tutela do Estado. De acordo com o art. 176, a pesquisa e a lavra dos recursos minerais somente podero ser efetuadas mediante autorizao ou concesso da Unio. Estabelece, ainda, que a autorizao de pesquisa ser sempre por prazo determinado, e as autorizaes e concesses no podero ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prvia anuncia do poder concedente. Essa concepo constitucional, que atribui o domnio dos recursos minerais Unio e, concomitantemente, outorga a propriedade do minrio extrado ao particular, cria uma figura jurdica moderna. Ao mesmo tempo em que assegura o controle do Estado sobre o patrimnio mineral, define a quem compete o exerccio da atividade mineral. Como contrapartida, a Constituio Federal assegura a participao da Unio, Estados e Municpios no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos
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para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao. Os termos autorizao e concesso, presentes no art. 176, devem ser entendidos como os institutos clssicos do Direito Administrativo, utilizados, por exemplo, no aproveitamento dos potenciais de energia hidrulica. Dessa forma, pode-se at argumentar que o Cdigo de Minerao sequer teria sido recepcionado pela Constituio Federal. Resta clara a necessidade de adequar a legislao minerria ao novo desenho de Estado promovido pela Constituio Federal de 1988. Essa necessidade de modernizao da legislao minerria parece caminhar para o senso comum. A concluso deste estudo no sentido de que a concesso mineral de natureza dominial, classificada como concesso de explorao de bem pblico, a ser outorgada mediante contrato administrativo. O art. 176 da Constituio Federal tambm menciona o instituto da autorizao para pesquisa. Concebe-se a autorizao de pesquisa como o meio pelo qual a Unio assegura ao particular o direito de execuo, por prazo determinado, dos trabalhos de identificao das substncias minerais e de seu potencial econmico. O aspecto de o recurso mineral ser um bem da Unio somado indispensvel participao do setor privado na minerao pode levar situao ftica de muitos interessados em pesquisar e explorar o bem pblico. Nessas situaes, deve o Estado promover um certame competitivo, no qual todos os interessados devam ser tratados isonomicamente. Se h apenas um interessado em pesquisar e explorar o bem pblico, no h possibilidade de competio. Neste caso, deve a Administrao Pblica autorizar o uso do bem pblico requerido pelo particular, desde que atendido o interesse nacional. Quando vivel a competio, consideramos que o direito de prioridade incompatvel com o princpio da isonomia e, portanto, materialmente inconstitucional. O privilgio da ordem cronolgica em detrimento dos aspectos tcnicos torna esse instituto obsoleto, pouco republicano e incompatvel com o modelo de Estado desenhado pela Constituio de 1988.
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Uma vez outorgada e realizada a pesquisa mineral, prope-se que a prxima etapa, a outorga de lavra, tambm seja feita a partir de um processo competitivo. Uma alternativa a ser avaliada aquela em que o pesquisador, uma vez finalizada as atividades previstas na autorizao de pesquisa, encerra sua participao nessa etapa do processo, podendo voltar a competir em condio de igualdade com demais interessados na etapa seguinte. Caso no saia vitorioso no processo licitatrio para a outorga de autorizao ou concesso de lavra, o pesquisador teria uma participao no resultado da lavra. Com relao aos investimentos em explorao mineral, segundo dados do DNPM, os investimentos em pesquisa mineral no Brasil apresentaram importante crescimento. Nos ltimos anos, tambm merecem destaque os investimentos em pesquisa na Austrlia, no Canad e na Amrica Latina. No Brasil, apesar do aumento dos investimentos, os recursos aplicados em pesquisa mineral podem ser considerados modestos. Os pases da Amrica do Norte, composto por Canad, Estados Unidos e Mxico, tm tido preferncia por parte dos investidores, com quase um tero do total mundial. A Amrica Latina vem em segundo lugar. Tem cabido ao Brasil apenas cerca de 10% dos investimentos na regio, mesmo sendo a principal economia regional e tendo maior territrio, grande potencial geolgico, maior mercado e longa tradio minerria. Entendemos que algumas aes so urgentes para o desenvolvimento das atividades de pesquisa mineral: estabelecimento de uma poltica pblica objetiva; disponibilizao de recursos para investimentos pblicos; fortalecimento do Servio Geolgico do Brasil; melhoria da disponibilidade de informao geolgica bsica e melhoria do sistema de gesto dos processos minerrios. fundamental, ainda, que o DNPM seja transformado em uma moderna agncia reguladora e que seja criado o Conselho Nacional de Poltica Mineral. No adianta alterar as formas de outorga, de regulao e de fiscalizao sem que ocorra o aperfeioamento institucional. Com relao tributao, vrios estudos relativos ao setor mineral demonstram que, embora o modelo tributrio brasileiro possa ser aperfeioado, principalmente no que diz respeito ao nmero de tributos, ele no traz desvantagem competitiva para o setor.
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No atual marco legal, no h incentivos para agregao de valor aos bens minerais. A Lei Kandir e a falta de cobrana de imposto de exportao favorecem a exportao de produtos da indstria extrativa mineral. Essa Lei deveria ser alterada, de modo a haver incidncia de ICMS sobre as operaes de exportao de produtos primrios minerais. Ressalte-se, por fim, que as grandes empresas, que exploram importantes jazidas e obtm elevadas receitas lquidas, deveriam ser submetidas ao pagamento de um royalty especial, a exemplo do que ocorre no setor petrolfero, com a participao especial. Caso fosse adotada uma alquota de 10% para essa participao, o setor mineral poderia gerar uma arrecadao anual de cerca de R$ 6,4 bilhes, que poderiam ser destinada, em sua maior parte, para os Estados e Municpios afetados pela atividade minerria. Esse valor muito maior que a arrecadao da CFEM que, em 2010, foi de cerca de R$ 1,2 bilho. 13. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ALBAVERA, Fernando S.; ORTZ, Georgina e MOUSSA, Nicole. Panorama Minero de Amrica Latina La Inversin em la Dcada de los Noventa. In: II Encuentro Nacional de Derecho Minero/III Encuentro Latinoamericano y del Caribe de Legislacin Minera. Argentina: Editora Panorama Minero, 1999. AUSTRALIAN COUNCIL OF TRADE UNIONS (ACTU). Resource tax changes will ensure a fairer share of Australias mineral wealth for all: unions. Media release, 2 de julho de 2010. BARBOSA, Alfredo Ruy. A natureza jurdica da concesso minerria. In: Marcelo Gomes de Souza (Org). Direito Minerrio Aplicado. Ed. Mandamentos, Belo Horizonte-MG, 2003, p. 79. BORGES, Luciano F. Investimentos em pesquisa mineral. In: IV Simpsio de Explorao Mineral, maio de 2010. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23 Edio. Editora Atlas. So PauloSP. 2010.
_____________ Parcerias na Administrao Pblica. 7 Edio. Editora Atlas. So Paulo-SP.

2009. FREIRE, William. Natureza Jurdica do Consentimento para Pesquisa Mineral, do Consentimento para Lavra e do Manifesto de Mina no Direito Brasileiro. Editora Mineira, Belo Horizonte-MG. 2005.
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INTERNATIONAL MONETARY FUND (IMF). Liberia, Reforming the fiscal terms for mining and petroleum, 2007. LIMA, Paulo Csar Ribeiro. Alteraes no Direito Minerrio Brasileiro. Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. Estudo, 2007. MACKENZIE, Brian W. Competitive mining tax positions in South America. Third international gold symposium. Lima, maio de 1998. MORAES, Alexandre. Constituio do Brasil Interpretada. XX Edio. Editora Atlas. So Paulo-SP. 2009. SILVA, Jos Afonso. Comentrio Contextual Constituio. 2 Edio. Editora Malheiros. So Paulo-SP. 2006. SOUZA, Nivaldo. Faturamento de mineradoras bate recorde de US$ 35 bi. Jornal Brasil Econmico, 30 de julho de 2010. TRINDADE, Adriano Drummond Canado. Princpios de Direito Minerrio. In: Marcelo Mendo Gomes de Souza (Org). Direito Minerrio em Evoluo. Ed. Mandamentos. Belo Horizonte-MG. 2009.

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ANEXO I
Regimes de Autorizao e Concesso com Guia de Utilizao Roteiro para obteno de Licenas Ambientais e Portaria de Lavra14

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Endereo eletrnico http://www.dnpm-pe.gov.br/Legisla/Guia/Fluxo_02.htm. Acessado em 27/08/2010. 73