Democracia, Poder Legislativo, Interesses e Capacidades.

Ftima Anastasia (DCP-UFMG) Magna Incio (DCP-UFMG) Fevereiro de 2006.

1. Introduo

O principal argumento deste captulo o de que a democracia o conjunto de interaes entre atores portadores de interesses e capacidades, sob determinadas regras. O funcionamento adequado da democracia depende, portanto: 1) de que as regras, informadas pelos princpios da igualdade poltica e da soberania popular, sejam conhecidas, fixas e estabelecidas; 2) de que as capacidades requeridas para o exerccio dos procedimentos democrticos sejam adequadamente construdas e distribudas entre os atores; 3) de que sejam institucionalizados canais que garantam a expresso livre e permanente dos diferentes interesses em interao cooperativa ou competitiva na arena poltica.

O principal objetivo do captulo o de destrinchar este argumento e tirar dele conseqncias para a anlise e a interpretao da operao efetiva da(s) democracia(s). Especial ateno ser dada ao importante papel do Poder Legislativo enquanto ator pivotal das democracias representativas e discusso de questes relacionadas ao exerccio da representao poltica e s suas interfaces com a participao.

O captulo est organizado da seguinte maneira: nesta introduo sero abordados os temas da democracia e do federalismo. Na seo seguinte, a nfase recair sobre o Poder Legislativo, suas atribuies e suas interaes com os outros atores. O tratamento de tais questes ser informado pela considerao das capacidades (Sen, 2000) dos cidados, dos legisladores e dos lderes de coalizes1 (Arnold 1990), bem como das condies requeridas para a construo de tais capacidades e para o seu exerccio. A terceira seo estar organizada em torno da questo dos interesses e do arranjo institucional conducente sua vocalizao permanente. Vale lembrar, aqui, de que um importante interesse de todos os cidados aquele referido ao

acompanhamento dos trabalhos legislativos e de seus resultados. Considera-se, portanto, que os canais institucionalizados e permanentes de accountability vertical fazem parte do conjunto de questes que interessam os cidados das democracias contemporneas (Anastasia, 2000).

importante sublinhar que a adeso definio procedimental de democracia no autoriza a concluso de que a existncia dos procedimentos democrticos condio suficiente para o desempenho adequado das instituies

democrticas. As regras do jogo democrtico so condies necessrias para distinguir, no mundo real, quais so as sociedades que se incluem no universo das poliarquias (Dahl, 1989). Uma vez definidas as regras, como primeiro e principal divisor de guas, preciso identificar e analisar os conjuntos dos interesses e das capacidades em interao, com vistas a avaliar se as regras inclusivas e igualitrias da democracia esto sendo praticadas em contextos que garantam patamares aceitveis de igualdade de condies.

O conceito de lderes de coalizes aqui utilizado no se refere apenas queles que lideram coalizes governativas, mas remete definio de Arnold (1990), segundo a qual os lderes de coalizes no vivem em um mundo dicotmico, no escolhem entre pares de alternativas; eles definem as alternativas. Lderes de coalizo existem dentro e fora do Congresso (lderes de comisses, lderes partidrios, membros do staff do Congresso, o presidente, membros do staff do presidente, ministros, burocratas, lderes de grupos de interesses). Traduo nossa.

Segundo Norberto Bobbio (1994), a democracia o exerccio do poder pblico em pblico. Nesta definio, Bobbio atribui ao termo pblico duas acepes, referindo-se, na primeira delas, contraposio entre pblico e privado e, na segunda, contraposio entre pblico e secreto. Desta forma, para Bobbio, a democracia a ordem voltada para a realizao dos interesses pblicos e, para tanto, ela deve ser feita em pblico e deve ser passvel de controle pblico.

Adam Przeworski chama a ateno para o carter necessariamente relacional da ordem democrtica e para as condies sob as quais se desenvolvem as interaes entre os diferentes atores. Para ele, a democracia a resultante do jogo combinado de instituies e recursos (1991) e se expressa atravs de uma rede intricada de relaes do tipo agente-mandante (1999), nas quais os cidados sinalizam suas preferncias para os representantes eleitos, que devero traduzir tais demandas em polticas e encaminh-las para as burocracias pblicas que, por sua vez, devero traduzi-las em resultados. Sob que condies pode-se esperar que a cadeia formada por

demandas/polticas/resultados seja efetivamente expressiva dos melhores interesses dos cidados?

A teoria democrtica contempornea abriga um extenso debate sobre a necessidade, e sobre as dificuldades, de realizar o ideal da democracia como uma ordem poltica na qual as decises resultem de interaes face-a-face entre atores envolvidos em processos de deliberao pblica. Como atingir tais objetivos? Qual o papel do Poder Legislativo neste processo? Quais so os impactos da presena de uma organizao federativa como a brasileira, onde estados e municpios, ademais da Unio, so entes federativos?

Como sabido, o Brasil uma Repblica, presidencialista, federativa, bicameral, com representao proporcional e multipartidarismo. Tais caractersticas do arranjo institucional brasileiro so, todas elas, conducentes disperso de poder

e, portanto, coerentes com o modelo consensual de democracia de Lijphart (1999). Porm, como tambm se sabe, a Constituio de 1988 abriga um conjunto de mecanismos que resultam na concentrao de poderes de agenda e de veto nas mos do presidente e o Regimento Interno da Cmara dos Deputados garante s lideranas partidrias certos recursos e atribuies parlamentares que lhes facultam o controle e a disciplina de suas respectivas bancadas (Figueiredo e Limongi, 1999). Tais mecanismos contribuem para a estabilidade poltica, mas afetam negativamente os demais atributos desejveis da democracia, a saber: representatividade e accountability (Anastasia, Melo e Santos, 2004).

Os desafios interpostos ao Poder Legislativo no Brasil remetem, entre outras coisas, s diferentes condies de produo e de exerccio da accountability horizontal num contexto institucional que combina separao de poderes e federalismo. Enquanto um mecanismo de freio e contrapeso institucional, a atuao do Legislativo no deveria estar restrita ao controle e vigilncia no mesmo nvel de governo. As relaes horizontais de controle recproco entre os entes federativos dependem das condies de autonomia poltica em cada esfera de governo, sendo a atividade legislativa um dos pilares do exerccio dessa autonomia.

produo

equilibrada

dos

trs

atributos

da

democracia

requer

institucionalizao e a operao continuada de mecanismos de vocalizao de preferncias e de accountability horizontal e vertical. Requer, ademais, a produo e a distribuio adequada das capacidades atravs das quais os direitos institudos facultam a traduo efetiva dos interesses em demandas, garantindo uma maior equalizao das condies da competio poltica.

Representao, deliberao e participao so os instrumentos atravs dos quais so produzidos os atributos da estabilidade poltica, da representatividade e da accountability. A literatura tem apontado as tenses que atravessam tais

mecanismos, chegando, algumas vezes, a afirmar que a maximizao de algun(s) deles se d em detrimento da consecuo de outro(s). Vale lembrar, a ttulo de exemplo, a controvrsia entre os autores federalistas e anti-federalistas, os primeiros comprometidos com o exerccio da representao e da deliberao e os segundos afirmando que o modelo proposto por eles negligenciava e limitava a participao e feria o princpio da igualdade poltica (Fishkin, 1995, 57-63).

Contemporaneamente, assiste-se a uma extensa controvrsia entre autores filiados a diferentes tradies da teoria democrtica na qual, muitas vezes, parece que a deliberao poltica migrou de seu bero inicial, as Casas Legislativas, para a sociedade civil organizada e passou a ser par constante da participao. De qualquer forma, ou a deliberao est casada com a

representao, ou divorciou-se dela e celebrou novas npcias com a participao. Quase nunca se aventa a possibilidade e a necessidade de realizar efetivamente o exerccio e os nexos entre representao e participao atravs de procedimentos deliberativos. Neste captulo se enfrentar tal desafio.

O ponto que se quer defender, aqui, o de que a deliberao no atributo exclusivo dos processos representativos (como supunham os autores

federalistas) e, muito menos, atributo exclusivo dos processos participativos, como defendem autores filiados corrente intitulada "democracia participativa". A deliberao, nas democracias contemporneas, deve estar, necessariamente, em ambos os plos - representao e participao - assim como nos canais atravs dos quais representao e participao se comunicam e interagem. Portanto, no apenas as Casas Legislativas devem ser instncias deliberativas, como o que nelas se delibera deve ecoar e reverberar, da melhor forma possvel, os processos de deliberao em curso nas entidades de participao poltica da sociedade civil. Para tanto, requer-se que haja canais permanentes,

institucionalizados e deliberativos de interao entre as instncias de representao e de participao poltica.

Como destaca Przeworski (1999), o mecanismo eleitoral insuficiente para instruir os representantes em relao ao conjunto de escolhas que eles devem proceder em um contexto decisrio contnuo. Os sinais informacionais expressos pelas deliberaes conduzidas em outras arenas, como os conselhos gestores de polticas podem, potencialmente, mitigar as incertezas e ambigidades relativas s instrues eleitorais. Isto porque essas deliberaes envolvem o processamento de informaes relevantes para definir a agenda pblica e a construo de consensos, ou seja, a agregao, seleo, interpretao de informaes e a definio de prioridades do ponto de vista de seus participantes.

O problema, no entanto, que os legisladores podem interpretar tais deliberaes de forma ambgua e seletiva, com base em suas posies polticas, ideolgicas ou clculos estratgicos, assimilando de forma enviesada ou conferindo ateno desproporcional a esses sinais (Jones & Baumgartner, 2005). Se esses sinais informacionais instruiro, ou no, os legisladores a buscarem o melhor interesse pblico depende, portanto, da direo em que eles so interpretados atravs dos processos de deliberao na arena parlamentar.

2.

Casas

Legislativas:

as

cidades

mgicas

das

democracias

contemporneas

Como transformar as Casas Legislativas em "Magic Towns"? Magic Town o nome de um filme de Jimmy Stewart, citado por James Fishkin (1995), sobre uma cidade fictcia do Meio Oeste americano que constitua, por

um "milagre matemtico, uma amostra representativa da populao americana. Fishkin chama a ateno para o fato de que, quando tal descoberta vem a pblico, a populao da cidade, ciente de seu papel de "barmetro perfeito da opinio nacional" ou, em outras palavras, de "capital da opinio pblica americana", comea a desenvolver um crescente senso de responsabilidade, a informar-se o melhor possvel e a debater cuidadosamente todas as questes sobre as quais ela chamada a opinar. Obviamente que tais movimentos exporo os habitantes da cidade a um processo de discusso e de deliberao que resultar na produo de uma opinio pblica, em 'Magic Town', muito melhor fundamentada e mais sofisticada do que a do cidado mediano americano. E, portanto, crescentemente divergente da opinio majoritria na sociedade americana, o que causar um conjunto de problemas e reviravoltas na cidade, que apimentam o enredo do filme, mas no vem ao caso no momento.

O exemplo que se tomou emprestado de Fishkin ressalta o impacto provocado nas opinies e preferncias dos cidados de Magic Town por sua exposio pluralidade de pontos de vista e de perspectivas que informam os diferentes argumentos. O debate e a deliberao pblica acarretaram alteraes nas definies dos cidados relativamente a quais eram e onde estavam os seus melhores interesses. Fishkin mobiliza tal exemplo para propor a adoo, nas democracias de instrumentos por ele denominados de "surveys deliberativos", nos quais seriam reproduzidas, junto a determinados grupos de cidados selecionados para constiturem amostra representativa da sociedade, as condies de formao e transformao de preferncias observadas em "Magic Town", includa a exposio pblica, atravs da transmisso dos debates pela televiso. Ele prope aferir as opinies dos participantes do survey antes e depois do experimento e comparar os resultados. Nas experincias efetivamente levadas a cabo (Fishkin, 1995) as diferenas observadas so espantosas2!

Ver, a respeito, Fishkin (1995), pgs. 161-176.

Neste captulo, prope-se o desafio de conceber as Casas Legislativas como loci privilegiados de expresso do melhor interesse dos cidados,

transformando-as em "cidades mgicas", onde os cidados/representantes esto, como os da cidade do filme, conscientes de suas responsabilidades pblicas, e expostos, em suas aes e omisses, aos julgamentos do pblico que eles tem por dever representar. Por conseqncia, os membros desta cidade especial, o Parlamento, tm que se preocupar em criar e reproduzir as condies adequadas para que o processo decisrio seja a expresso e a resultante do debate e da deliberao pblica e no a mera agregao de preferncias dadas. Sob quais condies pode-se esperar que isto ocorra? A transformao das Casas Legislativas em cidades mgicas requer a observncia dos seguintes pressupostos: 1. que elas, assim como todos os rgos decisrios que abrigam, sejam constitudos atravs do mtodo de representao democrtica3; 2. que elas promovam, de fato, a realizao da oitava condio das poliarquias, de Dahl, a saber: 8. Durante o estgio entre votaes: 8.1. Todas as decises tomadas entre eleies so subordinadas ou executrias quelas tomadas durante o perodo de eleio, isto , as eleies so, em certo sentido, controladoras; 8.2. Ou as novas decises, tomadas durante o perodo entre eleies, so pautadas pelas sete condies precedentes, operando, no entanto, sob circunstncias institucionais muito diferentes. 8.3. Ou ambas as coisas (Dahl, 1989).

- Ver, a respeito, Sartori (1994, captulo 8). Wanderley Guilherme dos Santos (1998), prope distinguir com clareza o que separa autoritarismos de democracias, por um lado, e sistemas representativos de no representativos, por outro. Afinal, sabe-se, desde os gregos, que logicamente plausvel, e passvel de corroborao no mundo real, a existncia de democracias no representativas a plis grega e de sistemas representativos no democrticos, ou oligrquicos: todos aqueles que no cumprem o requisito bsico da observncia do sufrgio universal (Anastasia, Melo e Santos, 2004).

3. que elas promovam constantemente a interao dos legisladores com os outros atores cidados, lderes de coalizes atravs de canais institucionalizados e deliberativos; 4. que elas tenham suficiente desenvolvimento institucional para fornecer aos representantes eleitos a base informacional ampliada requerida para a consecuo dos melhores interesses dos cidados. Como fazer? Sabe-se que, nas democracias representativas, as duas mais importantes atribuies dos parlamentares so as de legislar e de fiscalizar. a eles que cabe a responsabilidade de representar o melhor interesse dos cidados, produzindo polticas expressivas do consenso possvel sobre qual e onde est este interesse e, ademais, a ele cabe tambm a tarefa de monitorar e fiscalizar o Poder Executivo, para garantir que tais polticas se traduzam em resultados que garantam a consecuo de tais interesses. Para tanto, necessrio formar, no interior das Casas Legislativas, uma opinio informada, constantemente submetida ao debate pblico e passvel de ser alterada por conseqncia desta exposio, de forma a aproxim-la, o mximo possvel, da expresso do melhor interesse pblico. As atribuies de legislar e de fiscalizar devem ser realizadas, como sabido desde Stuart Mill, atravs da deliberao entre pares. Porm, a identificao do melhor interesse pblico exige a construo de uma base informacional ampliada (Sen, 2000), capaz de abrigar a multiplicidade de identidades, preferncias e demandas caractersticas das sociedades atuais, e de sinaliza-las para os legisladores, libertando-os dos laos exclusivos com a sua constituency e capacitando-os a falar, agir e decidir em nome do conjunto dos cidados abrangidos pela Casa Legislativa.

3. Interesses, Capacidades, Participao e Representao.

As inovaes institucionais relativas participao dos cidados na gesto pblica e, mais recentemente, no mbito do Poder Legislativo, j tm sido objeto de ampla discusso. De fato, a institucionalizao de arenas participativas indica uma expanso dos recursos disponveis aos cidados para influenciar as polticas pblicas nos diferentes nveis e reas de atuao dos governos4.

Embora a ativao desses recursos dependa de uma srie de condies a partir das quais a cidadania exercida, cabe ressaltar o impacto dessas inovaes no sentido de tornar mais complexas as cadeias de interao que compem o sistema decisrio. Para alm das relaes horizontais entre os Poderes constitudos, as decises relativas ao governamental passam a ser instrudas tambm pelas deliberaes oriundas de arenas de participao continuada dos cidados.

Os conselhos de polticas, deliberativos ou consultivos, incorporados aos arranjos institucionais de diversas reas de polticas pblicas no Brasil, constituem exemplos de tais prticas. Esses conselhos configuram pontos de entrada para coalizes de cidados e seus lderes na arena executiva, facultando-lhes a interao face-a-face com os representantes eleitos ou com os seus agentes (gestores no-eleitos e burocracias pblicas).

O marco constitucional prev a iniciativa popular de projetos de lei, o referendo e o plebiscito como mecanismos de participao assegurados aos cidados nas trs esferas de governo. A participao da comunidade prevista como preceito constitucional da gesto pblica em reas especficas como a Sade e Assistncia Social em todos os nveis de governo, tendo sido, subseqentemente, includo nos diferentes arranjos setoriais. No caso dos municpios, a Constituio Federal de 1988 estipula a cooperao das associaes representativas no planejamento municipal (art. 29, XII) como preceito a ser observado na elaborao da Lei Orgnica Municipal.

A institucionalizao dessas arenas pode potencializar a igualdade poltica entre os cidados na medida em que amplia suas oportunidades de influenciar, de modo continuado, a formao de agendas e de prioridades para a ao pblica. Como destaca Sen (2001), a noo de capacidade envolve a idia de oportunidades, ou seja, condies externas para realizar escolhas entre pacotes alternativos de funcionamentos (functionings)
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Do ponto de vista do

desenvolvimento da capacidade de participao poltica, os processos deliberativos efetivados nessas arenas comportam uma dimenso instrumental, relativa ampliao das oportunidades de vocalizao de preferncias e reivindicao de ateno poltica por parte dos cidados, e uma dimenso construtiva, relativa definio de necessidades a partir de uma base informacional pautada na pluralidade de preferncias (Sen, 2000: 175).

Essas oportunidades ganham uma configurao especial no caso dos governos sub-nacionais que vm assumindo uma importncia estratgica cada vez maior na implementao da agenda de polticas pblicas no pas, principalmente em relao quelas reas de polticas que afetam o cotidiano dos cidados, ou seja, os programas e servios sociais.

Do ponto de vista democrtico, a importncia estratgica dos governos subnacionais, notadamente os municipais, decorre da posio central que eles assumiram no interior do arranjo federativo com relao execuo e gesto de polticas pblicas em conseqncia do movimento descentralizante ocorrido nas ltimas dcadas. O exerccio dessas atribuies, a partir de diferentes assimetrias quanto s capacidades fiscais e de gesto, implica em deliberaes relativas regulao, normatizao, implementao e controle de polticas pblicas em cada nvel de governo. De forma continuada, tais processos tm
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Na abordagem da capacidade, proposta por Sen, funcionamentos referem-se s capacidades de realizar determinadas aes (comer, freqentar escolas, participar de decises polticas) ou atingir certos estados de bem-estar (estar bem nutrido, saudvel, etc). Ser capaz envolve, ainda, a possibilidade de fazer escolhas, ou seja, a idia de capacidade remete no s s realizaces mas tambm liberdade substantiva de proceder escolhas. (Sen, 2000, 2001).

conseqncias distributivas, pois resultam na construo de critrios de alocao e de acesso dos cidados aos recursos pblicos.

Embora a formulao e desenho das polticas pblicas em grande medida estejam concentrados no nvel central de governo - seja devido aos dispositivos constitucionais ou por fora do fortalecimento da posio do governo central nessa direo -, significativa a variao daqueles critrios por conseqncia das condies de implementao das polticas. De forma no trivial,

incongruncias entre o desenho e a execuo, distores em termos da direcionalidade ou implantao seletiva de programas e aes so resultado das condies finais de implementao de poltica pblicas. Essas condies remetem no apenas aos constrangimentos institucionais, polticos e fiscais, mas tambm ao exerccio de discricionariedade por parte dos governantes e seus agentes na alocao de bens e servios pblicos entre potenciais beneficirios. O alcance e a inclusividade dos critrios adotados acabam por definir os contornos reais da justia distributiva operando sob as instituies polticas, o que faz com os processos de deliberao vinculados gesto de polticas assumam importncia estratgia para a definio dos contedos da democracia brasileira.

Desta perspectiva, a institucionalizao de mecanismos de deliberao participativa introduz novas condies para a atuao dos Legislativos, principalmente porque isso representa um certo grau de compartilhamento de responsabilidades com essas instncias. Ou seja, pode-se conceber a operao simultnea das arenas participativas e do Poder Legislativo como um arranjo de responsabilidades difusas de deliberao e de controle pblico.

Quais as conseqncias disso? Inicialmente, a operao de mltiplos mecanismos de responsabilizao uma condio importante para incentivar o comportamento responsivo dos agentes polticos (burocracias, gestores pblicos e representantes eleitos) relativamente s preferncias dos cidados. No

entanto, para se avaliar se esse o caso preciso colocar em tela qual a natureza da relao entre essas arenas.

Como a dinmica dos conselhos ou demais mecanismos participativos afeta o funcionamento dos Legislativos? Como a atuao parlamentar e as decises legislativas impactam as deliberaes participativas? As relaes horizontais entre os Poderes Executivo e Legislativo, em cada nvel de governo, so afetadas pela operao destas instncias participativas?

Do ponto de vista dos atributos democrticos desta relao, responder a essas questes requer problematizar a capacidade desse arranjo em promover a sinergia entre as dinmicas das instncias participativas e representativas em direo ao pblica democrtica e responsvel.

O argumento aqui desenvolvido o de que, no contexto de um sistema representativo de governo, a promoo dessa sinergia supe:

1) que os diferentes atores em interao cidados, legisladores e lderes de coalizes sejam dotados das capacidades requeridas para o desempenho adequado de seus papis; 2) o reconhecimento das diferenas entre essas arenas quanto aos seus potenciais para promover os princpios basilares da democracia: igualdade poltica, participao, deliberao e no-tirania (Fishkin, 1995). A construo de aes sinrgicas entre as instncias participativas e representativas requer, portanto, o reconhecimento e o reforo mtuo das capacidades institucionais de cada uma delas.

No que tange ao primeiro requisito, extensa literatura tem assinalado os efeitos perversos de padres muito acentuados de desigualdades sociais e culturais sobre o desempenho das instituies democrticas. Argumenta-se,

especialmente, que sob tais condies, os cidados tm dificuldades em traduzir direitos institudos em capacidades que lhes garantam o exerccio efetivo de tais direitos6 .

No entanto, pouco se tem explorado o tema relativo s capacidades dos legisladores e dos lderes de coalizes de traduzirem os interesses e as demandas dos cidados em polticas e de garantirem que tais polticas produziro os resultados esperados.

Para exercerem adequada e legitimamente suas atribuies de legislar e de fiscalizar os parlamentares devem: 1) Estar em permanente interao com os cidados, atravs dos instrumentos de participao poltica que permitem aos grupos

organizados vocalizar suas preferncias e sinalizar suas prioridades para os representantes eleitos. Legisladores envolvidos em processos de deliberao no podem e no devem ser portadores apenas das preferncias de sua constituency. Eles devem conhecer, tambm as demandas de outros segmentos sociais, profissionais, regionais, etc. 2) Ampliar a sua base informacional relativa: 2.1. aos interesses dos cidados; 2.2. s relaes entre demandas, polticas e resultados; 2.3. s conseqncias esperadas de diferentes polticas pblicas; 2.4. s coalizes polticas em presena nas Casas Legislativas e fora delas e 2.5. s correlaes de foras entre os interesses portados por essas coalizes; 3) Desenvolver a expertise requerida para o exerccio de suas atribuies de fiscalizao dos atos e das omisses do Poder Executivo.

Os lderes de coalizes, por sua vez, desempenham importante papel como agentes dos cidados e, para tanto, devem tambm desenvolver capacidades
6

Ver, a respeito, Marshall (1973), Dahl (1989), Przeworski (1991), Sen (2000).

informacionais e organizacionais. Como afirma Arnold (1990), nas democracias os cidados tm, no mnimo, dois agentes: o governo e a oposio. Quanto mais as oposies forem plurais e diversificadas, melhores agentes sero da multiplicidade de interesses e identidades em presena. Porm, a eficcia de suas aes depende diretamente de suas capacidades de atuarem

efetivamente como instigadores, ativando pblicos desatentos e contribuindo para diminuir as assimetrias informacionais entre os diferentes atores.

J no que se refere ao segundo requisito o reconhecimento das diferenas entre essas arenas quanto aos seus potenciais para promover os princpios basilares da democracia: igualdade poltica, participao, deliberao e notirania (Fishkin, 1995) vale lembrar que, no interior do sistema de separao de poderes que caracteriza o arranjo poltico institucional brasileiro, o Legislativo conforma a arena mais porosa heterogeneidade de interesses presentes na sociedade. O mecanismo representativo de composio das Casas Legislativas assegura, potencialmente, a incluso de diversos pblicos nessa arena. Dependendo, portanto, de quo representativo o Legislativo, essa posio institucional propicia condies informacionais de deliberao poltica pautada em uma matriz plural de preferncias polticas7.

Pblicos atentos, mobilizados e dispostos a arcarem com os custos da participao, seja eleitoral ou diretamente, tm na representao um mecanismo vigoroso para influir nas decises polticas. Mas os pblicos desatentos, devido a assimetrias informacionais ou ao custo da participao poltica, tm na representao um mecanismo decisivo para a garantia de que as suas preferncias potenciais sero consideradas ao longo do processo decisrio e se tornem incentivos para a vigilncia e controle recprocos entre os legisladores e entre os Poderes Legislativo e o Executivo (Arnold, 1990).
7

Analiticamente, o atributo de representatividade remete s regras de (a) composio do rgo decisrio no caso brasileiro, a representao proporcional a partir da competio multipartidria e de (b) distribuio de direitos e recursos parlamentares entre os legisladores. Tais regras definem os dois pisos a partir dos quais os cidados podem influenciar o sistema decisrio, ou seja, o eleitoral e ps-eleitoral. Cf. Powell, 2000.

A representatividade das instituies , portanto, um atributo necessrio garantia da igualdade poltica entre pblicos marcados por assimetrias relativas ao controle de recursos, ao grau de engajamento poltico e s intensidades de preferncias. Embora diferentes cadeias de interao possam ser mobilizadas por esse arranjo de responsabilidades difusas, cabe ressaltar que a natureza representativa dos legislativos potencializa a incluso de diferentes posies e preferncias polticas nos processos de escolhas pblicas.

A institucionalizao de arenas participativas confere uma dinmica policntrica de deliberao acerca das diferentes agendas e demandas canalizadas para a gesto pblica que, se por um lado, amplia a participao poltica dos cidados, por outro, requer a coordenao horizontal dessas deliberaes com vistas sua implementao eficiente e efetiva. Isso particularmente importante tendo em vista o formato setorial dessas arenas, com competncias restritas a determinada rea de poltica pblica ou a ausncia de dispositivos indutores de uma atuao intersetorial e integrada.

O acompanhamento e as deliberaes continuadas acerca de um determinado programa ou ao governamental propiciam informaes relevantes para o ajuste, a avaliao e a realizao de eventuais mudanas na direo de uma poltica pblica. Logo, essas arenas participativas podem potencializar a

adaptabilidade das polticas pblicas e da ao governamental com base no fluxo informacional que pauta as suas deliberaes e o aprendizado relativo s conexes entre as polticas e seus efeitos. Ao longo desses processos deliberativos, os participantes sinalizam as suas preferncias e as suas prioridades em termos de escolhas pblicas, mitigando, portanto, os limites do mecanismo eleitoral para instruir as decises em contextos decisrios contnuos. A realizao efetiva desses potenciais, no entanto, requer a sua articulao com os demais contextos decisrios na medida em que eles introduzam novos contedos e instrues para as decises legislativas e executivas.

Nessa direo, as deliberaes advindas das arenas participativas podem atuar para o fortalecimento da posio institucional do Poder Legislativo no sistema decisrio. Na medida em que instruam os legisladores na definio dos focos de ateno e prioridades, as incertezas dos legisladores com relao aos efeitos das polticas a serem escolhidas podem ser mitigadas pela incorporao das posies e consensos parciais construdos nessas arenas, propiciando uma base mais consistente de debate, negociao e enforcement das decises legislativas, tanto na arena parlamentar como na sua interao com o Poder Executivo.

A latitude dos movimentos dos legisladores, nas negociaes intraparlamentares e com o Poder Executivo, aumenta na medida em que um circuito informacional entre as arenas participativas e o Poder Legislativo possa instruir a atividade parlamentar. Uma possibilidade o fortalecimento da posio institucional do Legislativo como uma arena de alinhamento das demandas polticas no contexto das decises legislativas acerca do planejamento plurianual e diretrizes oramentrias da ao governamental, na medida em a realizao destas demandas possa implicar em trade-offs setoriais e/ou intertemporais e, portanto, na necessidade de se produzir consensos quanto a isto.

O papel dos legisladores na calibragem dos objetivos e das aes governamentais ao longo dos mandatos pode ser tambm significativamente fortalecido. Isso particularmente importante no caso dos governos municipais, pois as suas atribuies na implementao e gesto de polticas geram oportunidades concretas para os legisladores alinharem os feed-backs dos cidados s propostas de adaptao, de ajuste e de mudana das polticas, expandindo a capacidade dos legisladores de impactar sobre a conduo do governo.

Cabe destacar que a possibilidade de tais efeitos virtuosos no resulta da simples interao com os pblicos atentos, engajados ou no em instncias participativas, na medida em que essa pode conduzir tanto a decises de natureza particularista como de cunho universalista. Como destaca Arnold (1990), a quem os legisladores so responsivos depende do padro de interao entre os cidados, legisladores e lderes de coalizes.

De forma importante, esses virtuosos efeitos dependem das capacidades institucionais do Legislativo para reconfigurar as condies de exerccio de suas atribuies no interior das cadeias de interao entre os legisladores, o Executivo, as burocracias, os conselhos e os cidados, facultados pelo novo marco regulatrio da gesto pblica.

Essas capacidades dizem respeito no s aos recursos organizacionais, mas tambm aos incentivos para que os legisladores mobilizem a arena legislativa como um espao de discusso, negociao e enforcement de decises polticas. Os legislativos tm introduzido inovaes institucionais importantes tanto no sentido do seu aperfeioamento organizacional, como no sentido de ampliar os canais de interlocuo com os cidados. Inovaes no mbito da organizao interna do Poder Legislativo tm criado novas oportunidades de participao da sociedade civil no processo legislativo, para alm dos mecanismos de consulta popular e de iniciativa legislativa dos cidados previstos constitucionalmente. Em diferentes ritmos, os legislativos esto introduzindo comisses de legislao participativa e mecanismos de interlocuo institucionalizada com a sociedade civil organizada, como audincias pblicas, fruns e seminrios legislativos (Anastasia, 2002).

Do ponto de vista da qualidade da democracia, o carter propriamente inovador desses mecanismos deve ser discutido por referncia s oportunidades de interao entre as deliberaes realizadas em arenas participativas e as deliberaes pautadas na representao poltica, e os seus efeitos com relao

ao desenvolvimento das capacidades dos cidados e de seus representantes para atuarem de forma responsiva ao interesse pblico em cada uma dessas arenas.

Na medida em que a interlocuo entre os legislativos e a sociedade civil busca ampliar as bases informacionais da ao legislativa e preservar a independncia parcial dos legisladores nos processos deliberativos (Manin, 1995), os incentivos obteno de expertise pelos legisladores e a disponibilidade de apoio tcnico ao trabalho parlamentar assumem um significado especial para o

desenvolvimento das capacidades institucionais dos legislativos.

A especializao por parte dos legisladores redefine as condies de interlocuo com os cidados e com as organizaes que buscam influenciar a agenda legislativa. De um lado, tal especializao favorece a exposio dos legisladores s demandas dos cidados, produzindo um grau menor de incertezas quanto s polticas e seus efeitos. De outro lado, melhora as condies de julgamento, por parte dos legisladores, quanto aos impactos provocados pelas demandas apresentadas por apoiadores consistentes sobre os pblicos desatentos, seja em termos das suas hierarquias de preferncias polticas, seja em termos da distribuio dos custos e dos benefcios decorrentes da converso dessas preferncias em decises. Isso particularmente importante quando se tem em vista o crescimento das prticas de advocacy nos legislativos por parte de organizaes da sociedade civil8.

Parlamentary advocacy refere-se ao conjunto de iniciativas que buscam monitorar a atividade parlamentar em relao a determinados issues e criar oportunidades para a vocalizao e o debate com os legisladores acerca das causas defendidas. Embora os seus defensores diferenciem essas iniciativas do lobby por causa da transparncia e publicidade das suas aes, persistem os problemas de coordenao e de deliberao quanto incorporao, espao e prioridades dessas demandas na agenda legislativa.

Um dos aspectos que vem sendo destacado pela literatura refere-se aos efeitos institucionais (Quirk, 2005: 324) provocados pelo tipo de organizao legislativa sobre a capacidade deliberativa dos legisladores. Dentre estes efeitos vale mencionar o desenvolvimento institucional e os graus de especializao funcional9 das Casas Legislativas, tendo em vista seus impactos sobre as bases informacionais da atividade legislativa.

No entanto, a literatura tem explorado menos os padres de interao entre representao e participao e seus efeitos sobre os processos deliberativos que ocorrem no interior das Casas Legislativas. O ponto o seguinte: assim como diferentes modelos de organizao legislativa geram diferentes efeitos institucionais sobre as capacidades dos legisladores, na medida em que promovem diferentes padres de distribuio de atribuies, de direitos e de recursos parlamentares, tais capacidades so, tambm, fortemente afetadas pelas interaes entre representantes eleitos e cidados, que se desenvolvem atravs de mecanismos institucionalizados de interlocuo com a sociedade civil (anastasia, 2002). E pouco se tem explorado, ademais, as percepes dos cidados quanto importncia da deliberao legislativa para que seja assegurada, atravs dela, tanto quanto possvel, a expresso polticoinstitucional do melhor interesse pblico.

Como destaca Jones (1994: 185), justamente porque o processo legislativo organizado em bases representativas, ele implica em iterao10; iterao produz informao; as informaes processadas em cada estgio deflagram seqncias de negociao e de definio de acordos legislativos. Tais acordos so, eles prprios, orientados para novos rounds de iterao na medida em que, ao serem

Relativa existncia de staff qualificado, rotinas de documentao e publicizao da atividade, s demandas legislativas, e ao uso de tecnologias de gesto das informaes legislativas. 10 Jones explora a conexo entre iterao e alterao no processo legislativo: alteration is therefore implied in the repeated exercises of exploring problems, developing solutions, and testing options (...) a proposal is worked and reworked to approximate the interests of those participating (1994:184).

publicizados, podem induzir parlamentares e cidados a se mobilizarem pela incluso de interesses e de posies at ento ausentes.

A interao entre representao e participao atua para publicizar esses acordos, submete-los inspeo e ao escrutnio pblico e, potencialmente, impactar sobre os novos rounds de iterao entre os legisladores. Chamar ateno para essa dimenso significa ressaltar que o impacto de arranjos institucionais que do suporte a essa interao vai alm da drenagem das deliberaes participativas em direo s instituies representativas. O ponto destacado aqui que a operao de um circuito informacional entre essas arenas pode ativar e redirecionar o processo legislativo, iterativamente, de forma a aproxima-lo das preferncias sinalizadas pelos cidados11.

Consideraes Finais

O funcionamento adequado da(s) democracia(s) contempornea(s) supe ademais da operao de um dado conjunto de procedimentos decisrios baseados nos princpios de igualdade poltica e de soberania popular, e do respeito aos direitos fundamentais de todos os cidados a construo permanente e a distribuio eqitativa das capacidades requeridas para o exerccio efetivo de tais procedimentos e dos direitos inscritos no status de cidado.

Argumentou-se, neste captulo, que tais capacidades devem ser desenvolvidas pelos diferentes atores em interao cooperativa e/ou competitiva na dinmica poltica, especialmente por aqueles atores considerados pivotais nas democracias: cidados, legisladores e lderes de coalizo.

11

De uma perspectiva informacional, a definio da agenda pblica um process by which information is prioritized for action, and attention allocated to some problems rather than others (Jones & Baumgartner, 2005, viii-ix). Essa acepo permite incluir a interao entre representao e participao com um componente da idia de poder de agenda, ou seja, os padres de interao entre cidados, legisladores e lderes de coalizes e seus impactos na definio de prioridades e alocao de ateno legislativa.

Argumentou-se,

ademais,

que

contexto

mais

adequado

para

desenvolvimento de tais capacidades aquele da interlocuo institucionalizada e permanente entre estes atores, atravs de um processo de interao-iterativa que redunde na transformao da democracia em um contexto decisrio contnuo e institucionalizado para o conjunto de participantes.

No que se refere s Casas Legislativas, especificamente, argumentou-se que o grande desafio com que elas se defrontam nas democracias contemporneas refere-se sua transformao em magic towns e, por conseqncia, em loci deliberativos capazes de localizar qual , e onde est, o melhor interesse dos cidados e representa-lo.

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