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III Congresso Consad de Gesto Pblica

A GESTO DO PODER JUDICIRIO: UMA ANLISE


DO SISTEMA DE MENSURAO DE DESEMPENHO DO JUDICIRIO BRASILEIRO

Jos Marcelo Maia Nogueira Leonel de Oliveira Lima Gis Regina Silvia Viotto Monteiro Pacheco

Painel 34/134

Gesto e controle: tenses recorrentes

A GESTO DO PODER JUDICIRIO: UMA ANLISE DO SISTEMA DE MENSURAO DE DESEMPENHO DO JUDICIRIO BRASILEIRO
Jos Marcelo Maia Nogueira Leonel de Oliveira Lima Gis Regina Silvia Viotto Monteiro Pacheco

RESUMO O Poder Judicirio brasileiro comea a considerar mais fortemente o tema da reforma de sua gesto a partir da primeira metade da dcada de 1990. Anos depois, em 2004, promulgada a Emenda Constitucional no 45/2004, conhecida por Reforma do Judicirio, que traz, como uma de suas principais realizaes, a criao do Conselho Nacional de Justia (CNJ) rgo responsvel pelo controle administrativo e financeiro do Poder Judicirio brasileiro. O CNJ, pautando-se pela citada tendncia de desenvolvimento de sistemas de mensurao de desempenho, a partir de 2006 passa ento a recolher e sistematizar dados estatsticos referentes a aspectos diversos identificados como diretamente ligados ao desempenho das organizaes judicirias brasileiras (tais quais seus insumos, dotaes oramentrias, litigiosidade e acesso justia). A divulgao destes dados torna-se feita por intermdio de relatrio anual intitulado Justia em Nmeros. Mais recentemente, outra abordagem da mensurao empregada: seu uso junto ao desenvolvimento de planejamento estratgico do Judicirio brasileiro. E nesta linha o CNJ lana proposta de indicadores do Planejamento Estratgico. O presente trabalho traz uma anlise do atual sistema de mensurao de desempenho do Poder Judicirio brasileiro, mais especificamente no tocante ao processo que visa disseminao e a incorporao da prtica da mensurao na cultura organizacional das unidades judicirias de todo o pas. Trata-se de uma pesquisa de carter exploratrio. A metodologia empregada no desenvolvimento do presente estudo pode ser descrita em trs fases principais: a pesquisa bibliogrfica, a documental e a anlise de dados primrios obtidos atravs da realizao de entrevistas a agentes decisores do sistema de mensurao e planejamento do Judicirio brasileiro. O objetivo geral foi analisar os processos percorridos e os entendimentos que envolvem a elaborao do atual sistema de mensurao de desempenho do Poder Judicirio brasileiro. Como objetivos especficos buscaram-se: descrever o contexto em que surge e se desenvolve o movimento de mensurao de desempenho no Judicirio brasileiro; e discutir as particularidades da gesto do Poder Judicirio que influenciam no desenvolvimento e operao do sistema de mensurao de desempenho do Judicirio brasileiro. Aps anlise bibliogrfica e documental, so consideradas percepes de gestores deste sistema com relao a seus entendimentos acerca da gesto e mensurao de desempenho no Judicirio, aos esforos polticos e administrativos adotados, ao possvel futuro do sistema, dentre outras. A entrevista foi escolhida como ferramenta para o colhimento de dados necessrios para o alcance dos objetivos estabelecidos. Tendo conhecimento de que este movimento representa uma primeira experincia no sentido da adoo da

mensurao de desempenho judicirio enquanto poltica nacional, o estudo tambm discute a natureza de problemas estruturais e organizacionais a serem trabalhados no Judicirio brasileiro visando prtica da mensurao, alm da necessidade de uma padronizao em processos administrativos ligados a esta prtica nas heterogneas organizaes judicirias brasileiras. O Justia em Nmeros embora no aprofunde mensuraes tocantes a temas crticos do Judicirio como, tramitao e custos processuais, acessibilidade, capacitao de corpo funcional e otimizao de procedimentos organizacionais, ou ainda no traga indicadores que considerem as diferenciaes estruturais existentes entre segmentos judiciais tem trazido os primeiros e importantes diagnsticos de uma rea que, at ento, era desprovida de qualquer prtica semelhante, que fosse orientada e sustentada por uma poltica nacional. Pondere-se tambm que mensuraes e anlises a serem feitas sobre os citados temas crticos e diferenciaes, antes de poderem ser melhor aprofundadas, precisam ser fundamentadas sobre bases de conhecimentos acerca de estruturas e caractersticas institucionais at ento desconhecidas. Os indicadores do Planejamento Estratgico, por sua vez, j abordam com mais consistncia os itens crticos a serem trabalhados, alm de trazer orientaes que cuidam de vincular medies ao alcance de metas. A iniciativa representada por esses indicadores lida ainda com o avano de promover noes de planejamento em torno de prazos e objetivos estratgicos no Judicirio brasileiro, avano este que se mostra apenas uma das peas de um movimento maior que visa promoo da elaborao de planejamentos estratgicos em todas as unidades judicirias regionais. Assumindo que mais adequado que as unidades regionais e estaduais encabecem seus prprios planejamentos, os gestores nacionais deste movimento estipulam os indicadores do Planejamento Estratgico objetivando tambm seu uso como balizadores dos respectivos planejamentos locais em relao ao planejamento nacional do Judicirio brasileiro. Junto ao relatrio Justia em Nmeros, os indicadores do Planejamento Estratgico configuram-se como uma significativa empreitada em direo quelas melhorias na administrao do Judicirio brasileiro que possam ser fundamentadas pela atuao do sistema de mensurao e planejamento deste Poder. Por fim, fica a percepo de que todo este movimento, apesar de estruturas de resistncia a serem enfrentadas e nivelamentos organizacionais a serem procedidos em todo o pas, est contribuindo para que Poder Judicirio brasileiro possa contar com um aumento do uso das informaes de seu desempenho para processos decisrios, com uma padronizao em sua poltica nacional de mensurao de desempenho e com uma evoluo da reflexo crtica feita sobre a prestao do servio jurisdicional.

SUMRIO

INTRODUO........................................................................................................... 04 A MENSURAO DE DESEMPENHO DO PODER JUDICIRIO BRASILEIRO..... 08 O SISTEMA DE MENSURAO DE DESEMPENHO DO PODER JUDICIRIO BRASILEIRO........................................................................................ 11 O RELATRIO JUSTIA EM NMEROS................................................................. 13 CONSIDERAES FINAIS....................................................................................... 17 A ESCASSEZ DA LITERATURA E A ADEQUAO DA EXISTENTE..................... 18 A EXPERINCIA BRASILEIRA................................................................................. 20 REFERNCIAS.......................................................................................................... 23

INTRODUO

Desde as reformas em curso na organizao e funcionamento do Estado observadas nas ltimas dcadas percebida uma tendncia mundial na administrao pblica que tem se pautado pela adoo de instrumentos de gesto visando o incremento do desempenho de agncias e rgos pblicos, bem como a racionalizao de seus procedimentos. Na tentativa de adequao a este cenrio, tornou-se comum, por parte das referidas organizaes, a elaborao e o uso de sistemas de mensurao que se propem a conhecer melhor seus desempenhos organizacionais. Dentre outros objetivos, a utilizao estratgica de sistemas capazes de mensurar o desempenho de um rgo pblico possibilita prticas mais otimizadas de controle, oramento, aprendizagem organizacional e consequente melhoria dos servios prestados (Behn, 2003). Em todo o mundo, as primeiras reformas que enfatizam essas diretrizes se deram no Poder Executivo, durante a dcada de 1980. Mais recentemente, movimentos de reforma visando melhores resultados, transparncia e eficincia passaram a se encampar nos Poderes Legislativo e Judicirio (isto , em pases onde vigora a tripartio do Poder de Estado). No Brasil, coincidindo com outras transformaes (de constitucionais a populacionais), o Poder Judicirio passa tambm a buscar respostas s presses sobre ele exercidas por melhorias em sua gesto. Tentando, portanto, identificar problemticas a ser trabalhadas neste poder, o estudo A Imagem do Judicirio junto Populao Brasileira, do Centro de Pesquisas de Opinio Pblica da UnB (Universidade de Braslia apud Vieira & Pinheiro, 2008), conclui que, atualmente, a justia no Brasil no atende bem s necessidades do povo brasileiro, tem problemas de gesto e de planejamento, precisa de reformulaes, lenta e no oferece tratamento igualitrio aos seus demandantes. Por sua vez, em pesquisa que aborda possveis causas para as altas taxas de congestionamento processual no Judicirio brasileiro, Sadek (2009; p.1) considera que o desempenho do Judicirio depende estritamente da gesto administrativa interna. De nada adianta ter mais juzes, mais computadores, mais unidades judiciais, sem uma gesto adequada. Assim, diante deste cenrio, a caracterizada crise do Judicirio tem recebido, nos ltimos anos, crticas e

proposies visando sua amenizao, que perpassam variadas abordagens, normalmente pautadas por tentativas de reformulao legal e administrativa. A exemplo das medidas gerenciais que visavam lidar com a crise do Estado, o Poder Judicirio brasileiro comea a considerar mais fortemente o tema da reforma de sua gesto a partir da primeira metade da dcada de 1990. Anos depois, em 2004, promulgada a Emenda Constitucional no 45/2004, conhecida por Reforma do Judicirio, que traz, como uma de suas principais realizaes, a criao do Conselho Nacional de Justia (CNJ) rgo responsvel pelo controle administrativo e financeiro do Poder Judicirio brasileiro (BRASIL, 1988). O CNJ, pautando-se pela citada tendncia de desenvolvimento de sistemas de mensurao de desempenho, a partir de 2006 passa ento a recolher e sistematizar dados estatsticos referentes a aspectos diversos identificados como diretamente ligados ao desempenho das organizaes judicirias brasileiras (tais quais seus insumos, dotaes oramentrias, litigiosidade e acesso justia). A divulgao destes dados torna-se feita por intermdio de relatrio anual intitulado Justia em Nmeros. Mais recentemente, outra abordagem da mensurao empregada: seu uso junto ao desenvolvimento de planejamento estratgico do Judicirio brasileiro. E nesta linha o CNJ lana proposta de indicadores do Planejamento Estratgico. E a partir da constatao de que este movimento pode representar uma grande empreitada reformista na rea da gesto do Poder Judicirio brasileiro que surgem questionamentos relativos a: que aspectos do desempenho judicirio foram/so privilegiados neste atual sistema de mensurao de desempenho? De que forma este sistema aborda os itens crticos da prestao do servio judicirio e d subsdios para o tratamento destes itens? Com que profundidade so particularizados os diferentes desempenhos de reas diversas do judicirio? Como os agentes decisores deste sistema tm lidado com o processo de disseminao da cultura de mensurao e planejamento no pas, quais as dificuldades enfrentadas, que modificaes organizacionais e administrativas tm sido promovidas para o recebimento destas prticas e quais as perspectivas para o futuro deste sistema? O presente trabalho se desenvolve, portanto, procurando analisar alguns dos processos percorridos e dos entendimentos que envolvem a elaborao do atual sistema de mensurao de desempenho com relao s questes listadas. Saliente-

se que a pesquisa no se foca nos dados produzidos pelo sistema, mas sim, conforme indicam estas questes, nos temas escolhidos para formar as mensuraes e nas aes polticas e administrativas que fundamentaram e do suporte composio do sistema. Por trazer um assunto relativamente novo na agenda da gesto do Judicirio brasileiro, e mais ainda na literatura acadmica do pas, esta se configura como uma pesquisa de carter exploratrio, sem a pretenso de esgotar o tema, com o objetivo de observar algumas das situaes existentes, para ao final levantar indagaes sobre contextos os indicadores do Planejamento Estratgico, por sua vez, j abordam com mais consistncia os itens crticos aqui listados, alm de trazer orientaes que cuidam de vincular medies ao alcance de metas. A iniciativa representada por esses indicadores lida ainda com o avano de promover noes de planejamento em torno de prazos e objetivos estratgicos no Judicirio brasileiro, avano este que se mostra apenas uma das peas de um movimento maior que visa promoo da elaborao de planejamentos estratgicos em todas as unidades judicirias regionais. Assumindo que mais adequado que as unidades regionais e estaduais encabecem seus prprios planejamentos, os gestores nacionais deste movimento estipulam os indicadores do Planejamento Estratgico objetivando tambm seu uso como balizadores dos respectivos planejamentos locais em relao ao planejamento nacional do Judicirio brasileiro. Junto ao relatrio Justia em Nmeros, os indicadores do Planejamento Estratgico configuram-se como uma significativa empreitada em direo quelas melhorias na administrao do Judicirio brasileiro que possam ser fundamentadas pela atuao do sistema de mensurao e planejamento deste Poder. Por fim, fica a percepo de que todo este movimento, apesar de estruturas de resistncia a serem enfrentadas e nivelamentos organizacionais a serem procedidos em todo o pas, est contribuindo para que Poder Judicirio brasileiro possa contar com um aumento do uso das informaes de seu desempenho para processos decisrios, com uma padronizao em sua poltica nacional de mensurao de desempenho e com uma evoluo da reflexo crtica feita sobre a prestao do seu servio, estruturas e atores que influenciam o citado processo.

A metodologia empregada no desenvolvimento do presente estudo pode ser descrita em trs fases principais: a pesquisa bibliogrfica, a documental e a anlise de dados primrios obtidos atravs da realizao de entrevistas a agentes decisores do sistema de mensurao e planejamento do Judicirio brasileiro. O objetivo geral foi analisar os processos percorridos e os entendimentos que envolvem a elaborao do atual sistema de mensurao de desempenho do Poder Judicirio brasileiro. Como objetivos especficos buscaram-se: descrever o contexto em que surge e se desenvolve o movimento de mensurao de desempenho no Judicirio brasileiro; e discutir as particularidades da gesto do Poder Judicirio que influenciam no desenvolvimento e operao do sistema de mensurao de desempenho do Judicirio brasileiro.

A MENSURAO DE DESEMPENHO DO PODER JUDICIRIO BRASILEIRO

Pensar em mensurao de desempenho enquanto uma ferramenta administrativa no Poder Judicirio exige, alm da necessidade de se observar suas particularidades administrativas e institucionais, o cuidado de se considerar outras propriedades da natureza do servio prestado por este poder. Porm, uma vez que se assuma esta necessidade, h de se atentar para que estas particularidades no venham a ser compreendidas como impedimentos para a adoo desta ferramenta. Por vezes tidos como adaptveis prtica no servio pblico, inclusive especificamente ao Poder Judicirio, alguns mtodos de mensurao de desempenho prprios do setor privado costumam ser cogitados para experimentao no setor pblico em diversos pases. Tomando-os como exemplo para o caso do Brasil, Rodrigues (2008) defende a adoo, pelo Poder Judicirio, de modelos apresentados pela administrao privada como um caminho para solucionar os problemas existentes em sua organizao burocrtica:
Percebendo que o tradicional modelo de gesto administrativa burocrtica do servio pblico no mais atende as complexas demandas da sociedade contempornea, deflagrou-se nos Judicirios da Europa e dos Estados Unidos movimento cuja meta a preocupao de melhorar a prestao jurisdicional. A soluo recaiu sobre a importncia da gesto no mago das instituies judiciais no mundo, exatamente por apresentarem, a despeito das notrias diferenas culturais, polticas, econmicas e sociais, objetivos intrinsecamente comuns, de forma a repercutir na eficincia de projetos, como contraponto burocracia que nos conduziu aos conhecidos problemas de dificuldades, ineficincia e morosidade. [...] Necessrio empregar novas metodologias cientificamente comprovadas por empresas a fim de quebrar paradigmas obsoletos. Em que pese a Administrao Pblica e a empresa privada possurem diferentes estruturas e finalidades, na essncia tm ponto comum, que a prestao de servios. [...] A gesto pela qualidade amplia a visibilidade do Judicirio sociedade, aumentando a transparncia em virtude de dispor de indicadores estatsticos precisos e confiveis. (RODRIGUES, 2008; p.1).

J Barbosa (2007) invoca certas particularidades do Poder Judicirio que vm a exigir maior ateno e rigor crtico quando da adoo dos citados modelos de gesto e mensurao de desempenho:
Ao contrrio da atividade privada, baseada no consumo, necessrio ou induzido, e portanto mais lucrativa quanto maior for o nmero de usurios, a prestao jurisdicional est desvinculada do consumidor, sendo possvel supor que uma sociedade possa ser tanto melhor quanto menor for a necessidade de buscar uma soluo judiciria, pelo menos nos casos em que o Judicirio est acessvel maior parte da populao. Tambm neste caso a lgica de mercado e a lgica judiciria so contrapostas.

9 Ainda que se possa admitir, por amor argumentao, que a atividade judiciria esteja de fato resumida prestao de um servio [...], deve-se levar em conta o produto atpico que oferece. A ttulo de exemplo, pode-se supor que o aumento da demanda, desejvel no ambiente de mercado, pode no ser um indicador de sucesso da atividade jurisdicional, mas indicativo do fracasso na conduo pelo Estado de polticas pblicas voltadas concretizao de direitos sociais. A transferncia mecnica de indicadores que refletem relaes prioritariamente econmicas para analisar o Poder Judicirio deforma e compromete os resultados apresentados. (BARBOSA, 2007; p.3-4).

De fato, abordagens como as trazidas por Rodrigues e Barbosa, que tratam de medidas administrativas prprias do setor privado sendo adotadas no setor pblico, so bastante discutidas na literatura dedicada anlise do recente movimento de reformas administrativas deste setor1. Calhao (2007; p.8), por sua vez, concilia as citadas abordagens ao considerar que tal movimento, embora fortemente impregnado pela viso privatista, a esta no se capitula; nela apenas se inspira para revitalizar a prestao de servios pblicos em patamares compatveis com as transformaes do Estado moderno. Frente a colocaes que se posicionam de forma refratria a esse movimento, buscando, por vezes, justificarem-se por atentar a um maior cuidado e crtica quando da adoo da prtica de mensurao de desempenho no Judicirio2, Jean (2005; p.145) defende que mesmo que seja necessrio ser particularmente cuidadoso com relao crtica, e o uso de ferramentas de mensurao possam no conciliar de imediato com valores fundamentais e especificidades do sistema judicial, o Judicirio no deve ter estas especificidades como pretexto para refutar olhares e discusses sobre seu funcionamento e desempenho. Porm, Yein Ng et al (2008) apontam que, mesmo que a mensurao de desempenho tenha atrado crescente ateno de policy makers e administradores judiciais, informaes de experincias empricas neste sentido em sistemas judiciais ainda so significativamente limitadas em todo o mundo. E estas limitadas informaes mostram-se como um indcio que aponta para uma fragmentada implementao da prtica de monitoramento e avaliao do desempenho judicirio enquanto temas de polticas pblicas.
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Boyne (2002), por exemplo, traz maior aprofundamento no tema. Algumas caractersticas da estrutura administrativa do Judicirio, como a presena de forte burocracia profissional, podem ser consideradas em discusses como essa.

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Diante da constatao de Yein Ng et al (2008), percebe-se que dentre as limitadas experincias empricas de mensurao existentes no mundo, a Europa mostra-se como um caso relativamente avanado no tocante ao uso da mensurao de desempenho nos sistemas judiciais de seus pases.

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O SISTEMA DE MENSURAO DE DESEMPENHO DO PODER JUDICIRIO BRASILEIRO

poca da instalao do CNJ, Falco (2006)3 observava a ausncia de uma poltica pblica voltada ao desenvolvimento de um sistema de estatsticas que pudesse dar suporte mensurao do desempenho e ao planejamento do Poder Judicirio brasileiro em mbito nacional. No entanto, considerando que a deciso de no se proceder a uma poltica sistematizada para este objetivo configurava-se numa poltica pblica em si, Falco (2006; p.91) descrevia esta poltica como: descontnua historicamente4; fragmentada institucionalmente; de baixa utilizao dos dados existentes nos processos decisrios internos (ou seja, no interferia no planejamento do setor); despadronizada; isenta de reflexo crtica. Antes da criao do CNJ, que atualmente traz a clara inteno de promover a prtica da mensurao de desempenho e do planejamento estratgico no Judicirio brasileiro de forma sistemtica (CNJ, 2009a; idem, 2009b; ib., 2009c; ib., 2009d), se discutia muito a ausncia de diretrizes e iniciativas em mbito nacional neste sentido5. Atualmente o CNJ tem a tarefa de, em mbito nacional, lanar diretrizes, elaborar instrumentos e operar o sistema de mensurao de desempenho do Poder Judicirio brasileiro. Segundo o art. 14 da Resoluo no 76/2009 (CNJ, 2009b) este sistema abrange os indicadores estatsticos presentes no relatrio Justia em
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Embora a publicao tenha se feito no ano de 2006, a observao do autor foi proferida em maro de 2005, conforme especificado nas referncias bibliogrficas. A instalao do CNJ se deu em junho de 2005. 4 Acerca desta descontinuidade histrica, Sadek (2006; p.29) informa que o sistema judicirio no Brasil do incio do sculo XX contava com significativo levantamento de informaes. Por exemplo, no censo de 1908 existem dados acerca da justia civil e criminal, da justia federal, dos custos judicirios, da movimentao processual, dentre outros. Segundo a autora, a partir da dcada de 1940, esta nfase parece migrar para informaes pertinentes a questes como criminalidade, represso e sistemas carcerrios, ficando totalmente descoberto o campo da movimentao processual e do funcionamento dos tribunais. 5 A discusso crtica corrente poca pode ser exemplificada pelo seminrio Contando a Justia a produo de informao no sistema de justia brasileiro, ocorrido em maro de 2005 na FGV-EDESP (Escola de Direito do Estado de So Paulo). O seminrio objetivou discutir com intelectuais, acadmicos e operadores do direito a produo de dados pelas instituies do sistema de justia e a forma pela qual estas informaes so aproveitadas na administrao destas instituies (CUNHA, 2006; p.3) e, dentre outras, levantou a concluso de que apesar de a maioria das instituies estudadas em pesquisa apresentada na ocasio utilizarem algum tipo de sistema de informtica ou de produo de dados estatsticos, poucas so as instituies do sistema de justia brasileiro que tm neste instrumento um mecanismo de organizao e planejamento de gesto administrativa. (CUNHA, idem).

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Nmeros e os indicadores do Planejamento Estratgico Nacional (ainda em fase de concepo por parte de comit interno do CNJ responsvel pela gesto do referido planejamento). O Conselho
atualmente, compreende a ideia de mensurar desempenho em duas dimenses institucionais. A primeira refere-se definio de indicadores estratgicos, que iro mensurar o alcance dos objetivos estratgicos nacionais, comuns a todos os tribunais. J a segunda trata da fixao de critrios objetivos para a anlise de desempenho e gesto dos rgos do Poder Judicirio brasileiro via instrumento conhecido como Justia em Nmeros, um relatrio extrado a partir do sistema de estatstica do CNJ. Futuramente, a expectativa a de que os indicadores apontados nesta segunda dimenso sirvam de subsdios instrumentais para a avaliao da estratgia do Judicirio, assim como para balizar a funo do CNJ na definio de diretrizes nacionais relativas s polticas pblicas sob sua 6 administrao.

Portanto, percebe-se que os dois principais instrumentos que incorporam o sistema de mensurao de desempenho do Judicirio brasileiro o relatrio Justia em Nmeros e os indicadores do Planejamento Estratgico so alvos de uma expectativa que os v funcionando como um s instrumento de mensurao. Saliente-se, porm, que, dentre os dois, apenas o Justia em Nmeros funciona atualmente, estando os indicadores do Planejamento Estratgico ainda em fase de elaborao, com previso para incio de funcionamento para 20107. No entanto, no prprio Justia em Nmeros, j se pode perceber o registro de uma inteno de que o mesmo possa abranger temas estratgicos em seus indicadores. Segundo a edio referente ao ano de 2008, o relatrio Justia em Nmeros tem por objetivo geral buscar a ampliao do processo de conhecimento do Poder Judicirio, demonstrado no apenas por meio de dados estatsticos, mas principalmente mediante indicadores capazes de retratarem o desempenho dos tribunais (CNJ, 2009c; p.7). Em seguida informado que os indicadores do Justia em Nmeros tm por objetivo a obteno de informaes de gesto dos rgos da Justia (CNJ, 2009c; p.8), e que estes dados so utilizados pelo Conselho Nacional de Justia, por meio do uso de indicadores para orientar o planejamento estratgico e permitir a realizao de diagnsticos sobre a situao do Poder Judicirio (CNJ, idem).

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Chefe de Gabinete da Presidncia do CNJ, entrevistado em 25/11/2009. Diretora do Departamento de Gesto Estratgica do CNJ, entrevistada em 20/11/2009.

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O RELATRIO JUSTIA EM NMEROS

O relatrio rene dados estatsticos relativos Justia Federal, Estadual e do Trabalho. Quanto aos outros dois segmentos do sistema judicirio brasileiro (Justia Eleitoral e Justia Militar) h grupos de trabalho no CNJ voltados incluso dos mesmos no Justia em Nmeros, com previso de informao dos primeiros dados para 20108. Com relao aos temas relacionados a cada grupo de dados, o Justia em Nmeros se organiza de acordo com as seguintes categorias gerais (CNJ, 2009b): Insumos, dotaes e graus de utilizao grupo de indicadores que rene dados sobre despesas, pessoal, recolhimentos/receitas, informtica e rea fsica destinada prestao jurisdicional; Litigiosidade e carga de trabalho refere-se entrada de novos processos judiciais, carga de trabalho dos Magistrados, taxa de congestionamento processual, taxa de recorribilidade externa e interna e taxa de reformas da deciso; Acesso justia trata da despesa com assistncia judiciria gratuita e do quantitativo de pessoal atendido nas unidades judiciais; Perfil das demandas busca levantar a participao governamental nas demandas judiciais. Atualmente h disponveis seis edies do relatrio Justia em Nmeros, relativas aos anos de 2003 a 2008. Note-se que a Resoluo no 15 do CNJ, que guiou a elaborao das edies do relatrio at ento existentes, data de 2006, tendo sido, as referidas edies, publicadas em datas posteriores (CNJ, 2006). Por exemplo, as ltimas revises dos relatrios dos anos-base de 2004 a 2008 datam de junho de 2009. O relatrio se configura como um instrumento administrativo relativamente novo, alm de se autorreconhecer como estando em construo e buscando constantes atualizaes e aprimoramentos (CNJ, 2009c; p.10). Um possvel exemplo desta busca pode ser ilustrado pelo objetivo da Resoluo no 76/2009, que dispe sobre os princpios do Sistema de Estatstica do Poder Judicirio, estabelece seus indicadores, fixa prazos, determina penalidades e
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Chefe de Gabinete da Presidncia do CNJ, entrevistado em 25/11/2009.

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d outras providncias (CNJ, 2009b). Um dos principais efeitos desta resoluo diz respeito a modificaes dos indicadores do relatrio Justia em Nmeros com relao resoluo que o regia anteriormente (Res. no 15/2006), agora revogada. Destaque-se que a construo dos indicadores de todas as edies do relatrio Justia em Nmeros atualmente existentes foi regida pela Resoluo no 15/2006. J as futuras edies passaro a ser regidas pela Resoluo no 76/2009. Cada qual ao seu momento, ambas as resolues desempenharam um papel com relao mensurao de desempenho do Judicirio brasileiro:
A Resoluo n 15, de 2006, pode ser apontada como marco normativo inicial da formalizao dos primeiros indicadores sobre o Poder Judicirio brasileiro. A edio dessa primeira resoluo teve como pano-de-fundo a necessidade da criao de critrios objetivos para diagnosticar a realidade administrativa do Judicirio. Aps colhidos os primeiros dados, com relao a diversos aspectos, tais quais, nmero de processos, recursos humanos disponveis, despesas gerais, infraestrutura de apoio prestao jurisdicional, dentre outros, foi possvel um aperfeioamento desses indicadores originais. Na atual gesto, aps ampla discusso com todos os segmentos do Poder Judicirio, o tema da mensurao de desempenho o passou a ser regulamentado por meio da Resoluo n 76, de 2009. Tal resoluo especificou novos indicadores visando uma mensurao mais 9 aprofundada.
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Afora o fato de a Resoluo no 76/2009 tambm trazer meno expressa para fins de incluso dos indicadores do Planejamento Estratgico no esquema de mensurao de desempenho, resumidamente, as modificaes trazidas pela nova resoluo se detm, ora a separar informaes antes contidas num s indicador, ora a especificar mais o teor de outros indicadores j existentes na resoluo anterior, ora a acrescentar novos indicadores com temas correlatos aos dos j existentes. Com exceo do grupo de indicadores atividade disciplinar (presente na Resoluo no 15/2006 e ausente na no 76/2009), em essncia, os grupos de indicadores anteriormente regidos pela Resoluo no 15/2006 permanecem os mesmos na no 76/2009. Quanto aos diferentes perfis dos segmentos judiciais e as respectivas demandas por mensuraes distintas, o relatrio Justia em Nmeros apresenta indicadores especficos, a depender do segmento, nos dois primeiros grupos de indicadores. No primeiro grupo (insumos, dotaes e graus de utilizao), o destaque quanto a especificaes de indicadores, se comparados os trs segmentos,
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Chefe de Gabinete da Presidncia do CNJ, entrevistado em 25/11/2009.

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relaciona-se a arrecadaes, havendo, para a Justia Federal e Estadual, indicador em comum que trata da arrecadao com receitas de execuo fiscal10 em relao despesa total da respectiva justia e, para a Justia Estadual, numa maior especificao deste mesmo indicador, h um indicador que trata da arrecadao com execuo fiscal e impostos causa mortis em relao despesa total da Justia Estadual. Ainda acerca de arrecadaes, para a Justia do Trabalho h indicadores especficos que se focam na arrecadao: a) decorrente de execuo das penalidades impostas pelos rgos de fiscalizao das relaes de trabalho em relao despesa total da justia; b) com execues previdencirias em relao despesa total da justia, e; c) com imposto de renda em relao despesa total da justia. Afora arrecadaes, para a Justia do Trabalho h ainda indicador particular que trata do saldo de depsitos recursais pendentes em relao despesa total da justia. J no segundo grupo (litigiosidade), destacam-se as diferenas referentes quantidade de indicadores que se remetem existncia de Juizados Especiais e seus respectivos rgos recursais na Justia Federal e Estadual11 e as respectivas medies tidas como dignas de indicadores prprios. Em menor destaque, surgem indicadores tambm especficos Justia Federal e Estadual que remetem tramitao e suspenso de processos de execuo fiscal. Para com a Justia do Trabalho, o segundo grupo de indicadores reserva especificidades apenas com relao a indicadores referentes s recorribilidades externas e internas12. No terceiro e no quarto grupos de indicadores, respectivamente acesso justia e perfil das demandas no h indicadores especficos a qualquer dos trs segmentos de justia. Percebe-se, portanto, que o relatrio Justia em Nmeros no se aprofunda no potencial de estabelecer mensuraes distintas, que levem em conta diferenas estruturais, dos trs segmentos judiciais enfocados. Possveis diferenas aptas a serem exploradas neste potencial, bem como dificuldades subjacentes demanda por diferenciao podem ser percebidas quando se observa, por exemplo, que
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Ao voltada cobrana judicial de dvidas ativas da fazenda pblica. Os rgos recursais enfocados nos indicadores so: as turmas recursais para a Justia Federal e Estadual e as turmas de uniformizao para a Justia do Trabalho. 12 Recorribilidade externa aquela que se faz entre diferentes instncias judiciais, j a recorribilidade interna faz-se junto prpria instncia em que se encontra dado processo.

16 o processo trabalhista muito mais informatizado e, em geral, muito mais rpido que o processo penal e o processo civil da justia estadual. [...] O processo penal, por sua vez, geralmente tem exigncia probatria imensa. Neste sentido, v-se que a questo da mensurao por segmentos exige estudos muito mais especficos. A mensurao praticada pelo CNJ est ainda muito grosseira, pouco afinada. Ir ainda exigir muitos estudos. Tero que ser delimitados os tipos de trabalho que se est mensurando, o que 13 exige maior conhecimento sobre os tipos de processos e de demandas.

O Planejamento Estratgico do Judicirio brasileiro mostra-se como uma possvel rea de atuao administrativa tambm capaz de abranger as diferenciaes de mensuraes aqui abordadas. Para tanto necessrio contemporizar que
o mapa da gesto estratgica do Judicirio ainda no est feito. No se tem ainda nenhum retrato completo, no mximo um quebra-cabea, cujas o primeiras peas foram visualizadas a partir da Resoluo n 15/2006. As o 14 Resolues n 70 e 76/2009 definem um pouco mais essa imagem, porm ainda no se tem muita clareza acerca de como se dar o contorno do plano, principalmente por alguns segmentos judiciais ainda no estarem totalmente envolvidos no processo de mensurao. Com esse retrato um pouco mais completo do Judicirio, pode ser que a diretriz estratgica escolhida seja a de assumir diferentes escolhas e opes administrativas de 15 acordo com cada realidade de cada segmento da justia.

Por fim, estendendo a questo aqui colocada para tocar na percepo da sociedade sobre o desempenho do Judicirio e dos respectivos segmentos, necessrio salientar que no adianta que um segmento da justia funcione bem e outro, no. Por exemplo, no adianta a Justia do Trabalho ser gil e a Justia Estadual, morosa. Em geral a sociedade v o Poder Judicirio como um todo, sem se ater muito distino entre segmentos 16.

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Conselheiro do CNJ indicado pelo Senado Federal, entrevistado em 04/12/2009. Enquanto a Resoluo n 70/2009 estabelece o planejamento e a gesto estratgica no Judicirio brasileiro (CNJ, 2009a), a n 76/2009 os integra ao sistema de estatstica e indicadores do Judicirio (CNJ, 2009b). 15 Chefe de Gabinete da Presidncia do CNJ, entrevistado em 25/11/2009. 16 Diretora do Departamento de Gesto Estratgica do CNJ, entrevistada em 20/11/2009.

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CONSIDERAES FINAIS

O tema da gesto do Judicirio no Brasil e, por conseguinte, o da mensurao de seu desempenho, ainda se mostra pouco explorado terica e empiricamente, podendo se observar desde uma considervel escassez de produo epistmica no campo da Administrao Pblica brasileira voltado ao mesmo, passando pela constatao (feita internacionalmente) da pouca existncia de experincias de mensurao do desempenho de sistemas judicirios em vrios pases, at o reconhecimento, por parte dos agentes diretamente envolvidos com a questo da mensurao no Brasil, de que o tema ainda embrionrio no pas, encontrando-se em fase de primeiros conhecimentos e diagnsticos. Conforme observado, o fato de essa ser uma experincia inicial no Judicirio brasileiro tem feito com que o movimento de disseminao da cultura e prtica da mensurao e do planejamento enfrente problemas estruturais e organizacionais. Dentre outras medidas, este contexto tem levado identificao de necessidades de nivelamentos estruturais que visam o estabelecimento de padres mnimos a serem seguidos pelas organizaes para a adoo de uma mensurao e um planejamento efetivo, iniciado em mbito estadual e refletido nacionalmente (e vice-versa). Nota-se, porm, que alm dos problemas j intrnsecos a este processo, o mesmo desenvolve-se em meio citada pouca crtica por parte da rea de estudos da Administrao Pblica.

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A ESCASSEZ DA LITERATURA E A ADEQUAO DA EXISTENTE

Considerando-se a referida escassez de estudos focados no Judicirio (NOGUEIRA; PACHECO, 2009), a lida com a questo da mensurao e do planejamento pode levar ao uso, por parte deste Poder, de literatura tida como voltada mensurao de desempenho no servio pblico como um todo. Porm, algumas particularidades do Judicirio do margens ao questionamento: seria esta literatura devidamente adequada para a anlise da mensurao do desempenho do Poder Judicirio? Assumindo que por servio pblico se entende o servio prestado pelos Trs Poderes (ou o servio sob responsabilidade destes), percebe-se que o domnio da quantidade de estudos focados na mensurao de desempenho do servio pblico concentra-se em contextos relativos ao Poder Executivo17 ou na relao deste com o Poder Legislativo. Embora o Poder Judicirio seja obviamente prestador de servio pblico, o mesmo diferencia-se estruturalmente dos outros dois poderes em quesitos fundamentais questo da mensurao de desempenho. Um deles concerne s diferentes formas de ao social sobre cada um dos Trs Poderes via accountability vertical, ou seja, aquela composta pela possibilidade de ao atravs de eleies, reivindicaes populares e de associaes, e pelo livre acesso s informaes18. No Executivo e no Legislativo, os responsveis por desempenhos tidos como insatisfatrios para a populao podem ser melhor controlados por intermdio da accountability vertical, pelo menos no tocante aos efeitos de eleies populares. Os responsveis diretos pelo desempenho do Judicirio brasileiro no esto sujeitos s mesmas eleies, que se configuram como importante pilar desse tipo de accountability. Assim, considerando-se que significativa parte dos estudos relativos mensurao de desempenho no servio pblico levam em conta uma maior possibilidade de ao de accountability vertical sobre os Poderes Executivo e
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Diversos fatores presentes no contexto brasileiro contribuem para esta constatao: a reunio da chefia de Estado e de Governo no Poder Executivo; a concentrao das polticas pblicas de Governo sob administrao deste Poder; a tradicional identificao do Direito Administrativo como relativo atuao do Poder Executivo; a existncia de um presidencialismo forte (MAINWARING; SHUGART, 1997), etc. 18 Costumeiramente as abordagens que consideram a accountability vertical o fazem tambm junto accountability horizontal, entendida como a vigilncia, cobrana e responsabilizao exercida entre agentes e agncias pblicas, sobre suas aes e/ou omisses.

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Legislativo, h de se questionar se a literatura voltada mensurao de desempenho do servio pblico satisfatoriamente adequada anlise do Poder Judicirio. De fato, o mpeto para que este questionamento seja feito reforado tambm por outras caractersticas j conferidas ao Judicirio anteriormente: presena de forte Burocracia Profissional (que normalmente no se habitua superviso de gerentes nem padronizaes feitas por analistas); nfase na gesto externa (caracterizada pela lida com o ambiente externo, suas aes e ameaas) em preterncia gesto interna (aspectos relativos hierarquia interna e s operaes regulares, processos de trabalho e a gesto de pessoas); e a tradicional deficincia na formao e na prtica formal do Magistrado para o exercimento da funo de administrador. Tomando-se estes fatores junto ao atpica de accountability vertical sobre o Judicirio, se observa uma ntida retroalimentao entre os mesmos, que se reforam mutuamente no desenvolvimento de uma estrutura que costuma se por refratria prtica da mensurao de desempenho e do planejamento estratgico no Judicirio. Estrutura de resistncia esta cujos efeitos parecem se refletir tambm na insuficiente produo de estudos de cunho administrativo sobre o Judicirio, uma vez que, principalmente a nfase conferida gesto externa, interao com legislaes e funo social do Judicirio, parecem atrair antes a ateno de cientistas polticos e juristas do que de pesquisadores da rea de Administrao Pblica, dada a natureza poltica desses aspectos recorrentemente enfatizados e tidos como preponderantes para a estabilidade e o funcionamento do Poder Judicirio. Assim, o contexto que se v formado com relao a estudos prprios administrao, mensurao de desempenho e planejamento estratgico do Judicirio marcado, de um lado, pela ausncia de discusso crtica feita especificamente para este Poder e, de outro, pela existncia de estudos a priori interessantes ao tema, mas talvez potencialmente inadequados ao uso analtico pelo Judicirio por serem mais relativos aos demais Poderes e s suas estruturas administrativas significativamente diferentes no tocante mensurao e ao planejamento. Esta dinmica possibilita, portanto, a percepo da existncia de uma rea de estudo latente, problemtica e sem a devida ateno dos estudos que poderiam contempl-la.

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A EXPERINCIA BRASILEIRA

Os citados fatores de resistncia no so, contudo, necessariamente impeditivos para o andamento do processo de disseminao do movimento de mensurao de desempenho e planejamento estratgico no Judicirio brasileiro. O CNJ, por exemplo, tem promovido aes que buscam concretizar aspectos deste movimento, bem como propagar mudanas culturais nas organizaes judicirias visando no somente a viabilidade e o funcionamento dessas aes, mas tambm seus desenvolvimentos e possveis redirecionamentos ou permanncias. No entanto, a estrutura de resistncia aqui caracterizada oferece certas dificuldades na trajetria do processo de disseminao do movimento promovido pelo CNJ19. Esta uma estrutura que se caracteriza pelo apoio deciso individual (seja ela judicial ou administrativa) ou, quando feita em conjunto, entre pares. Desta forma, de tal estrutura natural se esperar a j reconhecida endogenia nas decises administrativas, inclusive nas questes relativas mensurao e ao planejamento do Judicirio, endogenia esta tambm reproduzida no processo decisrio do prprio CNJ no que toca as referidas questes. Nesta perspectiva, pode ser salientado o dbil incentivo participao social no tocante ao processo de conhecimento, opinio e deciso acerca do qu, no Judicirio, relevante se mensurar e que questes merecem tratamento via planejamento estratgico20. Juntem-se a isto os reconhecidos problemas de acessibilidade ao servio judicirio enfrentados por certos grupos da populao. De fato, a composio do CNJ conta com uma pequena parcela que se destina representao da sociedade, porm, dos dois conselheiros que fazem esta representao, exigido notvel saber jurdico, ou seja, atributo prprio de pessoas que, a priori, no parecem enfrentar problemas de acessibilidade ao Poder Judicirio. Entretanto, necessrio se contemporizar o quo importante so esses primeiros passos no sentido de se fazer diagnsticos at ento inexistentes neste
Porm, tal qual enfatizado pelos agentes do CNJ entrevistados, os magistrados, em geral, so partidrios da crena de que as organizaes judicirias brasileiras necessitam de modificaes administrativas, nas quais se incluem a adoo da mensurao de desempenho e do planejamento estratgico. Portanto, preciso salientar que este posicionamento por parte de muitos magistrados vem a amenizar uma potencial origem de mais um tipo de resistncia ao movimento administrativo promovido pelo CNJ. 20 Este fator pode ser tido como mais um que enfraquece a possibilidade de ao social sobre o Judicirio por intermdio da accountability vertical.
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Poder pblico. Diagnsticos estes feitos almejando-se a efetivao de prximas mensuraes e planejamentos mais crticos. Esta uma mudana pica no Judicirio brasileiro. Uma mudana que pode no ser, de imediato, vista concretamente, afinal em grande parte relativa a culturas, prticas, procedimentos e rotinas. Numa reconfigurao cultural como esta interessante que certas imagens e conceitos sejam cuidadosamente trabalhados no intuito de se evitar a disseminao de sentidos inadequados ou errneos. Por exemplo, uma possvel interpretao acerca de indicadores pode os ter como desencadeadores da formao de rankings, ou como incapazes de captar certas particularidades ou sutilezas do desempenho e das estratgias de certas reas organizacionais, o que poderia levar constatao de que, nos supostos rankings, as ordens de posicionamentos destas reas seriam injustos. Frente a interpretaes como estas, h de se ter a conscincia de que indicadores no necessariamente presumem rankings ou punies (uma ptica, por sinal, bem vlida para a lgica das prticas judicirias, em que punies esto costumeiramente atreladas s resolues de processos judiciais). Do contrrio, indicadores de desempenho podem proporcionar aumento de autoconhecimento organizacional, podem tambm ser desdobrados e usados para casos especficos em reas organizacionais especficas e, se devidamente interpretados, para contextos aparentemente diferentes. Grupos de discusso podem ser capazes de extrair informaes particularizadas natureza de suas atuaes, bem como sugerir melhorias nos indicadores. Com acmulo de discusso crtica, indicadores podem ainda ser modificados e/ou aperfeioados. E esta uma disposio que aparenta existir na elaborao e no desenvolvimento de diretrizes do atual sistema de mensurao e planejamento do Judicirio brasileiro. O Justia em Nmeros embora no aprofunde mensuraes tocantes a temas crticos do Judicirio como, tramitao e custos processuais, acessibilidade, capacitao de corpo funcional e otimizao de procedimentos organizacionais, ou ainda no traga indicadores que considerem as diferenciaes estruturais existentes entre segmentos judiciais tem trazido os primeiros e importantes diagnsticos de uma rea que, at ento, era desprovida de qualquer prtica semelhante, que fosse orientada e sustentada por uma poltica nacional. Pondere-se tambm que

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mensuraes e anlises a serem feitas sobre os citados temas crticos e diferenciaes, antes de poderem ser melhor aprofundadas, precisam ser fundamentadas sobre bases de conhecimentos acerca de estruturas e caractersticas institucionais at ento desconhecidas. Por sinal, vlido se destacar a necessidade de tambm se adotar discusses acerca de uma reconfigurao dos sentidos da gesto pblica no Poder Legislativo, no somente em seus procedimentos internos, mas tambm nos reflexos que as leis l originadas causam na gesto de outras organizaes estatais dos outros dois Poderes de Estado. De volta ao sistema de mensurao do Judicirio, os indicadores do Planejamento Estratgico, por sua vez, j abordam com mais consistncia os itens crticos aqui listados, alm de trazer orientaes que cuidam de vincular medies ao alcance de metas. A iniciativa representada por esses indicadores lida ainda com o avano de promover noes de planejamento em torno de prazos e objetivos estratgicos no Judicirio brasileiro, avano este que se mostra apenas uma das peas de um movimento maior que visa promoo da elaborao de planejamentos estratgicos em todas as unidades judicirias regionais. Assumindo que mais adequado que as unidades regionais e estaduais encabecem seus prprios planejamentos, os gestores nacionais deste movimento estipulam os indicadores do Planejamento Estratgico objetivando tambm seu uso como balizadores dos respectivos planejamentos locais em relao ao planejamento nacional do Judicirio brasileiro. Junto ao relatrio Justia em Nmeros, os indicadores do Planejamento Estratgico configuram-se como uma significativa empreitada em direo quelas melhorias na administrao do Judicirio brasileiro que possam ser fundamentadas pela atuao do sistema de mensurao e planejamento deste Poder. Por fim, fica a percepo de que todo este movimento, apesar de estruturas de resistncia a serem enfrentadas e nivelamentos organizacionais a serem procedidos em todo o pas, est contribuindo para que Poder Judicirio brasileiro possa contar com um aumento do uso das informaes de seu desempenho para processos decisrios, com uma padronizao em sua poltica nacional de mensurao de desempenho e com uma evoluo da reflexo crtica feita sobre a prestao do seu servio.

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REFERNCIAS

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AUTORIA Jos Marcelo Maia Nogueira Mestrando em Administrao Pblica pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas (EAESP-FGV). Tcnico Judicirio, lotado na Assessoria de Planejamento do Tribunal de Justia do Estado do Cear. Endereo eletrnico: marcelomaia30@gmail.com Leonel de Oliveira Lima Gis Mestre em Administrao pela Universidade Estadual do Cear (UECE). Analista Judicirio Adjunto, lotado na Assessoria de Planejamento do Tribunal de Justia do Estado do Cear (ASPLAN-TJCE). Endereo eletrnico: leonelgois@tjce.jus.br Regina Silvia Viotto Monteiro Pacheco Doutora em Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente Universit de Paris XII. Professora Adjunto da Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas (EAESP-FGV). Endereo eletrnico: rpacheco@fgvsp.br