Graus de participao democrtica no uso da Internet pelos governos das capitais brasileiras

Sivaldo Pereira da Silva

Universidade Federal da Bahia

Resumo Este artigo tem o objetivo de analisar se e como os governos municipais das capitais brasileiras esto empregando as novas tecnologias da comunicao e informao (TICs), especificamente a internet, para melhorar a participao do cidado nos assuntos pblicos. O estudo foi baseado no emprego poltico das TICs segundo cinco graus de participao democrtica. Foram analisados os vinte e quatro portais (stios na rede mundial de computadores) das capitais brasileiras presentes na rede mundial de computadores. Palavras-chave: comunicao poltica, democracia digital, internet, governo municipal.

Abstract The present article has the goal of analyzing if and how governments of Brazilian major towns are employing the TCIs, in order to improve the levels of civil engagement in the public issues. The study was based on the existence of five degrees of democratic engagement, in the political appropriations of TCIs. We have analyzed 24 sites located in the internet. Key words: political communication, digital democracy, internet, local government.

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O desenvolvimento de tecnologias digitais de comunicao no final do sculo XX e seu processo de massificao, ainda em andamento, tm reforado um importante debate sobre participao civil nas democracias liberais contemporneas. Estes novos meios possuem potencialidades tcnicas de interao mais horizontais, quando comparados aos meios anteriores como a televiso e o rdio. Tericos, polticos, governos e imprensa tm disseminado a idia de que, diante deste potencial interativo, haveria agora novas possibilidades de melhorar a participao do cidado nos negcios pblicos, na tomada de deciso poltica e at mesmo, em alguns casos, de fazer com que a prpria esfera civil tome as decises at ento restritas esfera poltica. Diante deste quadro, surge um problema central: essas novas tecnologias da informao e comunicao (TICs) estariam, de fato, possibilitando maior participao democrtica nas cidades contemporneas? Se h participao democrtica, de que forma isto ocorre? Nota-se, mundialmente, que uma parte significativa das experincias e projetos que tentam explorar a potencialidade poltica das TICs pautada nas localidades municipais. Isto se d porque a dimenso social das cidades serve como projeto-piloto, por se tratarem de unidades polticas mais concentradas geograficamente e que refletem, de modo mais imediato, as relaes civis. O objetivo deste artigo analisar se os governos das capitais brasileiras esto empregando essas tecnologias, especificamente a internet, para aumentar a participao do cidado nos negcios pblicos e as formas como essa participao estaria ocorrendo. Tendo em vista este fim, tomou-se como corpus emprico os 24 portais oficiais das capitais brasileiras presentes hoje na rede mundial de computadores1. Este recorte do problema representativo por trs razes fundamentais: (1) o poder executivo uma das instncias que detm de forma significativa a produo da deciso poltica; (2) as capitais dos estados que constituem a Repblica Federativa do Brasil so representativas da diversidade scio-poltica e econmica do pas; (3) embora esta utilizao das TICs possa ocorrer de forma diversa, a internet o meio mais empregado atualmente pela instncia governamental brasileira. O trabalho est divido em trs partes. Inicialmente, est delineado um breve quadro terico sobre as diferentes vises em torno das potencialidades polticas das TICs e os modelos de democracia hoje predominantes no ciberespao. Em seguida, est proposta a organizao do debate sobre democracia digital a partir da idia de graus de participao democrtica. Por ltimo est apresentada uma anlise baseada em dados empricos2 sobre os graus
Portais em operao na internet no perodo de novembro e dezembro de 2004. As informaes empricas que servem como subsdio para esta anlise foram coletadas por pesquisa baseada em incurses orientadas nos respectivos portais. Para tanto, foi desenvolvida uma planilha de
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de democracia digital existentes hoje no Brasil, no que diz respeito ao uso da internet pelos governos das capitais brasileiras. As vises sobre a potencialidade poltica das TICs e os modelos de democracia no ciberespao Quase toda a literatura sobre democracia digital reconhece a potencialidade comunicativa das TICs (principalmente a interao em larga escala). Esta possibilidade tecnolgica de interao horizontal em massa estaria apta a interferir na relao do cidado com seu respectivo governo, o que repercutiria em mudanas no modo de operao da poltica contempornea. No atual debate sobre o tema, as divergncias entre os autores podem ser configuradas fundamentalmente de dois modos: Sobre o tipo de repercusso Nem sempre as conseqncias das TICs so vistas de forma positiva. Apesar de um certo otimismo predominante por parte de alguns autores (NEGROPONTE, 1995; RHEINGOLD, 1996; LEVY, 1995 e 1999; MITCHELL, 2002 e 2004; TOFFLER, 1995), existe hoje um debate mais cauteloso em relao ao verdadeiro alcance da interveno transformadora destas tecnologias, principalmente no que diz respeito poltica (COLEMAN, 1999a; HAGUE e LOADER, 2002; KINDER, 2002; LIEVROUW e LIVINGSTONE, 2002; MAIA, 2002; MALINA, 1999; PAPACHARISSI, 2002; SCHMIDTKE, 1998; SPINELLI, 2000; WHILHELM, 1999; WEBSTER, 2002). Para alguns tericos (MALINA, 1999; SCHMIDTKE, 1998; COLEMAN, 1999a e 1999b), as TICs seriam marcadas por uma natureza ambgua e o seu uso para fins polticos benficos depende, sobretudo, no da sua capacidade interativa, mas do modo de apropriao social. Um terceiro grupo (DEAN, 1997; BUCHSTEIN, 1997; WOLTON, 2001) v mais efeitos negativos do que conseqncias positivas ou ambigidades nas TICs. Sobre a intensidade de repercusso As vises mais positivas sustentam predominantemente a idia de que o uso em larga escala das TICs seria capaz de transformar de modo significativo as relaes sociais e polticas, possibilitando maior fluxo de informao, reforando laos comunitrios, revigorando a participao do cidado e gerando, com isso, novas formas de relaes com o poder. Aqui, no se fala explicitamente em um novo sistema poltico (que suplantaria o sistema

coleta de dados preenchida mediante navegao on-line nos stios estudados, visando encontrar e tipificar elementos de contedo textual, ferramentas de interao, disposio grfica; buscando anlises comparativas entre os portais analisados, apontando convergncias, distines, padres e mapeando caractersticas gerais que podem caracterizar a existncia destes graus de participao democrtica no uso da internet pelos governos municipais das capitais brasileiras.

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democrtico moderno atual), mas esta viso est bastante afinada com a idia de uma revoluo digital ou o surgimento de uma sociedade da informao. Os outros grupos de autores configuram uma posio bem mais moderada, limitando estas transformaes ao nvel de um rearranjo do sistema democrtico liberal, admitindo repercusses importantes (como maior poder de participao do cidado na deliberao dos negcios pblicos ou, no caso das vises mais negativas, maior controle pelas foras de mercado), mas no to significativas a ponto de se afinarem com a idia de uma revoluo. Alm destas vises distintas sobre a potencialidade poltica das TICs, possvel ainda localizar diferentes retricas que disputam o modelo de democracia no ciberespao. Dahlberg nota a existncia de trs segmentos predominantes: (1) um modelo individualista-liberal; (2) um modelo comunitarista; e (3) um modelo deliberacionista. Para o autor: Estes trs segmentos de democracia eletrnica so distintos por seus respectivos entendimentos de legitimidade democrtica. Para o individualismo liberal, um modelo democrtico ganha legitimidade quando fornece expresso aos interesses individuais. Para o comunitarismo, um modelo democrtico legitimado por realar o esprito e valores comunais. Para a democracia deliberativa, um modelo democrtico legitimado por sua facilitao do discurso racional na esfera pblica. Todas as trs posies podem ser identificadas dentro da prtica e retrica na democracia-internet (DAHLBERG, 2001, p. 158)3. O debate sobre o emprego poltico das TICs no sistema democrtico contemporneo apresenta uma variao de vises sobre as promessas e o modo de existncia de uma democracia mediada por artefatos tecnolgicos. Do ponto de vista prtico, diversos experimentos, projetos, relatrios e discursos, envolvendo esse emprego das TICs, tm sido intensamente produzidos pelo mundo, assumindo formas distintas. Embora o discurso de legitimidade dessas iniciativas possa aparecer sob o rtulo genrico da democracia digital, percebem-se, na verdade, diferenas importantes entre essas experincias4. Esses projetos assimilam os
3 Traduo prpria do original em ingls: These three electronic democracy camps are distinguished by their respective understandings of democratic legitimacy. For liberal individualism, a democratic model gains legitimacy when it provides for the expression of individual interests. For communitarianism, a democratic model is legitimated by enhancement of communal spirit and values. For deliberative democracy, a democratic model is legitimated by its facilitation of rational discourse in the public sphere. All three positions can be identified within Internet-democracy rhetoric and practice. 4 Democracia digital (ou "ciberdemocracia") no um termo exato porque sugere, a primeira vista, uma falsa idia de uma nova forma de democracia. Porm, til atualmente para se referir ao conjunto de

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discursos sobre o potencial poltico das TICs e os modelos de democracia predominantes hoje no ciberespao, dando mais ateno ou menos nfase a determinados aspectos. O problema que o termo democracia digital serve para rotular experincias distintas, ainda que de alguma forma democrticas. Esta variao de sentido, reivindicado pelos diversos discursos e experimentos, pode ser pensada a partir da percepo da existncia de graus de participao democrtica. A prxima seo deste trabalho prope esse ordenamento, tipificando a participao na democracia digital em cinco graus. Graus de participao democrtica e TICs Nas variaes do debate sobre democracia digital, o que est em jogo a busca de maior participao da esfera civil nos processos de produo de deciso poltica. Esta participao pode assumir diversos graus, e sua intensificao seria o imaginrio da democracia direta de inspirao grega. Gomes prope a existncia de cinco graus de participao popular no emprego das TICs, que podem contemplar as diferentes compreenses da democracia, sobre os quais os experimentos e discursos poderiam ser enquadrados (GOMES, 2004b): a) Primeiro grau de democracia digital pode ser caracterizado pela nfase na disponibilidade de informao e na prestao de servios pblicos. As TICs e o ciberespao (incluiu-se a internet) seriam instrumentos democrticos na medida em que circulam informaes governamentais genricas e melhoram a prestao de servios pblicos. O pressuposto neste grau est alicerado no fluxo de interao predominantemente de mo nica: o governo disponibiliza informaes ou torna a prestao de servios mais eficiente, atravs do emprego destas tecnologias de comunicao. Falar em primeiro grau de democracia significa que h uma nfase na eficincia instrumental da relao poltica. No caso especfico da relao poltica entre Estado e cidado, prevalecem dois papis claros: (1) o papel de um governo que busca suprir as necessidades de informao bsica, servios e bens pblicos ao cidado (como sade, transporte, segurana, saneamento bsico, facilidade no pagamento de impostos, desburocratizao etc.); e (2) o papel de um cidado que aguarda receber, sem transtornos e com rapidez (em casa, se for possvel), esses servios pblicos oferecidos. A figura do cidado se confunde, assim, com a figura de consumidor, sustentando uma tenso entre dois interesses distintos (GANDY, 2002, p. 453). Esses papis geraram um tipo de relao entre o governo e as TICs no qual prevalece a busca por produtividade e otimizao da mquina estatal.
discursos, teorizaes e experimentaes que empregam as TICs para mediar relaes polticas, tendo em vista as possibilidades de participao democrtica nos sistemas polticos contemporneos (e no para denominar, a princpio, uma prtica democrtica radicalmente inovadora).

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Sobretudo, os governos iro tratar as TICs e o seu know-how de uso da mesma forma como as empresas tratam os bens de capital e a racionalizao para incrementar a produo (FREY, 2002, p. 143). b) Segundo grau de democracia digital consiste no emprego das TICs para colher a opinio pblica e utilizar esta informao para a tomada de deciso poltica, e na configurao de um Estado que consulta os cidados pela rede para averiguar a sua opinio a respeito de temas da agenda pblica (GOMES, 2004b, p. 6). Aqui, o emprego das TICs ter papel prximo ao de um canal de comunicao, embora a emisso continue predominantemente de mo nica: o governo no cria um dilogo efetivo com a esfera civil, mas emite sinais para o pblico a fim de receber algum tipo de retorno. A abertura governamental participao popular se limita em criar tais canais de sondagem de opinio sobre determinados assuntos pblicos, no significando necessariamente que esta opinio aferida ser plenamente acatada em todos os campos da produo da deciso poltica. c) Terceiro grau de democracia digital representado pelos princpios da transparncia e da prestao de contas (accountability), gerando uma maior permeabilidade da esfera governamental para alguma interveno da esfera civil. Este princpio produzir uma maior preocupao na responsabilidade5 poltica e, com isso, um maior controle popular sobre as aes governamentais. A publicidade de informaes aqui significativamente diferente da publicidade de informaes do primeiro grau: no grau mais elementar (o primeiro), a informao claramente menos preocupada em demonstrar transparncia dos atos de concernncia pblica e menos preocupada com a formao e as repercusses da opinio pblica. A publicidade, neste terceiro grau, voltada para fortalecer a cidadania, concentrando energias na configurao de uma esfera governamental disposta a evitar a prtica do segredo6. A permeabilidade poltica deste grau em relao esfera civil tambm difere da porosidade do grau anterior. No caso do segundo grau, a porosidade poltica est restrita recepo da opinio
5 O termo responsabilidade deve ser compreendido aqui em seu significado mais lato: ato de responder. Carrega o mesmo sentido do termo accountability, em lngua inglesa. Ou seja, a obrigao poltica em dar razo (respostas), de prestar contas publicamente. 6 Como explica Gomes, um dos grandes fantasmas a assombrar a democracia a idia de governo invisvel, a idia de que o Estado estaria sob o domnio de sujeitos no-autorizados. Eis porque o pblico no gosta de composies secretas, montadas justamente para enclausurar a esfera poltica e protegla do seu olhar (GOMES, 2004a, p. 120). Importante notar que a prestao de contas tambm um tipo de exposio de informao, como no primeiro grau. Porm, diferentemente deste grau mais elementar, a informao potencialmente mais efetiva do ponto de vista da ao democrtica da esfera civil porque demanda explicao e justificativa da esfera poltica sobre seus atos em relao aos negcios pblicos. Existe aqui uma categoria de informao que gera maior controle civil sobre os atos governamentais.

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do pblico e a predisposio em consider-la no processo de tomada de deciso poltica. No caso deste terceiro grau, esta permeabilidade ocorrer mediante o controle pblico das aes governamentais propiciado pela transparncia de suas aes. Apesar desta porosidade ser mais efetiva do ponto de vista da participao da esfera civil, importante ressaltar que, neste terceiro grau, a produo da deciso ainda permanece, em ltima instncia, restrita esfera poltica. d) Quarto grau de democracia digital est baseado na democracia deliberativa. Consiste na criao de processos e mecanismos de discusso, visando o convencimento mtuo para se chegar a uma deciso poltica tomada pelo prprio pblico, definindo prticas mais sofisticadas de participao democrtica. Como explica Dahlberg (2001, p. 167), a democracia deliberativa requer mais interao democrtica; baseada no dilogo aberto e livre onde participantes propem e desafiam reivindicaes e argumentos sobre problemas comuns. Neste processo, indivduos privados se tornam cidados orientados publicamente. Em uma perspectiva de democracia representativa, este grau pode ser considerado o mais intenso em termos de participao popular, porque ele ainda mantm uma esfera poltica profissional em face da esfera civil. Esta participao requer um conjunto de princpios, em grande parte inspirado no conceito de esfera pblica (GUTMANN e THOMPSON, 1996, p. 12). Diversos autores (COLEMAN, 1999b; DAHLBERG, 2001; FREY, 2002; GUTMANN e THOMPSON, 1996; RICHARD, 1999) defendem princpios deliberacionistas visando uma participao ampliada na produo da deciso poltica nas democracias contemporneas. preciso notar que a esfera poltica permanece ainda como agente importante nos processos de tomada de deciso, mantendo o seu papel de representao poltica. Porm, diferentemente dos graus anteriores, este quarto grau tira a esfera civil do papel de consulta e a coloca, juntamente com a esfera poltica, como agente de produo da deciso poltica. A participao popular se torna mais real em termos prticos. e) Quinto grau de democracia digital Se o quarto grau de democracia digital o mais intenso do ponto de vista da participao civil nos negcios pblicos, o quinto grau necessariamente o mais idealista na escala de participao civil, e a sua implementao acarretaria uma mudana significativa no modelo democrtico. Neste ltimo grau, as TICs teriam uma funo fundamental: retomar o antigo ideal da democracia direta7. Embora o quarto grau tambm defenda um fim mais ou menos similar o aumento da participao direta da esfera civil na produo da
Grossman (apud HALE et al., 1999, p. 97) explica que, no caso norte-americano, possvel localizar discursos sobre os quais as novas tecnologias da informao estariam aptas para transformar a natureza da atividade poltica, inspirando-se nos ideais da democracia direta das cidades-estados da Grcia antiga.
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deciso poltica ele se preocupar com os processos de deliberao8, mantendo a esfera poltica em seu papel de representatividade. No caso especfico deste quinto grau, embora tambm possa haver processos de deliberao (no sentido de discusso racional), a tomada de deciso no passa por uma esfera poltica representativa: a esfera civil ocupa o lugar da esfera poltica na produo da deciso. A nfase aqui est no fato de que s argumentar no seria suficiente: preciso deixar que o povo decida. Isto significaria um estado governado por plebiscito (GOMES, 2004b, p. 6). Numa democracia digital de quinto grau, prevalece a idia de que, com as possibilidades interativas em massa das novas tecnologias da comunicao, a deciso deveria estar assim transferida diretamente para a esfera civil. Por estar fortemente baseado no modelo da democracia direta, este grau enfrenta srios problemas pragmticos e tericos para sua implementao. Se levado a cabo isoladamente, sem observar suas possveis repercusses, a exacerbao de alguns elementos pode gerar um tipo de autoritarismo sustentado pela demagogia ou populismo poltico. Para alguns autores, esta perspectiva propicia perigos como um pblico mal informado, propenso a um novo tipo de populismo tecnolgico ou, ainda, poderia gerar uma democracia de apertar boto (MOORE, 1999, p. 56; COLEMAN, 1999a; MALINA, 1999, p. 24). Esses graus no devem ser compreendidos como excludentes entre si. Tambm no devem ser vistos de forma rgida como parmetros estanques. Sobretudo, so teis para organizar o debate sobre o emprego das TICs nos sistemas democrticos contemporneos, as variadas formas de se utilizar o rtulo da democracia digital, as concepes, os autores e o grande volume bibliogrfico sobre o tema. Embora, em princpio, um grau no inclua necessariamente um outro grau, um projeto pode situar-se entre graus, estando mais propenso para um determinado grau sob um aspecto e para outro grau sob outro, j que os fenmenos no so rigorosamente homogneos e as iniciativas nem sempre constituem um sistema unitrio. A percepo de algum desses graus na implementao da democracia digital leva em conta um olhar cuidadoso: a existncia de elementos de determinados graus no significa que exista, de fato, uma democracia digital. Significa que existem indcios graduantes (e no determinantes) de um ideal democrtico mediado por tecnologias da comunicao e informao. Este cuidado serve para, inclusive, perceber as lacunas e os problemas de alguns discursos e experimentos, que reivindicam a legitimidade democrtica, quando propiciam apenas um nvel elementar dos ideais da ciberdemocracia.

Com condies de discusso, com elementos que faam a deciso poltica ser razovel e, ao mesmo tempo, legitimamente construda por indivduos orientados pelo interesse pblico.

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Graus de participao democrtica no uso da internet pelos governos das capitais brasileiras As cidades tm sido alvos freqentes de importantes projetos de ciberdemocracia no mundo. Quando tomamos como base a anlise de como estes graus esto estabelecidos no universo das principais cidades brasileiras, especificamente das 24 capitais com portais em operao na rede, possvel detectar a existncia de trs graus de democracia digital no uso da internet pelos referidos governos: respectivamente, o primeiro, segundo e terceiro grau. No possvel detectar elementos caractersticos do quarto e do quinto grau. Neste sentido, nota-se a existncia de alguns aspectos relevantes. Primeiramente, h uma predominncia clara do primeiro grau com caracterstica informativa. Este , efetivamente, o nico grau que est mais ou menos estruturado, ou melhor, em via de consolidao. Ainda assim, como mostra a Tabela 1, ele caracterizado predominantemente pelo vis informativo. Os elementos de prestao de servios, um outro aspecto que tambm caracteriza o primeiro grau, ocorrem de maneira menos freqente nos stios analisados: aparecem em quantidade menor e so direcionados predominantemente para a relao entre fazenda pblica (Estado arrecadador) e contribuinte (cidado que paga impostos). Isto , as ferramentas e contedos no viabilizam a prestao de servios pblicos de primeira ordem (como sade e educao). Apesar da prestao de servio no ser uma caracterstica predominante no primeiro grau, elementos com esta caracterstica tm uma visibilidade significativa nos portais analisados: 77% das ferramentas de interao e contedo, caractersticas da prestao de servios, esto visveis na primeira pgina do portal. Esta uma visibilidade bastante significativa quando comparamos visibilidade de elementos com nfase informativa 62%, e mais significativa ainda em relao visibilidade na home no segundo e terceiro graus, que ficou em torno 54%. Isto demonstra que h uma maior preocupao dos governos em dar mais visibilidade s ferramentas de servio.

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Tabela 1 Elementos, contedos e ferramentas caractersticos do primeiro grau de democracia digital, localizadas nos portais
% de portais em que o elemento

Contedo ou ferramenta caractersticos do 1 grau Presena de informaes institucionais genricas (endereo fsico e eletrnico, telefones da administrao, funo de rgos da administrao pblica) Notcias sobre a administrao municipal produzidas pelo prprio governo. Presena de informaes genricas sobre a cidade (econmicas, culturais, tursticas, histricas, geogrficas, tnicas) Possibilidade de insero de dados pelo usurio e conseqente obteno de informao do tipo consulta automatizada input/ output instantneo Presena de legislao (Leis, estatutos, decretos, portarias etc.) Possibilidade de emisso de documentos oficiais H feedback para indagao sobre tema genrico H feedback para indagao sobre tema especfico Possibilidade de obteno de servio pblico na rua ou na regio que reside o cidado, com pedido inicial realizado atravs do stio Atendimento on-line instantneo (atravs de chat ou ferramenta similar) Possibilidade de obteno de servio pblico em domiclio com pedido inicial realizado atravs do stio Possibilidade de operao completa de servio pblico via rede

foi localizado (no universo das 24 cidades analisadas)

91,67% 91,67% 87,50% 87,50% 87,50% 79,17% 54,17% 37,50% 29,17% 8,33% 8,33% 0,00 %

Um segundo aspecto importante a deficincia de feedback informativo por parte desses veculos de comunicao on-line. Ou seja, a nfase informativa e as potencialidades da comunicao horizontal da internet no tm repercutido efetivamente em uma horizontalidade no fluxo de informao entre estes cidados e seus respectivos governos. O resultado do teste de feedback governamental9, apresentado na Tabela 2, demonstra que boa parte dos governos das cidades analisadas (aproximadamente a metade) no tem preocupao em manter um canal eficiente de comunicao direta com o cidado solicitante. Mais da metade destes portais governamentais no propiciam retorno informativo, quando

O teste consistiu no envio de mensagens solicitando informao sobre tema que envolvia a atuao da prefeitura, sendo encaminhadas para o e-mail geral da administrao ou formulrio existente no portal para este fim. Buscou-se averiguar o tempo de resposta governamental para dois tipos de mensagens enviadas por dois usurios fictcios diferentes: a primeira, tratou de indagao considerada genrica e de gil resposta; a segunda, tratou de indagao considerada mais especfica que demandaria algum tipo de consulta por parte do funcionrio respondente. O teste foi enviado no horrio entre 9 e 10h (horrio de Braslia) em dia til, observando o calendrio de feriados municipais de cada cidade.

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solicitados: das 48 mensagens enviadas, 25 no obtiveram resposta ou no foi possvel estabelecer o contato, ou seja, 52% das solicitaes de informaes possuem problemas de feedback governamental. Tabela 2 Teste de Feedback informativo
Resultado do feedback Portal
Aracaju Belm Belo Horizonte Campo Grande Cuiab Curitiba Florianpolis Fortaleza Goinia Joo Pessoa Macei Manaus Natal Palmas Porto Alegre Porto Velho Recife Rio Branco Rio de Janeiro Salvador So Lus So Paulo Teresina Vitria

Forma de envio
Atravs de formulrio on-line Inexistncia de contato*** Atravs de formulrio on-line Atravs de e-mail Atravs de formulrio on-line Atravs de formulrio on-line Atravs de formulrio on-line Atravs de e-mail Atravs de e-mail Atravs de e-mail Atravs de formulrio on-line Atravs de e-mail Atravs de formulrio on-line Atravs de e-mail Atravs de e-mail Atravs de formulrio on-line Atravs de e-mail Atravs de formulrio on-line Atravs de formulrio on-line Atravs de e-mail Inexistncia de contato Atravs de e-mail Inexistncia de contato Atravs de formulrio on-line

Pergunta sobre assunto genrico*

2 ----M M 10 SR M 4 M M SR SR SR SR M SR M SR 2 M ----M ----6

Pergunta sobre assunto especfico**

SR ----2 M SR SR SR SR M SR SR SR SR SR 2 SR 3 SR 2 2 ----3 ----6

Legendas: * Foi enviada mensagem indagando qual o endereo da sede administrativa da prefeitura. ** Foi enviada mensagem indagando qual o endereo e telefone de hospital ou unidade de sade do municpio que trata de doenas tropicais (esta mensagem foi enviada duas vezes em dias diferentes). ***Inexistncia de contato significa que o portal no possua (no momento da pesquisa) um correio eletrnico (e-mail) geral da administrao pblica ou formulrio para solicitar informao. Assim, nestes casos, o item no pde ser analisado. Resultados: M resposta no mesmo dia 2 resposta no segundo dia til (a contar do dia de envio) 3 resposta no terceiro dia til (a contar do dia de envio) 4 resposta no quarto dia til (a contar do dia de envio) 5 resposta no quinto dia til (a contar do dia de envio) 6 resposta no sexto dia til (a contar do dia de envio) 7 resposta do stimo ao dcimo dia til (a contar do dia de envio) 10 resposta do dcimo dia til por diante SR resposta acima de 1 ms ou sem resposta

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Quanto ao segundo e terceiro graus, possvel afirmar que no possuem uma existncia estruturada nos portais das cidades analisadas e esto predominantemente ancorados em elementos com solidez contestvel em termos de importncia, quando se observa suas peculiaridades polticas. Uma anlise emprica demonstra que o segundo grau existe basicamente em funo da disponibilizao no portal de ferramenta voltada para receber crticas, reclamaes ou sugestes sem que estas sejam publicadas no portal.

Tabela 3 Elementos, contedos e ferramentas, caractersticos do segundo grau de democracia digital, localizadas nos portais
% de portais em que o elemento

Contedo ou ferramenta caractersticos do 2 grau Existncia de sondagem de opinio NO-PUBLICADA: ouvidoria voltada para receber opinio pblica sobre determinado tema de interesse geral, mas sem publicizao das opinies emitidas pelos cidados) Existncia de locus para recepo de crticas do cidado NO-PUBLICADAS no portal. Existncia de campanha publicitria on-line que estimule a emisso da opinio do cidado atravs do portal com link direto para formulrio ou ferramenta que colha esta opinio. Sistema avanado de votao eletrnica voltado para sondagem de opinio : no formato consulta, sem efeito deliberativo. Existncia de informaes no portal sobre programas (iniciativa) de incluso digital que trate de capacitao, educao ou atividades similares, visando facilitar a apropriao das TICs, por parte do cidado, enfatizando coletar a opinio pblica sobre questes pblicas. Existncia de informaes no portal sobre infra-estrutura tecnolgica que propicie o acesso e uso das TICs pelo cidado, voltada para a sondagem de opinio dos muncipes .

foi localizado (no universo das 24 cidades analisadas)

0,00 %

50,00 %

0,00 %

0,00 %

4,17 %

4,17 %

Legenda: * Considerou-se campanha publicitria a existncia de banners, pop-up ou imagens na primeira pgina do portal que chamem a ateno do cidado no sentido de lev-lo a algum texto que explique e estimule esta emisso opinativa via portal. ** Considera-se sistema avanado de votao ferramenta disponvel ao pblico com mecanismos personificadores, que busquem restringir 1 voto por cidado (seja atravs do CPF, ttulo de eleitor ou peculiaridade similar). As enquetes on-line no so consideradas neste sentido.

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Este tipo de elemento deve ser considerado pouco significativo para configurar efetivamente uma democracia digital de segundo grau. No h, por exemplo, campanhas no portal que estimulem o input da opinio do cidado; no h sistemas avanados de coleta de dados que possam tornar esta coleta mais bem estruturada; no h sondagens temticas, do tipo discursiva, sobre assunto de interesse10. No caso do terceiro grau, o elemento que ir sustentar sua existncia ser fundamentalmente a disponibilidade de balanos financeiros e documentos de arrecadao fiscal.

Tabela 4 Elementos, contedos e ferramentas, caractersticos do terceiro grau de democracia digital, localizadas nos portais
% de portais em que o elemento

Contedo ou ferramenta caractersticos do 3 grau Existncia de locus para recepo de crticas do cidado PUBLICADAS no portal (crticas gerais, sem temas especficos) Frum on-line temticos do tipo discursivo, aberto ao pblico mais amplo, acerca de temas especficos de interesse pblico, com opinies dos cidados publicadas no portal. Existncia de pr-legislao (projetos de leis ou similares) disponveis para consulta on-line do cidado (transparncia pblica quanto aos possveis atos legislativos do governo) Possibilidade de acompanhamento financeiro ( disponibilidade de documentos governamentais de arrecadao, movimentao de errio e aplicao financeira dos recursos pblicos balancetes, balanos financeiros) Existncia de manual, guia ou texto afim que possibilite a melhor compreenso de dados financeiros disponveis no portal para o entendimento de pblico leigo em assuntos administrativos/ contbeis. Existncia de informaes no portal sobre programas (iniciativa) de incluso digital que trate de capacitao, educao ou atividades similares, visando facilitar a apropriao das TICs, por parte do cidado, enfatizando o acompanhamento pblico dos atos da administrao pblica. Existncia de informaes no portal sobre infra-estrutura tecnolgica que propicie o acesso e uso das TICs pelo cidado, voltada para o acompanhamento pblico dos atos da administrao pblica.

foi localizado (no universo das 24 cidades analisadas)

0,00 %

0,00 %

0,00 %

87,50 %

0,00 %

4,17 %

4,17 %

Excluem-se aqui as chamadas enquetes que no representam, efetivamente, sondagens oficiais do tipo discursiva.

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No h espao pblico (do tipo fruns on-line ou mural de crticas) onde o cidado possa enviar, ler e comentar as crticas dos seus pares, de forma a possibilitar um grau potencialmente maior de interveno dialgica da opinio pblica, na busca de maior transparncia dos atos administrativos11. A existncia de documentos de arrecadao fiscal nos portais deve ser considerada um item significativo para caracterizao do terceiro grau de democracia digital. Porm, o que se percebe que esta disponibilizao no acompanhada de mecanismos que facilitem a compreenso12 ou o acesso (incluso digital) do cidado para utilizar tais informaes, no sentido de controlar as contas do governo. Em relao a este elemento, importante vincul-lo existncia de um fator legal: a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em vigor no pas desde o dia 5 de maio de 2000. O art. 48 (cap. IX, seo I) desta lei complementar estabelece que os governos executivos municipais e estaduais esto obrigados a disponibilizar em meio eletrnico de acesso pblico seus respectivos atos financeiros: So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos (BRASIL, 2000). Aparentemente, a democracia de terceiro grau nos portais das capitais brasileiras ocorre, de modo geral, sustentada por este mecanismo constitucional obrigatrio e no por um projeto de governo preocupado claramente com a transparncia e que disporia todos os instrumentos possveis para facilitar a compreenso e uso pblico desta prestao de contas. Em suma, no que se refere ao segundo e terceiro graus, de forma efetiva, h pouca transparncia, pouca accountability e praticamente nenhuma permeabilidade opinio pblica por parte de um Estado que potencialmente empregaria as TICs (especificamente da internet) para melhorar a participao do cidado nos negcios pblicos.

Assim como no segundo grau, apenas o portal de Porto Alegre faz referncia programa de incluso digital (e infra-estrutura) que pode concomitantemente ser caracterizado como de terceiro grau. 12 No que diz respeito a mecanismos de capacitao do cidado que poderiam facilitar uma melhor compreenso dos dados disponveis, como a configurao de uma linguagem menos tcnica, ou a existncia de manuais de utilizao destes dados ou ainda campanhas de esclarecimento.

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importante analisar a significativa ausncia do quarto e quinto graus nos portais das capitais brasileiras. No h elementos tipificadores destes dois graus. Especificamente em relao ao quarto grau, possvel encontrar, de modo bem isolado, informaes sobre processos de deliberao atravs do chamado Oramento Participativo13. Porm, no h referncias sobre a utilizao das TICs ou da internet como meio de comunicao para viabilizar a participao neste mecanismo deliberacionista. Isto leva a crer que, embora haja prticas de deliberao pblica na cultura poltica de alguns governos, as potencialidades das TICs (neste caso, a internet) no esto sendo empregadas atualmente no Brasil para este fim. Em relao ao quinto grau, no h referncia, ainda que textual, sobre elemento ou tema que possa ser vinculado s suas caractersticas. Esta ausncia to absoluta demonstra que a viso de democracia direta atravs do emprego das TICs, no ganhou fora nos governos das capitais brasileiras. Pelo menos, ainda no est repercutindo nos portais analisados, nem mesmo a ttulo de discurso. Um ltimo aspecto que deve ser observado diz respeito precariedade de informaes sobre incluso digital. Embora seja um tema que vem ganhando a ateno do poder pblico, em uma tentativa de diminuir a excluso social acirrada pelo surgimento das novas tecnologias da comunicao, quase dois teros dos portais das 24 capitais brasileiras no dispem informaes sobre o tema. Apenas 9 dos 24 portais governamentais analisados fazem alguma meno a existncia de programas de incluso digital dentro das categorias dos cinco graus estipuladas nesta pesquisa. Desses 9 portais, 7 podem ser caracterizados como programas de incluso digital de primeiro grau, a partir das informaes dispostas nos stios. Apenas 2 portais (Belo Horizonte e Porto Alegre) podem ser caracterizados como de segundo e terceiro graus. Isto no significa concluir, necessariamente, que no haja programas de incluso digital em andamento nestas cidades. Mas demonstra que no h uma preocupao efetiva de torn-los pblicos atravs do portal, e isso leva a questionar se h, de fato, uma percepo concreta, por parte dos respectivos governos, da importncia deste tipo de iniciativa como fundamento para o exerccio de uma democracia digital.

13 O Oramento Participativo ou similar um mecanismo existente em alguns governos locais no Brasil, fundamentalmente criados pelo Partido dos Trabalhadores (PT). Consiste em uma abertura administrativa que estimula a reunio de cidados, enquanto pblicos, sistematicamente, para deliberar e decidir sobre a aplicao de recursos da prefeitura, destinada a obras ou projetos de interesse geral.

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Concluses Este artigo tentou investigar se e como as tecnologias da comunicao e informao esto sendo empregadas pelos governos de importantes cidades brasileiras para fomentar a participao democrtica, a partir da percepo de graus de democracia digital. possvel concluir que existem nveis de participao bastante elementares. No h efetivas aberturas para esta participao do cidado nos negcios pblicos por parte desses governos e no h rupturas ou inovaes radicalmente inovadoras neste sentido. Em linhas gerais, algumas concluses podem ser enumeradas: (1) a esfera governamental das maiores cidades brasileiras exercita, na atual conjuntura histrica, uma democracia digital elementar, baseada na informao ou, em segundo plano, na prestao de servios pblicos no formato delivery; neste ltimo caso, h uma clara concentrao na prestao de servios pblicos voltados para a relao tributria entre cidado e governo; (2) no h ainda indcios de um tipo de participao poltica mais sofisticada no mbito da esfera governamental das capitais brasileiras que indiquem o emprego das tecnologias da comunicao para um efetivo papel da esfera civil na produo da deciso pblica: esta continua na esfera poltica, sem abertura efetiva de poder visando maior interveno do cidado comum; (3) h, atualmente, uma sub-utilizao das potencialidades democrticas destas tecnologias pelos governos das maiores cidades brasileiras; e (4) h diferenas polticas pontuais quanto ao uso das TICs entre os governos das capitais, mas no se pode dizer que h diferenas estruturais importantes: fundamentalmente as cidades possuem perfis de uso bastante similar, quando analisados em linhas gerais. Todos estes pontos indicam que, apesar do discurso de modernizao dos governos, presente em boa parte dos portais, h avanos pouco significativos. Sobretudo, no h nveis importantes de participao civil a ponto de promover alteraes relevantes na cultura poltica hoje existente.

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Este artigo foi baseado em pesquisa desenvolvida entre maio de 2003 e janeiro de 2005 para produo de dissertao de mestrado, defendida no Programa de Ps-Graduao em Comunicao e Cultura Contemporneas da Universidade Federal da Bahia, com apoio do CNPq.

Recebido para publicao em junho de 2005. Aprovado para publicao em setembro de 2005.

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