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Complexidade & desenvolvimento: abordagem metodolgica e panorama da discusso propagada pelo Ipea entre 2008 e 2010
Jos Celso Cardoso Jr. *1 Carlos Henrique Romo de Siqueira **2
Resumo O declnio das verses mais ortodoxas do liberalismo na primeira dcada do sculo XXI ofereceu oportunidade para a revalorizao da atuao estatal. No Brasil, a recuperao da capacidade de investimento do Estado e a atualizao ainda que insuficientes de sua estrutura administrativa revitalizaram os campos do planejamento e desenvolvimento, outorgando-lhes novos e mais complexos e desafiadores objetivos. Como repensar, portanto, o binmio planejamento-desenvolvimento nesse novo contexto? O ensaio explora aspectos da complexificao do tempo presente, o que, por sua vez, suscita a necessidade de requalificar e ressignificar os sentidos e as prticas do planejamento governamental e do prprio desenvolvimento pretendido ao pas na atual quadra histrica. Concluise afirmando que o desenvolvimento processo coletivo, contnuo e cumulativo de aprendizado e conquistas, cujas dimenses ou qualificativos agregam-se terica e politicamente tanto em simultneo como em patamares equivalentes de importncia estratgica, pois hoje, afinal, sabe-se que ou assim ou no se est falando de desenvolvimento. Palavras-chave: Complexidade; Planejamento; Desenvolvimento; Brasil. Abstract Complexity and development: methodological and panoramic approaches to the discussion on the Ipea between 2008 and 2010 The decline of more orthodox versions of liberalism in the first decade of this century has provided an opportunity for the reevaluation of state action. In Brazil, the recovery of the states investment capacity and the updates (albeit inadequate updates) to the states administrative structure have revitalized the fields of planning and development, giving them new, challenging, and more complex goals. But to what extent should the concept of planning and development be reconsidered in this new context? The paper explores aspects of the complexity of current events, which themselves raise the need to retrain and reframe meanings and practices of government planning, as well as of the very development that has been planned for the country during this period. We conclude by stating that development is a collective, cumulative, and continuous process of learning and achievements, the dimensions or descriptions of which are grouped together theoretically and politically both together and as equivalent levels of strategic importance, because today, finally, it is clear that we are not talking about development. Keywords: Complexity; Planning; Development; Brazil. JEL B 59.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). E-mail: josecelso.cardoso@ipea.gov.br. ** Pesquisador do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia / Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico / Universidade de Braslia (INCT/CNPq/UnB). E-mail: chenrique.siqueira@gmail.com.
Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 943-974, dez. 2012.
Jos Celso Cardoso Jr. / Carlos Henrique Romo de Siqueira
Introduo O desenvolvimentismo, entendido como ideologia poltica de uma poca, foi parte da estratgia para a reinsero do Brasil no cenrio internacional na passagem da primeira para a segunda metade do sculo XX. Poucas dcadas aps o fim da escravido, ao longo do perodo que vai de 1930 at os primeiros anos do ps-guerra, a ao proativa do Estado brasileiro e suas instituies foram fundamentais para: i) diminuio dos laos de dependncia externa; ii) relativo rearranjo da estrutura de classes; iii) complexificao da estrutura estatal; iv) construo de uma sociedade industrial moderna, ainda que regionalmente concentrada e desigual. O sucesso das prticas de planejamento em conduzir o pas a outro patamar socioeconmico deveu-se, poca, a uma perspicaz leitura do presente conforme Kon (1999); Mindlin (2001); Ianni (2009). As condies de interpretao e compreenso dos sinais em circulao no plano mundial foram suficientes para que, ao longo de duas dcadas, o pas pudesse promover as modificaes estruturais para a superao de sua condio baseada no modelo agrrio-exportador (Draibe, 1985; Fonseca, 1987). Ao longo das dcadas de 1980 e 1990, contudo, as prticas de planejamento sofreram severas crticas. O planejamento passou a ser visto por seus oponentes como prtica de interveno em um espao que deveria ser regido pelo livre intercmbio, considerado como o nico mecanismo capaz de gerar autorregulao e equilbrio quase naturais, ou seja, no mediados pela ao artificial do Estado (Garcia, 2000; Cardoso Jr., 2010). Ao fim das dcadas de 1990 e 2000, a sequncia de crises econmicas que abalaram o mundo j sinalizava o equvoco, quando no, a excessiva ideologizao dessa viso. Em 2009, quando por meio do Troubled Asset Relief Program (TARP), o Estado norte-americano foi levado a adquirir aes da American International Group (AIG), Citigroup Inc. (Citi), Chrysler Group LLC (Chrysler) e General Motors Company (GM), entre outras poderosas empresas multinacionais, sob a rubrica de auxlio financeiro (US Government Accountability Office, 2009), a viso naturalista (newtoniana) do equilbrio do mercado, ao menos em sua ltima verso, foi drasticamente desacreditada (Harvey, 2005; 2011). O declnio das verses mais ortodoxas do liberalismo na primeira dcada do sculo XXI ofereceu oportunidade para a revalorizao da atuao estatal. No Brasil, a recuperao da capacidade de investimento do Estado e a atualizao ainda que insuficiente de sua estrutura administrativa, revitalizaram os campos do planejamento e do desenvolvimento, outorgando-lhes novos e mais complexos e desafiadores objetivos. Como, no entanto, repensar o binmio planejamento-desenvolvimento nesse novo contexto? Como, ao mesmo tempo, organizar as experincias passadas
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Complexidade & desenvolvimento: abordagem metodolgica e panorama...
do planejamento e do desenvolvimentismo, renovando as competncias requeridas pelo presente? Este texto visa justamente a levantar questes e apontar perspectivas que permitam estimular as condies necessrias para a retomada do debate sobre o papel que o Estado, o planejamento pblico governamental e as polticas pblicas devem e podem ocupar no cenrio brasileiro atual como potenciais indutoras do desenvolvimento nacional. Para tanto, o ensaio explora aspectos da complexificao do tempo presente, o qual, por sua vez, suscita a necessidade de requalificar e ressignificar os sentidos e as prticas do planejamento governamental e do prprio desenvolvimento que se pretende ao pas na atual quadratura histrica. Dividido em duas partes complementares, a seo 1 trata de caracterizar o atual cenrio epistemolgico, isto , as condies do saber no tempo presente. Explora, ento, a dificuldade expressa no vocabulrio das cincias sociais contemporneas em definir o complexo de relaes que passou a vigorar, especialmente, do ltimo quarto do sculo XX aos dias atuais e suas rpidas e constantes modificaes1.3Em seguida, busca-se destacar a percepo dessa crise de inteligibilidade da complexidade na discusso sobre o momento presente nacional. Ao final, lanam-se discusso as atuais formas de articulao dos fenmenos complexos, tentando compreender os processos de trabalho multi, inter e transdisciplinares2.4. Na seo 2, luz das consideraes anteriores, realiza-se esforo de ressignificao e requalificao dos conceitos de desenvolvimento e de planejamento pblico, tais quais se encontram linhas gerais em discusso na atualidade, em especial no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) no perodo recente3. Conclui-se afirmando que o desenvolvimento um processo coletivo, contnuo e cumulativo de aprendizado e conquistas,5cujas dimenses ou qualificativos agregamse terica e politicamente tanto em simultneo como em patamares equivalentes de importncia estratgica, pois hoje, finalmente, sabe-se que ou assim, ou no se est falando de desenvolvimento. 1 Crise de inteligibilidade e alternativas metodolgicas complexificao do desenvolvimento A sensao de viver em uma poca em acelerao crescente e de rpidas mudanas reflete-se na limitao do vocabulrio contemporneo em nomear ou qualificar o tempo presente. Tal fenmeno ficou bastante explcito medida que o
(1) Nesse caso, conforme amplo debate em curso a partir, por exemplo, de Unesco (2000), Benkirante (2004); Morin (2005; 2008); Casanova (2006); Shinn e Ragouet (2008); Schulen, Axt e Silva (2008); Penn (2008); Vivanco (2010); Halevy (2010). (2) Nesse caso, a partir, sobretudo, de Domingues (2004, 2005) e Nicolescu (2008). (3) Para este debate, tal qual propagado pelo IPEA ao longo do trinio 2008-2010, ver em especial a srie de 15 volumes publicados no mbito do Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro e disponveis em www. ipea.gov.br. Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 943-974, dez. 2012. 945
prefixo ps proliferou dentro e fora da academia e em campos to diferentes quanto arte e economia. Raramente, adjetiva-se o tempo de modo positivo, destacando uma caracterstica ou trao da atualidade, mas apontando para uma incmoda falta, um sentimento de descontinuidade, de algo interrompido, superado, deixado de lado (Morin, 2008). Esse vocabulrio sinaliza que aquilo que se experincia no presente j no mais como antes, posterior, ps-moderno, ps-marxista, ps-freudiano, pscolonial, ps-socialista, ps-capitalista, ps-industrial, ps-desenvolvimentista, psneoliberal e assim por diante. Como assinalou um importante terico da literatura, para quem os acontecimentos lingusticos no passam despercebidos, nossa existncia hoje marcada por uma tenebrosa sensao de sobrevivncia, de viver nas fronteiras do presente, para as quais no parece haver um nome prprio alm do atual e controvertido deslizamento do prefixo ps (Bhabha, 1998). Durante a segunda metade do sculo XX, a acelerao do tempo transformouse em norma46e as principais disputas ideolgicas da poca, em especial a lgica da Guerra Fria, impuseram sua estreita viso sobre o curso da histria em mbito7global5. A concorrncia entre os blocos capitalista e comunista intensificou as transformaes em praticamente todos os aspectos da vida. Seja do ponto de vista poltico, militar, econmico, geogrfico, cientfico, social, religioso, geogrfico, artstico etc., ver Chomsky et. al. (1997). virtualmente impossvel encontrar um campo em que essa disputa geopoltica no tenha desempenhado um papel importante. Medeiros, por exemplo, descreve o processo de transformao do campo tecnolgico mundial a partir da criao do que ele chama de complexo militarindustrial-acadmico norte-americano no ps-guerra. A dinmica criada entre demanda das instituies militares e a oferta de tcnicos e cientistas no processo de inovao por parte das universidades, apoiados por macios investimentos estatais em pesquisa e desenvolvimento (P&D), revolucionaram no apenas a corrida armamentista, mas o cenrio tecnolgico como um todo (Medeiros, 2004). Transformaes relativamente rpidas tambm ocorreram no campo do trabalho. No imediato ps-guerra, sobretudo nos pases centrais, o emprego j foi considerado uma instituio slida que proporcionava estabilidade e previsibilidade, permitindo ao trabalhador planejar a vida (Offe, 1985; Przeworski, 1989; Castel, 1998). Em seu estudo sobre a precarizao do trabalho nos Estados Unidos, Sennett mostra como nos ltimos 30 anos estabilidade e previsibilidade tornaramse valores negativos no mundo do trabalho e na cultura dos empregadores. Tais ideias foram substitudas pelas de dinamismo, iniciativa, inovao e reciclagem,
(4) Essa questo discutida em Hobswan (1998). (5) Essa viso muito bem explicitada nos livros de Fukuyama (1992; 2010). 946 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 943-974, dez. 2012.
que fora o trabalhador a pensar em si como um empreendedor em situao de risco. As consequncias desse novo regime de trabalho o crescente sentimento de insegurana gerado pelo medo de no se adequar s exigncias sempre em mudana do mercado de trabalho (Sennett, 2001)6.8. Boltanski e Chiapello, da mesma forma, mostram como a rotatividade, o trabalho temporrio, as atividades em rede, as consultorias e o cumprimento de tarefas, no mais de expedientes, ganharam espao no mundo do trabalho na Europa. Tais modificaes na relao entre empregados e empregadores desestruturaram as tradicionais formas de remunerao assalariada, trazendo intranquilidade e insegurana aos trabalhadores, cada vez mais dependentes das formas de empregos volteis, flexveis e sazonais, com remunerao incerta, baseada em metas e resultados (Boltanski; Chiapello, 2009). A oscilao da trajetria do Estado no foi menos impressionante. Instituio fundamental do sculo XX, ele ganhou em presena e importncia no imediato psguerra. O Estado foi o centro articulador das polticas de recuperao da Europa, garantidor de direitos sociais e de cidadania depois da experincia desastrosa dos anos de 1930 e 1940 (Oliveira, 1998; Balakrishnann, 2000; Rokkan, 2002; Benz, 2010). No plano internacional, o Estado tornou-se o interlocutor fundamental das naes entre si e o reconhecimento do direito de autodeterminao dos povos proporcionou um recuo do colonialismo direto conduzido pelos europeus, desencadeando a criao tardia de inmeros Estados nacionais, especialmente na sia e frica. No mais de vinte anos depois, o Estado comeava a sofrer srios ataques. Em vrias partes do mundo, houve uma rpida desestruturao das instituies de garantias de direitos e de servios criados depois de 1945. Sistemas de proteo social foram desmantelados e a prpria soberania nacional tornou-se conceito morto quando a crise da dvida atingiu seriamente alguns pases (Boyer; Drache, 1996; Fiori, 1999). A agenda dos chamados ajustes estruturais, imposta em grande parte nos pases perifricos, deixou muitas naes com mnima margem de manobra para se autogovernarem (Fiori, 2004; Hardt; Negri, 2001). O Estado que iniciou o perodo do ps-guerra como instituio de fundamental valor para a recuperao das economias e das sociedades destrudas pelo conflito terminaria os anos de 1990 sendo visto pelas concepes hegemnicas e instituies multilaterais, como o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco
(6) Alm de Sennett, outros autores igualmente importantes trataram da questo, como por exemplo: Antunes (1999), Cardoso (2003), Tokman (2004), Dall Rosso (2008), Pochmann (2008). Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 943-974, dez. 2012. 947
Mundial, como obstculo para o livre comrcio e o progresso das naes (Hirst; Thompson, 1998; Aglietta; Moatti, 2002; Chesnais; Plihon, 2003). A democracia possui igualmente uma complexa e conturbada histria a partir de 1945. A ideia de democracia era vista com bastante desconfiana no pr-guerra. Em muitos pases, ela foi tomada como sinnimo de liberalismo, em particular, do liberalismo ao modo anglo-americano. Em pases como Alemanha, Itlia e mesmo a Frana, para ficar apenas na Europa, importantes e influentes crculos intelectuais e polticos tinham srias objees democracia (Moore Jr., 1983; Eley, 2005). Com o fim da guerra, a democracia torna-se um dos principais conceitos do vocabulrio poltico internacional. Deslocado para o contexto da Guerra Fria, houve um grande esforo em ligar seu significado ao de liberdade, tal como se viu na expresso mundo livre, usada para descrever o Ocidente em contraposio tirania associada ao comunismo. Tal relao entre liberdade e democracia, entretanto, no duraria muito. Entre os anos de 1950 e 1970, as naes centrais do Ocidente redesenharam o mapa do Oriente Mdio por meio de apoio a golpes de Estado e regimes autoritrios, conforme Hourani (2006). Na Amrica Latina, por exemplo, a liberdade foi protegida no com mais democracia e sim com menos. Uma aps a outra, as experincias democrticas dos principais pases do continente foram substitudas, de imediato, via golpes de Estado, por regimes autoritrios reconhecidos no mbito internacional como legtimos e apoiados poltica e economicamente pelas grandes democracias da poca (ODonnell, 1990). Nos perodos que se seguiram substituio dos regimes autoritrios9na dcada de 1980, os sentimentos em relao democracia tambm oscilaram7. Apesar de um clima bastante favorvel ao retorno ao estado de direito, as promessas foram maiores que as realizaes, frustrando boa parte dos sonhos daqueles que desejavam mudanas mais substantivas (Breton, 2008; Rosanvallon, 2010). Todo esse cenrio, cabe lembrar, foi agravado pela crise da dvida nos anos de 1980 e a recesso experimentadas no perodo. As respostas a tal situao foram, em muitos casos, a implantao de polticas neoliberais baseadas no desmonte do Estado e de suas instituies pblicas em favor do livre comrcio e da lgica do mercado (Harvey, 2005). As polticas de recuperao do ps-guerra e mesmo antes com o forado processo de substituio de importaes geraram um ciclo de crescimento econmico mundial poucas vezes visto nos pases da periferia do capitalismo. A modificao redesenhou a estrutura urbana de muitos pases ao lan-los, em poucas dcadas, na cultura industrial que se desenvolveu ao longo de mais de 150 anos na Europa.
(7) A esse respeito, h um amplo debate na literatura que passa por autores como: Stepan (1988), ODonnell, Schimitter e Whitehead (1988), Moiss e Albuquerque (1989), Linz e Stepan (1999). 948 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 943-974, dez. 2012.
Os nmeros apresentados por Mike Davis so bastante ilustrativos desse processo: a Cidade do Mxico, que tinha 2,9 milhes de habitantes em 1950, saltou para extraordinrios 22,1 milhes em 2004; no mesmo intervalo, So Paulo saltou de 2,4 milhes para 19,9 milhes de habitantes; Seul tinha cerca de 1 milho de habitantes em 1950 e nada menos que 21,9 milhes em 2004; Bombaim, que tinha 2,9 milhes de habitantes em 1950, em 2004, passou a ter 19,1 milhes8.10. No interior das megacidades, tal como Davis as denomina, nasceria todo um novo conjunto de complexos e desconhecidos problemas para pases que viveram sculos com suas economias e sociedades voltadas para o meio rural. Nos pases perifricos dos acelerados processos de industrializao, raramente seguidos de modernizao no sentido prprio da palavra, nasceriam um novo tipo de pobreza, novas carncias, novas demandas e uma dinmica social tambm diferente (Ribeiro, 2004; Abramo, 2007; Maricato, 2011). Mesmo nos perodos de crescimento econmico, com relativa nfase no planejamento, o padro geral de desigualdade social dos pases reproduziu-se nas grandes concentraes urbanas. Nos perodos de recesso, o Estado, especialmente a partir de 1980 at o fim do sculo, com as reformas liberalizantes e o retraimento do planejamento em favor da autorregulao do mercado, enfrentou srias dificuldades em fazer os investimentos necessrios na infraestrutura para a manuteno at mesmo de servios elementares e essenciais como transporte, sade, educao e saneamento bsico. Durante todo o perodo que se inicia no ps-guerra, o Estado tinha desempenhado um papel central na organizao do mercado imobilirio. Em muitos pases, ele foi o principal financiador nessa rea, com fortes polticas pblicas voltadas para a oferta de moradias para as crescentes populaes urbanas. Todo o cenrio mudou rapidamente com sua retirada em favor do livre mercado e com a ausncia do planejamento pblico. A sequncia dos acontecimentos muito conhecida: perda de controle da ocupao territorial, crescente dficit habitacional, estrangulamento da oferta de servios pblicos e um processo de acelerada precarizao da vida urbana. Autores como Davis (2006) e Maricato (2000), por exemplo, chegam a sugerir que as consequncias foram extremamente graves a ponto de criarem uma estrutura urbana dual, ou seja, uma legal e outra ilegal. A lista de mudanas ocorridas no perodo ps-guerra interminvel. As tremendas oscilaes ocorridas desde ento no so fceis de nominar e a compreenso de seu sentido matria de inmeras disputas. Da antes celebrada
(8) Apenas para ilustrar a diferena desse processo entre periferia e pases centrais, basta notar que Nova York, que tinha 12,3 milhes de habitantes em 1950, no chegou sequer a duplicar sua populao, tendo em 2004 cerca de 21,9 milhes de habitantes em 2004 (ver Davis, 2006). Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 943-974, dez. 2012. 949
tese do fim da histria da obra de Fukuyama (1992) at a genrica observao da era dos extremos como em Hobsbawan (1998), muitas so as possibilidades de tentar entender o carter das transformaes, mas dificilmente ser encontrado um consenso ou alguma teoria abrangente o bastante para dar conta desse passado conturbado. Uma das tentativas mais clebres de caracterizar tal perodo de uma forma no determinstica a perspectiva da modernidade lquida de Zygmunt Bauman. A liquidez, o estado lquido da matria, uma metfora fsica para tentar descrever o carter de volatilidade das relaes em fins do sculo passado. Ao contrrio dos slidos, que mantm sua forma ao longo do tempo, os lquidos so fluidos e s adquirem forma momentnea, de acordo com seu recipiente, estando sempre estruturalmente preparados para adequar-se a uma nova configurao de sua distribuio no espao (Bauman, 2005). H de produtivo na metfora fsica de Bauman sua sugesto, diferentemente de Marx e Engels que na metade do sculo XIX observaram que tudo que slido desmancha no ar, referindo-se ao papel transformador das relaes tradicionais modificadas pelas sociedades industriais. O que marca o presente o fato de que geraes inteiras jamais tiveram a experincia do slido. Em todas aquelas sociedades marcadas pela experincia do desenvolvimento capitalista do ps-guerra, a experincia estruturante a da vertigem de um fluxo perptuo e contnuo de modificaes constantes. O presente indeterminado Esse contexto de generalizadas transformaes experimentadas mundialmente na segunda metade do sculo XX definiu, tambm, a face do Brasil contemporneo. Sua sociedade, os arranjos polticos e o tipo de Estado que aqui se construiu foram forjados na tensa relao entre os interesses polticos internos, suas disputas e embates e as presses do contexto internacional. Sem o benefcio da anlise post-facto, todavia, o desafio de compreender e nomear o presente nacional uma tarefa no menos complexa que compreender as transformaes globais. Aqui, tambm, o vocabulrio parece faltar. Os que utilizam os termos ps-neoliberalismo ou neodesenvolvimentismo no fazem mais que reatualizar velhas palavras, cujo valor heurstico para a leitura da situao atual ainda difcil de dimensiona-se. Os ganhos em termos de anlise e interpretao com a reciclagem de conceitos j existentes, acrescentando-lhes os prefixos ps ou neo, so ainda bastante incertos. Em seus termos, Francisco de Oliveira prefere assumir o ponto de vista da dvida radical, ou seja, sua anlise abdica da tentativa de explicar o presente e prope
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um trajeto compreensivo. A tradicional diferena entre a explicao que exibe a prova e encerra o questionamento e a compreenso que descreve um percurso retomada por Oliveira para apontar para uma espcie de impossibilidade constitutiva de nomear o presente (Oliveira, 2007). Em que consiste essa impossibilidade? Partindo do que ele considera um consenso sobre o fracasso da experincia neoliberal do Brasil, Oliveira prefere assumir que ainda no temos palavras com que formular nosso prprio aprisionamento (idem, p. 44-45) ao presente que nos foi legado pelo neoliberalismo. Para Francisco de Oliveira, o grande elemento de indeterminao do presente a impossibilidade de prever o destino das disputas entre as classes e os grupos de interesses na luta pelo poder na arena nacional. Em sua viso, a atual incapacidade de gerao de consensos sobre os grandes temas polticos, como mostrou o aumento do tensionamento entre as perspectivas em debate durante as eleies presidenciais brasileiras de 2002, 2006 e 2010, introduz um importante elemento de incerteza que torna o presente ilegvel ou opaco, como sugere o subttulo de seu artigo e o futuro incerto. Multi, inter e transdisciplinaridade do desenvolvimento As incertezas sobre o presente e as dificuldades em nome-lo parecem apontar para uma transformao da cultura contempornea e, mais especificamente, uma transformao que atingiu, em cheio, suas modalidades de inteligibilidade. O fundamental a ser retido do citado fenmeno, para alm das inmeras insinuaes desdenhosas, denegadoras ou jocosas sobre o prefixo ps e suas variaes, o papel de sintoma de uma crise. Essa crise atingiu praticamente todas as modalidades de produo de significado da contemporaneidade. Da Arquitetura Fsica, das formas de organizao do trabalho Sociologia, seria difcil apontar um campo ou uma prtica que tenha atravessado as ltimas dcadas do sculo passado imune a tais transformaes (Benkirane, 2004; Schuler; Axt; Silva, 2008). Alm de sinalizar para a limitao da capacidade de nomear o presente, esse vocabulrio tambm aponta para a insuficincia das tradicionais abordagens compartimentadas e estritamente disciplinares diante da complexidade do tempo presente, tal como apontado por Morin (2005) dentre outros estudiosos da complexidade. As tentativas de compreenso do presente, moldadas pela hiperespecializao e departamentalizao do conhecimento, dificultam a compreenso da multidimensionalidade e simultaneidade das modificaes em curso. Para as cincias sociais, tributrias do projeto Iluminista do esclarecimento e do binmio diagnstico/interveno, a crise desencadeou uma onda de autorreflexo
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sobre sua trajetria e suas prticas9.11Alguns dos resultados dessa autorreflexo ajudam a se compreender melhor as consequncias e os limites experimentados hoje pelas cincias sociais. Em uma das autorreflexes, Immanuel Wallerstein identifica os momentos de fragmentao e reduo dos campos e disciplinas nas cincias. As cincias sociais constituem-se em um longo perodo, entre 1750 e 1850, com protodisciplinas variadas, poucas ou nenhuma delas exercendo um papel hegemnico. O segundo momento, ocorrido entre 1985 e 1945, marcado por uma diminuio de variedade de disciplinas, reflexo da unificao gerada pelo ambiente positivista. Os campos e disciplinas so reduzidos e poucos so legitimados como cientficos. O terceiro momento ocorre no ps-guerra. Nesse perodo,o nmero de nomes legitimados de campos de estudo passou novamente a se expandir, e h muitos sinais de que v continuar a crescer (Wallestein, 2002, p. 224). Movimento parecido ocorreu nas cincias naturais. Sua fragmentao no sculo XX foi certamente mais radical que nas cincias sociais. J, ao longo das primeiras dcadas do sculo XX, a grande ruptura paradigmtica com a fsica newtoniana expandiu ainda mais o campo, conforme Rosa (2004, 2005). A viso do mundo ordenado pelas noes de harmonia, equilbrio e previsibilidade do universo newtoniano havia sido abalada pela Teoria da Relatividade de Einsten (1999). Os novos campos derivados desse abalo modificaram seu mtodo e relao com os objetos de pesquisa. Nesse novo momento, as cincias naturais:
entendem que o futuro intrinsecamente indeterminado. Pensam que os equilbrios so excepcionais e que os fenmenos naturais esto constantemente se afastando dos equilbrios. Eles entendem a entropia como um processo que leva a bifurcaes que produzem ordens novas (embora imprevisveis) a partir do caos, e que consequentemente no se trata de um processo de morte, mas sim de criao. Eles entendem que o processo fundamental de toda matria a auto-organizao [sic]. E resumem essa ideia em dois slogans bsicos: no simetria temporal, mas sim flecha do tempo; o produto ltimo da cincia no a simplicidade, mas sim a explicao da complexidade (Wallestein, 2002, p. 225).
Tal mudana paradigmtica nas cincias naturais do sculo XX, no entanto, no exerceu o mesmo impacto sobre as cincias sociais que a fsica newtoniana e o positivismo exerceram sobre as mesmas entre os sculos XVIII e XIX. Enquanto as cincias naturais do sculo XX desprenderam-se mais ou menos rapidamente de sua herana da chamada Era Clssica, as cincias sociais ainda guardam na genealogia de seus mtodos os paradigmas da regularidade, ordenao e equilbrios que elas absorveram do sculo XIX.
(9) Tambm nesse campo, deve-se relevar uma imensa literatura, com destaque para Popper (2004), Kun (2006), Morin (2005; 2008), Casanova (2006), Halevy (2010). 952 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 943-974, dez. 2012.
Atualmente, a quantidade de campos de especializao, disciplinas e subdisciplinas imensa tanto nas cincias sociais quanto nas cincias naturais. Com a expanso, contudo, das especialidades, a dificuldade atual consiste em conectar os diferentes saberes fragmentados, dispersos e separados por metodologias, paradigmas e tambm por barreiras institucionais e corporativas. Para os objetivos deste ensaio, cabe, todavia, perguntar como as incertezas crescentes ocasionadas pelas rpidas mudanas de cenrio poltico, econmico, tecnolgico e social, somadas dificuldade de consolidar tantos e to diferentes campos de conhecimento, afetam a funo planejamento estatal e a compreenso do desenvolvimento. Como fazer avaliaes prospectivas quando no apenas a situao presente do desenvolvimento cientfico-cognitivo, mas a prpria multiplicao das especialidades tornarem os conhecimentos particulares to restritos em seu alcance? certo que a multiplicao dos campos de conhecimento colaborou imensamente para o aprofundamento do saber. A diviso do trabalho intelectual proporcionou uma imerso em diferentes reas da realidade jamais alcanada. A riqueza, contudo, das especialidades tende a ficar confinada s suas prprias fronteiras. E o dilogo entre especialistas de diferentes campos torna-se cada vez mais difcil devido diminuio das reas de contato entre elas Domingues (2005); Morin (2005) e Nicolescu (2008). Quando se pergunta sobre os saberes requeridos para a promoo do desenvolvimento, logo se depara com a necessidade de articular inmeras especialidades que, a rigor, compartilham pouco ou nenhuma rea de contato. Nesse sentido, os esforos de multi, inter e transdisciplinaridade adquirem relevncia enquanto elemento estratgico para capitalizao dos saberes requeridos para o desenvolvimento. A multi, inter e transdisciplinaridade referem-se a diferentes formas de articulao das especialidades fragmentadas que podem ser empregadas de diferentes formas para diferentes objetivos e projetos. A multidisciplinaridade (ou pluridisciplinaridade, segundo alguns autores), pode ser definida como a justaposio de diferentes disciplinas, tal como a define o filsofo Ivan Domingues, ou seja, trata-se do estudo de um objeto por diferentes perspectivas disciplinares. Domingues lista as seguintes caractersticas da multidisciplinaridade:
i) aproximao de diferentes disciplinas para a soluo de problemas especficos; ii) diversidade de metodologias: cada disciplina fica com a sua metodologia; iii) os campos disciplinares, embora cooperem, guardam suas fronteiras e ficam imunes ao contato (Domingues, 2005, p. 23).
Em outras palavras, a multidisciplinaridade permite o enriquecimento da investigao de um objeto ou tema, colocando em discusso as perspectivas de cada disciplina em particular. Os resultados da provenientes retornam a cada disciplina, traduzidas em sua linguagem, mantendo, assim, a lgica disciplinar intacta.
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A interdisciplinaridade, por sua vez, pode ser entendida como a interao entre diferentes disciplinas. Em outras palavras, trata-se de aplicar mtodos ou abordagens provenientes de uma rea para problemas estudados por outra. Novamente, segundo Domingues, as caractersticas da interdisciplinaridade so:
i) a aproximao de campos disciplinares diferentes para a soluo de problemas especficos; ii) compartilhamento de metodologias; iii) aps cooperao, os campos disciplinares podem at se fundirem, gerando talvez uma disciplina nova (Domingues, 2005, p. 24).
Embora seu objetivo tambm seja o enriquecimento de uma perspectiva disciplinar, a interdisciplinaridade gera resultados diferentes da multidisciplinaridade ao colaborar para a criao de reas comuns de dilogo e entendimento entre diferentes campos e especialidades, quando no, possivelmente, colaboram para a criao de novas disciplinas. O exemplo destacado por Domingues a Bioqumica, formada a partir do compartilhamento de metodologias entre Biologia e Qumica. A transdisciplinaridade traz novos desafios ao trabalho intelectual. Seu objetivo, diferente da inter e da multidisciplinaridade, gerar uma experincia que atravesse as disciplinas, ou como define Domingues, uma fuso de disciplinas (idem). Suas caractersticas so:
i) aproximao de diferentes disciplinas e reas do conhecimento; ii) compartilhamento de metodologias unificadoras, construdas mediante a articulao de mtodos oriundos de vrias reas do conhecimento; iii) ocupao das zonas de indefinio e dos domnios de ignorncia de diferentes reas do conhecimento: a ocupao poder gerar novas disciplinas ou permanecer como zonas livres, circulando-se entre os interstcios disciplinares, de tal forma que a transdisciplinaridade ficar com o movimento, o indefinido e o inconcluso do conhecimento e da pesquisa (Domingues, 2005, p. 23).
Diferentemente de suas congneres j mencionadas, a transdisciplinaridade no guarda fidelidade disciplinar alguma. Embora, como ressalta Domingues, seja possvel que de suas experincias surja uma nova disciplina, o objetivo, no entanto atravess-las ou, no mximo, ocupar as zonas obscuras. Na perspectiva de Basarab Nicolescu, a transdisciplinaridade visa ainda a reunificar o conhecimento. Embora se alimente da matria produzida pelo saber disciplinar e seja complementar a ela,
a transdisciplinaridade se interessa pela dinmica gerada pela ao de vrios nveis de Realidade ao mesmo tempo. A descoberta dessa dinmica passa necessariamente pelo conhecimento disciplinar. Embora a transdisciplinaridade no seja uma nova disciplina, nem uma nova hiperdisciplina, alimenta-se da pesquisa disciplinar que, por sua vez, iluminada de maneira nova e fecunda pelo conhecimento disciplinar (Nicolescu, 2008, p. 53-54).
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Da mesma forma, ressalta o autor, como no caso da disciplinaridade, a pesquisa transdisciplinar no antagnica, mas complementar pesquisa pluri e interdisciplinar (idem, p. 55). Dessa maneira, diferentemente das outras de suas congneres aqui discutidas, a transdisciplinaridade tem como projeto dois elementos fundamentais: primeiro, a religao dos saberes superando as fronteiras disciplinares que fragmentam conhecimento; segundo, guarda um forte compromisso inerente sua insero no mundo do conhecimento com o tratamento dos problemas e questes a partir de uma perspectiva que privilegie as mltiplas dimenses da realidade, uma preocupao central do paradigma contemporneo das cincias da natureza. O primeiro projeto da transdisciplinaridade, isto , a religao dos saberes no deve ser entendida como uma espcie de ecumenismo ou ecletismo cientfico, mas como uma tentativa de alargar ou promover reas de contato entre diferentes disciplinas, ou ainda, invent-las quando elas no existem. A diferena entre a multi e a interdisciplinaridade, diante da transdisciplinaridade, sua proposta de atuar em outro espao, diferente do espao disciplinar. Max-Neef (2005, p. 7) sugere algumas imagens para se pensar no trabalho disciplinar, multidisciplinar e interdisciplinar que pode ser til distino de tais abordagens. Para ele, a disciplina pode ser vista como uma atividade realizada em nico campo isoladamente. Por sua vez, a multi ou pluridisciplinaridade justape diferentes disciplinas com maior ou menor grau de relao ou cooperao entre elas, embora no necessariamente coordenadas entre si. Finalmente, a interdisciplinaridade requer a colaborao entre as reas, em geral, coordenadas entre si por um objetivo e tomando de emprstimo uma das outras, mtodos e teorias que iluminem o objeto pesquisado.
Figura 1
Fonte: Elaborao prpria.
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No esquema sugerido por Max-Neff, notvel a manuteno da compartimentao e, no caso da abordagem interdisciplinar, h at mesmo uma noo de hierarquia nas relaes entre os diferentes campos. Essa configurao reproduz, em outra disposio, as tradicionais tpicas do conhecimento como a Pirmide do Saber e a rvore do Conhecimento. Para pensar a abordagem transdisciplinar, por isso Ivan Domingues sugere a imagem da rede neural:
(...) propomos que a tpica transdisciplinar fosse pensada e figurada como uma rede, baseada no na rede de pescador, toda ela tranada e organizada em malhas, mas na rede da informtica, dos neurnios e das telecomunicaes, organizada em pontos que se agrupam, que podem estar todos eles conectados ou no (Domingues, 2005, p. 34).
Figura 2 Estrutura neural
Fonte: http://sistemas.eng.ufmg.brl. Acesso em: 17 mar. 2010.
O segundo projeto da transdisciplinaridade, a perspectiva da multidimensionalidade da realidade, est ligado, nas cincias naturais, descoberta de que as leis da fsica newtoniana no se aplicam ao mundo das partculas subatmicas. Essa descoberta forou a constatao de que dimenses diferentes da realidade podem ser regidas por diferentes leis, o que rompeu com a viso de uma
lei geral para a totalidade do universo, revolucionando a tradicional viso da cincia (Rosa, 2006; Morin, 2008). Que significa, todavia, a existncia de diferentes nveis de realidade? Nicolescu define assim a ideia: Deve-se entender por nvel de Realidade um conjunto de sistemas invariantes sob a ao de um nmero de leis gerais: por exemplo, nas entidades qunticas submetidas s leis qunticas, as quais esto radicalmente separadas das leis do mundo macrofsico. Isso quer dizer que dois nveis de Realidade so diferentes se, passando de um ao outro, houver ruptura das leis e ruptura dos conceitos fundamentais (como, por exemplo, causalidade) (Nicolescu, 2008). Embora parea distante, esse tema colocou novas questes s cincias sociais nos ltimos 30 anos, a partir do questionamento das teorias fundacionais que a orientaram ao longo da maior parte do sculo XX. As tentativas de construo de uma teoria geral da ao no campo das cincias sociais, por exemplo, e a busca por leis universais que expliquem e tornem previsveis a ao humana ou mesmo o paradigma estruturalista e sua busca das invariantes culturais, guardam seu parentesco com o paradigma newtoniano. No deixa de ser curioso notar que elas se consolidaram nas cincias sociais em um momento em que as prprias cincias naturais viram-se obrigadas, pelas evidncias empricas, a reduzir o mbito de validade e destituir o paradigma newtoniano de sua universalidade. O uso produtivo da noo de nveis de realidade nas cincias sociais pode ser encontrado, dentre vrios exemplos, no empreendimento Reinventar a Emancipao Social, conduzido por Boaventura de Sousa Santos. O primeiro projeto, j encerrado e registrado em sete volumes, tentou verificar as consequncias da modernidade em seis pases de trs diferentes continentes (frica do Sul, Brasil, Colmbia, ndia, Moambique e Portugal) ao longo dos ltimos vinte anos. As respostas de cada um desses pases, diante de sua insero no projeto de modernidade de tipo ocidental que se disseminou na segunda metade do sculo XX, sugerem a existncia de imensas reas de descontinuidade nas quais supostos projetos universais so frequentemente subvertidos pelas realidades locais. A viso de conjunto do projeto oferece um imenso repertrio de experincias sociais em diferentes reas como a poltica e a democracia, os sistemas produtivos, as concepes de justia, a biodiversidade e a propriedade intelectual dentre outros temas. Assim como so claros os limites da transposio das respostas locais para outros contextos, tambm fica evidente o carter provinciano dos valores do projeto hegemnico da ltima onda da globalizao.
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Complexidade, planejamento e desenvolvimento As misses legadas ao planejamento para o desenvolvimento hoje so sensivelmente mais complexas que no passado. A estrutura da sociedade brasileira passou por um profundo processo de diferenciao e diversificao. Nessa trajetria, ela colocou, para si mesma, novos desafios. Tais desafios como, em geral ocorre em sociedades internamente diferenciadas, raramente so convergentes ou conciliveis com facilidade. por esse motivo que o planejamento tem hoje um papel estratgico to relevante. J no possvel confundir desenvolvimento com crescimento, nem privilegiar uma nica de suas dimenses sem riscos de considerveis desequilbrios entre classes e grupos sociais desequilbrios de natureza poltica ou tnica, de longo prazo e de difcil reparao. Ao introduzir a complexidade no espectro de preocupaes do binmio planejamento-desenvolvimento e ao considerar as possibilidades de uso das abordagens multi, inter e transdisciplinares no processo de produo de conhecimento, expande-se consideravelmente a capacidade de reflexividade, portanto de autoconscincia dos problemas que fazem parte da realidade. Baixar alguns degraus a elaborao terico-histrica feita at aqui, com vistas a tentar aplicar ou contextualizar esses ensinamentos realidade brasileira, o objetivo da parte II deste ensaio, o qual deve ser entendido como exerccio aplicado ao melhor estilo das aproximaes sucessivas como estratgia metodolgica prpria de abordagens multi, inter, transdisciplinares. No obstante, o carter sabidamente preliminar da aventura, confia-se no fato de que o resultado obtido compe um interessante mosaico de questes que sinalizam para uma urgente necessidade de complexificar a abordagem sobre o desenvolvimento. A constelao de problemas envolvendo o conceito de desenvolvimento parece exigir uma metodologia aberta e pluralista, em que o antigo imperialismo do econmico, ou o mais recente imperialismo do gerencialismo, possa recuar e abrir espao a outras perspectivas, igualmente importantes, sem abrir mo do compromisso com o rigor e a busca de alternativas para o futuro. 2 Desenvolvimento e planejamento em realidades complexas: requalificao e ressignificando os conceitos e o debate no Brasil Quais so, hoje, os qualificativos mais pertinentes ideia de desenvolvimento, tais que deles se possa fazer uso corrente para avanar na construo de um entendimento comum desse conceito? Desde o final da Segunda Guerra Mundial at meados dos anos de 1970, a palavra desenvolvimento confundia-se com o conceito crescimento econmico, pois era entendido, fundamentalmente, como o processo pelo qual o sistema
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econmico criava e incorporava progresso tcnico e ganhos de produtividade ao nvel, sobretudo, das firmas. Com a constatao, entretanto, de que projetos de industrializao, por si ss, haviam sido insuficientes para engendrar processos socialmente includentes, capazes de eliminar a pobreza estrutural e combater as desigualdades, foi-se buscando terica e politicamente diferenciaes entre crescimento e desenvolvimento e, ao mesmo tempo, a incorporao de qualificativos que pudessem dar conta das ausncias ou lacunas para o conceito. No Brasil, um exemplo sintomtico desse movimento foi a incluso do S na sigla do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), que passou ento a chamar-se Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Este estratagema melhorava, mas no resolvia totalmente o problema. Estavam ainda de fora do conceito de desenvolvimento outros qualificativos importantes que, desde aquela poca, j cobravam passagem pelos crivos tericos e polticos pertinentes. O mais patente dos qualificativos de ento, no contexto brasileiro da dcada de 1970, referia-se questo democrtica: seria possvel chamar de desenvolvimento um processo de crescimento econmico sem democracia, ainda que, esta mesma, matizada poca to somente pelos prprios qualificativos democracia civil e democracia poltica? A incorporao de direitos civis e polticos em um contexto de crescimento com autoritarismo passava a ser demanda social e desafio poltico imensos para mais bem qualificar o sentido do desenvolvimento brasileiro na dcada de 1970. Ainda assim, no resolvia totalmente a questo e veio, ento, com todo vigor, no bojo do processo de redemocratizao do pas nos anos de 1980, um movimento dos mais importantes para a histria republicana e civilizatria brasileira: o movimento de conquista e constitucionalizao de direitos sociais como condio tanto para melhor qualificar a incipiente democracia nacional quanto para melhor qualificar o prprio sentido do desenvolvimento aqui praticado. A dimenso social da democracia e do desenvolvimento, no entanto, no momento atual, no est definitivamente inscrita no imaginrio pblico brasileiro, tornando-se um ponto de embate terico e poltico ainda bastante vivo no Brasil, motivo pelo qual talvez perdure, na estrutura organizacional de diversos nveis e reas de governo (e mesmo em organizaes privadas), o social como qualificativo explcito de reivindicao. Alm do social, outras dimenses igualmente relevantes de qualificao do desenvolvimento esto j, h algum tempo, cobrando seus espaos no significado implcito do desenvolvimento, para uma inteligibilidade coletiva mais homognea do conceito. Tratando-se, bem entendido, de um processo histrico e social mutvel
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e condicionado, no o caso, aqui, de buscar exaurir os inmeros qualificativos que poderiam ainda ser alinhavados para conferir um entendimento totalizante ao conceito de desenvolvimento. Em contrapartida, sim possvel e necessrio elencar algumas outras dimenses a compor, hoje no Brasil, o espectro de qualificativos indispensveis para uma compreenso contempornea civilizada e civilizante do desenvolvimento. Esto todas elas ainda no plano das reivindicaes tericas, em estgio de maturao poltica bastante incipiente e muito distante tambm do imaginrio coletivo. J se avizinham e frequentam, todavia, os debates pblicos e interessam classe poltica, aos governantes, burocratas e aos cidados comuns. Nem todas so questes exatamente novas, mas todas elas, igualmente urgentes. Sem pretender esgot-las ou hierarquiz-las, possvel, no entanto, identificar algumas das mais relevantes, tais quais esto sendo forjadas no processo histrico brasileiro recente e discutidas no mbito do Ipea. Isso por meio do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro a que se fez meno na apresentao deste ensaio, cujos resultados parciais encontram-se abaixo resumidos. Em primeiro lugar, em um contexto de crescente internacionalizao dos fluxos de bens, servios, pessoas, smbolos e ideias pelo mundo, est posta para as naes a questo dos espaos possveis e adequados de soberania (econmica, poltica, militar, cultural etc.) em suas respectivas inseres e relaes externas. O tema especialmente caro a qualquer projeto de desenvolvimento que se pretenda ou se vislumbre ao Brasil, devido a, entre outras coisas, suas dimenses territorial e populacional, riquezas naturais estratgicas, posio geopoltica e econmica na Amrica Latina e pretenses recentes em mbito global (Ipea, 2010a). A importante dimenso de anlise est, portanto, ordenada sob o entendimento analtico de que o movimento das foras de mercado por si s no capaz de levar economias capitalistas a situaes socialmente timas de emprego, gerao e distribuio de renda. Ademais, em economias em desenvolvimento, como a brasileira, emergem problemas como altos patamares de desemprego e de precarizao do trabalho, heterogeneidade estrutural, degradao ambiental, inflao e vulnerabilidade externa. Da que o pleno emprego dos fatores produtivos (como a terra, o capital, o trabalho e o conhecimento) converte-se em interesse e objetivo coletivos, apenas possvel por um manejo de polticas pblicas que articule virtuosamente os diversos atores sociais em torno de projetos de desenvolvimento includentes, sustentveis e soberanos (Ipea, 2010b). Sob tal perspectiva, uma nao, para entrar em rota sustentada de desenvolvimento, deve necessariamente dispor de autonomia elevada para decidir acerca de suas polticas internas, inclusive daquelas que envolvem o relacionamento com outros pases e povos do mundo. Para tanto, necessrio buscar independncia e mobilidade econmica, financeira, poltica e
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cultural, sendo capaz de fazer e refazer trajetrias e visando a reverter processos antigos de insero subordinada para assim desenhar sua prpria histria. Em segundo lugar, no plano estritamente interno, outras questes de igual relevncia manifestam-se. Os temas sempre presentes no centro das discusses sobre o crescimento econmico ganham novos enfoques, demandando que sejam atualizados em seus prprios termos e frente s demais dimenses cruciais do desenvolvimento. Est-se falando dos aspectos propriamente (micro)econmicos do crescimento, ligados s esferas da produo (primria, secundria e terciria), da inovao e da competitividade sistmica e dinmica das firmas e do prprio pas. De modo patente, no se trata mais de priorizar frente a outras dimenses igualmente relevantes do desenvolvimento estratgias ou polticas que representem ganhos de produtividade com vistas apenas apropriao e acumulao empresarial (seja de controle privado ou estatal, seja ao nvel individual ou setorial das firmas). Ao contrrio, tem-se j compreenso mais terica que poltica, bem verdade de que ganhos sistmicos e dinmicos de produtividade s podem ser obtidos (e s fazem sentido nessa nova conceituao de desenvolvimento que se busca construir), se as respectivas polticas ou estratgias de produo, inovao e competitividade estiverem concebidas e relacionadas satisfao tambm das condies postas pelas dimenses da soberania externa, coerncia macroeconmica, regulao pblica (no sentido de estatal, institucional e democrtica), sustentabilidade ambiental, convergncia regional,equilbrio campo/cidade, incluso e sustentao humana e social dentre outras dimenses e qualificativos a se explicitarem (Ipea, 2010c). Em outras palavras, as atividades de cincia, tecnologia e inovao, territorialmente articuladas, so concebidas como fundamentais para a reduo das desigualdades e para o prprio desenvolvimento nacional. Refora-se a ideia de que as polticas de desenvolvimento produtivo e tecnolgico precisam ser econmica, social e ambientalmente sustentveis, alm de aderentes s diferentes realidades regionais do pas. necessrio que a agenda pblica priorize polticas de fomento, incentivo e regulao em favor da articulao de atores e regies. Assim, a compreenso de que polticas e estratgias para a estruturao de um Sistema Nacional de Inovao devem ser regionalmente articuladas e integradas faz com que temticas ligadas territorializao e regionalizao do desenvolvimento adquiram centralidade na agenda pblica. Essa dimenso do desenvolvimento, ento, pensa na estrutura produtiva e tecnolgica, na inovao e na competitividade como condicionantes de trajetrias de desenvolvimento que enfrentem as desigualdades regionais existentes no pas (Ipea, 2010c). Em terceiro lugar, portanto, est a compreenso de que temticas ligadas territorializao e regionalizao do desenvolvimento tenham maior centralidade na agenda produtiva. Aqui, abordada ampla gama de velhas e novas questes que se
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fazem repercutir sobre as perspectivas do desenvolvimento nacional hoje, diante dos riscos crescentes ligados fragmentao regional brasileira, com suas implicaes diretas e indiretas sobre os espaos urbanos e a sustentabilidade ambiental. A reduo de desigualdades entre os diferentes espaos territoriais do pas, por um lado, e a configurao minimamente planejada das cidades e de sua infraestrutura social, com complementaridade entre habitao, saneamento e transporte pblico, por outro lado, so algumas das questes discutidas. Agregam-se a elas os temas da reduo dos impactos ambientalmente degradantes da atividade econmica e regulao do avano sobre o territrio em busca de suas riquezas, os quais se apresentam tambm como desafiadores para o pas (Ipea, 2010d). Dito de outro modo, algumas das questes diretamente relacionadas s dimenses regional, urbana e ambiental so abordadas por meio de ideias que entendem ser a reduo de desigualdades espaciais, a complementao, em espaos urbanos, dos componentes sociais da infraestrutura (habitao, saneamento e transporte pblico) e a concomitante reduo de impactos ambientais em diversas ordens, imperativos categricos do desenvolvimento. Em adio, a adequao e a logstica de base da infraestrutura propriamente econmica so outra dimenso fundamental do desenvolvimento, mas que necessitam estar permeadas e orientadas pelas dimenses do regional, do urbano e do ambiental, acima enunciadas. Assim, ganham destaque: a discusso sobre atualizao da matriz energtica brasileira, com nfase em fontes renovveis e segurana energtica e a discusso sobre reviso, expanso e integrao adequadas das infraestruturas de telecomunicaes e de transportes, considerada esta ltima em todos os modais pertinentes ao Brasil. O desenvolvimento nacional depende, portanto, tambm de infraestrutura econmica, social e urbana tudo em perspectiva conecta e de arranjos institucionais capazes de satisfazer e compatibilizar, em conjunto, os reclamos por crescimento econmico, equidade social e sustentabilidade ambiental (Ipea, 2010d). No por outra razo, ento, que sustentabilidade ambiental aqui afirmada como dimenso transversal inseparvel das demais (social e econmica), devendo ser os ativos ambientais preservados, geridos e recuperados de forma harmnica e complementar quelas. As polticas pblicas devem dispensar especial ateno na criao de oportunidades para populaes tradicionais e grupos socioambientalmente mais vulnerveis. O acesso gua potvel e a condies sanitrias adequadas so ativos fundamentais na concepo de desenvolvimento que j se faz imperativa entre os povos do mundo. A conservao das bacias hidrogrficas, portanto, deve ser compatibilizada com as atividades econmicas em geral e com os processos em curso de urbanizao no mundo. A gesto dos biomas, da biodiversidade e biotecnologia brasileira representa aspecto econmico e poltico essencial ao desenvolvimento do pas, motivo pelo qual este deve ser pensado a partir de uma realidade de recursos naturais exaurveis. As mudanas climticas e o fenmeno do aquecimento global
devem receber ateno especial e tratamento prospectivo para que se conheam seus efeitos sobre os biomas e sobre a prpria humanidade e para que se formulem polticas preventivas em tempo hbil. Um novo modelo de desenvolvimento, enfim, deve incorporar inovaes sociais, institucionais e tecnolgicas que conduzam ao uso estratgico e sustentvel desses ativos, traduzido no aumento da eficincia produtiva, reaproveitamento de rejeitos e no estabelecimento de padres de produo e consumo que respeitem as capacidades do ambiente (Ipea, 2010e). Finalmente, h uma quarta questo de extrema relevncia na discusso sobre o desenvolvimento, qual seja, a ideia de que garantir direitos, promover a proteo social e gerar oportunidades de incluso so no apenas objetivos plausveis, mas tambm condies necessrias a qualquer projeto nacional naquele sentido. Visto este movimento em perspectiva histrica, percebe-se que a civilizao ocidental constituiu um conjunto de parmetros fundamentais de convvio e sociabilidade em torno dos quais se organizaram certos direitos civis, polticos e sociais, balizadores da condio humana moderna. Condensados na ideia forte de cidadania, o acesso ao conjunto de direitos passa a operar como critrio de demarcao para a incluso ou excluso populacional em cada pas ou regio, portanto, como critrio adicional de demarcao para aferir-se o grau de desenvolvimento nacional em cada caso concreto (Ipea, 2010f). Tais temas so, por sua vez, aqui incorporados segundo a compreenso do Estado como ator estratgico fundamental em qualquer processo que se queira de desenvolvimento, pois esse ente, em ltima instncia, o responsvel por garantir a segurana interna, ordenar o uso sustentvel do territrio, regular, enfim, a atividade econmica e promover polticas pblicas. Entende-se que, embora as economias e alguns processos sociopolticos estejam muito internacionalizados, importantes dimenses da vida social permanecem sob a custdia das polticas nacionais, afianando a ideia de o Estado ser ainda a principal referncia quanto regulao de diversas dinmicas sociais que se desenrolam em seu espao territorial. Em suma, cidadania, incluso e proteo social so elementos constitutivos cruciais para estratgias e trajetrias de desenvolvimento com maior equidade. A expanso e a consolidao dos direitos civis, polticos e sociais, reunidos sob a ideia de cidadania, devem, portanto, orientar o planejamento, a implementao e avaliao das polticas pblicas em geral. O processo mencionado requer participao e engajamento do poder pblico em todas as suas esferas e dimenses, bem como da sociedade civil e setores produtivos (Ipea, 2010g)10.12. Ento, percebe-se que as dimenses de anlise acima apresentadas como qualificativos do desenvolvimento, hoje, inseparveis de uma concepo moderna
(10) Para uma primeira tentativa de sntese do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, conduzido pelo Ipea no trinio 2008-2010, bem como das dimenses ou eixos estruturantes dessa ideia contempornea de desenvolvimento, ver Cardoso Jr. (2011). Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 943-974, dez. 2012. 963
deste conceito, visam a conferir um sentido agregado ao esforo de entendimento do desenvolvimento em perspectiva contempornea e complexa. Esse sentido agregado de que se fala um processo em construo, necessariamente contnuo, cumulativo e coletivo. O esforo de reflexo aqui realizado visa, tambm, a contribuir para uma prtica de acompanhamento, anlise, avaliao e prospeco das diversas polticas, programas e aes governamentais de cunho menos segmentado, comparado ao que se tem praticado, em linhas gerais. Assim, poder-se-ia obter, ao longo dos anos, viso algo mais abrangente e aprofundada acerca dos problemas nacionais e da capacidade das polticas pblicas de enfrent-los de modo adequado. Adicionalmente, espera-se um incremento analtico gradual no que se refere a uma compreenso terica mais inter-relacional dos diversos temas e assuntos em pauta, como tambm metodologia mais transdisciplinar em termos de tcnicas e alternativas de pesquisa. Embora o objetivo declarado seja como explorado at aqui identificar e construir, terica e politicamente, os qualificativos contemporneos do desenvolvimento, de modo que deles se possa fazer uso corrente para melhor caracterizar e simbolizar um entendimento coletivo comum do termo e do conceito, sabe-se ser fundamental que a tarefa passe pelo estudo do Estado, do planejamento e polticas pblicas como instncias inescapveis de mediao entre os tais qualificativos e o prprio desenvolvimento como projeto poltico em construo. Realizar esse esforo de maneira ordenada e sistemtica , portanto, algo que busca gerar acmulo de conhecimento e massa crtica qualificada para um debate pblico bastante caro e cada vez mais urgente s diversas instncias da sociedade e nveis de governo no Brasil (e ao prprio Ipea em particular), no sentido de responder a questes do seguinte tipo: 1. Em que consiste a prtica de planejamento governamental hoje e quais caractersticas e funes deveria possuir frente complexidade dos problemas, demandas e necessidades da sociedade? 2. Quais as possibilidades de redesenho e revalorizao da funo planejamento governamental hoje? 3. Quais as caractersticas (atualmente existentes e aquelas desejveis) e possibilidades (atualmente existentes e aquelas desejveis) das instituies de governo/Estado pensadas ou formatadas para a atividade de planejamento pblico? 4. Quais os instrumentais e tcnicas existentes (e qui, aqueles necessrios ou desejveis) para as atividades de planejamento governamental, condizentes com a complexidade dos problemas, demandas e necessidades da sociedade? 5. Que balano pode-se fazer das polticas pblicas nacionais mais importantes em operao no pas hoje?
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6. Que diretrizes pode-se oferecer para o redesenho (quando o caso) das polticas pblicas federais nessa era de reconstruo dos Estados Nacionais e como implement-las? Como j se sabe, a atividade de planejamento governamental hoje no deve ser desempenhada como outrora, de forma centralizada e com vis essencialmente normativo. Em primeiro lugar, h a evidente questo de que, em contextos democrticos, o planejamento no pode ser concebido nem executado de forma externa e coercitiva aos diversos interesses, atores e arenas sociopolticas em disputa no cotidiano. No h, como talvez tenha havido no passado, um cumpra-se que se realiza automaticamente de cima para baixo pelas cadeias hierrquicas do Estado, at chegar aos espaos da sociedade e da economia. Em segundo lugar, tambm por influncia da multiplicao e complexificao das questes em pauta nas sociedades contemporneas, houve, sobretudo ao longo da dcada de 1990, tendncia de pulverizar e reduzir os raios de discricionaridade (ou gesto poltica) da ao estatal, portanto de planejamento no sentido forte do termo de algo que precede e condiciona a ao. Em outras palavras, pode-se dizer que, no Brasil, ao longo das duas ltimas dcadas em paralelo decadncia da funo planejamento governamental em geral, em um ambiente ideologicamente hostil presena e atuao do Estado, tal funo pblica foi adquirindo feies muito diferentes daquelas com as quais, no passado, ela costumava geralmente se identificar. Hoje, na estrutura e forma de funcionamento do planejamento governamental operante no pas, a citada funo est, em grande medida, esvaziada de contedo poltico. Est, tambm, robustecida de ingredientes tcnico-operacionais e de controle e comando fsico-financeiros de aes difusas. Aes estas, diludas pelos diversos nveis e instncias de governo, cujo sentido de conjunto e movimento, se o tiver, mesmo setorialmente considerado, no fcil nem rpido de identificar. Ento, se as impresses gerais acima apontadas sobre a natureza e algumas caractersticas gerais do planejamento governamental hoje estiverem corretas, ganha sentido uma busca orientada a dar resposta s questes aqui suscitadas. Afinal, se planejamento governamental e polticas pblicas so instncias lgicas de mediao prtica entre Estado e desenvolvimento, ento, no assunto menor ressignificar e requalificar tal qual sugerido acima para a prpria categoria desenvolvimento os prprios termos pelos quais o conceito de planejamento pblico governamental deve ser redefinido atualmente. Tal qual no caso da categoria desenvolvimento, tambm aqui preciso um esforo terico e poltico de grande flego para ressignificar e requalificar o sentido de inteligibilidade comum ao termo/conceito de planejamento. O mesmo para o caso
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da categoria desenvolvimento que, tambm, no se pode fazer isso sem um trabalho cotidiano de pesquisa, investigao e experimentao, ou seja, sem as perspectivas de continuidade e cumulatividade por meio das quais, ao longo do tempo, se consiga dar sentido terico e poltico a ambos os conceitos. Ao se caminhar nessa direo, espera-se obter maior maturidade e profundidade para ideias ainda hoje no muito claras terica e politicamente, para a tarefa de redefinio e ressignificao do planejamento pblico governamental. Dentre tais ideias, cinco proposies aparecem com fora no bojo da discusso. 1. Em primeiro lugar, dotar a funo planejamento de forte contedo estratgico: trata-se de fazer da funo planejamento governamental o campo aglutinador de propostas, diretrizes, projetos, enfim, de estratgias de ao que anunciem em seus contedos as potencialidades implcitas e explcitas, vale dizer, as trajetrias possveis e/ou desejveis para a ao ordenada e planejada do Estado, em busca do desenvolvimento nacional. 2. Em segundo lugar, dotar a funo planejamento de forte capacidade de articulao e coordenao institucional: grande parte das novas funes que qualquer atividade ou iniciativa de planejamento governamental deve assumir est ligada, por um lado, a um esforo grande e muito complexo de articulao institucional e, por outro lado, a outro esforo igualmente grande mas possvel de coordenao geral das aes de planejamento. O trabalho de articulao institucional a que se refere necessariamente complexo porque, em qualquer caso, deve envolver muitos atores, cada qual com seu pacote de interesses diversos e com recursos diferenciados de poder. Assim, grande parte das chances de sucesso do planejamento governamental hoje depende, na verdade, da capacidade que polticos e gestores pblicos tenham de realizar a contento esforo de articulao institucional em diversos nveis. Por sua vez, exige-se em paralelo um trabalho igualmente grande e complexo de coordenao geral das aes e iniciativas de planejamento, mas que, nesse caso, porquanto no desprezvel em termos de esforo e dedicao institucional, algo que soa factvel ao Estado realizar. 3. Em terceiro lugar, dotar a funo planejamento de fortes contedos prospectivos e propositivos: cada vez mais, ambas as dimenses aludidas (a prospeco e a proposio) devem compor o norte das atividades e iniciativas de planejamento pblico. Trata-se, fundamentalmente, de dotar o planejamento de instrumentos e tcnicas de apreenso e interpretao de cenrios e tendncias, ao mesmo tempo de teor propositivo para reorientar e redirecionar, quando pertinente, polticas, programas e aes de governo. 4. Em quarto lugar, dotar a funo planejamento de forte componente participativo: hoje, qualquer iniciativa ou atividade de planejamento governamental
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que se pretenda eficaz, precisa aceitar e mesmo contar com certo nvel de engajamento pblico dos atores diretamente envolvidos com a questo, sejam eles da burocracia estatal, polticos e acadmicos, sejam os prprios beneficirios da ao que se pretende realizar. Em outras palavras, a atividade de planejamento deve prever uma dose no desprezvel de horizontalismo em sua concepo, vale dizer, de participao direta e envolvimento prtico de sempre que possvel todos os atores pertencentes arena em questo. 5. Em quinto lugar, dotar a funo planejamento de fortes contedos ticos: trata-se aqui, cada vez mais, de introduzir princpios da repblica e da democracia como referncias fundamentais organizao institucional do Estado e prpria ao estatal. O debate e o enfrentamento de todas as questes neste ensaio seguramente requerem a participao e o engajamento dos mais variados segmentos da sociedade brasileira, incluindo-se setores produtivos e movimentos organizados da sociedade civil. essencial, contudo, reconhecer que o Estado brasileiro desempenha papel importante e indelegvel como forma institucional ativa no processo de desenvolvimento do pas. O texto apresentado, ento, pretendeu lanar luz sobre parte da experincia brasileira recente, enfocando aspectos que instrumentalizam o debate sobre os avanos alcanados e os desafios ainda pendentes para uma contribuio efetiva do planejamento governamental ao desenvolvimento brasileiro. Consideraes finais Em tempos atuais de largo predomnio das ideias de uma mundializao sem fronteiras da economia (sobretudo a financeira) e de um crescente questionamento em relao operatividade (em termos da efetividade e eficcia) dos sistemas democrticos de representao, torna-se crucial voltar a discutir os temas da complexificao do tempo presente, bem como dos alcances e limites do Estado, do planejamento e das polticas pblicas no capitalismo brasileiro contemporneo. Este tema torna-se particularmente relevante agora, uma vez passada a avalanche neoliberal das dcadas de 1980 e 1990 e suas crenas em torno de concepo minimalista de Estado. Diante do malogro do projeto macroeconmico neoliberal (baixas e instveis taxas de crescimento) e suas consequncias negativas nos planos social e poltico (aumento das desigualdades e da pobreza e o enfraquecimento dos mecanismos democrticos), evidencia-se j na primeira dcada do novo sculo certa mudana de opinio a respeito das novas atribuies dos Estados Nacionais. O contexto atual de crescente insegurana internacional (terrorismos, fundamentalismos, guerras preventivas etc.) e de grande incerteza econmica no sentido keynesiano forte est fazendo com que se veja nos crculos conservadores
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da mdia e da intelectualidade dominante e nas agncias supranacionais como Fundo Monetrio Internacional (FMI), Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Banco Mundial, Organizao Mundial do Comrcio (OMC) etc. um discurso menos hostil s aes dos Estados Nacionais em seus respectivos espaos territoriais. Isso no s em busca de maior controle sobre a segurana interna, mas tambm sobre seus sistemas econmicos e sociais. Embora a nfase das polticas domsticas ainda esteja centrada na harmonizao e homogeneizao das estruturas de produo e distribuio, nos controles oramentrios e na inflao, comea a haver certo espao para aes mais abrangentes e ativas dos Estados. Tais aes visam tanto recuperao do crescimento econmico quanto ao combate degradao das condies de vida e referem-se viabilidade e sustentabilidade dos sistemas ambientais, de produo e proteo social em geral. Tais questes recolocam necessariamente o tema do Estado no centro da discusso sobre os rumos do desenvolvimento, em sua dupla perspectiva, globalnacional. Por mais que as economias nacionais estejam internacionalizadas do ponto de vista das possibilidades de valorizao dos capitais individuais e do ponto de vista do crescimento nacional ou regional agregado, parece evidente, hoje em dia, que ainda restam dimenses considerveis da vida social sob a custdia das polticas nacionais. Isso afiana a ideia de que os Estados Nacionais so ainda os principais responsveis pela regulao da vida social, econmica e poltica em seus espaos fronteirios. O tempo das crenas ingnuas em favor das teses ligadas irrelevncia da atuao estatal parece estar chegando ao fim. Assim, recupera-se nas agendas nacionais a viso de que o Estado parte constituinte (em outras palavras: no exgeno) do sistema social e econmico das naes, sendo em contextos histricos como do Brasil particularmente decisivo na formulao e conduo de estratgias virtuosas de desenvolvimento. Desenvolvimento, por sua vez, entendido em inmeras e complexas dimenses, todas elas socialmente determinadas, portanto mutveis com o tempo, costumes e necessidades dos povos e regies do planeta. Ademais, o desenvolvimento de que aqui se fala, tampouco fruto de mecanismos automticos ou determinsticos de modo que, na ausncia de induo minimamente coordenada e planejada (e reconhecida como no totalizante), muito difcil que um pas consiga combinar de modo satisfatrio e simultneo aquelas inmeras e complexas dimenses do desenvolvimento. Que dimenses so essas? Ao longo deste ensaio, espelhando resultados parciais do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, realizado pelo Ipea ao longo do trinio 2008-2010, identificaram-se algumas grandes dimenses ou eixos estruturantes para o desenvolvimento brasileiro, quais sejam: i) insero internacional soberana;
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ii) macroeconomia para o desenvolvimento; iii) infraestrutura econmica, social e urbana; iv) estrutura tecnoprodutiva avanada e regionalmente articulada; v) sustentabilidade ambiental; vi) proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades; vii) fortalecimento do Estado, instituies e da democracia. Embora no esgotem o conjunto de atributos desejveis de um ideal amplo de desenvolvimento para o pas, tais dimenses certamente cobrem parte bastante grande do necessrio para garantir nveis simultneos e satisfatrios de soberania externa, incluso social pelo trabalho qualificado e qualificante, produtividade sistmica elevada e regionalmente bem distribuda, sustentabilidade ambiental e humana, equidade social e democracia civil e poltica ampla e qualificada. Somente se esta vontade for, todavia, coletivamente organizada que ter alguma chance de sucesso. Da, a importncia estratgica do Estado para induzir ou catalisar essa vontade em nvel nacional. No h porque esperar que algo assim e de tamanha dimenso seja obtido por obra das circunstncias. bastante improvvel que o simples realizar-se de vidas atomizadas consiga produzir os atributos acima mencionados de forma simultnea e satisfatria para a garantia de condies de vida e reproduo social justas e equilibradas. Por sua vez, o Estado pode muito, mas no pode tudo. Ele no como muitas vezes se sups em teorias do Estado um ente externo e coercitivo aos movimentos da sociedade e da economia, dotado de racionalidade nica, instrumentos suficientes e capacidade plena de operao. , sim, parte integrante e constituinte da prpria sociedade e da economia que precisa relacionar-se com outros agentes nacionais e internacionais para construir ambientes favorveis implementao de suas aes. Foi nesse sentido que o texto em pauta buscou levantar questes e apontar perspectivas que permitam proporcionar condies necessrias para a retomada do debate sobre o papel que o Estado, o planejamento governamental e as polticas pblicas (sobretudo as de corte federal) devem e podem ocupar no cenrio atual como indutoras do desenvolvimento nacional. Metodologicamente, portanto, adquirem relevncia os esforos de inter, multi e transdisciplinaridade como estratgias metodolgicas para a capitalizao dos saberes requeridos ao desenvolvimento. Entender, interpretar, modificar, ensinar, pesquisar e aplicar conceitos referentes ao desenvolvimento, como visto, no algo simples. A complexidade inerente realidade impe-se tambm nas formas de pensar as alternativas. Foi a proposta deste ensaio, no qual as dimenses do desenvolvimento vistas acima, agregam-se terica e politicamente tanto em simultneo como em patamares equivalentes de importncia estratgica, pois hoje, por fim, sabe-se que ou assim ou no se est falando de desenvolvimento.
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Complexidade & desenvolvimento: abordagem metodolgica e panorama da discusso propagada pelo Ipea entre 2008 e 2010

Jos Celso Cardoso Jr. *1 Carlos Henrique Romo de Siqueira **2

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Fonte: Elaborao prpria.

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Fonte: http://sistemas.eng.ufmg.brl. Acesso em: 17 mar. 2010.

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