CENTRO UNIVERSITRIO ESTCIO DO CEAR- ESTCIO FIC CURSO DE DIREITO

Gilberto Gil da Silva Ferreira

HIERARQUIA DAS NOMAS JURIDICAS NO ORDENAMENTO JURIDICO BRASILEIRO

Fortaleza Cear !"#

DESENVOLVIMENTO O processo legislativo pode ser entendido como o conjunto de atos preordenados (iniciativa, emenda, votao, sano ou veto, promulgao e publicao), praticados pelos rgos competentes, cujo objetivo criar normas do Direito. O processo se inicia com um projeto de lei, em uma das casas, seja c mara ou senado, !ue ser" considerada deste ponto de vista, a #casa iniciadora#. $residente da %ep&blica, Supremo 'ribunal Federal e tribunais superiores, $rocurador Geral da %ep&blica, deputados e cidados em geral entram com seus projetos obrigatoriamente pela c mara. (" senadores e membros de )ssembleia *egislativa encamin+am seus projetos ao senado. ,a casa iniciadora, o projeto passa por an"lise tcnica, material e -ormal -eita por uma das ./ comiss0es da casa (no caso da c mara1 no senado, so 2). $assada esta -ase, o projeto de lei votado em plen"rio, e se rejeitado, ser" ar!uivado1 se aprovado, ir" para a casa revisora. ,a casa revisora, se rejeitado, ser" ar!uivado1 em caso de emendas, devolvido para a aprecia3o da casa iniciadora1 se aprovado, enviado ao $residente da %ep&blica para san3o ou veto. )o presidente cabo aprovar, ou vet"4lo total ou parcialmente (no sendo permitido o veto de palavras soltas)1 o veto deve ser -eito at .5 dias, e ser embasado juridicamente1 mas este pode ser derrubado em at 67 dias pelo 8ongresso. Derrubado o veto, o projeto encamin+ado ao presidente, para promulga3o. 8aso o presidente se recuse a promulgar, o $residente do Senado poder" assinar em seu lugar. 8on-orme os preceitos da 8arta 9agna brasileira, compreendem o processo legislativo brasileiro:
)rt. 5;. O processo legislativo compreende a elabora3o de: < 4 emendas = 8onstitui3o1 << 4 leis complementares1 <<< 4 leis ordin"rias1 <> 4 leis delegadas1 > 4 medidas provisrias1 >< 4 decretos legislativos1 ><< 4 resolu30es. $ar"gra-o &nico. *ei complementar dispor" sobre a elabora3o, reda3o, altera3o e consolida3o das leis.

8omo se v?, o 8ongresso ,acional, respeitando o sistema delineado constitucionalmente, poder" produ@ir leis de v"rios tipos e caracterAsticas. Deste mesmo artigo, possAvel a-erir !ue a 8onstitui3o Federal do Brasil, aderiu a $ir mide de Celsen. ) estrutura criada por Celsen consagra a supremacia da ,orma 8onstitucional e estabelece uma depend?ncia entre as normas escalonadas, j" !ue a norma de grau in-erior sempre ser" v"lida se, e somente se, -undar4se nas normas superiores. $ortanto, cabAvel um delineamento de cada norma eDposta na $ir mide de Celsen: A$ Co%&t't(')*o Fe+eral, 'em seu -undamento na Soberania ,acional, ou seja, na independ?ncia e eDclusividade de resolu3o de !uest0es internas, e organi@a3o polAtico4jurAdica do paAs. Euanto aos assuntos de !ue trata a 8F, ela a lei -undamental, j" !ue organi@a os elementos essenciais do Fstado. Fis por!ue ela ser o cume da $ir mide de Celsen: Fla a eDpresso do $oder organi@acional, estatal !ue emana do povo e para ele -eita por seus representantes eleitos. B$ E-e%+a& .o%&t't(.'o%a'&: So as re-ormas no teDto

constitucional de grande ou pe!uena monta. So reali@adas a partir de aprova3o, em dois turnos, por tr?s !uintos de cada uma das casas do 8ongresso. )s altera30es do teDto constitucional t?m inAcio com uma propostas de emenda = 8onstitui3o ($F8), con-orme previso do artigo /7 da 8onstitui3o Federal de .;GG. )s $F8s devem observar uma tramita3o especial e pode ser apresentada segundo dic3o do artigo /7 da 8onstitui3o Federal: < 4 de um ter3o, no mAnimo, dos membros da 8 mara dos Deputados ou do Senado Federal1 << 4 do $residente da %ep&blica1 <<< 4 de mais da metade das )ssemblias *egislativas das unidades da Federa3o, mani-estando4se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros. Seu tr mite tem inAcio com o despac+o pelo $residente do *egislativo para a 8omisso de 8onstitui3o,

(usti3a e 8idadania !ue tem o pra@o de cinco sess0es legislativas para a devolu3o da proposta = 9esa da 8 mara com o respectivo parecer sobre a admissibilidade da mesma. 8aso seja considerada inadmissAvel, a $F8 ar!uivada ou o autor da proposta poder" 4 com o apoio de um ter3o da composi3o da 8 mara ou de sua representa3o, desde !ue cumpra o n&mero mAnimo eDigido de assinaturas 4 re!uerer a delibera3o do plen"rio sobre a preliminar de admissibilidade. )dmitida, porm, as $F8 recebem emendas na comisso tempor"ria designada pela 8omisso de (usti3a para eDame do mrito, no pra@o de !uarenta sess0es da 8 mara dos Deputados. )s emendas = emenda constitucional s podem ser apresentadas durante as de@ primeiras sess0es na respectiva comisso para relatoria e parecer no pra@o estabelecido. O %egimento <nterno da 8 mara dos Deputados no se mani-esta !uanto ao eDame de admissibilidade de emendas a proposta de emenda = 8onstitui3o. Fntretanto, a orienta3o tem sido no sentido de !ue cabe = comisso especial -a@er esta an"lise e emitir parecer. )provado pela maioria absoluta dos membros da comisso tempor"ria, o parecer do relator ser" publicado e, s ento, a $F8 ser" incluAda na #Ordem do Dia# da 8 mara dos Deputados e submetida a dois turnos de discusso e vota3o, com intervalo de cinco sess0es entre um e outro. )provada na 8 mara, a $F8 encamin+ada ao Senado Federal para aprecia3o em dois turnos. Fundamentada nos %egimentos <nternos das duas 8asas (8 mara dos Deputados, artigo H761 e Senado Federal, artigo 6/2), a proposta de emenda = 8onstitui3o !ue -or aprovada com emendas pela 8asa revisora (Senado) voltar" a tramitar na 8 mara como proposta nova e ser" despac+ada para a 8omisso de (usti3a. Se aprovada em de-initivo por ambas as casas (8ongresso ,acional), o Senado convocar" sesso conjunta das duas 8asas para promulga3o da emenda. ,o +avendo norma especA-ica, so aplic"veis =s propostas de emenda = 8onstitui3o as disposi30es regimentais relativas ao tr mite e aprecia3o dos projetos de lei em geral. %e!uisitos -ormais

) 8onstitui3o estabelece !ue as altera30es do teDto somente podem ocorrer se presentes os seguintes re!uisitos:

a emenda deve ser proposta por no mAnimo um ter3o dos membros da 8 mara dos Deputados ou do Senado ou pelo $residente da %ep&blica ou pela maioria absoluta das assembleias *egislativas das unidades da Federa3o, sendo !ue cada uma deve mani-estar4se pela maioria relativa de seus membros1

o teDto constitucional no pode ser alterado durante a vig?ncia de interven3o -ederal, de estado de de-esa ou de estado de sAtio

$rocesso de vota3o ) emenda constitucional (F8) resultado de um processo legislativo especial mais laborioso do !ue ordin"rio, previsto para a produ3o das demais leis. O processo legislativo de aprova3o de uma emenda = 8onstitui3o est" estabelecido no artigo /7 da 8onstitui3o Federal e compreende, em sAntese, as seguintes -ases: a) apresenta3o de uma proposta de emenda, por iniciativa de um dos legitimados (art. /7 < a <<<)1 b)discusso e vota3o em cada 8asa do 8ongresso ,acional, em dois turnos, considerando4se aprovada !uando obtiver, em ambos, tr?s !uintos dos votos dos membros de cada uma delas (art. /7 par"gra-o HI)1 c) sendo aprovada, ser" promulgada pelas 9esas das 8 mara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo n&mero de ordem (art. /7 par"gra-o 6I)1 d)caso a proposta seja rejeitada ou +avida por prejudicada, ser" ar!uivada, no podendo a matria dela constante ser objeto de nova proposta na mesma sesso legislativa (art. /7 par"gra-o 5I). *imite material ,o pode +aver proposta de emenda = 8onstitui3o tendente a abolir a -orma -ederativa do Fstado1 o voto direto, secreto, universal e peridico1 a separa3o dos $oderes1 e os direitos e garantias -undamentais. So as c+amadas cl"usulas ptreas.

C$ Le'& .o-/le-e%tare&: )tos legislativos admissAveis somente nos casos em !ue a prpria constitui3o autori@e. Destina4se a detal+ar matria !ue a constitui3o abordou genericamente. 'er" de ser aprovada em dois turnos de casa do 8ongresso, dependendo ainda de aprova3o do $residente da %ep&blica. *ei 8omplementar tem um processo de aprova3o, no 8ongresso ,acional, mais rigoroso, j" !ue ela dever" ser aprovada mediante !uorum com a maioria absoluta (art. /; 8FJGG)1 sobre sua matria (o assunto de !ue trate) esta est" taDativamente eDpressa na 8F. O importante !ue no eDistir" *ei 8omplementar sobre assunto !ue no seja elencado na 8F. >ale pontuar !ue a *8 trata de matrias !ue o legislador constituinte al3ou a uma regulamenta3o mais rAgida em -ace de sua import ncia, eDigindo assim, teoricamente, uma mais detida an"lise para sua elabora3o. O *egislador ter" !ue tratar da matria com mais cautela do !ue na -eitura de outras normas in-raconstitucionais, dada a maior repercusso !ue pode tra@er. 8omo visto, as matrias j" t?m sua previso b"sica tra3ada no teDto da 8onstitui3o e cabe agora ao legislador, mediante um procedimento (processo legislativo) di-erenciado e mais di-icultoso !ue o das leis ordin"rias, detal+ar a vontade constitucional. $ara uma mel+or visuali@a3o, tracem4se as seguintes di-eren3as em rela3o a lei ordin"ria: a) ) *8 tem processo legislativo com !uorum !uali-icado de maioria absoluta ()rt. /;) en!uanto a *O tem !uorum de maioria simples, segue a regra geral tra3ada no ()rt. K2)1 b) ) *8 tem +ipteses taDativamente previstas na 8onstitui3o (en!uanto a *O remanescente ou residual), signi-icando !ue s se deve utili@ar *8 onde a prpria 8onstitui3o pediu. D$ Le'& or+'%r'a&: *eis comuns, produto da -un3o primordial do $oder *egislativo em produ@ir leis, versando sobre todos os assuntos, eDceto

a!ueles abordados por lei complementar. Sua aprova3o depende de maioria simples. $ode4se di@er !ue a *O so os atos normativos por eDcel?ncia, constituem o grande n&mero de atos normativos !ue comp0e o Direito $ositivo do Fstado brasileiro, visam = regulamenta3o de preceitos destinados = regula3o do convAvio social e = estrutura3o do Fstado. )tendem, via de regra, ao princApio da legalidade con-orme o )rt. 5I, << da 8F. >"rios artigos do teDto constitucional -a@em men3o = LleiM e no especi-icam !ual espcie normativa seria ade!uada. ) doutrina indica !ue nestes casos, por eDemplo, )rt. 5I N<< e N<<<, 2I N e N<, G. O.I, entre outros, a espcie normativa ade!uada a *ei Ordin"ria. ,estas situa30es a *ei Ordin"ria tambm estaria LcomplementandoM o teDto constitucional posto !ue est" detal+ando matrias previamente de-inidas no 'eDto 9aior. $orm, pode4 se di@er !ue tais matrias no eDigem um processo legislativo di-erenciado em rela3o a !ual!uer outro assunto !ue o legislador pode tratar, ou seja, tais regulamenta30es sero editadas com o mesmo processo legislativo da inova3o comum do ordenamento jurAdico. P" de se ressaltar ainda !ue eDistem duas situa30es ()rt. 2H, <<< e > do )D8') em !ue a 8onstitui3o eDige a edi3o de *ei Ordin"ria. Observao importante: Quando a Constituio Federal falar em Lei Especfica estar-se- diante da aptido material da Lei Ordinria. )ntes de seguir com o delineamento dos tipos de normas jurAdicas, cabe ressalvar a +'&.(&&*o &o0re a e1'&t2%.'a o( %*o +e 3'erar4('a e%tre le' .o-/le-e%tar e le' or+'%r'a. )!ueles !ue de-endem a tese pela eDist?ncia de +ierar!uia argumentam !ue o constituinte, ao tra@er a lei complementar como espcie normativa di-erenciada no art. 5; e ao eDigir !uorum especial para sua aprova3o no art. /H, posicionou4a numa escala intermedi"ria entre as leis ordin"rias e a 8onstitui3o. Fn-im, estaria a lei complementar numa posi3o +ier"r!uica imediatamente abaiDo das normas constitucionais, acima das leis ordin"rias. $or outro lado, os !ue re-utam a tese da eDist?ncia de +ierar!uia argumentam !ue ambas as leis 4 complementares e ordin"rias Q so espcies

normativas prim"rias, !ue retiram seu -undamento de validade diretamente da 8onstitui3o, no +avendo, por conseguinte, !ue se -alar em +ierar!uia. 'ratar4 se4ia, apenas, de uma !uesto de campos de atua3o distintos (ratione materiae). R certa !ue o legislador constituinte outorgou = lei complementar uma relativa rigide@, ao eDigir para a sua aprova3o maioria absoluta dos membros das duas 8asas do 8ongresso ,acional. )tualmente, considerando a composi3o das 8asas do 8ongresso ,acional (8 mara S 5.6 Deputados1 Senado S G. Senadores), para a aprova3o de uma lei complementar necess"ria a aprova3o de H52 Deputados e de K. Senadores, independentemente do n&mero de congressistas presentes = sesso. ) aprova3o das leis ordin"rias bem mais simples, pois depende apenas da c+amada maioria simples ou relativa, isto , eDige a maioria dos votos desde !ue presentes na sesso a maioria absoluta dos membros da 8asa *egislativa. *ogo, o !uorum de maioria simples um n&mero vari"vel, dependendo do n&mero de congressistas presentes = sesso. ) 8onstitui3o apenas eDige um !uorum mAnimo para a delibera3o, !ue a maioria dos membros da 8asa. )ssim, por eDemplo, se presentes na sesso H52 Deputados, a aprova3o da lei ordin"ria depender" de aprova3o de .H; Deputados1 se presentes 677 Deputados, a aprova3o depender" de .5. votos1 se presentes H57 Deputados, no +aver" !uorum para a delibera3o, pois a 8onstitui3o eDige !uorum mAnimo de maioria absoluta para a instala3o da sesso (atualmente de H52 Deputados). R verdade, tambm, !ue a lei complementar possui campo material prprio, eDpressamente delineado na 8onstitui3o. O 8onstituinte, ao longo do teDto constitucional, reservou certas matrias = lei complementar, dispondo !ue #*ei complementar dispor" sobre...#, #) Tnio, mediante lei complementar, poder" ...#, #8abe = lei complementar...# etc. Fm suma, a lei complementar caracteri@a4se por dois pontos: pelo campo prprio de atua3o eDpressamente delineado na 8onstitui3o e pelo !uorum especial para sua aprova3o (maioria absoluta), di-erente da!uele eDigido para a aprova3o da lei ordin"ria.

) tese !ue prevaleceu na jurisprud?ncia do Supremo 'ribunal Federal -oi a da no eDist?ncia de +ierar!uia entre lei complementar e lei ordin"ria. $ara o 'ribunal, no eDiste +ierar!uia entre tais espcies normativas1 a distin3o entre elas deve ser a-erida em -ace da 8onstitui3o, considerando o campo de atua3o de cada uma. )ssim, entende o 'ribunal !ue a lei complementar s tal na medida em !ue disciplina matria especi-icamente prevista na 8onstitui3o a ser veiculada por essa categoria normativa. S pela matria indicada em dispositivo constitucional !ue se identi-ica uma lei complementar. Fn-im, a lei s ser" 9)'F%<)*9F,'F *F< 8O9$*F9F,')% !uando tratar de matria para a !ual a 8onstitui3o eDige tal tipo de lei. Fora disso, a lei ser" *F< 9)'F%<)*9F,'F O%D<,U%<), pouco importando o !uorum !ue ven+a a ser aprovada ou a denomina3o -ormal !ue receba no 8ongresso ,acional. 8omo corol"rio desse entendimento, temos as seguintes orienta30es emanadas do Supremo 'ribunal Federal:
.) ,o +" +ierar!uia entre lei complementar e lei ordin"ria, mas sim campos especA-icos de atua3o de cada uma dessas espcies normativas1 H) S lei complementar material a!uela aprovada por maioria absoluta pelas 8asas do 8ongresso ,acional e !ue trate de matria reservada pela 8onstitui3o para esse tipo de lei1 6) *ei ordin"ria, lei delegada e medida provisria no podem regular matria reservada pela 8onstitui3o = lei complementar, sob pena de incorrerem em vAcio de inconstitucionalidade -ormal1 K) *ei complementar pode tratar de matria ordin"ria, sem incorrer em vAcio de inconstitucionalidade -ormal, mas nesse caso tal lei ser" apenas FO%9)*9F,'F complementar 4 ser" 9)'F%<)*9F,'F ordin"ria, isto , o conte&do dessa lei permanecer" com status ordin"rio. *ogo, poder" ser posteriormente modi-icadaJrevogada por lei ordin"ria.

E$

De.reto&

le5'&lat'6o& :

)tos

prim"rios

veiculadores

da

compet?ncia eDclusiva do 8ongresso ,acional, independentes de san3o do presidente, previstos no art. K; da 8onstitui3o Federal e, ainda, a regulamenta3o das rela30es jurAdicas decorrentes de medidas provisrias rejeitadas. )provada por maioria simples, sua -inalidade b"sica a aprova3o dos atos do c+e-e da na3o.

O Decreto legislativo no se con-unde com o Decreto, emitido pelo poder eDecutivo, de acordo com as suas compet?ncias de-inidas na constitui3o, nem com o Decreto4lei, um misto de decreto e lei, originariamente oriundo de regimes de eDce3o, com -or3a e conte&do de lei, mas sem a aprova3o do poder legislativo. 8omo dito, o D* espcie normativa prim"ria, de +ierar!uia legal, integrante do processo legislativo, privativa do 8ongresso ,acional, para o trato de matrias de sua compet?ncia eDclusiva. Os projetos de decreto legislativo devem ser discutidos e votados em ambas as casas do 8ongresso ,acional (8 mara dos Deputados e Senado Federal. Se aprovados, so promulgados pelo presidente do Senado Federal, no +avendo participa3o do $residente da %ep&blica. ,o +", portanto, possibilidade de veto. 8abe destacar, apenas, !ue o processo legislativo do decreto legislativo, como ato privativo do 8ongresso ,acional, ser" reali@ado obrigatoriamente por meio de atua3o das duas 8asas do 8ongresso ,acional e !ue, ademais, no +aver" participa3o do 8+e-e do FDecutivo no procedimento, !uer di@er, ao contr"rio do !ue sucede com a leis, as !uais so, de regra, promulgadas pelo $residente da %ep&blica, os decretos legislativos so promulgados pelo prprio $oder *egislativo. ,o o caso do Decreto *egislativo, mas se o $residente decidir vetar o projeto, poder" -a@?4lo, sempre de -orma eDpressa (no eDiste veto t"cito), total ou parcialmente. F$ Re&ol()7e&: )tos vinculados = atividade privativa do congresso, independentes de aprova3o do presidente, assim como os decretos legislativos. Sua aprova3o por maioria simples, sendo !ue eDistem algumas resolu30es, !ue apesar de no -a@erem parte do processo legislativo, possuem -or3a de lei, como a resolu3o !ue institui o %egimento <nterno do Supremo 'ribunal Federal e as resolu30es baiDadas pelo 'ribunal Superior Fleitoral com a -inalidade de garantir a eDecu3o -iel da legisla3o eleitoral. 8$ Me+'+a& 9ro6'&:r'a&, <nstrumento, com -or3a de lei, adotado pelo $residente da %ep&blica, em casos de relev ncia e urg?ncia, cujo pra@o de vig?ncia de sessenta dias1 prorrog"vel, nos termos do O 2I do art. /H

da 8onstitui3o Federal, uma ve@ por igual perAodo, devendo o 8ongresso ,acionaldisciplinar, por decreto legislativo, as rela30es jurAdicas dela 8omo registrado no teDto constitucional, a principal motiva3o da 9D a relev ncia e urg?ncia, sendo !ue tais dispositivos assumem as caracterAsticas de lei, sendo submetidas ao 8ongresso ,acional para aprova3o. )inda, as medidas perdem a e-ic"cia caso no sejam convertidas em lei no pra@o de 67 dias a partir de sua publicaco. )lgumas matrias so vedadas = edi3o de medida provisria, como por eDemplo:

matrias de compet?ncia de lei complementar !ue no sejam objeto de delega3o legislativa legisla3o em matria penal legisla3o em matria tribut"ria )o receber a medida provisria para sua aprova3o, cada uma das

casas do 8ongresso analisar" o mrito da mesma e ir" se pronunciar sobre a presen3a ou no de todos os pressupostos constitucionais no teDto em an"lise. Euem emite o parecer sobre todos estes detal+es uma comisso mista de deputados e senadores, !ue ento enviam o teDto ao plen"rio de cada uma das casas do 8ongresso para aprecia3o e vota3o, em sess0es separadas. >eda4se terminantemente a reedi3o de medida provisria em uma mesma se3o legislativa, caso esta ten+a sido rejeitada ou ainda o seu pra@o de vig?ncia ten+a eDpirado. >ale di@er ainda !ue as medidas provisrias so tambm matria passAvel de argui3o de inconstitucionalidade. Desse modo, temos, alm do 8ongresso ,acional, !ue reali@a um controle preventivo de tal dispositivo, o poder judici"rio, representado pelo Supremo 'ribunal Federal tambm eDerce controle de constitucionalidade repressivo no tocante = matria. H$ Le'& +ele5a+a&, So rarAssimas, reguladas pelos artigos 5;, <> e /G da 8onstitui3o da %ep&blica Federativa do Brasil de .;GG. Devem ser elaboradas pelo $residente da %ep&blica, !ue dever" solicitar a delega3o do 8ongresso ,acional (autori@a3o eDpressa do poder legislativo). Tma ve@ aprovada a solicita3o, toma a -orma de resolu3o, especi-icando as regras sobre seu conte&do e os termos de seu eDercAcio.

'?m por objeto a regulamenta3o de assuntos de interesse do FDecutivo, desde !ue com limita30es, possibilitando maior e-ici?ncia do Fstado. O c+e-e do eDecutivo solicita a autori@a3o, e o poder legislativo -iDa o conte&do e os termos de seu eDercAcio. Depois de criada a lei pelo c+e-e do eDecutivo, ela remetida ao legislativo para avalia3o e aprova3o. 8onsiderando !ue os limites -oram respeitados e !ue a lei conveniente, o legislativo a aprova, contudo, essa norma entra no sistema jurAdico na !ualidade de lei ordin"ria. )s leis delegadas no admitem emendas. )lgumas matrias no podem ser objeto de delega3o, no podendo versar sobre atos de compet?ncia eDclusiva do 8ongresso ,acional acerca de matria reservada = lei complementar, nem = legisla3o sobre planos plurianuais, diretri@es or3ament"rias e or3amentos, entre outros.