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LEGISLAO DE CABOTAGEM NO BRASIL: OPORTUNIDADES E ENTRAVES PARA A INDSTRIA DE CONSTRUO NAVAL

Apresenta detalhes sobre questes da legislao de cabotagem no Brasil e mostra os principais entraves existentes e que emperram tanto o segmento de cabotagem como o segmento de construonaval.

RESUMO A regulamentao da cabotagem no Brasil, somada a baixa taxa de juros cobrada pelo emprstimo do Fundo da Marinha Mercante e aos altos impostos de importao, colaboram criao de um cenrio mais favorvel indstria de construo naval brasileira. Entretanto, a oportunidade esbarra em dificuldades quanto ao oferecimento de garantias no processo de financiamento e o resultado que muitas obras esto sendo perdidas ou adiadas. O descompasso, se no corrigido, pode gerar impactos negativos no mercado de transporte martimo, com a frota j velha oferecendo um servio de pior qualidadeeafaltadenavioslevandoaoaumentodofrete.Alternativasparasecontornaraquestodo financiamentosopropostascomoresultadodaanlise.

1 INTRODUO
A cabotagem no Brasil foi responsvel em 2005 por 11%1 do transporte interno, atingindo a marca de 150 milhes de toneladas transportadas. Esse resultado consolida um crescimentomdioanualde4,5%noperodode10anos. A Figura 1 ilustra a evoluo da movimentao desde 1995at2005. O mercado otimista e uma queda da demanda pouco provvel. O bom momento da economia brasileira e o desenvolvimentodaproduoagrcolaeindustrialdevem aumentar a demanda por transporte, em todos os modais. Entretanto, a falta de infraestrutura do setor martimonocontribuiparaaexpansodaatividade. A frota atual est no limite de sua capacidade para atender a demanda e envelhecendo, como mostra a
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Figura 2. Em dez anos, 30% da frota precisar ser renovada. Este percentual composto por navios construdos na dcada de 70, quando houve o ltimo boomdaconstruonavalnoBrasil.

Figura1:EvoluodoTransporteporCabotagemnoBrasil
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Fonte:ANTAQ,ANTTeFIPE.

Fonte:ANTAQ.

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LEGISLAODECABOTAGEMNOBRASIL: OPORTUNIDADESEENTRAVESPARAAINDSTRIADECONSTRUONAVAL afretamento de embarcao para a prtica de cabotagem. Segundo a legislao, o transporte por cabotagem s poderserrealizadoporempresabrasileiradenavegao de cabotagem utilizando embarcao de bandeira brasileira. Ainda, a empresa pode afretar embarcaes estrangeiras sob restries, conforme o Art. 2o da resoluo 193. A legislao brasileira inteligente. As restries ao afretamento procuram fomentar a utilizao de bandeira nacional, que est diretamente ligada construo nacional, mas no restringe completamenteoafretamentojquedadaprioridadea realizao efetiva do transporte. Naturalmente que a previso de excees cria a possibilidade de se usufruir delasatravsdeliminareseoutrosmecanismosabusivos, mas esse problema no do legislativo e sim do judicirio. O armador no precisar de autorizao especial da ANTAQparaafretamentodeembarcaesquando: A embarcao estiver registrada sob bandeira brasileira; A embarcao registrada sob bandeira estrangeira for afretada a casco nu4. Esse tipo de afretamento estar limitado (em tpb ou dwt) a duas vezes o porte total de embarcaes em construo no pas5 (do mesmo tipo que se pretende afretar), mais metade do porte total da frota prpria da empresa. No porte total prprio da empresa pode ser considerado tambm o porte de embarcaes afretadas sob bandeira estrangeira, desde que hajaacordocomoarmadordequemseafretou. A empresa capaz de obter autorizao para afretar embarcaes estrangeiras, segundo Art. 4o da mesma resoluo: Pararealizarumanicaviagemquandoconstatada a inexistncia ou indisponibilidade de embarcao de bandeira brasileira, do tipo e porte adequados, ou quando a oferta de transporte no atende o
Afretamento a casco nu: contrato em virtude do qual o afretador tem a posse, o uso e o controle da embarcao, por tempo determinado, incluindo o direito de designar o comandante e a tripulao, sendo a remunerao do afretador estipuladaporratatempore. 5 Desde que o contrato de construo esteja em eficcia. Contrato em eficcia: caracterizado pelo fato de que o primeiro eventofsicoefinanceirodocronogramadeconstruotenham sido cumpridos, no havendo atraso acumulado superior a 20% dotempoprevistoparaaconstruo(salvomotivoreconhecido pelaANTAQ),equeaembarcaonotenhasidoentreguepelo estaleirocontratante.
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Figura2:Perfildaidadedafrotadecabotagembrasileira
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O cenrio cria uma demanda por novas embarcaes favorvelaosestaleirosbrasileiros. A legislao brasileira protege a bandeira e limita o afretamento de embarcaes estrangeiras. Desta maneira, o meio para a expanso de capacidade a construodenovasembarcaesouacompradenavios de segunda mo. A encomenda de novas embarcaes fora do Brasil, ou a compra de navios usados, economicamente invivel pelos impostos cobrados sobre a importao, e a disponibilidade de crdito a juros baixo pelo Fundo da Marinha Mercante torna a construo em estaleirosbrasileirosatraente. Entretanto, o que observado atualmente que a demanda no atendida. O motivo reside na existncia de um n no processo que dificulta a encomenda de novasembarcaes.Asexignciasparasedisponibilizaro crdito para a construo no so atendidas e o dinheiro noliberado. Esteestudobuscaanalisaroselementosquefavorecema construonavalnoBrasile osfatoresquedificultamsua concretizaoparaproporsoluesaoimpasse.

2 ALEGISLAOBRASILEIRA
A navegao de cabotagem no Brasil regulada segundo as normas da Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ), a Agncia Nacional do Petrleo (ANP) e a Diretoria de Portos e Costas da Marinha do Brasil. A ANTAQ tambm adquiriu as funes de regulamentaoesupervisodasatividadesdeprestao deserviodetransporteaquavirio. Os dois aspectos mais importantes da legislao, no que serefereconstruonaval,sodadospelaResoluoda ANTAQ no 52 (alterada pela resoluo no 112), que rege a autorizao para a empresa operar no transporte de cabotagem, e pela Resoluo no 193, que rege o
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Fonte:ColinePinto(2006)

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LEGISLAODECABOTAGEMNOBRASIL: OPORTUNIDADESEENTRAVESPARAAINDSTRIADECONSTRUONAVAL prazo consultado ou as condies de frete no sejamcompatveiscomomercado; A casco nu, em substituio embarcao em construo no Pas, em estaleiro brasileiro, com contratoemeficciaenquantoduraraconstruo, at o limite da tonelagem de porte bruto contratada. Ou seja, obtmse a autorizao para uma nica viagem ou em substituio a embarcao em construo no Brasil. Deste modo, capacidade de afretamento de embarcao estrangeira diretamente proporcional ao quantoseconstrinopas. Os dois artigos da resoluo se somam para que, ao mesmo tempo em que a bandeira protegida e se limita o uso de embarcaes estrangeiras, haja um pouco de flexibilidadeparaosarmadoresatenderemademanda. Existe uma exceo para o transporte de petrleo e derivados. A Resoluo 193 prev que para o transporte de petrleo e seus derivados a Antaq pode autorizar afretamento de embarcao estrangeira se a agencia reconhecerainsuficinciadafrotanacionalematendera demanda6. Assim, o transporte de petrleo e seus derivados, que responsvel por 75% do peso transportado, no esta sujeito s mesmas limitaes de afretamento que as outrascargassofrem. De fato, dados do Departamento de Transportes Americano sugerem que a frota de cabotagem esta envelhecendo e diminuindo, como mostram a Figura 3 e Figura4. O nus no deve recair inteiramente nos estaleiros. No se avaliou o mercado como um todo e pode ser que no haja uma demanda que justifique uma expanso ou renovao da frota. Aqueles12 que defendem a lei argumentam que a frota mais eficiente do que alegam seus atacantes, pois estes no levam em conta barcaas, embarcaessempropulsoprpria,eembarcaescom menos de 1.000 GTs13 no computo da frota americana de cabotagem. O caso americano serve para ilustrar uma situao que pode vir a acontecer no Brasil. No h provas concretas da ineficincia da frota americana, mas existem fortes indcios, e o fato de disputas acirradas no congresso americano para a queda da lei prova que existem muitos
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Figura3:Evoluodafrotaamericanadecabotagem
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Figura4:Perfildaidadedafrotadecabotagemamericana
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2.1 O Caso do Jones Act

Ocasomaistradicionaldoprotecionismonacabotagem o da legislao norteamericana. Segundo imposio do Jones Act7, o transporte de cargas entre os portos dos Estados Unidos deve ser feito por empresas americanas, com embarcaes construdas e registradas no pas, e tripuladas por americanos. O transporte entre portos inclui tanto a navegao costeira quanto fluvial, e tambm o transporte entre os portos do continente, incluindoAlascaatoHava8. Nos Estados Unidos existe forte presso por algumas partes9 (principalmente usurios do modal) para a queda da lei. Estes argumentam que a os estaleiros americanos no so capazes de oferecer preos razoveis aos armadores e que assim o mercado sofre com a falta de navios.Ofretealtoeoserviopoucoeficiente.
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Art.4,2. LeiqueregulaacabotagemnosEstadosUnidos. 8 Assim, interessante observar que muitos dos navios sob o JonesActtrafegamemaltomar. 9 Ex: North Carolina Soybean Association e Steel Manufacturers Association.

Fonte:U.S.DepartmentofTransportation. Fonte: U.S. Department of Transportation, com relao ao anode2005. 12 Os principais grupos de defesa da lei so: o Maritime CabotageTaskForceeoLakesCarriersAssociation. 13 GrossTonnages.

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LEGISLAODECABOTAGEMNOBRASIL: OPORTUNIDADESEENTRAVESPARAAINDSTRIADECONSTRUONAVAL insatisfeitos com a situao atual. Ainda, o Brasil no dispe de barcaas suficientes para suprir uma demanda futuraporembarcaes,emumcenriosemelhante. conta vinculada empresa (que pagou o adicional). A empresapodeusarodinheironessacontavinculadapara os seguintes fins: construo ou reparo de embarcao em estaleiro brasileiro e pagamento de dvidas/ prestaes do FMM. Assim, o adicional privilegia empresas brasileiras de modo que estas dispem do dinheiropagopeloadicional. A questo mais importante sobre o fundo no quetange a construo naval a disponibilidade de crdito a juros baixosparaaconstruoereparodenaviosemestaleiros brasileirosaarmadoreseestaleiros. As taxas de juros cobradas para o emprstimo do FMM variam entre 2,5% e 5% ao ano mais a taxa de juros de longo prazo15, com prazos de at 20 anos e carncias de at 4 anos. Para emprstimos praticados no exterior, valores tpicos so: Libor16 mais 2% a 3% ao ano e prazos maiscurtosde10ou12anos. Assim, o financiamento disposto aos armadores brasileiros muito atrativo financeiramente. Como todos osemprstimosdoBNDES,ofundotambmvistocomo umaformadesubsdioaindstria.

2.2 Conseqncias da Legislao para Construtores e Armadores

A regulao do setor mais vantajosa para o construtor brasileirodoqueparaosoperadores.Elatiraflexibilidade do operador (porque fora a compra e/ou o afretamento de embarcaes de bandeira brasileira) e gera demanda para o construtor de navios. No fim das contas, a regulao acaba levando a um aumento dos fretes pela limitao de oferta imposta pelo governo, mas isso usualetalvezjustificvelestrategicamente. O aumento de frete deveria ser compensado naturalmente pela entrada no mercado de novas operadoras,oupelaofertadenovosnavios.Entretanto,a ofertadenaviosnotemsematerializadonoBrasiljque as encomendas tm esbarrado no problema de garantias ao financiador, questo abordada no item 0 deste trabalho.

3 OFUNDODAMARINHA MERCANTEEOSIMPOSTOSDE IMPORTAO

3.1 O Fundo da Marinha Mercante
O Fundo da Marinha Mercante foi criado em 1987 pelo decretolei 2.404 e atualmente regido sob o decretolei 10.893 de 2004. O fundo gerido pelo BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social), e sua funo prover recursos para o desenvolvimento da Marinha Mercante e da indstria de construo e reparo navalbrasileira14. A verba para o fundo provm de uma alquota, o Adicional ao Frete para a Renovao da Marinha Mercante, criada e regida pelos mesmos decretosleis do FMM. A alquota incide de formas diferentes sobre o frete, dependendo do tipo de navegao e da bandeira da embarcao. A Figura 5 consolida as variaes da tarifaeapresentacomoelapodeserusada. H uma distino clara quanto ao destino do adicional pago entre navios de bandeira estrangeira e bandeira brasileira. O adicional pago por navios de bandeira estrangeira vai direto para o FMM, enquanto a parte paga por navios de bandeira brasileira se destina a uma
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3.2 Os Impostos de Importao

Qualquer embarcao encomendada em um estaleiro estrangeiro ou comprada de segunda mo de um armadorestrangeiroestsujeitaaosseguintesimpostos: ICMS17 (Imposto sobre Circulao de Mercadoria e Servios)18%; TEC18(TarifaExternaComum)14%; PIS/Cofins1,65%/7,6%; IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) 10%. Somadas,essastarifasresultamemumcustoaproximado de 52% a mais do valor da embarcao, variando conformeoestadobrasileirodequefeiraaimportao. O valor sobe mais se considerarmos que alguns impostos so cobrados de forma cumulativa, como no caso do ICMSedoIPI.

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TJLP:6,25%atsetembrode2007.

LondonInterbankOfferRate:emtornode5,5%aoano.

Art.22dodecreto.

Fonte:SecretariadaFazendadoEstadodeSoPaulo 18 Fonte: Ministrio da Fazenda, para a TEC, o PIS/Confins e o IPI.

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LEGISLAODECABOTAGEMNOBRASIL: OPORTUNIDADESEENTRAVESPARAAINDSTRIADECONSTRUONAVAL

Figura5:AFRMMeFMM(REBRegistroEspecialBrasileiro:registroparaembarcaessobbandeirabrasileira.Foicriadoparaincentivaroaumento dafrotasobbandeirabrasileira)

Figura6:Fluxogramadoprocessodefinanciamento

O aumento em mais 50% do preo de um navio, que j possui o valor de dezenas de milhes, parece tornar invivel economicamente para o armador brasileiro a compra de um navio no exterior. Esse fato se baseia na constataodequenenhumarmadorbrasileiroimportou umnavionosltimosanos. Os argumentos apresentados at aqui favorecem a construo de embarcaes para a cabotagem no Brasil em estaleiros nacionais. Entretanto, h um elemento do processo de financiamento que tem travado as encomendaspornovosnavios. O fluxograma da Figura 6 ilustra o processo de financiamentodaconstruodeumaembarcao. Na etapa 1, o armador pede o financiamento ao fundo e encomenda o navio ao estaleiro. O estaleiro, na etapa 2, pedeumfinanciamentoparaoBNDESparainiciaraobra. [5]

4 GARANTIADO FINANCIAMENTO

LEGISLAODECABOTAGEMNOBRASIL: OPORTUNIDADESEENTRAVESPARAAINDSTRIADECONSTRUONAVAL Essefinanciamentovisacobriroscustosdaobraantesdo estaleiro receber do armador. Na etapa 3, o estaleiro entrega o navio para o armador, que paga o estaleiro com dinheiro do fundo. O estaleiro ento paga o BNDES pelofinanciamentocomodinheirorecebido. O n no processo acontece com as garantias do estaleiro ao emprstimo. Para ilustrar a questo, suponhase a construo de uma embarcao de 100 milhes de dlares, dos quais 90 milhes so financiados pelo Fundo da Marinha Mercante. Este valor financiado tanto para o estaleiro quanto para o armador (dada as margens estreitas da indstria de construo naval, razovel assumir um valor para o custo de construo prximo do preodonavio). O BNDES exige garantias reais19 de 130% do valor financiado, ou seja, 117 milhes de dlares. Esta reserva adicional de 30% do valor original basicamente exigido porcausadagrandevolatilidadedomercadodenavios.A perde de valor de 30% do casco em um prazo de um ano uma possibilidade real. O problema surge porque o patrimnio lquido do estaleiro no suficiente para garantir o emprstimo e o casco do navio em construo j foi dado como garantia do armador. O estaleiro tambm no possui ativos ou capitalizao suficientes para oferecer a garantia. Outro agravante para alguns estaleiros, que esses possuem dvidas passadas no quitadas com o BNDES o que dificulta ainda mais o processo. Uma alternativa seria fazer um seguro por um segundo agente financeiro ou seguradora que garantisse os 130%. Entretanto, o estaleiro tem dificuldade na compra desse seguropoisovaloraser seguradosuperioraolimitedo de 50 milhes de dlares que uma instituio financeira pode conceder. Desse modo, o seguro deveria ser contratadonoexterior,aumprmiomaiorjqueincluio risco pas e talvez seja incompatvel com as margens da indstria. Alm dessa questo, existe um segundo problema envolvendo o segurogarantia (que no tem nada a ver com a questo do seguro supracitado). Para o financiamento, preciso fazer tambm um seguro garantia de 30% do valor da garantia exigida. Isto , 30% dos 130% da garantia. No exemplo, seria preciso um seguronovalorde35,1milhesdedlares. O segurogarantia tem um preo muito alto, podendo chegar a 4% do valor financiado, dependendo do rating
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de risco atribudo ao estaleiro pelo BNDES ou algum banco de financiamento internacional. Esse preo comparvel com a margem operacional do estaleiro, encarecendo a construo. Como conseqncia, o estaleiro no consegue dar garantias para liberar o financiamento. Existe uma alternativa para esta dinmica que atualmente sugerido no Brasil, o BNDES empresta 45 milhes para o estaleiro e 45 milhes para o armador. Conforme a obra segue, o BNDES repassa os recursos ao estaleiro, parte como seu financiamento e parte como o financiamento do armador. Desta forma, o armador divide o risco de construo com o estaleiro e o casco serve como garantia aos dois. Entretanto, os armadores consideram que o estaleiro aumenta seus riscos e a situaoseencontraatualmentenumimpasse.

5 CONCLUSESE RECOMENDAESPARAA INDSTRIA

Alegislaobrasileira,oFundodaMarinhaMercanteeos impostos de importao so fatores suficientes para garantir que a demanda por novas embarcaes da cabotagemsejadirecionadaaosestaleirosbrasileiros. Entretanto, as encomendas no se materializam porque os estaleiros no so capazes de fornecer garantias ao financiamento. Para contornar essa realidade, algumas recomendaes para a mudana no processo de financiamentosopropostas: 1. O FMM oferece parte da garantia ao emprstimo: semelhanteapropostadoFGIN,masnestecaso,o fundodariaumapartedagarantiadoemprstimo, aliviandoasituaodoestaleiro. 2. O BNDES abranda a exigncia de 130% para 100%: aexignciade100%comumnorestodomundo, e o armador ainda estaria garantido pois h o segurogarantia. A cobrana extra de 30% de garantia do BNDES e o segurogarantia de 30% do financiamento se tornam redundantes, pois ambosprotegemoarmador. 3. OBNDESaceitaocascocomogarantia:aaceitao do casco como parte da garantia comum no resto do mundo, e seria uma maneira do governo assumirumapartedorisco. 4. Combinao do patrimnio lquido e do seguro como garantia: o patrimnio do estaleiro poderia ser aceito como parte da garantia e o que faltasse seriacobertoporumseguro.Nestecasoovalordo seguro seria menor do que os 130% exigidos pela garantia. [6]

Entendase como garantias reais um ente fsico, como por exemplo,terrenos,imveis,eataesliquidasdoestaleiro.

LEGISLAODECABOTAGEMNOBRASIL: OPORTUNIDADESEENTRAVESPARAAINDSTRIADECONSTRUONAVAL As propostas seriam mais eficientes se adotadas simultaneamente. Tem a inteno de dividir os riscos entre governo e estaleiro. O alvio nas exigncias do BNDES representa o risco por parte do governo, enquanto o estaleiro divide seu risco entre seu patrimnioeoseguro.Areduodovalordagarantiaea diviso desta entre patrimnio, casco e seguro podem desatarnondoprocessodefinanciamento. To logo os estaleiros desenvolvam seu patrimnio lquido deve aumentar e existe maior capacidade de oferecimentodegarantias. As solues entretanto no so perfeitas, mas o fato que se a questo no for resolvida com rapidez os estaleiros estaro impedidos de atender a demanda e essa falta de capacidade pode comprometer o desenvolvimentodosetor. Lacerda, Sander Magalhes (2004) Navegao de Cabotagem: Regulao ou Poltica Industrial? BNDES SetorialTransportes. BNDES (1997) Navegao de Cabotagem no Brasil, InformeInfraestrutura,RiodeJaneiro,n.10,1997. COLIN, Emerson, PINTO, Marcos M. O., et al (2006) Avaliao de Nichos de Mercado Potencialmente Atraentes ao Brasil, Centro de Estudos em Gesto Naval, SoPaulo. FADDA, Eliane reas (2001) Opes de Polticas para o Desenvolvimento da Cabotagem Brasileira, Sobena, Rio deJaneiro. MARITIMECABOTAGETASKFORCE(2004)JonesActFleet A Carriers Perspective, National Defense University IndustryStudyProgram. PIGGOT, Nicholas E.; GOODWIN, Barry K. (2002) Economic Impact for a Repeal of the Jones Act for the RegionalSoybeanMarkets. U.S. DEPARTMENT OF TRANSPORTATION, Maritime Administration(2006)U.S.FlagOceangoingFleet..

6 REFERNCIASBIBLIOGRFICAS
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Autoriaepublicao
MarcosPinto,EmersonColin,JulioFavarin,DanielAkaoeValdirAndersonso osautoresdodocumento.EmersoneMarcossosciosdaVeraxConsultoria. OdocumentofoiapresentadooriginalmentenoCOPINAVAL,CongressoPanAmericanode EngenhariaNaval.

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