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Despesa pbl i c a
Fernando Lima Gama Junior*
Conceito
A despesa pblica tambm deve ser conceituada considerando dois
enfoques: sentido lato e sentido restrito.
As despesas pblicas, em sentido stricto sensu, so as despesas ora-
mentrias que somente podero ser executadas se estiverem autorizadas na
lei oramentria anual ou nas leis de crditos adicionais, e que caracterizam
os gastos que o Governo realiza para atender as necessidades da populao.
J as despesas pblicas, em sentido lato sensu, abrangem alm das
despesas oramentrias, anteriormente citadas, as despesas extraoramen-
trias, que so representadas pelas devolues de recursos de terceiros,
pelas operaes de crdito por antecipao de receita e pelos pagamentos
de restos a pagar, servio da dvida e consignaes diversas.
Fortes (2005), bem como outros autores, a exemplo do que ocorre na re-
ceita, entende que a expresso despesa extraoramentria indevidamente
utilizada, sendo mais apropriado falar em dispndios extraoramentrios.
Assim, podemos conceituar a despesa pblica, em sentido estrito,
como o conjunto de dispndios do Estado ou de outra pessoa jurdica de
Direito Pblico, autorizados no oramento, para o funcionamento e manu-
teno dos servios prestados sociedade, por meio da realizao de obras
e prestao de servios pblicos.
Funes econmicas do Governo
Muitos acreditam que as despesas e receitas governamentais tm a nica f-
nalidade de proporcionar o funcionamento das atividades desenvolvidas pelo
Estado, como por exemplo: construo de escolas, manuteno das reparti-
es pblicas, sade etc. E desconhecem que o oramento pblico tambm
desempenha papel primordial como instrumento de interveno econmica.
*
Auditor Federal de Con-
trole Externo do Tribunal
de Contas da Unio em
Mato Grosso. Professor de
preparatrios para concur-
sos nas disciplinas de Con-
trole Externo, Oramento
Pblico, Contabilidade
Pblica e Legislao Tribu-
tria do ICMS. Engenheiro
Qumico pela Universi-
dade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ) em 2001.
Bacharelando em Direito
pela Universidade Federal
do Mato Grosso (UFMT).
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Despesa pblica
Segundo Musgrave (1994), as funes econmicas do Estado se classif-
cam em: funo distributiva, funo estabilizadora e funo alocativa.
Funo distributiva
A funo distributiva tem como fnalidade atenuar as injustias e desi-
gualdades sociais, atravs de uma distribuio mais igualitria da riqueza
produzida em um pas, j que o mercado por si s no consegue gerar a
distribuio considerada justa pela maioria da sociedade.
Para alcanar a igualdade considerada justa e desejada pela sociedade
o governo utiliza-se de instrumentos como: transferncias, impostos, subs-
dios, isenes etc.
A transferncia de renda ocorre quando o Governo tributa com alquo-
tas mais altas quem possui renda mais elevada, a exemplo das alquotas
progressivas do imposto de renda, e utiliza esses recursos fnanceiros para
subsidiar os indivduos das classes menos privilegiadas, oferecendo servios
pblico de sade, educao, segurana etc. de qualidade.
Outra forma de aplicar a funo distributiva a cobrana de impostos com
alquotas mais gravosas para produtos considerados suprfuos, que somen-
te so consumidos pelas classes mais favorecidas economicamente, e a sua
utilizao para subsidiar os produtos de primeira necessidade que so, dessa
forma, adquiridos por preos menores pelas classes mais necessitadas.
Funo alocativa
Existem certas atividades que pelo alto capital a ser aplicado, longo tempo
de retorno do capital, baixo retorno ou mesmo por simples desinteresse da
rea privada exigem a presena do Estado.
Portanto, a funo alocativa consiste na aplicao de recursos pblicos,
pelo Estado, nas atividades em que no houver interesse da rea privada ou
a presena do Estado se faz necessria, como, por exemplo: investimentos na
infraestrutura econmica: transporte, energia, comunicao, armazenamen-
to; proviso de bens pblicos: infraestrutura urbana, saneamento bsico,
meio ambiente; e semipblicos ou meritrios: educao e sade.
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Despesa pblica
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Funo estabilizadora
Das trs funes do Estado, esta a mais recente e tem como objetivos
principais: manuteno de um equilibrado nvel de emprego, estabilidade
dos nveis de preos, equilbrio na balana de pagamentos e razovel taxa
de crescimento econmico.
O Governo, por meio da funo estabilizadora, atua sobre a economia au-
mentando ou diminuindo a demanda agregada. Se o objetivo for estimular
a demanda, os gastos pblicos, com consumo e investimentos, podem ser
aumentados ou os impostos reduzidos.
No entanto, se a inteno conter a demanda, o Governo diminuir seus
gastos ou aumentar os impostos, o que provocar a reduo da renda e,
consequentemente, dos nveis de consumo.
Nesse sentido fca clara a importncia do oramento como instrumento
de poltica fscal estabilizadora, j que as alteraes nas despesas do Gover-
no, bem como as alteraes de alquotas dos impostos, causam expressivos
refexos na demanda agregada.
Alm da utilizao das polticas fscais, a funo estabilizadora tambm
utiliza polticas monetrias para promover a estabilidade da economia,
dentre as quais se destacam: controle da quantidade de moeda no mercado,
das taxas de juros e lanamentos de ttulos pblicos.
Classifcaes das despesas
As despesas da administrao pblica, em sentido lato, possuem diversas
classifcaes, sendo as mais consagradas pela doutrina quanto :
natureza;
afetao patrimonial;
competncia;
regularidade.
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Despesa pblica
Como classifcaes legais podemos citar:
quanto categoria econmica;
institucional;
funcional;
estrutura programtica;
outras classifcaes.
Classifcaes doutrinrias
As despesas, quanto natureza, classifcam-se em:
oramentria e extraoramentria
Oramentrias: so as despesas fxadas na lei oramentria anual ou na
lei de crditos adicionais abertos durante o exerccio. Devem obedecer s
fases da despesa: fxao, empenho, liquidao e pagamento.
Em atendimento ao artigo 35 da Lei 4.320/64, as despesas oramentrias
devero ser reconhecidas no exerccio fnanceiro em que forem realizadas,
independente do momento em que ocorrer seu pagamento, ou seja, as des-
pesas devem ser reconhecidas pelo regime de competncia e no de caixa.
Importante: na contabilidade pblica adota-se o regime contbil misto:
regime de caixa para a receita e de competncia para as despesas.
O regime de competncia est previsto no artigo 35 da Lei 4.320/64,
como segue:
Art. 35. Pertencem ao exerccio fnanceiro:
[...]
II - as despesas nele legalmente empenhadas.
De acordo com o artigo citado, devem ser apropriados como despesas
do exerccio fnanceiro o valor empenhado no exerccio. Esse procedimento
no fnal do exerccio tem como fnalidade contemplar os restos a pagar no
processados.
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O regime de competncia das despesas, assim como acontece na receita,
possui exceo, sendo a mais conhecida e cobrada em concursos a inscrio
de resto a pagar no processado.
Extraoramentrias: representam a sada de recursos fnanceiros tran-
sitrios, anteriormente registrados como receita extraoramentria. So as
despesas que no constam na lei oramentria anual ou em crditos adi-
cionais como, por exemplo: restituio de caues, pagamento de restos a
pagar, resgate de ARO etc.
As despesas extraoramentrias no necessitam de autorizao or-
amentria para se efetivarem, pois no so propriedades dos rgos
pblicos.
Caractersticas dos dispndios oramentrios
registrados como despesa oramentria corrente ou de capital;
no so oriundos de ingressos extraoramentrios;
so fnanciados pelas receitas extraoramentrias;
passam pelos estgios da fxao, empenho, liquidao e pagamento;
seguem a classifcao econmica;
necessitam de autorizao em lei oramentria.
Caractersticas dos dispndios extraoramentrios
diminuem o passivo fnanceiro (depsitos de terceiros, caues em di-
nheiro etc.);
so oriundos de ingressos extraoramentrios;
no so fnanciados pela receita oramentria;
no passam por estgios;
seguem a classifcao contbil;
no necessitam de autorizao em lei oramentria.
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Despesa pblica
As despesas, quanto afetao patrimonial, classifcam-se
em: efetivas ou no efetivas (por mutaes patrimoniais)
Despesas efetivas: so as despesas que alteram o patrimnio do pblico,
j que contribuem para o seu decrscimo, provocando um fato contbil mo-
difcativo diminutivo, sem a respectiva produo de mutao patrimonial.
As despesas correntes, regra geral, so despesas efetivas (pessoal, encargos
sociais, juros, aluguis etc.), no entanto, as despesas de capital destinadas a
auxlios e contribuies de capital, bem como investimentos em bens de uso
comum do povo, tambm so despesas efetivas.
Despesas no efetivas: tambm conhecidas como despesas por muta-
o patrimonial, so as despesas que no provocam alterao no patrimnio
pblico, j que possuem como fundamento um fato contbil permutativo,
constituindo-se em alteraes compensatrias por meio de mutaes nos
elementos patrimoniais. Em regra, as despesas de capital so despesas no
efetivas (investimentos, inverses fnanceiras, amortizao da dvida, outras
despesas de capital (excetuadas as citadas como efetivas), porm dentro das
despesas correntes, encontramos a aquisio de material permanente que
tambm uma despesa no efetiva.
As despesas, quanto competncia, classifcam-se em:
federal, estadual e municipal
Federal: despesas de competncia da Unio, visando realizar gastos para
atender servios e encargos demandados por dispositivo constitucional, por
leis ou contratos.
Estadual: despesas de competncia dos estados, visando realizar gastos
para atender servios e encargos demandados por dispositivo legal.
Municpio: despesas de competncia dos municpios, visando realizar
gastos para atender servios e encargos demandados por dispositivo legal.
As despesas, quanto regularidade, classifcam-se em:
ordinrias e extraordinrias
Ordinrias: so as despesas destinadas manuteno contnua dos ser-
vios pblicos e, por isso, repetem-se em todos os exerccios, exemplo: servi-
o de terceiro, material de consumo, encargos etc.
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Extraordinrias: so as despesas de carter espordico ou excepcional,
provocadas por circunstncias especiais e inconstantes e, por isso, no apa-
recem todos os anos nas dotaes oramentrias. Exemplo: guerra, como-
o interna, enchentes etc.
Classifcaes legais das despesas
As despesas, quanto categoria econmica,
classifcam-se em: despesas correntes e despesas de capital
Despesas correntes: so as despesa que no contribuem diretamente
para a formao ou aquisio de um bem de capital. So destinadas ma-
nuteno e ao funcionamento dos servios pblicos. Esses recursos geram
diminuio no patrimnio.
Despesas de capital: so as despesas que contribuem diretamente para
a formao ou aquisio de um bem de capital, ao contrrio das despesas
correntes que geram acrscimo patrimonial resultante de mutao compen-
satria do bem.
Ateno: ler atentamente os artigos 12 ao 21 da Lei 4.320/64, com nfase
nos artigos 12 e 13 que so extremamente importantes para concursos pbli-
cos e devem ser memorizados pelo candidato.
Classifcao das despesas de acordo com a Lei 4.320/64
Importante: o artigo 12 da Lei 4.320/64 classifca a despesa nas categorias
econmicas a seguir.
Despesas correntes:
despesas de custeio;
transferncias correntes.
Despesas de capital:
Investimentos;
Inverses fnanceiras;
Transferncias de ca pital.
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Despesa pblica
As despesas correntes se dividem em subcategorias econmicas: despe-
sas de custeio e transferncias correntes.
Despesas de custeio: so as dotaes destinadas manuteno de ser-
vios anteriormente criados, inclusive para atender obras de conservao e
adaptao de bens imveis, pagamento de servios de terceiros, pagamento
de pessoal e encargos, material de consumo etc.
Transferncias correntes: so as dotaes para despesas, as quais no
corresponda contraprestao direta em bens ou servios, tais como trans-
ferncias de assistncia e previdncia social, pagamento de salrio-famlia,
juros da dvida, incluindo as contribuies e subvenes destinadas a aten-
der a manuteno de outras entidades de direito pblico ou privado.
As despesas de capital se dividem em: investimento, inverses fnanceiras
e transferncia de capital.
Investimentos: so as dotaes para o planejamento e a execuo de
obras, inclusive as destinadas aquisio de imveis, considerados necess-
rios realizao destas, bem como para os programas especiais de trabalho,
aquisio de instalaes, equipamento e material permanente e a constitui-
o ou o aumento de capital de empresas que no sejam de carter comer-
cial ou fnanceiro. No conceito econmico, as despesas de capital, classifca-
das como investimento, geram servios que contribuem para o acrscimo ou
incremento do Produto Interno Bruto (PIB).
Inverses fnanceiras: so as dotaes destinadas aquisio de imveis,
ou de bens de capital j em utilizao, obteno de ttulos representativos
do capital de empresas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas,
quando a operao no importe aumento de capital; e, ainda, a constitui-
o ou aumento de capital de entidades ou empresas que visem objetivos
comerciais ou fnanceiros, inclusive operaes bancrias ou de seguro. No
conceito econmico, as inverses fnanceiras no geram servios, que contri-
buem para o acrscimo ou implemento do Produto Interno Bruto (PIB).
Transferncia de capital: so as dotaes destinadas a investimentos
ou inverses fnanceiras que outras pessoas de Direito Pblico ou Privado
devem realizar, independentemente de contraprestao direta em bens ou
servios, constituindo essas transferncias auxlios ou contribuies, segun-
do derivam diretamente da lei de oramento ou de lei especial anterior, bem
como as dotaes para amortizao da dvida pblica.
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Ateno: segundo o artigo 15, da Lei 4.320/64, na Lei de Oramento a dis-
criminao das despesas far-se- no mnimo por elementos.
Em conformidade com a lei, entende-se por elementos o desdobramento
da despesa com pessoal, material, servios, obras e outros meios de que se
serve a Administrao Pblica para a consecuo dos seus fns. Nesse senti-
do, o artigo 13 apresenta a discriminao da despesa por elementos:
Ateno: as bancas costumam cobrar o conhecimento sobre a classifca-
o dos elementos dentro dos grupos de despesas, sendo que os elementos
mais cobrados em provas so os destacados em itlico.
Despesas correntes
Despesas de custeio
Pessoal civil;
Pessoal militar;
Material de consumo;
Servios de terceiros.
Transferncias correntes
Subvenes sociais;
Subvenes econmicas;
Inativos;
Pensionistas;
Salrio-famlia e abono familiar;
Juros da dvida pblica;
Contribuies de previdncia social;
Diversas transferncias correntes.
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Despesa pblica
Despesas de capital
Investimentos
Obras pblicas;
Servios em regime de programao especial;
Equipamentos e instalaes;
Material permanente;
Participao em constituio ou aumento de capital de empresas ou
entidades industriais ou agrcolas.
Inverses fnanceiras
Aquisio de imveis;
Participao em constituio ou aumento de capital de empresas ou
entidades comerciais ou fnanceiras;
Aquisio de ttulos representativos de capital de empresa em funcio-
namento;
Constituio dos fundos rotativos;
Concesso de emprstimos;
Diversas inverses fnanceiras.
Transferncias de capital
Amortizao da dvida;
Auxlios para obras pblicas;
Auxlios para equipamentos e instalaes;
Auxlios para inverses fnanceiras;
Outras contribuies.
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Despesa pblica
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Classifcao das despesas conforme Portaria Interministerial
163/2001
1
A classifcao das despesas, elaborada pela Secretaria do Tesouro Nacio-
nal em conjunto com o Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto,
atravs da Portaria 163/2001, fcou assim defnida:
3 despesas correntes (categoria econmica)
1 Pessoal e encargos sociais (grupo)
2 Juros e encargos da dvida (grupo)
3 Outras despesas correntes (grupo)
4 Despesas de capital (categoria econmica)
4 Investimentos (grupo)
5 Inverses fnanceiras (grupo)
6 Amortizao da dvida (gr upo)
Dessa forma, a natureza das despesas, segundo a Portaria Interministerial
STN/SOF 163/2001, compe-se de:
categoria econmica (dgito 3 para despesas correntes e 4 para despe-
sas de capital);
grupo de natureza das despesas (dgitos de 1 a 6);
elemento de desp esa (dgitos variam de 1 a 99).
Ateno: j foi tema de prova! Na LOA, a discriminao das despesas,
quanto natureza, far-se-, no mnimo, por categoria econmica, grupo de
despesas e modalidade de aplicao.
Em conformidade com a Portaria Interministerial 163/2001 a estrutura da
natureza de despesas, a ser observada na execuo oramentria de todas as
esferas de Governo, ser atravs das letras c.g.mm.ee.dd. Onde:
c categoria econmica;
g grupo de natureza da despesa;
mm modalidade de aplicao;
ee elemento de despesa;
dd desdobramento, facultativo, do elemento de despesa.
1
Portaria Interministerial
163, de 4 de maio de 2001,
atualizada at Portaria In-
terministerial 688, de 14
de outubro de 2005.
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Despesa pblica
importante saber o que cada dgito da codifcao da despesa signifca:
1. dgito = identifca a categoria econmica.
2. dgito = identifca o grupo de natureza de despesa.
3. e 4. dgitos = identifcam a modalidade de aplicao.
5. e 6. dgitos = identifcam o elemento de despesa (objeto do gasto).
7. e 8. dgitos = identifcam o desdobramento do elemento (facultativo).
Ex.: a natureza de despesa: 3.3.90.30.04.
Combustveis
Material de consumo
Aplicao direta
Outras despesas correntes
Despesas correntes
1. dgito: 3 categoria econmica Despesas correntes
2. dgito: 3 grupo de despesa Outras despesas correntes
3. e 4. dgitos: 90 modalidade de aplicao Aplicaes diretas
5. e 6. dgitos: 30 elemento de despesa Material de consumo
7. e 8. dgitos: 4 desdobramento Combustveis
Ateno: facultado o desdobramento suplementar dos elementos de
despesa para atendimento das necessidades de escriturao contbil e con-
trole da execuo oramentria.
Ateno: a Portaria Interministerial 163/2001 traz um rol exemplifcativo
da natureza de despesas, podendo ser ampliado para atender s necessida-
des de execuo de cada ente.
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Despesa pblica
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Segue a estrutura, conceitos e especifcao da despesa segundo a Porta-
ria Interministerial 163/2001. Essa estrutura est adequada ao Siaf e Siafem,
devendo ser utilizada por estados e municpios com os ajustes necessrios
s suas peculiaridades.
A Categoria econmica
3 Despesas correntes
4 Despesas de capital
B Grupos de natureza de despesa
O grupo de despesas a agregao de elementos de despesa que apre-
sentam as mesmas caractersticas quanto ao objeto do gasto.
1 Pessoal e encargos sociais
Despesas de natureza remuneratria decorrentes do efetivo exerccio
de cargo, emprego ou funo de confana no setor pblico, do pagamen-
to dos proventos de aposentadorias, reformas e penses, das obrigaes
trabalhistas de responsabilidade do empregador, incidentes sobre a folha
de salrios, contribuio a entidades fechadas de previdncia, outros bene-
fcios assistenciais classifcveis neste grupo de despesa, bem como soldo,
gratifcaes, adicionais e outros direitos remuneratrios, pertinentes a
esse grupo de despesa, previstos na estrutura remuneratria dos militares
e, ainda, despesas com o ressarcimento de pessoal requisitado, despesas
com a contratao temporria para atender necessidade de excepcio-
nal interesse pblico e despesas com contratos de terceirizao de mo de
obra que se refram substituio de servidores e empregados pblicos,
em atendimento ao disposto no artigo 18, 1. , da Lei Complementar 101,
de 2000.
2 Juros e encargos da dvida
Despesas com o pagamento de juros, comisses e outros encargos de
operaes de crdito, internas e externas, contratadas, bem como da dvida
pblica mobiliria.
3 Outras despesas correntes
Despesas com aquisio de material de consumo, pagamento de dirias,
contribuies, subvenes, auxlio-alimentao, auxlio-transporte, alm de
outras despesas da categoria econmica Despesas correntes no classifc-
veis nos demais grupos de natureza de despesa.
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Despesa pblica
4 Investimentos
Despesas com o planejamento e a execuo de obras, inclusive com a
aquisio de imveis considerados necessrios realizao destas, e com a
aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente.
5 Inverses fnanceiras
Despesas com a aquisio de imveis ou bens de capital j em utilizao;
aquisio de ttulos representativos do capital de empresas ou entidades de
qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento
do capital; e com a constituio ou aumento do capital de empresas.
6 Amortizao da dvida
Despesas com o pagamento e/ou refnanciamento do principal e da atua-
lizao monetria ou cambial da dvida pblica interna e externa, contratual
ou mobiliria.
C Modalidades de aplicao
A modalidade de aplicao, segundo a Portaria, uma informao geren-
cial que tem a fnalidade de indicar se os recursos so aplicados diretamente
por rgo ou entidade no mbito da mesma esfera de Governo ou outro
ente da Federao e suas respectivas entidades, e objetiva, precipuamen-
te, possibilitar a eliminao de dupla contagem dos recursos transferidos ou
descentralizados.
10 Transferncias intragovernamentais
Despesas realizadas mediante transferncia de recursos fnanceiros a en-
tidades pertencentes Administrao Pblica, dentro da mesma esfera de
governo.
20 Transferncias Unio
Despesas realizadas pelos Estados, Municpios ou pelo Distrito Federal,
mediante transferncia de recursos fnanceiros Unio, inclusive para suas
entidades da administrao indireta.
30 Transferncias a estados e ao Distrito Federal
Despesas realizadas mediante transferncia de recursos fnanceiros da
Unio ou dos municpios aos estados e ao Distrito Federal, inclusive para
suas entidades da administrao indireta.
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Despesa pblica
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40 Transferncias a municpios
Despesas realizadas mediante transferncia de recursos fnanceiros da
Unio ou dos estados aos municpios, inclusive para suas entidades da admi-
nistrao indireta.
50 Transferncias a instituies privadas sem fns lucrativos
Despesas realizadas mediante transferncia de recursos fnanceiros a en-
tidades sem fns lucrativos que no tenham vnculo com a Administrao
Pblica.
60 Transferncias a instituies privadas com fns lucrativos
Despesas realizadas mediante transferncia de recursos fnanceiros a en-
tidades com fns lucrativos que no tenham vnculo com a Administrao
Pblica.
70 Transferncias a instituies multigovernamentais
Despesas realizadas mediante transferncia de recursos fnanceiros a en-
tidades criadas e mantidas por dois ou mais entes da Federao ou por dois
ou mais pases, inclusive o Brasil.
71 Transferncias a consrcios pblicos
Despesas realizadas mediante transferncia de recursos fnanceiros a en-
tidades criadas sob a forma de consrcios pblicos nos termos da Lei 11.107,
de 6 de abril de 2005, objetivando a execuo dos programas e aes dos
respectivos entes consorciados.
80 Transferncias ao exterior
Despesas realizadas mediante transferncia de recursos fnanceiros a
rgos e entidades governamentais pertencentes a outros pases, a orga-
nismos internacionais e a fundos institudos por diversos pases, inclusive
aqueles que tenham sede ou recebam os recursos no Brasil.
90 Aplicaes diretas
Aplicao direta, pela unidade oramentria, dos crditos a ela alocados
ou oriundos de descentralizao de outras entidades integrantes ou no dos
oramentos fscal ou da seguridade social, no mbito da mesma esfera de
Governo.
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Despesa pblica
91 Aplicao direta decorrente de operao entre rgos, fundos e
entidades
Integrantes dos oramentos fscal e da seguridade social. Despesas de
rgos, fundos, autarquias, fundaes, empresas estatais dependentes e
outras entidades integrantes dos oramentos fscal e da seguridade social
decorrentes da aquisio de materiais, bens e servios, pagamento de im-
postos, taxas e contribuies, alm de outras operaes, quando o recebedor
dos recursos tambm for rgo, fundo, autarquia, fundao, empresa estatal
dependente ou outra entidade constante desses oramentos, no mbito da
mesma esfera de Governo.
99 A defnir
Modalidade de utilizao exclusiva do Poder Legislativo, vedada a execu-
o oramentria enquanto no houver sua defnio, podendo ser utilizada
para classifcao oramentria da reserva de contingncia, nos termos do
pargrafo nico do artigo 8. desta Portaria.
D Elementos de despesa
O elemento de despesa tem por fnalidade identifcar os objetos de gasto,
tais como vencimentos e vantagens fxas, juros, dirias, material de consumo
etc. A portaria 163/2001 traz um rol de 96 elementos como por exemplo:
01 Aposentadorias e reformas;
14 Dirias Civil;
30 Material de consumo;
61 Aquisio de imveis;
91 Sentenas judiciais.
Classifcao institucional
A classifcao institucional representa a estrutura organizacional e ad-
ministrativa governamental e est estruturada em dois nveis hierrquicos:
rgo oramentrio e unidade oramentria. Essa classifcao tem como f-
nalidade identifcar qual o rgo ou unidade oramentria em que est con-
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Despesa pblica
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signada parte da despesa aprovada na LOA. Essa classifcao representada
por um cdigo de cinco dgitos: XX.XXX, onde os dois primeiros dgitos iden-
tifcam o rgo ou entidade e os trs ltimos dgitos a unidade oramentria.
Exemplo:
01.000 Cmara dos Deputados (rgo)
01.101 Cmara dos Deputados (exemplo de unidade oramentria)
02.000 Senado Federal (rgo)
02.104 Secretaria Especial de Editorao e Publicao (exemplo de
unidade oramentria do Senado Federal)
12.000 Justia Federal (rgo)
12.101 Justia Federal de 1. Grau (exemplo de unidade oramentria)
Existem casos em que a classifcao institucional no corresponde a um
rgo ou a uma unidade oramentria real, exemplo:
90.000 Reserva de contingncia;
73.000 Transferncias a estados, Distrito Federal e municpios;
74.000 Operaes ofciais de crdito.
Importante: a classifcao institucional, segundo o Manual Tcnico de Or-
amento, responde indagao quem o responsvel pela programao?
Classifcao funcional
Importante: a classifcao funcional, segundo o Manual Tcnico de Ora-
mento, responde indagao em que rea de ao governamental a despe-
sa ser realizada?
A classifcao funcional est defnida na Portaria 42/99-MPOG e foi im-
plantada, a partir do ano de 2000, na Unio, estados e Distrito Federal e no
ano de 2002 nos municpios. Por ser de aplicabilidade obrigatria no mbito
de todos os entes da federao a classifcao funcional permitir a conso-
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164
Despesa pblica
lidao nacional dos gastos do setor pblico. A classifcao funcional atual
est estruturada em dois nveis de agregao: funes e subfunes, as quais
esto vinculadas em PROGRAMAS, que possuem em sua estrutura projetos,
atividades e operaes especiais, reagrupados de acordo com o critrio de
afnidade ou tipicidade.
A classifcao funcional de uso obrigatrio para os municpios e esta-
dos, para possibilitar e facilitar a consolidao das contas nacionais. A codif-
cao da classifcao funcional composta de cinco dgitos, sendo distribu-
dos da seguinte forma: XX = funo e XXX = subfuno.
Ateno: a classifcao funcional composta de um rol de funes e
subfunes prefxadas, que serve como agregador dos gastos pblicos por
rea de ao governamental, nas trs esferas.
O que so funes e subfunes?
As funes que so representadas por um cdigo de dois dgitos (XX), e
se identifcam com a rea de atuao de cada um dos rgos ou entidades
do Governo, representam o maior nvel de agregao das diversas reas da
despesa que competem ao setor pblico. Exemplo:
01 Legislativa
04 Administrao
10 Sade
12 Educao
Fique ligado: no balano fnanceiro a despesa dever ser classifcada por
funo, que seu maior nvel de agregao.
Atualmente as funes constituem um universo de 28 itens. Entre todas
as funes existentes uma bastante exigida em concursos pblicos: Encar-
gos Especiais. A funo Encargos Especiais engloba as despesas em relao
s quais no se possa associar um bem ou servio a ser gerado no proces-
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Despesa pblica
165
so produtivo corrente, tais como: dvidas, ressarcimentos, indenizaes, e
outras afns, representando, portanto, agregao neutra. (art. 1., 2., Por-
taria MPOG 42/99).
Fique ligado: Encargos Especiais uma funo muito cobrada em con-
cursos pblicos.
As subfunes, cuja codifcao composta de trs dgitos (XXX), so a
grande novidade dessa nova classifcao (funcional), representam um des-
dobramento das funes e tm a fnalidade de agregar determinado sub-
conjunto de despesas do setor pblico e identifcar a natureza bsica das
aes que se aglutinam em torno das funes. Exemplo:
031 Ao legislativa;
301 Ateno bsica;
361 Ensino Fundamental.
Caractersticas das subfunes: identifca a natureza bsica das aes do
Governo, a partir das funes, e podero ser combinadas com funes dife-
rentes daquelas relacionadas, exemplifcando:
Funo com subfuno tpica:
Funo: 12 Educao
Subfuno: 361 Ensino Fundamental
362 Ensino Mdio
Funo com subfuno atpica:
Funo: 12 Educao
Subfuno: 128 Formao de Recursos Humanos
Classifcao por programas
A classifcao por programas, tambm conhecida como estrutura pro-
gramtica, passou a ser utilizada nas peas oramentrias a partir do ano
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Despesa pblica
de 2000, em substituio classifcao funcional-programtica, at ento
existente.
A antiga classifcao funcional-programtica tinha a seguinte estrutura:
funes, programas, subprogramas e projetos ou atividades. Essa classifca-
o teve sua ltima utilizao na elaborao do oramento do ano de 1999.
A classifcao programtica est assim estruturada em programas, aes
e subttulos:
Classifcao funcional-programtica Classifcao funcional e programtica
FUNO FUNO
PROGRAMA SUBFUNO
PROJETO/ATIVIDADE PROGRAMAS
SUBPROJETO/SUBATIVIDADE PROJETOS/ATIVIDADES/OP. ESPECIAIS
Programas
O programa, que possui a codifcao de quatro dgitos: XXXX, o ins-
trumento de organizao da atuao governamental que articula um con-
junto de aes que concorrem para um objetivo comum preestabelecido,
mensurado por indicadores institudos no plano, visando soluo de um
problema ou ao atendimento de determinada necessidade ou demanda da
sociedade (Manual Tcnico de Oramento MTO).
Toda ao do Governo est estruturada em programas orientados para
a realizao dos objetivos estratgicos defnidos para o perodo do Plano
Plurianual (PPA), que de quatro anos. A organizao das aes do Governo
sob a forma de programas visa proporcionar maior racionalidade e efcincia
Administrao Pblica e ampliar a visibilidade dos resultados e benefcios
gerados para a sociedade, bem como elevar a transparncia na aplicao
dos recursos pblicos.
Importante: o programa o mdulo comum integrador entre o plano e
o oramento.
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Despesa pblica
167
Os programas, atualmente, so classifcados em dois tipos
2
:
Programa fnalsticos : dos quais resultam em bens e servios oferta-
dos diretamente sociedade cujos resultados sejam passveis de men-
surao;
Programas de apoio s polticas pblicas e reas especiais : so
programas voltados aos servios tpicos de Estado, ao planejamento,
formulao de polticas setoriais, coordenao, avaliao ou ao
controle dos programas fnalsticos, resultando em bens ou servios
ofertados ao prprio Estado, podendo ser composto inclusive por des-
pesas de natureza tipicamente administrativas.
Aes
As aes, que tm a codifcao representada por quatro dgitos: XXXX,
representam o desdobramento dos programas.
As aes so operaes das quais resultam produtos (bens ou servios),
que contribuem para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se
tambm no conceito de ao as transferncias obrigatrias ou voluntrias a
outros entes da federao e a pessoas fsicas e jurdicas, na forma de subs-
dios, subvenes, auxlios, contribuies, doaes etc., e os fnanciamentos.
As aes, conforme suas caractersticas, podem ser classifcadas como:
Projetos : instrumento de programao para atingir o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operaes limitadas no tempo,
das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfei-
oamento da ao governamental.
Atividades : instrumento de programao para alcanar o objetivo de
um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam
de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necess-
rio manuteno das aes de Governo.
Operaes especiais : so aes que no contribuem para a manu-
teno das aes de governo, das quais no resulta um produto e no
geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios. Represen-
2
No PPA 2004-2007 eram
identifcados quatro tipos
de programas: Programas
Finalsticos, Programas de
Servios ao Estado, Pro-
gramas de Gesto de Pol-
ticas Pblicas e Programas
de Apoio Administrativo.
O Manual de Elaborao
do PPA 2008-2011 alterou
essa classifcao indi-
cando apenas dois tipos:
Programas Finalsticos e
Programas de Apoio s
Polticas Pblicas e reas
Especiais.
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168
Despesa pblica
tam basicamente o detalhamento da funo Encargos Especiais, por
exemplo: amortizao e encargos, aquisio de ttulos, pagamento de
sentenas judiciais, transferncias a fundo de participao, concesso
de emprstimos, ressarcimentos, indenizaes etc.
Projetos Atividades
Conjunto de operaes limitadas no tempo.
Conjunto de operaes que se realizam de modo
contnuo e permanente.
Concorre para a expanso ou o aperfeioa-
mento da ao governamental.
Necessrio manuteno das aes de governo.
Ateno: quando o primeiro dgito do conjunto que identifca os proje-
tos e atividades for par (2, 4, 6) revela que se trata de atividade; se for mpar
(1, 3, 5) indica que se refere a um projeto, e se for 0 refere-se a operaes
especiais.
Subttulos
As aes de Governo (atividades, projetos e operaes especiais) so des-
dobradas em subttulos, utilizados, especialmente, para especifcar a sua lo-
calizao fsica, no podendo haver, por conseguinte, alterao da fnalidade,
do produto e das metas estabelecidas. O subttulo composto por quatro
dgitos: XXXX e representa o menor nvel de categorias de programao.
Atual codifcao funcional e programtica das aes
Classifcao funcional Classifcao programtica
Funo Subfuno Programa P/A/O Subttulo
XX XXX XXXX XXXX XXXX
Outras classifcaes
Formao do cdigo do programa de trabalho completo
De acordo com a estrutura utilizada pelo Governo Federal, elaborada
com base no Sistema Integrado de Dados Oramentrios (Sidor), alm das
classifcaes estudadas at o momento, incorporam outras a fm de geren-
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Despesa pblica
169
ciar em rede o processamento das informaes do ciclo oramentrio ado-
tado pela Unio.
99.99.999.99.999.XXXX.9999.9999.9999.999.9.9999.9
Esfera oramentria
rgo
UO
Funo
Subfuno
Programa
Ao
Subttulo
Idoc
Fonte
Iduso
Natureza
Id. resultado primrio
A seguir comentaremos os itens classifcatrios da estrutura anterior,
ainda no abordados at o momento.
Esfera oramentria: a esfera oramentria tem por fnalidade identif-
car cada tipo de oramento, defnido no artigo 165 da Constituio Federal,
este campo no Sidor composto de dois dgitos: XX e ser associado ao
oramentria da seguinte maneira:
10 Oramento fscal;
20 Oramento da seguridade social;
30 Oramento de investimento.
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170
Despesa pblica
Identifcador de uso (Iduso): o identifcador de uso tem a fnalidade de
completar a informao concernente aplicao dos recursos e destina-se a
indicar se os recursos compem contrapartida nacional de emprstimos ou
de doaes ou a outras aplicaes, constando da lei oramentria e de seus
crditos adicionais pelos seguintes dgitos, que antecedero o cdigo das
fontes de recursos.
0 Recursos no destinados contrapartida;
1 Contrapartida (BIRD);
2 Contrapartida (BID);
3 Outras contrapartidas.
Identifcador de operaes de crdito (Idoc): o Idoc identifca a opera-
o de crdito contratual a que se refere a ao, quando fnanciada mediante
emprstimos de recursos com ou sem contrapartida de recursos da Unio.
O nmero do Idoc tambm ser usado nas aes de pagamento de amorti-
zao, juros e encargos contratuais para identifcar a operao de crdito a
que se referem os pagamentos.
Os gastos sero programados com o identifcador de uso igual a 1, 2 ou
3 e o Idoc, com o nmero da respectiva operao de crdito. Quando os re-
cursos no forem de contrapartida nem de operaes de crdito, o Idoc ser
9999.
Identifcador de resultado primrio: tem como fnalidade auxiliar a apu-
rao do resultado primrio constante da LDO, devendo constar no projeto
de LOA e na respectiva lei em todos os grupos de natureza de despesa, iden-
tifcando, de acordo com a metodologia das necessidades de fnanciamento,
cujo demonstrativo estar anexo LOA, as despesas de natureza:
0 fnanceira;
1 primria obrigatria, ou seja, aquelas que constituem obrigaes cons-
titucionais obrigatrias ou legais da Unio e constem da seo I do Anexo IV
da LDO;
2 primria discricionria, consideradas aquelas no includas no anexo
especfco citado no item anterior;
3 Outras despesas constantes do oramento de investimento que no
impactam no resultado primrio.
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Despesa pblica
171
Estgios das despesas
Apesar de haver certa divergncia quanto aos estgios da despesa, a dou-
trina majoritria entende que a legislao prev quatro estgios da despesa:
fxao, empenho, liquidao e pagamento. Sendo estgios da execuo:
empenho, liquidao e pagamento.
Empenho
Liquidao
Pagamento
Estgios
Fixao
Execuo
Fixao
o valor total das despesas previstas na LOA e devem, em atendimento
ao princpio do equilbrio, ser iguais receita. Esse estgio das despesas
registrado na contabilidade por meio do documento denominado Nota de
Dotao ND, automaticamente pelo Siaf.
A fxao no um estgio da execuo das despesas, somente aps a
aprovao e publicao da LOA com seu consequente registro no Siaf que
se pode dar incio execuo (empenho, liquidao e pagamento).
Empenho
O empenho ato emanado de autoridade competente que cria para o
Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condi-
o (Lei 4.320/64, art. 58).
O empenho o primeiro estgio da execuo da despesa. Esse primeiro es-
tgio realizado no Siaf utilizando o documento Nota de Empenho NE, que
registra o comprometimento da despesa oramentria. Na NE constar o nome
do credor, a especifcao e importncia da despesa, bem como os demais
dados necessrios ao controle da execuo e da programao fnanceira.
O artigo 59, 2., da Lei 4.320/64, veda aos municpios a assuno de
compromissos fnanceiros para execuo depois do trmino do mandato do
prefeito.
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172
Despesa pblica
O empenho deve ser prvio, ou seja, antecede a realizao da despesa e
est restrito aos crditos oramentrios, consignados na LOA ou em crditos
adicionais.
Fique ligado: no pode haver, em hiptese alguma, despesa sem prvio
empenho.
A obrigatoriedade do empenho prvio assunto que causa bastante con-
fuso, isso porque a Lei 4.320/64 prev que vedada a realizao de despesa
sem prvio empenho, e em outra parte dispensa a emisso da nota de em-
penho, em casos especiais.
Para tentar clarear as coisas precisamos distinguir o empenho da nota
de empenho. Na verdade o empenho apenas a autorizao da autoridade
competente, por meio de uma assinatura, ordenando, em nome do Estado, a
assuno de uma obrigao.
A nota de empenho um documento, que na Unio se encontra no Sis-
tema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siaf ), que
ser impresso aps o empenho da despesa.
Resumindo, a nota de empenho a materializao do empenho. No caso
do empenho terminantemente vedada a sua dispensa, no caso da nota de
empenho existe previso legal de dispensa de sua emisso em casos espe-
ciais como:
despesas relativas a pessoal e encargos;
contribuio para o Pasep;
amortizao, juros e servios de emprstimos e fnanciamentos obtidos;
despesas relativas a consumo de gua, energia eltrica, utilizao de
servios de telefone, postais e telgrafos e outros que vierem a ser de-
fnidos por atos normativos prprios;
despesas provenientes de transferncias por fora de mandamento
das Constituies: Federal; Estaduais e de Lei Orgnicas de Municpios,
e da execuo de convnios, acordos e ajustes, entre entidades de di-
reito privado das quais faam parte como acionista.
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Despesa pblica
173
Modalidade de empenho: o empenho possui trs modalidades: ordin-
rio, estimativo e global
3
.
Empenho ordinrio: para atender despesas cujo montante previamen-
te conhecido e cujo pagamento ocorrer de uma s vez. a modalidade de
empenho mais utilizada.
Empenho estimativo: utilizado para atender despesas cujo montante
no se possa determinar e que possua base peridica no homognea. Exem-
plo: servio de gua, energia eltrica e telefone; gratifcaes, dirias etc.
Empenho global: para atender despesas com montante previamente
conhecido, tais como as contratuais, mas que tero o pagamento parcelado.
Exemplo: aluguis, salrios, proventos, contrato de prestao de servios por
terceiros etc.
Ateno: ser feito por estimativa o empenho cujo montante no se
possa determinar, e permitido o empenho global de despesas contratuais
e outras sujeitas a parcelamento.
Liquidao
Consiste na verifcao do direito adquirido pelo credor tendo por base
os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito (Lei 4.320/64,
art. 63). Essa verifcao tem por fm apurar:
a origem e o objeto do que se deve pagar;
a importncia exata a pagar;
a quem se deve pagar a importncia para extinguir a obrigao.
A liquidao o segundo estgio da execuo da despesa e se caracteriza
pela entrega da obra, bens, materiais ou servios, objeto do contrato com o
fornecedor. Essa liquidao realizada formalmente no Siaf, atravs da Nota
de Lanamento (NL).
O termo liquidao, na rea pblica, para representar as atividades de
preparao de uma despesa para pagamento.
3
O artigo 60, da Lei
4.320/64, estabelece as
modalidades de empenho.
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174
Despesa pblica
Pagamentos
Segundo a lei de fnanas
4
, o pagamento da despesa somente ser efetu-
ado aps regularmente ordenado e liquidado.
O pagamento a efetiva sada de numerrios da conta nica do Tesouro
Nacional em favor do credor. A ordem de pagamento s poder ser exarada
em documento processado pela contabilidade
5
.
O pagamento o terceiro e ltimo estgio da execuo da despesa ora-
mentria, caracterizando-se pela emisso, em favor do credor, de ordem de
pagamento.
No confundir ordem de pagamento com ordem bancria. A ordem
de pagamento despacho exarado pela autoridade competente, determinan-
do que a despesa seja paga. Ordem bancria o documento emitido atravs
do Siaf, que transfere o recurso fnanceiro para a conta do credor.
Os estgios da despesa devem ser rigorosamente seguidos, no se permi-
tindo inverter qualquer estgio. Assim a despesa dever ser fxada e autori-
zada na LOA, empenhada, liquidada e paga.
Ateno: a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) considera, durante o exer-
ccio fnanceiro, a despesa pela sua liquidao, entretanto, para fns de encer-
ramento do exerccio fnanceiro, toda a despesa empenhada, e no anulada
at 31 de dezembro, ser considerada despesa nas demonstraes contbeis.
Atividades de aplicao
1. (Cespe) No que se refere s classifcaes da despesa e da receita atu-
almente utilizadas na Lei Oramentria Federal, julgue os itens utili-
zando verdadeiro (V) ou falso (F).
Consoante classifcao funcional, se a Unio promover o ) (
saneamento bsico em determinado municpio, tal dotao
ser classifcada como da funo sade.
Na classifcao institucional h rgos setoriais e unidades ) (
ora mentrias que no correspondem aos rgos e entidades
que compem a administrao pblica. Essas unidades
oramentrias, todavia, so um conjunto de dotaes que so
administradas por rgos do Governo que tambm tm suas
prprias dotaes.
4
Artigo 62, da Lei 4.320/64.
5
Pargrafo nico, do
artigo 64, da Lei 4.320/64.
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Despesa pblica
175
2. (Cespe) A despesa oramentria assim como a receita oramentria
classifca-se em duas categorias econmicas: corrente e de capital.
Em geral, a despesa oramentria corrente considerada efetiva, as-
sim como a despesa oramentria de capital considerada no efetiva,
mas podem ocorrer outras combinaes. Acerca dessas outras combi-
naes, assinale a opo correta.
a) As aquisies de materiais para almoxarifado so despesas corren-
tes efetivas.
b) Permutas de bens so despesas de capital efetivas.
c) Adiantamentos so despesas correntes no efetivas.
d) Transferncias de capital so despesas de capital no efetivas.
3. (Cespe) Como funo de um setor pblico, deve-se entender o maior
nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem ao
setor. Cada programa dever dar soluo a um problema ou atender
a uma demanda da sociedade, mediante um conjunto articulado de
projetos, atividades e de outras aes que assegurem a consecuo
dos objetivos. Sobre as caractersticas que cercam as atividades, jul-
gue o item abaixo.
Trata-se de um instrumento de programao para alcanar ) (
o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de
operaes que se realizam de modo contnuo e permanente,
das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao
de Governo.
4. (Cespe) A despesa pblica representa a aplicao dos recursos dos
contribuintes na manuteno das atividades do Estado. A respeito
desse assunto, julgue o item seguinte.
O pagamento de despesas poder existir sem a apresentao ) (
de documentos processados pela contabilidade. Nesse caso, a
autoridade competente apresentar, ao ordenador de despesas,
posteriormente, sua justifcativa e autorizao da unidade
gestora para tal atitude.
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176
Despesa pblica
Dicas de estudo
muito importante, para o aluno que vai estudar para concursos pbli-
cos em que sejam exigidos conhecimentos de oramento pblico, a leitura
atenta do Manual da Receita e da Despesa Pblica. Esses manuais so editados
anualmente pela Secretaria de Oramento Federal orientando a elaborao
dos oramentos. No entanto, algumas das regras dos manuais so mantidas
ano aps ano e servem de orientao para servidores que trabalham nessas
reas e para estudantes em concursos.
A edio atual do Manual da Receita e da Despesa Pblica (Manual Tcni-
co do Oramento) encontra-se disponvel no seguinte link:
<www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/MTO>.
Referncias
FORTES, Joo. Contabilidade Pblica. 9. ed. Braslia: Franco & Fortes, 2006.
MUSGRAVE, Richard A. Teoria da Finanas Pblicas. So Paulo: Atlas, 1994.
GAMA JR, Fernando Lima. Fundamentos de Oramento Pblico e Direito Fi-
nanceiro. So Paulo: Campus, 2009.
Gabarito
1. F, V
2. C
3. V
4. F
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