BETNIA DE MORAES ALFONSIN

A Poltica Urbana em disputa:

desafios para a efetividade de novos instrumentos em uma perspectiva analtica de Direito Urbanstico Comparado (Brasil, Colmbia e Espanha)

Rio de Janeiro 2008

BETNIA DE MORAES ALFONSIN

A Poltica Urbana em disputa:

desafios para a efetividade de novos instrumentos em uma perspectiva analtica de Direito Urbanstico Comparado (Brasil, Colmbia e Espanha)

Tese de Doutorado apresentada ao Curso de Doutorado do Programa de Ps-Graduao em Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ, como parte dos requisitos necessrios obteno do grau de Doutora em Planejamento Urbano e Regional.

Orientador: Prof. Dr. Pedro Abramo Doutor em Economia pela cole des Hautes Etudes em Sciences Sociales, Paris, Frana.

Rio de Janeiro 2008

A388p

Alfonsin, Betnia de Moraes. A poltica urbana em disputa : desafios para a efetividade de novos instrumentos em uma perspectiva analtica de direito urbanstico comparado : (Brasil, Colmbia e Espanha) / Betnia de Moraes Alfonsin. 2008. 265 f. : il. color. ; 30 cm. Orientador: Pedro Abramo. Tese (doutorado) Universidade Federal do Rio de Janeiro, Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, 2008. Bibliografia: f. 253-263. 1. Poltica urbana - Brasil. 2. Poltica urbana Espanha. 3. Poltica urbana Colmbia. 4. Direito urbanstico. 5. Direito comparado. I. Abramo, Pedro. II. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional. III. Ttulo. CDD: 711.4

A Poltica Urbana em disputa:

desafios para a efetividade de novos instrumentos em uma perspectiva analtica de Direito Urbanstico Comparado (Brasil, Colmbia e Espanha)

Tese submetida ao corpo docente do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ, como parte dos requisitos necessrios obteno do grau de Doutora em Planejamento Urbano e Regional.

Aprovado em: ____/____/____ __________________________________ Prof. Dr. Pedro Abramo Orientador Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional - UFRJ __________________________________ Prof. Dr. Edsio Fernandes DPU-Associates - University College London __________________________________ Prof. Dra. Maria Lcia Refinetti Martins Faculdade de Arquitetura e Urbanismo - USP __________________________________ Prof. Dr. Carlos Bernardo Vainer Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional UFRJ __________________________________ Prof. Dr. Martim Oscar Smolka Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional - UFRJ

Dedico esta tese aos milhes de pessoas que sofrem cotidianamente as conseqncias da concentrao da propriedade da terra no Brasil e na Amrica Latina, desejosa que o trabalho contribua no esforo para que a funo social da propriedade encontre efetividade em sua forma mais urgente: na garantia do direito humano moradia digna para todos e todas nas cidades latino-americanas.

AGRADECIMENTOS Escrever uma tese um esforo individual que s se torna possvel graas a uma imprescindvel rede de solidariedade. Morando em Porto Alegre e fazendo um doutorado no Rio de Janeiro, recebi generoso auxlio de um grande nmero de pessoas e instituies a quem gostaria de agradecer, certa de que foi esse coletivo que permitiu a concluso do curso e da investigao. A gratido imensa, e como prprio dos sentimentos, no tem ordem ou hierarquia. A todos/as e a cada um/a, no entanto, quero expressar e registrar aqui o meu sincero reconhecimento e agradecimento pelo apoio recebido: Ao querido amigo Orlando dos Santos Junior, que me hospedou na casa solidria enquanto eu cursava as disciplinas do doutorado. Fundamental e calorosa acolhida que no apenas viabilizou essa aventura como lhe deu belssima trilha sonora. Valeu, Jnior!! Edsio Fernandes, amigo generoso de todas as horas e parceiro intelectual que acompanhou o desenvolvimento da pesquisa com grande interesse e preciosas orientaes e sugestes de leitura para a construo da tese. Obrigada, Edsio, sempre! Pedro Abramo, o semeador da idia desta tese, orientador e amigo que mesmo com o corao frgil soube estar presente nos momentos fundamentais, com rara sensibilidade. Agradeo muito, Pedro... Martim Smolka, amigo a quem devo tanto, pela confiana, pela generosidade, pelo apoio material, pelos ensinamentos, mas sobretudo pelo papel que cumpre na Amrica Latina ao apoiar trabalhos como esta tese. Imprescindvel. Srgio Prates, amigo que acreditou desde o incio no projeto dessa investigao e que acompanhou cada passo da longa trajetria, me ajudando sempre a renovar a confiana em mim mesma e no prprio projeto. Gratssima...

 Equipe do Projeto Urbanizador Social, com quem tudo comeou: Cludia Damsio, Jaqueline Menegassi, Cludio Gutierrez, Ana Lcia Fialho e Lorena Babot. Orgulho imenso em ter feito parte desta equipe... Ao maravilhoso grupo de professores do IPPUR, pelas aulas

inesquecveis: Ana Clara Torres Ribeiro, Carlos Vainer, Adauto Lcio Cardoso, Luciana Corra do Lago, Frederico Arajo, Luiz Csar Queiroz Ribeiro, Rainer Randolph, Henri Ascelrad. Recebam toda minha admirao e gratido. Zuleika Cruz, chefe da secretaria de ensino do IPPUR, que fazendo a gesto da burocracia teve sempre a competncia de coloc-la a servio dos fins, e no dos meios. Oscar Alfonso Roa, o colombiano mais carioca que conheci, e Melba Rubiano, colegas IPPURIANOS que me receberam carinhosamente em sua casa na Colmbia e permitiram a investigao em solo bogotano, 3.600 metros ms cerca de las estrellas. Muchsimas gracias, amigos!! Aos amigos colombianos da Rede do Lincoln Institute: Maria Mercedes Maldonado, Juan Felipe Pinilla, Gabriela Nio Siccard e Juan Francisco Gracias por todo! Um agradecimento especial a Rodriguez. Que time!!

Mercedes, colega solidria e competentssima, pela precisa indicao das pessoas chave com quem conversar para decifrar o Proyecto Nuevo USME. Gerardo Roger Fernandez, que me recebeu de forma calorosa no frio inverno valenciano, me deu as primeiras lies sobre o Direito Urbanstico Espanhol, e ainda me abriu as portas de Valncia, na companhia sensvel de Mench. Queridos!! Obrigada pela generosa acolhida!! Aos brilhantes juristas espanhis Alejandro Javier Criado Snchez e Vicente Garca Nebot, com quem aprendi muito sobre o Agente Urbanizador. Vicente, com tantos afazeres profissionais, ainda encontrou tempo para ser amigo e guia turstico em Valencia... Muito obrigada por tudo, Vicente!!

Ao CNPq e FAPERJ que apoiaram materialmente esta tese atravs da concesso de bolsas de doutorado sem as quais a investigao no teria sido possvel. Ao Programa para Amrica Latina e o Caribe do Lincoln Institute of Land Policy, na pessoa de Laura Mullahy, pela concesso de uma Beca de doctorado para tesistas del suelo urbano, que viabilizou as viagens de estudo Espanha e Colmbia, e por todo o apoio acadmico e material recebido ao longo dessa jornada. Pai Jacques e Me Ana Isabel... quantas pessoas podem agradecer por ter recebido em casa noes de justia social e exemplos de vida militante em favor dos direitos humanos? Eu posso!! Que privilgio ser filha de vocs... Vernica!! J no bastava ser irm?? Que fortuna ter uma amiga dedicada como voc! Obrigada por tudo e por cada gesto solidrio. E Chica: afinal de contas, que seria dessa tese sem seu apoio domstico, viabilizando toda a infra de minha vida? Obrigada de corao. Amrica, filha amada, que nestes quatro anos de infncia coincidentes com o doutorado me recebeu sempre de braos abertos, aps cada viagem, decidida a recuperar o tempo perdido propondo um momento de paixo me e filha, ritual inventado por ela e a que ambas nos entregvamos alegremente, celebrando o (re)encontro e o inabalvel afeto. A ti, Amrica, a mais amorosa e comovida gratido. E vida!! Que luxo estar viva e ter tanto para agradecer...

Betnia Alfonsin Em 1 de dezembro de 2007.

RESUMO
Na presente investigao, apresentamos um estudo de Poltica Urbana construdo em uma perspectiva analtica de Direito Urbanstico Comparado e tendo como foco um pas europeu (Espanha) e dois pases latino-americanos (Brasil e Colmbia). No caso da Espanha, foi examinado o caso do Agente Urbanizador, um instrumento de gesto urbana desenvolvido pela Comunidade Autnoma de Valncia. No Brasil a anlise do instrumento do Urbanizador Social foi feita na cidade de Porto Alegre e, finalmente, a Colmbia teve sua poltica urbana examinada atravs da Operacin urbanstica Nuevo USME, desenvolvida por Bogot. A perspectiva analtica teve como cerne inequvoco o Direito Urbanstico Comparado, mas procurou incorporar ao foco da comparao outros aspectos scio-polticos igualmente relevantes para a plena compreenso dos casos. O fio condutor da comparao foi a formulao, por governos locais, de instrumentos jurdico-urbansticos que potencializam a interveno pr-ativa do poder pblico no enfrentamento de dinmicas clssicas e perversas da urbanizao capitalista tais como (i) o aumento crescente do preo do solo urbano pela ao urbanstica do poder pblico, (ii) a elitizao do mercado formal de solo urbano combinada emergncia (e pujana) de um mercado imobilirio paralelo informal de moradias e (iii) o exerccio abusivo do direito individual de propriedade pelos proprietrios de terrenos urbanos. Nas cidades latino-americanas pesquisadas, buscou-se verificar a efetividade dos instrumentos formulados pela municipalidade no enfrentamento e reverso destas dinmicas atravs da proposio de formas alternativas de produo de lotes voltados ao atendimento das necessidades habitacionais da populao de baixa renda. A comparao realizada demonstrou a existncia de uma clara disputa envolvendo o alcance da ordem jurdico-urbanstica emergente nos trs pases. Por um lado, o reconhecimento do princpio da funo social da propriedade como ncleo jurdico e axiolgico da poltica urbana, e no outro plo, a resistncia de uma velha ordem jurdica nucleada por um estatuto garantidor do direito individual de propriedade.

ABSTRACT

In this thesis we present an investigation on Urban Policy based on a Compared Urbanistic Law analysis, focusing on one European country (Spain) and two Latin American countries (Brazil and Colombia). Regarding Spain, the case of the Urbanizer Agent - an urbanistic instrument developed by the Autonomous Community of Valencia - was examined. In Brazil, the instrument Social Urbanizer was analyzed in the city of Porto Alegre. Colombia had its urban policy examined through Urbanistic Operation New USME, developed by Bogot administration. The analytical perspective was focused on Compared Urbanistic Law, but other relevant socio-political aspects were included in the comparison in order to achieve complete understanding of the study cases. The mainstream of this comparison was the formulation, by local governments, of juridical urbanistic instruments for proactive state intervention in order to cope with classical and perverse dynamics of capitalist urbanization, such as (i) permanent increase of urban land price due to the urbanistic action of the state, (ii) elitization of urban land formal market combined with the emergence of an informal parallel real estate market of dwellings and (iii) the abusive exercise of individual right to property by owners of urban land. In the surveyed Latin American cities an additional goal was prosecuted: to verify the effectivity of the instruments elaborated by the city councils to cope with these dynamics and to reverse this situation by proposing alternative ways of production of lots which satisfy the dwelling necessities of low- income population. The comparison showed the existence of a clear dispute involving the reach of emergent juridical urbanistic order in the three countries. On the one hand, the recognition of the propertys social function principle as juridical and axiological core in urban policy, and on the other hand, the resistance of an old juridical order based on a statute that guarantees the individual right to property.

LISTA DE ILUSTRAES

Fig. n 1 - Quadro resumo dos eixos analticos Fig. n 2 - Cronologia da ley estatal de Suelo Fig. n 3 - Progresso do valor do metro quadrado com alteraes da normativa urbanstica Fig. n 4 - Agente Urbanizador em Valncia Fig. n 5 - Empreendimento aprovado por Agente Urbanizador na cidade de Valencia Pobla de Vallbona Fig. n 6 - Empreendimento aprovado por Agente Urbanizador na cidade de Valencia Benicalap Fig. n 7 Relaes entre Agente Urbanizador, Administrao Pblica e proprietrios Fig. n 8 Fluxograma de um Programa de Atuao Integrada Fig.n 9 Numero de empreendimentos urbansticos aprovados segundo a lei 6/94. Fig. n 10 Efetividade dos Instrumentos do Estatuto da Cidade Fig. n 11 Tipologias de lotes de 75mts 2 Fig. n 12 Tipologias de lotes de 140 mts 2. Fig. n 13 Tipologias de quadras: malha fechada. Fig. n 14 Tipologias de quadras: malha mista Fig. n15 - Regies indicadas para fins de urbanizao social Fig. n 16 Detalhamento da rea 1, com setorizao prpria para a regio da Edgar Pires de Castro, no limite do bairro Restinga. Fig. n 17 Detalhamento da rea n 2 Lomba do Pinheiro. Fig. n 18 - Detalhamento da rea n 3:Eixo Protsio Baltazar Fig. n 19 Localizao dos projetos piloto do Urbanizador Social Fig.n 20 Estudo de Viabilidade Urbanstica para Loteamento Residencial Paraso Fig.n 21 Oportunidades e necessidades na operao urbana Lomba do Pinheiro.

57 70 71 86 89 90 92 101 105 120 128 129 130 131 141

142 143 144 148 149 155

Fig.n 22 Localizao dos loteamentos irregulares em Porto Alegre 157 Fig. n 23 Distribuio dos preos do solo urbano em Porto Alegre Fig. n 24 Regime Urbanstico Bsico da Operao urbana Lomba do Pinheiro Fig.n 25 - Regime Urbanstico Mximo da Operao urbana Lomba do Pinheiro Fig. n 26 Localizao de USME em Bogot por foto de satlite Fig. n 27 Urbanizao pirata em Bogot Fig. n 28 Planes de Ordenamiento Zonal en Bogot Fig. n 29 Estratgias da Operao Urbanistica Nuevo USME Fig. n 30 - Estrutura scio-econmica proposta para a ocupao a Regio de USME Fig. n 31 Planos parciais da operao Nuevo USME Fig. n32 Centro Histrico de USME Fig. n 33 Centro Histrico de USME: Sede da Prefeitura Fig. n 34 Casa construda na localidade de USME pela Secretaria de Habitat da Prefeitura de Bogot Fig.n 35 Conjunto Habitacional construdo na localidade de USME pelaSecretaria de Habitat da Prefeitura de Bogot Fig. n 36 Propriedades com caractersticas agrcolas presentes em USME, em rea abrangida pelo Plano Parcial 01 n 04 (Borde urbano-rural) Fig.n 38 Estrutura de repartio de cargas na regio da operao Nuevo USME 204 201 202 Fig. n 37 Atividades agrcolas desenvolvidas na rea do Plano Parcial 200 199 179 195 197 198 165 171 174 175 177 164 159

SUMRIO

INTRODUO 2. CIDADE 2.1 2.2 2.3 3. E DIREITO DE PROPRIEDADE: CONTRADIES DA URBANIZAO CAPITALISTA A nova ordem jurdico- urbanstica Mecanismos de recuperao de mais-valias urbanas A questo da efetividade dos instrumentos de poltica urbana METODOLOGIA E EIXOS ANALTICOS 3.1 3.2 Mtodo de abordagem Eixos analticos 3.2.1 Legalidade e legitimidade na produo e consumo do espao urbano capitalista 3.2.2 Estrutura e conjuntura na ordem jurdica 3.2.3 A 3.3 dimenso escalar da ordem jurdicourbanstica Mtodo de procedimento 3.3.1 Foco do estudo comparativo 3.3.2 Tcnicas de pesquisa 4. 4.1 4.2 4.3 O CASO DE VALENCIA, ESPANHA: AGENTE URBANIZADOR Breve histrico Sequelas jurdicas do modelo da ley de suelo de 56 LRAU Lei Reguladora da Atividade Urbanstica na Comunidade Valenciana (Lei 6/94): emergncia do agente urbanizador 4.4 A distribuio constitucional de competncias em matria de urbanismo anlise interescalar da execuo urbanstica

16 22 36 39 45 48 48 49 49 51 54 58 59 62 63 63 69

77

81

4.5 4.6 5. 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 6. 6.1 6.2 6.3 6.4

O agente Urbanizador em Valencia Operacionalizao de um Programa de Actuacin Integrada SOCIAL Breve histrico A emergncia do urbanizador social Processo de formulao do instrumento Um novo olhar para o parcelamento do solo Contrapartidas do empreendedor Conflitos e obstculos inovao Territorializao do instrumento Operao Urbana Lomba do Pinheiro O CASO DE BOGOT: PROYECTO NUEVO USME Breve histrico A regio de USME como um territrio estratgico A operao urbanstica Nuevo USME: objetivos e estratgias Instrumentos jurdico-urbansticos Nuevo USME 6.4.1 Anncio do projeto da Operao

86 90

O CASO DE PORTO ALEGRE: URBANIZADOR 111 111 116 123 125 133 134 137 152

168 168 170 174

179 180 6.4.2 Gesto associada por meio de reajuste de terras 181 6.4.3 Reparto de cargas e benefcios 6.4.4 Fidcia 6.4.5 Participao em mais-valias 182 186 187 190 193

6.5 6.6 7.

Conflitos na configurao da operao urbanstica Caractersticas dos Planos parciais POLTICA URBANA NO BRASIL, NA ESPANHA E NA COLMBIA: ANLISE COMPARATIVA DE EXPERINCIAS DO PODER LOCAL

212 213 215

7.1 7.2

Propriedade e Funo Social da Propriedade na Ordem Constitucional Princpios do Direito Urbanstico

7.3 7.4 7.5 7.6

Distribuio de competncias: escalas da ordem jurdico-urbanstica Planejamento Urbano e Gesto da Poltica Urbana Anlise dos instrumentos Efetividade dos instrumentos 7.6.1 Efetividade dos instrumentos 219 225 230 231 232

7.6.2 Incremento da oferta de terra urbanizada legal 233 7.6.3 Participao popular, conflitos scio-polticos e sustentabilidade da poltica urbana 8 9 10 11 CONCLUSO QUADRO ANALTICO COMPARATIVO SNTESE REFERNCIAS ANEXO 1 LISTA DE ENTREVISTADOS EM CADA CASO INVESTIGADO 235 242 249 254 263

Introduo

Estima-se que 50% da populao mundial estar vivendo em reas urbanizadas no ano de 2008 1, mas o processo de urbanizao planetrio ainda muito desigual. Enquanto nas regies mais desenvolvidas do planeta, a taxa de urbanizao alcana patamares de 74,1%, nas regies menos desenvolvidas, como o continente africano, a maior parte da sia, a Amrica Latina e o Caribe, esta taxa de apenas 42,9%, segundo dados das Naes Unidas para o ano de 2005 2 . Os setores do capital que atuam no mercado imobilirio e promovem a urbanizao capitalista perseguem lucros cada vez mais altos, elitizando seus produtos imobilirios em uma dinmica que implica preos progressivamente mais elevados para os solos urbanizados e as unidades habitacionais. Evidentemente, uma grande parte da populao mundial excluda da possibilidade de acesso regular ao solo urbano e, uma parte cada vez mais importante da urbanizao mundial se d de forma ilegal.

Neste cenrio global, a importncia da atuao do poder pblico, e muito especialmente do poder local, altamente relevante, atravs da formulao e implementao de polticas urbanas e habitacionais minimamente capazes de intervir no processo de urbanizao capitalista diminuindo a perversidade de uma dinmica de mercado que exclui parcelas significativas da populao mundial da possibilidade de acesso ao solo, bem indispensvel vida humana. Contribuir para o avano do conhecimento cientfico a respeito de polticas urbanas e habitacionais inovadoras e potencialmente capazes de romper com as lgicas tradicionais da urbanizao capitalista, o objetivo principal desta tese.

Segundo dados das Naes Unidas, 48,7% da populao mundial vive em reas urbanizadas, mas em 2008, atingiremos o patamar de 50%. Ver, a propsito, UNITED NATIONS. Department of Economic and Social Affairs, Population Division. World urbanization prospects: the 2005 revision. New York: United Nations, 2006. dados disponveis em <http://esa.un.org/unpp> acesso em 1/12/2007 2 Idem.

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Na presente investigao, apresentamos um estudo de Poltica Urbana em uma perspectiva analtica de Direito Urbanstico comparado entre um pas europeu (Espanha) e dois pases latino-americanos (Brasil e Colmbia). A princpio a comparao realizada poderia parecer fadada ao fracasso pelas distancias sociais, econmicas e polticas presentes entre os trs paises envolvidos na investigao. longo do texto. Os casos selecionados com fins comparativos, todavia, justificam-se por uma srie de razes, as quais sero apresentadas ao O ncleo da justificativa para a seleo dos trs instrumentos/casos aqui investigados, no entanto, passa pela tentativa dos poderes locais dos trs pases de inovar a gesto do solo urbano objetivando incrementar a produo de moradias, enfrentando obstculos tradicionais como a estrutura fundiria condicionada pelo direito privado de propriedade atravs de instrumentos jurdicos e urbansticos arrojados no intento de garantir o cumprimento da funo social da propriedade. No caso da Espanha examinamos o caso do Agente Urbanizador, um instrumento de gesto urbana desenvolvido pela Comunidade Autnoma de Valncia que revolucionou as bases do urbanismo espanhol, fazendo-o sair de um perodo de estagnao para um perodo de vigoroso dinamismo econmico. A experincia foi destacada por seus fundamentos e pressupostos, calcados na separao entre o direito de propriedade e o direito de urbanizar, alado a categoria de direito supra-individual e concernente aos interesses da coletividade. A relativizao dos poderes tradicionalmente reconhecidos ao titular do domnio e a publicizao da atividade urbanizadora, potencialmente capazes de incrementar a oferta de lotes e unidades habitacionais disponveis no mercado imobilirio, apontaram para o Agente Urbanizador como um caso de grande interesse para a comparao com as experincias latino-americanas. No Brasil a anlise do instrumento do Urbanizador Social foi feita na cidade de Porto Alegre, um municpio com trajetria bastante rica de poltica urbana e habitacional. Uma das primeiras cidades a iniciar processos massivos de regularizao fundiria na dcada de 90, aps a promulgao da Constituio Federal, Porto Alegre mostrou tambm ser uma das primeiras a questionar os

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resultados dessa poltica, ou pelo menos a questionar se polticas de regularizao eram suficientes no enfrentamento da irregularidade. Em um maduro movimento reflexivo do corpo tcnico e poltico do ento governo da frente popular, o urbanizador social proposto em 2002 como uma alternativa de interveno ex ante produo ilegal de cidade. A mera tentativa de incidir em um aspecto estrutural da dinmica de produo capitalista da cidade j merece ateno e estudo, independentemente dos resultados alcanados com o projeto, em boa medida determinados pela peculiar conjuntura poltica e eleitoral em que o instrumento emergiu e se desenvolveu. Finalmente, a Colmbia teve sua poltica urbana examinada atravs do Proyecto Nuevo USME, da capital colombiana, Santa F de Bogot. Exemplo do notvel vigor e sofisticao do moderno Direito Urbanstico Colombiano, o proyecto Nuevo USME combina uma srie de instrumentos jurdicos e urbansticos visando interferir em processos conduzidos pelo mercado imobilirio formal e informal na regio de USME. Enfrentando delicadas conjunturas eleitorais e reveses administrativos e governamentais no fluxo de um projeto com objetivos similares aos do urbanizador social no que diz respeito tentativa pblica de romper com o moto contnuo da produo irregular de cidade, a comparao com Porto Alegre pareceu frtil e oportuna. Ressalte-se ainda que tanto o proyecto Nuevo USME de Bogot quanto o Urbanizador Social de Porto Alegre foram apoiados pelo Programa para Amrica Latina e o Caribe mantido pelo Lincoln Institute of Land Policy, como potenciais projetos demonstrao de novas polticas e instrumentos de gesto do uso do solo, aspecto que lhes favoreceu, fortaleceu institucionalmente e permitiu que tivessem gesto e monitoramento que certamente no teriam recebido ordinariamente, sem esse apoio externo. A fartura de fontes documentais capazes de reportar o desenvolvimento das duas experincias pode ser creditada a essa feliz coincidncia, considerando-se a parca tradio latinoamericana em registrar, documentar, avaliar e dar publicidade s polticas desenvolvidas nas mais diversas reas da Administrao Pblica.

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A motivao primeira do estudo foi compreender melhor os casos de poltica urbana latino-americanos, e muito especialmente o caso brasileiro, a partir da experincia do Urbanizador Social de Porto Alegre, a qual vislumbrvamos como passvel de anlise para extrao de vrias lies. Instigada pela banca de qualificao, todavia, me encorajei a proceder a comparao com o caso espanhol. Por ter o Agente urbanizador valenciano um tempo maior de experimentao (desde 1994), bem como por inserir-se no contexto do riqussimo Direito Urbanstico Espanhol, o estudo do modelo urbanstico valenciano ilumina o estudo dos casos do Brasil e da Colmbia de maneira muito reveladora das dificuldades e vacilaes no planejamento urbano e na gesto do solo urbano no continente latino-americano. A construo de estudos de carter comparativo requer muita clareza acerca das questes e aspectos que esto no centro da comparao, sob pena de se ter estudos paralelos entre os quais no se encontram relaes claras passveis de anlise. O esforo para dar consistncia comparao que ora se apresenta, portanto, centrou-se em trs planos: (i) um marco terico bem definido e centrado em alguns autores e conceitos-chave que sero manejados ao longo da investigao; (ii) em um segundo grau de abstrao, buscamos ter clareza da prpria metodologia adotada, com o emprego do mtodo dialtico e a construo de grandes eixos analticos orientadores da investigao e da reflexo, e, (ii) em menor grau de abstrao, buscamos uma precisa eleio dos aspectos focados na comparao entre as trs complexas realidades pesquisadas, aspectos que sero devidamente expostos na continuidade do trabalho a fim de auxiliar a compreenso do alcance deste estudo. Como estratgia de apresentao da investigao realizada, optamos por apresentar cada um dos casos estudados separadamente, com o objetivo de registrar adequadamente cada uma das experincias com a riqueza de detalhes necessria para a perfeita compreenso do caso em si mesmo. Ainda que muitos insights apontassem para questes passveis de comparao enquanto narrvamos cada um dos casos, optei por abster-me de tecer comentrios no

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curso da descrio individualizada de cada um dos instrumentos de poltica urbana aqui pesquisados. A anlise comparativa dos casos ser feita ao final, portanto, como uma opo metodolgica que visa a clareza na exposio da tese. Coerente com a trajetria da reflexo, a questo central enfrentada pelo trabalho, o problema de pesquisa, portanto, a justificar o estudo comparativo realizado, foi desdobrado em trs questes inter-relacionadas:

Qual a capacidade poltico-institucional dos municpios latino-americanos em inovar localmente as polticas urbanas e habitacionais, garantindo efetividade a instrumentos capazes de democratizar o acesso terra pela via de instrumentos que alterem o preo do solo urbanizado e rompam com o modelo hegemnico de conivncia com a irregularidade / regularizao se os pases da regio tem ordenamentos jurdicos de tradio romanstica, fortemente marcados pela tradio de um direito de propriedade absoluto, exclusivo e perptuo?

Quais os principais conflitos poltico-jurdicos que emergem do embate entre a velha e a nova ordem jurdico-urbanstica e quais so os sujeitos sociais imbricados nesse processo?

Em que medida essa disputa jurdico poltica em torno do contedo da gesto urbana e do controle pblico do exerccio do direito de propriedade se reproduz em outros contextos scio-histricos, mas igualmente capitalistas e, finalmente, quais tem sido os resultados desse embate em casos concretos como em Valncia, Espanha?

Para responder ao problema de pesquisa, o segundo captulo tratar de situar o campo terico no qual estamos trabalhando, elucidando os conceitos e categorias analticas que permitiram a construo do objeto de pesquisa, bem como apresentando os autores que apoiaram a interpretao e anlise de cada uma das polticas urbanas investigadas. Segue-se, ento, a apresentao da metodologia e dos eixos analticos que de forma transversal atravessaram a investigao, orientando a anlise dos dados e informaes coletadas em cada

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situao. Por uma opo da autora, muitos dos temas que poderiam estar sendo tratados nesta introduo foram deslocados para a apresentao dos eixos analticos, inclusive como forma de tornar a introduo mais enxuta e valorizar a construo metodolgica de eixos analticos. O captulo quarto tratar de apresentar o caso do Agente Urbanizador, concebido e implementado primeiramente em Valncia, na Espanha, e hoje disseminado em todo o territrio espanhol, com toda a sua carga de inovao e todas as contradies inerentes ao processo. Optamos por apresentar primeiramente o caso europeu por ter sido cronologicamente o primeiro a surgir dentre os pases pesquisados. O captulo quinto situa o caso do Urbanizador Social de Porto Alegre, representando as experincias do Brasil na tentativa de inovar a poltica urbana, contando com um detalhado relato das disputas ocorridas naquele municpio durante a formulao e implementao do instrumento. O captulo sexto trata de apresentar o Proyecto Nuevo USME, desenvolvido pela municipalidade de Bogot, Colmbia, no qual se instala um verdadeiro laboratrio de experimentao de novos e avanados instrumentos de poltica urbana, com as dificuldades prprias dos processos em que a inovao se apresenta como radical em relao tradio jurdica e administrativa. No stimo captulo tratamos de proceder a uma anlise comparativa das trs experincias pesquisadas, procurando destacar no apenas os pontos em comum ou as diferenas em relao s questes centrais da pesquisa e aos aspectos colocados em foco, mas, sobretudo, identificar as dificuldades encontradas pelos municpios para inovar a poltica urbana, como forma de revelar os obstculos estruturais para mudar o sentido da poltica urbana em pases capitalistas marcados por processos de urbanizao que legaram tanta injustia scio-territorial s cidades.

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2. Cidade e direito de propriedade: capitalista

contradies da urbanizao

A dinmica capitalista de produo das cidades marcada pela desigualdade, no apenas econmica, mas tambm social e jurdica. Na perspectiva econmica, Topalov (1979, p. 33) demonstrou o quanto o capital, em busca de sobreganhos de localizao, contribui para uma lgica de concentrao espacial que conduz a um desenvolvimento desigual do espao urbano, com o capital hiperconcentrado em determinadas regies e totalmente ausente naquelas que no oferecem as condies gerais para valorizao do capital. Bourdieu, por sua vez, desvendou a dimenso social dessa dinmica capitalista e seus efeitos sobre o espao:

[...]no h espao, em uma sociedade hierarquizada, que no seja hierarquizado e que no exprima as hierarquias e as distncias sociais, sob uma forma (mais ou menos) deformada e, sobretudo, dissimulada pelo efeito de naturalizao que a inscrio durvel das realidades sociais no mundo natural acarreta [...]. (BOURDIEU1997, p.160).

O problema da desigualdade jurdica de acesso ao espao urbano, todavia, bastante complexo e tem seu fato gerador no instituto do direito de propriedade. O jurista italiano Stefano Rodota responsvel por um dos mais notveis estudos sobre o direito de propriedade no mundo contemporneo. Seu livro O terrvel direito consegue demonstrar a dificuldade enfrentada pelo estado para tutelar direitos transindividuais e difusos enfrentando a tcnica dominial e o garantismo dominial ligado ao direito de propriedade individual. Sua reflexo nos ajuda a compreender o quo complexa a dialtica que se estabelece entre de um lado, a tcnica jurdica estabelecida pelo Direito Civil para a regulao e a tutela do direito de propriedade privada, que uma tcnica

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bastante garantista, e, por outro lado, outros estatutos jurdicos que embora pretendam criar novas regras e disciplinas setoriais para distintas situaes dominiais, enfrentam sempre el concepto abstracto [del derecho de propiedad] que ha constituido cabalmente el punto real de organizacin de operaciones legislativas, jurisprudenciales y cientificas (por no hablar de las utilizaciones hechas fuera del estricto ambito juridico) (RODOTA,1986, p. 54). Segundo o autor, a imposio da lgica do direito de propriedade e a reproduo do modelo dominial a todo o ordenamento jurdico, torna o sistema monocntrico e dificulta muito a inovao jurdica e poiltica. Permito-me aqui uma longa citao significativa do pensamento de Rodota:
Aunque no se quieran admitir mayores implicaciones resulta obvio que un sistema policentrico se encuentra bastante ms articulado y ofrece una disponibilidad mayor para operaciones de renovacin, aunque sean parciales, que uno monocentrico. (...) Naturalmente, para que todo esto no se resuelva en una serie de operaciones en la parte no inflamada, desligadas una vez ms de la realidad e incapaces de incidir efectivamente sobre ella, es necesario comprobar si en la realidad y en el conjunto de los materiales normativos se puede encontrar un territorio interior no dominical, que constituye el presupuesto indispensable de una diferente colocacin del instituto mismo de la propiedad. De ello no deriva slo una necesidad de redimensionar de modo general el peso sistemtico de la propiedad, que ha sacado siempre de su penetracin en todo el ordenamiento jurdico argumentos para imponer interpretaciones y reconstrucciones reductivas de todos los elementos que podan constituir frente a ella un polo dialctico. Se recuperara, en cambio, la verdadera carga realista de la teora de las propiedades (entendiendo por carga realista la capacidad de disolucin del concepto abstracto), que en otro caso termina apareciendo como el efecto de una refraccin en un prisma, como la va para descubrir la repeticin y la reproduccin de los modelos de propiedad en los diferentes sectores y, por ello como una conformacin renovada de la vitalidad y del carcter central del instituto de la propiedad. (RODOTA,1986, p. 62, grifo nosso)

A questo da centralidade do direito de propriedade no ordenamento jurdico, portanto, se constitui em um notvel desafio metodolgico, jurdico e poltico, colocado s administraes pblicas que pretendem inovar em termos de interveno do estado sobre a propriedade privada e a anlise de Rodota d luz compreenso do processo histrico que pretendemos analisar nesta tese.

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Maria

Mercedes

Maldonado,

jurista

colombiana,

advoga

um

entendimento do qual partilhamos inteiramente: el estatuto jurdico de la propiedad que cada sociedad adopta da cuenta de una opcin tica y poltica de construccin de relaciones sociales y de los compromisos em la generacin de condiciones de cohesion social y de solidariedad3.. (MALDONADO COPELLO, 2003 a, p. 208). Pelas caractersticas especiais do solo urbano, bem que no se reproduz e que sempre nico em termos de localizao e caractersticas, o estatuto jurdico conferido ao direito de propriedade chave para a poltica urbana. Comentando as origens dos problemas colocados atividade urbanizadora, Gerardo Roger Fernandez, urbanista espanhol, tece um comentrio geral que serve a qualquer pas garantidor do direito de propriedade:

Las peculiaridades del suelo urbano, su localizacin fija, inmvil e irrepetible, su capacidad para apropiarse de cuantas plusvalas se generen en su entorno por decisiones ajenas, su tendencia a la opacidad, etc., son caractersticas intrnsecas al mercado (o ms propiamente a los segmentados mercados) de suelo urbano que le confieren un concreto estatuto de claras tendencias inflacionistas y marcado sentido monopolizador, que explican en gran medida no slo las enormes dificultades histricas que siempre han existido para su movilizacin (en razn de su funcin social), sino la obsoleta y rancia concrecin del concepto de propiedad urbana que en ciertos crculos an subsiste. (FERNANDEZ, 1998, p. 5).

Lidando com um bem com as caractersticas do solo urbano, portanto, h dois cenrios de possibilidades para o poder pblico municipal no desenho local de sua poltica urbana: (i) a primeira possibilidade de uma poltica urbana potente, com reais possibilidades de interferncia pblica na definio do contedo concreto e no exerccio do direito de propriedade imobiliria pelos seus titulares, cenrio que depende diretamente de um reconhecimento

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constitucional do principio da funo social da propriedade como capaz de produzir efeitos jurdicos concretos nas cidades (ii) a segunda possibilidade um direito de propriedade liberal, com estatuto fortalecido pelo direito privado, e com pouca fora jurdica reconhecida pelas leis nacionais e pela jurisprudncia ao principio da funo social da propriedade, caso em que o poder pblico municipal fica refm dos proprietrios privados de terra. A produo capitalista das cidades forja um mercado imobilirio que estrutura e ao mesmo tempo estruturado durante o processo de urbanizao, como j h dcadas demonstrou Topalov, que produziu estudos clssicos sobre a urbanizao capitalista desvendando seus mecanismos de reproduo, limites e contradies. Topalov tinha duas preocupaes centrais em seu trabalho que passavam em primeiro lugar por considerar la ciudad como um producto, como el resultado de um proceso de produccin, y no solamente como objeto de consumo material y simblico. (TOPALOV, 1979, 32). No caso das cidades latino-americanas, milhes de pessoas disputam o acesso ao solo urbano, no entanto, pelo estatuto jurdico conferido ao direito de propriedade, uma pequenssima parcela de cidados que possui uma matrcula no Cartrio de Registro de Imveis. Assim, enquanto uma parte das cidades produzida regularmente por proprietrios e empreendedores privados, uma (considervel) parte da populao urbana da regio acessa ao solo pela via da posse, produzindo cidade margem do direito privado e da ordem urbanstica, pela lgica (imperativa) da necessidade 4 . O fenmeno amplamente conhecido e bem diagnosticado por urbanistas, juristas, economistas e socilogos5. Se tomamos o caso do Brasil como exemplo, um pas que se urbanizou velozmente, no qual a percentagem da populao vivendo em cidades aumentou de 31% para 81% entre 1940 e 2000 6 , a lgica capitalista de produo das
A terminologia de Pedro Abramo, que agrega esta lgica da necessidade lgica do estado e lgica do mercado. (Em palestra realizada pelo autor em Porto Alegre.). 5 Dentre outros, so significativos os trabalhos de ROLNIK, Raquel. A cidade e a lei: legislao, poltica urbana e territrios na cidade de So Paulo. So Paulo: FAPESP; Studio Nobel, 1997. (Coleo Cidade Aberta); FERNANDES, Edsio. Direito e urbanizao no Brasil. In: _____ (Org.). Direito urbanstico. So Paulo: Livraria Del Rey Editora, 1998. ABRAMO, Pedro. A cidade da informalidade: o desafio das cidades latino-americanas. Rio de Janeiro: Livraria Sette Letras; FAPERJ, 2003. 6 Segundo dados do Censo realizado pelo IBGE, ver www.Ibge.gov.br.
4

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cidades tornou o produto unidade habitacional ou lote urbanizado regular uma mercadoria tanto mais cara quanto melhor dotada de centralidade, infraestrutura e equipamentos. Inacessvel para a maioria da populao das cidades, a moradia regular passou a ser comercializada a um mercado cada vez mais restrito e elitizado, articulando o sistema jurdico (propriedade) e o sistema econmico (capital) em um modelo de cidade para poucos. Enquanto isso, obedecendo lgica legtima da necessidade (a necessidade de morar) e buscando um espao de exerccio para o direito de moradia, os pobres da cidade (sem propriedade e sem capital) passaram a sustentar um mercado imobilirio irregular, com caractersticas de sub-mercado, com regras prprias, marcado pela insegurana da posse e em franca expanso no pas. No mundo inteiro, mas especialmente na Amrica Latina, os agentes do capital que se envolvem na produo de moradias percebem a unidade habitacional produzida como mercadoria, e visam obter um mximo de lucratividade na comercializao dessa mercadoria, no sendo de se estranhar, portanto, que no atendam demanda prpria da populao de baixa renda (que insuficientemente lucrativa para interessar aos capitalistas do setor). Se o mercado imobilirio formal no atende a esta demanda habitacional, no entanto, os governos da regio fracassaram de forma ainda mais notria. Devido ineficcia das polticas pblicas de proviso habitacional de interesse social, o fenmeno da soluo informal para os problemas de moradia assumiu as mais variadas tipologias (favelas, cortios, loteamentos irregulares e clandestinos, ocupao de reas de risco, etc.) e foi muito intenso na Amrica Latina na segunda metade do sculo XX, coincidindo com o perodo de maior industrializao e urbanizao da regio, concentrando nas regies metropolitanas a face mais evidente do problema, o que pode ser observado no Brasil de maneira muito clara7. A ausncia de alternativas legais de acesso terra urbana e moradia com preos compatveis com os nveis de renda da populao pobre, empurrou essa populao para os terrenos mais imprprios para fins de moradia, muitas
7 Para mais detalhes sobre a distribuio das favelas no territrio urbano brasileiro ver o estudo de PASTERNAK TASCHNER, Suzana. O Brasil e suas favelas. In: ABRAMO, Pedro (Org.) A cidade da informalidade: o desafio das cidades latino-americanas. Rio de Janeiro: Livraria Sette Letras; FAPERJ, 2003.

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vezes para reas ambientalmente vulnerveis (sem valor no mercado imobilirio regular, porm mais baratas no mercado clandestino) e, em grande parte dos casos, para as periferias das cidades. A cidade resultante desse processo marcada por uma urbanizao de risco8, perversa no apenas para os que vivenciam as duras condies de vida dos que no tem direito cidade mas tambm para a cidade como um todo, que se expande ilimitadamente, exacerba a segregao scio-espacial, avana sobre reas de interesse ambiental, compromete recursos naturais e paga um alto custo pela expanso da infraestrutura. Tendo por pano de fundo esse quadro urbano caracterizado por uma hierarquia espacial alicerada no direito de propriedade e por uma aguda excluso socio-territorial promovida pelo capital, que em pases como Brasil e Colmbia, por exemplo, casos examinados neste trabalho, forjaram-se movimentos sociais e polticos altamente crticos da tradio jurdica, administrativa e poltica em relao ao carter e aos efeitos da poltica urbana e habitacional de cada um dos pases, ambos com resultados muito significativos em termos de obteno de cmbios legais, como veremos neste trabalho. Como uma segunda preocupao, Topalov pretendia debater o papel do Estado no processo de produo da cidade capitalista retirando-lhe a condio de sujeito, produzindo uma ruptura epistemolgica com uma concepo que v o estado como portador de uma racionalidade que utiliza o planejamento para atender a um interesse pblico ou coletivo. Topalov destri com a ingnua viso administrativista de neutralidade do planejamento estatal comprometido com uma meta estratgica de bem comum. Segundo Topalov:

el estado no es un sujeto dotado de voluntad, es un conjunto de aparatos que realizan, por un proceso cierto, por un proceso sin sujeto, el inters general de la clase dominante. (...)Esta concepcin del Estado como Estado de clase es sumamente simple en su formulacin teorica, sin embargo provoca multiples cuestinoamientos en el trabajo de investigacin. (...) En particular la poltica urbana, que
8

Para detalhes sobre o processo de Urbanizao de risco vivido pelas cidades brasileiras, ver ROLNIK, Raquel; SAULE JNIOR, Nelson (Coord.). Estatuto da cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia: Cmara dos Deputados; Coordenao de Publicaes, 2002, pg. 24.

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no puede reducirse a uma actividad de planificacin, se convierte en un momento de un proceso social complejo, el de las luchas de clase donde estn incluidos, en particular, los movimientos sociales urbanos. (TOPALOV, 1979, p.19, grifo nosso).

Demonstrando a sua filiao a uma leitura marxista da sociedade e da economia capitalista, Topalov legou uma consistente contribuio sociologia e prpria economia urbana no esforo de compreenso dos processos e agentes de produo e consumo do espao urbano capitalista, sendo a Teoria da renda fundiria o seu principal aparelho conceitual para identificar a lgica de apropriao do excedente urbano bem como para explicar a estrutura intraurbana que da resulta. (ABRAMO, 2005). Na Amrica Latina, so muitos os pesquisadores que tomaram Topalov como autor de referncias para seus trabalhos. Autores como Samuel Jaramillo (Colmbia), Luiz Csar de Queiroz Ribeiro e Pedro Abramo (Brasil) desenvolveram estudos sobre a especificidade da urbanizao capitalista de pases perifricos a partir de uma base conceitual desenvolvida por Topalov. Atravs de uma anlise cuidadosa e bastante didtica, Jaramillo demonstra todas as peculiaridades e obstculos enfrentados no processo de produo de moradias e/ou lotes urbanizados, procurando explicar porque o prprio capital hesita bastante em investir na indstria da construo de lotes ou unidades habitacionais. Estas caractersticas peculiares do setor podem ser assim sintetizadas:

1)

Perodo de rotao do capital excessivamente largo, especialmente quando comparado a outras esferas de produo. Essa caracterstica se explica pelo fato de que tanto a produo do bem moradia mais longa que a de um bem mais simples, quanto pela necessidade de um investimento grande, com um desembolso importante de capital, e ainda pelo fato de que o perodo necessrio para reaver este

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investimento

tambm

longo,

dado

que

unidade

habitacional se torna cara e os compradores financiam a compra do bem ou parcelam em perodos bastante longos. (JARAMILLO, 1979, p.15-16). 2) Dependncia do espao construdo em relao ao solo urbano. Aqui o principal problema o fato de que o solo urbano apropriado privadamente, fazendo com que seja necessrio o estabelecimento de um processo de negociao com o proprietrio da terra para chegar ao valor que ser pago pela mesma pelo empreendedor. Como o proprietrio detm uma posio privilegiada nesta relao, todavia, ele pode extrair da venda um plus, a renda da terra, que lhe ser paga pelo empreendedor em reconhecimento posio de monoplio que detm o proprietrio de terra determinada. Mesmo com esta possibilidade, no se garante que o proprietrio esteja disposto a vender a terra. Todos estes obstculos redundam em um encarecimento do produto, em valores que so repassados ao consumidor final, o adquirente da unidade habitacional ou lote. (JARAMILLO, 1979, p.17).

Estes obstculos clssicos ao desenvolvimento da indstria da construo civil, implicam que a moradia seja um bem bastante caro na sociedade capitalista, mas especialmente em pases em desenvolvimento, nos quais uma enorme parcela da populao vive com salrios miserveis, o problema se coloca de maneira muito mais escandalosa. Samuel Jaramillo estudou o caso de Bogot e trabalhou com hipteses que podem ser bastante teis para a compreenso dos processos de urbanizao desenvolvidos no apenas na Colmbia, mas tambm em outros pases da Amrica Latina, como o Brasil. que, como vimos, Ao analisar, por exemplo, a apropriao da renda da terra pelo proprietrio da terra, aspecto representa um forte obstculo ao desenvolvimento capitalista da indstria da construo, Jaramillo no se contenta com a explicao clssica do processo centrada no monoplio da terra pelo proprietrio, demonstrando que em alguns casos especiais, outros arranjos 29

podem ocorrer entre os empreendedores e os proprietrios das glebas a serem urbanizadas. Diz ele:

El producto de la rama de la construccin, el espacio construido' tiene la particularidad de necesitar del suelo urbano, no slo para su proceso de produccin, sino tambin para su proceso de consumo. Este requerimiento contrasta con los siguientes hechos: de un lado, la tierra urbana se encuentra apropiada jurdicamente en forma privada; y por el otro, las condiciones que hacen urbana esta tierra, y por lo tanto susceptible de soportar espacio construido (interrelacin espacial con otros valores de uso, cierta infraestructura, valoracin semntico-social del espacio) no son reproducibles autnomamente por los capitales individuales. Como resultado de esta situacin el propietario jurdico del suelo esta en capacidad de exigir una porcin de valor, la renta, para permitir el acceso a la tierra de los agentes que tienen que ver con el espacio construido. (...) Sin embargo, frente a esta caracterizacin general de la propiedad privada del suelo urbano en tanto obstculo para el desarrollo del capital constructor, se debe ser cuidadoso, pues en algunas situaciones concretas puede jugar un papel diferente, inclusive contrario al anteriormente sealado: el dinero concentrado a partir de ciertas operaciones alrededor del suelo por terratenientes, parece haber servido de punto de partida de acumulacin de capital para constructores asociados con propietarios del suelo, o para terratenientes reconvertidos en constructores capitalistas. (JARAMILLO, 1979, p.17-19, grifo nosso)

No caso de um dos instrumentos que estamos investigando, o Urbanizador Social, compreende-se que esta associao entre o proprietrio da terra e o empreendedor, potencialmente vantajosa para ambos, poder ser convertida em produo de lotes para a populao de baixa renda, desde que o poder pblico consiga reconhecer o interesse social envolvido na parceria, conceda algumas facilidades na aprovao e implantao do loteamento, resguardando a possibilidade de controlar o preo final do lote municipalidade. A legislao aprovada em Porto Alegre para regulamentar o Urbanizador Social admite, como veremos, muitas possibilidades de contrapartida pelo empreendedor, mas sem dvida alguma aquela que mais promove impacto para inibir a irregularidade a possibilidade do poder pblico

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chegar a um acordo sobre o preo final do lote que o torne competitivo com lotes comercializados no mercado clandestino de lotes e unidades habitacionais. O instrumento do Urbanizador Social desenvolvido pela cidade de Porto Alegre somente ter um impacto no mercado de solo urbano, se conseguir alcanar escala na oferta de lotes produzidos segundo esse novo formato.

Luiz Csar Ribeiro trabalha com a teoria da renda da terra entendendo-a, tal como Jaramillo, como um conjunto articulado de conceitos que tm como finalidade dar conta das relaes especiais que se estabelecem entre capitalistas e proprietrios no interior da sociedade capitalista. (RIBEIRO, L.C., 1997, P.52). Ribeiro utiliza a teoria da renda da terra como fundamentao terica para analisar as sucessivas formas de produo da moradia no Rio de Janeiro, at o formato de atuao do capital de incorporao e a oligopolizao dos processos de incorporao na Barra da Tijuca na dcada de 80 do sculo passado. Em sua anlise, Luiz Csar traz algumas concluses que parecem oportunas para informar a compreenso da produo capitalista de habitaes e de solo urbano:

O capital de incorporao, a sua existncia e sua lgica de acumulao, tm como fundamento a escassez social da terra. (...) Em primeiro lugar, o carter imvel do produto faz com que a reproduo do capital tenha como pressuposto a sua permanente mobilidade espacial. A cada novo ciclo, um terreno necessrio. Esta ntima dependncia do capital ao solo se contrape ao fato do acesso terra ser marcado por constrangimentos. Quando ele j tornou-se plenamente mercadoria, o candidato produo mercantil de moradias deve competir com vrios outros usos capitalistas., cuja localizao est regida pela diviso econmica do espao. Neste caso, os preos dos terrenos so regulados pelas rendas geradas sob outras condies econmicas e a construo somente ser possvel se o preo da moradia comportar este pagamento. Neste caso o mercado urbano de terras,enquanto manifestao da disputa capitalista pelas rendas fundirias, que regula o acesso terra. A plena circulao mercantil da terra urbana no se d em todo o territrio da cidade. A propriedade fundiria na cidade expressa outras relaes sociais que submetem a sua gesto a outros critrios que o clculo econmico que

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coteja custos e lucros. Por ltimo a reteno de glebas para fins especulativos subtrai parcelas do solo urbano do uso construtivo, cujo acesso condicionado ao aumento do preo da moradia. Em concluso,o capital no consegue tornar seu produto uma das principais condies do processo produtivo. (RIBEIRO, L.C, 1996,

p. 336-337).

Esta compreenso dos muitos constrangimentos presentes no processo de produo do solo urbanizado requisito para uma anlise objetiva de instrumentos de poltica urbana que pretendam gerar um impacto no mercado de solo urbano, como so os casos investigados neste trabalho.

Pedro Abramo realizou, na dcada de 90, um estudo referencial acerca dos mecanismos que viabilizam o acesso das famlias terra urbana e moradia na Amrica Latina e em especial no Brasil, organizando uma taxonomia das formas de acesso terra e suas relaes com o financiamento9 e com o prprio funcionamento do mercado imobilirio nas cidades. Este estudo pode ser sintetizado na tabela da pgina seguinte10:

Ver um registro dessa reflexo em ______. Formas de financiamento do acesso a terra e funcionamento do mercado fundirio-imobilirio: um ensaio com base na noo de regime urbano. Cadernos IPPUR: planejamento e territrio: ensaios sobre a desigualdade. Rio de Janeiro, v. 15/16, n.2/1, ago/jul, 2001/2002. 10 Organizado pela autora a partir de ABRAMO, Pedro, obra citada.

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Tipologia de acesso terra

Forma de financiamento

Titulao jurdica

Submercado pulverizado: unidade habitacional

Sistemas

de

financiamento Titulo pleno de propriedade

acesso habitacional em que o terreno

individualizado por lote ou garantia real. Financiamento pelo promotor Via Mercado Submercado loteamentos legais imobilirio, prazos maiores ao adquirente do lote. de Operao pressupe valorizao fundiria -imobiliria decorrente de mudanas de uso do solo de rural para urbano. loteador clandestino Submercado loteamentos irregulares ilegais de ou Prazo curto para pagamento do financiamento.

Titulo pleno de propriedade

Financiamento direto com o Escrituras particulares de compra e venda. Posses ttulos registrados. Produo urbanizados de para lotes a Titulo pleno de propriedade Concesso direito uso - Ocupao gradual Via Ocupao - Cooperativismo Posses ttulos registrados. sem - Ocupao organizada Auto-financiamento Escrituras particulares de compra e venda. real de de sem

Via Estado populao de baixa renda Concesso de Subsdios

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Estas trs formas principais de acesso terra, seriam posteriormente trabalhadas pelo autor, em um aprofundamento de sua reflexo, como lgicas de acesso terra classificadas como lgica do mercado, lgica do estado e lgica da necessidade. O estudo de Abramo tem grande relevncia para a compreenso do mercado imobilirio nas cidades brasileiras e latinoamericanas e, em especial, para a anlise das polticas e instrumentos objeto desta investigao. Ao examinar essas vrias formas de acesso terra, Abramo traz concluses importantes:
Apesar de uma relativa variedade de formas de acesso direto terra, os loteamentos (legais ou irregulares) so a forma dominante da populao mais pobre ter acesso propriedade ou posse fundiria nas grandes metrpoles latino-americanas. (...) Porm, a crise econmica dos anos 1980 e as tentativas de reestruturao produtiva da dcada seguinte provocaram um movimento importante de reconcentrao de renda na maior parte dos pases latinoamericanos com conseqncias nos padres de estruturao intra-urbana. (...) A primeira tendncia foi a dos loteadores procurarem glebas mais distantes e oferecerem lotes a preos acessveis nova realidade da demanda solvvel desse submercado. Esse processo conduziu a um transbordamento populacional com efeitos no padro de migrao intrametropolitana e na mobilidade pendular. Uma segunda tendncia foi o crescimento substantivo da populao residindo em favelas. (ABRAMO, 2002, p. 190-191).

Diante do esgotamento de um modelo de parcelamento do solo estatal ou promovido pelo mercado, este ltimo atendendo a adquirentes de renda cada vez mais alta, bastante importante refletir sobre os novos padres de funcionamento do mercado imobilirio e o impacto dessas tendncias de produo de loteamentos nas hiperperiferias urbanas e cidades das regies metropolitanas da Amrica Latina. Emergem da diversas perguntas acerca da efetividade dos instrumentos que esto sendo propostos pela poltica urbana em diferentes cidades. Da mesma forma, se a populao das favelas apresenta expressivo crescimento no ltimo perodo, demonstrando a atratividade desta tipologia para a populao de baixa renda, qual a competitividade de polticas

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baseadas na produo de lotes urbanizados, como a do urbanizador social e do Proyecto NUEVO USME, experincias latino-americanas aqui analisadas?

As pesquisas recentes de Abramo adicionaram complexidades leitura do mercado imobilirio no Brasil, demonstrando a existncia de um crescente e bem articulado mercado informal de terras operando nas cidades brasileiras, com caractersticas e regras prprias e conformando diferentes submercados. As anlises realizadas por Abramo (2003, p. 204) para a cidade do Rio de Janeiro indicam que muitos fatores que influem a formao dos preos nas favelas so bastante distintos daqueles que tradicionalmente se utiliza para compreender a formao dos preos no mercado formal. Aspectos como confiana, reciprocidade, prticas de Dom e contra-dom, formam uma economia de solidariedade que pode afetar a mobilidade residencial entre os pobres. Da mesma forma, a investigao de Abramo (2003, p.216) conclui que [a] caracterstica de liberdade de construo na favela interessante, pois nos permite sugerir que os preos do mercado imobilirio nas favelas incorporam essa varivel de liberdade urbanstica.

Segundo Abramo (2003, p.216), a dinmica de funcionamento e de formao de preos do mercado informal apresenta uma grande sofisticao cognitiva e o seu entendimento ainda exige maiores investimentos em pesquisa emprica e elaborao conceptual. Essa incompletude das discusses atuais sobre a relao entre a dinmica do mercado imobilirio informal e a produo/transformao da estrutura intraurbana das grandes cidades (ABRAMO, 2003, p. 216) certamente se constitui em um atrativo campo de investigao na qual pretende-se contribuir atravs da presente tese doutoral, especialmente considerando o impacto que podem ter as polticas pblicas desenvolvidas pelos municpios no funcionamento dos mercado de solo urbano.

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2.1 A nova ordem jurdico- urbanstica

A formulao de novos instrumentos de poltica urbana se d no bojo de um processo de transio jurdica, no qual se observa um alargamento do campo do Direito Pblico e uma certa retrao do Direito Privado, que vive, internacionalmente, um processo de constitucionalizao e publicizao. Nesse movimento, o Direito Privado e notadamente o Direito Civil tm sua interpretao e aplicao submetida aos princpios constitucionais, compreendidos como fundamentos primeiros e ncleos axiolgicos do sistema jurdico. Ricardo Aronne comenta:
(...) na forma como se positiva o sistema, emana de sua base formativa precpua a Constituio Federal, princpios e valores que vm trazer uma nova feio completamente distinta ao Direito Civil, comparativamente quele formado no perodo liberal, erigido sobre os pilares da famlia, titularidade e contrato, a partir de uma dicotomia entre o pblico e o privado.

(ARONNE, 2006, p.42).

O autor reconhece, todavia, que o modelo interpretativo dominante ainda bastante conservador:

A concepo principiolgica do Direito Civil d margem reviso dos estatutos clssicos do Direito Civil, repondo o ser humano, e seu ambiente sustentvel, no patamar de entes de mxima relevncia ao ordenamenot jurdico. Com isto se impe uma releitura cabal das instituies de Direito Privado, ainda arcaicas em face do conservadorismo da dogmtica reinante, de carter patrimonialista. (ARONNE, 2006, p. 60,

grifo nosso)

Nesse momento de transio jurdica, de mudanas paradigmticas que modificam de forma to radical o Direito, publicizando o Direito Privado, tambm o ordenamento jurdico aplicvel s cidades, se transforma no mundo 36

inteiro. Ainda que essa mudana no se d de forma sincronizada no plano internacional, refletindo no apenas o amadurecimento prprio do pensamento jurdico de cada pas, mas tambm as disputas conceituais que ocorrem em cada contexto, pode-se dizer que se observa, ao lado do ordenamento jurdico tradicional (ainda vigente) a emergncia de uma nova maneira de pensar juridicamente as cidades. O ordenamento jurdico aplicvel s cidades no est mais fundado na supremacia liberal do direito de propriedade, mas na reinterpretao deste direito individual que agora permeado por interesses difusos da sociedade, como so exemplos a funo social e a funo ambiental da propriedade. Em pases como o Brasil, a Constituio Federal consagrou, ao lado da funo social da propriedade, a funo social da cidade, fazendo nascer entre ns um avanado direito difuso cidade. O Estatuto da Cidade, ao regulamentar o captulo da poltica urbana da Constituio Federal, acabou por definir o contedo deste direito difuso da seguinte maneira:

Art. 2o A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes;

O enunciado deste direito cidade introduz no ordenamento jurdico um direito difuso, de titularidade transindividual, inteiramente novo, inclusive no cenrio jurdico internacional, j que em outros pases a idia de direito cidade, com contedo jurdico, ainda desconhecida11.

A partir de um movimento iniciado pelo Frum Nacional de Reforma Urbana, o segundo Frum Social Mundial realizado em Porto Alegre em 2002, props para um foro de ONGS do mundo inteiro, a formulao de uma Carta Mundial do Direito Cidade, que propugnava o reconhecimento pela ONU de um novo direito humano, o direito cidade. A proposta teve de ser discutida em mais de uma edio do Frum Social Mundial, pois o prprio entendimento do que vinha a ser um direito cidade ainda tinha de ser construdo em outros pases. Para um detalhamento deste processo ver: OSRIO, Letcia M.

11

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A partir de transformaes to importantes, juristas como Edsio Fernandes tem demonstrado em seus trabalhos que estamos vivendo um novo perodo, em que princpios como o princpio da funo social da propriedade, por exemplo, passa a incorporar novos e mais ricos sentidos. Dissertando sobre os princpios que tem orientado as mudanas jurdicas no continente latinoamericano, Edsio Fernandes destaca:

O mais importante desses princpios certamente o da funo scioambiental da propriedade e da cidade, que por sua vez uma expresso do principio de que o urbanismo uma funo pblica no sentido mais amplo, isto , a ordem urbanstica no determinada tosomente pela ordem dos direitos individuais, no sendo reduzvel to somente ordem dos interesses estatais. Trata-se na verdade de uma noo antiga e j repetida em vrias constituies brasileiras, mas que, pela primeira vez, na Constituio de 1988, e especialmente com a aprovao do Estatuto da Cidade, se tornou uma noo consistente e no uma mera figura de retrica sobretudo na medida em que esse princpio se traduz, na ordem constitucional brasileira em direitos coletivos novos e inter-relacionados. Como conseqncia, tal como se verifica no Brasil no texto da Constituio Federal de 1988, toda uma leva de direitos coletivos tem sido discutida e gradualmente aceita pelas ordens jurdicas de vrios pases latino-americanos no sentido de constituir um nova ordem jurdicourbanstica que permita a devida disciplina e o controle jurdico dos processo de uso, ocupao, parcelamento e desenvolvimento urbano. Os principais de tais direitos coletivos, sempre inter-relacionados, so: direito ao planejamento urbano; direito social de moradia; direito preservao ambiental; direito captura das mais-valias urbansticas; e direito regularizao fundiria de assentamentos informais consolidados. (FERNANDES, 2006, p. 11, grifos nossos).

Direito cidade como direito humano coletivo. In ALFONSIN, Betnia; FERNANDES, Edsio (Org.). Direito Urbanstico: estudos brasileiros e internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2006.

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A emergncia de uma nova ordem jurdico urbanstica contestada por autores que lembram que o princpio da funo social da propriedade no porta novidade alguma, j que tambm era a idia-fora do Estatuto da Terra, por exemplo, promulgado ainda no ano de 1964. Em nosso modesto, entendimento, todavia, trata-se de uma viso limitada, que descuida do fato de que a mera meno a um princpio na Constituio Federal ou em alguma lei especfica no tem o condo de lhe dar efetividade. O momento atual distinto, e com a promulgao do Estatuto da Cidade inaugura-se indubitavelmente uma nova ordem jurdico-urbanstica, na qual um princpio como o da funo social da propriedade resignificado, no apenas por estar articulado ao princpio da funo social da Cidade, mas especialmente pelo fato de que ambos surgem agora acompanhados de um vasto elenco de instrumentos incorporados pela lei para dar efeitos jurdicos concretos, enfim, a estes princpios jurdicos.

2.2 Mecanismos de recuperao de mais-valias urbanas

Conforme mencionado por Fernandes, um aspecto relevante nas polticas urbanas objeto da presente investigao diz respeito introduo de mecanismos de captao de mais-valias nos projetos e programas urbanos e habitacionais, como conseqncia do direito difuso a recuperar a valorizao imobiliria decorrente da ao pblica. Contemporaneamente, em que j se tem um diagnstico to claro dos processos de valorizao do solo urbano em decorrncia da ao do poder pblico, captar mais-valias uma ao percebida como socialmente justa e juridicamente necessria pelos planejadores urbanos crticos do modelo de urbanizao capitalista, respaldados tambm pela nova ordem jurdico-urbanstica. Raramente, todavia, se problematiza o que vem a ser um mecanismo de recuperao de plus valias, ou mesmo se esclarece o exato sentido em que se utiliza a expresso plus valias urbanas. Nos pases em que pesquisamos a poltica urbana Espanha, Brasil e Colmbia h diferentes tradies em relao ao tema. Pode-se dizer com tranqilidade que Espanha e Colmbia tem polticas bem mais avanadas que o 39

Brasil em relao captao de plus valias. Tanto na Espanha quanto na Colmbia, a captao de mais valias tem base constitucional. No Brasil apenas com a promulgao do Estatuto da Cidade que este tema entra na agenda poltica e jurdica dos municpios. No Estatuto da Cidade (lei federal 10.257/01), todavia, no artigo 2, em que so elencadas as diretrizes para a poltica urbana dos municpios brasileiros, foram includas duas diretrizes que podem ser associadas captao de plus valias:
Art. 2o A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: (...) IX justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao; (...) XI recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos;

Aps a promulgao do Estatuto da Cidade, portanto, a recuperao de mais-valias urbanas encontra embasamento jurdico claro nessa diretriz do Estatuto da Cidade, embora o Brasil tenha, como j dissemos, pouqussima tradio de aplicao de instrumentos de captao dessas mais-valias urbanas (uma traduo do termo plusvalas, do espanhol). Smolka e Furtado assim definem a recuperao de mais-valias:
Por recuperacin de plusvalas se entiende la movilizacin de parte (o al lmite de la totalidad) de aquellos incrementos de valor de la tierra atribuible a los esfuerzos de la comunidad para convertirlos en recaudacin pblica por la va fiscal (a travs de impuestos, tasas, contribuciones y otras formas) o ms directamente en mejoramientos in loco en beneficio de los ocupantes o de la comunidad en general. (SMOLKA; FURTADO, 2001, p. XIV)

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Os autores procuram aclarar ainda a origem das mais-valias e a perversidade da apropriao privada das mesmas quando ausente a captao pelo poder pblico em favor da coletividade.

Esas plusvalias resultan, en general de acciones ajenas al propietario, y ms notablemente derivan de la actuacin pblica, sea a travs de inversiones en infraestructura o de decisiones regulatorias sobre el uso del suelo urbano. A pesar de eso, estos increment0s de valor de la tierra, sin una intervencin por parte del sector pblico para su recuperacin, son apropiados de forma privada por los propietarios de la tierra beneficiada. (SMOLKA; FURTADO, 2001, p. XV).

No caso brasileiro, a histria da poltica urbana uma histria de no arrecadao das mais valias geradas pelo processo de urbanizao. Como se sabe, a produo da cidade agrega valor s terras urbanas tanto pela extenso de infra-estrutura quanto pelas diferentes aes dos rgos pblicos e mesmo dos agentes privados. Cientes desta dinmica, os proprietrios de terras no Brasil urbano tm nesse ativo uma reserva de valor que est permanentemente se valorizando sem necessidade de esforo por parte do proprietrio, por aes alheias iniciativa do mesmo e sob o olhar complacente do Poder Pblico, o que estimulou a reteno especulativa de terrenos urbanos no pas. No Brasil, o Cdigo Tributrio Nacional j trazia, desde 1966, a contribuio de melhoria como um tributo passvel de ser cobrado quando obras pblicas acarretassem valorizao dos imveis12. Este instrumento, no entanto, teve pouca aplicao no pas e alm disso tinha capacidade limitada, captando to somente uma PARTE da valorizao imobiliria passvel de ser incorporada pelos imveis, exatamente aquela decorrente de investimentos diretos em obras pblicas. Para alm da valorizao gerada pelo processo de urbanizao, todavia, existe ainda uma valorizao que se d por um movimento intangvel do setor pblico e que se liga normativa urbanstica: todas as decises legais tomadas por iniciativa do poder pblico com a sano do poder legislativo nos municpios. Ora, o solo rural que transformado em

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Ver Lei n 5.172, de 25 de Outubro de 1966, artigo 81.

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urbano percebe uma valorizao extraordinria, gerando um enriquecimento sem causa ao proprietrio da gleba. Embora historicamente essa valorizao decorrente da atuao do poder pblico tenha sido integralmente privatizada pelos proprietrios de terras urbanas no Brasil, ela captada com bastante tranqilidade em pases como Espanha e Colmbia, no exato sentido aclarado acima por Smolka e Furtado, como veremos na exposio dos casos. interessante observar que o Brasil comea a construir escopo jurdico para captar as mais-valias geradas pelo processo de urbanizao, especialmente aps a promulgao do Estatuto da Cidade com a incorporao das diretrizes que estamos analisando aqui, embora o pas esteja ainda distante de ter uma cultura de captao de mais-valias. Na sistemtica do Estatuto da Cidade brasileiro, o instrumento da operao urbana consorciada um dos instrumentos indicados para captar mais-valias no pas, o que avana em relao ao limitado instrumento tributrio da contribuio de melhoria, outrora o nico apto a tentar captar a valorizao imobiliria atribuvel ao do poder pblico. No campo do Planejamento Urbano, as operaes urbanas so objeto de muita polmica, encontrando-se na literatura brasileira tanto ferrenhos opositores do instrumento quanto ardorosos defensores das operaes. Muitas cidades como Rio de Janeiro, So Paulo e Porto Alegre j aplicavam instrumentos de operaes urbanas antes da promulgao do Estatuto da Cidade, por isto j h uma reflexo acadmica acumulada a respeito do tema. Paulo Sandroni (2001) situa-se dentre os que reconhecem mritos s operaes urbanas, sobretudo como instrumentos capazes de captar valorizao imobiliria e redistribui-las socialmente. Carlos Vainer (2001) um dos autores que assume posio bastante crtica ao instrumento urbanstico, identificando-o como um instrumento de flexibilizao dos planos diretores bastante caro ao modelo de planejamento estratgico difundido pelos catales, segundo o qual, a cidade se torna (dentre outras coisas) uma mercadoria a ser vendida, sendo as operaes urbanas um instrumento funcional e facilitador do movimento de

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vender a cidade 13 . O estudo realizado por Mariana Fix (2001) acerca dos efeitos perversos das operaes urbanas Faria Lima e gua espraiada, no municpio de So Paulo, revela que muitas vezes as operaes urbanas acabam concentrando renda e benefcios dos processos peculiares de urbanizao permitidos pela lei da operao e reforando processos de segregao scioespacial e excluso territorial dos pobres urbanos. Ermnia Maricato e Joo Sette Whitaker Ferreira apresentam uma viso equilibrada acerca do instrumento da operao urbana consorciada ao avaliarem sua regulamentao pelo Estatuto da Cidade:

(...) o que deve ser ressaltado o fato de que, assim como todos os outros instrumentos propostos no Estatuto da Cidade, as Operaes Urbanas podem ser boas ou ruins, sob uma tica progressista, dependendo da maneira como forem includas e detalhadas nos planos diretores. A tese defendida que no est na tecnicalidade do instrumento a fonte de seu uso fortemente regressivo, contrrio ao interesse social. Ele no tem a propriedade, por si s, de ser nocivo ou benfico na construo da cidade democrtica e includente. A questo est em sua formulao e implementao no nvel municipal. Dependendo delas, dificilmente sua aplicao deixar de ser anti-social. Tem portanto algo a ver com a tcnica, mas antes de mais nada uma questo poltica, uma vez que seu efeito progressista depende da capacidade de mobilizao da sociedade civil para garantir que seja regulamentado de forma a assegurar uma implementao segundo os interesses da maioria e no apenas das classes dominantes, e que permita o controle efetivo do Estado e a possibilidade de controle social na sua aplicao. (MARICATO; FERREIRA, 2002, p. 217, grifos nossos)

Em trabalhos anteriores (ALFONSIN, 2006, p.287) examinei o instrumento da operao urbana como um instrumento que, segundo a sistemtica do Estatuto da Cidade, s pode ser considerado vlido, quando a operao urbana, seus objetivos, forma de implementao e os programas integrantes da mesma, estiverem de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo
Para um aprofundamento da crtica de Vainer ao modelo de planejamento estratgico, ver VAINER, Carlos. Ptria, Empresa e Mercadoria: notas sobre a estratgia discursiva do Planejamento Estratgico Urbano. In ARANTES, Otilia; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento nico: desmanchando consensos. Petrpolis, RJ: Vozes, 2001.
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artigo 2 da lei 10.257/01, o Estatuto da Cidade, dado que so as diretrizes que orientam a poltica urbana segundo a prpria Constituio Federal14. Assim, quando uma operao urbana estiver reforando a dinmica de concentrao da valorizao imobiliria nas mos de alguns empreendedores e/ou proprietrios, a mesma poder ser considerada inconstitucional, pois uma das diretrizes da poltica urbana estabelecida pelo artigo 2 recomenda a justa distribuio dos nus e benefcios do processo de urbanizao. As operaes urbanas so projetos especiais, ou seja, embora no previstos pela regra geral do plano diretor, podem ser admitidas em situaes determinadas e excepcionais, de acordo com o disposto na prpria ordenao urbanstica. A excepcionalidade faz parte da prpria concepo do instrumento, portanto. O urbanista Jorge Perez explica:
Quando temos uma rea de valor urbano, de considerveis dimenses, em stios com valores naturais e/ou culturais, disputada por vrios interesses, as aes dos governos municipais modernos aceita o fato de voltar a projetar, colocando entre parnteses algumas das variveis das normas urbansticas. Ou seja, projetos (e no normas) sempre especiais (por seu significado) onde necessrio concertar (porque intervm muitos interesses e pelo destaque do empreendimento). (PEREZ, 1998, p. 27).

Entende-se que as operaes urbanas, por se constiturem em situaes especiais, nas quais h demandas dos agentes capitalistas que s podem ser atendidas por iniciativas legislativas ou administrativas do poder pblico, podem ser oportunidades importantes de concertao e, muito especialmente, de captao de plus valias em um sentido redistributivo na gesto da poltica urbana. Proceder aos cmbios atravs de operaes urbanas deixa para trs um perodo em que o poder pblico, de forma ingnua (ou cmplice da apropriao privada da mais valia urbana) flexibilizava o plano regulador em benefcio dos interesses do capital sem reverter em benefcio da coletividade significativas alteraes da normativa urbanstica. Na investigao procedida para este trabalho, compreender perfeitamente a operao urbana um imperativo, j

O artigo 182 da Constituio Federal estabelece que a Poltica de Desenvolvimento Urbano a ser executada pelo poder pblico municipal deve estar conforme as diretrizes gerais fixadas em lei.

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que a mesma foi um instrumento importante da poltica urbana desenvolvida tanto por Porto Alegre, com o Projeto do Urbanizador Social, quanto por Bogot, com o Proyecto Nuevo USME.

2.3 A questo da efetividade dos instrumentos de poltica urbana

O exame de polticas urbanas como o empreendido neste trabalho nos remete finalmente para o exame da efetividade jurdica dos instrumentos urbansticos formulados pelas cidades pesquisadas, pois de nada adianta a existncia de instrumentos inovadores se os mesmos deixam de ser aplicados, independentemente de uma apreciao descabida a priori sobre as razes da no aplicao das normas que aprovaram os novos instrumentos. Para empreender esta anlise, torna-se indispensvel compreender com preciso o alcance conceitual da categoria efetividade no mbito das cincias jurdicas. No campo do Direito, clssica a distino entre vigncia, validade e eficcia das normas jurdicas, encerrando, cada uma delas, um sentido prprio que passa despercebido ao senso comum. Para o leigo, de fato, se uma norma est vigente, ele pressupe que a mesma igualmente eficaz, embora a distino entre essas noes seja um pressuposto de entendimento do prprio Direito Positivo. Vamos nos valer aqui das lies do constitucionalista Jos Afonso da Silva, que ensina:
A vigncia, [...] tomada no seu sentido tcnico-formal, norma que foi regularmente promulgada e publicada, com a condio de entrar em vigor em data determinada. Vigncia (do verbo viger, do latim vigere) , no sentido indicado, a qualidade da norma que a faz existir juridicamente e a torna de observncia obrigatria, isto , que a faz exigvel, sob certas condies. Vigncia, pois o modo especfico de existncia da norma jurdica. (SILVA, 2004, p. 52).

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Enquanto a vigncia diz respeito, portanto, existncia formal de uma norma jurdica, a validade j tem o sentido de produo legtima da norma, ou seja, observncia das regras democrticas de produo da prpria norma, conforme a Teoria da Validade Jurdica, que podemos extrair da obra de Habermas. Segundo expe Garcia Amado (1997), para Habermas a norma s tem validade e legitimidade quando fruto de um consenso produzido socialmente, ou seja, quando os atores envolvidos em sua produo tm interesse em sua vigncia. Nosso interesse maior aqui, entretanto, antes nos conceitos de eficcia e efetividade, que dizem respeito possibilidade e produo de efeitos concretos da norma. Voltemos s lies de Jos Afonso da Silva, a fim de verificar que eficcia e efetividade, tambm no se confundem, embora sejam conceitos intimamente relacionados.
Eficcia a capacidade de atingir objetivos previamente fixados como metas. Tratando-se de normas jurdicas, a eficcia consiste na capacidade de atingir os objetivos nela traduzido, que vm a ser, em ltima anlise, realizar os ditames jurdicos objetivados pelo legislador. Nesse sentido, a eficcia diz respeito aplicabilidade, exigibilidade ou executoriedade da norma como possibilidade de sua aplicao jurdica. O alcance dos objetivos da norma constitui a efetividade. Esta , portanto, a medida da extenso em que o objetivo alcanado, relacionando-se ao produto final. Por isso que, tratando-se de normas jurdicas, se fala em eficcia social em relao efetividade, porque o produto final objetivado pela norma se consubstancia no controle social que ela pretende, enquanto a eficcia jurdica apenas a possibilidade de que isto venha a acontecer. (SILVA, 2004, p 66, grifo nosso).

Como se v, para Silva, a eficcia jurdica se cinge a uma mera potencialidade de gerar efeitos no plano dos fatos, enquanto a efetividade j se relaciona observncia concreta desses efeitos na vida social. Conforme leciona o jurista Ingo Sarlet, em uma tentativa de adotar o seu prprio conceito de eficcia:
[...] podemos definir a eficcia jurdica como a possibilidade (no sentido de aptido) de a norma vigente (juridicamente existente) ser aplicada aos casos concretos e de

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na medida de sua aplicabilidade gerar efeitos jurdicos, ao passo que a eficcia social (ou efetividade) pode ser considerada como englobando tanto a deciso pela efetiva aplicao da norma (juridicamente eficaz) quanto o resultado concreto decorrente ou no desta aplicao. (SARLET, 1998, p.211).

No presente trabalho, para fins de anlise das polticas urbanas estudadas, procuraremos avaliar o grau de efetividade alcanado pelas leis que deram origem aos instrumentos e programas pesquisados. Pretende-se, portanto, avaliar no apenas o dever-ser, mas tambm o ser, no sentido, portanto, de avaliar o cumprimento efetivo da norma e a gerao de efeitos concretos no plano da vida social, visando verificar se as repercusses sociais da norma esto em conformidade com aquelas vislumbradas e objetivadas pelo legislador ao elaborar a norma. Um instrumento urbanstico pode ser muito bem elaborado, mas se tiver baixa efetividade repercute muito pouco na transformao das dinmicas urbanas do mercado imobilirio.

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3 . Metodologia e Eixos analticos: 3.1 Mtodo de abordagem

Esta investigao foi conduzida segundo o mtodo dialtico, tendo como principal referncia o trabalho de Henri Lefebvre (1975) e a detalhada e esclarecedora anlise e sntese organizada por ele acerca das regras do mtodo dialtico no livro Lgica formal, lgica dialtica. A eleio do mtodo dialtico coerente com os eixos analticos que se pretende desenvolver, a seguir apresentados e, especialmente, considera que impossvel analisar qualquer dos instrumentos pesquisados considerado em si mesmo. Os conflitos existentes nos processos de formulao e implementao dos novos instrumentos jurdico-urbansticos pesquisados so elementos constituintes da anlise que se procurou realizar nesta investigao. Henri Lefebvre nos encoraja a analisar a realidade como uma totalidade, buscando desvendar as relaes que no esto aparentes mas que podem ser descobertas atravs do mtodo dialtico. Diz ele:
Conhecer um objeto ou um fenmeno justamente no considera-lo como sendo isolado, no deixa-lo passivamente no hic et nunc, no aqui e no agora. investigar suas relaes, suas causas. E reciprocamente, o mundo que a cincia faz aparecer um mundo as coisas no so apenas separadas e distintas, partes extra partes (Spinoza), mas ligadas atravs de relaes reais. A cincia faz com que um tal mundo aparea, e, reciprocamente, to somente um mundo desse tipo cognoscvel. o mundo racional, o mundo da razo que supera aquele do entendimento. (LEFEBVRE, 1975, p. 184, grifos do autor)

Todas as recomendaes de Lefebvre (1975, p. 241) ao apresentar uma sntese das regras do mtodo dialtico foram altamente pertinentes para a anlise de nosso objeto e t-las em mente aumentou o rigor epistemolgico necessrio para a construo desta tese doutoral. Ressalto, todavia, algumas das

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regras do mtodo dialtico, tal como apresentado por Lefebvre, que nos foram de maior valia ao longo da investigao: o apreenso do conjunto das conexes internas da coisa; o apreenso da coisa como totalidade e unidade dos contraditrios; o anlise da luta, do conflito interno das contradies, ou seja, do movimento, das tendncias; o captura das transies: transies dos aspectos e contradies, passagens de uns aos outros, transies no devir. Apresentamos, a seguir, os eixos analticos adotados na investigao, considerando o mtodo dialtico empregado aqui. 3.2 - Eixos analticos 3.2.1 - Legalidade e legitimidade na produo e consumo do espao urbano capitalista

Em torno desse primeiro eixo analtico pretende-se discutir a dialtica de produo da cidade capitalista, de maneira geral, mas muito especialmente na Amrica Latina, regio em que se localizam duas das cidades que foram objeto da presente investigao (Porto Alegre, Brasil e Bogot, Colmbia). O processo de produo da cidade capitalista na Amrica Latina tem uma dialtica intrnseca e estrutural na qual apenas uma parcela da populao consegue construir legalmente sua moradia, operando no mercado imobilirio formal, ao passo que as camadas de menor renda, a maioria da populao, no conseguem operar nesse mercado e passam a ser agentes produtores e consumidores de um mercado imobilirio informal e bastante significativo, que opera de forma articulada ao mercado imobilirio oficial. Opor essas duas formas de acesso cidade em um par legalidade e ilegalidade, no entanto, no parece dar conta, metodologicamente, do fenmeno, encerrando uma reduo da complexidade do problema. H, como pano de fundo dessa problemtica, o fato de que a propriedade, quando se d

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sobre o solo, se apropria de forma exclusiva de um bem necessrio reproduo da prpria vida, o solo urbano, sem o qual impossvel exercer outros direitos fundamentais15. A parcela da populao no proprietria que busca alternativas para exercer seu direito moradia adota comportamento dotado de alta legitimidade visto que o Brasil pas signatrio de vrios tratados internacionais que garantem o direito humano moradia digna. A constatao da armadilha legalista e centrada no Direito Privado, contida em um primeiro par dialtico que se oferece (legalidade e ilegalidade), nos conduz substituio de um dos plos desse par dialtico, situando mais refletidamente no par legalidade e legitimidade a dialtica do acesso terra verificada nas cidades latino-americanas. Em um plo h uma legalidade fundada no direito privado propriedade (e seu valor de troca), de outro, est a legitimidade do exerccio do direito humano moradia (e seu valor de uso). E nosso esforo metodolgico ser o de compreender as relaes existentes entre esses dois plos, pois conforme nos lembra Lefebvre (1975, p.238), o mtodo dialtico busca captar a ligao, a unidade, o movimento que engendra os contraditrios, que os opostos, que faz com que se choquem, que os quebra ou os supera.

Ainda que se reconhea a inafastvel legitimidade do comportamento daqueles que esto buscando na informalidade to somente a condio mnima para o exerccio do direito moradia, inegvel que as conseqncias urbanoambientais dessa forma desigual de ter acesso cidade se transformam em um imenso desafio para os planejadores urbanos. As polticas urbanas que foram objeto desta investigao na regio da Amrica Latina, o Urbanizador Social em Porto Alegre e o Proyecto Nuevo Usme, em Bogot, procuraram responder a este desafio de forma inovadora, renovando a agenda do Planejamento Urbano e das polticas habitacionais desenvolvidas na regio. Nos dois casos estudados percebe-se que a tentativa do Poder Pblico em dialogar com a forma legtima de produo da cidade parte de uma compreenso da magnitude dessa produo e da rejeio a um modelo tradicional de mera Regularizao
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Ver a propsito o estudo de ALFONSIN, Jacques Tvora. O acesso terra como contedo de direitos humanos fundamentais alimentao e a moradia. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2003.

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Fundiria, este preso ainda na idia privatista da ilegalidade dessa ocupao frente ao direito de propriedade.

3.2.2 Estrutura e conjuntura na ordem jurdica

Um segundo gancho analtico aplica-se para os trs casos pesquisados e diz respeito relao entre estrutura e conjuntura em um sistema jurdico dado. Fernand Braudel, historiador francs, foi possivelmente o primeiro historiador a pensar as relaes entre estrutura e conjuntura. No livro Escritos sobre a Histria, ao discorrer sobre as relaes entre a histria e a sociologia, diz ele:
A histria se situa em patamares diferentes, diria de bom grado trs patamares, mas isto modo de falar, muito simplista. So dez, cem patamares que seria preciso pr em pauta, dez, cem duraes diversas. Na superfcie uma histria factual se inscreve no tempo curto: uma micro-histria. A meia encosta, uma histria conjuntural segue um ritmo mais largo e mais lento. [...] Para alm desse recitativo da conjuntura, a histria estrutural, ou de longa durao, coloca em jogo sculos inteiros; est no limite do mvel e do imvel e, por seus valores fixos h muito tempo, faz figura de invariante em face de outras histrias, mais vivas a se escoar e a se consumar, e que, em suma, gravitam em torno dela. (BRAUDEL, 1992, p. 104-105, grifo nosso).

De fato, entende-se que articulado ao par legalidade / legitimidade emerge uma segunda relao dialtica, em que a propriedade se coloca como estrutural (j que nucleia o ordenamento jurdico) e as tentativas de inovao da poltica urbana, representadas por novos instrumentos como os estudados nesta investigao, podem ser compreendidas como conjunturais, dados os inmeros obstculos e dificuldades encontrados pelos agentes que social e historicamente os elaboram, que disputam sua justeza e necessidade, que buscam implementa-las e sobretudo garantir-lhes sustentabilidade social, jurdica e poltica.

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Nessa relao, o direito de propriedade, tem uma histria de sculos, dado que a propriedade j era praticada no Direito Romano h mais de dois mil anos. Evidentemente o instituto se modifica ao longo da histria, mas quando a Revoluo Francesa o retoma em fins do sculo XVIII, o liberalismo jurdico prprio daquele momento histrico o retoma com traos jurdicos muito semelhantes queles assumidos pela propriedade romana. A Declarao dos Direitos do Homem da Revoluo Francesa vai dar propriedade um estatuto de direito absoluto, exclusivo e perptuo. Assim o direito de propriedade tratado pelo Cdigo Napolenico e assim ele assumido pela maior parte dos cdigos civis que por ele foram influenciados, como o caso do Cdigo Civil Brasileiro de 1916. Desta anlise resulta que o direito de propriedade tem um carter estrutural na histria ocidental, assumindo uma espessura e uma blindagem impressionante, resistindo s tentativas de inovao que diferentes conjunturas tentaram introduzir em seu estatuto.

Nesta investigao, atravs do mtodo dialtico estaremos buscando compreender as relaes e movimentos presentes nesse clssico par dialtico estrutura e conjuntura, aqui representadas pela propriedade e pelos instrumentos pesquisados, todos eles identificados com o princpio da funo social da propriedade, sem dvida alguma a mais significativa inveno histrica a alterar o contedo do direito de propriedade: a introduo de um contedo pblico, de um direito difuso, de interesse da coletividade, como um dever imposto ao proprietrio dentre o feixe de direitos (usar, gozar, dispor e reivindicar) que tradicionalmente estatuto jurdico. o direito de propriedade reuniu em seu

Este eixo analtico estrutura / conjuntura surge inspirado na reflexo feita por Ana Clara Ribeiro (2002, p. 49) e seu grupo de pesquisa ao propor uma cartografia da ao que ela diz ser uma cartografia rpido lenta, subordinada aos ritmos e trajetos assumidos pela ao social e s formas de 52

apropriao, ainda que limitadas, do espao. Ainda que o objeto de anlise de Ribeiro seja distinto daquele que procuramos analisar aqui, sua compreenso bastante inspiradora e encorajadora para nossa investigao. Liderados por Ribeiro, dizem os autores:

As intensas mudanas observadas na ao poltica e a velocidade da acumulao financeira exigem o reposicionamento terico-conceitual dos elos entre estrutura e conjuntura, e ainda, agilidade na obteno de resultados analticos, mesmo que provisrios. (RIBEIRO, A.C., 2002, p. 35)

Essa reflexo bastante fecunda para nossa anlise, pois a pesquisa aqui empreendida visou justamente focar a tenso presente entre propriedade (tomada como estrutura) e os novos instrumentos concebidos para dar eficcia ao principio da funo social da propriedade (tomados como representantes de uma dada conjuntura). Ainda que os instrumentos sejam tomados como conjunturais, configurando e delimitando seu prprio ciclo de existncia histrica, nos interessou analisar, justamente, a forma como os mesmos conseguiram, ou no, tensionar o direito de propriedade, transformando (ou no) seu estatuto jurdico tradicional (estrutural). Embora este seja um estudo que utiliza o mtodo comparativo, no que diz respeito ao caso do Brasil, ser atravs deste eixo analtico que percorreremos a histria da poltica habitacional brasileira, analisando a dialtica da urbanizao como um fenmeno social, poltica e juridicamente produzido. Pretende-se ainda enfrentar o debate em torno de um modelo atualmente hegemnico de poltica habitacional na Amrica Latina, a regularizao fundiria, que embora tenha as melhores intenes jurdicas e humanitrias, por ser uma poltica meramente remedial ou curativa, no tem capacidade para transformar estruturalmente a forma desigual de acesso terra urbanizada no Brasil, j que o modelo dominial da propriedade acaba determinando uma permanncia da produo de moradia pela via da posse ao lado da produo proprietria.

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Em uma outra aplicao prtica deste gancho analtico estrutura / conjuntura, pretende-se analisar as relaes, nem sempre harmnicas, entre Administrao Pblica e Governo Municipal, no caso brasileiro. Atravs desta anlise, examinaremos uma experincia inovadora concreta da poltica urbana e habitacional no municpio de Porto Alegre, o projeto Urbanizador Social e a descontinuidade que sofreu com a mudana do governo municipal aps as eleies de 2004 que deram fim ao ciclo de 16 anos do Partido dos Trabalhadores frente da Prefeitura de Porto Alegre. A interrupo do projeto foi emblemtica da dependncia poltica experimentada pelas prticas urbanas e habitacionais, que se autonomizam, assim, das estruturas jurdicas e administrativas, ficando (para bem e para mal) marcadas pelos governos que as promovem e, portanto, pelas conjunturas poltico-jurdicas.

3.2.3 A dimenso escalar da ordem jurdico-urbanstica

De forma articulada anlise estrutura/conjuntura, coloca-se o problema das escalas da ordem jurdico-urbanstica, eixo analtico no qual vamos procurar apreender as tenses presentes em um processo jurdico-poltico atravessado por determinaes estruturais de escala nacional e determinaes conjunturais vividas na esfera local ou municipal. Este eixo analtico nos foi sugerido pela leitura de Carlos Vainer e a leitura transescalar que sugere como mtodo de anlise. Diz ele:
O entendimento de que os processos econmicos, polticos, sociais, culturais, tem dimenses escalares no pode conduzir reificao das escalas, como se estas antecedessem e contivessem (como um receptculo) os processos. O que temos so processos com suas dimenses escalares, quase sempre transescalares (haver ainda hoje algum processo social relevante cuja compreenso e modificao seja possvel atravs de uma anlise ou interveno uniescalar?). (VAINER, 2002, p. 24, grifo do autor)

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Neste eixo analtico pretendemos analisar o desafio representado por leis nacionais como o Estatuto da Cidade, lei federal de Desenvolvimento Urbano brasileira e a lei de Reforma Urbana (Ley 388) da Colmbia, ambas fruto de um longo processo de mobilizao social e poltica em torno de uma agenda de maior justia social nas cidades de cada um destes pases. No caso brasileiro, ainda que em tese (dever-ser) o Estatuto da Cidade recomende aos municpios a adoo de diretrizes e instrumentos de poltica urbana capazes de alterar a realidade scio-espacial das cidades, o mesmo no tem qualquer garantia de efetividade e implementao a no ser os processos scio-politicos e as correlaes de foras reais existentes nas cidades brasileiras. O mesmo pode ser dito em relao Colmbia, onde a inovadora Ley 388/97 ainda tem pouca aplicao prtica no pas, deixando claro que efetivamente o ente municipal que poder dar eficcia a uma suposta nova ordem jurdico urbanstica nos pases da regio. claro que para adotar esse tipo de anlise, necessrio compreender os processos sociais e jurdico-polticos que resultam na aprovao de determinada lei ou ordem jurdica, bem como compreender os contextos e conflitos existentes nas arenas locais, conforme bem salienta Carlos Vainer.

Para alm de existir essa tenso transescalar entre a ordem jurdica nacional e as legislaes urbansticas locais, h uma tenso jurdica de tipo intra-escalar presente na esfera de regulao federal, pois, como j foi sublinhado, h uma tenso entre, por um lado, o Direito privado e a dedicada tutela que faz ao direito de propriedade e, por outro lado, o Direito Pblico, buscando uma ampliao dos contedos pblicos capazes de serem opostos ao exerccio do direito privado do proprietrio.

Nesta investigao, os casos objeto de comparao so de pases cujos sistemas jurdicos claramente recepcionaram o sistema econmico capitalista e o direito propriedade privada do solo. Nos trs casos, todavia, esta tradio privatstica j experimenta fortes matizes publicsticos. No caso do Brasil, o

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Direito Urbanstico foi recentemente fortalecido pela promulgao do Estatuto da Cidade, norma que implica em radicalizao da fora jurdica do princpio da funo social da propriedade para os imveis urbanos do pas. No caso da Espanha, o Direito Urbanstico, embora robusto, sofre oposies claramente vinculadas defesa de um direito de propriedade sem contedos pblicsticos e, no caso da Colmbia, assiste-se igualmente a um perodo de transio jurdica, com um contedo claramente favorvel reduo dos poderes tradicionais do proprietrio e ampliao de seus deveres para com a coletividade, expressos em uma legislao bastante avanada.

Como sntese desses eixos analticos, entendemos que estaremos trabalhando todo o tempo com o direito de propriedade em um dos plos da anlise, submetendo-o a uma anlise que poderia ser resumida conforme tabela apresentada a seguir:

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Figura 1 - Quadro resumo da anlise: Dimenses anlise de Plos analticos

Par analtico central: Direito Propriedade

de

o Funo propriedade

Social

da

o Inovaes jurdicas Dimenso jurdica Legalidade (propriedade) Dimenso histrica Instrumentos investigados: Direito de propriedade Urbanizador Social Proyecto Nuevo USME Agente Urbanizador Nacional Escala geo-poltica Direito de propriedade Brasil: Estatuto da Cidade Valencia: Agente Urbanizador Colmbia: Ley 388/97 Espanha: Ley de Suelo Porto Alegre: Urbanizador Social Bogot: Proyecto Nuevo USME Local scioEstrutura Legitimidade (posse) Conjuntura

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3.3 - Mtodo de procedimento

Entendendo o mtodo dialtico como um mtodo de abordagem do problema, em um plano macro, quase que como uma estratgia de anlise ou uma organizao do movimento do pensamento, restava definir um mtodo para a prpria investigao, em um sentido mais procedimental. Considerando a riqueza dos casos pesquisados e a possvel fertilidade de uma comparao entre os casos das cidades de Porto Alegre (Brasil), Valncia (Espanha) e Bogot (Colmbia), optou-se, como j foi dito, pelo mtodo comparativo, com a realizao de um esforo cientifico em delimitar claramente os aspectos em foco na comparao realizada. A metodologia da pesquisa emprica adotada submeteu o objeto a duas formas de anlise: (i) uma anlise histrica e poltica, em que cada caso foi analisado em seu prprio contexto, revelando as condies sociais da emergncia de um determinado instrumento ou projeto de poltica urbana e (ii) uma anlise jurdica pela qual os instrumentos analisados em cada pas foram submetidos comparao com outros ordenamentos jurdicos, a fim de verificar analogias e/ou distines relevantes. Tratando-se de uma pesquisa realizada junto a uma instituio acadmica brasileira, evidentemente esperava-se que o estudo comparativo pudesse auxiliar-nos a compreender melhor nossa prpria realidade jurdico-poltica, com a identificao de virtudes e fragilidades do caso brasileiro. Pierre Bourdieu chama a ateno para a importncia epistemolgica deste procedimento metodolgico:
O raciocnio por analogia que considerado por um grande nmero de epistemlogos como o princpio da inveno cientifica est votado a desempenhar um papel especfico na cincia sociolgica que tem como especificidade no poder constituir seu objeto a no ser pelo procedimento comparativo. Para evitar a considerao ideogrfica de casos que no contm em si mesmos sua razo de ser, o socilogo deve multiplicar as hipteses de analogias possveis at construir a famlia de casos que justifique o caso considerado. (...) Em poucas

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palavras, a comparao orientada pela hiptese de analogias constitui no s o instrumento privilegiado de corte com os dados pr-construdos, que pretendem com insistncia ser tratados em si mesmos e por si prprios, mas tambm o principio da construo hipottica de relaes entre as relaes. (BOURDIEU, 2002, p. 67).

Pretendeu-se, portanto, atravs do estudo comparativo de distintos instrumentos e projetos, desenvolvidos em outros contextos e ordens jurdicas, permitir uma compreenso superior do objeto, j que enriquecida e permanentemente atravessada por interrogaes provenientes da anlise de outras realidades scio-politicas e ordens jurdicas.

3.3.1 Foco do estudo comparativo Uma primeira questo enfocada na comparao que se pretende fazer diz respeito prpria histria de formulao de um determinado instrumento ou projeto de poltica urbana, pois o enfoque de planejamento urbano adotado, em qualquer caso que se examine, s pode ser compreendido luz do contexto histrico em que concebido e implementado. As experincias latinoamericanas aqui estudadas Urbanizador Social em Porto Alegre e Proyecto Nuevo USME em Bogot - foram ambas desenvolvidas neste sculo, especialmente a partir do ano 2003, enquanto a experincia europia j vem sendo desenvolvida desde 1994. Embora os perodos estudados no coincidam totalmente, a comparao no prejudicada, pois o que est centralmente em foco so outras questes. Vejamos. Evidentemente, polticas urbanas so formuladas por agentes sociais, sendo o produto histrico de dilogos polticos e sociais estabelecidos em torno de uma dada problemtica, portanto carregam em si a marca da correlao de foras presente em determinado momento histrico. portanto, a poltica urbana Para compreender, num contexto dado, no basta caracterizar o

pensamento hegemnico no campo do Planejamento Urbano em determinado perodo, mas necessrio ir alm, buscando desvelar tambm as disputas

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travadas no processo poltico que culmina com a aprovao de determinada lei, programa ou poltica pblica. Muitas vezes, inclusive, a interpretao da histria urbana apenas pelos documentos oficiais, distorce os acontecimentos, sendo necessrio buscar as propostas derrotadas nas disputas polticas, a fim de compreender perfeitamente o sentido das propostas vitoriosas. O argumento vitorioso se forja na contraposio a uma outra concepo, em um processo dialtico que precisa ser vislumbrado. Para completar a perspectiva histrica desta comparao, pretendemos examinar os conflitos jurdicos, polticos e sociais emergentes tanto na formulao quanto na implementao das polticas urbanas investigadas, pois certamente se est tratando de problemtica que interfere com vrios interesses, oportunizando a emergncia de disputas concretas relacionadas a conflitos e questes de fundo.

Central para a anlise comparativa proposta, pretende-se examinar a dimenso jurdica da poltica urbana, identificando claramente o marco legal dentro do qual as experincias investigadas se desenvolveram. compreenso da regulao urbanstica existente, bem como de A sua

coercibilidade, legitimidade e reconhecimento, nos remete consistncia do campo do Direito Pblico e, mais especialmente, emergncia e consolidao do Direito Urbanstico de cada pas. Neste aspecto, estaro em foco as relaes Direito Pblico/ Direito Privado e, notadamente o estatuto assumido pelo direito de propriedade em cada um dos pases pesquisados. As prticas de planejamento urbano, mas muito especialmente os processos de inovao na gesto de polticas urbanas locais encontram no estatuto conferido ao tradicional direito de propriedade seguramente um de seus maiores desafios poltico-jurdicos, seno um obstculo. Um terceiro aspecto que merece considerao so os objetivos estabelecidos para as polticas urbanas, pois somente podem ser comparadas polticas que assumam, ao menos originariamente, objetivos semelhantes, ou seja, que busquem enfrentar problemas urbanos similares. Na medida

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em que se detectam objetivos, obviamente importante avaliar tambm em que proporo os mesmos esto sendo atingidos na prtica, bem como identificar os aspectos que interferem no sucesso ou fracasso em alcan-los. Trata-se, portanto, de proceder a uma anlise acerca da efetividade jurdica dos instrumentos pesquisados. A gesto administrativa das polticas urbanas e instrumentos pesquisados tambm relevante para possibilitar a comparao entre as trs realidades. Neste aspecto, para alm do trmite administrativo que uma poltica venha a assumir, importante compreender os conflitos existentes ao tempo de sua formulao, vislumbrando as diferentes vises que se colocaram em disputa. Da mesma forma, considerando a gesto urbana de forma mais ampla, interessa tambm perceber o grau de protagonismo e de participao da iniciativa privada e dos proprietrios dos terrenos atingidos pelos programas em questo, identificando o grau de controle pblico, as responsabilidades e direitos reconhecidos a cada sujeito participante de determinada operao urbanstica. A distribuio constitucional de competncias entre os vrios entes poltico-administrativos certamente se relaciona ao problema da gesto e merece ser enfocada neste trabalho. A dialtica interescalar estabelecida entre uma normativa de carter nacional, colocada como marco estrutural da ordem jurdica e a formulao de legislao urbanstica pelo poder local, em uma dada conjuntura, o ltimo dos aspectos que se pretendeu examinar, conforme um dos eixos analticos apresentados anteriormente. Ao final do trabalho, sero apresentadas algumas concluses decorrentes da anlise comparativa empreendida a partir deste foco aqui apresentado, bem como se apresentar um quadro resumo com os principais aspectos identificados e analisados.

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3.3.2 Tcnicas de Pesquisa Na realizao desta investigao, para alm da consulta a fontes primrias como leis, decretos e atas de reunies, foram consultadas fontes bibliogrficas de cada um dos pases pesquisados, a fim de cotejar a anlise realizada por esta pesquisadora, com o olhar prprio dos analistas locais. Alm disto, ainda que este seja um estudo de Direito Urbanstico Comparado, no qual se privilegiou o mtodo comparativo, cada um dos casos foi estudado com riqueza de detalhes e com uma licena metodolgica para permitir que as especificidades histricas, sociais, jurdicas e polticas de cada contexto pesquisado pudessem aflorar e ser analisadas com liberdade. Neste sentido, quase que cada um dos casos comparados constitui-se em um pequeno estudo de caso, no qual podem ser encontrados os aspectos chave para a comparao mas tambm outros elementos que foram agregados ao trabalho por serem relevantes para a compreenso de cada caso em particular. A fim de produzir dados e coletar informaes indisponveis nas fontes primrias e secundrias, esta pesquisadora tratou de utilizar a tcnica de pesquisa da entrevista, aplicada a pessoas-chave em cada contexto estudado. Foram realizadas diversas entrevistas em cada um dos municpios pesquisados, todas com pessoas diretamente envolvidas na formulao dos instrumentos urbansticos, projetos e polticas urbanas estudados. Em todos os casos foram entrevistados formuladores da poltica, tcnicos urbanistas municipais, consultores externos, juristas, professores da academia envolvidos com o tema, e, por fim, empreendedores privados envolvidos com a poltica desenvolvida segundo os novos instrumentos. O critrio de um amplo leque de atores se liga necessidade de conferir uma boa abrangncia acerca dos diferentes olhares sobre os instrumentos e polticas urbanas pesquisados. consta do Anexo 1. A lista de pessoas entrevistadas em cada caso, bem como a posio ocupada pelo entrevistado

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4. O caso de Valencia, Espanha: Agente Urbanizador

No caso da Espanha vamos estudar o Agente Urbanizador criado pela Comunidade Autnoma de Valencia em 1994 e posteriormente adotado pela imensa maioria das comunidades autnomas espanholas. Trata-se de um instrumento jurdico-urbanstico que separa o direito de propriedade imobiliria do direito de urbanizar a gleba, permitindo que a urbanizao possa ser proposta por um empreendedor no proprietrio. O mecanismo do Agente Urbanizador implica maior autonomia e independncia atividade urbanizadora a partir da derrubada de um obstculo clssico urbanizao: a propriedade privada do solo. Para melhor compreender o instrumento do Agente Urbanizador, todavia, vamos proceder antes a uma introduo ao Direito Urbanstico Espanhol atravs de um percurso retrospectivo de sua trajetria.

4.1 Breve Histrico

O Direito Urbanstico tem uma larga tradio na Espanha, gozando de inequvoco reconhecimento como ramo do Direito Pblico. O paradigma urbanstico espanhol16,embora tenha vrias contradies intrnsecas ao modelo, como veremos, foi pioneiro no estabelecimento de uma srie de princpios e instrumentos urbansticos que transformariam o estatuto do direito de propriedade naquele pas e, posteriormente, em vrios outros pases europeus que adotaram seus fundamentos. impossvel, todavia, compreender perfeitamente a sofisticao atual desse ramo do Direito na Espanha, sem que se faa uma breve retrospectiva histrica que ilumine a compreenso do presente. Poderamos retroceder at as reformas urbansticas realizadas em dezenas de cidades espanholas no sculo XIX, com a utilizao das tcnicas de ensanche
16 Expresso do urbanista Javier Garcia Bellido em muitas de suas obras e artigos sobre o tema. Ver, exemplificativamente, GARCIA BELLIDO, Javier. Configuracion de la propiedad desagregada: dualidad de derechos en la propiedad inmobiliaria . Revista de Derecho Urbanstico, Madrid, a. 28, n. 138, mayojunio 1994.

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que permitiram a ampliao das cidades para alm das antigas muralhas medievais, que j no podiam suportar o crescimento urbano. Pode parecer um exagero voltar ao sculo XIX para falar de instrumentos urbansticos do sculo XXI, todavia, os mais basilares princpios do Direito Urbanstico Espanhol j se esboavam na regulao dessas primeiras operaes urbanas. significativo, por exemplo, que desde as primeiras leis de ensanche espanholas, tais como a Ley de ensanche de las poblaciones,, datada de 186417, j se verificassem fenmenos jurdicos e sociais absolutamente relevantes para esta investigao. Em primeiro lugar, como frmula de financiamento da imensa operao urbana consistente em derrubar muralhas e construir cidade extra-muros, os proprietrios so responsabilizados juntamente com o poder pblico pela urbanizao, e podem optar, j em 1864, em faz-lo de duas maneiras (i) diretamente doando terras para a municipalidade e eximindo-se do pagamento das cargas com estas doaes para abertura de ruas, praas e mercados, ou ainda (ii) pagando ao poder pblico para que execute ele prprio a urbanizao. Note-se que esto presentes, portanto, no ambiente jurdicourbanistico espanhol j no sculo XIX, noes hoje centrais para a ordem jurdica espanhola, tais como a inequvoca responsabilidade dos proprietrios privados para com o financiamento da urbanizao, o urbanismo como funo pbica, e, por fim, a possibilidade de associao entre o poder pblico e os proprietrios privados para fazer frente produo da cidade. Como um segundo aspecto importante e como uma espcie de efeito no previsto dessa pioneira operao urbana, Soriano e Reys (2004) observam que paralelamente expanso legal da cidade atravs da tcnica de ensanche, surge tambm o subrbio, em reas no abrangidas pelo permetro da operao urbana, que passam a ser ocupadas irregularmente e sem a proviso de servios pblicos, fato que vir a gerar problemas urbanos no incio do sculo XX. Nesta alvorada do Direito Urbanstico Espanhol, portanto, os problemas com que a Espanha se debate so muito semelhantes aqueles vividos hoje pelas cidades latino-americanas com a tenso dialtica presente entre a cidade produzida
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Referencia legal e datas conforme SORIANO, Jos Eugenio; REY, Carlos Romero. El agente urbanizador. Madrid: Iustel, 2004, pg. 44.

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segundo a normativa urbanstica e a cidade produzida margem da lei pelos setores de menor renda. Em que pese o esboo iniciado no sculo XIX, podemos situar no sculo XX o surgimento e a consolidao do direito urbanstico espanhol. precisamente no ps-guerra, com as cidades espanholas devastadas pela guerra civil espanhola18, que vai surgir o Direito Urbanstico como tcnica jurdica. Uma primeira razo o fato de que a populao est empobrecida, e no pode pagar a (re)urbanizao do pas. A fim de intervir nesse tema, o governo nacional elabora e promulga a Ley del Suelo de 1956, com basicamente dois objetivos: o primeiro diz respeito necessidade de valorizar as propriedades (dada a runa fsica do casco urbano) e o segundo diz respeito ao financiamento da (re)urbanizao do pas. A lei de solo de 56 vai enfrentar o duplo desafio a que nos referimos, calcada no direito de propriedade. Por um lado, ao mesmo tempo em que retira do direito de propriedade seu carter absoluto, ao estabelecer que o contedo do direito seja delimitado pelos planos urbansticos de cada cidade, vai inaugurar um novo sistema de avaliao do solo urbano na Espanha, pelo qual, o solo urbano passa, artificialmente, a ter o valor desse aproveitamento urbanstico que lhe outorga o plano urbanstico. Vale dizer, segundo a lei de solo espanhola, o valor atribudo a um solo, hoje, incorpora, ex ante, o aproveitamento urbanstico mximo que pode, no futuro, vir a ter segundo a normativa urbanstica adotada por cada municpio. O mecanismo, especulativo por excelncia, tem a inteno de fazer de terrenos arrasados um bem passvel de avaliao pelo sistema financeiro para fins de concesso de hipotecas, o que permite populao que reconstrua suas casas e ao governo que reconstrua as cidades espanholas. O engenhoso novo estatuto do direito de propriedade s se completa, portanto, com a contrapartida devida pelo proprietrio ao poder pblico e coletividade por essa extraordinria valorizao jurdica e artificialmente
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A Guerra Civil Espanhola, que teve lugar em Espanha nos anos imediatamente anteriores segunda guerra Mundial, tinha destroado o pas e tirado milhares de vidas.

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atribuda ao seu patrimnio imobilirio. Essa contrapartida vem na forma de um preo cobrado ao proprietrio pela valorizao do seu imvel, ou seja, o mesmo tem direito ao aproveitamento urbanstico (e conseqente valorizao) desde que ao exercer o jus edificandi que lhe reconhece o plano, trate tambm de promover a urbanizao da regio 19 . Este complexo mecanismo ficou conhecido no Direito Urbanstico Espanhol como Princpio de Repartio de cargas e benefcios.Esse princpio expresso pela lei com a seguinte redao: las leyes garantiran em todo el caso, el reparto eqitativo de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, entre todos los propietarios afectados por cada actuacin urbanistica, en proporcin a sus aportaciones.

Com o novo sistema, o estado no precisa mais financiar a urbanizao com recursos pblicos, pois os particulares se encarregam de financi-la. Os particulares o fazem porque o modelo atrela a implantao da urbanizao ao acesso ao aproveitamento urbanistico, financiar e implantar a urbanizao (carga) condio indispensvel para poder efetivar concretamente o aproveitamento urbanstico que o plano urbanstico outorga ao terreno (benefcio). Diz o artigo 76 da Ley de Suelo de 56 (LS 76)20:
Las facultades urbansticas del derecho de propiedad se ejercern siempre dentro de los limites y com el cumpimiento de los deberes estabelecidos en las leyes, o, en virtud de ellas, por el planeamiento com arreglo a la clasificacin urbanstica de los prdios

O artigo tem redao simples mas traz a idia central de que a propriedade garante direitos mas implica deveres, os deveres que o urbanismo, como funo pblica, venha a estabelecer para cada regio da cidade afetando as propriedades que a se localizem, de acordo com a classificao de solo estabelecida no Plano. Segundo a legislao estudada, essa classificao do solo
O mbito territorial delimitado pelo plano para fins de urbanizao pelos proprietrios de uma determinada regio chamado de unidade de execuo. 20 Atual artigo 2 da ley 6/1998, sobre Regimen del Suelo y Valoraciones.
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feita pela normativa urbanstica outro mecanismo chave do sistema, pois os deveres dos proprietrios variam de acordo com a classificao do solo na regio em que se encontram. O sistema de distribuio de competncias delega a classificao do solo em concreto aos municpios, mas os critrios para fins de classificao so dados pela legislao estatal, admitindo trs classes de solo:

Urbano Urbanizvel No urbanizvel Por bvio, a classificao do solo como urbano 21 reconhece uma

situao consolidada, de um casco urbano j construdo e dotado dos servios e equipamentos bsicos, bem como j devidamente edificado. O solo no urbanizvel 22 foi definido pela lei de 56 segundo um critrio residual, ou seja como aquele que no foi definido como urbano ou urbanizvel pela normativa urbanstica local. Alm disso, tambm seria solo no urbanizvel aquele destinado proteo do patrimnio ambiental, paisagstico, cultural e histrico, ou ainda os que se situem em zonas de risco ambiental. Estes critrios foram modificados na legislao atual. Pela ltima alterao da ley de suelo somente o solo efetivamente identificado como de interesse para fins de proteo ambiental ou de patrimnio histrico no urbanizvel. Isto porque aps um longo debate que identificou a escassez de solo urbanizvel como uma das causas dos altos preos da terra na Espanha, a ley de suelo foi alterada em 1998,23 e o solo urbanizvel24 que passou a ser definido por um critrio residual. No Direito Urbanistico vigente, portanto, a Espanha considera solo urbanizvel todo aquele solo que no foi classificado pelo Plano General de Ordenamiento Urbanistico como urbano (tecido urbano consolidado) ou como no urbanizvel (solos protegidos).

Atual artigo 8 da ley 6/1998, sobre Regimn del Suelo y Valoraciones. Criterio residual indicado no Artigo 80 da ley de suelo, segundo o texto refundido de la Ley Sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana (RCL 1976/1192). 23 Atual artigo 9 da ley 6/1998, sobre Regimn del Suelo y Valoraciones. 24 Atual artigo 10 da ley 6/1998, sobre Regimn del Suelo y Valoraciones.
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Mais importante do que os critrios para a classificao do solo, todavia, o que nos interessa mais diretamente na presente investigao o fato de que exatamente no solo urbanizvel, por bvio, que incidem as cargas mais pesadas do sistema, j que no solo urbano elas foram pagas no pretrito e no solo no urbanizvel as cargas so mnimas, dado o fato de que o solo se destina preservao. Os processos de urbanizao que estamos estudando aqui, portanto, tiveram lugar historicamente certo para ocorrer: as zonas classificadas como solo urbanizvel, hoje uma vasta regio do territrio espanhol, dado o critrio residual que as define na legislao atual. Desde a lei de 56, toda a urbanizao em zona urbanizvel deve ser assumida pelos proprietrios e os deveres dos proprietrios, so bastante significativos, como veremos.

Embora em uma primeira e superficial leitura a lei de 56 parea muito bem articulada e favorvel ao interesse pblico, o genial urbanista Javier Garcia Belldo, por exemplo, faz uma anlise bastante crtica do modelo adotado pela Ley de 56, demonstrando o quanto contraditrio esse mecanismo jurdicourbanstico que por um lado procura esvaziar o contedo do direito de propriedade enquanto o proprietrio no assume as cargas da urbanizao, mas por outro lado garante ao proprietrio a apropriao econmica do valor desse mesmo aproveitamento urbanstico, ainda que no concretizado. Diz ele:
(...) los juristas del ao 1956 introdujeron el avance ms revolucionrio de toda Europa en la concepcin de la propiedad inmueble, segregando la titularidad del suelo de contenido normal o normativo agregado por el plan, como funcin pblica delimitadora o creadora de ese contenido aadido y no limitadora de um ilimitado derecho de edificacin preexistente y considerado como nsito em el de propiedad, rompiendo as, con dos mil aos de derecho quiritario.

(...)
Mas esta revolucionaria concepcin de la desmaterializacin del contenido del derecho de propiedad se queda solo en ser uma institucin jurdica para interpretacin y goce de jueces e ilustres letrados. Porque el contenido normal aadido por el plan, el aprovechamiento econmico, uma vez clasificado y calificado el suelo que lo soporta, sigue siendo apropiado integramente con todos sus valores econmicos agregados, como parte inseparable de la propiedad del suelo, incluso desde su mera clasificacin pblica y antes de que el propietario pueda mover un dedo. Por lo que su desapropiacin o restriccin de lo conferido como aprovechamiento

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futuro, pero todavia no realizado o patrimonializado, comporta paradojicamente el derecho privado a exigir uma indemnizacin equivalente al valor urbanistico generado por por la comunidad. (GARCA-BELLIDO, 1989, p. 171-172).

Este paradigma urbanstico, com suas virtudes, falhas e contradies to bem apontadas por Javier Garcia Bellido, ser o modelo aplicado at hoje na Espanha, embora algumas modificaes significativas tenham sido introduzidas em 1976 e 1998, quando a lei de solo passou por revises25. Atualmente, por uma alterao introduzida em 1998, j no se admite, por exemplo, que o valor do aproveitamento urbanstico potencial seja indenizado ao particular pelo estado nos casos de desapropriao, alterando-se exatamente um dos aspectos criticados por Garcia Bellido 26 . Em que pese a alterao da lei de 1998, o dispositivo no altera as relaes entre os particulares e ainda funciona, evidentemente, como forte indexador do mercado imobilirio e como parmetro de avaliao imobiliria para outros fins privados.

4.2. Seqelas jurdicas do modelo urbanstico de 56

Alm da evidente incongruncia jurdica contida no modelo jurdicourbanstico espanhol, a valorizao artificial dos bens imveis decorrentes do sistema que considera o aproveitamento urbanstico potencial para fins de avaliao imobiliria, teve uma srie de repercusses no mercado imobilirio da Espanha, acarretando um crescimento exponencial do valor do solo urbano. Este processo de incremento progressivo do preo da terra e dos bens imobilirios na Espanha, inaugurado pela ley de 56, segue at os dias de hoje, com todas as conseqncias econmicas e sobretudo sociais decorrentes da ausncia de controle sobre a valorizao de um bem imprescindvel para a
25 A ley de suelo de 56 foi objeto de reviso no ano de 1976, processo do qual resultou um texto refundido, conhecido como Texto refundido de la Ley Sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana (RCL 1346/1976). A lei foi revisada novamente em 1992, mas o texto teve curta vigncia, dado que muitos dos seus dispositivos foram julgados inconstitucionais. Finalmente, o texto legal foi novamente revisado e resultou na lei atualmente vigente, denominada LRSV Ley del Rgimen del Suelo y Valoraciones (Ley 6/1998). 26 Diz o artigo 2, apartado 2 da Ley de Suelo de 1998: La ordenacin del uso de los terrenos y construcciones establecida en el planeamiento no conferir derecho a los propietarios a exigir indemnizacin, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes.

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produo de cidade como o solo. Conforme j mencionado, vrias foram as revises sofridas pela Lei de Soloo ao longo dos ltimos 50 anos, mas este aspecto central da normativa no foi alterado no perodo. Aqui vamos tratar de apresentar as questes centrais envolvidas neste debate em uma perspectiva histrica, demonstrando as motivaes centrais para os cmbios (ou permanncias) contidos na lei estatal, mas desde j parece oportuno apresentar visualmente uma cronologia da Ley de Suelo, para que quando se fale de alguma das vrias verses sucessivas desta lei, o leitor possa situar-se historicamente: Figura 2 Cronologia da legislao estatal de suelo.

Evoluo histrica da Ley de Suelo na Espanha

Ley de Suelo 1956 (origem)

Ley de Suelo
Texto refundido

Real Decreto 1/1992

Ley de Suelo 6/ 1998

Ley de Suelo 8/ 2007

1376 /1976

Obs: A ley de suelo 8/2007 entrou em vigor em 1/ 07/2007.

Em que pese todas as sucessivas revises e alteraes, a regra bsica do jogo (a valorizao artificial do solo urbano segundo seu potencial urbanstico) no foi alterada em nenhuma das verses da chamada Lei de Solo, coincidentes com diferentes perodos histricos vividos pelo pas, perpetuando a tara fundamental do sistema atravs dos anos. Esta sistemtica teve impactos impressionantes no mercado imobilirio que dcada aps dcada de aplicao da lei de solo foi ficando cada vez mais inflacionado na Espanha. Gerardo Roger Fernandez apresenta em um grfico os incrementos progressivos no valor da terra segundo a legislao atual. O crtico do modelo adotado pela lei estatal

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mostra que a mera transformao de solo rstico em solo urbano suficiente para agregar generosas mais valias ao terreno. Vemos que o valor do solo passa de 6 euros por metro quadrado para 300 euros por metro quadrado com a mera aprovao da normativa urbanstica que lhe transforma em solo urbanizvel, ainda que o proprietrio no tenho realizado ainda nenhum investimento, em uma absoluta distoro do sistema.

Figura 3: Progresso do valor do metro quadrado com alteraes da normativa urbanistica27

Esse tipo de valorizao imobiliria consiste em um enriquecimento sem causa do proprietrio, que experimenta um forte incremento no valor do seu imvel sem realizar esforo algum. Para alm da iniqidade social desse
Grfico de autoria de Gerardo Roger Fernandez, in Principales innovaciones instrumentales en el Proyecto de Reforma de la" Ley de Suelo", texto base a una ponencia, mimeo, 2007.
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enriquecimento, h um princpio geral de Direito que veda o enriquecimento sem causa. Em funo disso, visando compensar minimamente a sociedade pela incorporao legal de um mecanismo especulativo, o sistema urbanistico espanhol incorpora, ao lado da cobrana das cargas da urbanizao, mecanismos de recuperao das mais valias urbanas, que so cobradas em um percentual fixado por lei. Pelo modelo, portanto, os proprietrios alm de arcar com as cargas da urbanizao, ficam tambm obrigados a devolver ao estado uma parte da valorizao imobiliria que seus terrenos experimentam a partir da prpria urbanizao e da edificao em seus terrenos. Fixado em 10% do aproveitamento urbanstico, essa devoluo das plus-valias ao estado integra um impressionante rol de deveres dos proprietrios de terrenos em solo urbanizvel. Segundo o artigo 18 da ley 6/1998, os deveres dos proprietrios so os seguintes:

Artculo 18.Deberes urbanizable.

de

los

propietarios

de

suelo

La transformacin del suelo clasificado como urbanizable comportar para los propietarios del mismo los siguientes deberes: 1. Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administracin todo el suelo necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones pblicas de carcter local al servicio del mbito de desarrollo en el que sus terrenos resulten incluidos. 2. Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecucin de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya o adscriba al mbito correspondiente. 3. Costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexin con los sistemas generales exteriores a la actuacin y, en su caso, las obras necesarias para la ampliacin o refuerzo de dichos sistemas requeridos por la dimensin y densidad de la misma y las intensidades de uso que sta genere, de conformidad con los requisitos y condiciones que establezca el planeamiento general. 4. Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administracin actuante el suelo correspondiente al 10 por 100 del aprovechamiento del sector o mbito correspondiente; este porcentaje, que tiene carcter de mximo, podr ser reducido por la legislacin urbanstica. Asimismo, esta legislacin podr reducir la participacin de la Administracin actuante en las cargas de urbanizacin que correspondan a dicho suelo.

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5. Proceder a la distribucin equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, con anterioridad al inicio de la ejecucin material del mismo. 6. Costear o ejecutar la urbanizacin del sector o mbito correspondiente. 7. Edificar los solares en el plazo que, en su caso, establezca el planeamiento.

importante observar que atualmente, na Espanha, a base jurdica para a cobrana de mais valias urbanas pelo estado decorre diretamente da Constituio Espanhola, que em dispositivo que relaciona o direito moradia e sua garantia aos cidados pelo Estado ao cumprimento da funo social da propriedade, menciona ao final a participao em mais valias, relacionando os trs temas de maneira bastante avanada. Diz a redao do artigo 47 da Constituio Espanhola:
Todos los espaoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes pblicos promovern las condiciones necesarias y establecern las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilizacin del suelo de acuerdo con el inters general para impedir la especulacin. La comunidad participar en las plusvalas que genere la accin urbanstica de los entes pblicos. (grifo nosso)

Em que pese as modificaes que foram sendo introduzidas na lei de solo ao largo de mais de 50 anos, bem como os mecanismos e instrumentos inovadores que o Direito Urbanstico Espanhol foi desenvolvendo na tentativa de aperfeioar a normativa urbanstica, preciso registrar que durante toda a segunda metade do sculo XX, perodo em que a Espanha aplicou o modelo da ley de suelo de 56 (a lei original ou as que lhe substituram em uma seqncia de modificaes e textos refundidos que no lhe alteraram a essncia), o pas assistiu ao afloramento de uma srie de problemas e distores inerentes frmula original da ordem jurdico-urbanstica espanhola, e as falhas do modelo ficavam cada vez mais evidentes, reclamando alteraes de carter mais estrutural no modelo. O sistema jurdico que atribua ao proprietrio o dever de urbanizar, por exemplo, no tardou a mostrar sua fragilidade, pois embora objetivasse otimizar a problemtica urbanizao da Espanha, delegou a execuo da atividade urbanstica - o prprio processo de criao de cidade - aos

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proprietrios privados, conforme vimos, como decorrncia do princpio do reparto de cargas e benefcios, em mais uma contradio de um modelo que se assenta sobre o princpio de que o urbanismo uma funo pblica. Esse processo de delegao da funo de urbanizar aos proprietrios privados tinha uma grande complexidade, dificuldade prtica e morosidade. Isto porque as propriedades privadas so individualizadas, mas a urbanizao no pode se dar lote a lote. Dada a impossibilidade tcnica, urbanstica e econmica de urbanizar isoladamente um nico terreno, os proprietrios de terrenos situados em solo classificado como urbanizvel viam-se obrigados a associarem-se uns com os outros visando implantar a urbanizao. Veja-se, no entanto, que pessoas que na maioria dos casos sequer se conheciam, sequer possuam conhecimentos na rea de urbanismo e/ou construo civil, tinham de associar-se compulsoriamente pelo mero fato de viverem em um territrio que, pela normativa urbanstica foi delimitado como uma unidade de actuacin para fins de urbanizao.Vejamos rapidamente como se dava esse processo. As formas pelas quais os proprietrios podiam associar-se foram determinadas pela Lei de Soo de 56, que introduziu trs sistemas de gesto da urbanizao na Espanha:

Compensao (Compensacin) Cooperao (Cooperacin) Desapropriao forada (Expropiacin forzosa)

A fim de compreender estes diferentes sistemas, pode-se dizer que pelo sistema de Compensao 28 os proprietrios, reunidos em uma Junta de Compensao, entravam em acordo uns com os outros para aportar os terrenos de cesso obrigatria e promover a Urbanizao da rea (unidade de atuao) que o planejamento lhes incumba urbanizar. A junta de compensao atua como fiduciria, gerencia todos os terrenos aportados pelos proprietrios, se encarrega do reparcelamento e das doaes ao poder pblico, bem como da urbanizao
28

completa

do

polgono

referente

unidade

de

atuao.

Ver artigos 126 a 130 do RCL 1976/1192.

74

Eventualmente, se assim for acordado pelos proprietrios ao formarem a junta de compensao, ela poder ainda encarregar-se da edificao nos terrenos resultantes da operao. Pelo sistema de Desapropriao forada 29 , a Administrao trata de promover a desapropriao dos terrenos necessrios promoo da urbanizao do polgono inteiro de uma unidade de atuao. Esse sistema de gesto adotado especialmente nos casos em que os proprietrios falham com o sistema de compensao ou tardam demais para tomar a iniciativa da urbanizao, prejudicando a execuo do Plano Geral de Ordenamento Urbanstico30. Nestes casos o poder pblico opta pela expropriao a fim de conduzir diretamente um programa de urbanizao. J pelo sistema de Cooperao, os proprietrios pagam todas as cargas urbansticas previstas pelo plano, aportam os terrenos necessrios para promover a urbanizao mas no assumem eles prprios a tarefa de urbanizar. O sistema de cooperao um sistema misto, portanto, em que os proprietrios financiam a urbanizao, mas o poder Pblico que a promove, atravs de um projeto de Reparcelamento. O reparcelamento (reparcelacin) assim definido pela Ley de suelo31:
Articulo 97 1. Se entender por reparcelacin la agrupacin de fincas comprendidas en el polgono o unidad de actuacin para su nueva divisin ajustada al Plan, con adjudicacin de las parcelas resultantes a los interesados, en proporcin a sus respectivos derechos. 2. La reparcelacin tiene por objeto distribuir justamente los beneficios y cargas de la ordenacin urbanstica, regularizar la configuracin de las fincas y situar su aprovechamiento en zonas aptas para la edificacin con arreglo al Plan.

29 30

Ver artigos 134 a 145 da RCL 1976/1192. Plan General de Ordenamiento Urbanstico. 31 Segundo o artigo 97 da RCL 1976/1192.

75

Atravs deste mecanismo, ao final da operao, a urbanizao foi implantada, a Administrao recebeu os terrenos pblicos necessrios implantao dos equipamentos pblicos (dotaes), e os proprietrios receberam as pores de terrenos resultantes do reparcelamento, j descontada a cota das doaes feitas ao poder pblico e as mais valias legais. Embora muito bem concebido jurdica e urbanisticamente, os sistemas de gesto da urbanizao espanhola tinham dificuldades para ocorrer na prtica, especialmente em funo da previso de participao do poder pblico em alguns deles. Com os tradicionais problemas oramentrios das Administraes Pblicas, tanto o sistema de Cooperao que exigia uma grande mobilizao do poder pblico na gesto da urbanizao, quanto o sistema de Desapropriao Forada, que exigia recursos financeiros imediatos para bancar as desapropriaes, foram pouco utilizados na Espanha. Nesse quadro, as cidades espanholas ficaram merc de que os proprietrios tivessem a iniciativa de promover, quando economicamente lhes conviesse, a urbanizao atravs do sistema de compensao como principal frmula de gesto. Com isso, no entanto, o processo de construo de cidade e os planos de ordenamento territorial se viam comprometidos em sua execuo, que dependia exclusivamente da iniciativa dos proprietrios privados. Como em muitos casos essa iniciativa no se dava, o urbanismo espanhol entra em crise32 em fins da dcada de 80, e a Espanha tem uma forte demanda por novas urbanizaes. Ao mesmo tempo, com o sistema valorizando artificialmente solos rsticos nos quais existiam apenas plantaes agrcolas, mas que os planos urbansticos tinham classificado como solos urbanizveis, comea um movimento especulativo de compra de terras em solo urbanizvel, em busca das impressionantes mais valias legalmente agregadas ao solo rstico nestes casos. nesse contexto de impasse, que a legislao estatal sobre solo novamente revisada em 1992, reconhecendo ampla autonomia s Comunidades Autnomas em matria de urbanismo. A nova lei e a jurisprudncia do pas reconhecem que, pela distribuio constitucional de competncias da Constituio de 1978,
32

A crise do urbanismo espanhol comentada por alguns autores, dentre os quais SORIANO, Jos Eugenio; REY, Carlos Romero. El agente urbanizador. Madrid: Iustel Publicaciones, 2004.

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as Comunidades Autnomas podiam assumir competncias, dentre outros assuntos, sobre Ordenao do territrio, urbanismo e moradia33. Com a nova legislao estatal de 92 reconhecendo competncias amplas em matria de urbanismo, as comunidades autnomas da Espanha comeam a trabalhar na construo de alternativas para aperfeioar o sistema de gesto da urbanizao no pas, especialmente em seus territrios. O instrumento proposto pela Comunidade Valenciana em 1994, o Agente Urbanizador, inovou radicalmente o sistema de gesto da urbanizao atingindo o ncleo central do problema, rompendo justamente com a dependncia que o modelo estatal mantinha em relao iniciativa dos proprietrios. A idia de introduzir um terceiro com poderes para assumir a urbanizao em lugar dos proprietrios revolucionou o urbanismo valenciano e, posteriormente, o prprio Direito Urbanistico Espanhol. Pelo papel histrico que cumpriu, pelos objetivos que assumiu e por ser instrumento to emblemtico e inovador do Direito Urbanstico da Espanha, o Agente Urbanizador foi escolhido para ser um dos casos de estudo na presente investigao.

4.3 LRAU Lei Reguladora da Atividade Urbanstica na Comunidade urbanizador Valenciana (Lei 6/94): emergncia do agente

Em 1994, quando promulgada a Ley Reguladora de la Actividad Urbanistica de la Comunidad Valenciana (LRAU), os efeitos perversos do sistema estatal de gesto da urbanizao se faziam sentir claramente na Comunidade Valenciana. Embora houvesse uma ampla oferta de solo urbanizvel segundo os planos de urbanismo propostos para o territrio de Valencia (uma oferta que em hectares se igualava a toda a superfcie urbanizada da Comunidade Autnoma), 95% do solo da regio era ainda composta por solo rstico, com usos prioritariamente rurais (FERNANDEZ, 1998). Valencia se urbanizava de forma demasiado lenta, portanto, frente demanda crescente por solo urbanizado. Com a escassez de solo efetivamente urbanizado, os preos
33

Ver Constituio Espaola de 1978, artigo 148, apartado 1, n 3.

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operados pelo mercado imobilirio, tanto para o solo urbanizado como para as moradias j edificadas, eram altssimos. E todos os problemas de acesso moradia se buscavam resolver no casco urbano j construdo, com intervenes de reabilitao de reas abandonadas nas reas centrais e com densificao das reas j urbanizadas. Neste perodo, a frase resumo do urbanismo e de seus problemas, tanto em Valencia como em todo o pas era Na Espanha se edifica muito e se urbaniza pouco. (FERNANDEZ, 1998, p. 02) O diagnstico feito pelos urbanistas e legisladores de ento foi o de que as baixas taxas de urbanizao na regio se ligavam diretamente ao monoplio da iniciativa de urbanizar conferida legalmente ao proprietrio da terra, j que este no necessariamente um empresrio urbanizador profissional, o que pode trazer muita ineficincia ao sistema. E exatamente nesta fragilidade do sistema estatal que se insere a novidade do sistema valenciano, com a introduo do Agente Urbanizador como agente com capacidade de promover a urbanizao. Conforme enfatiza Carles Gasc (2006, p. 57) la LRAU despleg una estrategia basada en una doble premisa: la apuesta renovadora consisti en enfatizar el carcter pblico de la funcin urbanizadora, al tiempo que se subray su reconocimiento como una tpica actividad empresarial. Pelo novo sistema adotado pela lei valenciana, qualquer pessoa, seja proprietria ou no, qualquer empresrio urbanizador, pode fazer a proposta de urbanizar determinada regio em zona classificada pelo Plano geral de ordenamento urbanstico como solo urbanizvel 34 , devendo, no entanto, submeter-se a uma licitao e competir pela adjudicao da gesto da urbanizao com outros empreendedores e mesmo com proprietrios que se candidatem para a tarefa. Gerardo Fernandez detalha a forma de funcionamento do instrumento advogando sua adoo como forma de romper com os problemas do sistema de gesto tradicional da urbanizao:
Conforme vimos, segundo o sistema espanhol, o solo se classifica em URBANO, URBANIZVEL E NO URBANIZVEL. O agente urbanizador pode propor Programas de atuao urbanstica apenas em solo urbanizvel. Evidentemente os P.A.Is seguem critrios e parmetros urbansticos minimamente fixados por um Plano Parcial proposto para cada unidade de Execuo do planejamento. Tambm possvel propor municipalidade o prprio desenho do Plano Parcial que no tenha sido detalhado pelo Plano de Ordenamento, aspecto que no vamos detalhar aqui pelos limites e propsitos do presente texto.
34

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[...] si la ejecucion de las infraestructuras urbanas (la urbanizacin) es uma funcin pblica, la gestin de su desarrollo siempre ser pblica, pudiendo ejercersitarse, bien mediante la modalidad de gestion directa, por la propia administracin, bien mediante la indirecta, delegando la facultad pblica en un urbanizador privado, propietario o no de los terrenos, elegido de acuerdo a las clasicas condiciones de concurrencia y publicidad exigibles y preceptivas para cualquier concesin administrativa. Con ello no slo seremos ms respetuosos con las caracteristicas y contenido jurdico propio de la accin urbanizadora, sino que nos permitira romper el bloqueo monopolista que domina el mercado de suelo urbanizable, al introducir elementos de competencia en el mismo. (FERNANDEZ, 1998, p. 8)

A grande aposta da lei de 94 foi a de transformar algo que era socialmente percebido como uma carga, a urbanizao (e tem o carter efetivo de carga segundo a legislao estatal), em um negcio atrativo a empreendedores imobilirios e empresas de construo civil. O mecanismo, alm de ter sido muito bem recebido pelas empresas urbanizadoras, que viram a um novo filo de atividade econmica a ser explorada, operou uma radical mudana no estatuto do direito de propriedade. Se o urbanismo efetivamente Funo pblica, como chama ateno Gerardo Fernandez, atrel-lo iniciativa privada de um proprietrio (ou de um conjunto de proprietrios) equivale a submeter o interesse da coletividade s convenincias de oportunidade dos particulares. Retirar dos poderes do proprietrio a faculdade de decidir quando e como urbanizar uma vitria do Direito Pblico, portanto, na medida em que diminui o leque de poderes tradicionalmente reconhecidos propriedade privada. A diminuio dos poderes reconhecidos legalmente aos proprietrios de bens imveis j vinha sendo pregada h tempo por juristas como Javier Garcia Bellido, que em uma srie de artigos que posteriormente se tornaram clssicos denunciava, ainda na dcada de 80, o absurdo estatuto do direito de propriedade imobiliria na Espanha e a necessidade de que se modernizasse. Em 1994, quando foi concebido o instrumento do Agente Urbanizador na Comunidade Autnoma de Valencia, certamente a crtica, a influncia e a contribuio do urbanista Javier Garcia Bellido, estiveram bastante presentes. A

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proposta de desagregao do contedo do direito de propriedade por exemplo, foi uma das grandes bandeiras de Javier Garcia Bellido. Ao apresentar uma srie de alternativas ao modelo jurdico conferido ao direito de propriedade na Espanha, ainda em texto de 1989, Garcia Bellido prope um modelo desagregado, em que se dissocia efetivamente o direito propriedade do solo dos direitos /deveres do promotor da urbanizao. Diz ele:

Esta segunda alternativa bicfala o bifronte, parte del conocimiento de que el derecho a la posesin del contenido normal potencial, creado por la Ley y los planes, no es una facultad vinculada al contenido esencial del derecho a la propiedad del suelo, sino que es un objeto virtual, imaginario o potencial, de titularidad publica y plenamente disociado del derecho de propiedad, no pudiendo esta apropiarse patrimonialmente de los valores agregados ad extra por la funcin publica del plan, antes de haber efectivamente realizado la accin urbanizadora o edificadora que le compete para cumplir su funcin social. Al derecho de posesion del contenido normal potencial o del ius aedificandi, depositado fisicamente, no jurdica ni econmicamente, sobre cualquier propiedad de suelo, puede llamarsele derecho del promotor. Este derecho puede ser ejercido bien sea por: a) la misma Administracin que lo crea y promueve o promociona con su gestin directa, o bien sea por b) un promotor-constructor, el cual actuara como concesionario de tal derecho de posesin por la vida del edificio o instalacin, adquirido en publica licitacin y al mejor postor de calidad y garantias. (GARCA BELLIDO, 1989, P. 219, grifos do autor).

Note-se que as propostas realizadas por Javier Garcia Bellido neste texto histrico, constituem o ncleo jurdico do instrumento do Agente Urbanizador aprovado em Valencia. Garcia Bellido chega a destacar as duas formas de execuo da urbanizao, direta (assumida pelo poder pblico) e indireta (assumida pelo agente urbanizador), que viriam a ser assumidas pela lei valenciana alguns anos depois. A reflexo de Garcia Bellido e o estatuto assumido pelo instrumento do Agente Urbanizador, assumido como poltica pblica, retira qualquer romantismo da atividade urbanizadora, pois o instrumento estabelece uma

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regulao baseada em institutos jurdicos centrais ao sistema capitalista: (i) o direito de propriedade; (ii) a livre iniciativa e a concorrncia e, finalmente, (iii) o contrato. O direito de propriedade totalmente redefinido, diminuindo-se o feixe de direitos atribudos com exclusividade ao proprietrio da terra. Uma parte desses direitos, especialmente o de urbanizar, considerado pblico e, portanto, acessvel a outros agentes com capacidade econmica e tcnica de propor a urbanizao. Por ter contedo econmico aprecivel, o estado no pode entregar o direito de urbanizao a qualquer empresrio pelo mero fato de ter tomado a iniciativa de querer urbanizar em primeiro lugar, ou seja, necessrio instaurar uma competio na qual aquele que fizer a melhor proposta tcnica e jurdico-econmica, considerando o interesse pblico como critrio de julgamento, ser o contratado. Por fim, o contrato liberal clssico sela o compromisso entre as partes. Note-se que h um rearranjo de contedos, nfases e poderes, mas os institutos bsicos do capitalismo (propriedade, livre iniciativa e contrato) esto presentes em uma tentativa de superar um impasse clssico do processo de urbanizao capitalista.

4.4 A distribuio constitucional de competncias em matria de urbanismo anlise interescalar da execuo urbanstica. A Espanha tem um complexo sistema de distribuio de competncias em matria urbanstica. Pelo atual sistema constitucional, j interpretado pela Jurisprudncia, as Comunidades Autnomas tem, segundo o artigo 148, 3, competncias para Ordenao do territrio, urbanismo e moradia.. Nesta matria o Estado Espanhol no pode ir alm do que determina o artigo 149, 1 da Constituio Espanhola que lhe atribui competncia exclusiva para estabelecer la regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, ou seja, no mximo poder falar sobre condies gerais para o exerccio do direito de propriedade, por exemplo,

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ainda que o contedo concreto de eventuais limitaes administrativas v ser estabelecido pelas Comunidades Autnomas. No sistema espanhol de repartio de competncias, compete aos municpios a gesto do urbanismo, com atribuies executivas mas no legislativas plenas, ou seja, dependem da anuncia das comunidades autnomas para a elaborao e alterao do Planejamento Urbano. Evidentemente h uma certa esquizofrenia neste sistema em que os municpios elaboram e aplicam a lei mas no tem competncias para aprova-la e modificala, fazendo com que o Planejamento Urbano dependa das Comunidades Autnomas, uma instancia intermediria da organizao poltico-administrativa do estado espanhol35. Esta pulverizao de competncias distintas para uma mesma matria bastante questionada, j, pela Doutrina, em funo de que retira eficincia do sistema e torna o tratamento da matria ainda mais complexo.

Nesse contexto histrico e jurdico, a comunidade valenciana foi a primeira Comunidade Autnoma da Espanha a assumir a integralidade de suas competncias em matria urbanstica. Este pioneirismo rendeu Valencia a condio de, durante certo perodo da dcada de 90, ser a nica comunidade autnoma a ter alguma regulao para a atividade urbanstica na Espanha. Isto porque o Tribunal Constitucional da Espanha, ao ser provocado, no ano de 1997, a examinar uma causa envolvendo matria urbanstica, exarou uma deciso histrica declarando inconstitucional e nula uma parte do Texto Refundido da Lei sobre Regime de Solo e Ordenao Urbana ento vigente ( poca o Real Decreto Legislativo 1/1992). A razo da anulao de vrios dispositivos da lei se relacionou invaso, pelo Estado Espanhol, de competncias das Comunidades Autnomas. A Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, uma deciso judicial de dezenas de pginas, foi uma sentena de grande importncia no urbanismo e no Direito Urbanistico
Para que se entenda melhor, a Espanha tem quatro entes administrativos: um ente nacional, chamado ESTADO (equivalente Unio, no Brasil); as COMUNIDADES AUTONMAS (em boa medida equivalentes aos estados do Brasil, mas com maior autonomia); as PROVINCIAS (sem equivalente no Brasil, agregam vrios municpios e tem gesto prpria); e finalmente os MUNICPIOS (com o mesmo sentido que no Brasil).
35

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Espanhol, pois revolucionou o entendimento da matria, reconhecendo s comunidades autnomas, de forma irreversvel, plenas competncias para legislar em matria urbanistica. Ainda que sendo uma citao longussima, nos permitimos trazer parte do histrico pronunciamento do Tribunal colao, pois fica clara a radicalidade da interpretao feita pelo Tribunal Constitucional acerca da distribuio constitucional de competncias para a regulao do Planejamento Urbano na Espanha:

El artculo 47 da Constitucin Espaola establece que los poderes pblicos deben, a fin de alcanzar los objetivos indicados, regular la utilizacin del suelo de acuerdo con el inters general de impedir la especulacin. Adems, se aade, "la comunidad participar en las plusvalas que genere la accin urbanstica de los entes pblicos". Quiere decirse, aunque indirectamente, que si hay especulacin y existe plusvala derivada de la accin urbanstica de los entes pblicos, uno de los elementos bsicos del urbanismo -como hecho social y objeto de la poltica de los poderes pblicos- es la propiedad del suelo. Si con el suelo puede especularse y pueden generarse plusvalas, podemos deducir que el constituyente estaba pensando en un modelo "privado" del urbanismo: en un urbanismo de mercado, basado en la propiedad. Slo respecto de este suelo tiene sentido lo que establece el precepto constitucional cuando se refiere a una suerte de superposicin a modo de ordenacin o regulacin- de lo pblico para reconducir el uso del suelo hacia la satisfaccin del inters general y as impedir la especulacin. El derecho de propiedad se nos presenta como el instituto que junto con la intervencin pblica definen los ejes centrales del urbanismo. Simplificando podemos decir que, a la vista de lo que nuestra Constitucin establece, el urbanismo es propiedad y es accin de los poderes pblicos. Ahora bien, no son dos pilares colocados en pie de igualdad. A los poderes pblicos se les encomienda la tarea de que "regulen" la propiedad "de acuerdo con el inters general para impedir la especulacin". Los constituyentes son conscientes -por una elemental evidencia histrica- de que la propiedad inmobiliaria abandonada a su propia suerte deriva hacia la especulacin, o sea, hacia la patrimonializacin de rentas no derivadas de la puesta en produccin del propio suelo, sino de la accin de la sociedad y, en particular, de los entes pblicos. No es circunstancial que la especulacin se asocia con la retencin del suelo, con el "no hacer nada", la espera, la inactividad. El urbanismo, propiedad y "regulacin" de los poderes pblicos, en los trminos utilizados por la Constitucin, pero regulacin para, por un lado, proteger y mejorar la calidad de vida, y por otro lado, hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda.

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Cuando la Constitucin atribuye a las Comunidades Autnomas el urbanismo, qu es lo que atribuye? Cul es el alcance de esta competencia? 3. El urbanismo -como objeto de la actuacin de los poderes pblicos- es la poltica de ordenacin y desarrollo de la ciudad: "regula" la utilizacin del suelo para, como ya nos consta, por un lado, proteger y mejorar la calidad de vida, y por otro lado, hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda. Esto se traduce en lo siguiente: a) El urbanismo es una poltica de los poderes pblicos competentes, o sea, las Comunidades Autnomas (art. 148.1.3 CE). b) Esta poltica tiene como fines, por un lado, proteger y mejorar la calidad de vida, y por otro lado, hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda. c) El instrumento de esta poltica es la regulacin de la utilizacin del suelo al servicio del inters general y para impedir la especulacin. Por lo tanto, la competencia en materia de urbanismo supone, necesariamente, la regulacin de la utilizacin del suelo y, lo que eso implica, la regulacin de la propiedad. De esto eran conscientes los constituyentes cuando atribuyeron a las Comunidades Autnomas la competencia que comentamos; adems, se apoya en un hecho notorio: el urbanismo siempre ha supuesto regulacin de la propiedad. El artculo 76 del antiguo Texto Refundido de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana (aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril) estableca que "las facultades del derecho de propiedad se ejercern dentro de los lmites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley, o, en virtud de la misma por los Planes de Ordenacin con arreglo a la clasificacin urbanstica de los predios". Se diga como se diga, el urbanismo es y ha sido siempre "regulacin de la utilizacin del suelo", esto es, regulacin de la propiedad del suelo. Y a las Comunidades Autnomas les compete la regulacin de dicha utilizacin y, por consiguiente, la regulacin de la institucin jurdica en virtud de la cual esa utilizacin se produce, o sea, la propiedad. (ESPANHA, 1997, grifo nosso).

Esta sentena alterou toda a regulao urbanstica na Espanha e tornouse fonte de Direito no pas, pois no apenas exps claramente o entendimento do Tribunal Constitucional em matria urbanstica como revogou a lei estatal em matria de solo urbano criando uma lacuna legal sobre a matria, j que s

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comunidades autnomas que foi reconhecida competncia para tratar do tema. Quando cai a lei estatal em matria de solo urbano, por fora da deciso da Corte Constitucional acima referida, a Comunidade Valenciana foi a nica comunidade autnoma espanhola que, nesta conjuntura, tinha alguma lei para regular a atividade urbanstica em seu territrio, j que a maior parte das outras comunidades ainda se regiam inteiramente pela Lei de Solo (estatal) em matria urbanstica. Por ter votado a L.R.A.U., lei do ano de 1994, e estar aplicando-a com sucesso e aceitao, Valencia passa ilesa pela crise jurdico urbanstica decorrente da anulao judicial da lei estatal em matria de urbanismo. As demais comunidades autnomas caram em um vcuo jurdico, pois regulavam suas atividades segundo a lei estatal. Posteriormente, seguindo o exemplo de Valencia, elaboraram leis prprias e regulamentaram o agente urbanizador a grande maioria das Comunidades Autnomas Espanholas. Segundo demonstra Alejandro Javier Criado Snchez em sua tese de Doutoramento, embora a recepo da figura do Agente Urbanizador tenha se dado de maneiras distintas e assumido diferentes formas jurdicas (ora como centro da atividade urbanizadora, ora como uma dentre outras possibilidades), o modelo espalhou-se pela Espanha e adotaram o modelo do agente urbanizador valenciano as seguintes comunidades autnomas: Castilla-laMancha, Extremadura, Murcia, Castilla y Leon, Andaluca, Principado de Astrias, Catalua, Canrias, Navarra y Madrid36, conforme se pode verificar no mapa que segue:

Para um detallado estudo das diferentes regulaes do agente urbanizador nas vrias Comunidades Autnomas Espanholas, ver o trabalho de CRIADO SANCHEZ, Alejandro Javier. El agente urbanizador en el Derecho Urbanistico Espaol. Madrid: Ed. Reus, 2005, pg. 105 e ss.

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Figura 4 Presena do Agente Urbanizador em diferentes Comunidades Autnomas da Espanha.

(Fonte: Desenho da autora sobre Mapa da Espanha)

4.5 O agente Urbanizador em Valencia

Ao libertar a atividade de urbanizao do monoplio exclusivo dos proprietrios, abrindo a possibilidade de execut-la a outros agentes econmicos interessados em investir de forma capitalista em processos de urbanizao, Valencia desbloqueia a produo de cidade e detona um processo surpreendente de desenvolvimento urbano. Desde a aprovao da LRAU at hoje, com algumas reformulaes introduzidas nesse perodo, Valencia assistiu a inmeros processos de disputa pblica entre empreendedores competindo pelo direito de responsabilizar-se pela urbanizao de um territrio ou regio da cidade, delimitada como uma unidade de execuo no Plano Geral de Ordenamento Urbano. O objeto da disputa justamente a adjudicao de um Programa de Atuao Integrada ou P.A.I.. A definio legal de um Programa de Atuao Integrada se encontra no artigo 14 da LUV (Lei Urbanstica

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Valenciana37), legislao que traz a ltima redao da normativa que regula a atuao dos agentes urbanizadores de Valencia:

Art. 14 - Actuacin Integrada es la que se desarrolla mediante unidades de ejecucin, y tiene por objeto la urbanizacin pblica conjunta de dos o ms parcelas realizada conforme a una nica programacin. Los Planes prevern la ejecucin de Actuaciones Integradas en aquellos terrenos que pretendan urbanizar y cuya conexin a las redes de servicio existentes: a) Exija producir dos o ms solares simultneamente transformando suelo que tenga pendiente la implantacin de servicios; o b) Requiera ocupar un terreno de dimensiones iguales o mayores a 40.000 metros cuadrados con el fin de transformarlo produciendo uno o varios solares; o c) Se estime necesaria su ejecucin mediante Actuaciones Integradas para asegurar una mayor calidad y homogeneidad en las obras de urbanizacin. (grifos nossos)

importante ressaltar que segundo o sistema valenciano a execuo do planejamento e a consequente urbanizao de determinada regio da cidade, se d antes pelo interesse do mercado imobilirio do que por alguma determinao do poder pblico. A municipalidade elabora o Plano Geral de Ordenamento Urbanistico 38 , um equivalente do plano diretor brasileiro, identificando territorialmente, evidentemente dentro do permetro da Zona Urbanizvel, vrias Unidades de Execuo para fins de urbanizao. Esta urbanizao pode se dar por iniciativa do prprio poder pblico em Gesto Direta ou ainda, como ocorre na maioria das vezes, a urbanizao se realiza segundo o interesse e a iniciativa de um agente urbanizador privado. Quando um agente urbanizador que atua para fins de urbanizao, a lei valenciana classifica essa atuao como Gesto indireta. Francisco Garca Gmez de Mercado, jurista espanhol, explica o processo mais detalhadamente, ao tempo que tambm acaba por apresentar seu prprio conceito de agente urbanizador:
A L.U.V. Lei urbanstica Valenciana, lei n 16/2005, sucedeu a L.R.A.U Lei reguladora da actividad urbanistica de Valencia, Lei 06/1994. 38 Pelo sistema valenciano a municipalidade elabora o plano mas a Comunidade Autnoma que tem competncia para aprova-lo ou no.
37

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[] la administracin actuante puede ser ella misma Urbanizador. Estaremos ante un caso de actividad urbanistica en regimn de gestion directa. Tambin puede asignar el papel de urbanizador a una empresa privada que previa la pertinente seleccin se preste voluntariamente a ello, para la gestin publica indirecta de la actuacin. En ambos casos el urbanizador puede ser dueo del terreno o ser el propietario un tercer sujeto distinto. El urbanizador es una persona publica o privada que en un momento dado asume, voluntariamente, la responsabilidad publica, de promover la ejecucin de una actuacin urbanizadora (el compromiso de implantar unas infraestructuras de urbanizacin publicas, vias publicas, alcantarillado, etc) en desarrollo de la calificacin urbanistica del suelo prevista por el Plan. Se compromete, pues, a realizar y gestionar las inversiones (publicas o privadas) necesarias a tal fin. Para ello el urbanizador no necesita ser el propietario civil de los terrenos ni ha de convertirse en propietario de los solares resultantes. No se exige al urbanizador que adquiera el terreno, ni civilmente, ni por expropiacin. (GARCA GOMZ DE MERCADO, 1996, p. 196, grifos nossos)

Na medida em que o urbanizador no precisa ser proprietrio dos terrenos que vai urbanizar, adquire grande liberdade em termos de localizao, ou seja ganha autonomia no apenas jurdica, mas tambm locacional para atuar onde deseje. Por conta dessa caracterstica inovadora do sistema adotado em Valencia, os empreendedores da indstria de urbanizao e construo civil da regio acabam evidentemente escolhendo para atuar regies em que a atuao urbanizadora v ser mais rentvel, seja por haver maior centralidade, acessibilidade, externalidades positivas ou ainda por alguma nova tendncia e/ou preferncia locacional produzida pelo mercado imobilirio. Esta A ttulo exemplificativo, reproduzimos caracterstica faz com que empreendimentos cada vez mais luxuosos sejam produzidos na regio de Valencia. abaixo fotos integrantes do marketing de dois empreendimentos realizados em Valencia pela Empresa LUBASA Urbanismo, uma das maiores empresas de construo civil e urbanizao da Espanha. Pobla Vallbona Valencia e Benicalap Valencia so empreendimentos realizados sob um regime de P.A.I Programa de Atuao Integrada. No caso de Pobla Vallbona se observa uma das grandes tendncias do atual momento do mercado imobilirio e do urbanismo espanhol, a construo de grandes reas de lazer, notadamente Campos de 88

golfe, como ncoras para empreendimentos imobilirios para camadas de alta renda. Figura n 5 Empreendimento aprovado por Agente Urbanizador na cidade de Valencia Pobla de Vallbona

(Fonte da ilustrao: LUBASA Urbanismo39)

39

Ver www.lubasa.es/urbanismo

89

Figura n 6 - Empreendimento aprovado por Agente Urbanizador na cidade de Valencia Benicalap

(Fonte da ilustrao: LUBASA Urbanismo40)

4.6 Integrada:

Operacionalizao

de

um

Programa

de

Atuao

Como um primeiro passo dado pelo empreendedor, portanto, est o de eleger o lugar em que pretende atuar, ou seja, o novo endereo que procurar criar ou reforar no mercado imobilirio em determinada cidade. Como j vimos, esta ser uma deciso dos prprios agentes empreendedores, e no do
40

Ver www.lubasa.es/urbanismo

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Poder Pblico ou da normativa urbanstica, que apenas classificou o solo em urbano, urbanizvel e no urbanizvel, ficando no aguardo das iniciativas dos agentes privados na propositura de novas atuaes urbansticas que se realizaro sobre um plano latente. As novas urbanizaes so, portanto, uma deciso do mercado imobilirio, como j salientado. At que comece a urbanizao, todavia, o agente urbanizador passar por um largo processo de competio e exame de suas qualificaes, capacidade tcnica e econmica, at chegar ao licenciamento efetivo da urbanizao. Esse procedimento administrativo regulado pela L.U.V., que denominado de Programa de Atuao Integrada, e sobre ele passamos agora a detalhar funcionamento e operacionalizao segundo a lei valenciana vigente. A exposio de motivos da LUV refere os programas de atuao integrada como instrumento de ordenao, mas sublinha a complexidade do instrumento legal e de sua natureza jurdica. Note-se que, ao assumir um programa de atuao integrada, o agente urbanizador se compromete, junto ao poder pblico, com a realizao da urbanizao, obrigao que seria dos proprietrios do solo. Por outro lado, se compromete tambm a garantir junto aos proprietrios as doaes de terrenos para a implantao dos equipamentos pblicos, o que interessa ao poder pblico. Com isso, o empreendedor privado se torna agente delegado de uma funo pblica, pois se compromete a fazer a gesto da urbanizao tanto junto aos proprietrios, mediante a cobrana, a posteriori, de uma remunerao pelo seu trabalho, como junto ao poder pblico, em tpica posio de intermediao das relaes entre proprietrios e administrao pblica municipal. Alm disto, pela atual legislao, o agente urbanizador pode contratar um terceiro para realizar as obras de urbanizao, ficando ele exclusivamente como gestor da operao. Em um Programa de Atuao Integrada se desenha, portanto, um tipo de relao triangular, que poderamos representar da maneira sugerida por Jos Luis Miralles:

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Figura 7 Relaes entre Agente Urbanizador, Administrao Pblica e Proprietrios41.

ADMINISTRACIN PUBLICA

AGENTE URBANIZADOR

PROPIETARIO S

Relaciones de naturaleza privada

EMPRESARIO CONSTRUCTOR

A Exposio de Motivos da Lei Urbanstica Valenciana ressalta o fato de que os Programas de Atuao Integrada, especialmente quando realizados por um Agente Urbanizador por Gesto Indireta, constituem-se em instrumento de concertao, resgatando a herana histrica que se condensa no instrumento, desde as leis de ensanche at hoje.

El Programa de actuacin Integrada es un instrumento de ordenacin y, al tiempo una figura compleja que toma rasgos de los convenios administrativos, de los contratos administrativos,
MIRALLES, Jos Luis Informao verbal em palestra realizada em Valencia a respeito da Ley Urbanstica Valenciana.
41

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de los instrumentos de ordenacin y de antiguas figuras de urbanismo concertado de las que es tributario. (VALENCIA, 2005).

Atravs de um Programa de Atuao Integrada, portanto, que se desenha toda a relao jurdica entre o poder pblico, o agente urbanizador e os proprietrios. O Programa de Atuao Integrada, P.A.I., enquanto instrumento jurdico, tem por objeto, portanto, segundo o artigo 117 da LUV: Identificar o mbito territorial da Atuao Integrada. Programar os prazos de execuo da urbanizao. Estabelecer as bases tcnicas e econmicas para gestionar a atuao integrada. Regular os compromissos e obrigaes assumidas pelo agente urbanizador tanto em relao Administrao Pblica quanto em relao aos proprietrios dos terrenos afetados. Fixar as garantias, a serem oferecidas pelo agente urbanizador, que asseguram o cumprimento do programa. Os objetivos a serem atingidos pelo Programa de Atuao Integrada, na tarefa de urbanizao, so bastante amplos e vem explicitados no artigo 124 da LUV, que nos permitimos reproduzir:

Artculo 124 Objetivos imprescindibles y complementarios del Programa 1. Los Programas han de contener las previsiones precisas para cumplir con los siguientes objetivos mnimos: a) Gestionar la transformacin jurdica de las fincas afectadas por el programa. b) Urbanizar completamente la unidad de ejecucin que constituya el objeto del programa y realizar las obras pblicas adicionales que se precisen para cumplir lo dispuesto en los apartados siguientes, con sujecin a las previsiones temporales y econmicas del programa.

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c) Conectar e integrar adecuadamente la urbanizacin con las redes de infraestructuras, de energa, comunicaciones y servicios pblicos existentes. d) Suplementar las infraestructuras y espacios pblicos o reservas dotacionales en lo necesario para no menguar ni desequilibrar los niveles de calidad, cantidad o capacidad de servicio existentes y exigibles reglamentariamente. e) Obtener los suelos dotacionales pblicos del mbito de la actuacin, o adscritos a la misma, a favor de la Administracin gratuitamente. f) Obtener el aprovechamiento que legalmente corresponda, con destino al patrimonio pblico de suelo, a favor de la administracin actuante de forma gratuita, sin perjuicio de la obligacin legal de soportar las cargas de urbanizacin correspondientes a la cesin. g) Ordenar el reparto equitativo de las cargas y beneficios de la actuacin entre los afectados. h) Establecer plazos para edificar los solares resultantes de la actuacin urbanizadora.

Como se v, o Programa de Atuao Integrada pretende abranger a totalidade da atividade urbanizadora, garantindo que ao concluir-se o P.A.I, aquela unidade de execuo prevista no Plano Geral de Ordenao Urbana P.G.O.U. como solo urbanizvel, transformou-se em cidade, em solo urbano ou urbanizado. Pela legislao espanhola, neste aspecto aperfeioada pela legislao da comunidade valenciana, a urbanizao funo pblica. Conforme a exposio de motivos da Lei Urbanstica Valenciana: La Ley define la actividad urbanstica como una funcin pblica atribuida a la Generalitat y a los municipios reservando la tramitacin y aprobacin de los programas de actuacin integrada a los municipios. Decorrem desta afirmao duas conseqncias: a primeira j vimos exausto, ou seja, a funo urbanizadora no pode ser monopolizada pelo proprietrio do solo a ser urbanizado como protagonista nico da atividade. Uma segunda conseqncia, no entanto, o fato de que a urbanizao no pode ser entregue ao primeiro interessado em realiz-la, pois ao lado de ser funo pblica, tambm atividade econmica

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lucrativa. nesse sentido que a legislao exige a licitao das propostas de urbanizao, ou da adjudicao do Programa de Atuao Integrada. A licitao do projeto de urbanizao, a fim de garantir a competio entre propostas de diferentes empresrios e garantir o melhor urbanismo, sempre esteve presente na lei urbanstica valenciana, desde sua primeira edio em 1994 (LRAU), todavia esta etapa est ainda mais cuidada e ritualizada na ltima verso da lei valenciana (LUV), devido s muitas crticas que a primeira edio da lei sofreu neste aspecto. Assim, buscando dar maior segurana jurdica tanto aos proprietrios, quanto Administrao Pblica e aos empreendedores, a atual verso da lei procurou dar maior transparncia ao processo e maior objetividade nos critrios de seleo da proposta de urbanizao. Vejamos um pouco mais em detalhe. Quando um empreendedor privado pretende investir em urbanizao e realizar um Programa de Atuao Integrada, deve tomar a iniciativa do processo, sabendo, no entanto, que a iniciativa, ou proposio, no garantia de adjudicao segundo o modelo valenciano. Para iniciar o processo, o candidato a agente urbanizador dever propor municipalidade que receba seu projeto e, a partir dele, inicie a realizao de um Concurso de projetos para a gesto indireta da urbanizao na regio da Unidade de Execuo concreta que selecionou para atuar 42. Esta solicitao examinada pela municipalidade e neste momento o poder pblico tem trs alternativas: (i) rejeitar o pedido (por exemplo, nos casos em que a solicitao tenha por objeto urbanizao em Zona no urbanizvel); (ii) decidir assumir a urbanizao solicitada, atravs de gesto direta e (iii) estar de acordo com a realizao do concurso para selecionar a melhor proposta de urbanizao, dando inicio ao procedimento administrativo. muito raro que a municipalidade assuma a gesto direta da urbanizao quando esta foi demandada por particulares 43 . Pelo complexo
Ver artigo 130 da LUV. Segundo dados da Direccion General de Urbanismo y Ordenacin Territorial de la Generalitat Valenciana, 62% de todos os Programas de Actuacin Integrada so gestionados por Agentes Urbanizadores que so empresas; 25% por agentes urbanizadores que so tambm proprietrios (ambos por Gesto indireta), e apenas 13% so Programas assumidos pela prpria Administrao Pblica em gesto direta. Ver GENERALITAT VALENCIANA. El planeamiento y su ejecucin con la ley
43 42

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modelo legal de distribuio de competncias em matria urbanstica, todavia, no basta que o poder pblico municipal esteja de acordo com a realizao da licitao. O municpio ter de buscar, ainda, o aval da Comunidade Autnoma, j que esta que detm as competncias legislativas e aprova o Plano Geral de Ordenamento Urbanstico, como vimos. Na estrutura poltico-administrativa da Comunidade Autnoma, o parlamento que examina a proposta de realizao da licitao , devendo a mesma ser aprovada via um Acuerdo, pea que tem na Espanha o valor jurdico de uma lei. A aprovao do acuerdo autorizando a licitao tem o efeito de dar publicidade ao incio do processo licitatrio, bem como divulgar as bases reguladoras da competio, os prazos, as condies e quaisquer aspectos relevantes para a urbanizao que ser disputada. Hoje em dia, a publicidade feita no apenas dentro da Comunidade Autnoma, ou mesmo dentro da Espanha, mas a lei exige que o edital seja publicado no Dirio da Unio Europia, inclusive, visando ampliar a competio 44 . A partir do anncio do Concurso, outros candidatos a agente urbanizador podero formular propostas no prazo de at 90 dias aps a aprovao da lei (acuerdo) e a divulgao pblica do concurso. Carles Gasc realizou um estudo centrado no nos resultados urbansticos dos Programas de Actuacin Integrada assumidos por agentes urbanizadores na Comunidade Valenciana, mas focado na competio inaugurada pela licitao entre os agentes urbanizadores. O autor entende que o processo de concorrncia facilita la puesta en el mercado de suelo urbanizado, dinamizando su produccion y abaratando los costes del proceso (GASC, 2006, p.58). No estudo realizado por este autor na cidade de Alicante entre os anos de 1995 e 2005, tramitaram 45 programas de actuacin integrada gestionados por agentes urbanizadores privados. Sua constatao de que a competio, ainda que tenha existido durante a vigencia da LRAU, tinha regras bastante desvantajosas para os empresrios que no tomaram a iniciativa original de propor a licitao:

reguladora de la Actividad URbanistica en la Comunidad Valenciana: Experiencias 1995-2000, Servicio de Apoyo Tecnico da Direccin General de Urbanismo y Ordenacin, 2006. 44 A exigncia consta do artigo 132 da LUV e faz parte da tentativa da Comunidade Autnoma de Valencia de responder s crticas dos que apontavam a no observncia, pela LRAU (Lei 6/94, que regulamentou o agente urbanizador) da Normativa de Contratos do Poder Pblico da Unio Europia.

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De las 45 actuaciones tramitadas con gestin indirecta, fueron 37 las alternativas tcnicas originales aprobadas. O sea, en el 82% de los casos, la alternativa tcnica que sirvi para abrir el procedimiento fue la que result finalmente aprobada. Adems, en la misma proporcin de los casos la titularidad de la plica elegida para la gestin coincide con la de quien inici el procedimiento del concurso en cada actuacin, es decir, la que abria la fase de informacin pblica. En otras palabras, el primer agente en presentar un P.A.I para urbanizar una unidad de ejecucin bajo el sistema de gestin indirecta, suele ser el que finalmente recibe su adjucacion, convirtiendose en el urbanizador de la actuacion. (GASC, 2006, p. 78).

Segundo a anlise realizada por Gasc, o fato de ter tido a iniciativa do projeto d ao proponente da urbanizao via P.A.I. uma enorme vantagem, pois o empreendedor teve muito mais tempo (por vezes vrios meses) para estudar a situao e elaborar sua proposta, ao passo que os demais empresrios tem prazos bastante curtos para formular um projeto capaz de disputar a adjudicao do programa para si45. Outra concluso interessante de Gasc a de que, devido aos prazos curtos, muitas vezes acaba no havendo competio, recebendo a adjudicao do programa o proponente da urbanizao. A maior ou menor competio, no entanto, para uma urbanizao em concreto, no se traduziu, na pesquisa realizada por Gasc em Alicante, em uma clara melhora na gesto do planejamento ou em significativa reduo de custos, pelo contrrio, nos casos em que houve competio houve discreto incremento dos custos de urbanizao46. Isto porque a Administrao Pblica no avalia apenas os custos das obras de urbanizao, mas leva em conta tambm outros fatores, tais como a qualidade da proposta urbanstica formulada. Segundo o modelo valenciano, sero avaliadas na licitao alternativas tcnicas para a urbanizao, por um lado, e propostas jurdico-economicas para sua execuo. Pela LRAU de 1994 era possvel apresentar plicas
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Pela LRAU (Ley 06/1994), o prazo era de no mximo 40 dias. Pela atual normativa urbanstica, LUV (Lei n 16/2005) este prazo pode chegar a 90 dias. 46 Segundo Gasc o custo uniformizado da urbanizao de 51,43 /m2 nos casos em que no houve competio entre empreendedores e aumenta para 54, 54 / m2 nos casos em que se verificou a disputa. Ver GASC, Carles. Obra citada, pg. 75.

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cruzadas, ou seja, era possvel apresentar por exemplo uma proposta jurdicoeconomica para uma alternativa tcnica formulada por outra pessoa ou agente urbanizador. Hoje essa possibilidade vedada pela LUV, e cada candidato a agente urbanizador tem de dar conta da formulao integral dos dois documentos. Tanto os documentos que fazem parte da alternativa tcnica quanto da proposta jurdico-economica perfazem um detalhado e exaustivo leque de documentos, cujo exame no entendemos como relevante aqui47. Basta registrar, todavia, que antes mesmo de iniciar-se a urbanizao e o trabalho prtico de gesto do agente urbanizador j h um grande esforo organizativo do candidato a empreendedor, no apenas para apresentar sua prpria proposta, mas para enfrentar as exigncias legais do longo processo de disputa empresarial para realizar a urbanizao. por seus prprios custos, por exemplo, que os candidatos a urbanizador devero dar publicidade de suas propostas, deixando-as disposio em um Tabelionato e publicando-a em jornal de grande circulao, como forma de assegurar que houve informao pblica da mesma, conforme exigncia da lei.

Cada concurso poder ter seus critrios prprios de valorao da alternativa tcnica e da proposta jurdico-economica, mas cada uma delas deve ser avaliada independentemente. A LUV traz algumas regras gerais a respeito desta valorao no artigo 135, bem como alguns aspectos que devero necessariamente ser observados. Para os critrios de julgamento da alternativa tcnica, a lei dispe o seguinte:

Art. 135 [] Los criterios de adjudicacin relativos a la alternativa tcnica valorarn, entre otros, los aspectos siguientes: a) Cumplimiento de los criterios y objetivos urbansticos y territoriales sealados en las bases, como la calidad tcnica de la ordenacin propuesta, la resolucin adecuada de la integracin de la actuacin en su entorno, la mejor estructuracin de

Os documentos exigidos para a apresentao de Alternativas tcnicas e Propostas Jurdico-Econmicas constam dos artigos 126 e 127 da L.U.V.

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dotaciones pblicas y de espacios libres, o la calidad tcnica de las resoluciones propuestas para la urbanizacin. b) Medios para el control de la calidad de cada una de las prestaciones que constituyen el objeto del programa. c) Nmero, diseo, ubicacin y calidad de las viviendas sometidas a algn rgimen de proteccin que se comprometa a promover el urbanizador. d) Inversin en Programas de restauracin paisajstica o de imagen urbana dentro del mbito del programa, como objetivos complementarios del mismo, de acuerdo con las directrices establecidas en los artculos 30 a 35 de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenacin del Territorio i Proteccin del Paisaje. e) Plazo de ejecucin del Programa de actuacin integrada. f) Compromiso de edificacin simultnea a la urbanizacin de los solares resultantes de la actuacin por encima de un mnimo legalmente exigible. (VALENCIA, 2005)

J em relao proposta economico-financeira, os critrios legais de julgamento devem levar em conta os seguintes aspectos:

Art. 135 [] - Los criterios de adjudicacin relativos a la proposicin jurdico-econmica valorarn, entre otros, los siguientes aspectos. a) Importe de las cargas de urbanizacin, expresado en euros por metro cuadrado de edificabilidad. b) Coeficiente de cambio a efectos de pago en terrenos especificado en el artculo 127.2.f. c) Menor proporcin de solares o aprovechamientos que deban ser puestos a disposicin del urbanizacin por medio de reparcelacin forzosa como retribucin a cuenta de terceros con los que no tenga contrato suficiente, y mayor proporcin de terrenos propios o de asociados que deban quedar afectos con garanta real inscrita en el Registro de la Propiedad al cumplimiento de las obligaciones especiales de edificacin derivadas de la aprobacin del programa. (VALENCIA, 2005)

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O adjudicatrio do programa de atuao integrada ser o empresrio que somar mais pontos na valorao independente que feita da alternativa tcnica e da proposta jurdico-economica para a urbanizao em disputa. No esquema tabulado a seguir, pode-se observar o fluxograma de aprovao de um Programa de Atuao Integrada at o momento da contratao do Agente Urbanizador, etapa final da licitao, quando finalmente conhece-se o empreendedor que assumir a urbanizao de uma unidade de execuo determinada. Note-se que o procedimento, como j salientado, inicia-se por uma solicitao do particular, e a partir desta solicitao que a Administrao, em uma etapa interna, analisa a proposta atravs de seus rgos, emitindo informes jurdicos e tcnicos e redigindo as bases (diretrizes) para a urbanizao proposta. Somente esta etapa interna, como se pode ver no quadro abaixo, pode levar at 3 meses. Note-se que que o quadro abaixo aponta os prazos transcorridos em cada etapa e que o procedimento como um todo, considerado desde a solicitao, pelo empresrio, at o incio do concurso, pode levar at 18 meses .

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Figura 8 Fluxograma de um Programa de Atuao Integrada

(Fonte: RUEDA, 2006)

Quando finalmente vence a licitao, firma o contrato com o poder pblico, presta as garantias e assume a execuo de um Programa de Actuacin Integrada (P.A.I.), o agente urbanizador estar se responsabilizando pela gesto da urbanizao de uma Unidade de Execuo. Atravs deste contrato, o agente urbanizador assume vrias responsabilidades: por um lado, o agente urbanizador faz a negociao com os proprietrios para acertar o clculo do reparto de cargas e benefcios e o reparcelamento dos terrenos, em uma outra ponta da atividade, o agente urbanizador se responsabiliza pela aprovao de todo o processo de licenciamento e implantao da urbanizao junto aos rgos pblicos. A interveno do Agente urbanizador, portanto, central na execuo do Programa de atuao integrada. No artigo 119 da LUV encontramos a definio legal do Agente Urbanizador, que trazemos colao:

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Art. 119 El agente urbanizador: 1. El Urbanizador es el agente pblico responsable del desarrollo y ejecucin de las actuaciones urbansticas sealadas en la presente ley, que comprendern en todo caso la de redactar los documentos tcnicos que se establezcan en las bases, proponer y gestionar el correspondiente proyecto de reparcelacin y contratar al empresario constructor encargado de la ejecucin del proyecto de urbanizacin, en los supuestos y conforme a las condiciones establecidas en esta ley. El urbanizador est obligado a financiar el coste de las inversiones, obras, instalaciones y compensaciones necesarias para la ejecucin del programa, que deber ser garantizado en forma y proporcin suficientes, pudiendo repercutir dicho coste en la propiedad de los solares resultantes. 2. La administracin actuar como urbanizadora cuando, en ejercicio directo de sus competencias, asuma la responsabilidad de ejecutar las actuaciones urbansticas, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 4 del artculo 117. Los municipios podrn desarrollar stas en el mbito comarcal. 3. Los particulares, sean o no propietarios del terreno, actuarn como urbanizadores mediante la gestin indirecta, cuando sean seleccionados en pblica concurrencia al aprobar y adjudicar un programa de actuacin integrada, de conformidad con lo que establece el presente ttulo. 4. La relacin entre el urbanizador y la administracin actuante se rige por lo establecido en la presente Ley, aplicndose supletoriamente las disposiciones contenidas en el ttulo IV del libro II del texto refundido de la Ley de contratos de las administraciones pblicas, aprobado por Real decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio. 5. En ningn caso se requerir una clasificacin especial para ser urbanizador. (VALENCIA, 2005)

Ressalte-se, da redao, os seguintes aspectos: 1) o agente urbanizador, ainda que seja um particular, um agente pblico, no sentido de que a prpria urbanizao percebida como funo pblica, delegada a um particular. 2) as responsabilidades do agente urbanizador vo desde a propositura dos projetos at a entrega final dos lotes, devendo o mesmo apresentar garantias de que vai honrar o compromisso de urbanizao.

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3)

o agente urbanizador tem a possibilidade de assumir a urbanizao em p de igualdade com a Administrao pblica, ou seja, a lei prev que tanto um como outro podero faze-lo, sem estabelecer preferncia.

4)

qualquer particular pode ser agente urbanizador, no havendo necessidade de que o mesmo seja proprietrio de algum dos terrenos objeto do Programa de Atuao Integrada.

5)

no h adjudicao direta de Programa de Actuacin integrada em nenhum caso, ou seja, o empresrio interessado em assumir a urbanizao de determinada unidade de execuo tem que provocar a Administrao Pblica via a apresentao de um projeto concreto, e a partir dele, o poder pblico abrir uma licitao na qual o empresrio concorrer com outros interessados em assumir a urbanizao.

6)

o agente urbanizador que vence a licitao poder encarregar-se meramente da gesto da mesma, contratando um agente construtor que se encarregue, por sua vez, da concretizao das obras de urbanizao.

7)

a relao jurdica que se estabelece entre a Administrao Pblica e o agente urbanizador se rege por uma lei espanhola de contratos, lei esta que obedece s formalidades e exigncias de uma normativa da Unio Europia em matria de contratos48.

Os objetivos desenhados pelos gestores pblicos, ainda em 1994, quando foi promulgada a primeira legislao urbanistica valenciana (LRAU) e emergiu a figura do Agente Urbanizador, eram, ento, basicamente dois: (i) acelerar a produo e oferta de lotes urbanizados e, como conseqncia do incremento da oferta (ii) lograr reduzir os preos do solo urbanizado e da moradia na regio valenciana, nesse momento inclusive com uma preocupao focada nas camadas de menor renda. Em relao ao primeiro dos objetivos, h um
A natureza jurdica da relao entre a Administrao Pblica e o agente urbanizador foi bastante questionada no ltimo perodo por proprietrios atingidos por intervenes de urbanizao. Estes questionamentos levaram a Comunidade Autnoma de Valencia reviso da legislao urbanistica valenciana, que redundou na nova LUV, de 31/12/2005. Atualmente a L.U.V menciona a normativa europia de contratos (Directiva 2.004/18/CE, del Parlamento Europeo).
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consenso na comunidade valenciana de que o mesmo foi atingido, pois sob o estmulo da nova lei se produziu uma urbanizao massiva na regio, em patamares evidentes por si mesmo. Segundo dados fornecidos pelo Governo da Comunidade Valenciana (VALENCIA, 2002) entre 1995 e 2000, tramitaram 1832 propostas de programas de atuao integrada no Governo, tendo sido aprovados 1143 urbanizaes a serem conduzidas por Agentes Urbanizadores, atingindo a marca de 10.048 has. Segundo Alejandro Javier Criado Sanchz (2005, p. 205), o mesmo acontece com o nmero de moradias produzidas em solo j urbanizado por Programas de Atuao Integrada, numero que tambm se incrementou de forma geomtrica no perodo, no seguinte sentido: 30.000 moradias em 1995; 48.000 moradias em 1996; 67.000 moradias em 1997, at totalizarem 202.000 novas moradias em dezembro de 1998, perodo abrangido pela investigao de Criado Sanchz. Os dados trazidos por Demtrio Muoz Gielen e Altesm (2007, p.70), a partir da obra de Modrego Caballero, mostram que o nmero de projetos de parcelamento via programas de atuao integrada na regio de Valencia passaram de uma mdia de 40 por ano em 1990 (antes da LRAU), para 242 estimados em 1998, conforme demonstra a tabela a seguir, que d testemunho tanto da vitalizao da industria de urbanizao valenciana aps a aprovao do instrumento do Agente Urbanizador quanto do alcance dos objetivos governamentais de incrementar a urbanizao a partir da inovao na poltica urbana introduzida pela LRAU:

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Figura 9 Numero de empreendimentos urbansticos aprovados segundo a lei 6/94.

No que diz respeito inteno de reduzir os preos do solo urbanizado, todavia, a lei urbanstica valenciana e a implementao de programas por agentes urbanizadores no apenas no lograram reduzir os preos da terra urbanizada, como a observao demonstra exatamente o contrrio, que o preo do solo urbanizado cada vez mais caro, ano aps ano, na comunidade valenciana, como ademais em toda a Espanha. Exemplificativamente cite-se o caso da cidade de Manizes, situada na regio metropolitana de Valencia e onde se localiza o aeroporto de Valencia, na qual em apenas um ano (2004) o valor do metro quadrado se incrementou entre 25% e 30%49. Gerardo Roger Fernandez, comenta o processo:
En los ltimos aos, el suelo ha ido incrementando su valor llegando a quintuplicar, en trminos reales, la inflacin y el IPC en la misma etapa, alcanzando cotas tan disparatadas que llegan a duplicar el valor de la propia edificacin en localizaciones urbanas medias y en las que su repercusin no superaba el 20-30% de la misma tan solo hace diez aos (los primeros 90). (FERNANDEZ, 2007, p.14).

Evidentemente essa hipervalorizao experimentada pelo solo na Espanha tem muitas razes, e no se pode atribuir ao instrumento do Agente
Informao fornecida oralmente pela Registradora de Imveis da cidade, Bel. Maria Emlia Adn, baseada em transaes registradas no Cartrio de Registro de Imveis. Entrevista a autora realizada em janeiro de 2007.
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Urbanizador esse incremento de preos. O prprio mecanismo de avaliao dos terrenos adotado pelo pas, herdado da lei de solo de 1956 e mantido aps vrias reformas legais, com a legalizao da reteno de plus-valias antecipatrias pelos proprietrios, est, em nossa anlise, na base do problema. A literatura espanhola e a quase totalidade dos expertos entrevistados, todavia, cita especialmente outras razes econmicas para tal exploso de preo. So citadas com freqncia as seguintes questes: o crescimento da renda da populao nos ltimos anos, os juros baixos cobrados pelos bancos que gerariam um crescimento da demanda por moradia, a especulao imobiliria percebida como um excelente investimento por uma populao que tem dinheiro sobrando para aplicar, o aumento dos investimentos estrangeiros no setor imobilirio do pas, todos fatores que justificariam o aumento do preo do solo como um valor atrelado ao preo da moradia no pas. O incremento no valor do solo urbano e suas implicaes para o acesso moradia, bem como a febre urbanizadora que tomou conta da Espanha, inclusive em funo dessa alta progressiva dos preos do solo, constituem-se em tema explosivo na atual conjuntura espanhola e pauta freqente de matrias jornalsticas no pas. Os recentes escndalos urbansticos, fartamente divulgados na imprensa internacional, com a revelao de dezenas de casos de corrupo e lavagem de dinheiro envolvendo agentes pblicos e empresrios do ramo da promoo imobiliria, aumentaram ainda mais o interesse da populao espanhola pelo tema e, consequentemente, mobilizam a pauta das redaes50. Em que pese reconhecermos que foi a emergncia e consolidao do modelo do agente urbanizador que modernizou os processos de urbanizao na Espanha, abrindo caminho para o desenvolvimento capitalista do setor e para a dinamizao econmica da indstria de urbanizao e construo civil no pas, seria um equivoco analtico atribuir a responsabilidade pelos lamentveis e
Evidentemente no ignoramos que matrias jornalsticas so fontes secundrias e pouco confiveis para merecer crdito em trabalhos cientificos, mas como mera ilustrao, veja-se por exemplo as seguintes matrias consultadas pela autora durante a elaborao desta tese: Los escndalos urbansticos, El Pas, 15/06/2006.; ; La fiebre promotora, El pas, 06/11/2006; Castilla y Len urbanizar el bosque protegido de Burgos pese a los informes negativos, El pas, 08/11/2006
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inaceitveis escndalos urbansticos recentes ao instrumento do agente urbanizador. Processos de corrupo e improbidade administrativa tem surgido em vrios setores que exploram atividade econmica em diferentes pases do mundo, sendo de um reducionismo e um maniquesmo ingnuo e injusto associa-lo, no caso espanhol, exclusivamente a um instrumento urbanstico, j que o central, em casos como esse, m gesto da poltica urbana, e no o instrumento considerado em si mesmo. Nesse processo, interessante observar que desde a promulgao da L.R.A.U., em 1994, at o presente, as relaes entre os agentes urbanizadores e os proprietrios de terras em Valencia se modificaram bastante, configurando distintos ciclos de consolidao do instrumento. Segundo pudemos averiguar em nossa investigao, em um primeiro momento a reao dos proprietrios foi de certa desconfiana, visto que a emergncia do modelo valenciano de gesto da urbanizao retirava dos proprietrios o monoplio da iniciativa de urbanizar, sendo percebida como uma diminuio dos poderes clssicos do proprietrio. Alm disto, a urbanizao realizada pelo agente urbanizador agrega novos custos ao proprietrio, que deve (i) financiar a urbanizao, (ii) ceder parte do terreno municipalidade para implantao de equipamentos (doaes), (iii) ceder municipalidade 10% do aproveitamento urbanstico que lhe toca, proporcionalmente ao tamanho do terreno, a ttulo de participao em mais valias, e, por fim, (iv) deve ainda pagar a retribuio do agente urbanizador, fixada pela lei em 10% do valor do programa. Aps as primeiras intervenes promovidas no marco da L.R.A.U., todavia, os proprietrios de terra perceberam que a urbanizao promovida pelo agente urbanizador lhes poupava tempo e era realizada por algum com expertise prpria para a atividade. A dificuldade dos proprietrios residia exatamente no fato de que aquele que proprietrio de um imvel no necessariamente empresrio urbanizador, mas apesar disso a lei exigia de todos que promovessem a urbanizao, o que explicaria a praticidade de uma possibilidade jurdica como a representada pelo agente urbanizador. Alm disto, atravs do reparcelamento, os proprietrios multiplicavam o valor dos seus imveis, ainda que tivessem, ao final da operao, lotes bastante menores do

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que os aportados originalmente na operao, em funo das cargas da urbanizao. A valorizao experimentada pelo terreno resultante do reparcelamento se devia em primeiro lugar prpria converso do solo em solares aptos para serem ocupados e comercializados imediatamente, e em segundo lugar normativa urbanstica de avaliao de solos, j fartamente comentada, j que o aproveitamento urbanstico, aps o reparcelamento e a urbanizao, finalmente se concretiza. Neste segundo ciclo da breve histria do Agente Urbanizador, os proprietrios consideraram o interesse do urbanizador em promover a urbanizao de suas terras, um bom negcio. No ltimo ciclo, no entanto, voltam a surgir resistncias dos proprietrios ao modelo de urbanizao vinculado ao agente urbanizador, ressurgindo a defesa de um velho estatuto do direito de propriedade, j inexistente na Espanha. Essa resistncia surge precisamente de proprietrios de terrenos na costa do Mediterrneo, em sua grande maioria estrangeiros (ingleses, holandeses, etc.), que mantm residncias de veraneio na regio. A urbanizao promovida segundo o modelo do agente urbanizador lhes parece um ataque ao seu direito de propriedade. nesse contexto que surge um movimento ou organizao chamada "Abusos Urbansticos NO!", com a finalidade de combater o agente urbanizador. O movimento atraiu tambm proprietrios de nacionalidade espanhola que tambm se ressentiam do excesso de poder concedido ao Urbanizador e da excessiva complacncia do poder pblico. A organizao Abusos Urbansticos No! mantm um site na internet51, conquistou muitos adeptos, tem amplo espao na mdia e, alm disto, promoveu uma queixa junto Unio Europia, com fundamento na normativa europia de contratos realizados pelo Poder Pblico (UNIO EUROPIA, 2004). A queixa Unio Europia teve dois argumentos centrais: em primeiro lugar o fato de que a notificao aos proprietrios acerca da urbanizao no era realizada na pessoa do proprietrio, o que fazia com que muitos proprietrios se deparassem com as urbanizaes j em andamento quando chegavam para veraneio, j que as notificaes eram entregues nas caixas de correspondncia, pura e simplesmente; em segundo lugar e principalmente, argumentou-se que os
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www.abusos-no.org

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prazos de publicidade das intenes dos agentes urbanizadores teriam de ser maiores do que os estabelecidos pela LRAU, segundo a normativa europia de contratos. Esta queixa feita Unio Europia levou a que se discutisse muito, na comunidade valenciana, a natureza jurdica do contrato realizado pelo agente urbanizador, fazendo com que juristas se dividissem entre os que consideram que se trata de um contrato de Direito Pblico (e, portanto, o movimento Abusos Urbanisticos NO! teria razo), e outros que afirmam que, aps a seleo do agente urbanizador, estabelece-se uma relao contratual entre agente urbanizador e proprietrio, to somente, ou seja tratar-se-ia de um contrato de Direito Privado. Os que argumentam tratar-se de um contrato de Direito Privado articulam sua argumentao em torno do fato de que os custos da urbanizao no so pagos pelo poder pblico, mas pelos proprietrios, como conseqncia do modelo urbanstico adotado no pas, no qual as cargas da urbanizao so responsabilidade dos proprietrios de solo. O fato que a questo est longe de ser resolvida, j que at maro de 2007 a Unio Europia ainda no tinha se manifestado a respeito. Em funo da polmica, todavia, a comunidade valenciana alterou, em fins de 2005, a legislao urbanstica, conforme vimos, aumentando de vinte para noventa dias o prazo para que se apresentem propostas alternativas urbanizao originalmente proposta pelo Agente urbanizador. Vrios outros detalhes jurdicos e de gesto foram revistos e a legislao se tornou bastante extensa e detalhada52. Mesmo com a reviso realizada na legislao, a disputa jurdica segue e no parece que v terminar to cedo. Travestida de defesa do interesse pblico, o que se assiste a defesa, por um grupo de proprietrios ressentidos e hegemonizados pelo movimento Abusos Urbansticos NO!, do retorno de um direito de propriedade absoluto, exclusivo e perptuo, como se este fosse o mais sagrado dos direitos humanos. A frmula do agente urbanizador foi bastante engenhosa e supostamente se propunha a ser um exemplo de Win-Win negotiation, ou seja, representar uma dinmica em que todos os participantes ganham em participar do jogo. No
52

A Lei Urbanstica Valenciana de 31/12/2005 tem hoje 267 artigos, ao passo que a LRAU, lei original de 1994 tinha apenas 101artigos.

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caso do instrumento do agente urbanizador, como vimos, o empresrio urbanizador ganha porque pode trabalhar em uma atividade como a urbanizao de terras sem ter de adquirir sequer um metro quadrado de terreno; o poder pblico ganha porque a produo de cidade se faz sozinha, sem que a municipalidade gaste sequer um centavo; e finalmente o proprietrio tambm ganha na medida em que um terceiro assume uma responsabilidade que seria sua (a de urbanizar) e a valorizao experimentada pelo terreno em funo da urbanizao muito alta, compensando quaisquer desconformidades. Atores sociais como a organizao Abusos Urbansticos NO!!, todavia, no haviam sido vislumbrados na formulao original do instrumento, pois estes proprietrios tem um perfil bastante diferenciado, no lhes interessando os ganhos econmicos proporcionados pela urbanizao. No fundo a prpria urbanizao que no lhes interessa, pois buscam antes contato com a natureza e o sossego supostamente encontrado junto costa do Mediterrneo em territrio espanhol. A organizao agrega um perfil especifico de proprietrios de segunda vivienda, estrangeiros e/ou aposentados, que entendem que seus direitos como titulares do direito de propriedade esto sendo desrespeitados, pois o instrumento do agente urbanizador de fato no foi concebido para a tutela de um tipo de situao idlica, muito antes pelo contrrio: foi concebido para dinamizar um setor da economia que se encontrava estagnado. Embora seja possvel compreender a racionalidade prpria destes sujeitos, o que preocupa na argumentao do grupo Abusos Urbansticos NO!! o proposital desconhecimento de qualquer contedo pblico atribudo ao direito de propriedade. O princpio da Funo Social da Propriedade, por exemplo, no jamais mencionado e a que reside toda a fragilidade do discurso deste movimento: em pleno sculo XXI esgrimir um estatuto para o direito de propriedade que retroage Revoluo Francesa de um anacronismo inaceitvel.

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5. O caso de Porto Alegre: Urbanizador Social

No Brasil ser objeto de nossa investigao o instrumento do urbanizador social desenvolvido pela municipalidade de Porto Alegre a partir de 2003. O instrumento foi selecionado para esta investigao por representar uma importante tentativa de um governo local em diminuir os ndices de irregularidade no municpio indo alm das polticas de regularizao fundiria estatais, e, sobretudo, percebendo os limites destas polticas regularizatrias desenvolvidas a partir da promulgao da Constituio Federal de 88, em todo o pas. O urbanizador social inova propondo uma regulao diferenciada para o parcelamento do solo urbano, buscando atrair a iniciativa privada para uma produo habitacional em parceria com o poder pblico e dirigida populao de baixa renda. Alm disso, em que pese se tratar de um instrumento jurdicourbanstico com regulao prpria, a implementao do mesmo foi marcada por discusses muito ricas no mbito interno ao governo municipal, nas quais se percebeu a necessidade de combinar este instrumento a outros instrumentos jurdicos e urbansticos na busca de uma poltica urbana mais efetiva na perseguio do cumprimento das funes sociais da cidade e da propriedade.

5.1 Breve histrico

S possvel compreender o instrumento do urbanizador social, no entanto, por uma via de interpretao que se insira no contexto histrico, poltico e social da Porto Alegre de fins do sculo XX. Estamos nos situando em um preciso perodo histrico que se inicia em 1989, quando o pas retoma a ordem democrtica a partir da aprovao de uma nova Constituio Federal e, particularmente em Porto Alegre, trs fatores marcam o surgimento de um novo ciclo histrico: (i) a intensa mobilizao dos movimentos sociais comunitrios em torno de uma agenda de democratizao da gesto municipal e do acesso terra (ii) a eleio de uma frente popular liderada pelo Partido dos

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Trabalhadores em estreita sintonia com os movimentos sociais (iii) a hegemonia conquistada pelo movimento pela reforma urbana durante o processo de elaborao da Lei Orgnica do Municpio, que resultou em uma regulao para a Poltica Urbana que se enquadra dentre as mais avanadas das leis orgnicas do pas53.

A poltica urbana e habitacional que passa a ser implementada em Porto Alegre a partir daquele ano parte de uma vigorosa crtica e constri uma clara ruptura com as polticas implementadas nos anos anteriores pela municipalidade e que se alinhavam com a poltica centralizadora adotada pelo Governo Federal durante os anos da Ditadura Militar54. De 1964 at meados da dcada de 80, os militares atuaram nas cidades brasileiras atravs de dois braos: por um lado, sob o lema Remover para promover, desenvolveram nacionalmente uma poltica urbana desenvolvimentista e legitimadora das intervenes pblicas de expulso de favelas das reas centrais para as periferias das cidades a fim de construir avenidas e implantar as grandes obras virias que permitiriam a consolidao do modelo de transporte individual baseado no automvel; por outro lado, a poltica habitacional tratava de edificar nessa mesma periferia, com recursos do BNH, os conjuntos habitacionais que abrigariam a forma de segregao scio-espacial consagrada pelo arranjo poltico da ditadura e que at hoje marcam as cidades brasileiras55. Rejeitando esse modelo de expulso da populao pobre para a periferia, o governo municipal recm empossado em 1989 vai encontrar na afirmao do direito humano moradia associado ao direito cidade, uma poderosa definio estratgica para a ao governamental da esquerda recm chegada ao
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Para uma anlise aprofundada acerca deste momento histrico, ver a dissertao de mestrado de Elizete Menegat: MENEGAT, Elizete. Coragem de mudar: fios condutores da participao popular na gesto urbana em Porto Alegre. 1973. Dissertao (Mestrado em Planejamento Urbano e Regional) Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 1995. 54 Para um estudo acerca dos ciclos e estratgias da poltica habitacional em Porto Alegre ver ALFONSIN, Betnia de Moraes. Da invisibilidade regularizao fundiria a trajetria legal da moradia de baixa renda em Porto Alegre. In: FERNANDES, Edsio; ALFONSIN, Betnia (Coord.) Belo Horizonte:Del Rey, 2003, pg. 157. 55 Para um estudo sobre o modelo BNH ver MARICATO, Ermnia. Poltica Habitacional no Regime Militar: Do milagre brasileiro crise econmica, Petrpolis: Vozes, 1987.

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poder local56. A idia de remoo totalmente abandonada e um Programa de Regularizao Fundiria fundado, virando pelo avesso a poltica habitacional do municpio: ao invs de remoo de favelas, o Governo passa a investir na qualificao do espao ocupado pelas favelas, atravs de intervenes de urbanizao combinadas a processos jurdicos de titulao das posses 57 . Nesse processo, o municpio adotou uma concepo bastante abrangente de regularizao fundiria e as comunidades que buscaram essa interveno via Oramento Participativo encontraram uma viso integrada de regularizao, reconhecendo as vrias dimenses dessa poltica pblica: jurdica, urbanstica e social58. O Programa de Regularizao Fundiria de Porto Alegre acumulou uma experincia bastante rica e que se tornou referncia, inclusive, para outros municpios brasileiros. A aplicao de instrumentos como as Zonas Especiais de Interesse Social59 em todas as reas de interveno do programa permitiu que se desse um novo olhar para as reas de favelas, incorporando-as ao mapa da cidade mesmo com as notveis diferenas porventura existentes na forma como o assentamento foi histrica, social e culturalmente produzido quando comparado ao regime urbanstico projetado para a regio. Para a promoo da regularizao jurdica dos terrenos em processo de regularizao, Porto Alegre priorizou dois instrumentos: nas reas privadas, o
Segundo o documento A hora das definies estratgicas, elaborado por um grupo de quadros polticos do novo governo no ano de 1990, foram indicadas como as quatro prioridades do novo governo: a Regularizao Fundiria, o Transporte pblico, a Organizao da cidade e a Participao Popular, todas questes desconsideradas no perodo autoritrio e percebidas como urgentes naquele momento poltico que marcava o primeiro governo democraticamente eleito aps a promulgao da nova Constituio Federal em 1988. Para mais detalhes ver DUTRA, Olvio et al. A hora das definies estratgicas: um roteiro para orientar as mudanas polticas, institucionais e administrativas na Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Porto Alegre, 1990. Mimeografado. 57 Essas intervenes (urbanizao e titulao das posses via concesso de direito real de uso ou usucapio) tiveram ritmos e caractersticas distintas nos diferentes assentamentos em que ocorreram, mas dados recentes do conta de que mais de 70 vilas foram beneficiadas, de uma ou de outra maneira, pelo Programa de Regularizao Fundiria de Porto Alegre. 58 Para uma discusso conceitual e terica sobre a regularizao fundiria como processo pluridimensional ver ALFONSIN, Betnia. Regularizao Fundiria Justificao, impactos e sustentabilidade, In: FERNANDES, Edsio. Direito urbanstico e poltica urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 2000. 59 ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL, ou ZEIS, so uma figura de zoneamento que reconhece a existncia de territrios ocupados para fins de moradia, comprometendo-se com sua regularizao fundiria e com a flexibilizao do regime urbanstico aplicvel ao local segundo a normativa urbanstica.
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Programa de Regularizao Fundiria passou a aplicar a usucapio urbana especial para fins de moradia e nas reas pblicas, o municpio celebrava contratos de concesso do direito real de uso , instrumento que a Lei Orgnica do municpio consagrou como um direito subjetivo das populaes que historicamente ocuparam muitas destas reas em Porto Alegre ao longo do sculo XX. Alm da regularizao jurdica atravs destes instrumentos de titulao citados, e da regularizao urbanstica, atravs do gravame de Zonas Especiais de Interesse Social, o Programa de Regularizao Fundiria de Porto Alegre trabalhava, de forma integrada, a urbanizao das reas em processo de regularizao fundiria. Essa concepo integrada de regularizao fundiria e urbanizao, hoje adotada pelo Estatuto da Cidade60, se por um lado dotava as intervenes de um forte impacto em termos de incremento de qualidade de vida das populaes beneficirias, por outro lado encarecia a implementao da poltica pblica. Em funo dos elevados custos destas intervenes, as populaes de muitas vilas mobilizavam-se para disputar recursos para a regularizao fundiria no processo do Oramento Participativo 61 , o que manteve a Regularizao Fundiria no topo da prioridades eleitas por muitas das regies do Oramento Participativo em Porto Alegre por vrios anos62. Em que pese a inovadora experincia, a vontade poltica de promover a regularizao, a significativa participao popular na execuo da poltica e o rico leque de instrumentos aplicados pelo Programa de Regularizao

Diz a diretriz da poltica urbana contida no artigo 2, inciso XIV da lei 10.257/01: XIV regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais; 61 O Oramento Participativo um instrumento de democratizao da gesto do oramento pblico municipal de Porto Alegre, criado pela "administrao Popular" e implantado em suas quatro gestes (1989-1992; 1993-1996; 1997-2000 e 2001-2004). Funciona incorporando a participao popular (por regies da cidade e por "reas temticas") na discusso da pea oramentria, em especial dos investimentos a serem realizados pelo municpio. Implantado desde 1989, no foi regulamentado legalmente at o presente momento e segue sendo implementado pelo Governo que sucedeu ao da Frente Popular, ainda que com mudanas no funcionamento original. 62 Segundo dados da Prefeitura Municipal de Porto Alegre, dentre os anos de 1993 a 1996,a Regularizao Fundiria foi escolhida dentre as trs prioridades para fins de investimento na cidade, alternando apenas a posio (entre primeira, segunda ou terceira prioridade). O dado demonstra a vitalidde do processo e da poltica de regularizao fundiria ao longo da dcada de 90. Dados disponveis em <http://www2.portoalegre.rs.gov.br/op/default.php?p_secao=27 > (acesso em 1/06/2007).

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Fundiria, o municpio de Porto Alegre continuava, em fins da dcada de 90, com srios problemas no enfrentamento da produo irregular da cidade. Dados do Mapa da irregularidade fundiria de Porto Alegre (PORTO ALEGRE, 1999), estudo produzido nos anos de 1996 a 1998, do conta da existncia de 390 vilas e ncleos irregulares em Porto Alegre com 73.057 domiclios. Segundo os clculos do prprio DEMHAB, considerando a populao recenseada pelo IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica morariam 284.922 pessoas nesses domiclios63, o que corresponderia a 22,11 % da populao. Se considerarmos os dados relativos aos loteamentos clandestinos e irregulares, considerando dados produzidos pela Secretaria de Planejamento Municipal de Porto Alegre (2004) teremos ainda a presena de 250 loteamentos clandestinos e irregulares em Porto Alegre. Para estimar a populao residente nesses loteamentos, os autores da pesquisa consideraram a populao de 3,8 habitantes por lote. Considerando que foram levantados 13.921 lotes no levantamento realizado, a populao moradora desses loteamentos irregulares e clandestinos, foi estimada neste levantamento como sendo de 52.900 moradores. Se considerarmos os dados de populao encontrados pelo estudo do UPE/DEMHAB em ncleos e vilas irregulares (cerca de 285.000 pessoas) somados aos dados encontrados pela SPM em loteamentos clandestinos e irregulares (estimados em 52.900 pessoas) teramos, grosso modo, cerca de 338.000 pessoas vivendo em situao de irregularidade em Porto Alegre no ano de 2004, ou seja, cerca de 26% da populao urbana total, considerada dados de populao constantes do estudo da SPM (1.291.526 habitantes). Esses dados so bastante 2004). significativos considerando-se a existncia do Programa de Regularizao Fundiria atuante desde o incio dos anos 90 (PORTO ALEGRE,

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Considerando a mdia de 3,9 habitantes por domiclio nas reas irregulares.

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5.2 A emergncia do urbanizador social

dentro desse quadro de resultados to desapontadores para a estratgia da Regularizao Fundiria que as preocupaes com a eficcia dessa poltica comeam a pautar a agenda poltica do municpio em fins da dcada. A sensao de estar enxugando gelo64 com a regularizao fundiria se tornava cada vez mais incmoda. Alm dos resultados quantitativos da poltica em si no serem vistosos, os nmeros gerais da cidade mostravam que as unidades regularizadas no foram capazes de arranhar o ndices de irregularidade em 14 anos, tendo se mantido nos mesmos patamares, em escala municipal, no ano de 1990 e no ano de 2004, pelas conhecidas dinmicas de retroalimentao da irregularidade. O mais grave desse quadro desanimador, todavia, era o fato de que os movimentos sociais de luta pela moradia e regularizao j no tinham o mesmo entusiasmo pela estratgia que haviam demonstrado em princpios da dcada de 90.

Paralelamente a isto, a necessidade de revisar o 1 PDDU (1 Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano) j era pauta obrigatria nos fruns organizados pela municipalidade. A reformulao do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano j tinha sido aprovada como diretriz do 1 Congresso da Cidade, culminncia do Projeto PORTO ALEGRE MAIS Cidade Constituinte, no ano de 1993. Por esta razo, em 1995, Porto Alegre realiza o II Congresso da Cidade centrado em propostas preliminares que indicaram o sentido da alterao do Plano Diretor: adapta-lo ao novo ordenamento constitucional e incorporar os vrios instrumentos relacionados ao cumprimento da funo social da cidade que j haviam sido aprovados na cidade, reunindo a legislao esparsa em um plano capaz de consolidar os avanos em termos de poltica urbana que a Cmara de Vereadores vinha aprovando pouco a pouco. Foi efetivamente no II Congresso da Cidade que se deu incio a um processo democrtico de discusso sobre o Plano Diretor da Cidade, visando sua
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A expresso metafrica que compara a regularizao fundiria a enxugar gelo de Martim Smolka.

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urgente reviso, dado que o plano diretor anterior era ainda a Lei Complementar n 43, datada de 1979 e que, neste perodo de reconstruo de uma ordem democrtica na esfera local, ficou conhecido como o Plano Diretor da Ditadura, como lhe chamavam os movimentos sociais. Durante o processo de rediscusso do Plano Diretor, um dos grupos de trabalho dedicou-se a debater o tema Subsdios Poltica Habitacional. As discusses realizadas por este grupo foram, sem dvida, o nascedouro da poltica do Urbanizador Social. Por um lado os representantes de movimentos sociais e ONGs demonstravam interesse em consolidar e ampliar a estratgia da regularizao fundiria, e por outro, os representantes do governo e da municipalidade procuravam demonstrar os limites da poltica pblica. Como sntese e consenso desse debate surge a avaliao da necessidade de se ter uma poltica que fosse alm da mera regularizao fundiria, incidindo no processo de produo da irregularidade, a fim de inibir esse processo em um momento ex ante formao de novas vilas irregulares. Como resultado das negociaes entre os vrios atores, e com o respaldo de um processo democrtico desencadeado pelos Congressos da Cidade o PDDUA acabou por assumir na sua estratgia de Produo da Cidade o compromisso com a implementao de uma poltica de habitao social que integre e regule as foras econmicas informais de acesso terra e capacite o Municpio para a produo pblica de Habitao de Interesse Social (HIS)65. Assumir legalmente esse compromisso revelou um amadurecimento da reflexo acerca da poltica habitacional no mbito do municpio, embora o processo de discusso interna Secretaria do Planejamento tenha tido conflitos de concepo e uma certa resistncia do corpo tcnico s propostas formuladas pelo Grupo de Subsdios poltica Habitacional. O Plano Diretor, no entanto, foi ainda mais alm, tendo estabelecido diretrizes para a produo da cidade que demonstram claramente que o municpio assumiu as posies defendidas pelo grupo que estudou o tema, vislumbrando a insuficincia da regularizao fundiria como poltica para lidar com o problema da produo informal de assentamentos na cidade. Para alm
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Ver artigo 21, Pargrafo nico, inciso III da Lei Complementar 434/99.

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da regularizao, surgem como diretrizes a ampliao da oferta de moradias, na qual transparece uma preocupao com uma atuao de carter mais preventivo, e, com contedo ainda mais ousado, a idia de redistribuio da renda da terra na cidade atravs de uma poltica de captao das plus-valias geradas pela ao do poder pblico. O plano diretor introduziu ainda o instrumento do Urbanizador Social como forma de dar eficcia estratgia que preconiza a integrao e regulao das foras econmicas informais de acesso terra. O instrumento previsto ainda de forma bastante incipiente nos pargrafos do artigo 74 do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental, no mbito da regulao das reas Especiais de Interesse Social AEIS:

3 Na produo e implantao de parcelamento do solo ou edificaes destinados a suprir a demanda habitacional prioritria, ou ainda na regularizao de parcelamentos do solo enquadrados como tal, ser admitido o Urbanizador Social, que ser o responsvel pelo empreendimento, nos mesmos termos do loteador, com as responsabilidades previamente definidas em projeto especfico. 4 Urbanizador Social o empreendedor imobilirio cadastrado no Municpio com vistas a realizar empreendimentos de interesse social em reas identificadas pelo Municpio. (grifo nosso)

Essa primeira formulao dizia muito pouco e evidentemente o instrumento reclamava uma regulamentao. Em funo disso, o 4 mandato da Frente Popular frente da Prefeitura de Porto Alegre comea j motivado pelo debate interno ao Governo e envolvendo quadros tcnicos da Administrao Pblica, acerca da regulamentao do Urbanizador Social. coincidncia muito feliz, durante o processo de debate Por uma acerca da

regulamentao do instrumento, nacionalmente se aprovava o projeto de lei do Estatuto da Cidade, lei federal n 10.257/01, aps 11 anos tramitando no Congresso Nacional brasileiro. O teor da lei nacional de Desenvolvimento Urbano s veio a reforar a criao do instrumento.

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O Estatuto da Cidade regulamentou o captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal (artigos 182 e 183) e estabeleceu diretrizes para o cumprimento, pelos municpios, dos princpios da funo social da cidade e da propriedade, apontados como objetivos da Poltica Urbana a ser executada pelos municpios brasileiros. Para que os objetivos e diretrizes nele estabelecidos sejam atendidos, a lei tratou de no apenas elencar uma srie de instrumentos jurdicos, tributrios e urbansticos para municiar a poltica urbana, mas tambm deixou aberta a possibilidade de que os municpios formulassem e aprovassem seus prprios instrumentos, de acordo com suas necessidades e especificidades, legislando sobre os assuntos de interesse local, no exerccio de suas competncias constitucionais66. Pela sistemtica do Estatuto da Cidade, a efetividade das diretrizes do Estatuto, portanto, fica dependente da atuao do ente municipal, exercendo, em um primeiro momento, suas competncias legislativas e, a seguir, suas competncias de gesto e execuo da poltica urbana. Nessa trajetria a ordem urbanstica brasileira adotou uma estratgia de longa durao para a observncia da efetividade de seus intrumentos. Desde a promulgao da Constituio Federal (BRASIL, 1988), at a observncia de efeitos jurdicos concretos dos novos instrumentos da Poltica Urbana (efetividade ou eficcia social), se passou primeiro pela regulamentao dos instrumentos pelo Estatuto da Cidade (2001) e, posteriormente, pela discusso, formulao e adoo dos instrumentos por cada municpio. Com essa distenso no tempo, dependendo do caso, a implementao efetiva de um instrumento pode demorar mais de 15 anos. Em um esquema bastante simples, poderamos visualizar esta sistemtica de acordo com a seguinte representao grfica:

66

Ver Constituio Federal, artigo 30, I.

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Figura 10 Efetividade dos Instrumentos do Estatuto da Cidade67

Constituio Federal Estatuto da Cidade Plano Diretor Lei municipal especfica

Figura 2

No caso investigado aqui, embora o Urbanizador Social tenha sido previsto no Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental PDDUA de Porto Alegre (1999), somente em 2002, aps um longo processo de negociao a princpio ocorrida internamente Administrao, mas depois ampliada para um leque de diversos atores sociais - a Prefeitura de Porto Alegre conseguiu construir um projeto de consenso para enviar Cmara de Vereadores regulamentando a matria68. A discusso interna, capitaneada pela Secretaria de Planejamento Municipal, envolveu quadros da Procuradoria Geral do Municpio, da Secretaria Municipal de Obras e Viao, do Departamento Municipal de Habitao, do Departamento Municipal de gua e esgoto e, finalmente, do Departamento de Esgoto Pluvial 69 . A preocupao era a de
67 68

Ilustrao da autora Ver lei municipal 9.162 / 2003, lei que regulamenta a parceria da Administrao Municipal com os empreendedores considerados Urbanizadores Sociais. 69 Composio de grupo de trabalho sobre o Urbanizador Social conforme Atas de reunies realizadas no ano de 2001. Fonte documental.

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elaborar uma lei que fosse depois assumida pelo conjunto dos rgos municipais, sem restries. Na prtica, o debate se mostrou bastante difcil.

O Urbanizador Social certamente um instrumento representativo de uma reflexo feita pelo corpo tcnico-poltico do governo sobre os limites de muitos dos instrumentos e das polticas que vinham sendo implementadas ao longo da sucesso de governos da Administrao Popular. O instrumento foi concebido para aumentar o escopo da Poltica Habitacional do municpio que, como tantas outras cidades, vinha apostando, desde o incio da dcada de 90, na Regularizao Fundiria de assentamentos autoproduzidos para fins de moradia na cidade como o principal programa desta poltica habitacional. Cludia Damsio, gerente do Projeto Demonstrativo Urbanizador Social, comenta:

[...] o grau de irregularidade da ocupao dos territrios urbanos exige das Administraes Pblicas uma nova postura. Muito mais do que simplesmente apontar para uma requalificao das estruturas de fiscalizao cabe avaliar o processo que determinou a progresso desta irregularidade;o reconhecimento de suas causas pode apontar caminhos para a superao deste problema. Mais do que aceitar, portanto, a informalidade como forma de acesso terra, preciso analisar o papel das polticas urbanas como possveis indutoras de processos de excluso social. (DAMASIO, 2003, p. 309)

A tentativa do municpio de Porto Alegre com o Urbanizador Social foi a de constituir um brao complementar da poltica habitacional da cidade, fazendo com que para alm de se garantir a segurana da posse e o direito moradia dos que moram irregularmente, se tivesse um repertrio de alternativas para que a populao de baixa renda pudesse adquirir lotes no mercado imobilirio de forma regular.

Em termos jurdicos, o municpio fez um movimento absolutamente correto, dado que a nova ordem jurdico-urbanstica brasileira representada pelo advento do Estatuto da Cidade, apostou em uma srie de instrumentos que devero ser adotados pelos municpios atravs dos planos diretores. para dar 121

eficcia ao princpio da funo social da propriedade. Na frmula brasileira, portanto, o papel do ente municipal na concretizao da funo social da propriedade central, tanto na implementao de instrumentos regulamentados pela lei, quanto pela elaborao de novos instrumentos urbansticos e jurdicos, desde que condizentes com as diretrizes da lei. No que diz respeito preveno da produo irregular das cidades, por exemplo, o Estatuto da Cidade que reconfigurou o direito de propriedade no Brasil reservou aos municpios a competncia para a formulao das polticas e instrumentos que perseguissem este objetivo. Segundo o Estatuto da Cidade, compete aos municpios dar eficcia s diretrizes de simplificao das normas edilcias e de parcelamento do solo (previstas no inciso XV do artigo 2) 70 bem como de isonomia pblico-privado para a urbanizao do solo (previstas no inciso XVI do artigo 2)71 , por exemplo.

A frmula do Urbanizador Social bastante simples. Trata-se de uma nova modalidade de parcelamento do solo, a ser realizada em parceria entre a Administrao Pblica e um empresrio privado, atravs de um procedimento administrativo diferenciado que admite vantagens na tramitao e flexibilidade nos padres urbansticos, dado que o parcelamento ser destinado populao de baixa renda, atendendo a um interesse da municipalidade e da coletividade. Atravs do urbanizador social, portanto, o municpio de Porto Alegre buscou se capacitar a estabelecer uma relao privilegiada com empreendedores privados da cidade (e mesmo com aqueles que eram loteadores clandestinos), buscando atra-los para a regularidade atravs da oferta de incentivos para que os lotes produzidos tivessem preos acessveis populao de baixa renda. O mecanismo parte da idia de que estes incentivos so legtimos na exata medida em que a Urbanizao Social funo pblica72 que ser desempenhada pelo

70

Art. 2, XV simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e das normas edilcias, com vistas a permitir a reduo dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais.

Art. 2, XVI isonomia de condies para os agentes pblicos e privados na promoo de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanizao, atendido o interesse social. 72 Gerardo Roger Fernandez ressalta que a legislao valenciana parte desta mesma fundamentao para o instrumentos do Agente Urbanizador adotado pela cidade de Valncia, na Espanha, como comentado. Ver FERNNDEZ, Gerardo Roger Novos Instrumentos Urbanos: mecanismos de reparcelamento e

71

122

particular em parceria com o Poder Pblico.

5.3 Processo de formulao do instrumento

Durante o debate realizado internamente pela Administrao, todavia, tanto antes da aprovao da lei quanto depois, visando sua regulamentao via decreto, a natureza e os limites (tcnicos, jurdicos e ticos) dos incentivos a serem concedidos ao urbanizador social foram objeto de muita polmica.

Na anlise documental de atas de reunies realizadas entre dezembro de 2001 at o envio do projeto de lei para a Cmara de Vereadores em 2003, evidenciam-se resistncias especialmente da Secretaria de Meio Ambiente e da Secretaria Municipal de Obras e Viao. As divergncias centravam-se em questes de mrito bastante importantes para que o projeto de lei fosse atrativo aos empresrios, tais como a incluso da possibilidade de urbanizao progressiva como um dos atrativos da tramitao de projetos de parcelamento do solo pela via do urbanizador social. Os representantes da Secretaria de Meio Ambiente manifestavam-se contrrios possibilidade de urbanizao progressiva da praa bem como flexibilizao de itens como o mobilirio das praas, por exemplo. J a Secretaria de Obras tambm manifestava-se contrariamente proposta de que os projetos de parcelamento do solo aprovados via urbanizador social pudessem ter pavimentao progressiva, segundo um cronograma aprovado pela municipalidade e anexo ao Termo de compromisso a ser firmado pelo empreendedor.

Embora as divergncias fossem aparentemente pequenas, centraram-se em itens considerados estratgicos para o sucesso do instrumento. Segundo o depoimento de membros da equipe do Projeto Urbanizador Social que tivemos

compensao fundirio-imobiliria, in ABRAMO,Pedro (org.) Cidades em transformao: entre o plano e o mercado experincias internacionais de gesto do solo urbano, Rio de Janeiro, Observatrio Imobilirio e de polticas de solo, 2001.

123

oportunidade de entrevistar73, estas divergncias que aparentemente eram de contedo, revelavam, no fundo, uma resistncia ao prprio instrumento proposto, por parte de quadros tcnicos ligados a rgos com responsabilidades no licenciamento dos projetos de loteamento. Descrentes do Urbanizador Social como um novo modelo para a gesto e controle do parcelamento do solo urbano e, sobretudo, temerosos em flexibilizar, por lei municipal, aspectos estabelecidos como exigncias por leis federais como a lei 6.766/79, os representantes destas secretarias foram porta-vozes, na discusso interna feita pela municipalidade, de uma viso conservadora do Planejamento Urbano, caracterizada pela reverncia s formas em detrimento do contedo. Em ltima instncia, o debate realizado foi bastante revelador da disputa entre diferentes formas de conceber a poltica urbana e a gesto da poltica habitacional, havendo de um lado uma postura tradicional e leal a uma concepo administrativista e meramente expectadora e/ou homologadora das iniciativas do mercado imobilirio, e, de outro lado, uma concepo alinhada ao Direito Urbanstico emergente a partir da promulgao do Estatuto da Cidade, que prope uma ordem jurdico-urbanstica em que o poder pblico tem um papel muito mais proativo no Planejamento Urbano, especialmente com o fim de tutelar as funes sociais da cidade e da propriedade e garantir o direito moradia.

Aps um acirrado debate, marcado por uma forte disputa interna, prevalece uma viso mais inovadora da Poltica Urbana, fortalecida internamente pelo apoio que o Projeto Urbanizador Social recebe de instituies como o Lincoln Institute of Land Policy, que se interessa pelo instrumento e passa a acompanhar de perto a tramitao da lei do urbanizador social. Assim, o projeto de lei que enviado para a Cmara de Vereadores acaba incorporando algumas das propostas que representavam maior avano na gesto do parcelamento do solo urbano, embora o cotejo das propostas originalmente formuladas e do texto finalmente aprovado, revele que a municipalidade buscou construir um consenso capaz de agradar no apenas a

Entrevista concedida autora em 10/10/2006 por Jacqueline Menegassi, arquiteta e urbanista integrante da equipe do Projeto Urbanizador Social e gerente do mesmo projeto no ano de 2004 .

73

124

todos os setores internos Administrao, mas tambm a empresrios, vereadores, cooperativas habitacionais e entidades tcnicas como o IAB- RS74.

5.4

Um novo olhar para o parcelamento do solo

Pela normativa finalmente aprovada, na parceria com o Urbanizador Social, a Prefeitura pode assumir diferentes compromissos, conforme o caso. Examinemos a redao do artigo 5 da lei 9.162/03, que estabelece as obrigaes do poder pblico municipal na parceria com o urbanizador social:

Art. 5 Para realizao da parceria, o Municpio compromete-se a: a) vistoriar a gleba para verificar se passvel de realizao da parceria com vistas urbanizao social; b) analisar e emitir parecer justificado sobre o interesse do Municpio no empreendimento; c) analisar as planilhas de custos e o perfil socioeconmico dos futuros adquirentes, a fim de avaliar se a finalidade da parceria - produo de Habitao de Interesse Social - HIS - est sendo cumprida; d) restringir as garantias a que se refere o art. 147 da Lei Complementar n 434, de 1 de dezembro de 1999 (Plano Diretor de Desenvolvi-mento Urbano Ambiental - PDDUA), a 30% (trinta por cento) da rea total de lotes do empreendimento; e) priorizar a tramitao administrativa, visando agilizao da aprovao do empreendimento; f) possibilitar a urbanizao parcial e/ou progressiva do empreendimento;
Fontes documentais (Ata do seminrio e lista de presenas) do conta da realizao de Seminrio para debater o contedo da lei, realizado na Comisso de Urbanismo, Trabalho e Habitao (CUTHAB), da Cmara de Vereadores, com ampla representao, no dia 17/09/2002. Do cotejo entre as propostas realizadas durante o seminrio e o projeto de lei enviado Cmara pelo Poder Executivo, v-se que muitas das propostas apresentadas durante o seminrio foram incorporadas pelo Governo. Exemplificativamente, menciona-se a possibilidade de a contrapartida do empreendedor vir na forma de um desconto no preo final do lote, proposta apresentada no seminrio pelo SINDUSCON Sindicato das Indstrias da Construo Civil do Rio Grande do Sul.
74

125

g) gravar a gleba como rea Especial de Interesse Social, bem como propor a alterao do regime urbanstico, quando possvel e necessrio, com a devida anuncia do Poder Legislativo, de acordo com o disposto no art. 78, inciso II, da Lei Complementar n 434, de 1999; h) atender a todas as exigncias constantes do Termo de Compromisso. (PORTO ALEGRE, 2003, grifos nossos)

Da anlise da lei resta claro que a proposta do instrumento no a de haver um nico modelo de urbanizador social, mas antes um novo olhar para as propostas de parcelamento do solo e urbanizao que tramitem pela via do Urbanizador Social, havendo uma abertura para a tomada de diferentes decises em cada caso concreto, considerando as necessidades e especificidades de cada caso. A lei traz, portanto, alternativas de flexibilizao a serem decididas e adotadas em cada situao no livre exerccio do poder discricionrio do gestor , considerando as circunstncias do caso concreto.

Alm de

agilizar a tramitao dos expedientes administrativos dos

urbanizadores sociais, admitir padres urbansticos diferenciados nos projetos e permitir que a urbanizao do loteamento se d de forma progressiva, eventualmente, o municpio poder autorizar a transferncia e/ou alienao do potencial construtivo referente s reas que sero objeto de destinao de reas pblicas decorrentes do parcelamento, como estmulo urbanizao social. Estas vantagens podero ser acordadas caso a caso, embora a lei tenha dado s mesmas um tratamento genrico. Todas so medidas consideradas importantes na diminuio dos custos do empreendimento, contribuindo para a diminuio do preo final do lote, objetivo maior da lei.

Uma das preocupaes presentes na discusso sobre o parcelamento do solo pela vida da parceria da municipalidade com o urbanizador social foi o tema das tipologias habitacionais. A partir das descobertas de Pedro Abramo em estudos sobre o mercado imobilirio informal no Rio de Janeiro, percebeu-se a importncia de se ter flexibilidade nas tipologias sugeridas, ou o modelo do

126

urbanizador social no seria competitivo com a liberdade urbanstica de que desfrutam os moradores de favelas. Segundo Abramo:

[a] caracterstica de liberdade de construo na favela interessante, pois nos permite sugerir que os preos do mercado imobilirio nas favelas incorporam essa varivel de liberdade urbanstica. ( ABRAMO, 2003, p. 216)

Visando fugir de padres e parmetros urbansticos e arquitetnicos muito rgidos e elitistas, incapazes de atrair a potencial demanda social do urbanizador social, a equipe do projeto realizou um estudo em loteamentos irregulares e vilas de Porto Alegre, com o objetivo de disponsibilizar um conjunto de possibilidades tipolgicas para desenhos de assentamentos urbanos de interesse social, desde a escala da unidade habitacional at o tecido urbano
75

. Este estudo resultou em um Repertrio de Tipologias que

procurou tambm auxiliar os tcnicos municipais na negociao com os empreendedores urbanizadores sociais em torno de estudos de viabilidade urbanstica e de projetos de parcelamento do solo pela via da urbanizao social, j que o mesmo sugere diretrizes de uso e ocupao, bem como de tipologias, de qualificao dos projetos, de padres e de infra-estrutura. Seria realmente uma ingenuidade pensar que projetos tradicionais seriam atrativos para consumidores de baixa renda e que tem procurado na informalidade, dentre outras coisas, uma flexibilidade maior na produo social e cultural do Habitat do que aquela que encontra nos loteamentos formais. A fim de ilustrar e registrar aqui a riqueza da discusso produzida ao longo da construo deste levantamento de tipologias, juntamos a seguir alguns dos padres sugeridos pelo Repertrio de tipologias tanto desenhos de quadras dos loteamentos76. para os lotes produzidos na parceria poder pblico / urbanizador social, quanto para os

BABOT, Lorena (Coord.). Referncias tipolgicas para o instrumento do urbanizador social. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre; Lincoln Institute of Land Policy, 2004, p. 2. 76 Todas as ilustraes provenientes do livro Repertrio de Tipologias, citado. Ver um maior nmero de estudos e propostas de tipologias em BABOT, Lorena (Coord.). Referncias tipolgicas para o instrumento do urbanizador social. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre; Lincoln Institute of Land Policy, 2004, Propostas de Diretrizes e Padres, in fine. Disponvel em <www.urbanizadorsocial.org.br>

75

127

Figura n 11 Tipologias de lotes de 75mts 2

128

Figura n 12 Tipologias de lotes de 140 mts 2.

129

Figura n 13 Tipologias de quadras: malha fechada.

130

Figura n 14 Tipologias de quadras: malha mista

131

A lei do urbanizador social previu ainda uma outra possibilidade de facilidade a ser autorizada ao empreendedor quando estiver tramitando o seu projeto pela via do Urbanizador Social: o pagamento, pela municipalidade, de estudos ambientais e/ou de projetos complementares, conforme dispe o 1 do artigo 5, com a seguinte redao:

1 - Quando, dentro do exerccio do seu poder discricionrio, o Municpio assumir a responsabilidade pelos estudos ambientais e/ou projetos urbansticos e complementares, estes devero ser selecionados de acordo com o disposto na Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993, e a partir de critrios definidos por decreto regulamentador, garantindo a participao no certame licitatrio to somente de profissionais legalmente habilitados.

A redao deste artigo foi bastante debatida nos seminrios preparatrios aprovao da lei do Urbanizador Social. Por um lado, havia uma compreenso de consenso de que os estudos ambientais solicitados pela municipalidade encarecem o projeto e, consequentemente, o preo final do lote. Em que pese o acordo de que a lei deveria incidir sobre esse item a fim de baratear custos, houve um temor por parte de rgos de classe como o IAB Instituto dos Arquitetos do Brasil, de que a incluso deste dispositivo fosse implicar uma diminuio do mercado de trabalho dos profissionais de arquitetura e urbanismo. A argumentao apresentada pelo IAB dizia que os estudos acabariam sendo feitos por profissionais concursados da prpria municipalidade, retirando do mercado de trabalho uma das atividades tradicionalmente desenvolvidas pelos arquitetos no exerccio regular da profisso (estudos ambientais e projetos complementares). Diante deste temor, o IAB apresentou uma emenda redao da lei que previu um processo licitatrio nos casos em que o municpio pretenda fazer o pagamento dos estudos ambientais e/ou projetos tcnicos77.

Informao de fonte documental: Ata do Seminrio para debater o contedo da lei, realizado na Comisso de Urbanismo, Trabalho e Habitao (CUTHAB) da Cmara de Vereadores, no dia 17/09/2002.

77

132

5.5 .Contrapartidas do empreendedor

Visando estabelecer um equilbrio com as facilidades que recebero (e que sero decididas caso a caso) na parceria com o poder pblico, os empreendedores caracterizados como urbanizadores sociais, segundo a lei, tambm devem oferecer uma contrapartida pelas prerrogativas que seus projetos concretamente usufrurem aps celebrao do acordo com o Poder Pblico. Vejamos a redao do artigo do artigo 8 e de seu pargrafo nico:

Art. 8 Para a realizao da parceria, o empreendedor, denominado Urbanizador Social, compromete-se a: a) realizar a urbanizao progressiva, na forma acordada no Termo de Compromisso; b) apresentar planilha do custo do empreendimento, demonstrando a relao entre o valor nele investido e o custo para os adquirentes; c) apresentar planilha com o perfil socioeconmico dos adquirentes; d) destinar uma contrapartida ao Municpio, em valor previamente acordado pelos parceiros, na forma constante do Termo de Compromisso; e) produzir lotes ou unidades habitacionais a preo compatvel com a urbanizao social, conforme acordado no Termo de Compromisso; f) atender a todas as exigncias constantes do Termo de Compromisso. Pargrafo nico. Para efetivao do previsto na alnea "d" deste artigo, sero admitidas, alternativamente, as seguintes contrapartidas: a) repasse ao Poder Pblico de um percentual dos lotes produzidos; b) comercializao direta de parte dos lotes com adquirentes indicados pelo Poder Pblico; c) doao de terreno a ser destinado a outras finalidades pblicas; d) construo de equipamentos pblicos urbanos, comunitrios ou de gerao de renda;

133

e) converso do valor da contrapartida em abatimento no preo final dos lotes, de tal forma que seja compatvel com a renda das famlias que compem a demanda habitacional prioritria, nos termos do art. 22, 3, da Lei Complementar n 434, de 1999. (PORTO ALEGRE, 2003, grifo nosso)

A estratgia de implantao do instrumento previu, portanto, em um cenrio ideal de implementao, uma rica combinao de diretrizes, instrumentos e movimentos do Poder Pblico: Parceria pblico-privado na produo de lotes regulares a preo compatvel com a baixa renda. Combate irregularidade atravs de campanhas de esclarecimento pblico acerca dos malefcios urbanos e ambientais do lote clandestino. Captao das mais valias geradas pelos investimentos pblicos, aumentando a equidade na distribuio dos nus e benefcios do processo de urbanizao da cidade. Induo urbanstica da ocupao, uso e parcelamento do solo urbano pela via do urbanizador social em reas previamente indicadas para fins de urbanizao. Mecanismos inovadores para o financiamento da produo de habitao de interesse social. Aplicao de instrumentos de interveno urbana previstos no Estatuto da Cidade visando o cumprimento da funo social da cidade e da propriedade.

5.6 Conflitos e obstculos inovao

Evidentemente, o novo instrumento trouxe uma srie de desafios, portanto, Prefeitura de Porto Alegre. Para alm da lei, a construo de um processo de gesto para esse instrumento representou uma verdadeira revoluo na cultura poltica e administrativa. Segundo Jacqueline

134

Menegassi78:
O urbanizador social ainda est longe de ser uma unanimidade dentro da Prefeitura Municipal de Porto Alegre, ou mesmo dentro da Secretaria de Planejamento. No somente as inovaes introduzidas configuram prticas de gesto que necessitam ser melhor compreendidas e integradas s rotinas de aplicao da legislao de uso do solo (...), mas especialmente porque as aes necessrias implementao do urbanizador social introduzem, efetivamente, fundamentos da funo social da propriedade, alterando as relaes at ento estabelecidas com o setor privado. (MENEGASSI, 2006, p. 142)

Para alm das questes tcnicas, em parte superadas pela prpria aprovao da lei, persistiu sempre no debate uma resistncia de fundo, perfeitamente identificada por Jacqueline ao mencionar que o urbanizador social introduz fundamentos de funo social da propriedade, que alteram partes estruturais do modelo de planejamento urbano tradicional. De fato, outro ponto que representou polmica no debate interno da regulamentao da lei via decreto, foi o modelo de gesto administrativa de um processo envolvendo novas regras para o parcelamento do solo. Segundo as regras do Plano Diretor em vigor (PORTO ALEGRE, 1999) , os projetos de loteamentos com urbanizador social, so considerados empreendimentos de impacto urbano de primeiro nvel
79

e, conforme decreto regulamentador do Plano Diretor,

deveriam ser analisados pela CAUGE Comisso de Anlise Urbanstica e Gerenciamento. A equipe do projeto Urbanizador social, todavia, pretendia a criao de uma nova comisso com atribuies ligadas especificamente anlise dos projetos de urbanizador social, visando dar maior celeridade tramitao adminitrativa e um olhar diferenciado para os casos que envolvessem o novo instrumento.

Segundo se pode verificar em fontes documentais tais como atas de reunies realizadas poca do debate interno sobre os contedos do decreto regulamentador da lei, uma comisso especfica para anlise dos casos
78 79

Jacqueline Menegassi foi a primeira gerente do projeto Urbanizador Social. Ver artigo 61, lei complementar 434/99

135

envolvendo Urbanizador Sociais chegou a ser proposta, com o nome de CAUGE HIS Comisso de Anlise Urbanstica e Gerenciamento da Habitao de Interesse Social. Pela proposta, a CAUGE HIS teria como atribuio, dentre vrias outras, tutelar a parceria pblico-privada assessorando o empreendedor na tramitao do projeto80. Tal proposio, todavia, no obteve consenso poca da elaborao do decreto, especialmente por retirar uma parcela do poder conferido CAUGE, sendo percebida por alguns membros da tradicional CAUGE como uma tentativa de esvaziamento da Comisso.

De fato, trabalhar em parceria absolutamente distinto do rotineiro movimento do poder pblico, restrito mera aprovao de projetos urbansticos de parcelamento. Requer uma estrutura de gerenciamento e negociao que no tem paralelo no municpio. Alm disso, a Prefeitura precisaria montar um banco de dados sobre o mercado imobilirio da cidade que lhe permita negociar com maior conhecimento de causa, ressaltando-se que esta hoje uma vasta lacuna no sistema de informaes municipal. E, sobretudo, o municpio precisaria testar o instrumento em empreendimentos piloto que pudessem alavancar uma produo de loteamentos em escala pela via do urbanizador social, pois no h possibilidade alguma de produzir impacto sobre a irregularidade sem uma oferta de lotes minimamente competitiva que se d pela via deste instrumento.

Todos esses movimentos necessrios consolidao e eficcia do instrumento do Urbanizador Social se potencializaram sobremaneira com a celebrao, em 2003, de um convnio entre a Prefeitura de Porto Alegre e o Lincoln Institute of Land Policy, pelo qual o Lincoln Institute apoiou um "Projeto Demonstrao" no municpio, visando acelerar a implementao do instrumento no mbito municipal. Uma equipe de expertos foi contratada, e o projeto deslanchou. Durante um ano e meio de vigncia do convnio, projetos urbansticos foram propostos e discutidos pela municipalidade, a lei foi regulamentada atravs de Decreto, tcnicos municipais foram capacitados,
80

Ata de reunio de comisso interna municipalidade encarregada de elaborar a proposta de decreto regulamentador do urbanizador social, datada de 20/10/2003 (mimeo).

136

eventos pblicos de discusso sobre o tema foram realizados, um banco de dados com informaes sobre o mercado imobilirio foi montado, um cadastro de empreendedores e proprietrios foi estruturado, zonas aptas a receber a urbanizao social foram indicadas pela municipalidade e publicamente divulgadas. Evidentemente, este no foi um processo sem conflitos, mas certamente o instrumento do urbanizador Social viveu o seu auge durante o perodo em que esteve vigente o Convenio entre o Lincoln Institute of Land Policy e a Prefeitura de Porto Alegre. Como houve uma profissionalizao de pessoas dedicadas exclusivamente ao projeto Urbanizador Social, a capacidade da municipalidade em priorizar o projeto foi incrementada de uma maneira extraordinria, que certamente no teria sido observada sem a realizao do referido convnio.

5.7

Territorializao do instrumento

Visando evitar a fragmentao de iniciativas isoladas no territrio municipal, a equipe do Urbanizador Social fez dois movimentos importantes to logo a lei foi aprovada pela Cmara Municipal: (i) estruturou um cadastro de proprietrios e de empreendedores interessados em produzir pela via do instrumento do Urbanizador Social e (ii) indicou regies, no territrio municipal, aptas a receber empreendimentos pela via do urbanizador social. Os dois movimentos foram previstos pela prpria lei. Diz o artigo 3 da lei 9.162/03:

Art. 3 O Urbanizador Social o empreendedor imobilirio cadastrado no Municpio, interessado em realizar empreendimentos de interesse social em reas identificadas pelo Poder Pblico como aptas a receber habitao e em desenvolver parceria visando produo de habitao de interesse social. 1 - O Municpio manter um Cadastro Municipal de Urbanizadores Sociais - CMUS, resultante de anlise tcnica e idoneidade financeira do empreendedor, pessoa fsica ou jurdica. (PORTO ALEGRE, 2003, grifo nosso)

137

De outra parte, a indicao das reas da cidade aptas para receber empreendimentos de urbanizao social parte importante de uma estratgia de induo produo de habitao de interesse social em reas bem localizadas na cidade e bem dotadas de infra-estrutura. As regies indicadas j tinham, pelo modelo espacial do Plano Diretor, uma zoneamento favorvel, j que das trs pores do territrio indicadas para receber projetos de urbanizao social, duas se localizavam em zonas de potencial intensivo, ou seja de ocupao potencialmente intensiva. Segundo as regras do Plano Diretor da Cidade, as zonas com potencialidade intensiva so assim definidas dentre as Zonas de Uso:

Art. 32 - As Zonas de Uso representam parcelas do territrio municipal, propostas com as mesmas caractersticas, em funo de peculiaridades a serem estimuladas nas seguintes categorias: (...) XII - rea com Potencial de Intensiva corresponde s zonas que apresentam, pela sua localizao espacial e usos preexistentes, condies de integrao rea intensiva mediante demonstrao de interesse por parte do urbanizador em realizar projeto habitacional de interesse social, sendo seu regime definido em funo do entorno, respeitando, sempre, os condicionantes do patrimnio natural. (PORTO ALEGRE, 1999, grifos nossos)

Esta zona de uso com potencial de intensiva foi inserida no modelo espacial do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Porto Alegre visando evitar os cmbios de uso que frequentemente so realizados nas cidades brasileiras, aportando alta lucratividade para o proprietrio, sem captao de plus-valias para a municipalidade e sem qualquer controle sobre o destino social do terreno transformado em urbano. No caso das reas com potencial intensivo, a municipalidade pretendeu, efetivamente, controlar a transformao do rural (ocupao rarefeita) para o urbano, garantindo uma destinao de interesse social para os terrenos incorporados zona de ocupao intensiva.

Foi justamente em algumas das regies em que o modelo espacial do 138

Plano Diretor definia o uso potencialmente intensivo que foram indicadas reas para fins de urbanizao social, em um movimento coerente com o modelo espacial do Plano Diretor e altamente potencializador do instrumento do Urbanizador Social. Na lei 9.162/03, regulamentadora do Urbanizador Social, o artigo 7 determina o procedimento:

Art. 7 O Municpio indicar reas nas quais as condies geogrficas, topogrficas, ambientais e de infra-estrutura urbana esto aptas a receber empreendimentos de urbanizao social, tendo em vista as estratgias e o modelo espacial previsto na Lei Complementar n 434, de 1999. Pargrafo nico. O Municpio publicar edital de chamamento pblico dos proprietrios de glebas atingidas pela indicao de reas referidas no "caput", a fim de estruturar um cadastro das propriedades prioritrias para fins de interveno atravs do Urbanizador Social. (PORTO ALEGRE, 2003, grifos nossos)

A lei determinou ainda, como se v da redao acima, a publicao de um edital de chamamento dos proprietrios de glebas situadas no permetro das reas indicadas para fins de urbanizao social. Este edital tambm foi publicado81, embora bem mais tarde, e j no fim do governo da Frente Popular, o que diminuiu fortemente o seu impacto e crdito como poltica pblica. A idia original era estruturar, ao lado do CMUS Cadastro Municipal de Urbanizadores Sociais, um cadastro de proprietrios de glebas em regies indicadas para urbanizao social. Com isto pretendia se ter dois cadastros que pudessem ser cruzados, fazendo nascer novas parcerias entre proprietrios e empresrios para fins de urbanizao social.

Na pgina seguinte, apresentamos um mapa em que estas regies indicadas pelos estudos conjuntos de tcnicos de diferentes rgos municipais esto demarcadas. Conforme salientado, as reas indicadas para fins de urbanizao social so tambm aquelas que o plano diretor indica como reas
O edital de chamamento dos proprietrios de glebas atingidas pela indicao de reas indicadas para fins de urbanizao social foi publicado em 15/12/2004.
81

139

de potencial intensivo. Em algumas das regies indicadas, havia j uma disputa claramente iniciada sobre o destino dos territrios, disputa esta travada entre o modelo proposto pela municipalidade e as propostas formuladas pelos agentes econmicos e proprietrios da regio, que protocolavam projetos para camadas de renda mais alta, contrariando a sistemtica proposta pelo Plano Diretor. o que comenta Ana Lcia Fialho:

Frente ao desafio de promover e garantir espaos adequados na cidade para moradia da populao mais pobre, via mercado, o Projeto Demonstrativo Urbanizador Social encontrou uma grande barreira a dinmica atual do mercado imobilirio, cuja tendncia em relao a novos projetos e realizao de investimentos poder resultar no fechamento deste mercado para projetos de urbanizao social. Esta dinmica diz respeito basicamente canalizao de novos investimentos para as demandas de renda mais alta, em detrimento de projetos vinculados s camadas de renda mais baixa. Este processo se revela no desenvolvimento recente de projetos de urbanizao para camadas de renda mdia em reas perifricas da cidade e nos preos praticados por este mercado. Em outras palavras, a grande barreira colocada pelo mercado se materializa m dois problemas: preos elevados do solo urbanizado e concorrncia por terras entre projetos para camadas de renda mais elevada e projetos de interesse social. (FIALHO, 2006, p. 108.)

A regio mais emblemtica deste conflito e/ou disputa comentado por Ana Fialho, a regio da Lomba do Pinheiro, graficada como rea 2 no mapa a seguir, no qual todas as reas indicadas esto localizadas no mapa de Porto Alegre. Nas pginas seguintes foram includos mapas detalhados de cada uma das trs regies indicadas para fins de urbanizao social, a fim de demonstrar os critrios utilizados na indicao das reas, bem como as caractersticas da ocupao existente82.

A totalidade dos memoriais descritivos de cada uma das reas indicadas para fins de urbanizao social pode ser conhecida no site do projeto do Urbanizador Social. Ver: <http://www.urbanizadorsocial.org.br>

82

140

Figura n15 - Regies indicadas para fins de urbanizao social:

Fonte: PREFEITURA DE PORTO ALEGRE, Secretaria de Planejamento, Projeto Urbanizador Social. Estudos locacionais: reas prioritrias para fins de urbanizao social. <http://www.urbanizadorsocial.org.br>

141

Figura n 16 Detalhamento da rea 1, com setorizao prpria para a regio Restinga. da Edgar Pires de Castro, no limite do bairro

Fonte: PREFEITURA DE PORTO ALEGRE, Secretaria de Planejamento, Projeto Urbanizador Social. Estudos locacionais: reas prioritrias para fins de urbanizao social. < http://www.urbanizadorsocial.org.br>

142

Figura n 17 Detalhamento da rea n 2

Lomba do Pinheiro.

Fonte: PREFEITURA DE PORTO ALEGRE, Secretaria de Planejamento, Projeto Urbanizador Social. Estudos locacionais: reas prioritrias para fins de urbanizao social. < http://www.urbanizadorsocial.org.br>

143

Figura n 18 - Detalhamento da rea n 3:Eixo Protsio

Baltazar

Fonte: PREFEITURA DE PORTO ALEGRE, Secretaria de Planejamento, Projeto Urbanizador Social. Estudos locacionais: reas prioritrias para fins de urbanizao social. < http://www.urbanizadorsocial.org.br>

144

A indicao das reas, vista a posteriori, no revela a riqueza do processo de seleo desses territrios e, visualmente, pode induzir o intrprete em erro. Lorena Babot, urbanista que participou da equipe do projeto do Urbanizador Social e da seleo das reas comenta:

Uma questo que muitas vezes foi questionada o fato de todas as reas [indicadas] serem perifricas. Contudo, considera-se que, se por um lado estas reas so economicamente mais acessveis, no se constituem em territrios de excluso, tendo em vista que Porto Alegre cada vez mais se consolida como uma cidade miscigenada e, desta forma, dispe de centros que complementam os servios do centro principal, minimizando os custos de deslocamento. (BABOT, 2006, p. 154)

A anlise da indicao das reas para urbanizao social tambm reveladora da inteno do municpio de enfrentar a disputa do territrio com projetos oriundos de outras faixas de renda, j que na rea 1, correspondente regio da Edgar Pires de Castro (Mapa n 3, supra) , por exemplo, no h potencial intensivo, e um dos setores (setor 1) j se mostrava com alguma estruturao ao tempo da indicao realizada pelo municpio. O mesmo pode ser dito em relao rea 2, correspondente Regio da Lomba do Pinheiro, na qual o setor 1 se situa junto rea urbana de ocupao intensiva e onde proprietrios de grandes reas protocolaram projetos solicitando a aprovao de condomnios fechados (desprezando o modelo espacial do plano diretor). J na rea 3 (Eixo Protsio- Baltazar) o conflito que se coloca em relao proposta da municipalidade de destinar aquela regio para a urbanizao de interesse social, claramente a reteno especulativa de imveis situados em reas que ainda se valorizaro muito, em funo de mais valias geradas por obras virias que se realizam na regio.

Embora a leitura dos significados polticos da indicao das reas possa ser feito ex post, o processo de indicao das mesmas tambm gerou debate no mbito interno da Administrao. Segundo Jacqueline Menegassi:

145

A definio de reas da cidade consideradas aptas para a localizao dos empreendimentos de urbanizao social permitiu a discusso sobre o modelo espacial, expanso da malha urbana e os processos de valorizao da terra. No conjunto dos atores institucionais, todos concordam com a competncia pblica na indicao das reas para aplicao do instrumento. Mas parte significativa do corpo tcnico faz o enfrentamento adoo de estratgias indutoras da ocupao territorial e redistributivas dos benefcios da urbanizao, especialmente quando isto interfere em determinados nichos do mercado privado e das apropriaes privadas das mais valias urbanas. (MENEGASSI, 2006, p. 142)

Os movimentos institucionais que so publicamente assumidos como poltica urbana, portanto, so o resultado de uma disputa interna na qual a nova ordem jurdico-urbanstica est longe de ser um consenso. Em funo dos claros conflitos que emergem quando a municipalidade faz o instrumento baixar no territrio, uma reflexo amadurecida pela equipe que gerenciou a implementao do instrumento no municpio, evidenciada atravs de entrevistas, a de que o instrumento do Urbanizador Social, por si s, no seria capaz de operar qualquer mudana na dinmica de produo do urbano em Porto Alegre. Enquanto o instrumento est meramente vigente, ele tem apenas eficcia jurdica (ou seja, pode ser aplicado). Quando a municipalidade passa a indicar as reas do territrio em que o instrumento do urbanizador social dever ser aplicado, todavia, a situao muda de figura, pois a efetividade do instrumento fica mais prxima e os proprietrios das reas sentem seus poderes oriundos do direito de propriedade efetivamente diminudos pela iniciativa do poder pblico.

A posio dos proprietrios, todavia, bastante curiosa, pois seria falso dizer que os proprietrios tenham se posicionado em bloco e de forma homognea contra o instrumento. Uma boa parte deles, ao contrrio, viu no instrumento e na flexibilidade que ele podia trazer ao projeto, a possibilidade de finalmente poder parcelar reas que apresentavam problemas para o parcelamento tradicional, via lei federal 6766/79. Ao longo da trajetria do projeto urbanizador social, vrios projetos pilotos foram protocolados e negociados pela equipe do urbanizador social. Segundo quadro organizado por

146

Jacqueline Menegassi

83

, 14 reas foram objeto de trabalho visando

implantao de projetos de urbanizao social, cada um deles chegando a um estgio mais ou menos avanado de debate sobre quais contrapartidas os proprietrios assumiriam em favor da urbanizao social e quais as vantagens que o poder pblico daria ao proprietrio na parceria pblico privada. Dado que foge aos objetivos deste trabalho conhecer em detalhe cada um dos loteamentos que tramitaram pela lei do urbanizador social, trazemos apenas o mapa disponibilizado pela equipe do projeto Urbanizador Social em que se pode visualizar, no territrio de Porto Alegre, a distribuio espacial dos mesmos, inclusive tendo em vista a indicao das reas para fins de urbanizao social.

Segundo a lei do Urbanizador Social a indicao das reas prioritrias para fins de urbanizao social apenas aponta a prioridade pblica, considerando a infra-estrutura instalada e as caractersticas do territrio, no excluindo a apreciao de projetos de parcelamento com urbanizao social e7m outras regies da cidade. o que mostra o mapa a seguir, em que todos os projetos piloto examinados pela equipe do Urbanizador Social esto graficados no mapa de Porto Alegre.

Tabela detalhada disponvel em MENEGASSI, Jacqueline. Reconhecendo a trama e articulando atores na produo e no acesso terra urbanizada. In: DAMSIO, Cludia Pilla (Org.). Urbanizador Social: da informalidade parceria. Porto Alegre: Livraria do Arquiteto, 2006, pg. 134/135.

83

147

Figura n Social

19 Localizao dos projetos piloto do Urbanizador

Fonte: PREFEITURA DE PORTO ALEGRE. Secretaria do Planejamento Municipal. Projeto Urbanizador Social Disponvel em <http://www.urbanizadorsocial.org.br> . Acesso em 15/07/2007.

148

Conforme entrevistas realizadas com membros da equipe do projeto, 14 reas chegaram a funcionar como projetos piloto na escala micro, enquanto a indicao de reas prioritrias para urbanizao social tentava uma interveno macro no territrio da cidade em uma estratgia de interveno combinada em escala macro e micro84. A ttulo de ilustrao da importncia dos projetos piloto para a prpria consolidao conceitual do instrumento, trazemos o exemplo de um dos projetos de parcelamento do solo que mais avanou, o loteamento residencial Paraso (rea 10 no mapa acima). Juntamos a seguir o Estudo de Viabilidade Urbanstica do Loteamento residencial Paraso, que gerou grande debate no mbito interno do governo, revelando divergncias entre a equipe do Projeto Demonstrativo Urbanizador Social e tcnicos de carreira das vrias secretarias e rgos tcnicos da prefeitura. Os conflitos giraram em torno de muitos temas, tanto tcnicos quanto polticos. Figura n 20 Estudo de Viabilidade Urbanstica para Loteamento Residencial Paraso

Fonte: PREFEITURA DE PORTO ALEGRE. Secretaria do Planejamento Municipal. Projeto Urbanizador Social<http://www.urbanizadorsocial.org.br> . Acesso em 28/07/2007. Informao repassada pela arquiteta Jacqueline Menegassi, arquiteta e urbanista integrante da equipe do Projeto Urbanizador Social , em Entrevista concedida autora em 10/10/2006.
84

149

Segundo relata a urbanista Lorena Babot, da equipe do urbanizador social:

A gleba [com 5,5 ha de rea] est localizada dentro do permetro indicado no edital de rea prioritrias, seu regime urbanstico adequado, no possuindo restries significativas quanto caracterizao ambiental. Porm, para nossa surpresa,os problemas surgiram no campo da gesto, pois alm do preconceito existente por parte dos empreendedores que dominam o mercado em relao s parcerias pblicas com empreendedores que atuam na margem da legalidade, existe um receio enorme por parte do prprio setor pblico de formar parceria com quem atuou informalmente de alguma maneira. (...) At chegar proposta [de viabilidade urbanstica] passamos por um percurso de discusso tipolgica que ultrapassou as questes do desenho. (BABOT, 2006, p. 172-174.)

O relato da arquiteta demonstra a intensa negociao realizada em cada projeto piloto concreto, a fim de garantir a tramitao dos projetos via urbanizador social, enfrentando inclusive o preconceito de uma tradio de planejamento elitista e conservadora, presente tanto no meio empresarial quanto no mbito interno da Administrao pblica. A proposta de flexibilizar os padres de parcelamento, inovar as tipologias e reduzir o tamanho dos lotes, mantendo a qualidade arquitetnica das propostas, inclusive como forma de competir com a produo dos loteamentos irregulares, no foi consensual no governo. Da mesma forma, embora se admitisse inclusive na justificativa do projeto de lei a inteno de tentar atrair o loteador que atuava na irregularidade, em casos concretos, como o do Loteamento Residencial Paraso, uma cultura administrativista e uma concepo mais tradicional aflorou de forma muito clara dentre os tcnicos municipais. A urbanista Lorena Babot, analisando os conflitos ento ocorridos, analisa sua gravidade com as seguintes palavras:

Este conflito constituiu-se em um sinal de alerta com relao legitimidade que o instrumento teria atingido na sociedade e no poder pblico at ento. De fato, as dvidas com relao pertinncia de uma parceria com um loteador deste tipo no marco da urbanizao social contrariam a essncia do instrumento, que teve como princpio fundamental incorporar os agentes

150

envolvidos na informalidade e, com isto, frear a produo informal. Do ponto de vista da sociedade, reconhece-se que a resistncia manifestada pelo setor empresarial revela uma estratgia de reafirmao de seu papel e at de reserva de mercado. Do ponto de vista do poder pblico, contudo, esta insegurana revela o seu despreparo para a implementao plena do instrumento. (BABOT, 2006, p.

172)

Para alm dos graves conflitos administrativos e tcnicos ocorridos internamente, o Projeto Demonstrativo Urbanizador Social viveu tambm conflitos externos, com alguns setores do capital imobilirio e com as empresas de construo civil. Estes setores viram seus interesses contrariados com a introduo de mecanismos de captao de plus valias em projetos de parcelamento do solo previstos pela lei e tambm com a indicao de reas para urbanizao social, dada a diminuio do lucro e, especialmente a limitao representada ao livre exerccio da atividade empresarial e do prprio direito de propriedade a partir de uma atuao proativa do poder pblico na indicao das reas da cidade em que deveria haver urbanizao social, em uma clara interveno no mercado de solo urbano.

Diante de conflitos territoriais emergentes nas reas indicadas, especialmente com proprietrios que pretendiam dar outros destinos aos seus terrenos, bem como diante da fragmentao das iniciativas privadas, os limites do urbanizador social, em si mesmo, se evidenciam. Segundo Cludio Gutierrez 85 , um dos membros da equipe do projeto do Urbanizador Social entrevistados durante a investigao, desde o incio da implementao do instrumento fica claro que o sucesso do urbanizador social se atrela capacidade institucional de potencializ-lo atravs de sua articulao com outros instrumentos de poltica urbana j existentes no ordenamento jurdico municipal desde a promulgao da Lei Orgnica. Alguns dos instrumentos de poltica urbana capazes de potencializar o impacto do urbanizador social so as AUOPS- reas de Urbanizao e Ocupao prioritrias (destinadas ao combate reteno especulativa de imveis urbanos, utilizando a notificao de proprietrios de glebas no utilizadas para parcelamento ou edificao
85

Informao oral obtida em entrevista com Cludio Gutierrez realizada em 14/09/2006.

151

compulsrio), as AEIS reas especiais de interesse social (a fim de garantir a destinao da rea para manuteno ou produo de habitao de interesse social) e finalmente as Operaes urbanas consorciadas capazes de captar parte das plus valias geradas pela urbanizao.

5.8 Operao Urbana Lomba do Pinheiro

A necessidade de oferecer escala ao instrumento, especialmente, sugeria fortemente que se a implementao do Urbanizador Social se desse no marco de uma Operao Urbana, por exemplo, se geraria uma possibilidade maior de impactar a irregularidade do que a mera parceria do poder pblico com algum pequeno empreendedor ocorrendo de forma isolada (como nos projetos piloto). A aplicao do instrumento do urbanizador social atravs de uma operao urbana tambm ofereceria outras vantagens: (i) a operao urbana poderia vertebrar uma interveno territorial que articulasse diversos instrumentos existentes na poltica urbana municipal (ii) a operao urbana - por definio e por sua prpria natureza jurdica e poltica - permite uma distribuio mais equnime dos nus e benefcios da urbanizao de uma parcela do territrio da cidade, dando eficcia a diretrizes do Estatuto da Cidade 86 (iii) segundo o Estatuto da Cidade esse instrumento tem de promover melhorias sociais no permetro em que a operao aplicada87 e para tanto (iv) a operao urbana tem de apresentar (dentre outras exigncias) um programa de atendimento econmico e social, no qual se poderia captar uma parte da valorizao gerada pela lei da operao a alguns imveis de forma redistributiva, em uma frmula que destinasse os recursos captados dos grandes proprietrios/empreendedores para o pagamento de obras de urbanizao que beneficiassem loteamentos empreendidos por urbanizadores sociais.

As diretrizes do Estatuto da Cidade atendidas por uma operao urbana so principalmente as seguintes: Art. 2 - (...)IX justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao; (...) XI recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos; 87 Ver artigo 32, 1 do Estatuto da Cidade.

86

152

A oportunidade de aliar o instrumento do urbanizador social a uma operao urbana, de forma a potencializar o instrumento do urbanizador social e aumentar a sua eficcia, surgiu na regio da Lomba do Pinheiro, local em que a municipalidade j desenvolvia o Projeto Integrado Desenvolvimento Sutentvel Lomba do Pinheiro havia j muitos anos. Na prtica, o debate foi acelerado pela apresentao de um projeto privado em uma rea que necessitaria de um regime urbanstico diferenciado para viabilizar as pretenses do empreendedor, o que sugeriu a operao urbana a partir do urbanizador social. Andra Oberrather e Clia de Oliveira, integrantes da equipe do projeto Lomba do Pinheiro justificam o projeto:

Parte do territrio de Porto Alegre, conhecido como Lomba do Pinheiro, foi considerado espao urbano prioritrio para se desenvolver e experimentar novas formas de planejamento, tendo como objetivo incorporar, na prtica e na legislao urbanstica, padres diferenciados, adequados e compatveis com as caractersticas de um territrio carente, desorganizado, que exige a induo de alternativas de reverso deste processo perverso de excluso cidade, atravs do mercado imobilirio formal e informal. [...] Do conjunto da legislao urbanstica destacamos a possibilidade da articulao de vrios instrumentos previstos no PDDUA88, tais como estratgias, projetos, programas, e outros previstos no Estatuto da Cidade, capazes de, atravs da flexibilidade e de estudos cuidadosos, caso a caso, possibilitar a produo de lotes urbanizados, a baixo custo, com infraestrutura e estruturao urbana adequadas para o nvel social da populao envolvida, recuperando a valorizao da terra decorrente dos investimentos pblicos e privados que acontecem de maneira combinada e compatibilizada nos seus aspectos ambientais, sociais e econmicos. O territrio da Lomba do Pinheiro, considerado desde o incio extremamente sensvel no trato das questes ambientais, tem como marco de transformao a aplicao da lei do Urbanizador Social. (OBERRATHER; OLIVEIRA, 2006, p.185-186).

Na operao urbana Lomba do Pinheiro convergiram e mesclaram seus objetivos duas iniciativas institucionais importantes: o prprio Projeto Integrado Desenvolvimento Sustentvel da Lomba do Pinheiro (PIDSLP) e o
88

PDDUA Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental Lei Complementar 434/99.

153

Projeto Urbanizador Social. Sucintamente, pode-se dizer que o projeto Lomba do Pinheiro entrou com o territrio e o projeto Urbanizador Social com o instrumento. Por um lado a equipe do PIDSLP j tinha no apenas um trabalho social acumulado ao longo de cinco anos de debate com a populao da regio, mas um diagnstico urbano-ambiental construdo neste perodo que oferecia um conhecimento daquela regio da cidade em profundidade superior aos dados que se dispunha para qualquer outra regio do municpio. Por outro lado, o recm aprovado instrumento do urbanizador social trazia uma proposta inovadora de gesto para o parcelamento do solo que no tinha ainda sido experimentada em todo o seu potencial e nem tampouco em escala, mas apenas de forma fragmentada, em projetos piloto isolados no territrio. Por apresentarem caractersticas complementares, as equipes dos dois projetos uniram esforos na formulao da operao urbana Lomba do Pinheiro. O ponto de partida da operao e mote para o encontro dos projetos do Urbanizador Social e Lomba do Pinheiro foi a protocolizao de um projeto por um proprietrio de uma vasta gleba de terras no setor 1 da regio da Lomba do Pinheiro, graficado em amarelo no mapa a seguir. As equipes dos projetos entenderam que dada a capacidade econmica do empreendedor o porte do empreendimento, era possvel fazer do empreendimento a ncora da operao urbana. As contrapartidas exigidas do empreendedor pela mudana de regime urbanstico pretendida viriam na forma de urbanizao social e implantao de infra-estrutura, sendo que os demais proprietrios da regio tambm deveriam paulatinamente integrar a operao urbana (no ritmo da iniciativa do proprietrio / empreendedor). Segundo Cludio Gutierrez:
[...] na operao urbana Lomba do Pinheiro] Realizou-se um primeiro estudo dos investimentos necessrios para estruturar uma parte da regio de forma sustentvel e equilibrada e de formas de financiamento atravs da parceria pblica e dos proprietrios e investidores privados. Um projeto de tal monta requer uma ampla negociao com os agentes envolvidos: populao, proprietrios, esferas de governo (fizeram-se contatos com o Ministrio das Cidades e Caixa Econmica Federal) e investidores. Pela dimenso da regio e objetivos propostos, o projeto foi pensado em diferentes etapas. Seu horizonte temporal seria certamente superior a trs gestes de governo. Em sua primeira etapa

154

possibilitaria a produo de mais de dez mil lotes atravs da lei do urbanizador social. (GUTIERREZ, 2006, p. 80).

O mapa a seguir mostra as origens e destinos de recursos na operao urbana Lomba do Pinheiro. Figura n 21 Oportunidades e necessidades na operao urbana Lomba do Pinheiro.

Fonte: PREFEITURA DE PORTO ALEGRE. Secretaria do Planejamento Municipal. Projeto Urbanizador Social <http://www.urbanizadorsocial.org.br> . Acesso em 15/07/2007.

155

Alm dos projetos piloto e da operao urbana, o projeto demonstrativo urbanizador social desenvolveu tambm uma frente de trabalho importante em relao ao mercado de solo em Porto Alegre e ao financiamento dos projetos de parcelamento. No que diz respeito ao mercado imobilirio, um esforo foi realizado no sentido de montar um banco de dados que permitisse ao municpio conhecer minimamente os valores praticados por este mercado, inclusive para poder utilizar as informaes como trunfo importante na estratgia de negociao com os empreendedores privados. Como um dos objetivos do instrumento seria a introduo de um produto no mercado que pudesse ser competitivo em relao aos lotes vendidos em loteamentos irregulares, as pesquisas realizadas pela municipalidade focaram o mercado regular e o mercado irregular de solo. Ana Lcia Fialho, economista que atuou no Projeto Demonstrativo Urbanizador Social, realizou um rico levantamento de preos de glebas em jornais municipais (Correio do povo e Zero Hora) chegando a concluses importantes em relao localizao dos loteamentos irregulares em Porto Alegre. Em primeiro lugar, baseada em levantamento sobre a irregularidade realizado em 2004 (GREEN, 2004), foi construdo um mapa demonstrando que os loteamentos informais esto espalhados pela cidade, mas predominam nas regies Centro-sul, Sul, Lomba do Pinheiro, Restinga e Extremo Sul (FIALHO, 2006, p.97) como mostra o mapa a seguir.

156

Figura n 22 Localizao dos loteamentos irregulares em Porto Alegre.

(Fonte: Prefeitura Municipal de Porto Alegre: Secretaria de Planejamento Municipal)

157

A localizao dos loteamentos informais na cidade, alm de demonstrar o acerto da indicao das reas para fins de urbanizao social (duas das reas indicadas abrangendo a Restinga e a Lomba do Pinheiro), tambm permitiu o direcionamento de uma pesquisa de preos operados pelo mercado informal. Segundo Ana Lcia Fialho:

Estes territrios caracterizam-se como reas de expanso urbana e por apresentarem reas de preservao ambiental. Por estas duas caractersticas, os preos de comercializao da terra nua nestas regies ainda relativamente baixo. De acordo com levantamento de ofertas de terrenos em Porto Alegre realizado nos jornais Zero Hora e Correio do Povo, os dez menores preos do metro quadrado de reas iguais ou maiores a 20.000 mts2 localizam-se nestas regies. (FIALHO, 2006, p. 99).

Em levantamento realizado em abril e maio de 2005, em um ranking dos menores preos praticados pelo mercado, foram encontradas reas localizadas no bairro Restinga, cujo preo por metro quadrado era de apenas R$ 1,00. importante ressaltar que, enquanto o metro quadrado a R$ 1,00 diz respeito gleba localizada no bairro Restinga, a pesquisa tambm localizou glebas sendo vendidas ao preo de R$3546,52 o metro quadrado, no Bairro Bela Vista, situado em rea considerada nobre pelo mercado imobilirio (FIALHO, 2006, p.
99). A discrepncia entre os dois valores em uma cidade com a escala de Porto

Alegre demonstra cabalmente uma das razes pelas quais os assentamentos populares e informais, sejam eles derivados de loteamentos ou de ocupaes, se produzem na periferia ou em reas gravadas como de interesse ambiental no plano diretor. O mapa a seguir apresenta, ento, um quadro demonstrativo do preo da terra segundo ofertas de glebas em Porto Alegre, dado importante para o municpio no momento de negociar contrapartidas com os empreendedores.

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Figura n 23 Distribuio dos preos do solo urbano em Porto Alegre

Fonte: PREFEITURA DE PORTO ALEGRE. Secretaria do Planejamento Municipal. Projeto Urbanizador Social <http://www.urbanizadorsocial.org.br> . Acesso em 30/07/2007.

Por fim, como uma ltima frente de trabalho, j referida, o projeto Urbanizador Social enfrentou o difcil tema do financiamento para projetos de habitao de interesse social. Nesta rea, a equipe do projeto Urbanizador Social teve como interlocutora e parceira a Caixa Econmica Federal, instituio com a

159

a qual se discutiu a constituio de uma linha de crdito especfica para os parcelamentos do solo via Urbanizador social. Ana Lcia Fialho detalha os obstculos enfrentados nesta rea:

A idia [da linha de financiamento prpria] partia, primeiro, do reconhecimento da importncia do financiamento para viabilizao econmica de projetos no marco do urbanizador social, tanto em relao oferta, quanto em relao demanda. O sistema de financiamento habitacional brasileiro tem limites em relao ao financiamento da produo imobiliria inexistem linhas de financiamento para produo de loteamentos. H algumas linhas que financiam a demanda por lotes, aps a sua produo; e outras linhas para demanda que financiam o lote vinculado oferta de moradia: Programa de Subsdio Habitacional (PSH) e Crdito Solidrio. Isto inviabiliza a entrada de pequenos empreendedores, com nveis de capitalizao muito reduzidos, em projetos formais de urbanizao. Estes empreendedores encontram outra barreira junto CEF a anlise de risco a que esta instituio submete todos os tomadores de financiamento. Os critrios envolvidos neste processo eliminam a maioria das pequenas empresas, seja pelo cadastro, seja pela capacidade de endividamento dos mesmos. (FIALHO, 2006, p. 111)

A equipe do projeto urbanizador social, ciente destes problemas, negociou com a Caixa Econmica Federal a construo de uma linha de financiamento de lotes na planta, como se d, muitas vezes, em empreendimentos habitacionais em prdios residenciais, embora para clientes de maior renda e produzidos por empreendores de maior porte. Nesta frmula, pretendia-se fazer com que o financiamento dos lotes, repassado populao que representa a demanda, fosse repassado diretamente ao empreendedor, pagando as custas da prpria urbanizao do loteamento. Tambm foram negociadas a eliminao da anlise de risco do empreendedor, ficando a prefeitura de Porto Alegre, atravs de convnio firmado com a Caixa, responsvel pela seleo de empreendedores idneos, ainda que tenha sido acordado entre as partes que a prefeitura no figuraria na posio de avalista do financiamento, limitada sua responsabilidade indicao do empreendedor e pressuposta, portanto, uma anlise da solidez financeira da empresa pela

160

municipalidade ao cadastra-la como urbanizador social. O enfrentamento da questo do financiamento pela equipe do Urbanizador n tradicional dos processos de urbanizao e parcelamento do solo - demonstra a maturidade conquistada ao longo da construo do projeto e, sobretudo, a compreenso da complexidade do instrumento do urbanizador social, demandando sofisticadas estratgias, necessariamente interdisciplinares, de implementao.

No momento culminante do processo de implantao do instrumento do Urbanizador Social no municpio de Porto Alegre (momento em que os primeiros projetos estavam prestes a serem aprovados no Conselho do Pano Diretor), o projeto sofreu um grande revs: a oposio venceu a eleio municipal de 2004 encerrando o ciclo de dezesseis anos de Administrao Popular. Iniciado o novo governo, ento, o projeto do Urbanizador Social foi descontinuado em funo uma clara divergncia poltica do novo governo com os objetivos do instrumento. Concretamente 08 projetos de parcelamento do solo pela via do Urbanizador Social e uma grande operao urbana que se projetava para a Regio da Lomba do Pinheiro, foram paralisados. Para alm da tradicional descontinuidade administrativa observada na Administrao Municipal brasileira a cada troca de governos, aqui parece ter havido um movimento poltico mais profundo, no qual a interrupo de um projeto com os objetivos do Urbanizador Social revela uma concepo de cidade, de poltica urbana e habitacional, bem como acerca do papel do estado na regulao do mercado imobilirio das cidades, que radicalmente distinta daquela concepo adotada ao longo do ciclo da Administrao Popular.

As resistncias ao projeto do Urbanizador Social, que se insinuaram ao longo de sua trajetria, tanto internamente Administrao como por parte de setores empresariais e proprietrios de terra, vislumbraram na derrota eleitoral da frente popular a chance de derrotar o projeto e suas pretenses de mudanas de maior flego na gesto da poltica urbana. Ao comentar as instncias 161

participativas, Jacqueline Menegassi chama a ateno para o posicionamento do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental (CMDUA) quanto ao projeto do Urbanizador Social:

Com relao ao CMDUA, vale destacar que sua composio traduz a diversidade de interesses da sociedade. As relaes do projeto do Urbanizador Social com o segmento institucional [ ...] revelam ainda resistncia de alguns setores. O destaque aqui deve ser dado aos outros dois segmentos constituintes do conselho a sociedade civil organizada e as representaes da comunidade onde se verificou uma forte diviso na aceitao do projeto. Nesta diviso percebeu-se, sem nenhuma surpresa, a resistncia das representaes aliadas aos setores empresariais. Por certo no se trata somente de reserva de mercado, pois tais empreendedores pouco interesse manifestaram. Trata-se tambm da repercusso desta produo nos preos do mercado regular. bvio que no interessa a todos a mudana nas regras do jogo da urbanizao da cidade. (MENEGASSI, 2006, p. 144).

Por fora da composio da equipe do Projeto de Desenvolvimento Sustentvel Lomba do Pinheiro, formada majoritariamente por tcnicas de carreira, vinculados municipalidade e sinceramente entusiasmadas com o projeto do urbanizador social, mesmo com todas as dificuldades enfrentadas aps a vitria eleitoral de um projeto de governo oposicionista, se deu continuidade ao projeto da operao urbana da Lomba do Pinheiro, ainda que sob novas bases. Segundo relato da arquiteta Andra Oberrather89, o projeto entrou novamente na pauta do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental no ms de junho de 2007. Os debates sobre a operao urbana, todavia, seguem com as mesmas (ou ainda mais acirradas) resistncias existentes ao tempo do projeto demonstrativo do Urbanizador Social.

Pelo modelo proposto, h captao de plus valias na forma de venda de ndices construtivos e, evidentemente, proprietrios de glebas situadas na
89

Informao repassada autora por e-mail em 20/07/2007.

162

regio, bem como empreendedores, resistem ao novo modelo de gesto urbanstica. O modelo da operao projeta centralidades, altera ndices construtivos e prope novas atividades para a regio, sugerindo que o aproveitamento das novas possibilidades urbansticas seja feito de forma onerosa pelos proprietrios e empreendedores interessados. Seguem os mapas da operao urbana tal como propostos em 2007, aps rediscusso da operao urbana no mbito interno ao governo eleito em 2004. So propostos dois regimes urbansticos: um Regime Urbanstico Bsico e um Regime Urbanstico Mximo, sendo que o empreendedor interessado em usufruir dos indices mximos dever comprar os ndices da municipalidade.

163

Figura n 24

Regime Urbanstico Bsico da Operao urbana

Lomba do Pinheiro:

(Fonte: Prefeitura Municipal de Porto Alegre: Secretaria de Planejamento Municipal)

164

Figura n 25 Regime Urbanstico Mximo da Operao urbana Lomba do Pinheiro:

(Fonte: Prefeitura Municipal de Porto Alegre: Secretaria de Planejamento Municipal)

165

Nesta conjuntura de transio de governos e projetos polticos no municpio de Porto Alegre, a experincia do Urbanizador Social de fato reveladora de concepes de fundo absolutamente contrastantes, nas quais se sucederam duas claras conjunturas. Em um primeiro momento, observa-se a tentativa de um governo municipal de inovar na gesto do uso do solo garantindo cumprimento ao princpio da funo social da propriedade. Em uma conjuntura subseqente, observa-se a vitria eleitoral de um projeto poltico interessado na manuteno de uma velha ordem jurdica garantidora dos privilgios tradicionalmente garantidos ao direito de propriedade tal como concebido no liberalismo jurdico clssico. Na prtica, os interesses de um grupo de grandes proprietrios urbanos prevaleceram, atravs de uma aliana estratgica construda junto aos partidos vencedores no pleito eleitoral. Atravs desta aliana e dos competentes movimentos realizados por estes atores, se promoveu a paralisao do Projeto do Urbanizador Social na cidade de Porto Alegre. Evidentemente, na busca por uma explicao, no se pode ter a ingenuidade de atribuir exclusivamente ao cmbio de governos e projetos polticos a suspenso de um projeto como o do urbanizador social. Tambm necessrio reconhecer que o projeto no teria cado se existisse uma rede de suporte e apoio social desta iniciativa como a que ocorreu no caso do Oramento Participativo. Ainda que o novo governo tivesse uma srie de crticas prtica da gesto oramentria participativa, viu-se obrigado a dar-lhe continuidade, em funo da ampla rede de atores sociais e sujeitos coletivos que lhe davam suporte e exigiam sua manuteno. Neste ponto, fica clara a fragilidade das alianas externas construdas pelo projeto do Urbanizador Social, incapazes de exercer uma presso de fora para dentro sobre o centro do governo, garantindo a sustentabilidade da interveno. As alianas construdas pelo projeto no mbito interno da Administrao Pblica tambm eram frgeis e as resistncias tcnicas que emergiram e foram debatidas durante o processo de formulao da lei e do decreto do urbanizador social, converteram-se em claros obstculos a sua continuidade no momento da transio governamental. De fato, a grande maioria dos tcnicos que, de alguma

166

maneira, tinham se relacionado com o projeto do Urbanizador Social ao longo de sua implantao no municpio, no saram em sua defesa poltica quando o projeto foi ameaado. A ausncia de apoio ao projeto, tanto no mbito externo quanto interno, lhe conferiu grande fragilidade e parece ter sido uma das causas do abandono poltico do urbanizador social no Governo 2005-2008, liderado pelo prefeito Jos Fogaa. At o presente momento, a prefeitura de Porto Alegre no retomou os projetos piloto de urbanizao social paralisados desde a eleio de 2004, tendo sido dada continuidade apenas operao urbana da Lomba do Pinheiro, como vimos, embora esta operao urbana tenha sido assumida antes por iniciativa e empenho pessoal dos tcnicos que haviam se envolvido com o projeto do que propriamente por convencimento do atual governo de que a operao urbana seja importante. H, no entanto, outras municipalidades da regio metropolitana conduzindo o tema e buscando construir parcerias e programar a aplicao do instrumento em seus territrios. A cidade de So Leopoldo a que apresenta uma aceitao e um desenvolvimento maior do instrumento do urbanizador social, inclusive procurando apresenta-lo como alternativa concreta de viabilizao de projetos de parcelamento do solo de interesse social.

167

6 O caso de Bogot: Proyecto Nuevo USME

Em Bogot estudamos uma operao urbanstica proposta pela cidade de Bogot conhecida como Operacin Urbanstica Nuevo USME. O projeto foi desenvolvido desde 2003 e atravessou dois governos municipais, com circunstancias e objetivos muito semelhantes aos do projeto urbanizador social em Porto Alegre, o que nos incentivou comparao. Alm de pretender a conteno de urbanizaes irregulares na regio de USME, o projeto combina uma srie de instrumentos urbansticos de captao de mais valias em uma operao urbana para uma grande rea ao sul de Bogot, territorializando a agenda da reforma urbana naquele pas. Vejamos. 6.1 Breve Histrico A Colmbia tm uma notvel trajetria na rea do Direito Urbanstico, destacando-se na Amrica Latina por sua legislao avanada e pelo tratamento constitucional que dispensa ao direito de propriedade. Enquanto a maior parte dos pases da regio estabelece que a propriedade tem uma funo social, a Constituio colombiana estabelece que la propiedad es una funcin social que implica obligaciones. Note-se que o dispositivo no coloca a funo social da propriedade como algo externo ao direito de propriedade, pelo contrrio, faz com que esta funo social seja elemento intrnseco e caracterizador desse direito. Alm do mais, o fato de que o dispositivo constitucional mencione que a propriedade implica obrigaes, sem dvida alguma altera o estatuto do direito de propriedade, tradicionalmente percebido como mero feixe de direitos reconhecidos ao proprietrio. A radicalidade desse preceito constitucional, ainda que questionada judicialmente, foi confirmada pela jurisprudncia das mais altas cortes colombianas, consolidando os avanos jurdico-polticos da Constituio colombiana de 1991. No que diz respeito poltica urbana, a Colmbia aprovou duas leis muito importantes nas dcadas de 80 e 90, a saber a Lei de Reforma Urbana (Lei 9 de 1989), ainda em um momento anterior promulgao da

168

Constituio de 1991, e a Lei de Desenvolvimento Territorial (Lei 388 de 1997). Estas leis, que demandaram anos de discusses e a mobilizao de diferentes atores sociais, inovaram a agenda da poltica urbana no pas, estabelecendo um elenco de instrumentos e princpios orientadores para o planejamento urbano e a gesto urbanstica das cidades colombianas. Os princpios indicados pela lei 388/97 90 para o ordenamento do territrio urbano colombiano, adotam como bssola do desenvolvimento urbano o primado dos interesses coletivos sobre os interesses individuais dos proprietrios urbanos; a funo social e ecolgica da propriedade e a distribuio eqitativa das cargas e benefcios da urbanizao. Alm disso, a lei se notabiliza pelo destacado papel conferido ao poder pblico municipal para regular os mercados de solo urbano e garantir um desenvolvimento urbano orientado pelo planejamento municipal, a partir do reconhecimento de que o urbanismo uma funo pblica91. Como tcnica de Planejamento Urbano, a lei 388/97 adotou um sistema de planos em cascata (MALDONADO et al, 2006), tendo na figura do Plano de Ordenamento Territorial P.O.T. a pea legal de articulao de todo o sistema de planejamento urbano. Esses planos tem funes claramente definidas pela lei e que vo mais alm de uma mera ordenao do territrio que sirva de indicador ao mercado imobilirio. Segundo o artigo 6 da lei 388/1997 as funes do POT tem antes um papel proativo, que pode ser sintetizado nas seguintes funes: Definio de estratgias territoriais de uso, ocupao e manejo do solo urbano. Desenho e adoo de instrumentos (dentre os disponibilizados pela lei 388) e procedimentos de gesto e atuao urbana integral articulada a atuaes setoriais que afetem a estrutura do territrio municipal. Definio dos programas e projetos que dem concretude a estes propsitos.

90 91

Ver artigo 2 da lei federal colombiana n 388/1997. Ver artigo 3 da lei federal colombiana n 388/1997.

169

A lei 388 exige que o contedo estrutural dos Planos de ordenamento territorial sejam revisados a cada nove anos (trs gestes administrativas), mas que os contedos urbanos de curto prazo e os programas de atuao sejam revisados a cada gesto administrativa, correspondendo a um prazo de trs anos 92 . Assim, na cidade de Bogot, o Plano de Ordenamiento Territorial sofreu sua ltima reviso em 2003, encontrando-se em plena vigncia o Decreto 469 de 2003.

6.2 A regio de USME como um territrio estratgico

O atual plano diretor definiu para a regio de USME uma operao estratgica, visando especialmente reservar uma regio com posio territorial privilegiada, para a promoo de uma integrao econmica com a regio dos Llanos orientales colombianos, corredor de produo agrcola conhecido como o celeiro de Bogot e uma importante ligao econmica entre Bogot e a Venezuela.93 A imagem a seguir mostra a localizao da localidade de Usme na cidade de Bogot:

Ver artigo 28 da lei 388/1997, que versa sobre os prazos de vigencia e reviso dos Planos de Ordenamento Territorial. 93 Ver artigo 26 do Decreto 469/2003 em que so elencadas as vrias operaes estratgicas priorizadas pelo POT.

92

170

Figura n 26 Localizao de USME em Bogot por foto de satlite

LOCALIZACI LOCALIZACIN DE LA OPERACI OPERACIN NUEVO USME

Fonte: ALCADA MAYOR DE BOGOT. Operacin Urbanstica Nuevo USME

No processo de discusso desta operao, durante o governo do Alcaide Antanas Mockus 94 , no entanto, o contedo e os objetivos desta operao estratgica foram bastante alterados, revestindo a operao de grande importncia para a poltica urbana de Bogot. Antanas Mockus, que pela segunda vez tinha se elegido prefeito de Bogot, pretendia marcar sua Administrao por projetos de carter estratgico, dada a influncia que a doutrina de urbanistas como Jordi Borja tinha sobre este prefeito, ex-reitor da Universidad Nacional de Colmbia e intelectual de renome na Colmbia. neste contexto que o projeto de USME valorizado pelo governo como possibilidade de reverso das formas tradicionais de produo de cidade para os pobres e, alm disso, como territrio passvel de aplicao dos inovadores instrumentos urbansticos trazidos pela lei 388/1997. Neste momento coincide com a inteno do governo uma atuao do Lincoln Institute of Land Policy na Colmbia, atravs de uma parceria com o CIDER Centro Interdisciplinario de
94

Antanas Mockus governou Bogot por duas gestes no consecutivas: 1995-1997 e 2001-2003.

171

Estdios sobre Desarrollo, um laboratrio da Universidad de Los Andes, envolvendo a investigao, capacitao de tcnicos, desenvolvimento e implementao dos instrumentos inovadores da Ley de Reforma Urbana naquele pas. Em um esforo sinrgico de concretizar uma operao urbanstica em USME, ento, o CIDER acorda com a municipalidade a elaborao da proposta da operao urbanistica Nuevo USME, recebendo o apoio do Lincoln Institute of Land Policy para o desenvolvimento de um projeto demonstrativo. A cidade de Bogot altamente pressionada pelo dficit habitacional para famlias de baixa renda. Esse dficit foi estimado em 340.000 unidades habitacionais no ano de 2006 95 . A regio sul de Bogot, onde localiza-se o projeto USME uma das mais pobres da cidade. Segundo Humberto Molina:

Los indicadores han puesto en evidencia que la localidad [de USME] es la que presenta las peores condiciones de vida de la ciudad y, dado el origen bsicamente informal de su proceso de urbanizacin, se puede concluir que Usme es la localidad con mayores carencias urbanas, econmicas y sociales del Distrito Capital. [] Seis de cada siete habitantes de la localidad se contabilizan con ingresos menores a dos dlares diarios, es decir, est bajo la lnea de pobreza. As mismo, 1 de cada tres habitantes se encuentran en condiciones de indigencia. ( MOLINA, 2003, p11).

Em funo desta realidade scio-economica, a regio de USME vem sendo foco de inmeras urbanizaes piratas, uma forma de produo informal de cidade e de resposta ilegal a uma parcela da demanda habitacional no contemplada pela poltica habitacional tradicionalmente implementada na Colmbia com base em um sistema de subsdios. Nas urbanizaes piratas os lotes so comercializados aos adquirentes em condies bastante precrias, totalmente desprovidos de infra-estrutura e de servios urbanos, ainda que com valores excessivamente altos, como se j dispusessem desses servios. Alm disso, como a regio tem uso predominantemente rural, os urbanizadores
95

Dados fornecidos pela Secretaria de Planejamento de Bogot em fevereiro de 2007.

172

piratas obtm altos lucros nessas operaes de compra e venda, pois compram a terra em glebas com preo de terra rural e, mesmo sem implantar a urbanizao, comercializam os lotes operando um preo de metro quadrado equivalente aos preos praticados em terra urbanizada. Segundo dados apresentados pela jurista Maria Mercedes Maldonado96, na regio de USME, localizada em zona de expanso urbana, as terras so compradas pelos urbanizadores piratas a um preo ao redor de US$ 1,00 o metro quadrado e so depois comercializados a preos que variam entre US$ 25,00 a US$ 35.000 o metro quadrado sem que o urbanizador tenha implantado a urbanizao e sem as doaes necessrias implantao do sistema virio e dos equipamentos. O lucro do urbanizador extraordinrio, portanto. Evidentemente, estes loteamentos tem de ser urbanizados pelo poder pblico a posteriori, em programas de melhoramentos de bairro nos quais os custos de implantao da infra-estrutura e dos servios pblicos se elevam entre trs e cinco vezes, j que so feitos ex post ocupao humana. ilustrao de rea loteada irregularmente segundo este esquema: Segue-se

Maria Mercedes Maldonado foi coordenadora do projeto Provisin de suelo urbanizado para vivienda social y redistribucin social de plusvalas, realizado em Bogot, na regio do Proyecto Nuevo USME, com apoio do Lincoln Institute of Land Policy. Os dados foram apresentados em entrevista autora no dia 12/02/2007.

96

173

Figura n 27 Urbanizacin pirata em Bogot

(Fonte: Alcadia Mayor de Bogot: Secretaria Distrital de Planeacin)

6.3

A operao urbanstica Nuevo USME: objetivos e estratgias

Considerando esta problemtica ligada produo irregular na cidade de Bogot, a Operao Estratgica Nuevo USME foi concebida como um conjunto de atuaes, aes urbansticas, instrumentos de gesto urbana e intervenes econmicas e sociais definidas e desenvolvidas para consolidar a estratgia do POT para a regio em que se situa o povoado de USME. Est concebida como um Plano de Ordenamento Zonal, um instrumento de zoneamento que ser implementado tanto na Zona Norte quanto na Zona Sul da capital colombiana, como mostra o mapa a seguir: 174

Figura n 28 Planes de Ordenamiento Zonal en Bogot

NATURALEZA DE LA OPERACI OPERACIN NUEVO USME La Operacin Urbanstica Nuevo Usme se define mediante un Plan de Ordenamiento Zonal

POZ BORDE NORTE

Planes de Ordenamiento Zonal: Son planes de ordenamiento del suelo, desarrollo de la infraestructura urbana y aplicacin de instrumentos de gestin a escala zonal para las dos reas de expansin de la ciudad, al norte y al sur

Control a precios del suelo Urbanizacin con cargo a los propietarios Movilizacin de recursos

POZ NUEVO USME

Fonte: ALCADA MAYOR DE BOGOT. Operacin Urbanstica Nuevo USME

Considerando a problemtica complexa que pretende enfrentar, a Operao Nuevo USME assumiu, entre outros, os seguintes objetivos97:

Concretar uma estratgia para enfrentar a urbanizao ilegal, baseada na construo social de um borde urbano rural e no reconhecimento da lgica de produo da social da cidade popular.

A operao Nuevo USME assume muitas dimenses, sendo que para cada uma delas se assumem diferentes objetivos. Neste sentido, estamos apresentando aqui aqueles objetivos mais diretamente ligados ao foco desta investigao, ou seja a produo de solo urbanizado. Os objetivos aqui apresentados so uma livre traduo dos objetivos apresentados no projeto de Decreto em que se adota a Operao Estratgica Nuevo USME.

97

175

Dar prioridade gerao de solo urbanizado como elemento bsico para garantir o acesso moradia da populao de baixa renda, como estratgia para enfrentar a urbanizao ilegal.

Proporcionar uma oferta formal de moradias e habitat dignos para a populao de baixa renda, mediante a aplicao de instrumentos de planejamento e gesto do solo para controlar o fracionamento ilegal.

Orientar os processos de ocupao, transformao, conservao do territrio e interveno pblica no mercado de solo, com base na distribuio eqitativa das cargas e benefcios derivados dos processos de desenvolvimento urbano, visando melhorar as condies urbansticas e de qualidade de vida dos habitantes atuais e futuros do territrio de USME.

A operao prope que estes objetivos sejam atingidos atravs de uma srie de estratgias, como podemos ver em uma imagem sntese das vrias estratgias, em uma espcie de modelo da operao NUEVO USME:

176

Figura n 29 Estratgias da Operao Urbanistica Nuevo USME:

ENFOQUE DE LA OPERACI OPERACIN NUEVO USME

Estrategias de la Operacin
CONSTRUCCIN DE UN BORDE URBANO-RURAL A trav travs de: 930 hect hectreas Ocupacin respetuosa del entorno (baja densidad) Plan de 55.000 viviendas

Zonal rural mediante Al a 2020 ao apoyo Ordenamiento Proteccin de la produccin tcnico y reasentamiento para proteger de Nuevo Usme productivo En 4 planes parciales el medio ambiente y evitar el fraccionamiento
PLANTA Recuperacin de quebradas, el ro Tunjuelo, las ACUEDUCTO
reas forestales Previene la ocupacin de reas protegidas y genera espacio pblico CONSOLIDAR POLTICA DE COMPETITIVIDAD: Conexin de la ciudad al Orinoco, intercambio de alimentos y educacin superior PROTEGER EL CASCO ANTIGUO DE USME: Centro de servicios rurales ESTRATEGIA SOCIAL: desarrollo progresivo y proteccin del entorno rural para crear un borde a la ciudad
Centro Urbano

CONSOLIDAR EL SISTEMA ECOLGICO

Plataforma Log Logstica Agroparque

PLATAFORMA Universidad LOGSTICA Nodo DE CIUDAD Parque Servicios ALIMENTOS Industrial CONSTRUIDA

Zona rural Pre-pramo

REApara DEvivienda LA OPERACI N NUEVO USME OPERACI Acceso a suelo urbanizado por de la Operacin

rea de produccin agrcola para campesinos

Fonte: ALCADA MAYOR DE BOGOT. Operacin Urbanstica Nuevo USME

Tratam-se de estratgias complementares e trataram de lidar com o territrio de maneira integrada. A formulao destas estratgias foi resultado de um amplo debate conduzido pelo Governo Municipal tanto com os atores sociais interessados no teritrio de USME, muito especialmente com seus moradores e agricultores, como internamente ao governo, j que muitos conflitos emergiram neste processo entre as vrias secretarias e departamentos, dada, inclusive a complexidade do prprio territrio da operao. Em relao Poltica habitacional, a operao prope uma estratgia de ocupao do territrio de USME que baseia-se na miscigenao social, na mescla de diferentes estratos sociais e usos, com variada oferta de produtos imobilirios orientada consolidao de uma borda urbano-rural cidade, em que os moradores, independentemente da atividade econmica que desenvolvam ou da classe social a que pertenam, possam viver usufruindo de habitabilidade e moradia digna. A estratgia prope a flexibilizao de normas

177

urbansticas visando incluso social e o reconhecimento da pluralidade de formas de hbitat. Alm disso, pretende-se incrementar a oferta de lotes urbanizados, especialmente, e apenas eventualmente equipados com um mdulo bsico de moradia. Completando a estratgia proposta, o modelo da operao traz para USME a localizao de atividades industriais, equipamentos pblicos e dotao de servios hoje deficientes na regio98. A estrutura scioespacial planejada pela operao urbana est orientada a favorecer o equilbrio territorial em termos sociais, de proviso de servios urbanos e de integrao das vrias localidades e centralidades propostas. Esta estratgia pode ser vislumbrada no mapa a seguir, no qual se apresenta a proposta de estruturao scio econmica e espacial para a regio de USME.

98

Ver Decreto 252/2007, art. 11

178

Figura n 30 -Estrutura scio-econmica proposta para a ocupao a Regio de USME:

Fonte: Alcadya Mayor de Bogot: Secretara Distrital de Planeacin - Direccin de Operaciones Estratgicas.

179

Aqui nos interessa analisar de forma mais detida o leque de instrumentos jurdicos e urbansticos que foram propostos no bojo da operao, como forma de viabilizao dos objetivos e estratgias propostos para o territrio de USME. So instrumentos de gesto do solo urbano derivados da lei 388/1997. Salientase que o sentido dado expresso gesto do solo na Colmbia bastante abrangente, conforme esclarecem Maldonado e outros:
La gestin del suelo se puede definir como el conjunto de intervenciones de las entidades pblicas sobre el mercado de la tierra, destinadas a alcanzar los objetivos ticos y polticos que asume una colectividad en los procesos de transformacin, ocupacin y conservacin de un territorio. Se puede definir tambin como todas las acciones tendientes a asignar unas reglas del juego para la utilizacin de los terrenos, dirigidas a la distribucin de derechos entre los propietarios y la colectividad. (MALDONADO et al, 2006, pg. 77, grifos nossos).

6.4

Instrumentos jurdico-urbansticos Urbanstica Nuevo USME.

da

Operao

Passamos a apresentar os instrumentos jurdico-urbansticos utilizados na Operacin Urbanstica Nuevo USME, como forma de ilustrar a riqueza da proposta de gesto do solo neste projeto.

6.4.1 Anncio do projeto Atravs do Decreto 266/2003 a municipalidade de Bogot fez o anncio do projeto, com o objetivo de congelar o preo dos terrenos envolvidos na operao urbanstica, impedindo que, no decorrer da mesma, os proprietrios colocassem na mesa de negociao valores de metro quadrado incorporando a valorizao decorrente da prpria ao do poder pblico ao lanar o projeto. Trata-se de um mecanismo preventivo, previsto na lei 388/1997 e que visa evitar a apropriao indevida de plus-valias pelos proprietrios e agentes privados atingidos pela operao. Liga-se ao principio geral de Direito que veda

180

o enriquecimento sem causa.

No caso da Operao Urbanstica dos terrenos

Nuevo USME o anncio do projeto com a adoo dos valores bsicos para fins de avaliao (avalos de referencia) abrangidos pela operao foi feito no ano de 2003 e, segundo Gabriela Nio Sicard (2007, p.5), consultora do Projeto Nuevo USME, o processo teve como resultado um avaliao mdia de $ 4.400,00 (pesos colombianos) por metro quadrado, o que equivale a US$ 2,30 / m2, o que bastante baixo para os padres de Bogot. No Decreto 252/2007, que aprova a operao estratgica Nuevo USME, este mecanismo encontra-se referenciado no artigo 57, com a seguinte redao:

Artculo 57. DETERMINACIN DE LOS PRECIOS DEL SUELO ANTES DE LA FORMULACIN Y EJECUCIN DE LOS PLANES PARCIALES. Los precios del suelo que sern tenidos como valores de referencia para la aplicacin de los diferentes instrumentos de gestin del suelo, el clculo de las plusvalas, los aportes de suelo, los mecanismos de gestin asociada derivados de los planes parciales y en los casos en que sea necesario recurrir a enajenacin voluntaria o expropiacin, son aquellos obtenidos en el proceso de avalo realizado en desarrollo del Decreto Distrital 266 de 2003.

- Evidentemente, o Decreto da operao urbana prev a aplicao de correo monetria sobre aquela avaliao de 2003, visando repor a inflao observada no perodo, mas o mecanismo cumpre com o objetivo de impedir que outros valores sejam agregados aos preos dos terrenos privados em funo das expectativas do mercado imobilirio provenientes da prpria implementao da operao urbanstica. 6.4.2 - Gesto associada por meio de reajuste de terras No sistema de Gesto associada, um conjunto de terrenos, bem como seus proprietrios, ficam vinculados, em condies de equidade, ao cumprimento de obrigaes urbansticas tais como aporte de solo para a 181

instalao de equipamentos pblicos, financiamento da implantao das infra-estruturas requeridas na regio, bem como de reas de lazer e outros equipamentos sociais previstos na lei ou no Plano de Ordenamento Territorial. Essa gesto associada utiliza, comumente, o sistema de reajuste de terras como frmula para o cumprimento das obrigaes urbansticas. O reajuste de Terras um mecanismo concreto de reorganizao fundiria da rea objeto da atuao urbanstica que j existia no ordenamento jurdico colombiano desde a lei 9 de 1989. Atravs do reajuste de terras que so feitas as doaes ao poder pblico para todas as finalidades requeridas, bem como so fixadas as novas glebas resultantes do reajuste de terras para cada um dos proprietrios envolvidos na operao. Segundo Maldonado, o reajuste de terras tem de ser formalizado mediante escritura pblica e tem tambm um papel de fixar os valores tanto dos terrenos aportados quanto dos terrenos resultantes do reajuste, aps as devidas doaes ao poder pblico. na operao de reajuste que se verificar o quantum devido a cada proprietrio por seu aporte original. A indenizao deve ser feita em terrenos ou em dinheiro. Tambm ser pelo reajuste de terras que eventuais compensaes sero feitas aos proprietrios, j que o mecanismo prev um tratamento econmico isonmico de todos os proprietrios, independentemente da destinao concreta que seu terreno v ter (lotes, praa, comrcio, etc.). O plano de reajuste de terras deve ser aprovado pelos proprietrios que detenham, no mnimo, 51% da terra objeto da operao urbanstica99. 6.4.3 Repartio de cargas e benefcios O sistema de repartio de cargas e benefcios (reparto de cargas y beneficios) tem por fundamento a igualdade de todos os cidados perante a normativa urbanstica, decorrendo da que quando a normativa beneficiar mais a uns proprietrios do que a outros (a
99

Ver artigo 45 da ley 388 de 1997.

182

chamada loteria urbanstica), o princpio da repartio eqitativa atar de aplainar estas diferenas distribuindo de forma equnime o que todos e cada um vo pagar e ganhar com a urbanizao. Est previsto na lei 388/1997 no artigo 38. Concretamente, a repartio de cargas e benefcios se d atravs da elaborao e aprovao de um Plano Parcial, ou seja, em uma rea determinada da cidade na qual o Plano de Ordenamento Territorial previu a possibilidade e convenincia pblica para a realizao de uma operao urbanstica a fim de implantar um projeto de interesse estratgico para a cidade, se adotar, dentre outros aspectos, um plano de reparto de cargas e benefcios. O sistema prev, portanto, um mbito espacial para a repartio de cargas e benefcios. Segundo a lei, esse mbito territorial pode ser pequeno, restrito a uma unidade de atuao, mas devido complexidade dessas operaes, bastante comum que se busque agregar vrias unidades de atuao urbanstica, buscando uma concertao de maior escala entre os proprietrios para fazer frente repartio de cargas e benefcios, especialmente tendo em vista a elevao dos custos de implantao da infra-estrutura em unidades de atuao muito pequenas. Pelo mecanismo de repartio de cargas e benefcios, os proprietrios se encarregam de financiar a urbanizao, assumindo o pagamento dos nus (cargas) locais, podendo fazer esse pagamento ao municpio com aportes de terrenos ao municpio ou em dinheiro. Maria Mercedes Maldonado esclarece, todavia, que os objetivos do sistema de repartio de cargas e benefcios no sistema urbanstico colombiano vo alm do mero pagamento das obras necessrias urbanizao, sistematizando-os assim:
1. Regular o controlar los precios del suelo desde el inicio de la intervencin pblica. 2. Evitar la adquisicin del suelo para infraestructuras, reas verdes y recreativas o equipamientos sociales mediante enajenacin voluntria o expropiacin, obteniendo-lo a travs de los aportes de suelo definidos en el reparto.

183

3. A partir de los incrementos de precios de suelo producidos por el mismo plan o proyecto, crear fuentes de financiacin o movilizar recursos que permitan territorial. 4. Dar un tratamiento igual o equitativo a los propietarios del suelo objeto del plan parcial y la gestin asociada, en relacin con las obligaciones y con los aprovechamientos urbansticos. (MALDONADO et al, 2006, p. 140) financiar la ejecucin de las obras establecidas en la ley o los planes de ordenamiento

O mecanismo tem sua origem no sistema urbanstico espanhol e, atravs dele, os terrenos (e seus proprietrios) ficam vinculados ao pagamento das cargas e ao financiamento dos custos da urbanizao para fazerem jus aos direitos de construir decorrentes da normativa urbanstica, ou seja, para gozar dos benefcios decorrentes do processo de planejamento urbano e de sua execuo, necessrio assumir os nus do processo. Evidentemente, os nus (cargas) so calculados oportunamente, mas preciso deixar claro que na Colmbia o mecanismo de reparto se constitui em um instrumento, uma tcnica concreta de reparto dos custos da urbanizao, sem o qual no se obter a licena para construir, estando longe, portanto, de ser um mero princpio jurdico-urbanstico. Os proprietrios que no estejam de acordo com a proposta do Plano Parcial, com o projeto de operao urbanstica, com o reajuste de terras proposto ou com a repartio de nus e benefcios podero vir a ser desapropriados forosamente. Nestes casos, os proprietrios podem vir a ser indenizados com direito de construir, e o valor da indenizao descontar o valor decorrente das expectativas ou mais valias geradas pelo anncio do projeto. necessrio destacar, todavia, que a desapropriao no o objetivo da operao, j que todo o esforo do sistema de reparto de cargas e benefcios visa justamente

184

evitar gastos pblicos com desapropriaes. O sistema conta com uma caracterstica intrnseca da urbanizao capitalista que a valorizao experimentada pelos terrenos pela execuo do projeto de urbanizao, sendo que so precisamente os incrementos de solo que vo pagar as cargas do processo e, ao mesmo tempo, ser atrativas aos proprietrios para que manifestem adeso ao projeto. Abaixo se inclui ilustrao em que se apresentam os elementos essenciais de um sistema de repartio eqitativa de cargas e benefcios100.

Fonte da ilustrao: MALDONADO COPELLO, Maria Mercedes et al. Planes parciales, gestin asociada y mecanismos de distribucin equitativa de cargas y beneficios en el sistema urbanstico colombiano: marco jurdico, conceptos bsicos y alternativas de aplicacin. Bogot: Lincoln Institute of Land Policy, 2006, pg. 141.

100

185

6.4.4 Fidcia A fidcia surge na operao urbanstica Nuevo USME como uma forma de contornar o obstculo representado pela propriedade privada neste territrio. A estrutura de propriedade fundiria representa um problema clssico para o planejamento urbano, dado que a municipalidade faz seus exerccios de planejamento, classificao de solo, zoneamento, diagnstico e prognstico para os territrios municipais desconsiderando a estrutura da propriedade imobiliria deste mesmo solo, fato que pode vir a representar um problema futuro, quando da execuo do planejamento urbano. Tradicionalmente, a forma como o Direito Pblico lida com este problema, , pela via do Direito Administrativo, empregando o clssico instituto da desapropriao, pelo qual a coletividade indeniza um proprietrio privado para que uma funo pblica como a do urbanismo, possa ser implementada. Trata-se de uma inverso absoluta do princpio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse particular, visto que, em um caso como esse, o interesse do particular claramente prevalece sobre o interesse da coletividade. No caso da adoo da figura jurdica da fidcia, o Direito Urbanstico colombiano encontrou uma forma de lidar com o problema que consegue uma soluo jurdica para este conflito propriedade privada X urbanismo que parece mais conforme com o interesse pblico. Ao invs de se utilizar a desapropriao, todos os terrenos e valores necessrios urbanizao da unidade de atuao so confiados a uma entidade fiduciria, selecionada pela Administrao pblica segundo regras gerais de contratao pelos rgos pblicos. A cada fideicomitente aportante no fideicomisso, so entregues papis que representam seus direitos de beneficio no negcio, direitos que so calculados na data efetiva do aporte fidcia, para que sejam depois convertidos em terra ou dinheiro

186

quando da finalizao da operao urbanstica, depois de pagas todas as cargas pertinentes. Como se pode ver, a fidcia cumpre com um papel importante na gesto do sistema de reparto de cargas e benefcios. Atravs da fidcia, a figura da propriedade privada relativizada ao mximo, pois h um gestor comum de todos os ativos e, aps a urbanizao e o pagamento de todas as cargas e dotaes ao poder pblico, que os proprietrios privados voltam a ter um patrimnio privado, que lhes revertido pela sociedade fiduciria. Alm disto, no difcil vislumbrar o quanto o sistema mais econmico para a municipalidade, deslocando o pagamento da urbanizao para os proprietrios privados.

6.4.5 Participao em mais-valias

Uma

das

reas

em

que

Colmbia

demonstra

maior

amadurecimento no sistema urbanstico, diz respeito recuperao da valorizao experimentada pelos imveis privados em decorrncia da ao do poder pblico. Conforme esclarece Samuel Jaramillo, h razes histricas para tanto:

[...] en Colombia existe una larga tradicin de utilizacin de un instrumento para impositivo de captacin por parte del estado de incrementos en el precio de la tierra urbana: la denominada Contribucin de Valorizacin. Por lo menos desde 1921 existe una prctica ms o menos interrumpida por parte de autoridades de financiar ciertas obras pblicas con contribuciones de los propietarios de los predios que presumiblemente reciben el impacto positivo de estas inversiones. (JARAMILLO, 2001, p. 73, grifos nossos)

A Colmbia, como se v, j tinha uma experincia com a Contribuio de Valorizao, um equivalente da nossa contribuio de 187

melhoria, desde o incio do sculo passado. O tema foi objeto de inmeras leis federais naquele pas, e ainda na dcada de 30 passa a ser um tributo de aplicao facultada capital Bogot e s demais capitais de estados, passando a ter um carter eminentemente local (JARAMILLO,
2001, p. 74). A Contribuio de Valorizao foi largamente utilizada e

representou fonte importante de receita municipal nas dcadas de 60 e 70101. A aplicao desse tributo de uma forma ampla na Colmbia como que naturalizou o tema da captao de mais valias no pas e permitiu um amadurecimento do debate acerca do potencial de aprofundamento dessas polticas nos anos seguintes. A Contribuio de Valorizao, tal como a contribuio de melhoria utilizada no Brasil, no alcana a totalidade das valorizaes experimentadas pelos imveis urbanos, atingindo to somente a valorizao acarretada por obras realizadas com dinheiro pblico. Pela regulao colombiana da lei 48/68 o montante total a ser recuperado no podia exceder o custo do investimento pblico. Como j se viu, no entanto, outras aes do Poder Pblico, s vezes at mesmo desprovidas de recursos pblicos, so capazes de agregar valores extraordinrios aos imveis urbanos atravs de cmbios de uso e/ou zoneamento. Alm disso, no so raras as vezes em que a agregao de valor experimentada pelos imveis beneficiados por determinada obra pblica muito superior ao montante total do investimento pblico. As limitaes do instrumento da Contribuio de Valorizao, , combinadas a um ambiente culturalmente acostumado cobrana das mais valias e a uma enorme necessidade pblica de incrementar as receitas dos municpios tornaram possvel a introduo de um novo instrumento no ordenamento jurdico da Colmbia. Trata-se da Participao Municipal nas mais valias urbanas (Participacin Municipal en las plusvalas urbanas). Esse instrumento foi introduzido pela Lei 388 de 1997, com o propsito no de substituir, mas de complementar o instrumento da Contribuio de Valorizao. Segundo

101

Lei 48/68 consolidou a matria e as vrias normativas anteriores.

188

Jaramillo(2001, p.88-89), o novo instrumento seria bem mais completo e eficiente que o tributo anterior no intuito de captao de mais valias:
Se establecen tres hechos generadores de la Participacin en Plusvalas, consistentes en decisiones administrativas que configuren acciones urbansticas, de la siguiente manera: a) El establecimento o modificacin del rgimen o zonificacin de usos del suelo que tengan como consecuencia un incremento de los precios de los inmuebles, y que incluye el caso notable de la incorporacin de suelo rural al suelo urbano. b) La autorizacin de un mayor aprovechamiento del suelo en edificacin, bien sea en trminos de la elevacin del ndice de Ocupacin o el ndice de Construccin, o ambos a la vez. c) La ejecucin de obras pblicas por parte del Estado que afecten positivamente los precios de los terrenos.

Como se v, a atual lei colombiana tratou de ampliar bastante o espectro da possibilidade de cobrana das valorizaes imobilirias, tornando inequvoca a possibilidade de recuperao de valores agregados aos imveis sem correspondncia com os gastos do poder pblico no processo de urbanizao. Este mecanismo colombiano de Participao em mais valias permite ao Poder Pblico uma margem bem mais larga de atuao comparativamente ao que temos hoje no Brasil, j que autoriza a captao da valorizao experimentada pelos imveis em funo tanto de alteraes da normativa urbanstica, quanto do processo de planejamento urbano e de urbanizao das cidades colombianas.

No caso do projeto Nuevo USME, a operao urbanstica considera que a aprovao dos planos parciais que compe a operao (quatro planos), so fatos geradores de mais valias, e a recuperao destas mais valias se dar atravs da gerao de solo urbanizado destinado produo de habitao de interesse social. O poder pblico poderia receber as mais valias sob a forma de terrenos ou de dinheiro, ou ainda em infra-estrutura. Maria Mercedes Maldonado demonstra, no entanto, que a operao urbanstica foi mais alm, propondo que a participao em mais valias se direcionasse diretamente s famlias de baixa renda, e justifica:

189

Al adoptar una actitud activa en la regulacin de la ocupacin del rea mediante la distribucin de tales derechos de construccin, el municipio se encuentra en una posicin ms ventajosa para negociar directamente con los urbanizadores piratas y para emular de alguna manera sus acciones mediante la dotacin de suelo urbanizado (terrenos y servicios) a precios asequibles. Con este enfoque jurdico el municipio garantiza la dotacin de carreteras, redes de servicios pblicos, zonas verdes y espacios pblicos y recreativos que por lo general los urbanizadores piratas no ofrecen o que los propietarios de tierras rurales no pueden mantener. En sntesis, el procedimiento asigna los derechos de construccin a los habitantes de pocos ingresos que con el tiempo construirn viviendas gracias a sus propios esfuerzos. Al reducir los derechos de construccin del propietario original a travs del Plan Parcial, tambin se reduce el precio del suelo. (MALDONADO COPELLO, 2003 b)

Pelas recentes negociaes, pretende-se que os proprietrios da regio financiem com o pagamento de plus-valias a urbanizao de 25.000 lotes com servios, que devero ocupar 50% da rea til residencial do territrio urbanizado102.

6.5 Conflitos na configurao da operao urbanstica

A operao, tal como foi proposta inicialmente, no pretendia, a princpio, que esta urbanizao fosse acompanhada da construo das casas, mas se contentava com a oferta de lotes urbanizados. Pela proposta elaborada pelo CIDER em parceria com a municipalidade, com o apoio do Lincoln Institute of Land Policy, pretendia-se dialogar com a construo social e cultural do Habitat, valorizando a forma progressiva como os pobres tradicionalmente constroem suas moradias. Alm disto, como forma de oferecer um atrativo a mais para o projeto, os lotes teriam o tamanho de 75mts2, que o tamanho de lote tradicionalmente comercializado pelos loteadores piratas que

102

Conforme informao de fontes documentais oficiais relativos operao urbanstica Nuevo USME.

190

operam na regio de USME, com isto se pretendia competir com a urbanizao irregular.

preciso dizer, no entanto, que esta proposta no obteve consenso sequer dentro da Administrao Municipal. A operao Nuevo USME proposta pela Secretaria de Planejamento do municpio, mas METROVIVIENDA, companhia municipal responsvel pela produo

habitacional para a populao de baixa renda de Bogot, empresa que trabalha com um mtodo mais tradicional, desapropriando terras para urbanizar, se ops comercializao de lotes com servios, j que em seus projetos costuma comercializar o lote j com a moradia construda. Outro ponto de divergncia inter-governamental diz respeito ao tamanho dos lotes, j que os lotes comercializados por METROVIVIENDA tem tamanho bem menor que os 75mts2 propostos pela operao, perfazendo moradias construdas em fita, com unidades habitacionais de apenas 50 mts2. A companhia argumenta que para atender a demanda habitacional de Bogot necessrio produzir habitaes em projetos de maior densidade, ao passo que a Secretaria de Planejamento defende que no h como pretender competir com os urbanizadores piratas com lotes to pequenos. O economista Humberto Molina, um experto contratado para fazer uma avaliao do potencial de desenvolvimento econmico da regio em que acontece a Operao Urbanstica de USME comenta a respeito do tema:
Para la poblacin pobre la vivienda no solo es el instrumento para resolver una necesidad bsica, el abrigo, sino tambin el ms importante esfuerzo de ahorro que realiza en la vida, lo cual hace que no slo sea un bien de primera necesidad sino tambin un bien patrimonial e instrumento de acumulacin de riqueza y, como tal, herramienta para la superacin de la pobreza crtica.El desarrollo progresivo de la vivienda, que se inicia con el lote con servicios, permite la adicin patrimonial continua, que conduce no solo a la acumulacin de riqueza, sino tambin le permite a la vivienda asumir roles econmicos bien para la localizacin de actividades conexas y compatibles con la vivienda (comercio o fami-industrias) o generar otros espacios habitacionales para su explotacin econmica. La poltica de vivienda que se propone debe reconocer la pertinencia de las polticas de

191

desarrollo progresivo, pues tiene ms potencialidades econmicas que las que promueven la vivienda terminada, dado que en dicho caso las posibilidades de adicin patrimonial es mnima y su potencial econmico muy restringido, fundamentalmente por el tamao de los lotes que se entregan, substancialmente menores a los ofertados por la urbanizacin informal. (MOLINA, 2003, p. 229, grifos nossos)

A tabela abaixo traz as informaes bsicas sobre a operao urbana, consagrando um equilbrio entre produo de lotes urbanizados e construo de moradias, resultado da negociao interna Administrao Pblica, em que se buscou contemplar a viso dos dois rgos sobre o territrio e a questo da moradia:
Poblacin y viviendas del POZ103
Poblacin esperada Unidades de vivienda previstas (VIP y VIS tipo 1 y 2) Lotes con urbanismo previstos Avalo de referencia promedio por m2 222.759 31.578 24.132 $4.448

Um segundo conflito surgido a partir do projeto da Operao Nuevo USME, se estabeleceu com os proprietrios da regio. O povoado de USME tem um territrio de caractersticas predominante rurais, sendo uma boa parte dos proprietrios campesinos que vivem da terra com pequenas plantaes. Em um primeiro momento 104 , a proposta de urbanizar a regio foi vista com desconfiana por muitos deles, sobretudo pelo conjunto de novos (e desconhecidos) instrumentos jurdicos e urbansticos que foram propostos para a regio. Em funo deste estranhamento, que facilmente poderia tornar-se um obstculo para a operao urbanstica Nuevo USME, uma nova estratgia foi adotada pela municipalidade, procurando contemplar os interesses de muitos dos proprietrios residentes em USME de continuar trabalhando em atividades agrcolas e/ou rurais. O atual projeto da Operao Nuevo USME contempla, em
Tabelas originais de NIO SICARD, Gabriela. Diseo del marco conceptual y operativo para la incorporacin del plan de ordenamiento zonal de USME al macroproyecto del Ro Tunjuelo en el marco de la poltica de hbitat del distrito. Bogot: Alcada Mayor de Bogot, 2007. (Contrato de Consultoria, n. 278/2006). Mimeografado, p. 6. 104 Pode-se dizer que a operao lanada no ano de 2003, dado que o Decreto que fixa os valores de avalizao dos terrenos na regio deste ano (Decreto 266/2003).
103

192

um dos planos parciais, a manuteno de uma borda urbano/rural, na qual sero relocalizados todos os proprietrios que porventura queiram continuar desenvolvendo atividades rurais. Com este cmbio de estratgia, a administrao logrou conquistar uma maior simpatia operao urbana, pois vrios dos oponentes, ao verem seus interesses contemplados passaram a apoiar o projeto. 6. 6 Caractersticas dos Planos parciais A atual configurao do projeto USME, ento, composta de 04 planos parciais com objetivos distintos. No artigo 12 do Decreto que adota a operao, a seguir transcrito, se encontram os objetivos e significados desta estratgia territorial. J a configurao espacial dos quatro planos parciais est detalhada no mapa que juntamos aps o dispositivo legal:

Artculo 12. ESTRATEGIA TERRITORIAL A TRAVS DEL DESARROLLO DE CUATRO PLANES PARCIALES. Como estrategia territorial se propone generar un modelo de ocupacin para toda el rea de la Operacin Nuevo Usme y desarrollarla urbansticamente mediante cuatro planes parciales. Las variables de diseo generales y especficas para cada plan parcial son las siguientes: 1. El modelo general de ocupacin del suelo se debe estructurar en torno a la proteccin del recurso hdrico (sus fuentes, superficiales, escorrentas, zonas de recarga, etc.) como elemento bsico de adaptacin a la topografa y a las condiciones ambientales, en respuesta a la condicin de borde urbano - rural del rea. En este sentido, el mencionado modelo deber articularse al plan de gestin ambiental que se formule para la Operacin Nuevo Usme por parte de la Secretara Distrital de Ambiente, y al programa de reasentamiento productivo de la poblacin campesina actual hacia el rea del plan parcial 4. 2. La localizacin de los espacios pblicos destinados a equipamientos y zonas verdes privilegiar su relacin con la estructura ecolgica principal y con las reas rurales, por lo cual se buscar ubicar los servicios urbanos bsicos relacionados con actividades agrcolas en lmites con el suelo rural, para asegurar la proteccin de estas zonas y una adecuada transicin de usos.

193

3. El desarrollo de productos inmobiliarios destinados a vivienda, deber incluir un mnimo del 40% de lotes con urbanismo y mdulo bsico de vivienda, segn lo definido en el artculo 6 del presente Decreto. Este modelo reconoce que la vivienda tiene un rol de unidad productiva (con comercio, agricultura urbana, arrendamiento). Por esto, el modelo de ocupacin fsica se complementa con estrategias sociales y econmicas, basadas en el desarrollo progresivo, en el cual se adelantarn programas de subsidios para VIP, asesora tcnica, capacitacin de mano de obra, fortalecimiento del tejido social y productividad, entre otros, haciendo de este un modelo adecuado a los requerimientos de la demanda y sostenible en el largo plazo. 4. Los planes parciales que se desarrollen en el rea de la presente Operacin Estratgica, tendrn las siguientes caractersticas generales: a) Un Plan Parcial No.1. Est concebido para detener la tendencia de crecimiento de la zona producida por la urbanizacin informal b) Un Plan Parcial No.2. Busca potenciar el papel simblico del actual casco urbano, como ncleo de la ciudad proyectada y centro social ms importante del mbito de actuacin c) Un Plan parcial No.3. Se orienta a la provisin de equipamientos de oferta regional y urbana en materia de salud y educacin. d) Un Plan Parcial No.4. Busca primordialmente la concrecin del borde urbano-rural definitivo y atender el reasentamiento productivo de la poblacin campesina actualmente residente en el rea de la Operacin Nuevo Usme.

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Figura n 31 Planos parciais da operao Nuevo USME:

Fonte: Alcadia Mayor de Bogot: Secretaria Distrital de Planeacin

195

O projeto prev que cada um dos planos parciais seja implementado no tempo, a partir de caractersticas especiais e do pacto construdo com uma srie de sujeitos sociais coletivos durante a discusso acerca da operao urbana.

Segundo a proposta, o Plano Parcial n 1 est claramente ligado aos objetivos inicialmente traados para a operao Nuevo USME, e ser o territrio em que a municipalidade apostar na oferta de lotes com potencial de competitividade em relao aos produtos oferecidos pelos urbanizadores piratas. nesta rea, portanto, que haver a interveno mais significativa em termos de urbanizao e produo de lotes urbanizados. Neste territrio, o texto legal da operao urbana revela claramente um pacto construdo internamente Administrao Municipal na Prefeitura de Bogot. Enquanto a secretaria de HABITAT queria oferecer unidades habitacionais produzidas segundo um modelo tradicional de produo de moradias, a Secretaria Distrital de Planejamento apostava na oferta de lotes urbanizados, sendo responsabilidade das famlias a construo da moradia. Pelo texto final da lei, 40% dos lotes tero, alm da urbanizao, um embrio de moradia, um mdulo bsico de casa que pode ser ampliado via auto-construo.

O Plano n 2 j se liga preservao do patrimnio histrico representado pela localidade de USME, buscando fazer da valorizao de uma antiga centralidade do povoado, um plo capaz de concentrar as referncias em termos de equipamentos urbanos, sociais, culturais e comunitrios para a populao que passar a viver no territrio da operao Nuevo USME. Note-se pelo mapa dos planos parciais que nesta poro do territrio de USME que se concentram as intervenes realizadas anteriormente pela Secretaria de Habitat do municpio, bastante criticadas pela Secretaria de Planejamento por serem habitaes pequenas e adotarem padres desconformes com a expectativa de uma populao de baixa renda que compra lotes ilegais bem maiores em urbanizaes piratas. Segundo os argumentos da Secretaria de Planejamento, seria necessrio que as caractersticas do produto imobilirio oferecido

196

observasse as caractersticas dos produtos produzidos de forma irregular, inclusive como conditio sine qua non para que esses lotes resultantes da operao urbana tenham competitividade. Seguem fotos do casco histrico do Povoado de USME, bem como das intervenes realizadas pela municipalidade na regio no mbito da poltica habitacional. Todas as fotos foram obtidas na rea abrangida pelo Plano Parcial n2:

Figura n32 Centro Histrico de USME:

(Foto da autora em 20/02/2007)

197

Figura n 33 Centro Histrico de USME: Sede da Prefeitura

(Foto da autora em 20/02/2007)

198

Figura n 34 Casa construda na localidade de USME pela Secretaria de Habitat da Prefeitura de Bogot.

(Foto da autora em 20/02/2007)

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Figura n 35 Conjunto Habitacional construdo na localidade de USME pela Secretaria de Habitat da Prefeitura de Bogot:

(Foto da autora em 20/02/2007)

Pela proposta da operao urbanstica, o Plano Parcial n 03 se destina institucionalmente implantao de equipamentos ligados sade e educao, a serem usufrudos pela populao de USME e da Cidade Bolvar, que faz fronteira neste trecho, criando um espao equipado e de integrao cidaderegio. Visa permitir que essa populao no tenha de deslocar-se at o centro de Bogot para ter acesso aos servios depois de implementada a urbanizao. Por outro lado, ser uma das reas que receber as moradias projetadas pela operao urbana, aproveitando-se o eixo formado pela Avenida Circunvalar sul, de norte a sul do polgono. O Plano Parcial 04 tem caractersticas especiais e um papel central na concertao de interesses construda ao longo da negociao com os moradores

200

da regio. O Plano 04 ser o ltimo a ser implementado e l sero relocalizadas todas as famlias que queiram continuar desenvolvendo atividades rurais e agrcolas, respeitando os desejos expressos por parcela da populao campesina que vivia em USME e, ao mesmo tempo, criando a faixa que funcionar como Borde urbano rural. Pela estratgia concebida, as famlias camponesas desenvolvam atividades agrcolas em territrios que assumiro outras caractersticas segundo o modelo da operao, devero ser deslocadas para a rea do Plano Parcial 04 que concentrar a atividade agrcola. Esta poro do territrio tambm cumpre um papel de preservao ambiental dos recursos hdricos do Rio Tunjuelo, dada a mobilizao da populao que desenvolve atividades de agricultura que dependem da sustentabilidade da bacia do Rio Tunjuelo. Seguem fotos tiradas tanto na regio a ser abrangida pelo Plano Parcial 04 (onde ficar a borda urbano-rural), como fotos tiradas na regio do Plano Parcial 01, mostrando o desenvolvimento de atividades agrcolas. Figura n 36 Propriedades com caractersticas agrcolas presentes em USME, em rea abrangida pelo Plano Parcial 01:

(Foto da autora em 20/02/2007)

201

Na foto acima, possvel observar em um primeiro plano o uso agrcola da propriedade, e, em um segundo plano, observa-se a presena de casas com caractersticas mais urbanas, ao fundo da propriedade. Como a regio ser urbanizada recebendo a construo de lotes e/ou lotes com unidades habitacionais, estas atividades agrcolas sero relocalizadas para a regio do Plano parcial 04, destinado construo da Borde Urbana - Rural. Figura n 37 Atividades agrcolas desenvolvidas na rea do Plano Parcial n 04 (Borda urbano-rural).

(Foto da autora em 20/02/2007)

Segundo o modelo da operao urbanstica proposta, a repartio de nus e benefcios se dar nesta escala dos planos parciais, ou seja, cada plano parcial ir se configurar em um sub-mbito de repartio, inclusive considerando os diferentes objetivos e projetos para cada uma das regies, as atividades e o perfil populacional e, sobretudo, considerando a existncia de

202

diferentes cargas locais. Segundo o modelo da operao urbanstica, as cesses gratuitas e obras de infra estrutura correspondentes visando a ligao s redes municipais de gua, esgoto, bem como integrao com o sistema virio da cidade, que, de qualquer forma, os proprietrios teriam de fazer durante o processo de urbanizao e parcelamento futuro, so antecipadas no bojo da operao urbanstica, conforme autoriza a lei 388/1997 (artigo 39, pargrafo nico)105.

A prpria relocalizao de famlias camponesas desejosas de seguir trabalhando com atividades agrcolas, originrias das reas dos planos parciais 1 e 2 e redirecionadas para o Plano Parcial 4 (Borda Urbana e Rural) integra o sistema de nus e benefcios proposto na operao. pela Operao urbanstica NUEVO USME. A seguir juntamos um mapa com a proposta de repartio de cargas e benefcios na regio abrangida

A Ley federal 388/1997, estabelece em seu artigo 39, pargrafo nico: Las cargas correspondientes al desarrollo urbanstico que sern objeto del reparto entre los propietarios de inmuebles de una Unidad de Actuacin incluirn entre otros componentes las cesiones y la realizacin de obras pblicas correspondientes a redes secundarias y domiciliarias de servicios pblicos de acueducto, alcantarillado, energa y telfonos, as como las cesiones para parques y zonas verdes, vas vehiculares y peatonales y para la dotacin de los equipamientos comunitarios. Las cargas correspondientes al costo de infraestructura vial principal y redes matrices de servicios pblicos se distribuirn entre los propietarios de toda el rea beneficiaria de las mismas y debern ser recuperados mediante tarifas, contribucin de valorizacin, participacin en plusvala, impuesto predial o cualquier otro sistema que garantice el reparto equitativo de las cargas y beneficios de las actuaciones. 203

105

Figura n 38 Estrutura de repartio de cargas na regio da operao Nuevo USME:

204

As tabelas abaixo, produzidas pela arquiteta e consultora Gabriela Nio Siccard, trazem a quantificao destas cargas (gerais e locais) referentes operao urbana:

reas Generales del POZ106

rea Bruta Cargas generales Suelos con condiciones especiales de reparto Ronda hidrulica de quebradas y ro Tunjuelo rea Neta Urbanizable

Hectreas 937,97 168,20 91,00 59,86 618,91

Nesta primeira tabela podemos verificar que da rea total da operao, apenas dois teros podero efetivamente ser objeto de urbanizao, j que um tero, praticamente, est destinado a dotaes ao poder pblico como cargas gerais da operao urbanistica, j que sero aproveitadas pelo conjunto dos territrios que compe a operao urbanstica de USME. Tambm ressalta o fato de que destas cargas que oneram o territrio em um tero de sua extenso, 10% se liga a uma obra pblica de saneamento ambiental do Rio Tunjuelo, demonstrando o sucesso da integrao da operao USME com a operao do Rio Tunjuelo. A prxima tabela abre a distribuio das cargas para cada Plano Parcial e ainda apresenta a conta das cargas locais, referentes realizao de obras e equipamentos que beneficiaro apenas aquele determinado Plano Parcial e, portanto, sero pagas apenas pelos proprietrios daquela rea.

Tabelas originais de NIO SICARD, Gabriela. Diseo del marco conceptual y operativo para la incorporacin del plan de ordenamiento zonal de USME al macroproyecto del Ro Tunjuelo en el marco de la poltica de hbitat del distrito. Bogot: Alcada Mayor de Bogot, 2007. (Contrato de Consultoria, n. 278/2006). Mimeografado. p. 6.

106

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Cuadro de reas por plan parcial107

Plan Plan Plan Parcial Parcial Parcial 1 2 3 rea Bruta 322,97 125,36 224,88 Suelos Objeto de Reparto 291,39 117,41 204,41 Suelos No Objeto de Reparto 31,58 7,95 20,47 Cargas generales 82,08 29,79 49,67 rea Neta Urbanizable 231,31 87,62 154,74 Cargas Locales 40,15 26,41 49,93 Control ambiental vas arterias 8,41 4,80 4,73 rea til 148,11 48,88 96,46 (*) Suelo con condiciones especiales de reparto Plan Parcial 4 153,40 138,08 15,32 33,74 104,35 20,48 6,75 74,69 Ro Tunjuel SCER* o 20,37 91,00 0,00 0,00 20,37 91,00 0,84 22,31 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Total 937,97 751,29 186,68 218,42 578,02 136,97 24,68 368,14

Nesta tabela possvel perceber que, somando-se as cargas locais s cargas gerais, sobram como rea til urbanizvel na operao urbanstica de USME, apenas 368 hectares, ou seja cerca de 1/3 da rea total que de 937,97 hectares. O clculo demonstra que os nus (cargas) so efetivamente altos, mas o sistema de repartio de cargas e benefcios adotado pela Colmbia o que garante que o estado no tenha de ser o nico a pagar a conta (atravs de desapropriaes ou custeio da urbanizao), repassando aos particulares que lucraro com a operao, o custo da sua realizao. O sistema introduz maior justia social na urbanizao, fazendo com que o estado tenha maior controle dos processos de produo do urbano e impedindo a tradicional dinmica de apropriao privada das mais valias geradas pelo processo de urbanizao.

interessante notar que o tema da repartio das cargas e benefcios, por interferir com distintos e concretos interesses de proprietrios e empreendedores, gera sempre um grande debate e em USME, evidentemente a polmica foi significativa. Em entrevista realizada com um empresrio do ramo da Construo civil, colhemos um depoimento que descria da possibilidade da operao urbanstica Nuevo USME ser auto-sustentvel, no sentido de

Tabelas originais de NIO SICARD, Gabriela. Diseo del marco conceptual y operativo para la incorporacin del plan de ordenamiento zonal de USME al macroproyecto del Ro Tunjuelo en el marco de la poltica de hbitat del distrito. Bogot: Alcada Mayor de Bogot, 2007. (Contrato de Consultoria, n. 278/2006). Mimeografado. , p.6.

107

206

conseguir financiar-se atravs do reparto eqitativo das cargas entre os beneficiados pela operao urbanstica. Segundo o empresrio entrevistado108:

[...] as cargas da operao em USME so muito elevadas por metro quadrado, quase o dobro do que os proprietrios poderiam suportar, j que estes proprietrios so em sua grande maioria camponeses pobres, portanto a operao urbanstica do Sul (USME) s tem uma soluo: a realizao de uma operao urbanstica no Norte da cidade, regio onde vivem os ricos, teria de financiar a operao de USME, fazendo com que os ricos atravs do pagamento de plus-valias na operao da regio norte, financiassem as cargas elevadas do sul. Neste sentido, a nica forma de viabilizar USME , aprovar ao mesmo tempo a operao urbanstica da regio norte.109

O curioso deste discurso, aparentemente altamente redistributivo e justo, o fato de que por trs deste argumento de que o Norte rico de Bogot deve financiar o sul pobre de Bogot, se constri uma vinculao entre as duas operaes urbanas, de tal maneira que, no marco lgico desta argumentao, no h alternativa de viabilizao da operao urbanstica de USME sem a aprovao simultnea de uma operao urbanstica no Norte de Bogot, uma regio de usos nobres e altamente valorizada no mercado imobilirio da cidade. Neste sentido, h uma armadilha no discurso, pela qual a operao urbanstica proposta para a regio de USME seria invivel se considerada em si mesma.

As alteraes introduzidas no projeto Nuevo USME a partir da interlocuo dos tcnicos municipais com os moradores da regio, ouvindo suas demandas e alterando o desenho e a estratgia do projeto, bem como incorporando novas dimenses operao urbanstica certamente tornaram esta operao ainda mais complexa do que o modelo inicialmente proposto. Questes relacionadas sustentabilidade urbano-ambiental, preservao dos

108 109

Informao oral em entrevista realizada com o empresrio Oscar Borrero Ochoa, em 13/02/2007. Traduo livre da autora para o portugus.

207

recursos hdricos, conservao cultural do casco histrico do povoado de USME, bem como a manuteno de uma identidade ligada agricultura e as atividades rurais, foram pautadas pelos moradores da regio de USME, que atravs desta interlocuo acabaram por modificar bastante os termos iniciais da operao urbana, ampliar seus objetivos e enriquecer o espectro de atuao do projeto.

Os proprietrios de terras com usos agrcolas poderiam ter representado um obstculo importante operao urbanstica, risco que foi contornado tanto pela negociao quanto pelo aspecto simblico da operao e do instrumental jurdico que foi reunido em torno dela, que tem alta eficcia na diminuio dos poderes tradicionais dos proprietrios. Samuel Jaramillo, em texto no qual discute as dificuldades peculiares encontradas pelo capital no setor de produo de moradias, enfatiza o papel jogado pelos proprietrios na obstaculizao da urbanizao:
[...] la propiedad de la tierra puede entrabar la indtroduccin del capital en la rama de la construccin. En efecto, tambin puede actuar en este sentido en trminos de la falta de disponibilidad de tierras para la construccin. En muchas ocasiones, la relacin jurdica que implica la propiedad del suelo recubre una relacin social que nos es estrictamente mercantil, y que en todo caso no se acomoda perfectamente a las relaciones capitalistas de produccin y de circulacin correspondientes: en estos casos el pago de una renta no garantiza que el propietario juridico del suelo est dispuesto a proporcionarle al constructor capitalista el acceso a sus terrenos. (JARAMILLO, 1979, p. 18)

E o autor segue seus comentrios fazendo meno a uma situao muito similar a de USME:
Este es el caso de propietarios de tierras urbanas y rurales periurbanas, para quienes la propiedad constituye un elemento importante de su consolidacin social general, circunstancia que rebasa ampliamente en importancia a la eventualidad de percibir una determinada suma de dinero en trminos de renta: aludimos, por ejemplo, a pequeos agricultores

208

periurbanos, para quienes la perdida de la propiedad de la tierra, as medie una renta aceptable en trminos de mercado de suelos, significa la imposibilidad de continuar con su actividad, y en todo caso implica un traumatismo social de grandes proporciones []. (JARAMILLO, 1979, p. 18)

No caso de USME e da operao urbanstica planejada pela municipalidade, preciso reconhecer que um cenrio adverso poderia ter sido encontrado caso a municipalidade desconhecesse as demandas especficas dos proprietrios da regio. Considerando os riscos comentados por Samuel Jaramillo, o endurecimento dos proprietrios em torno de seus interesses poderia ter redundado no fracasso da operao, ou dadas as possibilidades expropriatrias sugeridas como alternativa pelo ordenamento jurdico para estas circunstncias, a operao urbanstica poderia ter se tornado muito mais cara do que efetivamente ser. As chances de xito e sustentabilidade da operao aps os processos de concertao ocorridos com os moradores e campesinos locais so incrivelmente maiores. Da mesma forma, no se pode esquecer a importncia da negociao conduzida tambm entre os vrios rgos municipais, a princpio em posies opostas, e finalmente unificados em torno de uma proposta intermediria de interveno, demonstrando a importncia da democratizao dos processos de planejamento urbano na Amrica Latina.

O Projeto Urbanstico de USME teve um efeito simblico muito importante, tanto em Bogot como na Colmbia como um todo. J h experincias similares ocorrendo em cidades da Regio Metropolitana de Bogot, notadamente no municpio de Pereira, onde a Administrao Municipal desenvolve, desde 2004, o Macroproyecto Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo, visando a construo, a mdio prazo, de 8000 unidades habitacionais destinadas populao de baixa renda, em uma rea do municpio que abrange 180 hectares, com estratgias de financiamento inspiradas no modelo adotado pela Operao urbanstica Nuevo USME e, da mesma forma, no marco legal da Lei 388/97.

209

Embora este projeto desenvolvido pela municipalidade de Pereira no tenha sido objeto de nossa investigao, profissionais ligados formulao das duas operaes urbansticas confirmaram, em entrevistas concedidas autora110, a influncia do modelo de USME no desenho da operao de Pereira, igualmente baseada na captao de mais valias urbanas geradas pela ao do poder pblico, na repartio de cargas e benefcios e no posterior direcionamento dos recursos para a produo de moradias de interesse social. Da mesma forma, a estratgia da operao tem seu marco inicial com a utilizao do instrumento do Anncio do projeto, pelo qual se fixam os valores de referncia para fins de avaliao dos terrenos envolvidos no projeto, visando impedir a valorizao dos terrenos compreendidos na rea da operao urbanistica e, especialmente, que o custo dessa valorizao acabe sendo pago pela coletividade.

No caso da operao urbanstica de USME, ainda que na prtica a operao tenha apenas sido aprovada pelo poder Legislativo, o que impede a avaliao de seus efeitos, todos os movimentos, mediaes, negociaes e discusses realizadas pela sociedade fazem com que se torne irreversvel o cmbio qualitativo de compreenso social acerca da gesto daquele territrio, ainda que a operao ainda possa sofrer alteraes. Esse salto qualitativo tem um sentido simblico inequvoco, fazendo com que pouco a pouco a sociedade passe a compreender o direito de propriedade imobiliria de uma nova maneira, transformando o imaginrio social acerca do alcance dos direitos do proprietrio individual.

Atualmente, segundo avalia o jurista Juan Felipe Pinilla111, j no se pode imaginar um recuo institucional em relao Operao Urbanstica Nuevo USME, ainda que haja uma troca de cores polticas no governo municipal, por exemplo, tal a consolidao do debate. Essa resignificao do direito de propriedade, abarcando definitivamente deveres do proprietrio para com a
110 111

Entrevista concedida pelo jurista Juan Felipe Pinilla, em 21/02/2007. Idem.

210

coletividade (para alm do tradicional feixe de direitos inerentes ao domnio) possivelmente o mais importante legado de uma operao urbanstica como a realizada pelo governo de Bogot em USME. Leis podem ser aprovadas, discursos podem ser feitos e polticas urbanas podem ser formuladas, mas as condies sociais de implementao das polticas urbanas que garantam efetividade aos novos instrumentos so fundamentais para a transformao dos territrios urbanos em stios mais justos para as populaes urbanas, especialmente em relao s camadas de baixa renda.

211

7. Poltica Urbana no Brasil, na Espanha e na Colmbia: anlise comparativa de experincias do poder local Aps a apresentao e registro individualizado de cada uma das experincias de poltica urbana pesquisadas na Espanha, no Brasil e na Colmbia, pretendemos no presente captulo proceder anlise comparativa dos trs casos investigados na regio de Valencia na Espanha e nas cidades de Porto Alegre e Bogot, na Amrica Latina. Entende-se que por mais ricos e interessantes que os casos sejam se considerados em si mesmos, a comparao dos instrumentos e polticas desenvolvidos por cada pas e cidade que permitir o avano do conhecimento na rea do Direito Urbanstico no Brasil, na medida em que as trajetrias, experincias, dificuldades, virtudes e limitaes vividas pelos demais pases podem iluminar a reflexo sobre a conduo da poltica urbana e especialmente do Direito Urbanstico ptrio, uma disciplina relativamente nova em nosso pas. O fio condutor da comparao realizada entre a experincia espanhola, brasileira e colombiana foi a formulao, por governos locais, de instrumentos jurdico-urbansticos que, embora atravs de distintos mecanismos, promovem a interveno pr-ativa do poder pblico sobre duas dinmicas clssicas da urbanizao capitalista: (i) o aumento excessivo do preo do solo urbano pela ao urbanstica do poder pblico, com a conseqente elitizao do mercado formal de solo urbano combinada emergncia (e pujana) de um mercado imobilirio paralelo informal de moradias e (ii) o exerccio abusivo do direito individual de propriedade por proprietrios privados de terrenos urbanos. A perspectiva analtica privilegiou e teve como cerne inequvoco o Direito Urbanstico Comparado, mas procurou incorporar ao foco da comparao outros aspectos scio-polticos igualmente relevantes para a plena compreenso dos casos.

Conforme plano da investigao empreendida e propsito de exposio didtica da tese, vamos apresentar a anlise comparativa dos casos estudados considerando (i) os eixos analticos propostos metodologicamente como

212

instrumento de anlise dialtica do objeto da investigao e (ii) os diferentes aspectos focados na pesquisa, j enunciados (ver o item METODOLOGIA, supra) e aqui retomados. 7.1 Propriedade e Funo Social da Propriedade na Ordem Constitucional Como um eixo analtico central, me propus a verificar como se d a dialtica entre o direito de propriedade e a funo social de propriedade em cada um dos pases pesquisados, tendo em vista que o princpio da funo social introduz um contedo relacionado ao interesse da coletividade, subordinando o interesse individual do proprietrio observncia de um interesse difuso. Nesta anlise, o tratamento constitucional da matria basilar para a compreenso do que se passar no mbito do Direito Urbanstico, tendo em vista a posio da Constituio Nacional como vrtice do ordenamento jurdico em cada pas. No que diz respeito ao Direito Constitucional, a Espanha reconhece o direito de propriedade e o direito herana:
1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. 2. La funcin social de estos derechos delimitar su contenido, de acuerdo con las leyes.112

redao da Constituio Espanhola bastante similar da

Constituio Brasileira de 88, que incluiu o direito de propriedade no rol de direitos fundamentais:
XXII - garantido o direito de propriedade; XXIII - a propriedade atender a sua funo social;113

112 113

Ver Constitucin Espaola, artigo 33, 1. Ver Constituio da Repblica Federativa do Brasil, art. 5, XXII e XXIII.

213

Como a Espanha, o Brasil remete o exerccio deste direito individual ao cumprimento da funo social da propriedade. Neste aspecto a Colmbia o pas mais avanado dentre os pases analisados, pois a Constituio Colombiana, como vimos, ademais de garantir o direito de propriedade, claramente coloca a funo social da propriedade como parte da estrutura do prprio direito, em redao bastante avanada e condizente com o entendimento contemporneo de que a funo social da propriedade no uma limitao externa do direito de propriedade, mas sim um contedo pblico que faz parte e elemento configurador do prprio direito individual na forma de um dever do proprietrio do solo. Veja-se a redao da Constituio Colombiana sobre a propriedade e sua funo social, ambas igualmente includas no captulo dos direitos sociais, econmicos e culturais reconhecidos naquele pas:
Se garantizan la propiedad privada y los dems derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicacin de una ley expedida por motivo de utilidad pblica o inters social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ellos reconocida, el inters privado deber ceder al inters pblico o social. La propiedad es una funcin social que implica obligaciones. Como tal, les es inherente una funcin ecolgica. () 114 (grifo nosso)

Evidentemente o marco constitucional difunde seu contedo ao conjunto do ordenamento jurdico, fazendo com que os dispositivos constitucionais no possam ser contrariados pelas legislaes infra-constitucionais basilares de outras disciplinas jurdicas (Cdigos, Consolidaes, Leis Complementares e Leis Ordinrias), dentre elas, de maneira especial, o Direito Urbanstico, pois no resta dvida que o objeto deste ramo do Direito a regulao da propriedade do solo urbano.

114

Ver Constitucin de Colmbia, artigo 58.

214

7.2 Princpios do Direito Urbanstico O Direito Urbanstico de cada pas pesquisado se funda a partir do tratamento dado propriedade e funo social da propriedade na Constituio Nacional respectiva, inaugurando uma relao especial entre uma forma especfica de propriedade (a propriedade imobiliria urbana) e as possibilidades de gesto pblica sobre o territrio municipal atravs da maior ou menor coercibilidade conferida constitucionalmente ao princpio da funo social da propriedade. Sem dvida alguma, a funo social da propriedade o princpio basilar do Direito Urbanstico nos trs pases. Na Espanha, para alm da meno ao princpio da funo social da propriedade, muito impressionante a quantidade de disposies de Direito Urbanstico contidas na prpria Constituio. Como vimos ao analisar o caso daquele pas, a Constituio garante o direito moradia digna, estabelece o dever do poder pblico de combater a especulao e ainda menciona o direito da sociedade em participar das mais-valias geradas pela ao urbanstica dos entes pblicos115. Em um estudo de Direito Comparado o pujante desenvolvimento do Direito Urbanstico Espanhol surpreende, pois o mesmo se evidencia em farta Legislao, Doutrina, Jurisprudncia e Cursos de capacitao que versam sobre o tema no pas. Alm disso, a complexidade e sofisticao da tcnica jurdica assumida pelos instrumentos de Direito Urbanstico adotados na Espanha realmente notvel. No h dvida de que o Direito Urbanstico goza de amplo reconhecimento como disciplina autnoma na Espanha, diferentemente do que acontece no Brasil, em que alguns juristas ainda resistem em reconhecer a autonomia cientifica do Direito Urbanstico. Em razo do desenvolvimento do Direito Urbanstico espanhol, no plano infra-constitucional o direito de propriedade imobiliria foi totalmente reconfigurado e tem um novo estatuto jurdico naquele pas. Segundo este novo estatuto do direito de propriedade, o proprietrio do solo urbano somente titular do jus solis, e todos os demais direitos a que poderia aspirar segundo uma tradio clssica do direito de propriedade ficam condicionados assuno
115

Constitucin Espaola, art. 47.

215

de um conjunto de deveres e cargas relacionadas ao processo de urbanizao da cidade. Na Espanha, sempre foram pilares do Direito Urbanstico espanhol o atrelamento indissocivel entre cargas e benefcios da urbanizao, juntamente com o princpio da funo social da propriedade e o reconhecimento do direito social de recuperao da valorizao experimentada pelas propriedades em virtude da ao do poder pblico. Aps a promulgao da Ley Reguladora da Actividad Urbanstica de Valencia (L.R.A.U, Ley 06/1994), introduzindo a figura do Agente Urbanizador, e sua posterior disseminao pelo pas, pode-se dizer que a separao jurdica do direito de propriedade (privado) e do direito de urbanizar (pblico) constituise em um quarto pilar da poltica urbana e do Direito Urbanstico na Espanha. A tradio jurdica de responsabilizao dos proprietrios privados com a urbanizao das cidades foi recepcionada, na Amrica Latina, de maneira bastante clara na Colmbia e de maneira muito mais tmida e tardia no Brasil. A ley 388/97, Lei de Reforma Urbana colombiana, traz como princpios do ordenamento territorial funo social e ecolgica da propriedade, a sobre o interesse particular e ainda a Combinados estes princpios prevalncia do interesse geral

distribuio eqitativa das cargas e benefcios.

aos poderosos dispositivos constitucionais funcionalizando o direito de propriedade, a Colmbia tem marco legal bastante consistente para o desenvolvimento do Direito Urbanstico. No que diz respeito aos fundamentos constitucionais do Direito Urbanstico, o Brasil o mais pobre dos trs pases pesquisados. A funo social da propriedade basicamente o nico dos princpios do Direito Urbanstico enunciado constitucionalmente. Em que pese a incluso do captulo Da Poltica Urbana116 ser nacionalmente um avano, considerando a ausncia completa da questo urbana nas Constituies anteriores, os dispositivos da nossa Constituio trazem antes instrumentos do que princpios. Uma nica inovao importante merece ser ressaltada na comparao com Espanha e Colmbia: a
116

Artigos 182 e 183 da Constituio Federal Brasileira

216

meno, no caput do artigo 182, funo social da cidade, uma noo ausente nos demais ordenamentos jurdicos, especialmente por derivar da a diretriz do Estatuto da Cidade que introduz o direito cidade sustentvel, como um direito difuso de contedo altamente inovador, significando o direito de todos/as de desfrutar do conjunto de bens materiais e simblicos relacionados vida em cidade. Nos dispositivos constitucionais, todavia, no se faz meno ao urbanismo como funo pblica, nem tampouco se aborda o tema das maisvalias urbanas e de sua (injusta) apropriao privada ou (justa) recuperao dessa valorizao para a coletividade. Pela sistemtica da ordem constitucional brasileira, as diretrizes da Poltica Urbana foram todas remetidas para a lei federal de Desenvolvimento Urbano, o Estatuto da Cidade, e foram enunciadas no artigo 10.257/01. 2 da Lei Este artigo traz um elenco notvel de diretrizes para a poltica

urbana, quando consideramos que as diretrizes orientam a interpretao da lei e de seus instrumentos. Alm do mencionado direito cidade sustentvel, so citados ainda a gesto democrtica, a justa distribuio dos nus e benefcios do processo de urbanizao, a regularizao fundiria e urbanizao das reas irregularmente ocupadas para fins de moradia, a simplificao das normas de parcelamento do solo, etc. Pode-se dizer que o artigo 2 do Estatuto da Cidade traz o esprito da lei, e que a aplicao do Estatuto da Cidade s legal e constitucional quando observa as diretrizes da Poltica Urbana a estabelecidas, verdadeiras balizas para o gestor pblico. Em que pese o inegvel avano jurdico representado pelas diretrizes, preciso reconhecer que em alguns temas relacionados ao Direito Urbanstico o Brasil ainda engatinha se comparado aos demais pases investigados. No Brasil, o princpio de justa distribuio dos nus e benefcios do processo de urbanizao, por exemplo, mesmo depois de ser promovidos de bandeira de luta do movimento por Reforma Urbana diretriz da Poltica Urbana preconizada pelo Estatuto da Cidade 117 , ainda interpretado por muitos operadores jurdicos e gestores pblicos como mera orientao ou, na melhor das hipteses, como critrio hermenutico para interpretar a poltica urbana.
117

Ver artigo 2, inciso IX do Estatuto da Cidade, Lei federal 10.257/2001.

217

A concepo reducionista do alcance do princpio da justa distribuio dos nus e benefcios do processo de urbanizao, bem como das demais diretrizes do Estatuto da Cidade - resulta em menor radicalidade e eficcia dos mesmos no Brasil, especialmente quando comparado a pases como Espanha e Colmbia, nos quais o reparto eqitativo de cargas y benefcios sempre teve dois contedos muito claros e com alta repercusso econmica: (i) o dever dos proprietrios de financiar a urbanizao e (ii) o direito dos proprietrios a dividirem o aproveitamento urbanstico de uma unidade territorial determinada, a fim de minimizar a alea prpria da normativa urbanstica e dos processos de planejamento urbano e zoneamento, conhecida nos pases hispnicos como loteria urbanstica. Examinando a forma como foram recepcionadas as diretrizes do artigo 2 do Estatuto da Cidade, tomemos outro exemplo, analisando um tema chave para o Direito Urbanstico, que a questo da recuperao de mais-valias pela ao urbanstica do Estado. No Estatuto da Cidade a diretriz mais prxima do contedo em concreto da recuperao de mais valias a diretriz que enuncia o princpio da recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos118. H instrumentos no Estatuto da Cidade tais como as operaes urbanas consorciadas, a desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica e a outorga onerosa do direito de construir que permitem a recuperao das mais valias, no entanto, o Brasil no tem um instrumento com objetivo especfico de captar mais valias, este um elemento que entra sempre como mera caracterstica de outro instrumento concebido para atender prioritariamente a outros objetivos, como no caso dos instrumentos citados e como acontece tambm no Urbanizador Social aqui examinado, em que a recuperao de mais valias avaliada caso a caso. A Espanha adota a recuperao de um percentual fixo de 10% da valorizao experimentada pelo imvel com a urbanizao 119 , um percentual considerado bastante baixo, especialmente quando se considera a grandeza da

118 119

Ver artigo 2, incisos XI do Estatuto da Cidade, Lei federal 10.257/2001. Ver artigo 18, 6, da ley de suelo 6/98.

218

valorizao dos terrenos quando urbanizados naquele pas. Na Colmbia, a ley 388/97 prev um instrumento que, sem qualquer subterfgio, prope que o terreno que experimenta valorizao pela ao do poder pblico devolva uma parte dessa valorizao ao poder pblico. Trata-se da Participacin Municipal en las plusvalas urbanas, podendo a mesma variar entre 30% e 50% do maior valor do metro quadrado valorizado em funo do investimento publico na rea de aplicao do instrumento120. A legislao colombiana bastante sofisticada neste caso, trazendo complexas formas de clculo das mais valias devidas pelo proprietrio e mencionando expressamente os casos de aplicao do instrumento121.

7.3

Distribuio de competncias: escalas da ordem jurdico-

urbanstica A dialtica escalar da ordem jurdico-urbanstica tem um lcus privilegiado de anlise: a distribuio constitucional de competncias urbansticas entre os vrios entes da federao. Neste particular o Brasil e a Colmbia aparecem em melhor posio que a Espanha, como veremos. Iniciemos com o exame do caso brasileiro. A partir da Constituio de 88, o Direito Urbanstico Brasileiro assumiu uma distribuio de competncias que delega ao poder pblico municipal atribuies que de longe ultrapassam o papel classicamente reconhecido ao Planejamento Urbano, mero ordenador fsico territorial das cidades. o ente municipal, atravs do Plano Diretor, que ter a responsabilidade de estabelecer concretamente critrios e condies, bem como adotar instrumentos, para garantir a funo social da propriedade nas cidades 122 . Unio compete estabelecer as diretrizes gerais da poltica urbana bem como indicar normas gerais a serem atendidas pelos demais entes da federao nesta matria. O Estatuto da Cidade cumpriu o papel de regulamentar o captulo da Poltica

120 121

Ver artigo 79 da Ley 388/97. Ver, a propsito, os artigos 73 a 90 da ley 388/97. 122 Ver artigo 182 da Constituio Federal Brasileira.

219

Urbana da Constituio Federal estabelecendo normas gerais para balizar a poltica urbana a ser desenvolvida pelos municpios. Observa-se um inequvoco fortalecimento do Direito Urbanstico Brasileiro no atual momento histrico, especialmente em funo do prazo de 5 anos estabelecido pelo Estatuto da Cidade para que as cidades com mais de vinte mil habitantes e/ou integrantes de regies metropolitanas elaborassem seus planos diretores 123 . O dispositivo legal gerou inmeras campanhas de apoio do poder pblico elaborao de planos diretores e conseqentemente, um forte incremento das discusses sobre Planejamento Urbano em cidades de todo o pas 124 . Em que pese esse crescimento e popularizao do Direito Urbanstico nas cidades, a Unio ainda est devendo ao pas a reviso de uma srie de leis importantes para a Poltica Urbana, pois o Estatuto da Cidade no d conta de uma srie de temas cruciais para o desenvolvimento urbano, como o caso, por exemplo, do parcelamento do solo urbano. A lei federal de parcelamento do solo urbano, lei 6.766/79 props um modelo para o parcelamento do solo no pas que j dava mostras de seu esgotamento menos de dez anos depois, j poca da Assemblia Nacional Constituinte. Regras rgidas, padres que no dialogam com a produo social e cultural do habitat pelos pobres, criminalizao da atividade de produo da cidade que destoe destes mesmos parmetros legais inadequados e lacunas e omisses sobre uma srie de temas importantes (como o estabelecimento de regras para a aprovao de condomnios fechados) foram os ingredientes para o rpido esgotamento do modelo proposto pela 6766/79. O desastre urbanstico se completou na esfera municipal, com uma gesto ineficiente, omissa e espectadora da urbanizao de uma cidade que se produz desigualmente. O avesso da 6766/79 pode ser visto em um rpido passeio por qualquer cidade brasileira, pois em todas elas parte do territrio
Ver artigos 41 e 50 do Estatuto da Cidade. O Ministrio das Cidades do Governo Federal coordenou uma Campanha Nacional pelos Planos Diretores Participativos, visando garantir o cumprimento do prazo de 5 anos estabelecido pelo artigo 50 do Estatuto da Cidade para que os municpios com mais de 20.000 habitantes ou integrantes de regies metropolitanas, elaborassem seus planos diretores. Os dados disponibilizados pelo Ministrio das Cidades do conta de que 97% dos municpios atingidos pela obrigao elaboraram seus planos diretores no prazo.
124 123

220

vtima da aprovao de projetos de parcelamento que se tornaro rapidamente irregulares; parte se produz pela ao popular, sem protocolo de qualquer projeto na municipalidade, por famlias que se amontoam onde conseguem para poder morar em casas que jamais receberam habite-se; e ainda uma parte produzida de acordo com a lei, esta cercada por arame farpado e vigiada por seguranas particulares, na qual vive a elite econmica da cidade e parte das assustadas classes mdias brasileiras. J tramita no Congresso Nacional um projeto de lei modificando a lei 6.766/79, em boa medida incorporando os princpios e diretrizes da Poltica Urbana estabelecidos pelo Estatuto da Cidade e se ocupando de lacunas histricas, como a regularizao de loteamentos irregulares e clandestinos e o licenciamento de condomnios urbansticos 125 . A complexidade dos temas tratados pela lei, bem como o vulto dos interesses em jogo na aprovao dessa normativa esto tornando o processo de tramitao bastante lento, com inmeros avanos e recuos, sucessivos substitutivos, lobbies poderosos e disputas permanentes. A aprovao de um projeto de lei fiel s diretrizes do Estatuto da Cidade crucial para que os entes municipais possam executar a poltica urbana com maior instrumental e segurana jurdica, balizados pelas diretrizes da lei federal de Desenvolvimento Urbano e reequilibrando a distribuio de responsabilidades e competncias entre os entes federativos. Em relao ao Brasil ainda cabe frisar que os entes municipais tem destacada competncia para a execuo da poltica urbana e, portanto, devem valer-se das diretrizes do Estatuto da Cidade para elaborar seus prprios instrumentos. Alm de terem autonomia para regulamentar os instrumentos do Estatuto da Cidade em seus territrios atravs dos Planos Diretores (desde que no contrariem as normas gerais do Estatuto da Cidade), os municpios tem ainda a possibilidade de elaborar seus prprios instrumentos no exerccio da competncia suplementar, como exemplo o Urbanizador Social de Porto Alegre, aqui estudado. As iniciativas municipais, todavia, ainda so bastante tmidas se consideramos o conjunto das cidades brasileiras. Neste aspecto

PL 20/2007, ao qual esto apensados outras dezenas de projeto de lei emendando ou revisando a lei 6766/79.

125

221

preciso maior ousadia dos gestores da poltica urbana, pois a nova ordem jurdico-urbanstica tem princpios e diretrizes claramente inovadores, que somente atravs da implementao de instrumentos adequados a cada realidade municipal tero efetividade. A Colmbia est organizada constitucionalmente como um estado social de direito, na forma de uma Repblica Unitria 126 . A curiosa organizao poltico-territorial do estado colombiano, todavia, reconhece outras entidades territoriais como os departamentos, os distritos e as comunidades indgenas127, todos dotados de autonomia para a gesto de seus interesses128. Em que pese a diferena bsica na forma de estado colombiano, na prtica, o ente municipal tem atribuies muito semelhantes quelas assumidas pelos municpios brasileiros. Especialmente na rea de Direito Urbanstico, a organizao jurdica e distribuio de competncias similar brasileira. Os municpios tem a atribuio de ordenar o uso do solo, mas devem faz-lo segundo normas gerais estabelecidas por leis nacionais. As normas nacionais equeivalentes ao Estatuto da Cidade so a Ley 9/89 e a Ley 388/97. O instrumento indicado para a ordenao do uso do solo um Plan de Ordenamiento Territorial, tal como no Brasil h o Plano Diretor. Na dialtica interescalar, portanto, entre uma escala nacional e uma escala local, os dois pases latino-americanos tem estruturas similares, cabendo ao municpio a execuo da poltica urbana, exercendo a competncia suplementar de regras gerais estabelecidas por leis nacionais. Nos dois pases latino-americanos se verifica que as leis nacionais so minuciosas e no apenas sugerem como regulamentam vrios instrumentos, mas respeitam e requerem a iniciativa municipal na proposio de instrumentos adequados s realidades e necessidades locais. A experincia de Porto Alegre, com a formulao do Urbanizador Social na tentativa de barrar a irregularidade atravs de uma nova modalidade de parcelamento do solo, bem como a Operacin Urbanstica Nuevo
126

Ver Constituio Colombiana, artigo 1. 127 Os departamentos equivalem aos estados no Brasil e os distritos so estruturas intermedirias que agrupam diversos municpios ou territrios indgenas circunvizinhos. 128 Ver artigos 286 e 287 da Constituio Colombiana.

222

USME de Bogot, com sua competente combinao de instrumentos, so exemplos concretos de esforos exitosos do poder local, em cidades latinoamericanas, de fortalecer-se naquilo que a transescalaridade da poltica urbana e a competncia suplementar lhes legou: a possibilidade de inveno, ainda que balizada axiolgica e juridicamente pelas diretrizes, princpios e normas gerais. no territrio municipal e esgrimando com estes instrumentos, que o poder pblico consegue (ou no) garantir efetividade ao princpio da funo social da propriedade. Enquanto na legislao de escala nacional h dois plos claramente situados um no Direito Privado e outro no Direito Pblico, em uma tenso dialtica entre propriedade e funo social da propriedade, no municpio essa tenso se traduz em um esforo hercleo, quase uma luta travada pelos agentes pblicos, j que para arrancar efeitos concretos do princpio da funo social da propriedade, necessrio esgrimir, desde a escala local, contra um direito civil tutelador do direito de propriedade e que se situa em outra escala da ordem jurdica (escala nacional). Na prtica o plano diretor e seus instrumentos versus as matrculas no registro de imveis e, sobretudo, a resistncia dos proprietrios em aceitar que as regras do jogo mudaram. O caso da Espanha bastante distinto. A repartio de competncias em matria urbanstica confusa e bastante inadequada. Conforme vimos no captulo em que foi examinado o Agente Urbanizador Espanhol, o Estado Espanhol limita-se a regulamentar as condies bsicas para o exerccio dos direitos fundamentais, o que inclui, evidentemente, o direito de propriedade. Da a Ley de Suelo, que embora tenha inmeras repercusses urbansticas tem por centro de gravidade o direito de propriedade e suas garantias e limites, ou seja: regras para avaliaes das propriedades imobilirias, para as desapropriaes, fixao de patamares mximos de cobranas de mais valias e ainda a regulao da relao entre o agente urbanizador e os proprietrios de solo. A Constituio Espanhola, no artigo 148, 3, diz que ordenao do territrio, urbanismo e moradia so competncias das comunidades autnomas. Em funo dessa delegao de competncias que o instrumento

223

analisado nesta tese, o Agente Urbanizador, por exemplo, teve iniciativa legislativa da Comunidade Autnoma Valenciana (e no do municpio de Valncia). A esquizofrenia fica por conta de que as competncias executivas so do municpio, mas as competncias legislativas so das comunidades autnomas. Neste sentido, cada passo que o municpio pretenda dar em seu planejamento urbano precisa ser examinado previamente pelo parlamento da comunidade autnoma, o que burocratiza bastante o processo e esvazia a autonomia dos entes municipais. Uma emenda ou mero detalhamento do Plan de Ordenacin, por exemplo, precisa da autorizao legislativa da comunidade autnoma, que controla de forma centralizada e tecnocrtica, portanto, o desenvolvimento urbano de todos os municpios pertencentes a seu territrio. Evidentemente, essa configurao espanhola da distribuio de

competncias tem uma srie de repercusses negativas para a Poltica Urbana, pois embora a urbanizao se d na esfera local, a governabilidade do processo, a gesto urbana, fica partida entre mais de uma esfera administrativa. Essa diviso repercute de forma perversa, por um lado esvaziando o poder da esfera municipal e por outro empoderando uma esfera intermediria (Comunidade Autnoma) que tem uma srie imensa de outras atribuies e competncias129 sem qualquer condio de priorizar a tramitao legislativa das questes urbanas, o que acaba por burocratizar e tornar bastante moroso o processo de tomada de deciso em matria urbanstica. Essa lentido tecnocrtica favorece, evidentemente, os casos de corrupo e improbidade administrativa que so hoje to freqentes na Espanha. Considerando, portanto, o tema das competncias em matria urbanstica e sua distribuio entre os entes da federao, em que pese o objstculo representado pelo direito de propriedade e a seu significado para a estrutura fundiria dos territrios municipais, entendo que Brasil e Colmbia tem uma repartio de competncias mais adequada do que a Espanha, j que nesses pases o municpio centraliza as competncias executiva e legislativa, o que facilita a governabilidade e a gesto da poltica urbana. exatamente a que

Para conhecer as muitas competncias das Comunidades Autnomas Espanholas ver Constitucin Espaola, art. 148.

129

224

se situa um dos mais significativos problemas da Espanha, como vimos, dada a centralizao das competncias legislativas em matria legislativa nas Comunidades Autnomas, introduzindo um obstculo de carter endgeno para o Desenvolvimento da poltica urbana.

7. 4 Planejamento Urbano e Gesto da Poltica Urbana Examinada a distribuio de competncias, analisemos agora o tema do Planejamento Urbano e da Gesto. O inequvoco desenvolvimento do Direito Urbanstico, em que pese no ser homogneo nos casos pesquisados, sem dvida legou s cidades da Espanha, da Colmbia e do Brasil, instrumentos bastante inovadores das formas tradicionais de produzir cidade e de conduzir o planejamento urbano. O carter da ao do Poder Pblico e o modelo de planejamento urbano, no entanto, no idntico nos trs pases investigados, apresentando caractersticas bem marcadas em cada um dos contextos. Aqui vamos nos socorrer de uma classificao sugerida por Javier Garca Bellido em relao aos planos diretores. Diz ele que os planos podem ser no vinculantes ou vinculantes, com vantagens e desvantagens em cada um dos casos:
Planos locais no vinculantes para os particulares; orientadores ou indicativos, que no criam direitos-deveres; flexveis e versteis em suas indicaes indeterminadas, livremente negociveis, discricionais em suas aplicaes caso a caso, conforme acordem as partes; com uma flagrante incerteza e insegurana jurdico-econmica para os particulares antes de procederem tomada de suas decises urbansticas [...]. Planos atos vinculantes para todos, conforme o nvel; estatutrios, atirbutivos ou criadores de um rgido dimensionamento dos direitos e deveres legais; inflexveis, fixos e inamovveis, em observncia a suas determinaes enquanto esto em vigor; no discricionrios em cada caso (a discricionariedade est na deliberao de suas determinaes); indutores ou garantidores de uma certeza e segurana jurdicoeconomica, mas facilmente revisveis ou modificveis; de demorada elaborao interna e pblica e com grande participao cidad, porm mais rpidos na devida autorizao reconhecimento (licena) do direito-faculdade exercvel (simples atos declaratrios de direito) [...] (BELLIDO, 2001, p. 16).

225

A anlise empreendida demonstra que os pases investigados e, especialmente as experincias focadas na pesquisa no adotam modelos puros, apresentando um hibridismo das frmulas sugeridas por Garca-Bellido. Mesmo no caso espanhol, que o autor classifica como sendo um pas que adota planos vinculantes (BELLIDO, 2001, p. 21), observamos uma combinao dos dois modelos. Por um lado, h na Espanha uma classificao de solos urbanos, urbanizveis e no urbanizveis que de fato definida ex ante pelo plano. Essa espcie de macrozoneamento de fato vinculante para os particulares e fortemente atributiva de direitos, inclusive econmicos. Por outro lado, no caso do Agente Urbanizador Espanhol, por exemplo, o detalhamento do planejamento feito caso a caso, em um Programa de Actuacin Integrada em que variveis importantes do regime urbanstico so propostas pelos particulares, em projetos e solues urbansticas e de desenho que so inclusive objeto de disputa entre os empreendedores. Pelo modelo do agente urbanizador, a iniciativa da atuao urbanstica e urbanizao de uma determinada regio da cidade, ficar sempre a cargo do mercado, atravs de uma empresa urbanizadora ou de um proprietrio. O poder pblico tramita o pedido realizado pelo particular e trata de garantir condies de igualdade na disputa pela urbanizao entre os vrios empresrios que possam se interessar, atravs de uma licitao, mas no sugere reas prioritrias para urbanizao, por exemplo, ficando merc da iniciativa privada. Curiosa e paradoxalmente, portanto, embora exista na Espanha um reconhecimento legal de que o urbanismo uma funo pblica, considerando as peculiaridades histricas do pas, a legislao urbanstica se tornou de tal modo permissiva que o planejamento urbano literalmente privatizado, pois o detalhamento do regime urbanstico nas vrias atuaes urbansticas realizado pelos empresrios que disputam o direito de urbanizar a regio, s vezes uma vasta regio. Originalmente a transformao da urbanizao em um negcio atraente para a iniciativa privada foi importante para as administraes pblicas

226

espanholas, por um lado incapazes de custear com o oramento pblico a atividade urbanizadora e por outro refns da lentssima iniciativa dos proprietrios de terra. Em boa medida um dos objetivos centrais do instrumento do Agente Urbanizador era justamente desbloquear uma urbanizao truncada pelas armadilhas legais. Hoje, todavia, os muitos escndalos urbansticos que explodiram na Espanha nos ltimos anos mostram que tanto o capital ligado s indstrias urbanizadoras e de construo apostou pesado neste setor da economia quanto o poder pblico teve uma gesto dbil e muitas vezes corrupta do processo de licenciamento de empreendimentos imobilirios promovidos pela via do Agente Urbanizador, legando uma srie de problemas urbansticos s cidades espanholas, especialmente aquelas mais visadas pelo capital imobilirio em funo do turismo na Costa do Mediterrneo. A rigidez derivada da macro-classificao de solo combinada flexibilidade passvel de discricionariedade do agente pblico no detalhamento do regime urbanstico, deu margem a casusmos que se so inexplicveis do ponto de vista urbanstico e ambiental, encontram explicao na corrupo e improbidade administrativa. No caso colombiano, examinado atravs do Proyecto Nuevo USME desenvolvido por Bogot, observa-se uma tcnica urbanstica sofisticada de Planejamento Urbano, com um protagonismo importante do poder pblico, contrastando com a atual realidade espanhola em que os agentes do mercado esto dando as cartas. O caso bogotano que analisamos , de fato, quase o inverso do modelo espanhol. O que se observa no planejamento urbano de Bogot um modelo no qual o Plan de Ordenamiento Territorial da cidade grava a regio de USME como passvel de uma operao urbanstica posterior, ou seja, em um primeiro momento, deixa em aberto as possibilidades de classificao posterior de uso do solo na regio, em aparente flexibilidade, filiando-se ao modelo no vinculante ex ante, apostando no modelo de planejamento por projeto. O que ocorre depois, todavia, no caso do Proyecto Nuevo USME, que na oportunidade de definir as regras do jogo para o parcelamento, uso e ocupao do territrio, todo o planejamento da operao urbanstica proposto

227

pela municipalidade, que centraliza diagnsticos, objetivos, critrios, desenho, regime urbanstico, clculos, oportunidade e estratgias da operao. Esse movimento de planejamento urbano, no caso de USME definido pela Secretaria de Planeacon da Alcada de Bogot com a assessoria de expertos ligados ao CIDER Universidad de los Andes, no marco de um convenio apoiado pelo Lincoln Institute of Land Policy, claramente o avesso do que foi observado na Espanha. Ao invs do mercado ditar as regras do jogo, h uma forte definio pblica do contedo e destinao do territrio de USME para camadas de baixa renda, demonstrando capacidade de gesto do solo urbano e interveno nas dinmicas tradicionais do mercado imobilirio. Cabe salientar que no modelo urbanstico colombiano o propsito de um Plan Parcial de uma regio to grande como a de USME o de superar o planejamento lote a lote e suas distores. Na operao urbanstica colombiana adota-se uma escala e uma normativa tal que se garante efetivo incremento na capacidade de planejamento e controle do poder pblico sobre o processo de urbanizao. Vale lembrar que neste ponto o problema enfrentado por Bogot era realmente o contrrio do enfrentado por Valencia: na Colmbia o problema era a urbanizao desenfreada e ilegal, enquanto Valncia buscava desbloquear uma urbanizao refreada. A previso de que um determinado territrio possa ser objeto de uma operao urbanstica significa, na prtica, a admisso de que por suas caractersticas aquele territrio deva receber uma ateno especial, um planejamento urbano por projeto, focado nas questes sociais, ambientais, econmicas e polticas que emergem do territrio. quase que um reconhecimento, pelo planejador urbano, de que neste caso melhor deixar o regime urbanstico em aberto, a curto prazo, para, a mdio prazo e com melhor diagnstico territorial, apresentar, a sim de forma vinculante, o plano da operao urbanstica. Embora o caso representante do Brasil nesta anlise comparativa parta do mesmo desafio da Colmbia (a urbanizao irregular), o instrumento examinado, o Urbanizador Social, tem um perfil que fica a meio termo entre

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Espanha e Colmbia neste aspecto da anlise. Como na Espanha, o urbanizador social se movimenta sobre um territrio previamente definido por um plano diretor vinculante para o proprietrio. Mas na anlise caso a caso, no momento do licenciamento, que muitos arranjos podero ser feitos, caso a caso, com participao do empreendedor e da municipalidade na concertao da frmula que responder ao caso concreto. Enquanto na experincia do Agente Urbanizador valenciano o planejamento urbano tem forte protagonismo da iniciativa privada, que prope todo o desenho e regime urbanstico; e enquanto o planejamento urbano bogotano se mostrou bastante centralizado pela municipalidade, o caso brasileiro prope uma frmula de parceria pblico-privada, em que a iniciativa e o capital investido so do empresrio privado mas o estado indicou previamente as reas prioritrias para a urbanizao social, acompanha e controla o processo, tutela a interveno do projeto venda dos lotes e, tal como o empresrio, tambm assume responsabilidades concretas no parcelamento. Na concepo do instrumento do Urbanizador Social aposta-se no dilogo, na soma de esforos, recursos e aportes tcnicos oriundos tanto do poder pblico quanto do empreendedor privado. O papel do poder pblico no nem meramente normativo nem tampouco de mero homologador de iniciativas privadas. mais um caso em que no se identifica de forma pura os modelos propostos por Garca-Bellido, encontrando-se antes um hibridismo. Na experincia do urbanizador social o poder pblico assume o papel de gestor da poltica urbana e de um planejamento centrado na concertao com a iniciativa privada. . Na prtica a experincia do urbanizador social foi prematuramente abortada, e, portanto, foi a experincia que teve menor possibilidade de ser avaliada, muito especialmente nesse aspecto em que o instrumento pretendia ser mais do que mero instrumento de poltica habitacional, pretendendo cumprir com um papel na poltica urbana e ser tambm um instrumento de planejamento do territrio. Penso que exatamente nesta pretenso e potencialidade que o instrumento do urbanizador social pode ter encontrado as maiores resistncias polticas, sociais e econmicas.

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230

7.5 Anlise dos instrumentos Coloquemos agora o foco nas especificidades de cada experincia investigada, pois em que pese todas se ligarem alternativas inovadoras dos processos de parcelamento do solo e urbanizao, as diferenas so bastante marcadas. No caso do Agente Urbanizador da Espanha e do Urbanizador Social do Brasil, estamos diante de instrumentos de poltica urbana e habitacional, mas ao mesmo tempo, a regulamentao de ambos os instrumentos introduziu-os no cenrio como novos atores do processo de urbanizao, cumprindo novos papis. A introduo de atores e papis antes ausentes no jogo de produo da cidade, todavia, teve conseqncias bem distintas nos dois pases. No caso de Valncia, Espanha, o Agente Urbanizador roubou a cena e hoje o protagonista do processo de urbanizao, tanto em processos virtuosos quanto em casos mais controversos. A prpria legislao urbanstica valenciana teve que receber revises e aperfeioamentos, tornando o processo de aprovao de um Programa de Actuacin Integrada mais complexo e longo e ainda corrigindo falhas e preenchendo lacunas existentes na primeira verso legal do instrumento. No caso de Porto Alegre, Brasil, o Urbanizador Social um agente ainda visto com muita desconfiana, tanto internamente Administrao Pblica quanto na sociedade e a prpria continuidade do instrumento se v ameaada antes mesmo de se ter podido avaliar o ciclo completo de implementao do instrumento. No caso do Proyecto Nuevo USME, de Bogot, Colmbia, temos uma frmula diferente para lidar com os desafios do processo de urbanizao, em uma alternativa que aposta no Planejamento Urbano por projeto. O instrumento escolhido por Bogot para atingir seus objetivos foi uma operao urbanstica que articula vrios outros instrumentos de poltica urbana. A construo de uma operao urbanstica para uma regio do porte de USME requereu um esforo hercleo dos tcnicos municipais em levantar as caractersticas do territrio, avaliar preos de solo, calcular cargas e benefcios bem como seu reparto entre os proprietrios, propor planos parciais com

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alguma homogeneidade e, especialmente, ir a campo discutir com a populao residente a fim de convence-la a aderir ao projeto. A gesto de uma operao urbana tambm altamente complexa, especialmente considerando a presena de instrumentos como a fidcia e o Reajuste de Terras. Em boa medida essa frmula encontrada por Bogot , dentre as trs pesquisadas, aquela que mais absorve a estrutura administrativa e a expertise tcnica dos agentes municipais. No que diz respeito escala, todavia, o instrumento do Urbanizador Social tem um grave problema, pois a fragmentao de pequenas iniciativas de urbanizao em parceria pblico-privada dificilmente poder impactar na produo irregular da cidade, principal objetivo da inovao. A proposio da operao urbana consorciada Lomba do Pinheiro, proposta pela municipalidade, em boa medida reveladora da tentativa do poder pblico de resolver o problema da disperso e atomizao das iniciativas de aplicao do instrumento pelo territrio. A escala da Operao Urbanstica Nuevo USME, ao contrrio, impressionante e representa um desafio adicional para a municipalidade de Bogot. Neste aspecto a Espanha que est a meio termo dentre as experincias pesquisadas pois as unidades de actuacin definidas pelo Plan General de Ordenacin Urbanstica tem uma escala intermediria na comparao com a macro-escala de USME (Bogot) e a escala atomizada do Urbanizador Social (Porto Alegre). 7.6 Efetividade dos instrumentos Em uma anlise dialtica da realidade pesquisada, em que pese os cmbios nitidamente observados e j registrados aqui, evidenciados em processos de formulao e aprovao de normativas urbansticas bastante avanadas, preciso registrar que ainda h obstculos bastante significativos para a efetividade das polticas urbanas desenhadas pelos gestores pblicos. Alm disto, h muitas contradies na aplicao dos instrumentos urbansticos, com a produo de efeitos no previstos e muitas vezes no desejados pelos gestores pblicos ao conceberem os projetos. Examinemos aqui alguns dos objetivos almejados nas experincias pesquisadas e o grau de xito que obtiveram.

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7.6.1 Controle do preo do solo urbano Um dos fatores mais importantes para uma eficiente gesto do solo urbano diz respeito ao controle sobre o preo da terra urbana. Em boa medida, os instrumentos e mecanismos urbansticos concebidos pelos trs pases, pretendiam alcanar condies mais favorveis para o controle municipal do preo da terra. Aqui, parece-nos que a Colmbia , em tese, dentre os pases pesquisados, o pas com a poltica mais competente, tendo conseguido um controle maior do preo da terra demandada em projetos urbansticos tanto de iniciativa pblica quanto privada. O sucesso colombiano deriva da aplicao de um conjunto de instrumentos concebidos com foco na recuperao para a coletividade da valorizao imobiliria decorrente da ao do poder pblico e ainda de instrumentos eficazes no congelamento do preo da terra, como o Anncio del Proyecto. No caso da Operacin Urbanstica Nuevo USME, no objetivo de controlar a provvel disparada do preo dos terrenos a partir do desencadeamento da operao, o projeto logrou efetividade. A Espanha, ainda que consiga captar plus-valias e fazer com que os proprietrios financiem a urbanizao, est presa na armadilha herdada da antiga Ley de Suelo de 1956 e que valoriza artificialmente o preo do solo, ainda que rstico, atribuindo-lhe o valor no do que existe na realidade em cada local da cidade, mas o valor fictcio dos ndices de aproveitamento urbanstico atribudos a cada poro do territrio pela normativa urbanstica. Neste aspecto, a poltica espanhola estruturalmente incapaz de impedir que a espiral do preo da terra cresa exponencialmente, o que sugere a necessidade de uma radical reviso dos fundamentos do sistema de avaliaes espanhol. Em relao a esse desejvel controle do preo da terra, de maneira geral, o Brasil ainda est bastante atrasado, especialmente no que diz respeito recuperao de mais valias, como vimos. J o projeto do Urbanizador Social, desenvolvido por Porto Alegre e aqui estudado, incorpora dois mecanismos de

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controle do preo da terra na frmula do instrumento: o primeiro uma recuperao de mais valias ajustada caso a caso. A segunda forma a fixao do preo final do lote em acordo firmado entre a municipalidade e o urbanizador social atravs de Termo de Compromisso, a mais eficiente das contrapartidas a ser dada pelo loteador municipalidade dentre s sugeridas pela lei. A efetividade desse controle, todavia, no chegou a se verificar no caso concreto, j que os projetos piloto acabaram sendo descontinuados em funo de uma opo poltica. 7.6.2 Incremento da oferta de terra urbanizada legal Pode-se dizer que embora com pesos diferentes em cada contexto, as trs experincias pesquisadas almejavam incrementar a urbanizao e a oferta legal de lotes urbanizados. Brasil e Colmbia pretendiam adicionalmente que essa oferta tivesse preos compatveis com o perfil scio-econmico da populao de baixa renda. Os trs casos tiveram tempo de experimentao distintos, sendo o Agente Urbanizador da Espanha o instrumento com maior longevidade, visto que sua implementao foi iniciada ainda no sculo passado. No estgio em que realizamos a investigao, a Espanha teve muito xito em sua estratgia de desbloquear uma urbanizao paralisada pela no iniciativa dos proprietrios de terra. O Agente Urbanizador foi capaz de alavancar a urbanizao de milhares de hectares de terra em Valencia e, ato contnuo, nas demais comunidades autnomas espanholas. Em um perodo pouco maior que uma dcada, a urbanizao espanhola no apenas reverteu um processo de estagnao econmica do setor como transformou a atividade urbanizadora em uma das mais rentveis e prsperas da economia espanhola. O boom imobilirio teve uma srie de repercusses ambientais, paisagsticas, urbansticas e mesmo jurdicas, forando o poder pblico a rever legislativamente uma srie de procedimentos, padres e regras relacionadas atividade urbanizadora, com nfase na regio valenciana e demais comunidades autnomas situadas junto ao Mar Mediterrneo. Passados pouco mais de dez anos do Agente Urbanizador concebido para sacudir o marasmo urbanstico,

234

hoje fala-se em conter a fria urbanstica, o que claramente demonstra a efetividade da lei espanhola neste aspecto. A efetividade do instrumento do Urbanizador Social em incrementar o nmero de lotes legais e baratos em Porto Alegre, diminuindo assim a produo irregular, uma incgnita que a histria no permitiu revelar. A lei foi bem construda tecnicamente e os projetos urbansticos de parcelamento do solo que constituram as experincias piloto do instrumento tinham boas perspectivas em lograr xito na produo de lotes legais e baratos no municpio. O volume de loteamentos que j estavam sendo analisados para fins de aprovao, em mais de dez projetos piloto, tambm era auspicioso quanto s possibilidades de se atingir resultados consistentes na produo de lotes. Aqui, no entanto, necessrio resgatar a diferena entre eficcia jurdica e efetividade. Pode-se dizer que a lei do Urbanizador Social est vigente, vlida e eficaz (no sentido de possuir possibilidade de aplicao jurdica), no entanto, no tem efetividade (no sentido de no ter alcanado os objetivos da norma). O triste fim do projeto Urbanizador Social, portanto, sem que se tenha podido chegar implantao de ao menos um dos loteamentos protocolados pela via do Urbanizador Social, impede a avaliao de sua efetividade, pois neste aspecto s se poderia analis-lo conjugando os verbos no futuro do pretrito. Vejamos o caso do Proyecto Nuevo USME de Bogot. Embora na transio eleitoral o projeto do Urbanizador Social tenha sido interrompido de forma definitiva e o projeto Nuevo USME tenha sido suspenso e posteriormente retomado, h uma semelhana no caso colombiano e porto-alegrense, no que diz respeito efetividade. Tambm a operacin urbanstica de USME ainda no produziu efeitos jurdicos concretos, dado que a aprovao do Decreto da Operacin Urbanstica Nuevo USME ocorreu apenas recentemente, em julho de 2007. Essa situao impede, igualmente, que se avalie a efetividade da operao urbanstica em lograr a produo de um nmero significativo de lotes destinados populao de baixa renda bogotana, um dos objetivos mais importantes do projeto.

235

Saliente-se aqui que a no observncia de efetividade do instrumento do Urbanizador Social e do Proyecto Nuevo USME no invalidam em nada a importncia da anlise destas experincias. Um dos objetivos da presente investigao era justamente analisar a capacidade e as condies concretas dos governos locais de implementar os instrumentos inovadores da poltica urbana, identificando possveis obstculos e dificuldades para conferir-lhes efetividade. Nos casos do Urbanizador Social e do Proyecto Nuevo USME, muitos obstculos e dificuldades se colocaram para sua efetividade, e a identificao e anlise desses obstculos fundamental tanto para uma justa avaliao dos contextos pesquisados, quanto para o avano do conhecimento cientifico nessa rea.

7.6.3

Participao

popular,

conflitos

scio-polticos

sustentabilidade da poltica urbana. Em todas as situaes pesquisadas, h um quadro jurdico muito dinmico, com estudos em curso e novas leis sendo aprovadas, tanto na esfera nacional quanto na esfera local 130 . A efervescncia legislativa tambm testemunho da dinmica dos processos e de sua conflitividade, que vai sendo negociada permanentemente, chegando-se a novos acordos, conforme a correlao de foras local e as presses externas. Nos casos da Colmbia e do Brasil (Bogot com o Proyecto Nuevo USME e Porto Alegre com o Urbanizador Social) as inovaes experimentadas tiveram um componente social bastante forte, buscando responder a uma realidade urbana de marcada excluso scio-territorial nas duas cidades. A utilizao de instrumentos urbansticos para fazer frente demanda por moradia destinada populao de baixa renda, bem como para procurar reverter os processos de produo irregular de cidade so esforos notveis destas cidades latinoamericanas, o que se distingue bastante do caso espanhol, j que l essa presso

Na Espanha se aprovou recentemente a ley de suelo 8/2007,que entrou em vigor no dia 1 de julho e cujas repercusses sobre o modelo urbanstico valenciano no foram estudadas. Em Bogot a lei da operao urbanstica Nuevo USME foi aprovada aps a realizao do estudo de campo, em 21/06/2007. Em Porto Alegre a lei da operao urbana consorciada da Lomba do Pinheiro ainda encontra-se em exame pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental.

130

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decorrente de uma necessidade social no esteve presente na formulao e implementao do agente urbanizador do Direito Urbanstico Valenciano. Outro dos problemas identificados, aqui muito especialmente no caso das cidades latino-americanas, a vulnerabilidade das polticas desenvolvidas frente s mudanas de governo. Enquanto a regio de Valencia (Espanha) vem aplicando o instrumento do Agente Urbanizador h mais de uma dcada sem maiores interferncias poltico-partidrias ou decorrentes de cmbios governamentais, o mesmo no se verificou nas duas cidades latino-americanas pesquisadas, nas quais se verificou uma perigosa insustentabilidade poltica dos projetos. Nos casos de Porto Alegre e Bogot a anlise dos casos demonstra que para a priorizao dos projetos pelos governos, foi fundamental o apoio do Lincoln Institute of Land Policy, atravs da realizao de convnios com as prefeituras para o desenvolvimento de projetos demonstrao nos dois casos. A estrutura burocratizada, os oramentos apertados e o tradicional funcionamento das administraes municipais atravs de organogramas pelos quais so distribudas competncias de forma hierrquica e especializada, teria impedido que o projeto do Urbanizador Social e da operacin urbanstica Nuevo USME tivessem se desenvolvido no tivesse sido o estmulo externo e o apoio material do Lincoln Institute of Land Policy. O trmino dos governos com os quais foram construdos os acordos poltico-jurdicos que permitiram a realizao dos projetos demonstrao, todavia, fragilizou ambos os projetos, embora com curiosas diferenas. No caso de Porto Alegre, com o fim de um governo de esquerda e a vitria de um projeto de centro-direita, o projeto do Urbanizador social foi descontinuado. No caso de Bogot houve o movimento em sentido inverso: a vitria de um projeto de esquerda aps um governo de centro-direita colocou o proyecto Nuevo USME em compasso de espera. O sentido inverso das mudanas e a idntica vulnerabilidade das polticas demonstra que a questo central neste caso a fraca consolidao de uma poltica pblica, fazendo com que as mesmas se tornem altamente dependentes dos governos que as criaram

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para que tenham seguimento. A lio aqui parece ser a da necessidade de dar maior estabilidade poltica s inovaes jurdicas implementadas, seja atravs de um maior convencimento poltico do corpo tcnico, seja atravs da construo de alianas sociais capazes de reivindicar a continuidade de projetos, pois sem esse suporte no governamental as polticas no so sustentveis a longo prazo. Uma ltima questo, mas no menos importante, para a qual gostaramos de chamar a ateno o fato de que na prtica social os proprietrios imobilirios ainda so agentes com muito poder poltico, logrando com sua atuao paralisar projetos e modificar tanto legislaes quanto o contedo de iniciativas municipais concretas, como pudemos observar nos trs pases investigados. Para relembrar, a Espanha enfrentou um processo judicial movido pelos proprietrios de terras litorneas inconformados com a aplicao do instrumento do Agente Urbanizador Valenciano, sob a forma de queixa Unio Europia. A mobilizao dos proprietrios defende um estatuto mais forte ao direito de propriedade e um recuo dos poderes conferidos tanto municipalidade quanto ao empresrio urbanizador. Sob a forma de mobilizao cidad pelas garantias formais de publicidade, vislumbra-se um movimento conservador em busca da restaurao de antigas prerrogativas aos proprietrios e s propriedades imobilirias. Porto Alegre viveu um roteiro no qual os proprietrios inconformados com a indicao, pela municipalidade, para fins de urbanizao social, de reas que pretendiam reter especulativamente, aproveitam-se da oportunidade do pleito majoritrio para manifestar sua insatisfao e abortar um projeto contrrio a seus interesses. A conduo de um vereador representante histrico dos interesses da construo civil e da especulao imobiliria para o cargo de Secretrio do Planejamento Municipal131, claramente articulada junto coalizo de partidos vencedora do pleito, j foi um claro sinal da direo poltica da
Vereador Isaac Ainhorn, do PDT, detentor de 3 mandatos consecutivos em que se destacou no combate aos projetos municipais que visavam a garantia da funo social da propriedade, sendo reconhecido interlocutor dos setores da construo civil e dos proprietrios urbanos.
131

238

secretaria de planejamento na gesto 2005-2008. A posterior paralisao do projeto urbanizador social, a retirada dos projetos urbansticos de parcelamento do solo da pauta do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano, a negativa em receber a equipe do Projeto Urbanizador Social para apresentao do projeto e da equipe e finalmente a negativa em renovar o convnio com o Lincoln Institute of Land Policy para que se desse continuidade ao desenvolvimento de um projeto demonstrao deixaram claro que a indicao do Vereador Isaac Ainhorn na Secretaria do Planejamento tinha como um dos objetivos a desmontagem do Projeto Urbanizador Social em Porto Alegre. Em que pese esse fato, evidente que em um cenrio poltico adverso ainda teria sido possvel seguir com desenvolvimento do projeto do Urbanizador Social se o mesmo tivesse uma base de sustentao mais poderosa, que inclusse alianas tanto internas ao governo quanto externas, junto sociedade civil. A ausncia desse apoio poltico foi crucial para a derrota do projeto, pois sufocar uma equipe de expertos bem mais fcil que sufocar o corpo tcnico de uma Administrao Pblica ou do que sufocar o movimento social organizado, como do testemunho, no prprio municpio de Porto Alegre, os delegados do Oramento Participativo que garantiram, tambm no incio do Governo Fogaa, a continuidade da prtica de democratizao da gesto oramentria que j tinha 16 anos e milhares de pessoas envolvidas. No caso do Proyecto Nuevo USME de Bogot, a maioria dos proprietrios da regio era de pequenos campesinos e boa parte dos seus interesses estava antes em poder manter a atividade agrcola frente a uma municipalidade interessada na urbanizao da rea. Alm dos interesses finalsticos conflitantes, a tcnica da operao urbanstica Nuevo USME bastante complexa, combinando instrumentos como o reajuste de terras, a fidcia, a distribuio de cargas e benefcios e a participao em mais valias. Evidentemente que essa discusso de grande complexidade mesmo para tcnicos em urbanismo, quem dir para pequenos campesinos. Boa parte das dificuldades iniciais do projeto e da resistncia dos proprietrios de USME se deveu uma dificuldade elementar de comunicao, com a inexistncia de um

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vocabulrio comum entre os tcnicos municipais e estes proprietrios campesinos. O proyecto Nuevo USME, conforme salientado na exposio do caso colombiano, de maneira semelhante ao que aconteceu com o Urbanizador Social de Porto Alegre, foi descontinuado em uma troca de governos ocorrida no ano de 2004. A conjuntura poltico-eleitoral de Bogot, todavia, era curiosamente inversa aquela observada em Porto Alegre. Enquanto no municpio de Porto Alegre uma coalizo de partidos de centro-direita derrotou o projeto de 16 anos da Administrao Popular, em Bogot foi a esquerda que derrotou uma coalizo de partidos de centro-direita. O caso de USME revelador de que o fato de o governo ser de esquerda no garante a implementao de instrumentos inovadores de poltica urbana e habitacional, j que existe grande desconhecimento acerca das dinmicas do mercado imobilirio e dos prprios instrumentos jurdico-urbansticos, o que gera, consequentemente dificuldade de avaliao acerca da justia das polticas que esto sendo implementadas e vacilao sobre a oportunidade e convenincia de dar continuidade s polticas. Na Amrica Latina, portanto, as conjunturas polticas e cmbios de governo, costumam implicar em enormes sacrifcios para as populaes urbanas, quando no em perda de dinheiro pblico e longas paralisaes de projetos que requerem continuidade para o seu xito.

O poder poltico dos proprietrios, de diferentes formas manifestado, demonstra a fora jurdica que ainda detm o direito individual de propriedade nos trs casos e contextos observados, sugerindo que h, como pano de fundo para o desenvolvimento destas polticas, projetos e instrumentos urbansticos, uma disputa em curso nos pases constitucionalmente garantidores do direito de propriedade. O sentido desta queda de brao diz respeito ao contedo e ao alcance da ordem jurdico-urbanstica emergente nos trs pases, calcada no reconhecimento do princpio da funo social da propriedade como fundante da poltica urbana, em claro contraponto a uma velha ordem jurdica nucleada ainda por um antigo estatuto garantido ao direito individual de propriedade.

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Na medida em que o Direito Urbanstico surge para garantir a funo social da propriedade, o direito cidade e ordem urbanstica, evidentemente um ramo do Direito essencial para o fortalecimento da capacidade do poder pblico em fazer prevalecer os interesses da coletividade face aos interesses individuais. nesse sentido que, para alm de saudar a emergncia e o desenvolvimento do Direito Urbanstico e de seus instrumentos nos pases pesquisados, fazemos questo de alertar para o fato de que, neste campo, uma iluso crer que a mera aprovao de leis inovadoras e progressistas seja suficiente para mudar as cidades e o sentido perverso da urbanizao capitalista, estruturalmente produtora de excluso scio-territorial. preciso firme vontade poltica e uma gesto urbana competente para garantir a posterior implementao dos instrumentos de poltica urbana em cenrios de disputa jurdico poltica. Em que pese a sofisticao e aparente eficincia dos instrumentos propostos pelas administraes, as inovaes conjunturais esbarram em velhos, conhecidos e poderosos obstculos estruturais como o direito de propriedade, suas garantias constitucionais e civis, o poder poltico de seus titulares e o abuso do poder econmico que so capazes de protagonizar. Ao lado da inovao legislativa preciso renovar a gesto tcnico-poltico-administrativa, com um processo consistente de capacitao de tcnicos municipais que passe tanto pelo domnio tcnico dos instrumentos quanto pela reflexo e conscientizao acerca dos desafios envolvidos em garantir estabilidade jurdica a uma poltica urbana efetivamente mais justa nas cidades da Amrica Latina. Se verdade que os cmbios jurdicos no so suficientes, tambm preciso registrar que a mudana do balco para dentro dos governos municipais tambm no ser capaz de permitir que a disputa entre a nova ordem jurdico-urbanstica e o velho direito de propriedade seja vencida pelo Direito Pblico e pelos direitos difusos que ele tutela, com nfase na efetividade da funo social da propriedade. H uma apropriao social muito restrita, nos pases pesquisados, do alcance das mudanas propugnadas pelas novas leis. Basicamente um grupo pequeno, uma vanguarda poltica de tcnicos e acadmicos, consegue compreender a importncia da aprovao dos novos

241

instrumentos, bem como o potencial de mudana para os cenrios urbanos de que so portadores. Nesse sentido, parece importante salientar que necessrio investir tambm na divulgao dos novos instrumentos para um crculo social mais amplo, que seja capaz de dar suporte cultural e social mudana empreendida. Vale dizer: a mudana jurdica precisa ser capaz de reverter uma cultura jurdica socialmente difundida e que altamente protetiva de um antigo e liberal estatuto para o direito de propriedade. preciso criar as condies para a criao de uma cultura da funo social da propriedade como antdoto ao arraigado imaginrio social, conhecido nos rgos operadores da poltica habitacional como caldo cultural do direito de propriedade. Esta mudana qualitativa somente ocorrer efetivamente se houverem processos de formao e capacitao de amplos setores sociais em relao nova ordem jurdicourbanstica, seus princpios e instrumentos e significado para as cidades. Estes processos devem ter como pblico-alvo, muito especialmente, os potenciais beneficirios dos direitos difusos tutelados pela nova ordem. Enquanto uma pequena vanguarda tcnico-jurdico-poltica dominar o conhecimento nesta rea, as leis inovadoras da poltica urbana sero letra morta, os instrumentos jurdico urbansticos garantidores da funo social da propriedade no tero efetividade e o direito de propriedade seguir de forma estrutural, perversa e inclume, reinando nas cidades que sofreram a urbanizao capitalista, muito especialmente na Amrica Latina. A esperana de mudana para as cidades da regio situa-se na disseminao do conhecimento crtico da poltica urbana - tarefa com a qual procuramos contribuir atravs desta tese movimento indispensvel para alterar as condies materiais da disputa e garantir efetividade aos novos instrumentos de poltica urbana encarregados de garantir a funo social da cidade e da propriedade, e, consequentemente, digno exerccio do direito humano moradia populao latino-americana.

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CONCLUSO

Nesta investigao construmos um estudo de Direito Urbanstico Comparado que ao avaliar novos instrumentos urbansticos de gesto do uso do solo e produo de solo urbanizado, permitiu vislumbrar foras e fragilidades dos sistemas urbansticos de trs pases de tradio jurdica romanstica. Uma base comum, portanto, para o conjunto das experincias investigadas, o fato de que a emergncia e o fortalecimento do Direito Urbanstico, nestes contextos jurdicos, se d justamente no enfrentamento do direito de propriedade, ncleo axiolgico do direito privado nessa tradio jurdica.

Enquanto o direito de propriedade um instituto que remonta ao direito romano, o Direito Urbanstico, enquanto disciplina, bastante recente, tendo pouco mais de um sculo na Espanha e algumas dcadas no Brasil e na Colmbia. Frise-se que ainda h juristas que negam a existncia do Direito Urbanstico como ramo autnomo no Direito Pblico 132, posio doutrinria que rechaamos pela consistncia e especificidade do objeto, dos princpios, dos institutos e instrumentos prprios identificados nos trs contextos pesquisados, em nosso entendimento soterrando a tese contrria ao reconhecimento da disciplina. Considerando a juventude do Direito Urbanstico e sobretudo, a distribuio constitucional de competncias que atribui sobretudo ao poder local a execuo da poltica urbana, ressalto a relevncia da investigao emprendida, pois preciso reconhecer que h nas experincias pesquisadas, vividas no momento presente, uma historicidade inequvoca. Contribuir com o registro e a interpretao dessas iniciativas municipais na gesto do solo urbano um esforo cientfico importante, j que a interpretao do presente tambm e ser objeto de disputa, como uma espcie de coadjuvante daquela que se
O Brasil o pas em que essa resistncia doutrinria ao reconhecimento da autonomia do Direito Urbanstico mais clara e se identifica na obra e posicionamento de alguns administrativistas, pois na Espanha e na Colmbia a polmica praticamente inexiste e o reconhecimento disciplinar inequvoco.
132

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observa entre o ncleo do direito privado e os novos valores tutelados pelo Direito Pblico. Como a anlise comparativa dos casos foi procedida no captulo anterior, redundando em uma srie de observaes que j tem valor conclusivo, limitome aqui a apresentar consideraes de ordem geral sobre os temas que estiveram em foco na comparao. Debruo-me especialmente nos temas relacionados aos eixos analticos adotados e enfatizo o caso do Brasil, como forma de contribuir para o avano da reflexo jurdica sobre as questes e desafios de fundo para nossa ordem jurdico-urbanstica consolidar-se. A Espanha est vivendo um momento em que a crise tica e jurdica decorrente do questionamento judicial dos empreendimentos urbansticos aprovados sob a gide do modelo urbanstico valenciano, centrado no agente urbanizador, traz uma srie de lies. Em primeiro lugar, a necessidade de haver maior controle social e transparncia no planejamento urbano e no licenciamento dos novos empreendimentos. Em segundo lugar, um alerta para a insustentabilidade de um modelo jurdico que respalda a dinmica especulativa do mercado imobilirio, atribuindo valor econmico a meras expectativas e normas urbansticas. Este ponto pode ter sido amenizado na recente reformulao da ley de suelo, aprovada em julho de 2007, quando j havamos encerrado a pesquisa de campo e documental e sobre a qual no nos debruamos aqui. A Espanha tambm parece ter exagerado com o agente urbanizador, no tanto no engenhoso mecanismo adotado, mas na gesto pblica de sua implementao. Ao tentar estimular o estagnado setor da construo civil e da urbanizao, o pas acabou gerando uma dinmica imobiliria pujante, sem precendentes e com efeitos absolutamente imprevistos sobre o meio-ambiente, a paisagem e o patrimnio histrico e cultural das cidades espanholas. Uma ltima reflexo sobre o caso espanhol diz respeito ao significado e alcance da movimentao de proprietrios contrrios ao do agente urbanizador. Por trs dos simpticos argumentos de resistncia cidad aos abusos urbansticos de empreendedores inescrupulosos e administraes corruptas, pode residir um

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plo importante de resistncia modernizao do estatuto jurdico do direito de propriedade. Neste caso valenciano, claramente, h um tnue limite entre a advocacia por mais respeito ao cidado e a advocacia por mais poderes aos proprietrios. Na prtica, a riqueza da experincia espanhola com o agente urbanizador, calcada na ntida separao entre o direito (privado) de propriedade e o direito (pblico) de promover a urbanizao, est ameaada com a causa que tramita na Unio Europia questionando a juridicidade do instrumento. No nico caso em que observamos efetividade do instrumento pesquisado, ou seja, em que ele conseguiu ser implementado, h um questionamento ex post, em uma tentativa de reverter os casos judicialmente questionados e/ou evitar a aplicao do instrumento para casos futuros. Os maiores desafios colocados aos paises latino-americanos em que realizamos esta investigao, Brasil e Colmbia, tambm esto colocados no plano da efetividade dos instrumentos, embora sejam obstculos enfrentados ex ante aplicao dos mesmos. Vejamos. No caso colombiano, encontramos um Direito Urbanstico bastante estruturado, reconhecido pelas instituies e pelo Poder Judicirio, de contedo bastante avanado e, em que pese beber na fonte do Direito Urbanstico Espanhol, a normativa urbanstica bastante mais arrojada que aquele em matrias chave como recuperao de mais-valias, por exemplo. A dificuldade colombiana a de pr em prtica essa avanada legislao em um pas complexo e marcado por conflitos sociais e polticos. Mais uma vez, portanto, estamos diante do desafio da efetividade. A operao urbanstica Nuevo USME tem um desenho admirvel, uma engenhosidade notvel, um carter inequivocamente redistributivo, mas encontra resistncias polticas, administrativas e corporativas para tornar-se realidade. Em junho de 2007 se conseguiu finalmente aprovar o decreto que institui a operao urbanstica133 e a

Decreto n 252 de 21 de junio de 2007, por medio del cual se adopta la operacin estratgica Nuevo USME.

133

245

mesma est agora em marcha, embora tenham sido necessrios mais de quatro anos para que a legislao fosse aprovada, entre inmeros obstculos, tanto internos ao governo quanto resistncias de setores sociais e proprietrios. Esta experincia do Proyecto Nuevo USME merece ser acompanhada de perto, a fim de verificar seu desenrolar, os novos conflitos em sua implementao e se a eficcia jurdica que conquistou, lograr ser acompanhada de eficcia social (ou efetividade). Tudo indica que as condies para o sucesso esto dadas, pois foi construdo um acordo interno administrao, a concertao com a sociedade foi finalmente realizada e a prpria cultura scio-jurdica colombiana mais favorvel que a brasileira.

No marco da comparao empreendida, o caso do Brasil ressalta como o ordenamento jurdico que mais naturaliza os poderes do proprietrio do solo, e confrontada com as Constituies Espanhola e colombiana, a brasileira a mais tmida no enfrentamento do obstculo que a apropriao privada do solo urbano pode representar ao planejamento e poltica urbana. Em que pese a incluso do captulo Da Poltica Urbana ter se constitudo em inequvoco avano, o sentido e os efeitos jurdicos da funo social da propriedade no foram definidos, permitindo que a disputa entre o direito de propriedade e a funo social da propriedade fosse novamente protelada para ser decidida em leis posteriores, leis municipais e decises judiciais. Nesse contexto, histrica e politicamente compreensvel que o Estatuto da Cidade tenha demorado 11 anos para ser aprovado e que, com inegveis avanos, ainda seja uma lei carecedora de maior divulgao, reconhecimento e efetividade, tanto por parte dos poderes pblicos, quanto pela academia e pelo Judicirio. O Ministrio das Cidades, como vimos, est cumprindo com um papel importante ao apoiar a formulao de planos diretores participativos em vrias cidades brasileiras. Municpios como Porto Alegre, com a iniciativa do Urbanizador Social, trazem concretude s diretrizes da poltica urbana estabelecidas pela lei, contribuindo para o fortalecimento do Direito Urbanstico. Essas iniciativas, todavia, contrastam com a estrutura fundiria que o pas mantm intocada no campo h sculos, em uma escandalosa

246

concentrao de terra rural nas mos de poucos proprietrios que apresenta nmeros assustadores e contribui para a misria e a violncia no campo134. A naturalizao da concentrao da terra no Brasil rural, contribui para o fortalecimento de um imaginrio social em que o proprietrio tem plenos poderes e dever algum para com a sociedade. Essa viso distorcida do direito de propriedade, interpretado como desprovido de seu maior dever que a observncia da funo social e ambiental da propriedade, mecanicamente transposta do campo para a cidade, fazendo com que alm dos proprietrios urbanos, uma boa parte da sociedade (ainda que no proprietria!) e at mesmo tcnicos municipais vejam com desconfiana os novos instrumentos juridicos e urbansticos oriundos do Estatuto da Cidade. Esse obstculo cultural parece ter uma importncia simblica importante na explicao da dificuldade do Brasil avanar mais rapidamente no desenvolvimento e, sobretudo, na garantia de efetividade dos seus instrumentos urbansticos. Historicamente, os proprietrios urbanos gozaram de muita liberdade no exerccio do seu direito, limitando-se a observar umas poucas limitaes administrativas. Em que pese a promulgao do Decreto lei 58 ser de 1937, apenas com a promulgao da lei 6766/79, que o pas vai conhecer um regramento mais completo a respeito do parcelamento do solo urbano. A imensa crnica de irregularidades e desrespeito lei, de norte a sul do pas, todavia, s refora a interpretao de que a postura arrogante dos proprietrios de terra prevaleceu ao longo da histria, infelizmente contando, muitas vezes, com a conivncia do poder pblico. As inmeras ocupaes existentes nas cidades brasileiras e que tem hoje direito regularizao fundiria segundo o Estatuto da Cidade, tambm nada mais so do que testemunhos territoriais de que antes da promulgao da Constituio Federal os proprietrios urbanos brasileiros tanto podiam fazer o que bem entendessem, que no faziam nada, abandonavam a terra de forma desidiosa e desinteressada. Andou bem o

No estado do Par, por exemplo, um nico grupo econmico tem 4,5 milhes de hectares titulados em seu nome, sendo possivelmente o maior latifndio brasileiro e, segundo dados da ONG Reprter Brasil pode ser o maior latifndio do mundo. Fonte das informaes: < http://www.reporterbrasil.com.br>, acesso em 01/12/2007.

134

247

constituinte ao reduzir o prazo da usucapio, nas cidades, para apenas 5 anos de posse continuada, portanto. evidente que mudar as regras de um jogo que h sculos tem as mesmas regras, no movimento simples, enfrenta poderosas resistncias e sobretudo depende de muitos fatores, alguns j comentados no captulo comparativo deste estudo. Entendo que para a efetividade dos novos instrumentos trazidos ou formulados no marco legal do Estatuto da Cidade, crucial que os municpios incrementem sua capacidade de gesto do uso do solo e assumam de forma proativa o papel de gestor que a nova ordem jurdicourbanstica brasileira lhes reservou. O modelo de planejamento urbano mero homologador de iniciativas privadas (muitas vezes contrrias ao interesse coletivo), no encontra mais respaldo legal e est eivado de inconstitucionalidade no Brasil contemporneo. A poltica urbana brasileira tem que ser executada segundo as diretrizes do Estatuto da Cidade por comando constitucional, e estas trataram de empoderar o ente municipal para agir enfrentando os tradicionais direitos inerentes ao domnio quando estes estiverem sendo exercidos abusivamente: seja retendo especulativamente o solo urbano, abandonando a terra, privatizando a valorizao decorrente do investimento pblico ou ainda ignorando os desgnios estabelecidos democraticamente pela normativa urbanstica. Com essa compreenso, lamentvel que a experincia do Urbanizador Social tenha sido prematuramente abortada pelo governo da cidade de Porto Alegre. Na atual conjuntura, em que vrios sinais do conta do esgotamento do modelo de parcelamento do solo oriundo da lei 6766/79 e da insuficincia do modelo de regularizao fundiria trazido pela Constituio Federal e regulamentado pelo Estatuto da Cidade, a inovao trazida pelo instrumento do Urbanizador Social merecia ter tido melhor sorte. O movimento que interrompe a aplicao da lei, no entanto, no pode ser atribudo somente a um revs eleitoral e as tradicionais descontinuidades de projetos de governos anteriores. Em minha interpretao, a interrupo do

248

projeto do urbanizador social insere-se em um contexto mais amplo de disputa que se situa simultanemaente em dois planos: na macroescala nacional (propriedade x funo social da propriedade) e na microescala municipal (poder pblico X proprietrios), tendo por objeto a regulao e a distribuio de poderes relativos ao direito de propriedade. Em uma licena metafrica, assistimos a uma queda de brao em que o vencedor dar as cartas do jogo de produo da cidade. Em nosso pas, de forma muito clara, a nova ordem jurdico-urbanstica est no ringue com a velha ordem, por mais dissimulada que essa velha ordem comparea, muitas vezes, para a luta. O desafio presente, portanto, para o jovem Direito Urbanstico latinoamericano e mesmo o maduro Direito Urbanstico espanhol, no mais o da construo de um ordenamento jurdico que faa a balana pender para o interesse coletivo e a afirmao da funo social e ambiental da propriedade, como o era em meados da dcada de 90. J h princpios, leis, institutos e instrumentos vigentes suficientemente capazes de se contrapor s perversas dinmicas jurdico-sociais impostas s cidades pelo longo reinado do direito de propriedade e pelo mercado imobilirio que ele engendra. A mudana das regras do jogo j foi formalmente aprovada, ainda que o jogo siga sendo exatamente o mesmo, basta andar pelas cidades capitalistas. O desafio agora a construo da efetividade dos novos instrumentos, movimento que s se verificar com a ativa participao dos beneficirios dos novos direitos difusos e com uma gesto da poltica urbana mais corajosa e altura da historicidade do momento presente.

249

Quadro comparativo Urbanizador Social (Porto Alegre) Natureza jurdica Instrumento habitacional Competncia legislativa Competncia executiva Regulao Objetivos Lei e Decreto 1. Incrementar a produo de solo urbanizado. 2. Baixar 3. Atender o a preo uma no do solo urbanizado e da moradia. demanda mercado desatendida imobilirio. 4. Frear a produo irregular da cidade Lei e Regulamento 1. Incrementar urbanizado. 2. Baixar o preo do solo urbanizado e da moradia. 3. Libertar a urbanizao da iniciativa dos proprietrios 4. Desbloquear o mercado imobilirio. a produo de solo Lei e Decreto 1. Enfrentar a urbanizao ilegal da cidade. 2. Priorizar a gerao de solo urbanizado como elemento bsico acesso para garantir moradia uma o da Municpio Municpio Municpio Municpio de poltica urbana Agente Urbanizador (Valencia) de poltica urbana Proyecto (Bogot) e Instrumento habitacional Comunidade autnoma e Projeto de operao urbana que articula vrios instrumentos de poltica urbana. Municpio Nuevo USME

populao de baixa renda. 3. Proporcionar formal habitat de oferta e a moradias para

dignos

populao de baixa renda. 4. Orientar os processos de ocupao, transformao, 250

conservao do territrio e interveno pblica no mercado de solo.

Pblico beneficirio: Zonas atingidas

alvo

Populao de baixa renda 1. Indicadas municipalidade. 2. Requeridas pelo urbanizador pela

Populao em geral 1. Zonas urbanizveis segundo o Plan General urbanstica. 2. Requeridas pelo Urbanizador Empresrio privado de Ordenacin

Populao de baixa renda. 1- Zona do povoado de USME, indicada pelo Plano territorial de de ordenamento urbana.

Bogot como rea de expanso Proprietrios municipalidade privados e

Responsabilidade pela execuo da urbanizao Controle pblico Formalizao Prazos

Empresrio privado

Administrao Municipal Termo de Compromisso Conforme termo de compromisso

Administrao Municipal Convenio Urbanstico Cinco anos no mximo

Administrao Municipal Contrato de Fidcia Prazo de 20 a anos para operao completar urbanstica

Partes

Urbanizador Social Administrao Pblica

Agente Urbanizador Administrao Pblica Proprietrios

Proprietrios Administrao Pblica

251

Quadro comparativo Urbanizador Social (Porto Alegre) Benefcios do agente privado Tramitao administrativa mais gil Urbanizao progressiva Padres urbansticos diferenciados Eventual transferncia de ndices construtivos produzidos. Retribuio pelo trabalho realizado em lotes urbanizao). de maior valor, com a vantagem de ter a garantia de receber um aproveitamento urbanstico ainda que seu terreno original tenha se transformado em rea pblica. Coercibilidade da urbanizao X Direito de propriedade Conflitos proprietrios do Urbanizao depende de acordo com os Urbanizao independe de acordo com os Urbanizao proprietrios Baixa coercibilidade proprietrios. Reparcelamento pode ser foroso. Alta coercibilidade preferencialmente se por d gesto Possibilidade de realizar empreendimentos Fazer imobilirios sem a compra dos terrenos. frente s cargas da urbanizao em associao com outros proprietrios. Agente Urbanizador (Valencia) Proyecto (Bogot) Nuevo USME

Garantia de venda imediata dos lotes ou em dinheiro (10% do valor investido na Ao final do processo receber lotes

associada, mas se os proprietrios resistem ao reajuste de terras, pode se viabilizar por expropiacin forzosa.

Desacordo com a faixa de renda a ser Desacordo com a urbanizao forosa sem Desacordo atendida pelo instrumento. comprovao de interesse pblico, como urbana mero negcio.

com de

destinao terrenos para 252

instrumento com os

tradiconalmente

ocupados

fins agrcolas. Captura valias pblico Estabilidade poltica do instrumento Eficcia do instrumento considerando os objetivos propostos Motivos Motivo: Interrupo prematura Nenhum atingido. dos objetivos foi A produo de solo urbanizado foi massiva aps o inicio da implementao da lei. da Motivo: Trmino do monoplio da iniciativa implementao do instrumento, pela de urbanizar pelos proprietrios. paralisao do projeto aps eleies municipais e cmbios poltico O preo do solo urbanizado aumentou exponencialmente. incorporam ex ante. Baixa captura de plus valias. plus valias decorrentes Motivo: paralisao do projeto partidrios na conduo da prefeitura. Processo bastante lento de discusso da operao, com muita hesitao do poder pblico, impediu que at agora os objetivos fossem atingidos. de pelo pluspoder Negociada caso a caso. final do lote ao adquirente. Baixa Fixada legalmente em 10% do Fixada legalmente entre 30% e terreno. Baixa Convertida em reduo do preo aproveitamento urbanstico mdio da rea a 50% da valorizao agregada ao ser urbanizada. Destinada moradias protegidas. Alta

Motivo: Regras estatais de avaliao do solo aps eleies municipais, seguida do de discusses internas entre rgos e conflitos com proprietrios da regio de USME. aproveitamento urbanstico e da urbanizao municipais

253

Quadro comparativo Urbanizador Social (Porto Alegre) Recepo replicao municpios. e do Municpio da regio metropolitana de Porto Alegre: So Leopoldo Agente Urbanizador (Valencia) Quase totalidade das Comunidades Proyecto (Bogot) Municpio de Pereira, regio metropolitana de Bogot. Autnomas da Espanha. Nuevo USME

modelo em outros

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VALENCIA. Servicio de apoyo tecnico da direccin general de urbanismo y ordenacin. Generalitat valenciana. El planeamiento y su ejecucin con la ley reguladora de la actividad urbanistica en la comunidad valenciana: experiencias 1995-2000, 2006.

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ANEXO 1 - LISTA DE PESSOAS ENTREVISTADAS e/ ou CONSULTADAS EM CADA CASO INVESTIGADO

VALENCIA 1- Alejandro Javier Criado Snchez - Jurista 2- Antoni Vivo Gisbert administrador da empresa pblica da prefeitura de Torrent, Comunidade Autnoma Valenciana 3- Carles Gasc Verdier Urbanista, ligado GrupoTEC consultoria em urbanismo. 4- Fernando Romero Professor de Direito Urbanstico da Universidade Politcnica de Valencia 5- Francisco Raga Urbanista, Chefe do setor de Programas de Actuacin Integrada do Servicio de Planeamiento da municipalidade de Valencia 6- Gerardo Roger Fernandez Urbanista 7- Jos Igncio Garcia Campa Diretor da rea de urbanismo da Empresa LUBASA Urbanismo 8- Jos Luis Miralles Professor do Departamento de Urbanismo da Universidade Politcnica de Valencia 9- Maria Emlia Adn Garcia Registradora de Imveis da Cidade de Manizes, Regio Metropolitana de Valencia 10- Vicente Garcia Nebot Jurista PORTO ALEGRE 1- Cludio Antonio Weine Gutierrez Assessor Comunitrio do Projeto Urbanizador Social 2- Clia Beatriz de Oliveira Gerente do Projeto Integrado Desenvolvimento Sustentvel da Lomba do Pinheiro. 3- Jaqueline Menegassi Arquiteta urbanista, gerente do projeto Urbanizador Social de 2003 a 2004 4- Lorena Babot Arquiteta Urbanista, responsvel pelo repertrio de tipologias do projeto Urbanizador Social.

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5- Rosane Zottis Almeida Supervisora de Planejamento Urbano da Secretaria de Planejamento Municipal de Porto Alegre BOGOT 1- Alejandro Florin Borbn - Director de la ONG Fedevivienda 2- Fabio Giraldo Isaza Economista, representante de HABITAT, UN, na Colmbia. 3- Gabriela Nino Siccard Urbanista e Consultora da Operacion UrbansticaNuevo USME. 4- Gloria Bolaos Castillo Directora de Gestin del Habitat, da municipalidade de Bogot. 5- Juan Felipe Pinilla Pineda Jurista, membro da equipe do projeto Provisin de suelo urbanizado para vivienda social y redistribucin social de plusvalas. 6- Juan Francisco Rodrguez Gerente de Operaciones estratgicas do Departamento Administrativo de Planeacin Distrital da Municipalidade de Bogot 7- Humberto Molina Giraldo Economista e consultor da Operaccin Urbanistica Nuevo USME. 8- Maria Mercedes Maldonado Copello Jurista e coordenadora do projeto Provisin de suelo urbanizado para vivienda social y redistribucin social de plusvalas, realizado em Bogot, na regio do Proyecto Nuevo USME 9- Oscar Borrero Ochoa Avaliador e consultor privado com atuao em Bogot. 10- Oscar Hernan Arcos Palma Subgerente de Planeacin de METROVIVIENDA 11- Samuel Jaramillo Gonzlez Economista, Professor Titular da universidade de Economia da Universidad de los Andes

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