Diplomacia Publica

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
FACULDADE DE CINCIAS ECONMICAS

DEPARTAMENTO DE CINCIAS ECONMICAS

BERNARDO SFREDO MIORANDO

DIPLOMACIA PBLICA NO BRASIL:
ESTUDO SOBRE A IMAGEM INTERNACIONAL BRASILEIRA

Porto Alegre
2010


ESTUDO SOBRE A IMAGEM INTERNACIONAL BRASILEIRA

Trabalho de concluso submetido ao Curso de
Graduao em Relaes Internacionais, da
Faculdade de Cincias Econmicas da UFRGS,
como quesito parcial para obteno do ttulo de
Bacharel em Relaes Internacionais.

Orientador: Prof. Dr. Paulo Gilberto Fagundes
Visentini

Porto Alegre
2010


PROMOO DA IMAGEM NACIONAL NO GOVERNO LULA I (2003-2006)

Trabalho de concluso submetido ao Curso de
Graduao em Relaes Internacionais, da
Faculdade de Cincias Econmicas da UFRGS,
como quesito parcial para obteno do ttulo
Bacharel em Relaes Internacionais.

Aprovado em: Porto Alegre, 10 de dezembro de 2010.

____________________________________
Prof. Dr. Paulo Gilberto Fagundes Visentini - orientador
UFRGS

____________________________________
Profa. Dra. Analcia Danilevicz Pereira
FAPA / ESPM

____________________________________
Profa. Dra. Jacqueline Anglica Hernndez Haffner
UFRGS

Para meu pai,
um brasileiro com conhecimento e orgulho de seu pas

Caminhando pela noite de nossa cidade
Acendendo a esperana e apagando a escurido
Vamos, caminhando pelas ruas de nossa cidade
Viver derramando a juventude pelos coraes
Tenha f no nosso povo que ele resiste
Tenha f no nosso povo que ele insiste
E acorda novo, forte, alegre, cheio de paixo

Vamos, caminhando de mos dadas com a alma nova
Viver semeando a liberdade em cada corao
Tenha f no nosso povo que ele acorda
Tenha f em nosso povo que ele assusta

Caminhando e vivendo com a alma aberta
Aquecidos pelo sol que vem depois do temporal
Vamos, companheiros pelas ruas de nossa cidade
Cantar semeando um sonho que vai ter de ser real
Caminhemos pela noite com a esperana
Caminhemos pela noite com a juventude

Milton Nascimento e Fernando Brant, Credo

Trincheras de ideas valen ms que trincheras de piedra."

Jos Mart

Resumo

O presente trabalho tem como objetivo proporcionar um esboo para o estudo da
diplomacia pblica no Brasil. Para tanto, fundamenta-se na teoria construtivista das relaes
internacionais e discute o conceito de soft power. Em seguida, revisa a literatura existente acerca
da diplomacia pblica e o estado do desenvolvimento de uma teoria a seu respeito. Aborda ento
a diplomacia brasileira, seus conceitos fundamentais e sua histria, enfatizando o Primeiro
Governo Lula. Focando este perodo, analisa a prtica da diplomacia pblica no Brasil.

Palavras-chave: Diplomacia Pblica; Poltica Externa Brasileira; Primeiro Governo Lula;
Construtivismo; Soft Power

Abstract

This paper aims at providing a draft for the study of public diplomacy in Brazil. To
achieve this goal, it bases itself upon the constructivist theory of international relation and
discusses the concept of soft power. Afterwards, it reviews the existing literature on public
diplomacy and the current stage of development of a theory on the theme. Then, it brings up the
Brazilian diplomacy, its underpinning concepts and its history, emphasizing the First Lula
Government. Focusing on this period, it analyzes the diplomatic practice of public diplomacy in
Brazil.

Key words: Public Diplomacy; Brazilian Foreign Policy; Fist Lula Government;
Constructivism; Soft Power

SUMRIO

Introduo.............................................................................................................................8

1. Fundamentao Terica......................................................................................................16
1.1 A Perspectiva Construtivista na Teoria das Relaes Internacionais.................................17
1.2 O Conceito de Poder Brando (Soft Power) nas Relaes Internacionais...........................23

2. Diplomacia Pblica.............................................................................................................30
2.1 A Diplomacia Pblica como Instrumento de Poltica Externa...........................................32
2.1.1 Tipos de Diplomacia Pblica..............................................................................................36
2.1.2 A Nova Diplomacia Pblica...............................................................................................40
2.2 O Estudo da Diplomacia Pblica........................................................................................45

3. Diplomacia Pblica no Brasil.............................................................................................48
3.1 A Identidade Internacional do Brasil..................................................................................49
3.1.1 Paradigmas da Poltica Externa Brasileira..........................................................................50
3.1.1.1 Perodo Agro-Exportador...................................................................................................51
3.1.1.2 Perodo Desenvolvimentista...............................................................................................52
3.1.1.3 Perodo Neoliberal..............................................................................................................54
3.1.2 Tradio Diplomtica na Expresso da Imagem Brasileira................................................55
3.2 Iniciativas de Diplomacia Pblica no Governo Lula I (2003-2006)..................................58
3.2.1 O Ministrio das Relaes Exteriores e a Diplomacia Pblica..........................................60
3.2.2 Aes de Diplomacia Pblica.............................................................................................65
3.2.3 Balano das Iniciativas.......................................................................................................72

Consideraes Finais..........................................................................................................74

Referncias..........................................................................................................................76

8

Introduo

O sculo XX testemunhou algumas tentativas do Estado brasileiro de se alar a um novo
patamar de poder e representatividade no sistema internacional. Assim foi com a equidistncia
pragmtica de Getlio Vargas, durante a Segunda Guerra Mundial, fazendo uso da conjuntura de
restrio aos centros capitalistas para auferir ganhos econmicos e desejando sentar-se, ao fim do
conflito, ao lado da nao vencedora; com a Poltica Externa Independente de Jnio Quadros e
Joo Goulart, na busca por um caminho de autonomia na ao internacional durante a constrio
ideolgica da Guerra Fria; e com os sonhos do Brasil, grande potncia, urdidos pelos governos
militares sob a inspirao da geopoltica de Golbery do Couto e Silva. Nenhum desses projetos,
porm, traria um avano de sua posio perifrica no mundo capitalista. Ao almejar a conquista
de maior capacidade de ao externa, os estadistas no levaram em considerao o dficit de
coeso da sociedade que deveria constituir a fora-motriz de tais desenvolvimentos.
Neste sculo, os imperativos da poltica externa brasileira continuam sendo definidos pela
busca do desenvolvimento. Porm, a viso atual deste conceito engloba mais do que a expanso
dos alicerces duros que formam o poder de uma nao, como a capacidade econmica, os
recursos territoriais, a dimenso demogrfica e as foras armadas. Inclui a capacidade de utilizar
esses recursos para proporcionar ao seu povo uma capacidade de vida digna, abarcando no
somente a proviso dos meios materiais de subsistncia, mas tambm o direito informao e
participao na vida pblica, planejando o futuro do pas. Certamente, os temas armamentistas e
o enfoque securitrio ainda permanecem importantes tpicos da agenda externa de um Estado que
deseja ter voz nos mais altos foros de concertao internacional. Entretanto, so as posturas
adotadas com base na preocupao social que vm se apresentando como um diferencial da ao
brasileira frente aos seus interlocutores estrangeiros, rendendo prestgio e legitimidade.
De fato, aps dcadas de estagnao econmica e reestruturao poltica, o Brasil parece
agora estar pronto para entrar em um nova fase na sua relao com o mundo. Mais do que a
simples vontade poltica de seus dirigentes, hoje um desejo da sociedade civil brasileira que a
nao assuma um papel de liderana. Para tanto, deve dispor de todas as ferramentas ao seu
alcance e mesmo desenvolver aquelas que ainda no sejam amplamente exploradas por sua
Chancelaria. Entre elas, destaca-se a diplomacia pblica, tema central em torno do qual o trabalho
ser articulado.
9

O trabalho proposto aspira a constituir um esboo terico que sirva como estmulo ao
estudo da diplomacia pblica no Brasil e, ao mesmo, tempo, possa proporcionar uma viso
recente da poltica externa nacional. Dada a carncia de material existente sobre este tema
especfico, ser abordado inicialmente o conceitual relativo diplomacia pblica, sobrepondo-o
posteriormente ao escopo da pesquisa: a poltica externa brasileira contempornea. A inteno
formular uma abordagem experimental a partir do cruzamento dos dois tpicos. Com isso, busca-
se relevar as questes ligadas diplomacia pblica nos dados apurados sobre a atuao
internacional brasileira durante o Primeiro Governo Lula, nos anos de 2003 a 2006.
Seguindo estes objetivos gerais, h uma srie de etapas especficas que cumpre percorrer
para abordar o tema proposto. O estudo de um fenmeno das relaes internacionais deve estar
ancorado em um marco terico que sustente seu entendimento. No caso desta pesquisa, adota-se a
ptica construtivista, e se revisa o conceito de soft power para dar incio ao tratamento do tema da
diplomacia pblica, indicando os estudos j existentes sobre o assunto. Assim, a anlise dos
conceitos que fundamentam o construtivismo situa os elementos constituintes da diplomacia
pblica na teoria das relaes internacionais.
A reviso da teoria construtivista tambm pode servir posterior anlise dos paradigmas
de poltica externa que conformam os objetivos e as linhas de ao da diplomacia brasileira.
Considerando o histrico da ao externa nacional, facilita-se o entendimento e a caracterizao
da experincia diplomtica do perodo estudado, buscando nele as manifestaes da diplomacia
pblica e as formas pelas quais este conceito se relaciona com a realidade brasileira
contempornea. Com tal observao, verifica-se de que forma a ideia de diplomacia pblica est
presente e utilizado na formulao da poltica externa brasileira.
A maneira mais fortuita de procurar reflexos de aes brasileiras de diplomacia pblica na
colocao do pas na sociedade internacional focar as iniciativas levadas a cabo pelos diversos
rgos do governo brasileiro com o objetivo de promover a imagem internacional do pas,
tomando conhecimento de seu planejamento e desempenho. A partir de ento, torna-se possvel
avaliar a experincia brasileira recente na utilizao da diplomacia pblica, e apontar perspectivas
de utilizao desta ferramenta na construo de poltica externa no Brasil, sempre buscando uma
posio mais favorvel para o pas no cenrio internacional.
A consecuo dessas tarefas se d tendo em mente as hipteses de que a diplomacia
pblica um instrumento eficiente de construo de poder, e de que o Brasil tem grande
10

potencial para desenvolv-la, e pode fazer maior uso do soft power no planejamento de sua
projeo internacional. Considera-se, ademais, que a experincia do Primeiro Governo Lula pode
demonstrar que o pas se encontra em um momento e uma situao em que pode auferir
significativos benefcios do cultivo de uma diplomacia pblica robusta.
Cabe, portanto, verificar a suposio de que h diversas iniciativas de diplomacia pblica
no Brasil, mas elas no so consideradas com a devida seriedade, j que no se reconhece sua real
importncia. Da mesma maneira, so hipteses deste trabalho que no existe, ao contrrio do que
acontece em outras reas, uma poltica unificada, objetiva e coesa de promoo da imagem do
Brasil junto a pblicos estrangeiros; e que a diplomacia pblica um conceito jovem e proveitoso
e, por isso, merece maior discusso, havendo pouca literatura sobre o assunto, especialmente no
Brasil.
A temtica da diplomacia pblica ainda pouco difundida no Brasil. O conceito pouco
utilizado na literatura nacional e somente nos ltimos anos tem encontrado alguma projeo,
ainda que muitas vezes no seja apropriadamente compreendido. No obstante, sua apreenso
pelo vocabulrio poltico brasileiro pode ser muito oportuna, uma vez que serve como
fundamento para organizar, interpretar e planejar uma srie de atividades que podem facilitar a
consecuo dos objetivos nacionais de insero internacional.
Muitos dos fenmenos e acontecimentos das recentes relaes internacionais do Brasil j
foram assinalados por muitos estudiosos, e discutidos repetidas vezes, mas poucos foram
analisados sob o prisma da diplomacia pblica ou mesmo da teoria construtivista. Uma potncia
mdia que deseje afirmar seu papel de liderana no pode deixar de recorrer a um de seus meios
de maior potencial de projeo no panorama internacional. Uma nao que queira deixar sua
posio perifrica e se tornar um respeitado polo de poder deve considerar a utilidade e a
necessidade de agir sobre as mentalidades que conformam a estrutura da sociedade internacional,
pondo em movimento suas foras profundas.
Estudar a histria do Brasil rumo ao Governo Lula no se trata apenas de uma
oportunidade de utilizar o apelo de fatos recentes para despertar maior interesse sobre o assunto.
Proporciona a possibilidade de refletir sobre um ponto de inflexo histrico em que se retomam
traos que serviram de fundamento ao internacional do Brasil ao longo de sua histria, mas
que estiveram dormentes em administraes anteriores. Esses elementos, que sero revisados,
deram novo flego diplomacia nacional.
11

A abertura de novos escritrios de representao do Estado brasileiro no exterior, a
expanso do pessoal empregado pelo Ministrio de Relaes Exteriores e a redefinio das metas
e posies de negociao do pas nas instncias internacionais so alguns fatos que indicam a
ocorrncia de mudanas. Essas transformaes tm repercutido no meio acadmico, onde foram e
so objeto de diversas anlises e despertam avaliaes divergentes. Por um lado, alguns
observadores opinam que as aes do Brasil so marcadas pela pretenso e pela devoo
ideolgica, sem considerar os fatores estratgicos ou as consequncias concretas. Por outro, os
executores e formuladores da poltica externa defendem que apenas se recupera o orgulho ptrio
de uma nao que esteve oprimida por dcadas de derrotismo. Analistas que concordam com este
ponto de vista destacam a importncia do redimensionamento das ambies nacionais s
ampliadas capacidades brasileiras e da reestruturao da agenda s evolues pelas quais passa a
sociedade brasileira.
O uso, como ponto focal, de um momento histrico cujo incio e final so ntida e
instantaneamente percebidos no s por especialistas, mas pelo pblico em geral o Primeiro
Governo Lula tambm contribui para uma abordagem cientfica da diplomacia pblica. Por
definio, este tipo de diplomacia lida com a subjetividade, j que se nutre da capacidade de
influncia dos Estados sobre outros atores, e para entender e descrever tal processo de forma
apropriada necessrio procurar distncia e imparcialidade que seriam mais difceis de atingir
com a utilizao de periodizaes menos objetivas.
Dessa maneira, a pesquisa tem a inteno de servir queles interessados pelas relaes
internacionais como uma introduo discusso da diplomacia pblica atravs do caso brasileiro
e de oportunizar nova perspectiva aos observadores da poltica externa brasileira. Busca-se, ao
interpretar dados do Primeiro Governo Lula, trazer a teoria da diplomacia pblica realidade
brasileira de forma relevante e proveitosa.
A pesquisa a ser desenvolvida de natureza aplicada na medida em que busca
compreender as especificidades da diplomacia pblica para lanar nova luz sobre a interpretao
da ao externa brasileira, esboando assim um quadro terico que permita novos
desenvolvimentos nesta rea. Ela se utiliza do suporte de teorias j existentes acerca das relaes
internacionais para investigar a diplomacia pblica no Brasil, e especialmente sua situao entre
2003 e 2006. Seu carter bsico reside na tentativa de inserir a experincia brasileira em
teorizaes j existentes em torno da diplomacia pblica para propor uma conceituao
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apropriada realidade nacional. Tem, portanto, carter exploratrio, visando a proporcionar
maior entendimento da temtica, ao mesmo tempo em que investiga hipteses nela baseadas.
Na reflexo desenvolvida durante o trabalho, encaminha-se um entendimento dialtico,
investigando fenmenos atravs de sua ao recproca e de suas contradies inerentes, que
exigem solues. Tal mtodo fornece uma perspectiva dinmica e totalizante da realidade ao
enfocar a mudana dialtica que se opera na sociedade domstica ou internacional de acordo com
as aes dos atores, entendendo que os fatos no podem ser considerados fora do contexto social,
poltico e econmico em que ocorrem.
Permite, assim, apontar as tendncias inerciais da sociedade internacional de preservao
de uma governana excludente, dirigida por foras que agridem os prprios fatores dos quais se
nutrem. Possibilita, ademais, contrapor a esse movimento autodestrutivo as tentativas dos atores
de melhorar sua situao, contestando essa ordem ou operando de acordo com ela. Presta-se, no
obstante, a entender que se trata de uma estrutura socialmente construda e que existe no por ser
a manifestao de um axioma natural e imutvel, mas por ter sido composta dessa forma e ser
constantemente reafirmada pelos poderes hegemnicos. Assim, para alm das fundamentaes
materialistas marxianas, corrobora tambm a abordagem construtivista.
Tambm sero utilizados aportes indutivos, conforme se concentra na experincia do
Primeiro Governo Lula como representativa da srie de outros governos que o precederam e o
seguiro, demonstrativa das possibilidades de projeo do pas, respeitando-se sua relao com os
meios e as condies do perodo. Considera-se que o Brasil tem peculiaridades que fazem
necessrio o conhecimento de uma realidade peculiar antes de aplicar a teoria desenvolvida no
exterior e partir a generalizaes instrumentais a propor e analisar iniciativas de diplomacia
pblica.
Articulam-se, assim, argumentos dialticos e indutivos, sustentando uma perspectiva
construtivista segundo a qual, ao defenderem seus interesses na sociedade internacional, os atores
fortalecem ou oprimem as relaes que conformam os pases a suas respectivas posies de
domnio ou subordinao, cooperao ou conflito. So as ideias resultantes da induo, portanto,
que orientaro as prticas que interferiro no movimento dialtico de reafirmao-eroso da
ordem internacional.
O mtodo de procedimento adotado ser o monogrfico, atravs do qual possvel
realizar o estudo de um caso em profundidade, de forma a permitir seu conhecimento amplo e
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detalhado. Acredita-se que o tpico da diplomacia pblica no Primeiro Governo Lula pode ser
representativo de outros, contribuindo para outras anlises. Nele se encontram variveis que so
comuns a outros casos e se aplicam alguns conceitos j bastante difundidos nas pesquisas de
relaes internacionais. Porm, sero aplicados na rea pouco exploradas da diplomacia pblica e
de forma restrita aos anos de 2003-2006, permitindo maior preciso ao trabalho.
Nesse mtodo se insere uma pesquisa qualitativa, como indicador do funcionamento das
estruturas da sociedade internacional. Entende-se que h relaes entre sua realidade objetiva e a
subjetividade dos atores que no podem ser traduzidas em nmeros. No sero usados, portanto,
mtodos e tcnicas estatsticas, mas se abordar os fenmenos pertinentes de maneira descritiva,
com foco no significado dos processos que os compem. Pretende-se assim compreender
dinmicas que fazem parte de uma situao complexa, a execuo da diplomacia pblica, nos
marcos particulares do Brasil, apresentando contribuies reflexo acadmica e poltica e
reviso de conceitos que encerram germes de mudana do meio internacional.
A varivel independente deste estudo , por excelncia, a diplomacia pblica, neste caso
especificamente a brasileira, influindo na varivel dependente que vem a ser o poder brando do
pas, o Brasil, no meio internacional, sustentada por sua reputao e sua credibilidade. Desta
forma, tenta-se avaliar os efeitos da utilizao da diplomacia pblica na imagem internacional do
Brasil e na construo de sua capacidade de influncia sobre o ambiente externo por modos no
relacionados ao emprego de poder duro. Trata-se, portanto, de variveis no quantificveis.
Para evitar a considerao de relaes esprias, cabe ressaltar que a diplomacia pblica
no a nica varivel atuante sobre o soft power brasileiro, e que se busca determinar apenas a
sua contribuio para a construo dessa capacidade. No se considera, portanto, que qualquer
alterao no poder brando do pas se deva a esforos de diplomacia pblica, pois pode resultar de
outras variveis que no so o foco desse estudo, como seria o caso, por exemplo, de avanos
tecnolgicos, da apreciao estrangeira de marcas particulares nacionais, e mesmo dos reflexos
da ao de outros atores internacionais.
Assim, no se espera que a varivel independente determine a varivel dependente isto
, que ela seja sua condio suficiente, ou mesmo uma condio necessria mas simplesmente
se entende que nela influi de maneira capital. A pesquisa se organiza na busca de conexes e
implicaes no causais, mas suficientemente precisas para se estabelecer que a influncia da
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diplomacia pblica no poder brando uma fora a se considerar na formulao da poltica
externa brasileira.
At hoje, na Amrica do Sul, este tema no despertou a ateno de grande nmero de
analistas. No que diz respeito ao Brasil, poucas foram as referncias encontradas na produo
cientfica nacional. Quando mencionada, a diplomacia pblica tratada de forma marginal e
confusa, sem maiores esclarecimentos. Esse fato reitera a j mencionada necessidade de estudar
tal tema, especialmente por um ngulo atual, propositivo e relevante, buscando identific-lo e
teoriz-lo de acordo com as experincias brasileiras contemporneas.
O Governo Lula, por sua contemporaneidade, outro tema que no encontra tratamento
extensivo na literatura brasileira de relaes internacionais. Contudo, esto disponveis diversos
artigos em peridicos cientficos, captulos de livros, editoriais e trabalhos acadmicos que focam
o perodo sob diferentes pontos de vista tericos. Para os fins deste estudo, so de especial
interesse as obras que tratam da busca de novas formas de relacionamento interestatal e da
conquista de novas reas de atuao na sociedade internacional, avanos estes baseados em novos
eixos de cooperao, recuperao do poder nacional de barganha, composio e gesto de
alianas, coalizes e blocos internacionais, seja atravs da participao multilateral ou da
aproximao bilateral, conforme o novo planejamento diplomtico de um pas que busca afirmar
sua importncia entre seus pares e revisar as prticas e estruturas internacionais at ento
vigentes.
Partindo do material disponvel para a anlise desses tpicos, a estrutura proposta para a
articulao deste trabalho se compe de introduo, seguida por trs captulos, e de consideraes
finais. Com esta Introduo apresentando suas linhas gerais, seguem-se sees de discusso
baseada na literatura com a proposio de seu uso para estudar a diplomacia pblica no Brasil. O
primeiro captulo proporcionar uma fundamentao terica, trazendo discusso o
construtivismo como teoria das relaes internacionais guiando o estudo, bem como a
conceituao do poder brando como meio de projeo no cenrio internacional, e identificar os
meios pelos quais os dois elementos podem ajudar a explicar a realidade brasileira. O segundo
captulo buscar estabelecer um panorama da atual discusso acerca da diplomacia pblica,
definindo-a como tema de pesquisa a partir de sua prtica por burocracias especializadas no seio
do Estado, que a empregam para aumentar a efetividade de sua poltica externa. O terceiro
captulo far uso do referencial estabelecido nas sees anteriores para encontrar o emprego da
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diplomacia pblica ao longo da histria da poltica externa brasileira, na defesa de objetivos
estratgicos que orientaram a ao do pas frente a diferentes conjunturas. Ser possvel ento
verificar a persistncia ou a converso desses preceitos no planejamento externo do Governo
Lula, mediante a anlise dos trabalhos dos principais rgos do Estado brasileiro que
desempenham funes de diplomacia pblica e a interpretao da forma como foram recebidas
suas iniciativas e dos resultados obtidos. Por fim, o trabalho ser revisado em suas contribuies
e concluses, formulando as consideraes finais.

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1. Fundamentao Terica

A diplomacia pblica uma funo estatal que objetiva angariar novos nveis de poder
suave capacidade de ao externa de um pas. Embora o conceito de soft power tenha nascido e
esteja vinculado historicamente vertente neoliberal-institucionalista da teoria das relaes
internacionais, este estudo buscar explor-lo sob uma ptica diferente. O conceito de
importncia fundamental para que o estudo das relaes internacionais no Brasil explore novas
possibilidades de ao diplomtica e lance nova luz a antigas prticas do pas, mas a teoria
liberal, como um todo, encontra limites bem claros na sua capacidade de explicao da realidade
brasileira.
Ao contrrio das previses liberais, o final da Guerra Fria no consolidou uma vitria dos
traos democrticos do modelo norte-americanos, mas sim a crua prevalncia da organizao
econmica de molde capitalista em quase todo o globo. Para o Brasil, que luta desde sua
constituio como nao para se inserir em uma ordem mundial caracterizada pela injustia e
pela explorao, esse evento no trouxe consigo a garantia de uma poca de maior respeito aos
estatutos legais, nacionais ou internacionais, e aos direitos humanos que tais dispositivos devem
resguardar. Tampouco marcou uma era de fortalecimento das instituies multilaterais ou de
maiores incentivos cooperao internacional, em que os Estados deveriam agir cada vez mais
de acordo com os interesses societrios de sua populao. O que se observou, de fato, foi que a
liberalizao e o fortalecimento dos fluxos internacionais, de ideias, tecnologias ou capital,
somente serviu confirmao de uma estrutura de dominao e ao agravamento das
desigualdades nela implcitas.
De fato, no Brasil, o discurso liberal serviu para legitimar polticas dceis de
subordinao s diretrizes de mecanismos multilaterais que no se comportaram como arautos de
uma nova ordem de paz e cooperao, mas serviram aos interesses de Estados mais poderosos
que foram capazes de impor seus interesses aos pares mais fracos. Este fenmeno, porm,
apresentou diferenas em relao a outros ciclos de ascendncia interestatal testemunhados pela
sociedade internacional em sculos anteriores. A dimenso do discurso, da influncia ideolgica,
ganhou mais espao em relao ao emprego de recursos de fora bruta. De forma menos violenta
e no menos eficaz, a potncia dominante conseguiu levar as naes perifricas a acatar seus
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planos lanando mo de seu poder suave, no que parece demonstrar uma superao da lgica
realista que at ento predominava como explicao da mecnica internacional.
A explicao da realidade brasileira aponta para um aporte terico que responda a
questes no trabalhadas satisfatoriamente pelas principais teorias das relaes internacionais, o
realismo e o liberalismo. Os fatores at ento explorados levam a considerar a utilizao da teoria
radical-crtica, de inspirao marxista como sendo de maior proveito para a compreenso da
realidade brasileira. Esta perspectiva, que busca refletir sobre as condies histricas e materiais
subjacentes desigualdade, porm, aponta reformas radicais de alcance global como as nicas
solues efetivas para tal estrutura perversa. A consolidao dessas transformaes requereria a
alterao dos Estados nacionais conservadores hoje existentes e da ordem opressora em que se
relacionam pela via revolucionria. Entretanto, isso s seria possvel com um fortalecimento dos
novos movimentos sociais de contestao alm do a mesma teoria consideraria factvel ao levar
em conta os mesmos fundamentos histricos e materiais que condicionam a situao atual com o
peso e a irredutibilidade com que esta prpria abordagem os trata.
Esta breve discusso apenas toca a superfcie do debate que caracteriza a teoria das
relaes internacionais, e no cabe a este trabalho estabelecer concluses mais slidas a esse
respeito. Todavia, a partir da cincia do valor das diferentes formas de interpretar as relaes
internacionais, este estudo vem buscar inspirao em uma nova corrente terica, que no seja
necessariamente uma mediana entre as correntes tradicionais, mas uma alternativa a elas.
Considerando a importncia dos aportes tericos fornecidos por essas linhas de pensamento,
recorre-se relativamente recente teoria construtivista. Ela ser abordada como foco inicial deste
captulo, passando-se ento anlise do conceito de soft power, ou poder brando.

1.1 A Perspectiva Construtivista na Teoria das Relaes Internacionais

O construtivismo entrou para os estudos de relaes internacionais na dcada de 1980,
propondo a essencialidade da abordagem dos fenmenos sociais essencialmente em suas bases
culturais e caracteres contingentes para a compreenso da realidade internacional. De fato, tal
interpretao resulta da insero de dcadas de debates sociolgicos na disciplina de relaes
internacionais nos anos finais da Guerra Fria. Suas razes envolvem os trabalhos de autores
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anteriores ao construtivismo, a exemplo de Karl Deutsch, cuja abordagem sociolgica,
enfatizando a comunicao social e as transaes sociais, teve grande influncia em formulaes
posteriores.
Como bem descreve Antnio Jorge Ramalho da Rocha,
A agenda construtivista parte da perspectiva de que a realidade internacional no pode ser
entendida da mesma maneira que a realidade natural ou fsica, visto que parte dos elementos
que a constituem (sua ontologia) resulta de relaes sociais, as quais, por sua vez, dependem,
em grande medida, das percepes dos agentes, do modo como eles apreendem normas e, ao
aceit-las ou desafi-las, constroem suas identidades (ROCHA, 2002, p. 213).
Esta perspectiva fornece bases que estimulam a interpretao da diplomacia pblica, uma
forma de comunicao e intercmbio entre Estado e grupos sociais estrangeiros, como exerccio
capaz de fazer evoluir as relaes internacionais, consideradas em constante construo pelos
agentes. Analisar as estruturas como passveis de mudana pela ao internacional no serve
apenas de alento expectativa brasileira de ampliar sua voz no debate internacional, mas permite
identificar de que maneiras um Estado pode agir de forma a fazer ecoar seu discurso entre
audincias maiores, de forma mais profunda.
Para promover esse entendimento, o construtivismo aborda a realidade social e incorpora
as cincias sociais, bem como a dinmica pela qual ambas contribuem para sua formao mtua,
a partir de trs diferentes nveis (ADLER, 2005). Primeiramente, situa-se como instncia
metafsica relativa realidade que os cientistas buscam interpretar e ao conhecimento com o qual
procedem a essa interpretao, apresentando-se como um possvel paradigma de paradigmas.
Em segundo lugar, constri sobre esta base uma teoria social sobre o papel do conhecimento e
dos agentes que o utilizam na constituio da realidade social, tratando de temas como a
intersubjetividade e o contexto social, a coconstituio de agentes e estruturas, e o papel de
normas e autoridade na natureza da sociedade. Por fim, o construtivismo uma perspectiva
terica e emprica das relaes internacionais que, apoiada nos outros dois nveis, advoga que a
teoria e a pesquisa nesta disciplina devem ter como pilares epistemologia e ontologia sociais.
Neste sentido, a postura construtivista v a poltica internacional, mais do que como uma
realidade objetiva e irreversvel, como uma estrutura socialmente construda. A organizao
humana definida, sobretudo, pela forma como so propostas, defendidas e partilhadas as ideias
e a partir delas, e no da pura natureza material, que se constroem identidades e interesses
humanos (WENDT, 1999). Assim, observa-se as constelaes polticas no como os frutos
19

diretos das foras materiais ou da qualidade do julgamento humano, que gerariam a melhor ou a
nica configurao possvel em um dado momento histrico, mas da forma em que o discurso, na
defesa dos interesses de grupo, moldou o desenvolvimento dos fatores existentes. H espao,
portanto, para a construo de uma realidade mais humana, e ela passa pelo estudo e pela
regenerao da interao social.
Tal nfase nas ideias, todavia, alvo de crtica de outras tradies, a exemplo de autores
realistas. Segundo Robert Gilpin:
Ideias so obviamente importantes, mas o mundo composto de muitos limites poderosos
como os econmicos e tecnolgicos, que restringem a sabedoria e a aplicabilidade de certas
ideias e construes sociais. Qualquer teoria que procure entender o mundo deve, a exemplo do
liberalismo, do marxismo de do realismo, buscar integrar tanto ideias e foras materiais
(GILPIN, 2001, p. 20).
1

Essa observao, vlida em alguns casos, pode se basear no fato de as correntes
construtivistas preponderantes se recusarem a optar por um enfoque exclusivamente objetivista
ou mesmo subjetivista. Seus tericos, no entanto, adotam o pragmatismo, isto , supem a
necessidade de ajustar suas ideias sobre a verdade conforme os desdobramentos da experincia.
Utilizam-se de um pragmatismo realista, isto , reconhecem que embora representaes do
mundo natural e social sejam sempre feitas de um ponto de vista e, portanto, constituam
interpretaes, h no entanto uma realidade material alm das interpretaes humanas, os fatos
sociais emergem da atribuio de significado coletivo a uma realidade material pr-existente
(ADLER, 2005).
As mais crticas destas correntes seguem os aportes de Jurgen Habermas em suas teorias
sociais da ao comunicativa e da democracia deliberativa. Segundo este filsofo, o principal
interesse cognitivo dos cientistas sociais deveria estar na emancipao. Sua teoria trata da
reconstruo dos interesses emancipatrios na teoria e na prtica, e de como os processos
democrticos deliberativos ajudam as pessoas a se libertarem da comunicao distorcida.
Estas so ideias que devem estar presentes em aes de diplomacia pblica propostas pelo
Brasil incluindo-se a desde eventos de promoo da imagem exterior at acordos de
cooperao cultural e tecnolgica , na tentativa de comunicar aos pblicos estrangeiros, de
forma clara e sincera, os princpios da atuao brasileira. Conforme se altera o cenrio

1
Traduo livre do original em ingls.
20

internacional, deve-se buscar, a exemplo do Estado brasileiro, o imperativo do desenvolvimento e
a consecuo dos interesses nacionais. A busca do crescimento, porm, precisa se pautar pela
moral defensora da emancipao do homem de seus direitos fundamentais, utilizando o
fortalecimento cotidiano da democracia domstica para exportar esses valores a outros povos,
ampliando o poder de atrao e a legitimidade brasileiros.
Os construtivistas crticos se interessam, portanto, pelo poder emancipatrio do
conhecimento. Os esforos por um melhor entendimento dos mecanismos que fundamentam a
ordem social e poltica tambm so um ato reflexivo voltado emancipao da sociedade. Aqui
possvel entender o processo libertador como ocorrendo tanto no nvel do indivduo como do
Estado, ou seja, tanto dos indivduos estrangeiros alcanados pelo conhecimento difundido pela
diplomacia pblica dos brasileiros quanto do prprio Brasil, que ao comunicar e defender seus
valores e interesses no exterior pode superar os obstculos que ainda restringem sua ao na vida
internacional.
O redirecionamento do foco da explicao causal e da previso para a compreenso dos
fenmenos e de seu potencial transformador, caracterstica fundadora da teoria construtivista,
ganhou impulso com a obra de Alexander Wendt. Os textos que introduziram tais propostas
foram desenvolvidos ao final dos anos 1980, mesma poca de ascenso do conceito de poder
suave. Tais estudos chamam ateno para a necessidade de se questionar a relao entre as
estruturas e os agentes internacionais.
Na definio de Wendt, o construtivismo uma teoria estrutural do sistema internacional
que considera os Estados como a unidade principal de anlise da poltica internacional, e as
estruturas-chave no sistema interestatal como mais intersubjetivas do que materiais. Ainda,
prope que os interesses e as identidades dos Estados so construdos, na maior parte, por essas
relaes sociais, e no fornecidos de modo exgeno ao sistema, pela natureza humana ou pela
poltica domstica. Dessa forma, embora conserve o estadocentrismo de outras abordagens, o
construtivismo se preocupa com a forma pela qual estruturas e instituies internacionais ajudam
a constituir os agentes como sujeitos investidos de poder e capazes de interagir significativamente
uns com os outros.
Todavia, o aspecto construtivista que mais pode contribuir nos termos deste estudo a
recusa do credo de que o sistema internacional uma estrutura atomstica de Estados em
condio de anarquia impermevel mudana. Mesmo para os liberais, que acreditam poder
21

modific-la pela cooperao, ou para os radicais, que buscam alter-la pela revoluo, permanece
o entendimento da anarquia como caracterstica inerente do meio internacional, fundamental
teoria realista. Entre os construtivistas, a conduta intencional, particularmente a que objetiva
mudar a estrutura, goza de maior ateno e legitimidade terica (GRIFFITHS, 2004). Neste
aspecto, pode-se inserir o planejamento e a execuo de uma diplomacia pblica voltada para a
redefinio do papel brasileiro na sociedade internacional: reconhece-se a forma pela qual os
Estados podem no apenas reproduzir a estrutura, mas transform-la potencialmente.
apenas a ao humana que exemplifica, reproduz e transforma as instituies e as
restries estruturais da vida social. Da mesma forma, os Estados no existem sem conexao com
as estruturas que os cercam, mas, ao mesmo tempo, essas estruturas dependem de sua
reproduo, e possvel transformao, pelos primeiros. Conforme elabora Wendt, as estruturas
sociais possuem uma dimenso inerentemente discursiva, no sentido de que so inseparveis das
razes e compreenses que os agentes trazem em suas atitudes. Essa qualidade discursiva no
significa que as estruturas sociais so redutveis ao que os agentes pensam que esto fazendo,
uma vez que os agentes podem no entender os antecedentes ou as implicaes estruturais de
suas aes. Mas quer dizer que a existncia e a operao das estruturas sociais dependem da
compreenso de si mesmo.
Por isso, o construtivismo sugere que as estruturas que no podem ser diretamente
observadas tambm so reais, que os agentes procedem com base nos significados que os objetes
tm para eles, e que os significados so construdos socialmente. Wendt aponta que se deve dar
tanta prioridade s representaes dominantes das relaes internacionais na compreenso da
conduta do Estado quanto distribuio de foras materiais entre os Estados, sejam elas
militares, polticas ou econmicas. Mais importantes do que os fatos crus das distribuies
materiais de um ou outro fator, so a interpretao e o significado que os prprios agentes lhes
designam. Ora, sobre essa dimenso perceptiva que atua a diplomacia pblica, conduzindo o
entendimento que outros atores fazem de um Estado, no caso, o Brasil.
Alm de Wendt, que talvez seja o mais conhecido terico do construtivismo, outro
importante articulador desta corrente Nicholas Onuf. Foi Onuf quem, de fato, cunhou o termo
construtivismo em 1987. Sua obra ressalta o papel ativo do indivduo. Ele no seria apenas um
ator, agindo no mundo, mas um agente, agindo sobre o mundo, e estando, portanto, intimamente
ligado mudana, promovendo-a ou resistindo a ela. A instrumentalidade uma condio social,
22

e apenas como entes sociais que os seres humanos podem viver e agir no mundo (ONUF,
2002).
A diplomacia uma interao social que, ao conectar Estados, promove acordos que
definem sua conduta. Embora no seja capaz de mudar diretamente a ao de um pas
redirecionando-a , a diplomacia pblica age em sua base, ao intercambiar e modificar vises de
mundo. possvel entender esse processo nas palavras de Onuf, para quem a linguagem tem uma
funo constitutiva:
Enquanto cada um de ns vive em um mundo inteiro que unicamente nosso, ns partilhamos
nossos mundos ao falar sobre eles para outras pessoas. Os mundos de que falamos s podem ser
representaes parciais e altamente seletivas do que vemos. Ns tornamos essas representaes
mais ou menos compatveis ao dizer um ao outro no apenas o que vemos (ou queremos que
vejam), mas tambm o que queremos que faam, e por que deveriam faz-lo. Falar sobre
mundos sempre um ato normativo. Ao falar, limitamos o nmero de mundos que somos
capazes de identificar coletivamente (ONUF, 2002, p. 121).
2

Essa perspectiva vlida tanto para pessoas para naes, no dilogo de cada qual com
seus pares. Onuf lembra que, pela srie de regras e cdigos de conduta em sua maioria no
escritos que operam neste ltimo nvel, os Estados sobrevivem em uma forma que pouco
mudou nos ltimos dois sculos, a despeito das mudanas na vida cotidiana. Eles so o produto
de uma construo social histrica de lutas e progresso material, mas existem apenas em relao
formal um com o outro, e as maneiras pelas quais podem se relacionar so limitadas. O autor
interpreta a reproduo social dos Estados:
Forma a chave, uma vez que demos a esse mundo sua formalidade e, por conseguinte, seus
limites. Ficam excludos todos os tipos de relaes sociais que tm efeitos diretos e duradouros
em uma escala global ou quase global. Inversamente, um mundo que abarcasse a maior parte
destas relaes teria de relegar os Estados a um segundo plano. Vrias outras instituies
tomariam a dianteira, e o nmero de agentes aos quais pertenceria esse mundo aumentaria
drasticamente (Idem).
3

Da se pode depreender o desafio dos Estados contemporneos, entre eles o brasileiro:
conduzir uma diplomacia forte, de modo a assegurar sua resistncia e sua primazia na conduo
dos embates internacionais que lhe so pertinentes. Ao mesmo tempo, a construo dessa fora

2
3
23

no pode e esta uma questo normativa continuar a conduzi-los com a excluso da maior
parte dos agentes sociais que o compe, nem ignorar os grupos equivalentes existentes no seio de
outros Estados. Tratar de forma atenciosa e inteligente o crescimento e o fortalecimento da
sociedade civil domstica, estrangeira e internacional uma oportunidade de agir sobre as
estruturas internacionais no sentido de trazer mais democracia ao sistema e angariar maior poder
brando para si.

1.2 O Conceito de Poder Brando (Soft Power) nas Relaes Internacionais

O conceito de soft power
4
apareceu pela primeira vez na obra de Joseph Nye, em 1990,
descrevendo uma dimenso de poder dos Estados que at ento no recebia muita ateno, muitas
vezes tratada como a segunda face do poder. Para o autor, a natureza do poder muda de forma
mais dinmica na era global da informao e os lderes devem prestar mais ateno ao seu lado
brando, isto , aquele que influencia o comportamento de outros sem recorrer coao, mas
obtendo os desenvolvimentos desejados por meio da seduo e da cooptao.
Nye prope a seguinte definio de soft power:
a habilidade de conseguir o que se quer atravs da atrao, e no da coao e de pagamentos.
Ele surge da atratividade da cultura, dos ideais polticos e das polticas de um pas. Quando suas
polticas so vistas como legtimas, o poder brando se eleva. (NYE, 2004, p. X)
5
.
O poder de atrao de uma nao diminui a necessidade de empregar meios coercitivos
para obter condutas favorveis de seus pares e gera cooperao com base na sintonia de interesses
e ideais, orientados pelos sensos de justia e dever. Esta sintonia, claro, no ocorre naturalmente
entre dois pases de valores dspares e preferncias distintas, e a posio que capitaliza admirao
em um cenrio pode se desfazer quando o contexto se modifica o poder est sempre ligado ao

4
Embora o conceito tenha j vinte anos, sua difuso formal no Brasil irregular, sendo que muitos
pesquisadores utilizam o termo na sua forma origina, em ingls, contrapondo-o a hard power, que, quando traduzido,
freqentemente chamado de poder duro. Algumas tradues nomeiam soft power como poder suave e outras,
como poder brando. Neste estudo, intercambiam-se as nominaes sem prejuzo de significado.
5
24

contexto em que uma relao se d. O poder brando, portanto, reside na capacidade de moldar as
preferncias dos atores, influindo na agenda internacional (Idem).
O poder suave no apenas um sinnimo de influncia, uma vez que esta pode ser obtida
com o uso do poder duro, seja pelo uso de fora militar, seja pelo uso de recursos econmicos,
por ameaa ou suborno. Ele envolve a capacidade de persuadir e mobilizar pblicos pelo
argumento e, sobretudo, de atrair, obtendo, pela atrao, a aquiescncia. Os recursos de soft
power, portanto, so aqueles capazes de gerar tal atrao, e podem ser abordados pela forma
como conseguem afetar as preferncias dos atores, o que por sua vez pode ser medido atravs de
pesquisas de opinio e sondagens de grupos de interesses.
Nye ressalta a associao entre poder duro e poder brando, uma vez que ambos se guiam
pelo propsito de alcanar um objetivo afetando o comportamento de outro agente. Distinguem-
se de fato pelo grau de tangibilidade dos recursos e natureza dos comportamentos. Esses
comportamentos variam em um espectro que vo do poder de comando ao poder de cooptao,
seguindo da coao induo econmica, para chegar definio de agendas e ento pura
atrao. Contudo, o poder duro pode gerar atrao atravs de mitos de invencibilidade e o poder
de comando capaz de estabelecer instituies que mais tarde sero marcos de legitimidade. A
potncia econmica pode ser usada de forma dura, em sanes e subornos, mas tambm tem sua
face branda quando atrai atores que admiram o progresso produtivo e o bem-estar material de um
pas.
Porm, o soft power no dependente do hard power. Os Estados podem gozar de uma
reverncia poltica maior do que se suporia pela medida de sua fora militar e financeira quando
seu interesse nacional est alinhado a causas humanitrias, de ajuda econmica e manuteno da
paz. O poder brando tambm pode ser potencializado com a participao estruturante nas
instituies internacionais. Nye conclui que:
Quando os pases legitimam seu poder aos olhos dos outros, encontram menos resistncia
sua vontade. Se a cultura e a ideologia de um pas so atrativas, os outros o seguiro de melhor
grado. Se um pas pode moldar regras internacionais que sejam consistentes com seus interesses
e valores, suas aes provavelmente parecero legtimas aos olhos dos outros. Se ele utilizar
instituies e seguir regras que encorajem outros pases a canalizar ou limitar suas atividades de
25

acordo com sua preferncia, no precisar incorrer em tantos gastos com indues e coaes.
(NYE, 2004, p. 10-11).
6

por isso que, ao longo da histria, os imprios buscaram estabelecer e manter o domnio
com mais recursos do que o poder militar, recorrendo influncia cultural e persuaso poltica.
Para Peter van Ham, a maioria dos imprios buscou a dominao mais do que o controle direto e
completo dentro de seus territrios e dependncias. O grande desafio das potncias imperiais
converter poder duro em suave, tornar o medo em respeito e transmutar o terror em legitimidade.
O poder imperial estaria baseado em um misto do componente militar e da legitimidade advinda
de ideologia e religio. Como um fenmeno que envolve poder, interesses econmicos e ideias
culturais e religiosas, a fora imperial de uma nao tem tambm de estar ligada imagem da
chegada do progresso. Assim,
Embora o poder militar (duro) tenha sido instrumental na construo de imprios, o poder
suave de legitimidade, credibilidade, superioridade cultural, e dominao normativa
relacionada, foi essencial para manter o controle. Pode-se argumentar que tanto o Imprio
Britnico como o Sovitico caram em declnio porque perderam legitimidade junto a seu
prprio povo (VAN HAM, 2005, p. 48).
7

Mesmo no tendo ambies imperiais, pases como o Brasil devem estar atentos a
conjunturas crticas, nas quais necessrio e ao mesmo tempo mais fcil s elites promover
ideias diferentes sobre a ordem poltica e ao papel de seu Estado em uma nova constelao de
potncias. Nestes momentos, iniciativas que levem a uma nova viso sobre o pas so
especialmente importantes, pois podem substanciar em real um poder que at ento era
meramente potencial. Este seria o caso do Brasil, segundo Cristina Pecequilo, para quem:
O Brasil, portanto, possui poder potencial que no consegue se converter em poder real,
permitindo que outros agreguem valor e consigam domnio a partir de seus recursos, deixando,
alm disso, muitos dos recursos potenciais sem explorao (PECEQUILO, 2004, p. 58).
Esta realidade, que a autora constata a partir da anlise de recursos naturais e duros como
biodiversidade e produo de matrias-primas, tambm perceptvel no caso de recursos suaves.
Os trs pilares do soft power listados por Nye cultura, ideais polticos e polticas so
respaldados pela configurao scio-poltica do Brasil. Com suas tradies populares, folclore e

6
7
26

produo artstica de grande diversidade e qualidade, o pas capaz de atrair a ateno de outros
povos, que podem passar a identificar seus interesses com os dos brasileiros ao perceberem os
ideais de democracia e desenvolvimento do pas, que se manifestam na persecuo de polticas
externas de progresso, concertao e reforma igualitria das instituies internacionais.
O desenvolvimento de novas tecnologias e a consequente abertura de novos canais de
comunicao com pblicos estrangeiros tornam possvel ao Brasil se utilizar da diplomacia
pblica para converter em real seu poder brando potencial. Como poca da constituio das
grandes potncias imperiais, a informao segue hoje sendo uma forma de poder. Porm, no
mundo contemporneo das telecomunicaes instantneas, uma parcela muito maior da
populao global tem acesso a esse poder. Como descreve Nye,
Avanos tecnolgicos levaram a uma reduo dramtica no custo de processar e transmitir
informao. O resultado uma exploso de informao, e isso produziu um paradoxo da
abundncia. Abundncia de informao leva escassez de ateno. Quando as pessoas so
sobrecarregadas pelo volume de informao que as confronta, difcil saber em que se
concentrar. A ateno, e no a informao, torna-se o recurso escasso, e aqueles capazes de
distinguir a informao vlida do rudo de fundo ganham poder (NYE, 2004, p. 106).
8

Os Estados passam a necessitar, ento, de outra fonte suave de poder: a credibilidade, que
se torna crucial para cativar pblicos estrangeiros. Informes sobre eventos ocorridos em outros
pases podem levar pblicos nacionais a pressionarem seus representantes por uma resposta,
influindo assim no planejamento da poltica externa. Diferentes verses dos fatos levam a
diferentes reaes, e a atrao pode se tornar repulsa se a postura de um agente for arrogante e
brutal, traindo os valores que diz defender e comprometendo a mensagem que deseja passar a
seus pares.
A reputao se torna ainda mais importante do que era no passado, e embates polticos se
do com base na afirmao ou na contestao da confiabilidade das informaes prestadas por
um ator. A todo momento, a disputa poltica passa a ter como pano de fundo a competio entre
agentes por maior credibilidade. A capacidade de influncia de um pas no cenrio internacional
depende, portanto, na sua capacidade de conduzir e promover sua poltica externa de forma
aberta e coerente, aceitvel aos olhos dos estrangeiros. Nye afirma que:

8
27

Sob as novas condies da era da informao, mais do que nunca, uma venda sutil se prova
mais eficaz do que uma venda forada. Sem a credibilidade nacional fundamental, os
instrumentos da diplomacia pblica no podem transformar recursos culturais no poder brando
da atrao. A efetividade da diplomacia pblica medida por mentalidades mudadas (conforme
demonstrado em entrevistas ou pesquisas de opinio), e no em dlares gastos ou rtulos
sofisticados (NYE, 2008, p. 101).
9

Para este autor, o poder brando mais difcil de manejar do que as foras econmicas e
militares que compem o poder duro, j que muitos de seus recursos fundamentais se encontram
fora do controle dos governos, e os seus efeitos dependem da aceitao da audincia receptora. O
soft power atua de forma indireta, moldando o ambiente em que se do as negociaes polticas, e
pode levar anos para produzir os resultados desejados.
Estas ideias so reforadas por autores como David Molina Rabadn e Marcela Iglesias
Onofrio, que buscam aprofundar o entendimento desse funcionamento com a proposio do
estudo da noopolitik e da noosfera como paradigmas apropriados ao estudo das evolues
contemporneas da diplomacia pblica. A noosfera, ademais da esfera da informao, abarca
tambm a soma de ideias, mitos, crenas, atitudes que o homem produz ao agregar dados e os
analisar. um espao global de opinies e discusses intelectuais, emotivos e imaginrios, a
arena por excelncia de abordagem do paradoxo da abundncia.
A noopolitik se compe de polticas que do primazia ao soft power, aos atores no-
estatais e aos interesses compartilhados. Busca a cooperao dentro de um marco tico definido
por atores orientados por fins comuns, propensos a partilhar informao e balancear
responsabilidades, organizados em redes de aliados vitais para a segurana. Para os autores,
Da mesma forma que o poder brando, a noopolitik visa a atrair, persuadir, cooptar e influir nas
percepes da opinio pblica; busca ter a habilidade de conduzir as interaes externas em
termos de conhecimento para o qual se requer uma estratgia de informao que adquira a
posio de matria de segurana nacional e que se centre na balana de conhecimento,
diferente da tradicional balana de poder (MOLINA RABADN & IGLESIAS ONOFRIO,
2006, p. 8-9).
10

9
Traduo livre do original em ingls. Aqui, venda sutil e venda forada so termos utilizados como
aproximaes das expresses soft sell e hard sell, respectivamente.
10
Traduo livre do original em espanhol.
28

A ptica dualista proposta por Nye, porm, recebeu tambm crticas, como as de Javier
Noya. Este autor contesta a separao terica entre poder duro e poder brando, argumentando que
no se trata de recursos vindos de diferentes tipos de fontes, mas sim de maneiras diversas de
aplicar um mesmo fator. Noya argumenta que o poder brando subsidirio do poder duro
parte das mesmas bases, mas exercido de forma branda:
O poder brando no um tipo de poder, mas qualquer recurso, incluindo as capacidades
militares, pode ser brando na medida em que esteja socialmente legitimado para um fim. Isto
faz com que o aspecto da percepo se torne um elemento-chave. (NOYA, 2005, p. 2).
11

Sua crtica aponta que a teoria de Nye no distingue a capacidade dos agentes de
determinar os interesses nacionais desde a sua raiz da capacidade de mudar as estruturas de
incentivos embasadas nos mesmos interesses dados. Falta formulao de Nye, ainda, estipular
as diferentes formas pelas quais se pode materializar tal capacidade, que pode ser mais racional
ou emocional, por deduo ou seduo. Noya justifica a necessidade dessa distino expondo que
h uma espcie de poder brando que anula a vontade das pessoas, enquanto outra d margem
argumentao racional.
Para o autor, o poder suave no deve ser considerado como sobreposto ao poder duro, mas
como uma continuao do mesmo mediante meios distintos. Com base no trabalho de Janice
Bially Mattern, ele demonstra que a atrao se constri scio-linguisticamente atravs da disputa
entre formas de representao da realidade, no mcronvel das estruturas comunicativas, atravs
do tipo de discurso que se articula. Ao trabalhar com a maneira como o confronto de diferentes
vises de mundo leva modificao da sociedade internacional, Noya aproxima a teoria liberal
do soft power das abordagens construtivistas das relaes internacionais. Conforme o autor,
Melhor do que poder brando, propomos denomin-lo poder simblico. Desta maneira, a
questo tambm se traslada ao terreno subjetivo e se destaca que o reconhecimento a varivel-
chave. A percepo e (des)legitimao parte essencial do poder. Um recurso se traduz em
poder na medida em que seja reconhecido como tal e seja considerado legtimo (NOYA, 2007,
p. 150)
12
.
Apesar das crticas que faz abordagem que Nye proporciona questo do soft power,
Noya considera que este um conceito de grande importncia, sem uma teoria altura de suas

11
12
29

implicaes polticas. A maior parte dos autores que aborda o poder brando considera que nunca
foi to importante e urgente desenvolver uma teoria acerca dele. Apesar disso, ainda so poucas
as pesquisas que buscam medir seus efeitos e estipular seu alcance. Para tanto, seria necessrio
pesquisar a forma como as audincias estrangeiras recebem as mensagens de um pas seja
atravs do intercmbio cultural, da proclamao de ideais ou de concertao poltica em
instncias multilaterais arenas internacionais e como se adaptam a elas. Eis uma rea de
grande interesse para a diplomacia pblica e com a qual os formuladores de poltica externa no
Brasil muito podem aprender.

30

2. Diplomacia Pblica

O termo diplomacia pblica, pouco difundido no Brasil, pode despertar dvidas
naqueles que com ele se deparam. Afinal, se a diplomacia uma tarefa levada a cabo
fundamentalmente pelo Estado
13
, no , toda ela, pblica? De fato, a diplomacia pblica assim
chamada no pela sua origem, mas pelo seu destino: seria justo cham-la de diplomacia para
pblicos, pois trata-se de uma diplomacia voltada para comunicao com diferentes segmentos
sociais atravs de atos pblicos.
Conforme apurado por Nicholas Cull, a acepo moderna do termo diplomacia pblica
foi delimitada em 1965 pelo norte-americano Edmund Gullion, diretor da Fletcher School of Law
and Diplomacy na Tufts University e oficial aposentado do servio exterior. Ao estabelecer o
Edward R. Murrow Center of Public Diplomacy, Gullion publicou a seguinte definio:
A diplomacia pblica lida com a influncia de atitudes pblicas na formao e na execuo de
polticas externas. Ela engloba dimenses das relaes internacionais para alm da diplomacia
tradicional; o cultivo pelos governos da opinio pblica em outros pases; a interao de grupos
de interesses privados em um pas com outro; a notificao dos negcios estrangeiros e de seu
impacto nas polticas; a comunicao entre aqueles cujo trabalho a comunicao, como
diplomatas e correspondentes internacionais; e o processo de comunicao intercultural.
14

Ainda segundo Cull, Gullion no foi o primeiro a usar a expresso, mas o redefiniu para
substituir o conceito de propaganda, que acumulara conotaes demasiado negativas. A forma
diplomacia pblica foi usada amplamente durante a Primeira Guerra Mundial para descrever
uma srie de novas prticas diplomticas que ia desde pronunciamentos alemes, passando pela
declarao pblica de condies para a paz, at a viso idealista do presidente norte-americano
Woodrow Wilson de uma sociedade internacional assentada sobre pactos pblicos de paz,
alcanados abertamente conforme os catorze pontos que enunciara em um discurso de 1918.
poca, muitos autores preferiam o termo open diplomacy, ou diplomacia aberta,
mas o uso de diplomacia pblica seguiu em uso, marcado pelo vis idealista wilsoniano, na
retrica dos internacionalistas do entre-guerras, experimentando um declnio com a Segunda

13
A diplomacia tambm pode ser exercida por outras instncias do poder pblico, como governos sub-
nacionais, sendo ento denominada paradiplomacia, e por atores privados da sociedade, como empresas, sendo
designada como diplomacia empresarial.
14
Gullion, apud CULL (2006, p. 1). Traduo livre do original em ingls.
31

Guerra Mundial. Reemergindo no ps-guerra, a ideia de diplomacia pblica representava ento
uma comunicao aberta e a declarao de intenes pelos governante junto ao pblico
domstico e externo, de forma coerente. Esse sentido, estimulado pela constituio da
Organizao das Naes Unidas (ONU), encontrava tambm crticos, que advogavam o retorno a
uma diplomacia sigilosa, conduzida em particular entre representantes governamentais.
Atravs da dcada de 1950, a expresso diplomacia pblica passou a ser identificada
com o campo de informao internacional e propaganda. No era uma simples mudana de
utilizao, seno uma consequncia das transformaes por que passava a prtica diplomtica e
seu entendimento. Eventos diplomticos significativos passavam a ser reconhecidos como atos
explcitos de atuao pblica, como bem demonstrariam os lderes dos Estados Unidos, John
Kennedy, e da Unio Sovitica, Nikita Kruschev.
Com a aproximao entre a prtica pblica da diplomacia e a propaganda, Edmund
Gullion estendeu o significado que at ento se atribua diplomacia pblica para dar a ela um
novo sentido, servindo como alternativa a um termo que rumava infmia. A expresso
diplomacia pblica conforme a definio de Gullion se difundiu na dcada de 1960 porque
havia uma demanda concreta por um conceito assim em Washington. A United States
Information Agency (USIA) precisava de uma alternativa passividade de informao e
conotao manipulativa de propaganda. A simbiose foi tal que em 1999, quando da absoro
da USIA pelo Departamento de Estado, o Murrow Center for Public Diplomacy se tornou o
Murrow Center for International Information and Communications (CULL, 2006).
O conceito, porm, vingou, e tinha j ultrapassado os limites de uma nica agncia ou das
fronteiras estadunidenses. Durante os anos 1990, ganhou novas audincias entre os analistas de
poltica exterior de outros pases. Foi, porm, aps os atentados de 11 de setembro de 2001 que a
diplomacia pblica retornou com mais fora s discusses sobre poltica internacional nos
Estados Unidos, e recebeu novo mpeto para adentrar os clculos estratgicos de novos Estados.
A necessidade de um instrumento que estabelecesse uma comunicao positiva entre o Ocidente
e os habitantes do Mundo Islmico levou a uma reavaliao da rea, que no Brasil ainda passa
largamente desconhecida.
A popularidade ascendente da diplomacia pblica foi, na maior parte do tempo, uma
resposta direta ao declnio da imagem nacional nas percepes estrangeiras. A maior parte das
iniciativas de diplomacia pblica de sucesso nasceu da necessidade. Foram reaes e no produto
32

do planejamento visionrio de um servio exterior preocupado com os relacionamentos com
audincias estrangeiras como um novo desafio para a prtica diplomtica. A busca de
desenvolvimento uma forte motivao econmica para empregar a diplomacia pblica
(MELISSEN, 2005). A crescente projeo brasileira no cenrio internacional coloca, portanto, o
desenvolvimento de tcnicas eficazes de diplomacia pblica como uma tarefa premente para o
fortalecimento da poltica externa.

2.1 A Diplomacia Pblica como Instrumento de Poltica Externa

Por mais que a o debate sobre a diplomacia pblica continue profundamente marcado pela
experincia americana e seja incipiente no Brasil, prticas de promoo da imagem externa,
propaganda e atividades que hoje so rotuladas de diplomacia pblica so to antigas quanto a
prpria diplomacia. A comunicao oficial voltada a pblicos estrangeiros no um fenmeno
recente nas relaes internacionais, e pode ser rastreada at os tempos bblicos.
Os saltos tecnolgicos que influenciaram tantos aspectos da vida social trouxeram
tambm transformaes no potencial dessas prticas. Assim foi com a inveno da imprensa no
sculo XV, alterando a escala possvel de comunicao oficial com audincias estrangeiras e de
promoo da cultura nacional atravs do texto impresso. No sculo XX, o advento das rdios
internacionais permitiu s potncias europeias manter laos culturais e lingusticos com seus
concidados no exterior e controlar as informaes que chegavam s colnias. Alm disso, a
explorao destes recursos para a propaganda blica levou foras como fascismo, comunismo e
capitalismo democrtico a batalhar nas ondas curtas por coraes e mentes de pblicos
estrangeiros (Idem).
Ao contrrio da propaganda utilizada por ditaduras em tempos de guerra, a diplomacia
pblica um exerccio de persuaso civilizada, caracterizando-se pela disseminao de
informao pelas democracias em tempos de paz. um instrumento a servio da poltica exterior,
e se baseia na premissa de que as opinies, atitudes e comportamentos dos cidados de outros
pases importam aos governos, dado seu impacto nas polticas econmica e exterior e, por
conseguinte, nos interesses nacionais (NOYA, 2007).
33

Apesar de atividades tpicas de comunicao com audincias estrangeiras terem sempre
sido parte da prtica diplomtica histrica como um todo, h diferenas entre a diplomacia
pblica e a diplomacia tradicional. A primeira tem sempre como alvo a opinio pblica em geral
e, por isso, trabalha com informaes transparentes e publicizadas. A segunda, dirigida a
segmentos especficos da sociedade estrangeira, especialmente elites polticas e econmicas e
autoridades do governo, trabalha com informaes muitas vezes sigilosas, longe dos olhos do
povo. No dizer de Jan Melissen:
A distino bsica entre diplomacia tradicional e diplomacia pblica clara: a primeira trata
de relacionamentos entre representantes dos estados, ou outros atores internacionais; enquanto a
segunda mira o publico geral em sociedades estrangeiras, bem como indivduos, organizaes e
grupos no-oficiais mais especficos (MELISSEN, 2005, p. 5).
15

Essas diferenas, porm, no constituem uma oposio, mas uma complementaridade. A
diplomacia pblica prepara o terreno para atos diplomticos tradicionais: quando um governo
prope a outro aes e estratgias, a opinio pblica e as elites deste j tero informao a
respeito, e vrios atores podero aceitar tais iniciativas. Para a promoo e coordenao da
diplomacia pblica, por sua vez, fundamental a existncia da infra-estrutura diplomtica
tradicional, ou seja, de uma embaixada que conte com diplomatas devidamente credenciados.
Para o efetivo desempenho de suas funes, esses profissionais devem estar conectados
sociedade civil, e estabelecer laos com lideranas locais e formadores de opinio.
A diplomacia pblica uma parte da diplomacia como um todo que abre oportunidades
para contatos entre pessoas que podem se converter em vnculos oficiais, mas tambm leva a
criao de redes informais. Ela , portanto, capaz de forjar vnculos e canais de comunicao
entre os pases que se preservam mesmo quando as relaes diplomticas formais se deterioram,
congelam ou mesmo se rompem. Nestes momentos de crise das relaes bilaterais, ativam-se as
ligaes entre cidados e grupos civis organizados, que no dependem do suporte governamental
para funcionar, e seguem interligando sociedades de dois ou mais pases em atrito. Essas
sociedades, reconhecendo a importncia do convvio pacfico entre si, trabalharo junto aos seus
governos pela retomada das relaes normais.
Assim, polticas de diplomacia pblica levam a cabo tarefas de informao, educao e
cultura, essenciais para atingir seu objetivo de influenciar o comportamento de um governo

15
34

estrangeiro de forma indireta. Seus programas devem esclarecer os cidados estrangeiros quanto
s posies que o pas adota e as perspectivas de colaborao, gerando atitudes favorveis.
importante lembrar que, ao dialogar com audincias externas, a autocrtica imprescindvel. O
emissor no pode se furtar a escutar a opinio pblica do outro pas, mas explorar o dilogo para
chegar compreenso mtua (NOYA, 2007).
Entretanto, no se pode cair na viso ambiciosa e mecanicista de que atividades de
diplomacia pblica so essencialmente voltadas para fazer com que a opinio pblica estrangeira
apoie as decises dos lderes polticos locais que se coadunem com os objetivos de poltica
externa do pas emissor. Tal abordagem expe a diplomacia pblica s contradies e
descontinuidades da poltica externa, sujeita a mudanas abruptadas devido a trocas de governo.
Se ela estiver ligada intimamente a objetivos muito especficos de poltica exterior, corre o risco
de se tornar contraprodutiva e cair em descrdito quando a poltica externa executada for
percebida como ineficaz e fracassar. Em tais circunstncias, a diplomacia pblica se torna um
ponto fraco e deixa de ser til como um instrumento cuja caracterstica distintiva a habilidade
de alcanar espaos e audincias que a diplomacia tradicional no alcana (MELISSEN, 2005).
A comunicao promovida precisa estar sempre baseada em polticas e aes reais, e
integrada a elas de forma estratgica. A diplomacia pblica no pode ser tratada como uma fase
final da poltica exterior e da diplomacia, como a mera divulgao de fatos consumados. Ela deve
agir desde o processo de formulao, analisando audincias e possibilitando ajustes nos planos de
ao, para corrigir equvocos e localizar eventuais dificuldades.
Entender o pblico estrangeiro se torna mais premente em um momento em que cresce a
importncia da opinio pblica internacional. Os avanos na educao a nvel global tanto no
nmero de pessoas que recebem algum tipo de instruo formal quanto no grau de instruo que
cada pessoa recebe levam o cidado mdio a se tornar mais capaz de entender as questes de
poltica internacional e, portanto, mais crticos. As estruturas internacionais, por sua vez,
encontram cada vez mais questionamentos e aumenta o anseio por mudanas. Em conjunturas
crticas com tal horizonte de incerteza, abre-se mais espao para que os agentes apresentem novas
vises de futuro. Pases como o Brasil ganham voz ao se mostrarem capazes de gerir contextos
adversos e apresentar solues para problemas que afligem a sociedade internacional como um
todo.
35

Para ocupar posies de destaque nas redes de cooperao, o Brasil precisa garantir a
confiana dos demais pases, e a conquista de prestgio internacional passa por cuidados com a
imagem projetada. Esta tarefa s pode ter sucesso completo quando mobiliza todos os nveis do
Estado e da sociedade: se um Estado no for capaz de conferir um nvel mnimo de bem-estar aos
seus cidados, no sendo atrativo do lado de dentro das fronteiras, no pode esperar que os
pblicos externos venham a admir-lo (NOYA, 2007). Por isso, os avanos alcanados no
Governo Lula I em termos de reduo da pobreza e melhorias na distribuio de renda so um
fator importante a angariar prestgio para o Brasil.
Polticas inclusivas de educao e tecnologia se constituem em prioridades na medida em
que as sociedades atuais so sociedades do conhecimento, em que os cidados tm mais acesso
informao sobre todos os assuntos, incluindo as relaes internacionais. De fato, a poltica
internacional se torna cada vez mais importante para os eleitores, influenciados no apenas pelos
dados que podem obter na internet, mas tambm pelo ambiente miditico que os envolve. Dar
maior destaque a uma diplomacia pblica que trabalhe junto a esses eleitores mais informados
constitui uma espcie de revoluo nos assuntos diplomticos.
A evoluo das Tecnologias da Informao e Comunicao (TICs) traz novos desafios ao
fazer diplomtico, exigindo competncias no trabalho com a noopolitik. A diplomacia pblica,
em particular, precisa prestar ateno na forma como a facilidade e a rapidez do acesso
informao por seus pblicos reduz as vantagens comparativas dos peritos e assessores
governamentais no trato dos fatos internacionais, ressaltando o papel de atores no-estatais e
aumentando as expectativas de participao dos cidados. Faz-se necessrio revisar a forma
tradicional de decidir e implementar polticas. Por outro lado, abrem-se novos horizontes aos
gestores das relaes exteriores na explorao de campos potenciais como a diplomacia digital.
Devido crescente importncia da internet e sua relao custo-benefcio, vital explor-la
para ampliar a comunicao dentro de governos e entre estes e outros atores. O contedo das
mensagens difundidas pelo servio exterior e o formato pelo qual estas informaes so
divulgadas esto ligados integralmente. Quando o formato permite s audincias entender o
contedo com mais facilidade, a mensagem pode ser mais efetiva. A evoluo dos formatos da
informao faz com que os contedos sejam progressivamente mais acessveis, compreensveis e
teis.
36

A ligao entre contedo e formato nunca foi to crucial como agora, quando a internet se
torna a principal plataforma de comunicao. Um nmero crescente de ministrios de assuntos
exteriores j utilizam a internet para publicar, obter, analisar e partilhar informao.Talvez seja
ainda mais interessante perceber a forma pela qual a internet usada para fins de deliberao e o
papel da audincia domstica. Uma parte importante da diplomacia pblica como dilogo o
intercmbio de percepes e opinies. Dar voz opinio pblica domstica e estrangeira
democratizar a formulao da poltica externa, envolvendo a sociedade civil no processo
decisrio (GONESH & MELISSEN, 2005; COWAN & ARSENAULT, 2008).

2.1.1 Tipos de Diplomacia Pblica

Brian Hocking distingue entre trs abordagens utilizadas pela diplomacia pblica
contempornea para definir o que o pblico que a norteia e onde ele se encaixa na prtica
diplomtica. Uma primeira viso encara o pblico estrangeiro como um alvo a ser influenciado
para pressionar seu governo a adotar uma postura favorvel ao Estado emissor, atravs dos canais
da poltica interna. A influncia exercida pelos pblicos estrangeiros sobre os tomadores de
deciso pode ser conduzida pela manipulao da opinio pblica efetuada atravs da mdia. Esse
ponto de vista v ainda os cidados estrangeiros como instrumentos polticos a serem utilizados
para influenciar indiretamente a opinio pblica domstica.
Outra perspectiva, de fora crescente, define a diplomacia pblica como uma diplomacia
que parte dos pblicos mais do que direcionada a eles. Indivduos e grupos, fortalecidos pelos
recursos resultantes da revoluo das TICs a internet, em particular , tornam-se
participantes diretos na construo da poltica internacional e, atravs da sociedade civil global
que hoje emerge, podem operar de forma independente ou atravs dos governos nacionais.
Finalmente, h a variante que v o pbico no como um alvo como a base da atividade
diplomtica, mas como um consumidor da diplomacia, reflexo da mobilidade global e de foras
como turismo e terrorismo. O crescimento do turismo de massa expandiu a medida que as
pessoas se encontram com diplomatas e ampliou a importncia dos servios consulares, que por
muito tempo foram considerados uma pea inferior na engrenagem da representao diplomtica.
A forma como os governos lidam com seus cidados no exterior se tornou um assunto sensvel,
37

sujeito ateno da imprensa. O terrorismo testa as mesmas habilidades, algumas vezes ao seu
limite. Quando cidados so pegos em atos de violncia ou sequestrados na promoo de algum
objetivo poltico, crescem as demandas a que devem atender os ministrios de relaes exteriores
e suas redes diplomticas.
Javier Noya, por sua vez, cita a existncia de vrias escolas de diplomacia pblica, que
se diferenciam pelos meios que empregam e pelos contedos que promovem. Quanto forma de
atuao, uma escola dura se centra na informao poltica e na propaganda, trabalhando a curto
prazo para disseminar notcias sobre o governo do pas e sua ao exterior. Ela se utiliza de meios
de efeito rpido, como televiso, rdio e imprensa para propagar um contedo eminentemente
poltico que serve aos interesses do governo ao defender suas polticas e pontos de vista.
A esse modelo se contrape uma escola branda, que busca resultados a prazos maiores,
baseando-se na comunicao cultural. Ela apresenta a seus pblicos no somente assuntos
polticos, mas principalmente a diversidade de aspectos que compem seu pas. Os meios de que
lana mo tem, por conseguinte, ao mais lenta e efeito mais difuso, tais como o ensino do
idioma nacional, o intercmbio acadmico, o financiamento de estudos e de centros de pesquisa e
a promoo de exposies, espetculos e outros eventos.
Em relao aos contedos, a diferena se d entre uma diplomacia pblica realista ou
particularista e outra de carter mais idealista ou universal. Enquanto a primeira foca a
defesa do interesse nacional particular, a segunda promove valores universais como a
democracia, os direitos humanos e a paz (NOYA, 2007). Tal distino, porm, se encontra mais
entre cada ao de diplomacia pblica de um mesmo pas do que entre as condutas de dois pases
diferentes.
Afinal, quando uma nao busca se caracterizar no debate mundial pela defesa de um
tema especfico, mas de interesse para a humanidade, como o meio ambiente, ela tambm deseja
associar sua imagem daquele assunto, para lograr maior projeo e influncia, e estar presente
sempre e quando discusses ambientais forem promovidas. Da mesma forma, poucos pases
apresentam sua poltica externa como destinada exclusivamente promoo dos interesses
nacionais. A maior parte deles costuma ocult-los sob o discurso de que com sua consecuo,
todo o planeta ser beneficiado.
Dificilmente um Estado empregar apenas um lado da diplomacia pblica, e naes com
mais recursos certamente se utilizaro de todos os meios de projeo que estiverem ao seu
38

alcance. J pases que no disponham de um oramento to vultoso, como o Brasil, precisaro se
focar nas formas de promoo de sua imagem que constatarem ser mais efetivas e coerentes, e
que possam ser elaboradas desde o incio em conjunto com todas as estratgias de insero
internacional. Optar por uma frmula mais fcil ou barata no necessariamente vantajoso: a
diplomacia pblica sempre mais profcua quando desenhada especificamente para potencializar
a poltica externa que dever promover.
Com relao dimenso temporal, a diplomacia pblica trabalha em trs diferentes
frentes, cada uma dedicada a alcanar seus objetivos dentro de um perodo prprio. A curto
prazo, procede-se a gesto de notcias, executada por profissionais da comunicao lotados no
Ministrio das Relaes Exteriores ou ligadas ao prprio gabinete de governo. Buscando reforar
as metas de poltica externa de longo prazo, esses profissionais precisam preparar respostas a
cenrios hipotticos para que, em situaes de crise ou outros desenvolvimentos abruptos, possa-
se dar comunidade internacional um retorno coerente com a promoo de interesses do pas.
Nessa atividade, fundamental a capacidade de manejar de relaes pblicas e com os meios de
comunicao social, reagindo com agilidade em um horizonte de horas ou dias.
A mdio prazo, a comunicao estratgica tenta influenciar as agendas e temas em que se
baseiam os canais de informao, promovendo atividades e eventos que geram notcias para
aumentar a visibilidade e melhorar a viso que se tem do pas. Esse setor exige uma planificao
que cubra semanas ou meses, mas permita o uso da criatividade para projetar e pr em prtica
atividades capazes de competir pela ateno da opinio pblica estrangeira.
Por fim, a longo prazo, busca-se a construo de relaes e vnculos duradouros com os
pblicos de outros pases. Trata-se de relaes de interesse estratgico que se formam em torno
de temas scio-culturais, atravs das quais possa haver um conhecimento mtuo dos valores de
diferentes povos. As redes construdas inspiram mais confiana quando so construdas por
organismos e instituies que no sejam automaticamente identificadas com o ncleo do poder.
Igualmente, so mais eficazes quando participam de sua articulao profissionais com
experincia na organizao de grupos da sociedade civil, incluindo-se a desde sindicalistas a
assessores empresariais.
Para Nicholas Cull, a diplomacia pblica uma forma pela qual um ator tenta gerir o seu
ambiente internacional se comprometendo com um pblico estrangeiro. Acerca deste
comprometimento, o autor indica cinco componentes da diplomacia pblica, todos voltados para
39

o fim ltimo de gesto do entorno internacional de um Estado. O primeiro a escuta, pelo qual se
recolhe e se classifica dados sobre m pblico e suas opinies no estrangeiro, fazendo uso deles
para redirecionar polticas pblicas ou ajustar o enfoque mais amplo da diplomacia pblica. O
segundo o lobby diplomtico, o uso de uma atividade de comunicao internacional para
promover uma poltica pblica em particular, uma ideia ou interesses especficos deste ator na
mente de um pblico estrangeiro. O terceiro, a diplomacia cultural, divulga os recursos e
conquistas culturais de uma nao no exterior e facilita a transmisso cultural no estrangeiro. O
quarto, a diplomacia de intercmbio, consiste em enviar cidados ao exterior e aceitar em
reciprocidade cidados estrangeiros para um perodo de estudos ou de aclimatao. O ltimo
deles, a transmisso internacional de notcias, utiliza as tecnologias de rdio, televiso e internet
para se envolver com pblicos estrangeiros (CULL, 2009).
Como se v, a relao com a mdia uma parte fundamental da diplomacia pblica,
tornando necessria sua gesto atravs de contatos permanentes, e no apenas em momentos de
crise. Para alm das conjunturas crticas, um trabalho de mdio e longo prazo. Para tanto, so
recursos importantes: conferncias de imprensa; divulgao de documentos no apenas sobre
poltica exterior, como tambm sobre assuntos de arte e entretenimento; compilao e difuso
entre a imprensa de notcias sobre o pas; entrevistas de personalidades nacionais a jornalistas
estrangeiros; conferncias e atos motivados por celebraes e tpicos emergentes; e,
ocasionalmente, financiamento de publicidade ou encartes em publicaes de grande circulao.
Por outro lado, a diplomacia pblica requer um maior conhecimento qualitativo do meio
local para desenvolver suas atividades do que outras reas da diplomacia. Os profissionais da
diplomacia pblica devem se especializar em regies particulares. Isso importante para uma
avaliao bem abalizada dos efeitos de programas de informao sobre a opinio pblica, que por
ser malevel e instvel, um complexo objeto de anlise. Ao interpretar os efeitos de suas
atividades na sociedade estrangeira, os profissionais devem conhecer os fatores exgenos, fora de
seu controle, que podem impactar as atitudes de audincias estrangeiras.
possvel utilizar as embaixadas para estabelecer um sistema de medio que, ao definir
suas estratgias de diplomacia pblica, estabelecem uma escala de prioridades e objetivos claros
e mensurveis, como aumentar as exportaes e as visitas oficiais. Embora no seja uma poltica
dura, a eficincia da diplomacia pblica pode ser medida quantitativamente a partir de dados
como: o nmero de artigos e editoriais favorveis ao pas publicados pela mdia estrangeira no
40

perodo analisado; a porcentagem de bolsistas de um programa de intercmbio que chegam a
posies de influncia em sua terra natal; e a mudana que se pode produzir na imagem que os
estrangeiros tm do pas aps a visita a uma exposio ou evento que divulgue aspectos de sua
sociedade e cultura no exterior.
As ferramentas que se pode manejas para implantar uma cultura de medio em toda a
cadeia de comando diplomtica envolvem pesquisas sobre a imagem do pas entre a populao
geral, bem como de satisfao com uma exposio ou ato organizado ou patrocinado pela
embaixada, e entrevistas em maior profundidade com lideranas locais. Tambm preciso
acompanhar o reflexo destas atividades na imprensa estrangeira, incluindo artigos de opinio,
tiragem e exemplares vendidos de livros nacionais traduzidos. Outras medies que se pode
conduzir so o impacto e a audincia alcanados por campanhas em rdio, televiso e internet, e
alunos matriculados em um instituto oficial de idiomas.
Noya recupera as anlises do instituto britnico Foreign Policy Centre, para expor cinco
princpios que devem reger as aes de diplomacia pblica. O princpio da magnificao supe
que todo investimento em um evento deve ser acompanhado por um investimento idntico na
comunicao do evento. Segundo o princpio da mutualidade, cada proposta que atenda aos
interesses do pas emissor deve ser acompanhada por outra que responda aos anseios do pas
receptor, de modo que seja possvel estreitar os laos em cada uma das aes. De acordo com o
princpio da validao por terceiras partes, deve-se prestar a mxima ateno aos principais
cones de sucesso no pas de destino para copiar a frmula de seu xito. O princpio emocional,
por sua vez, recomenda que para cada produto ou evento em que se transmita informao ou se
apresentem argumentos a favor da postura do pas, utilize-se outro que apele emoo e as
paixes da audincia para transmitir a mensagem. Finalmente, o princpio da atividade postula
que para cada representao do passado deve-se apresentar um elemento dinmico que remeta ao
futuro (NOYA, 2007).

2.1.2 A Nova Diplomacia Pblica

Para grande parte dos tericos da diplomacia pblica, as transformaes do contexto
internacional tornam necessria a reviso do repertrio de aes ao qual recorrem os profissionais
41

das relaes internacionais, abrindo caminho para uma nova diplomacia pblica (NDP). Essa
renovao se faz necessria devido formao de um novo entorno diplomtico, que exige mais
nfase na cultura.
Este entorno conformado pela expanso da democracia pelo mundo, mas tambm pelos
movimentos populistas, e pela resultante necessidade dos governos de garantir sua continuidade
com o paio da opinio pblica. No campo econmico, a globalizao obriga os pases a competir
uns contra os outros para exportar seus produtos ou atrair investimentos e turistas ao seu
territrio.
O despontar de uma opinio pblica global ligada diluio da fronteira entre poltica
domstica e poltica exterior, ao mesmo tempo em que a interdependncia faz com que os debates
em um pas avancem imediatamente para outros. Contribuem para este fenmeno a revoluo das
TICs, o carter global dos problemas enfrentados pelos Estados contemporneos e a proliferao
de instncias multilaterais de discusso e deciso. Todos esses fatores tornam imperativo
convencer outros pases da validade da poltica exterior que se pretende implementar (Idem).
Assim, a NDP se mostra importante no apenas no relacionamento com Estados
avanados e poderosos, ou mesmo com o mesmo nvel de desenvolvimento, mas tambm com
aqueles emergentes, subdesenvolvidos ou com instituies que ainda no se orientam plenamente
pelos valores da modernidade. Todavia, para tanto, os pases ocidentais devem aceitar que se trata
de um dilogo entre iguais, em que h diferenas legtimas de valores, baseadas na especificidade
das distintas civilizaes humanas e na perda do monoplio da verdade pelo Ocidente. Isso
inclui, claro, o Outro Ocidente representado pela Amrica Latina e instrui pases como o
Brasil, que tiveram de reconstruir sua forma de dilogo internacional, no apenas com pases
mais fracos, mas tambm com os de maior poder
16
. Pode haver valores comuns a todos os
Estados, mas h tambm aqueles que no o so. Onde no pode haver entendimento cultural,
preciso buscar a confiana como resultado de uma relao sincera e recproca. Sobre a base de
experincias e iniciativas partilhadas que se pode avanar em conjunto.
O novo entorno diplomtico exige estratgias diplomticas com enfoque em redes no
nvel micro-social, tomando como referncia o capital social e envolvendo associaes e

16
A esse respeito, o compositor Chico Buarque relata, a respeito da poltica exterior adotada no Governo
Lula: um governo que fala de igual para igual: no fala fino com Washington e no fala grosso com a Bolvia e o
Paraguai e, por isso mesmo, respeitado no mundo inteiro (BUARQUE, apud SALME & ANDREONI, 2010).
42

temticas de interao social que podem ser geridas pela diplomacia pblica a partir de uma
embaixada ou instituto cultural. Na construo da confiana que supera as barreiras culturais, a
base deve estar constituda no por discursos e palavras, mas pela prtica da colaborao em
projetos e aes concretas. Tais aes, por sua vez, tm de se orientar por princpios de
reciprocidade da comunicao e no podem ocultar as relaes de poder, as assimetrias de poder
e de recursos, mas apresent-las de modo autocrtico. Ademais, a NDP supe contato intenso com
coletivos informais, no-governamentais (Idem).
A democratizao do acesso informao transformou os cidados em observadores
independentes e participantes assertivos na poltica internacional, e os novos temas da agenda
diplomtica aumentam o peso de grupos de indivduos, mesmo aqueles de organizao pouco
estruturada. O aumento da participao de atores no-estatais nas ltimas dcadas, a influncia
crescente de movimentos de protesto transnacionais e a ascenso de novos meios de comunicao
restringiram a margem de manobra da diplomacia oficial. Atores no-oficiais se mostraram
extremamente geis e capazes de angariar apoio em uma velocidade que intimida as burocracias
tradicionais da poltica exterior. O pblico em geral se revela um pblico ainda mais difcil para
os diplomatas. Pblicos estrangeiros no tendem a seguir regras acordadas, nem costuma ter
metas claramente definidas. Muitos diplomatas se desconcertam com os aspectos elusivos e
imprevisveis dos grupos de interesse em sociedades civis estrangeiras, o que concretiza o desafio
percebido na prtica da diplomacia pblica (MELISSEN, 2005).
Ao basear sua ao na cooperao com estes coletivos sociais, a nova diplomacia pblica,
baseada no dilogo, supe uma mudana de paradigma em toda a poltica exterior. Para alcanar
o dilogo preciso vencer a desconfiana que despertam os atores governamentais e
diplomticos, bem como as instituies polticas como um todo. A credibilidade dos atores no-
estatais aumenta medida que so percebidos como agentes independentes, e inclusive crticos,
dos governos de seus pases de origem. Os interlocutores devem ser idealmente equivalentes aos
grupos da sociedade com os quais se quer comunicar.
A longo prazo, os diplomatas seguiro tendo um papel importante junto a certo tipo de
interlocutores: agentes governamentais, elites polticas e econmicas. Mas para se relacionar com
outros grupos devero se tornar gestores da diplomacia pblica que administrem o capital social
das redes informais compostas por atores como organizaes no-governamentais (ONGs),
universidades, movimentos sociais e partidos polticos, facilitando os contatos e o dilogo entre
43

eles. Esse trabalho pode ser potencializado com a ajuda de agentes da sociedade civil do pas
emissor e o emprego de redes locais do pas receptor. Trata-se de dar voz a todos os setores
sociais relevantes para a poltica exterior, e no apenas queles assim reconhecidos formalmente.
A NDP envolve uma gesto de redes. As embaixadas se convertem em gestoras de
relaes e intercmbios entre partidos, associaes, peritos dentro da sociedade em que
trabalham, mas tambm entre sociedade, por exemplo, quando se trata de promover o
desenvolvimento meta mxima da poltica exterior brasileira. uma diplomacia da vida
cotidiana, mais atenta dimenso micro, s relaes e grupos informais, que ao macro, s
grandes instituies e aos grandes veculos de comunicao de massa. Funciona no nvel de
pessoa a pessoa, em um contexto de crescente visibilidade do indivduo comum na prtica
diplomtica, especialmente nas reas de relaes consulares e diplomacia pblica.
Se a diplomacia pblica original hierrquica, com um nico emissor, o Estado, no topo e
receptores na base, com fluxos de informao direcionados de cima para baixo, a nova
diplomacia pblica heterrquica e polcntrica. Seu objetivo a promoo da comunicao e da
confiana entre os atores. Supe transferir o foco da comunicao estratgica para a construo
estrutural de relaes de longo prazo, sobre redes sociais, envolvendo pessoas e organizaes.
Enfim, a NDP uma diplomacia proativa, muito diferente da tradicional. Se esta trabalha pela
estabilidade e continuidade, aquela age com vistas mudana. As tenses na ordem mundial em
vigor a tornam insustentvel, e ensejam o tipo de ao reformista que a nova diplomacia pblica
prope.
Dependendo das circunstncias, esses dois mundos da diplomacia pblica podem se
cruzar, sobrepor, colidir e cooperar. O sistema tradicional centrado nas relaes
intergovernamentais, que monitora as interaes entre os ambientes de poltica domstica e
internacional, filtrando informaes e presidindo os contatos internacionais sofre presses para se
transformar. Esse impulso vem no apenas das alteraes que se operam no contexto externo em
que se insere, mas tambm de dentro dos Estados vem da prpria sociedade, que demanda
uma difuso na maneira como a diplomacia conduzida atravs dos canais burocrticos.
Dar maior destaque sociedade civil implica fomentar redes cada vez mais necessrias
com o aumento da complexidade dos ambientes-alvo das polticas governamentais, buscando
promover a comunicao e a confiana. Tais redes so conjuntos de relacionamentos
relativamente estveis, de natureza no-hierrquica e interdependente, ligando vrios atores que
44

partilham interesses comuns em relao a uma determinada poltica e que intercambiam recursos
para a consecuo destes interesses, reconhecendo que a cooperao o melhor meio para atingir
fins comuns (HOCKING, 2005).
Esse tipo de instituies internacionais descentralizadas tem a vantagem de encontrar
barreiras transacionais menores do que aquelas enfrentadas por tomadores de deciso individuais,
alm de ser capaz de direcionar informaes relevantes para onde elas tero maior efeito.
Tambm promove colaborao e aprendizagem e acelera a aquisio e o processamento do
conhecimento. Conforme a agenda a que se destinarem, essas redes variaro em escopo e
composio: os governos, ao buscarem a organizao de atores da sociedade civil, que
contribuem com sua legitimidade e seu conhecimento in loco dos problemas e das demandas
populares, podem tambm recorrer a empresas privadas interessadas na temtica em questo para
obter suporte material e financeiro.
A maior ateno prestada diplomacia pblica por autoridades de diversos pases pode
ser vista como uma consequncia da crescente importncia do poder brando nas relaes
internacionais, ou ainda como resultado de mudanas mais amplas na prtica diplomtica, em
direo a maior transparncia e colaborao transnacional. A NDP , portanto, mais do que um
instrumento tcnico de poltica externa. Ela se torna de fato parte do tecido dinmico das relaes
internacionais (MELISSEN, 2005).
No cenrio global contemporneo, a diplomacia assume uma nova forma de desempenhar
seu papel milenar: trabalhar nas fronteiras culturais como um exerccio interpretativo e conectivo
como um agente de compreenso. Mais do que agir como gestora da informao, tomando
para si o controle das interaes entre os pblicos domstico e estrangeiro, a diplomacia passa a
ser definida por sua capacidade de contribuir articulao de cidados mobilizados para a
promoo do interesse pblico (HOCKING, 2005). Assim, o papel do diplomata se redefine
como o de facilitador da criao e gerenciamento de redes e segue sendo o de promotor do
interesse nacional, apenas mais prximo das pessoas a quem tal interesse diz respeito.

45

2.2 O Estudo da Diplomacia Pblica

A importncia crescente da diplomacia pblica se reflete na sua constituio como um
campo acadmico. Embora este processo no esteja consolidado nos Estados Unidos e no tenha
se instalado de fato no Brasil, preciso considerar alguns aspectos dos estudos disponveis a
respeito do tema para ensejar a construo uma base para pesquisas que possam contribuir para a
formulao da poltica externa brasileira e para a sociedade como um todo.
Investigando os motivos de tais limitaes, Bruce Gregory considera que a diplomacia
pblica um conceito em evoluo, cujo significado contestado pelos diferentes autores que se
referem a ela. Por isso no h consenso acerca de suas fronteiras analticas, tornando difcil
definir os contornos de um campo acadmico que seja amplamente aceito. A literatura existente
foca a histria da diplomacia pblica como um instrumento de poder do Estado, e dominada
pelos escritos de praticantes tcnicos e defensores de polticas correlacionadas. A pesquisa
acadmica e as publicaes universitrias que dariam substncia a uma rea de estudo so raras,
pouco visveis.
At recentemente, os acadmicos pouco tiveram a dizer sobre a diplomacia pblica, mas
h um extenso registro de estudos em uma gama de disciplinas que do suporte diplomacia
pblica. Entre elas, figuram campos que experimentaram grandes desenvolvimentos durante a
Guerra Fria, como antropologia cultural, psicologia social, pesquisa de opinio pblica, estudos
de mdia e comunicao poltica. Somam-se estudos mais recentes em diplomacia, poder e
governana, teoria da identidade e abordagens construtivistas. A produo acadmica
construtivista, em especial com sua nfase em ideias, cultura, normas, identidade e crenas
partilhadas , fornece aportes quanto a estratgias dos atores polticos, foras e limitaes de sua
diplomacia pblica.
O autor advoga uma maior colaborao entre estudiosos e praticantes no desenvolvimento
de um campo de estudo, com base em duas consideraes. Primeiramente, ideias, guerra,
globalizao, tecnologia, presso poltica e normas profissionais moldam a pesquisa prtica e
acadmica em relaes internacionais. Em segundo lugar, o trabalho de estudiosos e praticantes
da diplomacia pblica progrediu largamente em mbitos separados. Recentemente, contudo,
acadmicos tm prestado mais ateno diplomacia pblica, e mais tcnicos esto reconhecendo
46

o valor da academia. Essas tendncias abrem caminho para ensino, pesquisa e prtica profissional
em um campo acadmico emergente.
Diferenas parte, Gregory prope uma definio convergente da diplomacia pblica a
ser usada em estudos:
um termo que descreve formas e meios pelos quais Estados, associaes de Estados, e atores
no-estatais compreendem culturas, posturas e comportamentos; constroem e gerem
relacionamentos; e influenciam opinies e aes para levar adiante seus interesses e valores.
usado por atores polticos para entender as conseqncias de escolhas polticas, estabelecer
agendas pblicas, influenciar o discurso na sociedade civil e construir consenso para estratgias
que requerem um balano de custos, riscos e benefcios. (GREGORY, 2008, p. 276)
17
.
Esse tipo de definio aponta para as dimenses constitutivas da diplomacia
representao, comunicao, reconhecimento e negociao , nas quais se operam
transformaes que chamam a ateno dos estudiosos interessados em pesquisas sobre sua
natureza e seu futuro. Quando o espao social deixa de ser completamente mapeado em termos
de instncias territoriais, distncias e fronteiras, a diplomacia passa a abarcar uma variedade de
agentes que no se limita aos agentes do servio exterior.
Praticantes tm a experincia em primeira mo. Muitos tm um entendimento matizado
dos eventos e culturas organizacionais que os acadmicos frequentemente acham difcil alcanar.
Ao mesmo tempo, a proximidade pode ser uma desvantagem. As obras de alguns profissionais
so essencialmente dirios de carreiras individuais. Outros usam suas publicaes como veculo
para estender suas disputas burocrticas ou para defender instituies em que trabalharam e
polticas que aplicaram. Mas h aqueles que fornecem uma anlise perceptiva informada pela
experincia e com algum distanciamento do tema, e h tambm estudiosos cujas carreiras
incluem passagens pelo servio pblico.
Estes pesquisadores tm de dar conta das mudanas da nova diplomacia pblica e na
diplomacia em geral. Diminui a importncia das mensagens escritas e em papel, enquanto se
tornam mais relevantes o plano de fundo em que se do as interaes, a linguagem corporal, sons
e imagens mediados por meio eletrnico. Tambm ganha mais destaque a necessidade humana de
ser ouvido, no apenas pelo prprio governo, mas tambm por lideranas estrangeiras.

17
Traduo livre do ingls. Grifos do autor.
47

Advogando a necessidade do dilogo no estudo e na projeo da diplomacia pblica,
Geoffrey Cowan e Amelia Arsenault chamam a ateno para pesquisas na rea da comunicao
que demonstram a importncia de ouvir. Lderes que dialogam com suas audincias encontram
maior receptividade a suas mensagens. Igualmente, os autores defendem maior nfase
colaborao na teoria e na prtica diplomtica. Enquanto estudos de resoluo de conflito
frequentemente ressaltam os benefcios da colaborao, na literatura h poucas anlises dos
benefcios que a diplomacia pblica pode usufruir de projetos cooperativos e colaborativos
envolvendo membros de diferentes naes. Dessa forma:
Em suma, estudiosos e praticantes de diplomacia pblica podem prestar maior ateno a
colaboraes internacionais, no apenas como plataformas para a diplomacia pblica, mas
como aquilo que algumas vezes pode ser a forma mais importante de diplomacia pblica.
(COWAN & ARSENAULT, 2008, p. 22).
18

Qualquer que seja o princpio orientador adotado, possvel e desejvel tratar a
diplomacia pblica como um campo acadmico emergente, alcanando um consenso sobre uma
base analtica. Sobre esta base possvel trabalhar um corpo substancial de produo acadmica e
literatura prtica, com benefcios para o aprendizado, intercmbio de conhecimento e exerccio
profissional.

18
Traduo livre do ingls. Grifos dos autores.
48

3. Diplomacia Pblica no Brasil

A execuo de uma diplomacia pblica supe que os planejadores de poltica externa
conferem importncia opinio dos pblicos estrangeiros como tambm do pblico domstico
nas matrias de relaes internacionais. Esse posicionamento, contudo, uma tendncia
recente no Brasil. Como expe Henrique Altemani de Oliveira,
A maior parte dos pesquisadores brasileiros aponta, quase com unanimidade, para o papel
preponderante do Estado na definio e implementao da poltica externa brasileira, estando a
sociedade civil, com pequenas excees, fora desse processo (OLIVEIRA, 2005, p. 2).
19

Quando se observa o processo domstico de formulao da poltica externa, percebe-se
que o Ministrio das Relaes Exteriores tem desempenhado um papel central na orientao
estratgica brasileira de insero internacional. Sua capacidade para tanto, todavia, depende da
existncia de aprovao, ou aceitao, pela sociedade brasileira das polticas que leva a cabo. A
anuncia histrica decorre do foco histrico da agenda da poltica externa no desenvolvimento.
Assim, embora no ocorra uma participao popular nos processos formuladores da poltica
externa, o Itamaraty goza de legitimidade e reconhecimento social.
Por outro lado, a instituio dos servios diplomticos tambm afastou historicamente o
cidado comum da poltica externa, levando a uma despolitizao dessa rea na maior parte do
tempo. Mas o fator burocrtico no o nico responsvel por uma relativa desvinculao da
poltica externa da dinmica poltica domestica. A natureza das questes que, majoritariamente,
compuseram a agenda externa, assegurou igualmente ao MRE influncia decisiva no trato destas
questes.
Hoje, porm, com a crescente complexidade do debate internacional, torna-se necessrio
incluir no dilogo setores sociais que antes se encontravam excludos do processo de
planejamento. A sociedade brasileira, por sua vez, torna-se mais dinmica e melhor articulada e

19
Grifos do autor. Uma ressalva a essa afirmao pode ser encontrada no artigo de Shiguenoli Miyamoto,
para quem: Algumas vezes as perspectivas podiam ser coincidentes, mas no era o que se verificava na maior parte
dos casos, cada um procurando defender seus prprios interesses e grupos, com maneiras distintas de ver o mesmo
problema. Em grande parte, as diferenas de posturas dessas instncias vo marcar a atuao da poltica externa
brasileira de maneira no uniforme, muitas vezes contraditrias com fortes choques, onde cada setor discursa e age
independentemente do outro, defendendo interesses e posturas completamente distintos (MIYAMOTO, 2009, p.
29).
49

vrios de seus segmentos demonstram um legtimo desejo de exercer uma influncia mais direta
na ao externa de seu pas. Esse tipo de transformao ocorre tambm em outros lugares do
mundo, e instrumental a uma nao que deseja se projetar no cenrio internacional a capacidade
de dialogar com audincias estrangeiras desejosas de participao nas decises que daro forma
s estruturas internacionais.
preciso que o Itamaraty, rgo responsvel pela conduo de negociaes dessa
magnitude, no somente enfatize a renovao institucional, mas tambm torne mais flexveis e
compreensivos seus canais de comunicao com a sociedade civil e o setor privado, tanto
nacionais como estrangeiros. Investigar quais foram os passos dados nesse sentido no Governo
Lula I requer que se tenha em mente alguns aspectos fundamentais da histria da poltica exterior
do Brasil, bem como da identidade internacional brasileira.

3.1 A Identidade Internacional do Brasil

A tarefa principal da poltica externa traduzir necessidades internas em possibilidades
externas, aumentando o poder de controle de uma sociedade sobre seu destino. A poltica externa,
como poltica pblica, passa por uma avaliao dos meios de realizar o bem comum da
coletividade nacional. Essa avaliao tem de se basear em uma viso de identidade nacional, que
por sua vez se constitui em funo da vida internacional, na interao com outros agentes.
Os Estados e governos so, portanto, instncias pblicas de intermediao da vida
domstica, intercedendo entre instituies polticas estatais e uma populao que, num territrio,
compartilha um repertrio de bens econmicos, conhecimentos tcnicos e cientficos, de
informao e cultura; e da vida externa, intermediando entre esta sociedade e o mundo. Da que a
diplomacia, como poltica pblica, aja numa relao dialtica entre o eu e o outro (LAFER,
2007).
Para o autor, a poltica externa de um pas radica em seu ponto de vista sobre mundo seu
funcionamento, expondo ainda que:
Esse ponto de vista pode ter, como o caso do Brasil, uma dimenso de continuidade,
explicvel em funo do impacto de certos fatores de persistncia da insero do pas na vida
internacional. Tais fatores de persistncia esto ligados ao que Renouvin e Duroselle qualificam
de foras profundas, que oferecem indispensveis elementos para explicar, de forma mais
50

abrangente, iniciativas, gestos e decises governamentais. No caso brasileiro, entre estes fatores
cabe destacar o dado geogrfico da Amrica do Sul; a escala continental; o relacionamento com
os muitos pases vizinhos; a unidade lingustica; a menor proximidade, desde a Independncia
em 1822, dos focos de tenso presentes no centro do cenrio internacional; o tema da
estratificao mundial e o desfio do desenvolvimento. Estes fatores de persistncia contribuem
para explicar traos importantes da identidade internacional do Brasil, ou seja, o conjunto de
circunstncia e predicados que diferenciam a sua viso e os seus interesses, como ator no
sistema mundial, dos que caracterizam os demais pases (LAFER, 2007, p. 20).
Um agente de importncia fundamental na construo da identidade internacional do
Brasil o Ministrio das Relaes Exteriores, com sua ao contnua no tempo, ao se afirmar
como uma instituio permanente da nao, com a autoridade e a memria necessrias para
representar os interesses brasileiros. Dele partem as propriedades burocrticas e a coerncia na
conduo da poltica externa, atravs de uma tradio diplomtica que conjuga linhas de
continuidade com inovao na assero da identidade brasileira.

3.1.1 Paradigmas da Poltica Externa Brasileira

A identidade brasileira, interpretada como elemento explicador das tendncias e
mudanas na poltica externa, composta por cinco componentes: o legado histrico, o contexto
regional, a insero assimtrica como potncia mdia, o vetor desenvolvimento nos objetivos da
poltica externa e o processo de abertura exterior desde 1990 (CERVO, 2003b; CERVO, 2008;
LAFER, 2007). A identidade nacional brasileira determinada pelas caractersticas multi-tnicas
e multiculturais da sociedade, bem como por sua heterogeneidade e desigualdade scio-
econmica.
Dessa identidade se origina o legado histrico da diplomacia brasileira, caracterizada
como universalista e contrria a qualquer tipo de segregao, como pacifista e orientada para
coexistncia das diferenas, e como direcionada para as solues jurdicas, reconhecendo o
domnio da lei internacional. Tais parmetros de comportamento se alteraram muito pouco com a
sucesso de diferentes regimes e governos. Eles geram a percepo de um pas sereno, dando ares
de simpatia e benevolncia nas relaes internacionais.

51

3.1.1.1 Perodo Agro-Exportador

A primeira tarefa da diplomacia brasileira, durante o breve Primeiro Reinado (1822-1831)
foi lograr o reconhecimento da sua independncia, lanando bases para uma soberania e uma
autonomia efetivas. Durante o Perodo Regencial (1831-1840), quando se consolidou o Estado
brasileiro, bem como durante o Segundo Reinado (1840-1889), a monarquia brasileira fez
grandes esforos para modelar e assegura o territrio nacional, eliminando ameaas sua
integridade e delimitando suas fronteiras mediante acordos com os pases vizinhos.
Durante mais de um sculo, o aparato estatal manteve o projeto de uma economia aberta,
exportando produtos primrios e importando bens industriais. Esse modelo era conveniente a um
Estado que era usado para servir aos interesses dos grupos scio-econmicos hegemnicos.
Embora fosse uma monarquia constitucional, o Brasil no diferia das repblicas latino-
americanas quanto ao modelo liberal de insero internacional. Entre a chegada da corte
portuguesa ao Rio de Janeiro em 1808 e a expirao do tratado comercial com a Inglaterra em
1844, a poltica externa da no esteve subordinada ao paradigma de portas abertas, com o qual os
pases capitalistas europeus impunham seus interesses e o domnio de sua sociedade internacional
sobre a periferia.
Uma manifestao contra essa subordinao dos interesses nacionais e do processo de
tomada de deciso ocorreu na dcada de 1840, quando um projeto nacional com certo grau de
autonomia foi formulado. Esse projeto seguiu guiando as relaes internacionais do pas at o fim
do regime monrquico, mas no afetou a essncia do paradigma liberal-conservador vigente no
perodo, consonante com a diviso internacional do trabalho.
At cerca de 1860, a imagem de seus vizinhos como Estados mal geridos contribuiu para
produzir uma auto-imagem do Brasil como um pas equipado com instituies modernas. Essas
imagens de si e dos outros foram transferidas da diplomacia monrquica para a republicana e se
aprofundaram durante a gesto do Baro do Rio Branco no Ministrio das Relaes Exteriores,
de 1902 a 1912. Portanto, fortaleceu-se a ideia de um Brasil superior a seus vizinhos em termos
de fora e civilizao. Estes pases, concluiu-se, deveriam ser bem tratados, especialmente porque
eles tinham pouca significncia na vida nacional brasileira. Essa a chamada cordialidade
52

oficial, que cultivada at hoje como um parmetro do comportamento diplomtico brasileiro
para com os pases prximos.
O comportamento externo do Brasil assumiu caracteres ambguos devido sua condio
de potncia mdia. Ela criou subservincia durante a expanso da sociedade internacional
europeia sob a gide do capitalismo na primeira metade do sculo XIX. Durante a segunda
metade do mesmo sculo, as elites conservadoras que governavam o pas formularam os
objetivos da poltica externa e os atingiram com notvel coerncia e racionalidade de direo. O
pas resolveu o problema de abastecimento de mo-de-obra abandonando o trabalho escravo e
incentivando a imigrao livre. Tambm resolveu pacificamente suas questes fronteirias e
superou o sistema de tratados desiguais que havia firmado com as grandes potncias poca de
sua independncia.
A Primeira Repblica (1889-1930), implementou outra varivel desse paradigma, a
diplomacia da agro-exportao. O regime republicando reduziu ainda mais a definio de
interesse nacional, atando-o aos objetivos dos grupos scio-econmicos dominantes. A crise de
1929 afetou profundamente as exportaes de bens primrios, e o regime unilateral de portas
abertas se mostrou invivel nas novas conjunturas internas e externas.

3.1.1.2 Perodo Desenvolvimentista

Paradoxalmente, a crise mundial do capitalismo mergulhou a Amrica Latina em um
processo de rpida modernizao, acolhido com entusiasmo pelos novos lderes polticos. Desde
o primeiro governo de Getlio Vargas (1930-1945), o desenvolvimento se tornou o vetor da
poltica externa. Aps assegurar a soberania territorial e demarcar suas fronteiras, o
desenvolvimento do territrio surgiu como a terceira funo histrica sucessiva da diplomacia
brasileira. A mudana drstica em direo ao desenvolvimento nacional pode ser explicada
menos pela ruptura do regime poltico e mais pela sucesso de grupos sociais dirigentes. As
antigas elites da economia primria perderam poder para uma nova liderana urbana com uma
viso moderna se seus interesses e das relaes internacionais.
53

A diviso do mundo em blocos antagnicos facilitou o trabalho dessas novas elites. Elas
negociaram sua adeso guerra alheia em troca de fatores como assistncia industrializao,
crdito exportao e investimentos privados. At a erupo da Segunda Guerra Mundial, a
Amrica Latina abrira suas economias competio internacional. A mudana foi mais
perceptvel no processo decisrio. Os governos da regio tentaram imitar as grandes potncias,
utilizando a ao unilateral para alcanar objetivos externos, que se ligaram aos ganhos internos,
identificados como ganhos de desenvolvimento. Estes, por sua vez, identificaram-se como a
expanso da indstria intermediria.
Assim, podem ser identificados como componentes do novo paradigma de poltica externa
os seguintes elementos: a ideia de que o processo decisrio deve se fundamentar em percepes
adequadas dos interesses nacionais; a noo de que deve-se buscar ganhos recprocos nas
relaes internacionais, atravs da negociao; o objetivo de superar as desigualdades entre as
naes; e uma viso cooperativa do mundo. A gnese desse paradigma, o do Estado
Desenvolvimentista, trouxe poltica externa brasileira, outros parmetros. Percebeu-se que a
poltica externa deveria atender a interesses distintos daqueles da fase anterior; que a poltica
externa deveria suplementar o esforo interno de desenvolvimento, demonstrando uma nova
funcionalidade histrica; e que a eficincia da diplomacia em atingir resultados ligados ao
desenvolvimento dependia da autonomia do processo decisrio.
Havia consenso entre intelectuais, diplomatas, militares, polticos, homens de Estado e
lderes de movimentos sociais sobre a disposio da poltica externa para apiar o projeto de
desenvolvimento nacional. Contudo, o pensamento poltico brasileiro estava dividido quanto ao
modelo de desenvolvimento a ser adotado. De um lado, estavam os defensores do
desenvolvimento associado s foras do capitalismo internacional; do outro, os advogados de um
processo de desenvolvimento independente, que buscasse a cooperao com os pases em
desenvolvimento.
Ao longo do perodo do paradigma do desenvolvimento, a poltica brasileira equilibrou as
duas estratgicas externas. O resultado foi a continuidade e a coerncia no processo decisrio.
Durante a segunda metade do sculo XX, a diplomacia brasileira de potncia mdia buscou levar
o mundo subdesenvolvido a uma tentativa de reformar a ordem econmica internacional,
confrontando dessa maneira interesses concretos das potncias avanadas. Enquanto isso,
54

preocupou-se tambm em atrair fontes externas de desenvolvimento, como capital, tecnologia e
investimentos estrangeiros.
A continuidade do paradigma do desenvolvimento no foi comprometida pelas rupturas
institucionais do regime poltico. Essa continuidade, inclusive, responsvel pela manuteno da
autonomia decisria na esfera poltica, bem com pela criao de um forte ncleo econmico
nacional. Composto por um iderio poltico hbrido, o desenvolvimento brasileiro se abriu s
foras do capitalismo internacional, todavia mantendo autnomo o processo decisrio interno. A
diplomacia pde ento exibir um nacionalismo apropriado: universalista, cooperativo e no-
ideolgico.
A transio do regime militar para o governo civil em 1985 aparentemente no afetou a
poltica externa, especialmente porque essa transio era preparada desde 1974 atravs do
processo de abertura poltica. O que se pde perceber foi a continuidade e a racionalidade do
processo desenvolvimentista inaugurado em 1930, que foi marcado pela forte presena do Estado
e que durou at ao advento dos governos neoliberais de Fernando Collor de Mello e de Fernando
Henrique Cardoso na dcada de 1990.

3.1.1.3 Perodo Neoliberal

A mudana de paradigma da poltica externa brasileira que levou ao abandono da
estratgia do desenvolvimento no resultou de uma mudana de regime, pois de 1990 em diante
ela ocorreu dentro do regime democrtico. A introduo de um novo paradigma no foi uma
inveno do setor poltico brasileiro, mas, sobretudo, uma adeso a um consenso regional.
Externamente, o colapso do socialismo, o triunfo da economia de mercado e as iluses da
globalizao levaram as elites da Amrica Latina a considerar que era tambm conveniente
acabar com a experincia do Estado Desenvolvimentista. Internamente, a crise causada pela crise
da dvida externa na dcada de 1980, seguida pela recesso econmica e pela inflao
descontrolada, foi interpretada como uma consequncia do paradigma vigente.
Os governos neoliberais viram a supremacia do mercado e o enxugamento do Estado
como consequncias lgicas da democratizao. Devido abertura indiscriminada da economia, a
mudana na poltica externa brasileira na dcada de 1990 aprofundou as dependncias estruturais
55

do pas em relao ao exterior. A experincia dos anos 1930, com a qual a mudana de paradigma
provocou um avano significativo em termos de desenvolvimento nacional, no se repetiu na
dcada de 1990 sob a efgie do neoliberalismo. Durante o perodo neoliberal, o governo
introduziu uma estratgia de desarticulao do aparato nacional, permitindo sua apropriao e
controle pelos grupos capitalistas transnacionais.
A noo de interesse nacional se tornou estril, uma vez que essas decises refletiam os
interesses dos pases desenvolvidos. Em menor medida, o governo Cardoso preservou a
influncia de certos princpios e intenes vigentes na fase anterior, e semeou outro paradigma de
comportamento externo, o do Estado Logstico, reproduzindo timidamente o comportamento de
pases avanados, que continuam a defender seus interesses na era da globalizao.
As duas administraes, de Collor e de Fernando Henrique, foram dominadas pelo
objetivo da abertura externa, em contraste com a poltica de desenvolvimento reclamada pela
opinio pblica. Seu fracasso explica a eleio, pela primeira vez no Brasil, de um governo de
esquerda em 2002, disposto a rever o modelo de desenvolvimento do momento, que substitura o
papel primrio do Estado pelas foras de mercado. Durante a campanha eleitoral que elegeu Luis
Incio Lula da Silva, o argumento central, que convenceu a opinio pblica, foi a crtica ao
modelo neoliberal. Este modelo, ao aumentar a excluso social no Brasil e a dependncia do pas
em relao aos recursos estrangeiros, provocou a nsia por um projeto definido de nao, que
passasse pela reviso do papel brasileiro na sociedade internacional, deslocando a nao da
subservincia ao protagonismo.

3.1.2 Tradio Diplomtica na Expresso da Imagem Brasileira

A poltica externa pressupe a existncia de um projeto nacional. O nexo de influncia de
uma mudana de regime estabelecido quando uma nova elite dominante chega ao poder e
concebe o projeto nacional de maneira distinta, ou, ao menos, pretende modific-lo ou elev-lo a
um novo nvel. No entanto, a natureza do regime pode ser considerada irrelevante nesse caso. A
formulao da poltica externa est a encargo de uma instituio cujos quadros no so afetados
por uma troca de regime ou de gabinete. Embora os novos governos possam estabelecer novos
56

objetivos para a poltica externa, a diplomacia continua seguindo os mesmos parmetros de
atuao.
A poltica externa do Brasil esteve fechada em um casulo no qual um corpo diplomtico
vivia desde a dcada de 1960, qualificado profissionalmente por mecanismos de formao e
ascenso funcional. Nas palavras de Celso Lafer,
[U]ma das funes do Itamaraty no sistema poltico brasileiro tem sido assegurar um certo
estilo de conduta diplomtica com o parte da identidade da dimenso da coerncia da atuao
Brasil no plano internacional (LAFER, 2007, p. 140).
Esse corpo profissional detm um legado poltico e fez com que prevalecesse a
continuidade da poltica externa sobre as mudanas decorrentes da alternncia de governos ou de
regimes polticos. Portanto, no caso do Brasil, a prpria existncia de um projeto nacional,
capaz de estabelecer um paradigma, que condiciona a influncia do regime poltico sobre a
poltica externa e as relaes internacionais (CERVO, 2003b).
Com relao aos padres de conduta adotados pela diplomacia brasileira, Amado Cervo
observa que sua constituio se d de acordo com princpios e valores relevados pelo Brasil ao
longo de sua histria, sedimentando-se e se erodindo conforme as transformaes do contexto
internacional. Eles do previsibilidade poltica externa e moldam a ao externa dos governos,
imprimindo uma lgica da racionalidade poltica externa que favorece a continuidade em
detrimento da ruptura (CERVO, 2008).
Ainda de acordo com o autor, pode-se identificar alguns princpios fundamentais
diplomacia brasileira que compem o seu acumulado histrico e, portanto, moldam a imagem
internacional do Brasil. Desde fins do sculo XIX, o pas tem se pautado por ideais de
autodeterminao, no-interveno e soluo pacfica de controvrsias, que embora tenham
tremulado na dcada de 1990, fortaleceram-se com o primeiro Governo Lula. Esse
posicionamento defensivo fortalecido por um padro mais conservador, presente desde a
independncia do pas, o juridicismo, que assegura o respeito ordem jurdica internacional e a
busca por sua estabilidade mediante a subscrio de atos internacionais.
A ambos se segue o multilateralismo normativo que, surgindo na contestao da ordem
mundial bipolar da Guerra Fria, hoje se liga s expectativas por um sistema internacional cujas
regras sejam transparentes, justas e universalmente respeitadas, estabelecidas por meio da
negociao multilateral. A construo de uma convivncia equilibrada e pacfica comea pela
57

cordialidade oficial no trato com os vizinhos, valorizada desde o sculo XIX, e fortalecida pela
forma como o Governo Lula lidou ao minimizar os atritos entre o Brasil e a Argentina, a Bolvia
e o Paraguai.
Ao se propor a elevar as capacidades nacionais na dcada de 1930, o Estado brasileiro
atribuiu o desenvolvimento como vetor da poltica externa, paradigma que, enfraquecendo-se na
dcada de 1990, ressurge no Governo Lula, sob a perspectiva da interdependncia e da conexo
com as foras sistmicas, menos ligado ao Estado. Da orientao das relaes internacionais pela
busca do desenvolvimento, procede-se a uma ao externa cooperativa e no-confrontacionista,
que prope a subordinao da poltica de segurana aos ganhos da cooperao econmica,
evitando o confronto por razes ideolgicas.
A cooperao fortalecida pelo estabelecimento de parcerias estratgicas com atores
internacionais capazes de contribuir de forma substantiva para o crescimento nacional. O contato
com possveis parceiros se guia por realismo e pragmatismo, no se limitando o Brasil a operar
nos espaos limitados que a ele so atribudos pelas estruturas internacionais na tentativa de
superar as condies materiais restritivas com astcia e vontade poltica.
Todos esses padres de conduta so marcados pela independncia de insero
internacional, baseada em viso prpria de mundo, autonomia do processo decisrio e
formulao prpria de poltica exterior. Ela reinterpreta a interdependncia de modo a fazer
prevalecer o carter nacional nas relaes entre o domstico e o exterior. Como bem esclarece a
teoria construtivista, no apenas os condicionamentos externos so influncias inevitveis nas
trajetrias das naes, mas estas tambm atuam sobre aqueles, e um propsito brasileiro
domin-los em proveito prprio.
A apropriada manipulao dos canais diplomticos decisiva neste processo, e a
diplomacia pblica capaz de influenciar a forma pela qual os agentes internacionais o percebem
e se dispem a influir nele. Cabe ao Brasil no apenas o esforo de direcionar as foras sistmicas
para o fortalecimento de seu poder duro, mas utiliz-las para promover o desenvolvimento social
e a democratizao da ordem internacional atravs da articulao entre indivduos e sociedades
atravs das fronteiras.

58

3.2 Iniciativas de Diplomacia Pblica no Governo Lula I (2003-2006)

Para entender a diplomacia pblica no Governo Lula, preciso, antes de tudo,
contextualizar as principais orientaes da poltica externa do perodo. Recorre-se s ideias de
estudiosos que se dedicaram ao estudo das relaes internacionais contemporneas para elaborar
um panorama geral da poltica exterior do Brasil sob Lula e Celso Amorim. Trata-se de tarefa por
vezes controversa, j que, como ressalta Henrique Altemani de Oliveira:
[B]oa parte das anlises sobre a poltica externa dos Governos Fernando Henrique Cardoso
(FHC) e de Luiz Incio Lula da Silva (Lula) ainda est fortemente influenciada pela posio
poltica ou viso de mundo assumida por esses analistas (OLIVEIRA, 2005, p. 251).
Contrastando as realizaes do Governo Fernando Henrique Cardoso com os objetivos do
Governo Lula, Amado Cervo constata que a poltica exterior de Cardoso dirigiu-se nos rumos do
multilateralismo, do regionalismo, da aproximao com a Unio Europeia e da relao dual com
os Estados Unidos, de submisso econmica e confronto no discurso poltico. Seus eixos de ao
foram o comrcio exterior, desligado da sua funo histrica de apoiar o desenvolvimento, a
dependncia financeira com busca desesperada por capitais externos, a dependncia empresarial e
tecnolgica, e a abertura sem estratgia como mtodo de insero interdependente.
J a poltica exterior do Governo Lula apresentaria as seguintes linhas de fora:
recuperao do universalismo e do multilateralismo; foco na Amrica do Sul como espao de
afirmao dos interesses brasileiros; o saneamento das deficincias estruturais com a promoo
de uma insero independente; e a conservao do acumulado histrico da diplomacia brasileira.
O autor conclui que:
Da era Cardoso que j faz parte do passado para a era Lula que se inaugura, nossa expectativa
de trnsito da iluso kantiana caracterstica das lideranas polticas latino-americanas dos anos
1990 para o jogo do realismo duro das relaes internacionais. Traduzindo esse pensamento
para a linguagem paradigmtica que recentemente aplicamos anlise da poltica exterior do
Brasil e de outros pases da Amrica do Sul, estamos no ponto de abandonar os parmetros do
Estado normal, inveno argentina por excelncia, importada por Cardoso, sem restabelecer
simplesmente aqueles do tradicional Estado desenvolvimentista brasileiro, porque convm ao
Brasil de hoje evoluir para o que denominamos de Estado logstico, paradigma por meio do
59

qual os pases avanados chegaram ao ponto onde se encontram e nele se mantm (CERVO,
2003a, p. 11).
Paulo Roberto de Almeida, por sua vez, argumenta que as diferenas entre as polticas
exteriores de Cardoso e de Lula no estariam tanto no contedo, mas sim na forma. Enquanto a
diplomacia sob Lula tomou uma posio mais ativa e altiva, se comparada de Cardoso,
buscando aumentar sua voz com um ativismo internacional, no teria procedido a grandes
alteraes nas linhas de ao, que se constituiriam mais em novas roupagens de iniciativas j
lanadas no governo anterior. Embora reconhea o maior destaque atual dado pelo Brasil aos
pases do Sul, considera que esta, como outras divergncias, esto mais ligadas ideologia
inerente origem partidria de Lula do que reafirmao de um projeto nacional (ALMEIDA,
2004). Ora, em qualquer um dos casos, a maior disposio dos diplomatas brasileiros para falar
em nome de seu pas e promover aes de mais alto perfil no exterior so condies que ensejam
o entendimento da diplomacia pblica pelos brasileiros.
Uma anlise mais recente do desempenho internacional do Governo Lula foi realizada por
Cristina Pecequilo a partir da obra de Paulo Vizentini, Relaes Internacionais do Brasil: de
Vargas a Lula. Segundo a autora, a dcada de 1990 se caracterizou por uma concentrao das
relaes internacionais brasileiras no eixo vertical, de tendncia hemisfrico-bilateral, isto , pela
busca por uma relao especial com os Estados Unidos, com a participao em uma nova ordem
mundial ps-Guerra Fria conforme as diretrizes daquele que se tornava o polo maior de poder
mundial. A definio da estabilidade e da credibilidade, segundo os critrios estadunidenses,
como fontes de um melhor posicionamento no cenrio mundial no foi positiva para o Brasil.
Com a alterao, ao final do governo Cardoso, do curso de sua poltica externa, o eixo vertical
voltado para o Norte comeou a dar lugar Amrica do Sul e aos pases emergentes.
Para a autora, a partir de 2003, o poder de barganha no eixo vertical tem se mostrado
crescente, com a atualizao e o equilbrio das dimenses Norte-Sul e Sul-Sul. Assim:
Lula vem sendo confrontado por inmeros desafios, corrigindo padres prvios. Primeiro, a
percepo da fraqueza foi substituda por uma reavaliao do papel do Brasil como potncia
mdia e nao emergente que precisa de uma diplomacia de alto perfil adequada a suas
capacidades e necessidades. A reafirmao dos interesses polticos e econmicos aparece ao
lado de ma agenda social ps-globalizao (PECEQUILO, 2008, p.143).
A dimenso Sul-Sul abordada a partir do eixo horizontal, representado pelas parcerias
com grandes Estados perifricos em desenvolvimento e pases menos desenvolvidos da frica, da
60

sia e do Oriente Mdio. Ainda segundo Pecequilo, trata-se de uma tendncia global-
multilateral, com benefcios potenciais econmicos, estratgicos e polticos. Essa aproximao
gera uma dinmica complexa de alianas e coalizes que envolvem tanto o eixo horizontal como
o vertical, e em cuja articulao a diplomacia pblica poderia desempenhar um importante papel
de construo de confiana e reconhecimento. Isso se comprova com as recentes tentativa do
Brasil de aumentar sua presena nos mercados do Sul marcados pela complementaridade entre
emergentes, a cooperao cientfica, tecnolgica e poltica, e a conexo com sociedades
estrangeiras atravs de parcerias em programas sociais.

3.2.1 O Ministrio das Relaes Exteriores e a Diplomacia Pblica

O Ministrio das Relaes Exteriores o rgo do Estado brasileiro responsvel por
auxiliar o Presidente da Repblica na formulao da poltica exterior do Brasil, assegurar sua
execuo, manter relaes diplomticas com governos de Estados estrangeiros, organismos e
organizaes internacionais e promover os interesses do Estado e da sociedade brasileiros no
exterior.
O MRE tem como reas de competncia a poltica internacional; relaes diplomticas e
servios consulares; participao nas negociaes comerciais, econmicas, jurdicas, financeiras,
tcnicas e culturais com governos e entidades estrangeiras; programas de cooperao
internacional e de promoo comercial; e o apoio a delegaes, comitivas e representaes
brasileiras em agncias e organismos internacionais e multilaterais. No trato desses assuntos, o
MRE incumbido de executar as diretrizes de poltica exterior; propor linhas de atuao na
conduo dos negcios estrangeiros; recolher as informaes necessrias formulao e
execuo da poltica exterior do Brasil; contribuir para a formulao e implementao, no plano
internacional, de polticas de interesse para o Estado e a sociedade em colaborao com
organismos da sociedade civil brasileira; administrar as relaes polticas, econmicas, jurdicas,
comerciais, culturais, cientficas, tcnicas e tecnolgicas do Brasil com a sociedade internacional;
negociar e celebrar tratados, acordos e demais atos internacionais; promover os interesses
governamentais, de instituies pblicas e privadas, de empresas e de cidados brasileiros no
exterior.
61

Do ponto de vista da transmisso internacional de informaes, que talvez seja a tarefa
mais bsica da diplomacia pblica, o principal setor do MRE o Centro de Apoio Imprensa
Estrangeira, que funciona sob a Coordenao de Eventos. Suas atribuies incluem tratar do
credenciamento de correspondentes de imprensa estrangeira; facilitar o acesso da imprensa
estrangeira a autoridades nas esferas federal, estadual e municipal, assim como a informaes de
seu interesse; fornecer informaes sobre a poltica externa brasileira; e oferecer material de
divulgao preparado pelo Ministrio das Relaes Exteriores e outros rgos da administrao
direta. So atividades bastante tradicionais e de carter unilateral, em que os dados so emitidos
pelo Estado e recebidos pela imprensa estrangeira.
Atividades que envolvem um maior dilogo com os pblicos estrangeiros so
desempenhadas principalmente por duas das diversas subsecretarias subordinadas Secretaria-
Geral das Relaes Exteriores, a Subsecretaria-Geral das Comunidades Brasileiras no Exterior e a
Subsecretaria-Geral de Cooperao, Cultura e Promoo Comercial. A primeira responsvel por
ouvir no apenas pblicos nacionais, mas tambm estrangeiros, atravs da Ouvidoria Consular, e
pelo atendimento das comunidades brasileiras no exterior e de estrangeiros, atravs do
Departamento Consular e de Brasileiros no Exterior (DCB), que abarca a Diviso de Assistncia
Consular (DAC), a Diviso de Documentos de Viagem (DDV) e a Diviso de Atos Internacionais
(DAI). A segunda trata de cooperao, assuntos culturais, promoo comercial e cooperao
atravs da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), do Departamento Cultural (DC) e do
Departamento de Promoo Comercial (DPR).
A ABC negocia, coordena, implementa e acompanha os programas e projetos de
cooperao tcnica, executados com base nos acordos firmados pelo Brasil com outros pases e
organismos internacionais. A cooperao se d em carter bilateral e multilateral, em temas como
agropecuria, energia, biocombustveis, meio-ambiente, tecnologia da informao, governana
eletrnica, defesa civil, urbanismo, transporte sade, desenvolvimento social, educao e
formao profissional. Todas essas atividades podem ser includas na dimenso da diplomacia
pblica que se pauta pelo intercmbio.
A cooperao tcnica internacional busca o desenvolvimento, auxiliando um pas a
superar restries e promover mudanas estruturais nos seus sistemas produtivos. Programas
desse tipo permitem transferir conhecimentos, experincias de sucesso e sofisticados
equipamentos, contribuindo assim para capacitar recursos humanos e fortalecer instituies do
62

pas receptor. Uma das vertentes segundo as quais desenvolvida a cooperao tcnica no Brasil
a cooperao recebida do exterior abrange internalizao de conhecimentos tcnicos
disponibilizados por organismos internacionais, em carter multilateral, e por pases mais
desenvolvidos, em cunho bilateral, dentro da tica de acelerao do processo de desenvolvimento
nacional. A outra, a cooperao horizontal, est relacionada diplomacia pblica, j que por
meio dela promovido o adensamento das relaes com pases em desenvolvimentos e o
estreitamento dos seus laos polticos e econmicos.
O conceito de "parceria para o desenvolvimento", adotado pelo Brasil, consolida a ideia
de a relao de cooperao acarretar, a ambos os lados, compartilhar esforos e benefcios. As
iniciativas propostas so avaliadas luz do impacto e do alcance sobre as comunidades
receptoras. Esse procedimento implica aprimorar mecanismos de negociao, avaliao e gesto
dos projetos, a fim de enquadr-los s prioridades nacionais. A cooperao tcnica internacional
desperta grande interesse num amplo segmento da sociedade, incluindo setores governamentais,
ONGs e o pblico em geral, por possibilitar um acesso mais gil a tecnologias, conhecimentos,
informaes e capacitao.
Por sua vez, o Departamento Cultural outro instrumento da diplomacia pblica
brasileira, servindo dimenso da diplomacia cultural. O DC auxilia a divulgao, no exterior, da
cultura brasileira, e, em particular, da lngua portuguesa falada no Brasil. Essas tarefas so
levadas a efeito por suas seis divises: Diviso de Promoo da Lngua Portuguesa (DPLP),
Diviso de Operaes de Difuso Cultural (DODC), Diviso de Acordos e Assuntos Multilaterais
(DAMC), Diviso de Cooperao Educacional (DCE), Coordenao de Divulgao (DIVULG) e
Diviso de Promoo do Audiovisual (DAV).
Por meio de suas divises, o Departamento Cultural negocia acordos, desempenha
atividades de organizao e estabelece contatos com vistas realizao de eventos culturais. Com
base em sugestes da rede de Embaixadas e Consulados, uma programao de iniciativas no
exterior examinada e definida no incio de cada ano, levando-se em conta, entre outros fatores,
as prioridades da poltica externa brasileira. No mbito das relaes bilaterais, cabe ao DC
negociar, nas comisses mistas peridicas, os programas de trabalho para implementao dos
acordos culturais existentes. Tambm da sua competncia o acompanhamento e a orientao da
rede de Institutos Culturais e Centros de Estudos Brasileiros no exterior e o repasse dos recursos
necessrios s atividades de divulgao cultural.
63

A Diviso de Cooperao Educacional atua em trs vertentes da cooperao educacional:
a primeira se relaciona com a formao acadmica de estudantes estrangeiros no Brasil,
sobretudo pelos programas de Estudantes Convnio de Graduao (PEC-G) e de Ps-Graduao
(PEC-PG); a segunda se refere sistematizao das aes de cooperao educacional atravs de
acordos e outros instrumentos internacionais; e a terceira est voltada ao acompanhamento de
temas educacionais na agenda internacional. Adicionalmente, a DCE colabora com diversas
outras instituies acadmicas estrangeiras que desenvolvem trabalhos voltados para o estudo de
temas brasileiros. Concede, ainda, auxlio financeiro para os Ncleos de Estudos Brasileiros no
exterior, procurando tambm contribuir para as atividades desenvolvidas, facilitando
intercmbios e doaes de material cultural.
Nesta rea, o DC organiza tambm uma rede de Leitorados que rene professores
especialistas em lngua portuguesa, literatura e cultura brasileiras, atuantes em conceituadas
universidades estrangeiras, selecionados pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de
Nvel Superior do Ministrio da Educao (CAPES/MEC) e pelas instituies acadmicas no
exterior. Ao final do Primeiro Governo Lula, havia 40 leitorados em 30 pases, distribudos em
universidades prestigiosas. A expanso da rede de leitorados no mandato seguinte revela o xito
dessa modalidade de promoo da lngua portuguesa e da cultura brasileira, que atinge uma
parcela qualitativa das populaes locais, no mbito das comunidades acadmicas formadoras de
opinio.
A Coordenao de Divulgao responsvel por disseminar informaes sobre a poltica
externa brasileira no exterior e no Brasil. Compete DIVULG divulgar, no exterior, aspectos da
atualidade brasileira, em especial, no que se refere a cultura, avano social, desenvolvimento
industrial, estabilidade econmica e variedade tnica, climtica e fsica. Para tanto, apoia
programas de rdio brasileiros no exterior, bem como elabora e distribui. publicaes em vrios
idiomas acerca de diversos aspectos da realidade brasileira Esta diviso tambm mantm,
harmoniza e aperfeioa os stios eletrnicos do Ministrio e dos postos no exterior.
A terceira seo subordinada Subsecretaria de Cooperao, Cultura e Promoo
Comercial o Departamento de Promoo Comercial e Investimentos. Ao DPR compete atuar na
organizao, na direo e na implementao das polticas de promoo das exportaes
brasileiras e de captao de investimentos de interesse do Pas. Ele leva a cabo programas e
eventos que promovem o Brasil e sua capacidade produtiva e tecnolgica, associando assim um
64

carter moderno e dinmico imagem do Pas. Participam tambm desse processo, as entidades
representativas do setor privado e empresas com participao ativa nos mercados externos.
O DPR composto de cinco unidades especializadas, sediadas em Braslia: Diviso de
Informao Comercial (DIC), Diviso de Operaes de Promoo Comercial (DOC), Diviso de
Programas de Promoo Comercial (DPG), Diviso de Feiras e Turismo (DFT) e Setor de Gesto
Financeira (SGF). No exterior, o DPR conta com Setores de Promoo Comercial (SECOMs),
instalados em Embaixadas e em Consulados.
Em termos de diplomacia pblica, as principais aes so desempenhadas pela DPG, ao
organizar polticas de atrao de investimento; pela DFT, promovendo a participao de
empresas brasileiras em feiras no exterior, alm de acompanhar as atividades dos Setores de
Promoo do Turismo no Brasil em Consulados e Embaixadas; e pela DOC, que organiza
misses comerciais, seminrios, rodadas de negcios e eventos promocionais no Brasil e no
exterior; apoia visitas e misses de importadores e investidores estrangeiros ao Pas; e auxilia a
divulgao de eventos de interesse do empresariado brasileiro. Tambm importante a atuao
dos SECOMs, na medida em que so responsveis pela coleta e pela divulgao de informaes
sobre demandas de importao de produtos e oportunidades de negcio; pela atrao de
investimentos e pelo apoio participao de empresrios em feiras, em misses e em eventos no
exterior.
A fim de contribuir para a incorporao cada vez maior de novas empresas ao processo
exportador, em 1998, o DPR lanou oficialmente a pgina virtual BrazilTradeNet (BTN), em que
empresas brasileiras e estrangeiras podem, respectivamente, ofertar e demandar produtos, buscar
oportunidades de negcios e obter informaes relativas s atividades executadas no
Departamento. O website foi reestruturado em 2001 e completamente remodelado no incio do
Primeiro Governo Lula, em 2003. Trata-se de uma ferramenta tpica da nova diplomacia pblica,
utilizando-se das novas TICs para promover a formao de redes entre atores privados da
sociedade, neste caso atuando na rea comercial e financeira para divulgar a imagem do Brasil e a
qualidade de seus produtos. Na BTN tambm esto disponveis informaes sobre misses e
eventos empresariais, indicadores econmico-comerciais do Brasil e de outros pases, estudos de
mercado para bens e servios, boletins sobre projetos de obras e concorrncias pblicas no
exterior, ferramentas de anlise de mercados, sistema de busca de eventos e feiras nacionais e
estrangeiras, espao para demonstrao virtual dos produtos de empresas exportadoras, sistema
65

de promoo de investimentos, programas de atuao especficos e uma srie de publicaes de
comrcio exterior e investimentos. Alm de sua interface em portugus, a pgina oferece a
possibilidade de acesso em lngua espanhola e inglesa.

3.2.2 Aes de Diplomacia Pblica

No caberia escala deste trabalho passar em revista todas as aes de diplomacia pblica
levadas a cabo pelo Brasil no Governo Lula I. Embora se trate de um perodo limitado de quatro
anos, e de uma rea especfica de atuao, esse campo rene inmeras atividades que no so
sempre registradas ou disponibilizada consulta para anlise pelo pblico externo aos rgos
governamentais. Ainda assim, h uma grande quantidade de eventos divulgados; estudar cada
uma dessas aes poderia ser o projeto de um ncleo de estudos ou de um observatrio, dada a
extenso do material. Portanto, o que se oferece aqui uma viso geral das iniciativas diplomacia
pblica brasileira de 2003 a 2006.
importante ressaltar que o propsito deste trabalho estimular o estudo e a prtica da
diplomacia pblica no Brasil, sem pretenses, em absoluto, de fornecer uma obra definitiva, mas
sim de esboar um exemplo introdutrio para pesquisas do gnero. Aplicar as teorias
apresentadas anteriormente a um perodo recente, ao mesmo tempo em que desperta ateno e
promove o entendimento do presente, tambm limita a medida das consequncias de longo prazo.
Com estas ressalvas, pode-se passar ao processamento dos dados disponveis sobre o
assunto. Trata-se de fontes primrias, registros fornecidos pelo prprio MRE e outros rgos
governamentais, relatando a mirade de aes conduzidas pela diplomacia brasileira no primeiro
mandato de Lula. A classificao de parte dessas aes como diplomacia pblica no parte do
governo, mas faz parte do objeto deste estudo, identificando-as atravs do envolvimento com o
pblico estrangeiro e pelos princpios que as guiam.
Assim, a fonte primria utilizada a Resenha de Poltica Exterior do Brasil, disponvel na
pgina do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil na internet. A Resenha uma publicao
semestral do MRE, organizada e editada pela Coordenao de Documentao Diplomtica
(CDO) do Departamento de Comunicaes e Documentao (DCD). Seu contedo abrange
discursos, artigos e entrevistas das principais autoridades governamentais brasileiras em poltica
66

externa, bem como a relao dos atos internacionais assinados no perodo e as notas e
comunicados imprensa. Se esta publicao tem um foco centralizador e Estatal, sendo seu fio
condutor os discursos do Presidente e do Chanceler brasileiros, bem como as atividades de
embaixada, h tambm outra importante fonte: de carter mais descentralizado, os informes da
pgina eletrnica BrazilTradeNet trazem registros de procedimentos consulares, com foco na
divulgao do pas e de seus produtos entre sociedades estrangeiras.
A primeira observao resultante da leitura destas fontes que, conforme a compilao da
Resenha, o nmero de entrevistas concedidas a jornalistas estrangeiros e de artigos publicados
por autoridades brasileiras na imprensa estrangeira cresce ao longo dos anos. Dessa maneira, no
primeiro ano de governo, so relatadas apenas duas entrevistas mdia estrangeira e um artigo
publicado no exterior. No ano seguinte, as entrevistas se elevam ao nmero de onze, e os artigos,
a cinco. Em 2005, vinte entrevistas foram concedidas e foram publicados igualmente cinco
artigos ainda que um deles tenha sido veiculado em diferentes peridicos de vrios pases. No
ltimo ano de governo, o total chega a vinte e duas entrevistas e dez artigos.
importante ressaltar que com a publicao do volume 92 da Resenha, tratando do
primeiro semestre de 2003, foi dado um importante passo rumo publicizao dos atos da
diplomacia brasileira. A srie havia sido interrompida em 1996, sendo que as informaes
relativas a 2007 foram publicadas apenas em meio eletrnico. Com a retomada da divulgao em
material impresso e documentos eletrnicos disponveis na internet, deu-se um passo em direo
preservao da memria diplomtica e difuso do conhecimento e do entendimento da
poltica exterior brasileira.
Embora no possam ser considerados, em si, atos de diplomacia pblica, muitos dos
acordos, tratados, convenes, protocolos e memorandos assinados pelo pas entre 2003 e 2006
deram base a aes do gnero. Entre eles, atos de cooperao nas reas de educao, cultura,
turismo, sade, tecnologia e cincia da produo que visam ao estabelecimento de redes de
aprendizado entre o Brasil e outros pases. Esses documentos, embora prevendo a mediao pelo
poder pblico, trazem em seu esprito princpios de emancipao dos indivduos, das sociedades e
das naes, atravs da instruo formal, do incentivo capacitao profissional e reflexo.
Destacam-se entre os signatrios pases africanos, rabes e latino-americanos, comprovando a
nfase dada pelo Governo Lula s relaes Sul-Sul.
67

Em um contato mais direto com a sociedade, foram organizados seminrios abordando
temas como combate fome, promoo da sade e difuso da cultura brasileira e da lngua
portuguesa pelo mundo. Nos quatro anos, promoes em conjunto com outros rgos
governamentais, como o Ministrio da Cultura e o Ministrio da Educao, chamaram ateno
para a relao do Brasil com sociedades estrangeiras. Em 2003, o evento de maior importncia na
relao com pblicos estrangeiros foi o Frum Social Mundial, exemplo da constituio de redes
entre sociedades civis organizadas. No ano de 2004, destacam-se iniciativas como o Dia da
Amizade entre Brasil e Argentina e o Frum Cultural Mundial. Em parceria com o pas receptor,
o Ano do Brasil na Frana, em 2005, obteve grande prestgio cultural. A II Conferncia dos
Intelectuais da frica e da Dispora, em 2006, representou um excelente exemplo de diplomacia
pblica, abarcando as dimenses do dilogo, do intercmbio cultural, da gerao de fatos
internacionais de educao e afirmao social. O evento tambm no deixou de constituir um
lobby diplomtico junto aos pases africanos, cuja contribuio para a cultura brasileira foi
utilizada como base constante para a busca da aproximao poltica durante o Governo Lula.
Em sua maioria, porm, os eventos organizados foram encontros e seminrios
empresarias, em carter bilateral, sobre as possibilidades de negcios de estrangeiros no Brasil e
de brasileiros no exterior. A esse respeito, so significativos os dados da BrazilTradeNet listando
as aes do DPR, atravs de embaixadas e consulados. Com relatrios anuais e trimestrais desde
2001, dispe-se de valioso registro da forma pela qual o MRE procura corresponder aos anseios
da sociedade civil no tocante insero competitiva da economia brasileira no mercado mundial.
A partir de 2003, o Ministrio das Relaes Exteriores implementou inmeras iniciativas
para responder s crescentes demandas do empresariado nacional. Entre elas, est a organizao
de misses, seminrios, rodadas de negcios e mostras no exterior. Com registros consolidados
dos trs primeiros anos do Governo Lula, pode-se ter uma noo do progresso deste tipo de
atividades
20
.
O Departamento de Promoo Comercial continuou em 2003 a fortalecer a cultura
exportadora, dirigindo-se comunidade acadmica e de negcios, no Brasil e no exterior. Como
nos anos anteriores, prosseguiram em 2003 os esforos para prover Embaixadas e Consulados
brasileiros com material de qualidade sobre o potencial exportador do Pas, em idioma acessvel

20
Estes dados foram retirados dos relatrios disponveis na pgina da BrazilTradeNet, acessveis pelo
endereo: <http://www.braziltradenet.gov.br/Publicacoes/P/institucionais.aspx>.
68

ao pblico a que se dirige, bem como sobre as atividades de apoio desenvolvidas pelo Itamaraty
para apoiar as exportaes brasileiras.
Adicionalmente, criaram-se novos banners e cartazes para utilizao em feiras e outros
eventos no Brasil e no exterior. O programa de feiras, exposies e seminrios do Itamaraty
contemplou 55 eventos, dos quais 14 feiras de carter geral e 41 mostras especializadas nos
seguintes setores, sendo os setores mais promovidos agropecuria e alimentao, turismo e
calados e artefatos de couro.
Outro instrumento de divulgao, as misses empresariais dedicam-se prospeco e
encaminhamento de novos negcios, promovendo a imagem do Brasil e credenciando o Itamaraty
como agente privilegiado na promoo do comrcio exterior e na atrao de investimentos de
interesse do Pas. As misses realizadas em 2003 envolveram mais de 800 empresrios
brasileiros e cerca de 2.700 estrangeiros. Encaminharam negcios estimados em
aproximadamente US$ 1,5 bilho.
Em 2003, continuou-se a privilegiar misses a mercados novos, ou no-tradicionais, sem
se descurar do incremento das transaes com os parceiros tradicionais do Brasil. Foram
realizadas misses empresariais a 21 pases frica do Sul, Alemanha, Angola, Arglia,
Austrlia, Cuba, Egito, Espanha, Grcia, ndia, Lbano, Lbia, Mxico, Moambique, Nambia,
Nova Zelndia, Peru, Portugal, Sria, Venezuela e Vietn. Em contrapartida, o Brasil recebeu 11
misses empresariais do exterior, que se concentraram nas cidades de Beberibe, Braslia,
Fortaleza, Porto Alegre, Rio de Janeiro e So Paulo.
Em 2004, foram organizadas misses empresariais em apoio a viagens oficiais para o
exterior do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica, do Ministro das Relaes Exteriores e
dos demais Ministros de Estado. Incluem-se aqui as misses realizadas por entidades
empresariais, governos estaduais e municipais, para os seguintes pases: Angola, Moambique,
frica do Sul, ndia, Sri Lanka, Mxico, Peru, China, Japo, Hong Kong, Islndia, Dinamarca,
Noruega, Turquia, Rssia, Cabo Verde, Chile, Gabo, Portugal e Coreia do Sul. O Departamento
procurou fazer coincidir as misses empresariais com feiras comerciais, ou com grandes eventos
de divulgao cultural nos pases visitados. Convm ressaltar que as misses empresariais foram
organizadas por meio eletrnico, com utilizao das TICs para diminuir gastos.
O DPR tambm buscou divulgar a vinda dessas misses na comunidade empresarial
brasileira, com o objetivo de arregimentar as empresas de interesse dos visitantes. Alm disso,
69

colaborou para a montagem de programas que permitissem aos visitantes contatar o maior
nmero possvel de empresas ou entidades de classe sediadas nas regies com perfil econmico
compatvel com o perfil da misso, bem como representantes da administrao pblica direta ou
indireta que lhes pudessem prestar informaes teis para sua deciso de fazer negcios no
Brasil. O Departamento buscou ainda incentivar as misses estrangeiras a visitarem feiras
comerciais internacionais realizadas no Brasil.
A Diviso de Feiras e Turismo coordenou a participao brasileira em 49 feiras no
exterior, integrantes do Programa de Feiras, Exposies e Seminrios do Itamaraty. Foram 12
mostras de carter geral e 37 feiras especializadas, sendo que junto aos setores mais prolficos do
ano anterior, uniu-se o de material e equipamento para construo.
Em 2005, a Diviso de Operaes de Promoo Comercial organizou 39 eventos de
carter econmico-comercial. Prestou apoio a misses estrangeiras que visitaram o Brasil, bem
como viabilizou a realizao de seminrios e reunies cujos temas tm recebido grande ateno
da comunidade internacional. Alm disso, a DOC organizou programas de visitas de
Embaixadores brasileiros a empresas com interesse ou potencial de negcios nos pases em que
esto acreditados.
As misses empresariais por ocasio de visitas presidenciais resultaram na assinatura de
diversos contratos entre empresas/entidades brasileiras e estrangeiras. A DOC tambm prestou
apoio vinda de misses estrangeiras de compradores ou de investidores, em parceria com as
embaixadas ou consulados estrangeiros no Brasil ou com entidades brasileiras promotoras das
viagens. O DPR tambm buscou divulgar na comunidade empresarial brasileira a vinda dessas
misses, com o objetivo de arregimentar empresas julgadas com interesse especfico nos contatos
com os visitantes. Alm disso, colaborou para a montagem de programas que permitissem aos
grupos visitantes contatar no somente o maior nmero possvel de empresas ou entidades de
classe sediadas nas regies com perfil econmico compatvel com o perfil da misso, mas
tambm os representantes da administrao pblica direta e indireta que lhes pudessem prestar
informaes para sua deciso de fazer negcios no Brasil.
As misses deram especial foco a mercados novos e no-tradicionais, bem como
buscaram reforar parcerias comerciais de tradio e que atualmente estavam com baixo volume
de intercmbio comercial. Alm de negcios concretos, as misses serviram para possibilitar ao
empresariado brasileiro prospectar nichos de mercados com pouca presena na pauta de
70

exportaes do Brasil. Tambm propiciaram maior visibilidade s aes de promoo comercial
do Itamaraty, mediante a presena de servio especializado e tangvel s empresas exportadoras.
Em 2005 o Programa de Feiras no exterior contemplou 42 feiras, sendo 19 mostras gerais
e 23 setoriais. A exemplo dos anos anteriores, em 2005 a DFT elaborou o Calendrio Brasileiro
de Feiras, instrumento que rene informaes de mais de 150 feiras realizadas no Pas. Ao longo
do exerccio, a participao institucional do DPR ocorreu em 15 destas feiras, representativas dos
setores institucional, agropecurio, cosmtico, calados e couros, mdico-hospitalar, moveleiro e
de decorao, tecnologia e de servios.
Outra atividade de destaque na promoo turstica do Brasil desenvolvida pela DFT,
mediante estreita colaborao com a Embratur e com os SECOMs, a constituio e a operao
dos Comits Descubra o Brasil, unidades que congregam operadores de turismo, agncias de
viagem e empresas do trade turstico local presentes nos seguintes pases da Amrica do Sul:
Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Equador, Paraguai, Peru e Uruguai. Em 2005, a Diviso de
Feiras e Turismo acompanhou o desenvolvimento das atividades dos Comits, tais como a
participao em feiras; a realizao de seminrios de capacitao, para operadores, e de viagens
de familiarizao com os destinos brasileiros, para jornalistas e para operadores locais.
Como se v, importante registrar que nem todas as tarefas de diplomacia pblica so
conduzidas apenas pelo MRE. Muitas dessas atribuies so assumidas por outros rgos
governamentais, como o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio, o Ministrio do
Turismo e a Secretaria de Comunicao da Presidncia da Repblica. Esses entes pblicos atuam
na promoo da imagem internacional do Brasil, nas reas de conexo, respectivamente, de
estmulo ao comrcio exterior e aos investimentos estrangeiros, de prospeco e atrao de
turistas e de divulgao de informaes sobre o governo e dados sobre o pas. Na rea da
formao das ideias, porm, a repartio que atua com maior profundidade o Ministrio da
Educao, frequente parceiro do MRE no estabelecimento de intercmbios.
Entre suas iniciativas, pode-se destacar a instituio da Comisso para Definio da
Poltica de Ensino-Aprendizagem, Pesquisa e Promoo da Lngua Portuguesa (Colip), em 2005,
com vistas a promover o domnio da lngua portuguesa em toda sua amplitude e diversidade
como meio de libertao individual e social, bem como de integrao social. Entre seus objetivos,
est a internacionalizao do portugus do Brasil atravs de polticas de leitorado, publicao de
peridicos sobre a lngua portuguesa do Brasil e traduo de textos literrios brasileiros para
71

outras lnguas. Na produo de aes culturais que promovam e deem visibilidade identidade e
representao do Brasil lingustico, a Colip prioriza o intercmbio lingustico e cultural com os
pases da Amrica Latina e com pases de frica, particularmente com os pases lusfonos.
Em consonncia com as diretrizes formuladas pela Colip, foi criado em dezembro de 2005
o Instituto Machado de Assis (IMA), que dever formular e coordenar as polticas para a lngua
portuguesa no Brasil e no mundo nos eixos de documentao, pesquisa, polticas, difuso e
ensino. Em conjunto com o MRE, o IMA difundir a lngua portuguesa nos pases no lusfonos,
em estrangeiros onde vivem minorias brasileiras, por meio de projetos e acordos culturais e em
colaborao com a Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP), tendo no Instituto
Cames, de Portugal, um parceiro privilegiado.
No Governo Lula, foi continuado e expandido o Programa de Estudantes-Convnio de
Graduao (PEC-G), herdado do Governo Fernando Henrique Cardoso, que oferece
oportunidades de formao superior a cidados de pases em desenvolvimento com os quais o
Brasil mantm acordos educacionais e culturais. O PEC-G seleciona estrangeiros, entre 18 e 25
anos, com ensino mdio completo e proficientes em lngua portuguesa, para realizar estudos de
graduao no pas. So selecionadas preferencialmente pessoas inseridas em programas de
desenvolvimento scio-econmico, acordados entre o Brasil e seus pases de origem. Os acordos
determinam a adoo pelo aluno do compromisso de regressar ao seu pas e contribuir com a rea
na qual se graduou.
Somando-se ao PEC-G, foi criado em 2006 o Programa de Estudante-Convnio de Ps-
Graduao (PEC-PG), em nvel de mestrado e doutorado, oferecido a estudantes de pases em
desenvolvimento. Por meio dele, so oferecidas vagas sem custo de matrcula nem exame de
admisso em Instituies de Ensino Superior brasileiras e oferecidas bolsas mensais. Trata-se de
uma cooperao para a formao avanada, em reas especficas, de naes em desenvolvimento,
incentivando o intercmbio de ideias e experincias e enriquecendo o conhecimento dos
professores e estudantes brasileiros com as experincias acadmicas, culturais e de vivncia de
alunos estrangeiros.

72

3.2.3 Balano das Iniciativas

Embora no haja dados consolidados para o ano de 2006, os relatrios do DCR apontam
para uma disperso das aes de promoo ao longo do Governo Lula. Enquanto diminuiu a
participao do servio exterior no assessoramento participao do empresariado em feiras
internacionais, foram surgindo a cada ano novas iniciativas destinadas a promover
relacionamentos mais profundos e informados, atravs de seminrios e conferncias. Isso
demonstra uma crena, por parte do setor pblico, de que as empresas se tornam mais capazes de
prospectar negcios sem o auxlio constante do governo. Por outro lado, foi dada nfase crescente
promoo de reas econmicas menos tradicionais, com o desejo implcito de abrir novos
espaos para os produtos e servios brasileiros e diversificar a pauta de importao.
Essas aes de diplomacia pblica, porm, demonstram que o Estado brasileiro ainda
entende a promoo de ativos nacionais como uma operao essencialmente econmica, sem
maiores possibilidades de ganhos polticos. A participao em feiras, como atividade principal,
opera desde um ponto final na cadeia de elaborao de processos: procura promover a exportao
a partir de estruturas produtivas j configuradas, oferecendo o nacional sem conhecimento do
estrangeiro. No sentido inverso vo as conferncias, misses e seminrios, que buscam apreender
a realidade local para embasar a postura que atores brasileiros adotaro em relao ao pblico-
alvo.
De qualquer maneira, observa-se uma nfase no lado comercial, em que o pblico ao qual
se destinam as atividades um pblico-consumidor, e apenas pouco a pouco vo surgindo novas
maneiras de estabelecer o dilogo. Portanto, as tendncias progressistas no se percebem na
forma, mas na seleo de alvos da diplomacia: mercados emergentes, desejosos dos produtos e
conhecimentos brasileiros para promover seu desenvolvimento.
As aes mais prximas da construo de um poder brando so desenvolvidas nos
compromissos de cooperao tcnico-cientfica e nas parcerias com os Ministrios da Educao e
da Cultura. Ao demonstrar sua capacidade de produzir tecnologia de ponta e sua disposio de
partilh-la com pases de menor desenvolvimento relativo, o Brasil se firma junto a seus parceiros
como um agente da sociedade internacional cujos interesses esto de acordo com as aspiraes
dos povos do sul, seno de toda a humanidade. Ainda, difundir a lngua portuguesa e a cultura
brasileira estabelece pontes para com as populaes estrangeiras, que conhecendo e
73

compreendendo melhor os princpios, costumes e produo cultural do Brasil passam a ter mais
confiana e admirao pelo pas. Constata-se, assim, a necessidade de investir na expanso de
programas deste gnero.
Ademais, a pesquisa aponta para a inexistncia de registros centralizados sobre a
diplomacia pblica brasileira, sendo necessrio buscar os dados a partir de cada repartio
pblica que possa estar envolvida na rea. A prpria falta de reconhecimento do conceito de
diplomacia pblica no Brasil um obstculo a aes mais efetiva. Uma gama to ampla de
iniciativas, levadas a cabo em reas to diversas poderia ser potencializada se houvesse o
reconhecimento de que todas atuam com vistas a um mesmo fim: o fortalecimento do Brasil na
sociedade internacional.
Isto no quer dizer que as tarefas de diplomacia pblica precisam ser centralizadas sob
uma nica autoridade. Tampouco seria recomendvel faz-lo, uma vez que cada setor do governo
tem a sua rea de competncia e um entendimento muito mais profundo dos temas de que trata do
que as demais. Mas estas tarefas poderiam ser coordenadas por uma diviso como o
Departamento de Promoo Cultural e de Investimentos, ou o Departamento Cultural do
Ministrio das Relaes Exteriores, de onde se poderia acompanhar seu desempenho e os frutos
que geram.

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Consideraes Finais

O estudo da diplomacia pblica no Governo Lula confirma uma percepo corrente acerca
do Brasil: o pas ainda no materializa todo o seu potencial de projeo de poder. Todavia, passos
importantes foram dados neste sentido entre 2003 e 2006. A partir de uma perspectiva humanista,
a diplomacia brasileira sob Lula e Celso Amorim primou pelo desenvolvimento, pela democracia
e diversificao. Enquanto o desenvolvimento tem sido um vetor constante da poltica externa
brasileira desde a constituio do pas, e a busca pela diversificao tenha estado presente em
outros momentos histricos, a caracterizao do Brasil como um pas essencialmente
democrtico se constri nas duas ltimas dcadas, e vem se fortalecendo a todo momento.
A fora da poltica externa de Lula est na conjugao destes trs elementos na
recomposio da imagem internacional do Brasil como um agente altivo e capaz, desejoso de
influenciar o to necessrio reordenamento das estruturas internacionais. Soube-se equilibrar a
busca pela estabilidade nas relaes internacionais com a necessidade de transformaes no
sistema internacional atravs da definio do pas como confivel, generoso e criativo.
Estabelecer esse tipo de imagem no uma tarefa que se possa conduzir apenas tratando
com as autoridades mximas de outras naes, mas precisa ser operada junto s populaes de
Estados estrangeiros. No primeiro Governo Lula, esse contato foi menor do que o desejvel para
uma ideal insero do Brasil, mas tambm atingiu nveis que no se encontraram em governos
anteriores. Foram lanadas sementes para a aproximao da sociedade brasileira de cidados
estrangeiros, em um intercmbio favorvel a ambas as partes.
Um aspecto fundamental para a projeo do Brasil no mundo foi a nfase dada ao
desenvolvimento social, com a promoo da educao, da sade e da distribuio de renda.
Atravs da cooperao com outros pases, esse movimento ultrapassou as fronteiras nacionais,
possibilitando o avano no exterior da sociedade civil. Tendo em mente que o interesse nacional
passa tambm pelo desenvolvimento de seus parceiros, a diplomacia brasileira buscou solucionar
controvrsias com cautela e cordialidade.
Estes progressos, que encontraram continuidade no segundo mandato de Lula, no
constituem, porm, uma obra acabada. Bem o demonstra o estado atual da pesquisa em relao
diplomacia pblica no pas. Um conceito que hoje raramente usado pode ser instrumental na
organizao de sociedades, na conexo entre os diferentes povos e na emancipao do cidado. O
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poder da informao e da cultura dota o indivduo do conhecimento de sua realidade e cimenta
uma capacidade crtica para entender e fazer valer seus direitos.
Se o Brasil pretende ter um papel definidor na sociedade internacional, deve adot-lo
inspirado em sua prpria situao domstica, nas demandas de seu povo. No pode faz-lo,
porm, sem conhecer as aspiraes e as condies de sociedades estrangeiras, com o respeito de
saber ouvir o que o outro tem a dizer. No possvel prever o papel que a nao vir a assumir,
mas fundamental que sua constituio se d atravs da participao popular. Esta deve ser uma
participao qualificada, de grupos e indivduos capazes de propor iniciativas que melhorem sua
qualidade de vida, informadas a partir no apenas da sua experincia particular, mas tambm do
dilogo com agentes equivalentes de outros pases.
Para que esse dilogo acontea, importante que o governo atue na articulao de redes
transnacionais que possibilitem sociedade civil um intercmbio que v alm da informao
bruta ou de bens materiais, e permita a troca de capacitaes tcnicas, repertrios culturais, ideias
crticas e vises de mundo. A diplomacia deve ser encarada como mais do que um instrumento do
Estado, operado pelo governo deve ser um servio pblico voltado para proporcionar ao
cidado a liberdade e a mobilidade que so seus direitos fundamentais.
Neste esforo, todas as dimenses da diplomacia pblica precisam ser observadas. A
escuta, na compreenso da cultura e das demandas do outro. O lobby diplomtico, na defesa junto
a governos estrangeiros das iniciativas que visam concretizao da democracia e do
desenvolvimento. A diplomacia cultural, que enriquece a experincia humana, e, com lentes
estrangeiras, faz renovar as formas atravs das quais os povos processam sua realidade. A
diplomacia de intercmbio, que permite aos estudantes levarem de volta a sua terra natal
conhecimentos antes ausentes e a confiana no pas hospedeiro. E, finalmente, a transmisso
internacional de notcias, atravs qual as pessoas podem se manter informadas e conhecer as
intenes e posturas que outro pas assume, e quais seus efeitos na vida cotidiana.

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