ISSN 1415-4765

TEXTO PARA DISCUSSO N

MERCOSUL: DILEMA ENTRE UNIO ADUANEIRA E REA DE LIVRE-COMRCIO*

Honorio Kume** Guida Piani***

Rio de Janeiro, novembro de 2001

* Esta uma verso modificada do texto preparado para a Rede Mercosul, que est elaborando o estudo denominado Balance y Perspectivas del Mercosur a Diez Aos de la Firma del Tratado de Asuncin. Os autores agradecem os comentrios e as sugestes recebidos no seminrio apresentado no 4 Foro Regional Mercosur: destino u opcin?, realizado em Montevidu, em 31 de julho de 2001. ** Da Diretoria de Estudos Macroeconmicos do IPEA e da UERJ. E-mail: kume@ipea.gov.br *** Da Diretoria de Estudos Macroeconmicos do IPEA. E-mail: guidapiani@ipea.gov.br

MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO

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DIVISO EDITORIAL Superviso Editorial: Helena Rodarte Costa Valente Reviso: Alessandra Senna Volkert (estagiria), Andr Pinheiro, Elisabete de Carvalho Soares, Lucia Duarte Moreira, Luiz Carlos Palhares e Miriam Nunes da Fonseca Editorao: Carlos Henrique Santos Vianna, Rafael Luzente de Lima, Roberto das Chagas Campos e Ruy Azeredo de Menezes (estagirio) Divulgao: Libanete de Souza Rodrigues e Raul Jos Cordeiro Lemos Reproduo Grfica: Edson Soares Rio de Janeiro - RJ Av. Presidente Antonio Carlos, 51, 14 andar - CEP 20020-010 Tels.: (0xx21) 3804-8116 / 8118 Fax: (0xx21) 2220-5533 Caixa Postal: 2672 E-mail: editrj@ipea.gov.br Braslia - DF SBS. Q. 1, Bl. J, Ed. BNDES, 10 andar - CEP 70076-900 Tels.: (0xx61) 3315-5336 / 5439 Fax: (0xx61) 315-5314 Caixa Postal: 03784 E-mail: editbsb@ipea.gov.br

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ISSN 1415-4765 IPEA, 2000 permitida a reproduo deste texto, desde que obrigatoriamente citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so rigorosamente proibidas.

SUMRIO
RESUMO

ABSTRACT

1 - INTRODUO .............................................................................................1

2 - A ESTRUTURA TARIFRIA NO MERCOSUL.........................................1 2.1 - Descrio da Tarifa Externa Comum ....................................................1 2.2 - A Tarifa de Bens de Capital no Mercosul .............................................4 2.3 - Reforma Tarifria no Mercosul.............................................................7

3 - UNIO ADUANEIRA VERSUS REA DE LIVRE-COMRCIO ..............9 3.1 - As Mudanas na Tarifa Externa Comum ..............................................9 3.2 - Unio Aduaneira versus Zona de Livre-comrcio: uma Discusso ....11

4 - CONSIDERAES FINAIS .......................................................................13

ANEXO .............................................................................................................14

BIBLIOGRAFIA ...............................................................................................16

RESUMO
No primeiro semestre de 2001, as alteraes nas tarifas promovidas pelo governo argentino, principalmente sobre bens de capital, seguidas pelo governo uruguaio, tm provocado discusses sobre uma eventual reforma tarifria no Mercosul ou, at mesmo, a substituio da unio aduaneira atual por uma zona de livrecomrcio, o que permitiria a cada pas membro autonomia na conduo de sua poltica comercial. Este trabalho tem dois objetivos: primeiro, assumindo a manuteno da unio aduaneira, apresentar sugestes para uma reestruturao da tarifa externa comum, tornando-a mais apropriada ao estmulo da competitividade externa e ao crescimento econmico e, segundo, discutir os interesses conflitantes entre os parceiros do Mercosul, no caso de um retrocesso em direo a uma rea de livrecomrcio. A anlise da estrutura da tarifa efetiva no Mercosul indica uma relativa disperso que poderia ser corrigida. Entretanto, o nvel de proteo efetiva desfrutado pelos produtores de mquinas e equipamentos no muito distante da mdia e no h indcios de que a tarifa relativa de bens de capital no Mercosul seja mais elevada que a aplicada por outros pases em desenvolvimento. Mas, comparada com a dos pases asiticos e das naes desenvolvidas, a tarifa de bens de capital relativamente elevada, sugerindo a possibilidade de efeitos negativos sobre a competitividade externa e o crescimento econmico. Uma zona de livre-comrcio, apesar de permitir maior autonomia na conduo da poltica comercial, substituiria as discusses sobre a fixao da tarifa externa comum pelas exigncias relacionadas ao contedo regional a ser determinado para cada produto. Dependendo dos requisitos impostos pelo regime de origem, o custo do desvio de comrcio pode ser equivalente ou superior ao de uma tarifa externa comum. Alm disso, o custo para obteno do certificado de origem pode representar uma barreira adicional ao comrcio intra-regional.

ABSTRACT
In the first half of 2001, the government of Argentina undertook some changes in the import tariffs of some products, eroding the Common External Tariff (CET) of Mercosur. In particular, the tariff rates of capital goods were reduced to zero, an action with potential negative implications for the Brazilian industry of such goods. In this paper the authors address two problems. First, in the case of the maintenance of the custom union they examine the best structures for the CET, such that the different interests related to competitiveness and economic growth in the four member countries could be reconciled. If such agreement is not reached, the authors then consider the case of Mercosur being transformed into a free trade zone. This would probably reinforce the requisites of regional content in the products exchanged and the negative effects of trade diversion could be enhanced.

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1 - INTRODUO O Mercosul, aps cumprida a fase de transio no perodo 1991/94, entrou em vigor em 1995, com uma tarifa externa comum cuja plena vigncia est prevista para 2006. No entanto, os pases membros tm, por vezes, tomado iniciativas que perfuram a tarifa externa comum, baseados em argumentos macroeconmicos. Para tal, tm buscado a aprovao de seus parceiros, os quais quase invariavelmente acabam por referendar as demandas por aquelas medidas. No entanto, os custos dessa proteo adicional tm sido, em geral, assumidos pelo pas interessado, permitindo evitar conflitos regionais em funo dessas medidas, que flexibilizam a rigidez na aplicao da tarifa externa comum imposta pela unio aduaneira. Recentemente, as alteraes nas tarifas promovidas pelo governo argentino, principalmente sobre bens de capital, seguidas pelo governo uruguaio, tm provocado discusses sobre uma eventual reforma tarifria no Mercosul ou, at mesmo, a substituio da unio aduaneira atual por uma zona de livre-comrcio, o que permitiria a cada pas membro autonomia na conduo de sua poltica comercial. Este trabalho tem dois objetivos: primeiro, assumindo a manuteno da unio aduaneira, apresentar sugestes para uma reestruturao da tarifa externa comum, tornando-a mais apropriada ao estmulo da competitividade externa e ao crescimento econmico e, segundo, discutir os interesses conflitantes entre os parceiros do Mercosul, no caso de um retrocesso em direo a uma rea de livrecomrcio. Alm desta breve introduo, este estudo est dividido em quatro sees. Na Seo 2, descrevemos e analisamos as estruturas das tarifas nominal e efetiva, por setor de atividade, no Mercosul. Destaque dado discusso sobre o nvel tarifrio de bens de capital, um dos pontos mais questionados no Mercosul. Finalizamos essa seo apresentando recomendaes para uma reforma tarifria no Mercosul. Na Seo 3, listamos as principais modificaes introduzidas na tarifa externa comum por pas membro e discutimos a controvrsia entre manter a unio aduaneira, com eventuais modificaes na tarifa externa comum, ou retroceder para uma zona de livre-comrcio, propiciando aos pases membros plena autonomia na conduo da poltica comercial. Finalmente, na Seo 4, resumimos os principais resultados. 2 - A ESTRUTURA TARIFRIA NO MERCOSUL 2.1 - Descrio da Tarifa Externa Comum A tarifa externa comum aprovada para o Mercosul tem uma mdia de 12%, uma amplitude de zero a 20% e apresenta alquotas crescentes em dois pontos de percentagem de acordo com o grau de elaborao ao longo da cadeia produtiva. Assim, as alquotas dos insumos variam entre 0% e 12%, as de bens de capital de 12% a 16% e as de bens de consumo de 18% a 20%.
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A princpio, duas crticas poderiam ser feitas a essa estrutura tarifria: a primeira, ao nmero excessivo de alquotas, em detrimento de uma simplicidade maior na administrao aduaneira, e a segunda, falta de uniformidade da proteo efetiva, pois privilegiou-se a escalada na tarifa nominal, com o objetivo de assegurar uma proteo efetiva crescente em cada etapa da estrutura produtiva. Entretanto, um nmero grande de alquotas permitiu acomodar mais facilmente os interesses dos quatro pases, enquanto a escalada da tarifa nominal reproduziu o dogma predominante de que as protees efetivas de bens finais devem ser superiores s de bens intermedirios e s de bens de capital, fato que no encontra respaldo terico. Uma soluo para os produtos que geravam maior controvrsia, em decorrncia de tarifas nacionais muito distantes, foi aceitar temporariamente tarifas diferenciadas, de modo que o nus de uma tarifa maior fosse assumido apenas pelo prprio pas. Assim, a tarifa externa comum permitiu excees para dois grupos de produtos: o primeiro, composto de bens de capital (900 itens tarifrios) e produtos de informtica e telecomunicaes (200 itens tarifrios), nos quais as tarifas nacionais eram bastante distintas e tiveram um processo de negociao especfico, e o segundo grupo, denominado Lista de Exceo Nacional, abrangeu os produtos para os quais cada pas considerava inapropriada uma mudana repentina na tarifa nacional, por motivos protecionistas ou para evitar um impacto abrupto sobre os custos de produo ou investimento. Para o setor de bens de capital, cuja produo geograficamente mais concentrada no Brasil, a tarifa externa modal foi fixada em 14%, inferior em seis pontos de percentagem tarifa modal brasileira para o setor, mas bastante superior s efetivamente pagas (tarifas nacionais atenuadas pelas isenes proporcionadas por regimes especiais de importao) nos pases scios. Para os produtos de informtica e telecomunicaes, a tarifa externa foi estabelecida em 16%, contra uma tarifa de 35% e 40%, respectivamente, no Brasil, que o nico produtor regional. Para evitar que o custo do desvio de comrcio, provocado pela substituio das importaes do resto do mundo por compras a preos mais elevados provenientes do Brasil, fosse assumido instantaneamente pelos scios importadores, fixou-se um programa de convergncia linear, encerrado no final de 2001, para bens de capital, e que terminar em 2006, para os bens de informtica e telecomunicaes. Para a elaborao do segundo grupo, cada pas apresentou produtos cujas alquotas convergiam linearmente tarifa externa comum no prazo de cinco anos. A quota de bens para a Argentina foi idntica do Brasil, com 300 itens tarifrios, enquanto o Paraguai e o Uruguai puderam apontar 399 produtos cada um. Para a indstria automobilstica, os regimes nacionais existentes foram mantidos com pequenas adaptaes, atravs da concesso de tratamento nacional para os produtos similares produzidos na regio e de uma preferncia maior aos produtores regionais de autopeas. Na realidade, apesar das concesses realizadas pela Argentina, o seu regime automotriz manteve as restries ao livre fluxo de automveis e autopeas no Mercosul. At 2000 deveria ter sido aprovado um
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novo regime automotriz para o Mercosul, o que foi alcanado somente no incio de 2001, tendo a aprovao formal sido suspensa em decorrncia dos recentes conflitos comerciais entre Argentina e Brasil. Na tabela a seguir apresentamos as estimativas de tarifas nominal e efetiva por setor de atividade e que correspondem a uma mdia ponderada pelo valor adicionado de livre-comrcio das tarifas dos itens tarifrios classificados nessa atividade. Tarifa Externa Comum do Mercosul Prevista para 2006, Nominal e Efetiva por Atividade
(Em %)
Cd. Atividade Nominal Efetiva

1 2 3 4 5 6 4 8 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32

Agropecuria Extrativa Mineral (exceto combustveis) Petrleo e Carvo Produtos Minerais Metlicos Siderurgia Metalurgia dos No-ferrosos Outros Produtos Metalrgicos Mquinas e Tratores Material Eltrico Equipamentos Eletrnicos Automveis, Caminhes e nibus Outros Veculos e Peas Madeira e Mobilirio Celulose, Papel e Grfica Borracha Fabricao de Elementos Qumicos Refino de Petrleo Produtos Qumicos Diversos Farmacutica e Perfumaria Artigos de Plstico Txtil Vesturio Couros e Calados Indstria do Caf Beneficiamento de Produtos Vegetais Abate de Animais Indstria de Laticnios Acar Fabricao de leos Vegetais Bebidas e outros Produtos Alimentares Produtos Diversos Mdia Simples Mdia Simples, Exceto Automveis, nibus Mediana Mediana, Exceto Automveis, nibus Mnimo Mximo Mximo, Exceto Automveis, nibus Desvio-padro Desvio-padro, Exceto Automveis, nibus

3,78 3,95 0,00 11,47 7,98 9,78 15,80 13,85 15,99 13,10 33,97 13,81 10,97 11,94 12,84 12,83 4,58 8,80 10,00 16,54 16,39 19,58 14,23 11,33 12,09 9,76 15,57 16,00 8,72 15,69 14,38 12,44 11,72 12,83 12,46 0,00 33,97 19,58 5,92 4,44

2,93 1,72 1,82 13,29 12,55 10,28 21,25 14,22 19,99 12,86 123,96 14,22 13,10 12,71 14,70 13,91 5,33 10,62 9,95 20,59 21,77 22,28 15,75 11,73 22,17 9,81 16,57 16,90 9,90 23,64 16,10 17,19 13,63 13,91 13,60 1,82 123,96 23,64 20,74 6,23

Fonte: Elaborao prpria.

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A tarifa nominal externa comum no Mercosul apresenta uma mdia simples de 12,4% e um desvio-padro, indicador do grau de uniformidade da estrutura tarifria, de 5,9%. Os cinco setores mais protegidos so automveis, caminhes e nibus1 (34%); vesturio (19,6%); plstico (16,5%); txtil (16,4%); material eltrico (16%); e outros produtos metalrgicos (15,8%). A tarifa efetiva, definida como o incremento no valor adicionado proporcionado pela estrutura tarifria em relao ao valor adicionado de livre-comrcio,2 alcana 17,2%, em mdia (ver no Anexo a metodologia e os procedimentos de clculo). Os setores mais favorecidos so: automveis, caminhes e nibus (124%); bebidas e outros produtos alimentares (23,6%); vesturio (22,3%); beneficiamento de produtos vegetais (22,2%); e outros produtos metalrgicos (21,1%). Dada a disparidade no nvel de proteo efetiva da indstria automotiva, recalculamos os indicadores estatsticos excluindo esse setor: a tarifa nominal mdia simples cai para 11,7%, com desvio-padro de 4,4% e a tarifa efetiva diminui para 13,6%, com desvio-padro de 6,2%. 2.2 - A Tarifa de Bens de Capital no Mercosul A fixao de uma tarifa aduaneira modal de 14% nas importaes de mquinas e equipamentos sempre foi motivo de grande controvrsia, seja no Brasil, como entre os pases membros do Mercosul. De um lado, esto os que se preocupam unicamente em estimular os investimentos privados para favorecer as exportaes e a taxa de crescimento econmico, e de outro, os que, apesar de concordarem com esses objetivos, querem evitar que isso seja viabilizado atravs da eliminao da produo regional de bens de capital. possvel fixar um nvel tarifrio para bens de capital que assegure uma proteo adequada aos produtores regionais sem comprometer substancialmente a competitividade internacional da produo no Mercosul? Infelizmente no h uma resposta precisa para esta questo. O argumento em favor da aplicao de uma poltica tarifria discriminatria contra bens de capital foi fortalecido recentemente com os estudos de Bradford De Long e Summers (1991) e Jones (1994), que mostraram que diferenas nas taxas de crescimento entre pases esto mais associadas ao diferencial no preo relativo de bens de capital do que a diferenas nas taxas de poupana. Em estudo mais recente, Hsieh (2000) mostra que o preo relativo de bens de capital est associado negativamente participao das importaes no investimento total em mquinas e equipamentos, dificultando o acesso a novas tecnologias. Eaton e Kortum (2001) resumem as principais caractersticas do comrcio e da produo de mquinas e equipamentos no mercado internacional:
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Neste setor, esto sendo utilizadas as tarifas negociadas recentemente no acordo automotivo do Mercosul, cuja formalizao est suspensa conforme explicado anteriormente. 2 Calculado com base na Matriz de Insumo Produto do Brasil 1996 [IBGE (1999)]. 4

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a) a especializao na produo de mquinas e equipamentos ocorre principalmente em pases desenvolvidos;3 b) entre os pases da OCDE, a especializao na produo de mquinas e equipamentos, medida pela participao do valor adicionado dessa atividade sobre o PIB, est fortemente associada aos gastos das empresas em pesquisa e desenvolvimento (P&D) como proporo do PIB; c) as vendas externas de mquinas e equipamentos so dominadas por sete pases Estados Unidos, Japo, Alemanha, Reino Unido, Frana, Itlia e Sucia , cuja participao nas exportaes mundiais daquela indstria atingiu 60,4% em 1997. Este resultado mostra que a produo de mquinas e equipamentos est concentrada em um pequeno nmero de pases e que a difuso de novas tecnologias feita atravs do comrcio. No entanto, a participao desse grupo de pases tem declinado gradualmente, desde 1967, quando atingiu 75,7% o que representa uma queda de 15 pontos de percentagem em 31 anos. Outros pases principalmente os asiticos vm ocupando um espao cada vez maior nesse mercado; e d) as importaes de mquinas e equipamentos so substancialmente menos concentradas, embora a participao dos sete principais importadores mundiais tenha aumentado de 37,4%, em 1967, para 47,2%, em 1997. Os principais pases exportadores tambm so os importadores mais relevantes, exceo do Canad. Esse diagnstico sobre a estrutura de produo e comrcio de mquinas e equipamentos sinaliza que dificilmente o Brasil pertencer, no curto ou no mdio prazo, ao grupo de pases produtores e exportadores de mquinas e equipamentos. Assim, para o Mercosul, o acesso a inovaes tecnolgicas continuar dependendo fundamentalmente das importaes desses bens. Segundo Jones (1994), o efeito de eventuais distores nos preos relativos de bens de capital em relao aos de consumo sobre a taxa de crescimento econmico depende, na maioria das vezes, do contexto em que elas ocorrem. Contudo, seus resultados empricos, para uma ampla amostra de pases, indicam que distores nos preos relativos de bens de capital, em particular de mquinas e equipamentos, esto associadas a menores taxas de crescimento no perodo 1960/85. Em estudo anterior, Bradford de Long e Summers (1991) obtm resultados similares, relacionando taxas de investimento em mquinas e equipamentos com crescimento da renda per capita. Na ausncia de informaes sobre o preo relativo de mquinas e equipamentos no Mercosul, para avaliar se existe uma restrio aos investimentos, a tarifa de mquinas e equipamentos (Seo 16 do Sistema Harmonizado), ser comparada com a tarifa mdia de produtos industrializados (Sees 6 a 20), para vrios pases.4 claro que a comparao de tarifas entre pases nunca precisa, pois os
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Na amostra de pases utilizada por Eaton e Kortum (2001), apenas a Coria do Sul, a Hungria e a Iugoslvia apresentavam uma produo mais significativa de mquinas e equipamentos. 4 As informaes sobre tarifas foram obtidas em Unctad (2000). 5

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dados disponveis s registram as alquotas ad valorem, no sendo computadas as tarifas especficas e as variveis, bem como os regimes especiais de tributao, que permitem a importao sem pagamento integral dos impostos. No entanto, como o nmero de observaes sobre o qual calculada a tarifa mdia de cada produto elevado, esses erros e omisses no devem introduzir um vis significativo. No Mercosul, a tarifa relativa de mquinas e equipamentos em relao mdia atinge 0,96.5 No Grfico 1 mostramos as tarifas relativas de bens de capital para um conjunto de pases e blocos econmicos. Podemos notar que a tarifa relativa de mquinas e equipamentos no Mercosul no muito diferente daquelas praticadas por outros pases em desenvolvimento, tais como Chile, Coria do Sul e Mxico. No entanto, bem superior tarifa relativa aplicada pelos pases desenvolvidos e asiticos. Merece destaque, ainda, a forte discriminao contra a produo de bens de capital verificada em Cingapura e no Japo, este ltimo pertencente ao grupo dos principais pases exportadores.

Grfico 1 Tarifa Relativa de Mquinas e Equipamentos de Pases e Blocos Selecionados

1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 Estados Unidos Canad Coria do Sul Japo Unio Europia Cingapura Colmbia frica do Sul Indonsia Tailndia Chile ndia Mxico Mercosul

Fonte: Dados brutos de Unctad (2000, version 7.0). Elaborao prpria.

Este resultado mostra que no h elementos para concluir que a tarifa relativa de bens de capital, aprovada para o Mercosul, seja nitidamente desfavorvel competio externa ou ao estmulo ao investimento. Se aceitarmos, porm, que h uma forte correlao entre tarifa relativa e preo relativo de bens de capital, as concluses de Bradford De Long e Summers (1991) e Jones (1994) indicam que
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Como a Argentina era o nico pas do Mercosul, em 1999, que aplicava a tarifa plena de bens de capital prevista para 2006, estamos considerando a tarifa relativa de mquinas e equipamentos desse pas como aproximadamente equivalente do Mercosul.

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uma reduo das tarifas de bens de capital poderia ter efeitos importantes sobre a taxa de crescimento econmico no bloco. 2.3 - Reforma Tarifria no Mercosul A teoria mostra que uma tarifa nominal uniforme tima, na medida em que gera protees efetivas idnticas para todos os setores, o que resulta em uma alocao eficiente de recursos produtivos. No entanto, sua validade est condicionada s suposies de que as externalidades so nulas, ou, pelo menos, insignificantes, de que inexistem bens exportveis e de que os efeitos sobre o consumo so desprezveis [Corden (1971)]. Quando essas hipteses no so aceitas, a determinao de uma estrutura tarifria tima torna-se uma tarefa extremamente complexa, requerendo um conjunto de dados que usualmente no so disponveis. Na ausncia dessas informaes, alguns autores, como Corden (1971), ainda recomendam uma tarifa uniforme, indicando duas vantagens adicionais: a) simplifica a administrao aduaneira e b) reduz as presses polticas em favor de determinados segmentos produtivos. Panagariya e Rodrik (1991) concluem que possivelmente o regime de tarifa uniforme apresenta um nvel de bem-estar maior que um regime de tarifas diferenciadas, pois minimiza o desvio de recursos para atividades improdutivas. Apesar dessa recomendao, os pases geralmente adotam uma tarifa discriminatria, aplicando tarifas menores para bens de capital e bens intermedirios em relao s de bens de consumo. O Chile a nica exceo, praticando uma tarifa uniforme.6 Nos Grficos 2 e 3, mostramos, respectivamente, os desvios, em pontos de percentagem, das tarifas nominal e efetiva em relao mdia geral (exclusive a indstria automotiva) no Mercosul. Inicialmente, duas observaes merecem destaque. Primeiro, constata-se a disparidade do grau de proteo nominal e efetiva usufruda pelo setor automotivo. No entanto, o acordo preliminar alcanado para a elaborao do regime automotriz no Mercosul revela que dificilmente os governos tero interesse, a mdio prazo, em reduzir a proteo desse setor. Segundo, o grau de proteo efetiva de bens de capital, motivo de intensa controvrsia recente, no to elevado em relao mdia. O setor de mquinas e tratores est bem prximo da mdia, enquanto material eltrico, ainda que desfrute de uma posio favorvel, encontra-se em stimo lugar por ordem decrescente. Adicionalmente, nota-se que as atividades cuja competitividade externa determinada pela dotao de recursos naturais, tais como petrleo e carvo, extrativa mineral, agropecuria e refino de petrleo desfrutam de um grau de proteo efetiva bastante inferior mdia.
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Atualmente de 9%, exceo de trs produtos agrcolas e automveis. 7

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Grfico 2 Desvios das Tarifas Nominais em Relao Mdia* (Pontos de Percentagem)

Diversos Bebidas e outros Alimentos leos Vegetais Acar Laticnios Abate de Animais Benef. de Prods. Veget. Caf Couros e Calados Vesturio Txtil Plstico Farmacut. Perfumaria Outros Qumicos Refino de Petrleo Elementos Qumicos Borracha Celulose, Papel Madeira e Mobilirio Veculos e Peas Automveis Equips. Eletrnicos Material Eltrico Mquinas e Tratores Outros Metalrgicos Metalurgia Siderurgia Minerais Metlicos Petrleo Extrativa Mineral Agropecuria -0.2 -0.1 -0.1 0.0 0.1 0.1 0.2 0.2 0.3

Fonte: Elaborao prpria. *A tarifa mdia exclui as do setor automotivo.

Grfico 3 Desvios das Tarifas Efetivas em Relao Mdia* (Pontos de Percentagem)

Diversos Bebidas e outros Alim. leos Vegetais Acar Laticnios Abate de Animais Benef. de Prods. Veget. Caf Couros e Calados Vesturio Txtil Plstico Farmacutico Perfumaria Outros Qumicos Refino de Petrleo Elementos Qumicos Borracha Celulose, Papel Madeira e Mobilirio Veculos e Peas Automveis Equips. Eletrnicos Material Eltrico Mquinas e Tratores Outros Metalrgicos Metalurgia Siderurgia Minerais Metlicos Petrleo Extrativa Mineral Agropecuria -0,4 -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2

Fonte: Elaborao prpria. *A tarifa mdia exclui as do setor automotivo.

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Mantida a atual tarifa nominal mdia de 12%, dificilmente os governos teriam condies polticas para implementar uma tarifa uniforme, pois isto requereria uma drstica reduo nos graus de proteo nominal de bens de capital e de consumo e um aumento no de bens intermedirios. Isso causaria uma forte realocao de recursos, a qual, ainda que adequada no longo prazo, provocaria custos de ajustamento substanciais no curto e no mdio prazos. Uma poltica alternativa seria aplicar o mtodo concertina [Corden (1997)], em vrias etapas. Segundo essa abordagem, em cada perodo so reduzidas todas as tarifas nominais que forem superiores a um percentual fixado arbitrariamente. Por exemplo, no primeiro momento, as tarifas nominais acima da mdia so reduzidas at atingir esse valor. No segundo momento, uma nova tarifa nominal mdia calculada e repetido o procedimento anterior e, assim, sucessivamente. O ponto final ser uma determinada tarifa efetiva com baixa disperso. No entanto, os setores com tarifa inferior mdia final tero suas alquotas mantidas. Nesse caso, as dificuldades estaro concentradas na escolha da tarifa mdia final para a qual devero convergir todas as tarifas superiores a esse nvel e o nmero de etapas que sero cumpridas. Evidentemente, a atual tarifa mdia pode ser mantida, reduzindo-se gradualmente apenas as tarifas superiores mdia, o que conduz a maior uniformidade na estrutura tarifria. Finalmente, no caso provvel de se manter uma estrutura tarifria diferenciada, um estudo mais aprofundado sobre a adequao das tarifas de bens de capital deveria ser realizado. Certamente, uma proposta radical de tarifa nula no apropriada, at porque os grandes pases produtores e exportadores de bens de capital no tm tarifa zero. Esses mesmos pases grandes so tambm importadores, o que sugere uma induo ao comrcio intra-indstria. Dado que o nvel tarifrio atual de bens de capital no Mercosul pode ser considerado prejudicial ao estmulo de investimentos e competitividade externa, uma alternativa interessante poderia ser a combinao de uma tarifa menos elevada com um subsdio produo domstica.

3 - UNIO ADUANEIRA VERSUS REA DE LIVRE-COMRCIO 3.1 - As Mudanas na Tarifa Externa Comum A aprovao de uma tarifa externa comum, com as excees conhecidas e com escala de reduo gradativa at a uniformizao, deveria impedir que interesses locais pressionem os governos domsticos para que apliquem medidas protecionistas [ver Corden (1995)]. Entretanto, os pases membros do Mercosul, por exemplo, tm, por vezes, tomado iniciativas que perfuram a tarifa externa comum, baseados em argumentos macroeconmicos, para tal buscando a aprovao de seus parceiros, os quais tm referendado a maioria dos pleitos.
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Nesta subseo, procuraremos descrever as principais modificaes introduzidas pelos pases membros na tarifa externa comum do Mercosul. Vale advertir que algumas vezes as medidas adotadas afetaram tanto as importaes provenientes dos pases scios como de terceiros pases. No entanto, procurou-se, na medida do possvel, apontar apenas as mudanas nas restries ao comrcio extra-Mercosul. A Argentina tomou a primeira iniciativa, em fevereiro de 1995, aplicando novamente uma taxa de estatstica de 3% nas importaes extra-Mercosul. Essa medida no tinha fins protecionistas e buscava gerar uma receita tributria adicional que permitisse o equilbrio fiscal, fundamental para a continuidade do Programa de Conversibilidade, afetado pela crise mexicana no final de 1994. O governo brasileiro, preocupado com as projees do dficit na balana comercial feitas no incio de 1995, elevou, em maro daquele ano, as tarifas de cerca de 109 bens de consumo durveis, tais como automveis, televisores, radiogravadores e toca-discos a laser. Ademais, com o intuito de pressionar os preos domsticos, solicitou e obteve o apoio de seus parceiros para a incluso de mais 150 produtos na Lista de Exceo Nacional. Deste total, 61 poderiam ser revisados e substitudos a cada trs meses, ficando os restantes sujeitos a uma reviso anual [ver Kume (1998)]. O Paraguai tambm procurou manter o acesso a importaes de matrias-primas no mercado internacional sem o pagamento da tarifa externa comum. Em conseqncia, decidiu-se permitir a importao pelos pases scios de at 50 produtos sem o pagamento da tarifa externa comum, nos casos de insuficincia de oferta regional e sob a aprovao da Comisso de Comrcio do Mercosul. Em setembro de 1997, em decorrncia da menor disponibilidade dos fluxos de capitais externos provocada pela crise asitica, o governo brasileiro aumentou temporariamente as tarifas em trs pontos de percentagem, como medida para reduzir as importaes. Em maro de 2001, o governo argentino, com o objetivo de estimular o crescimento econmico, reduziu as tarifas de bens de capital de 14% para 0% e aumentou as de bens de consumo de 20% para 35%. A livre entrada de mquinas e equipamentos para os pases fora do bloco regional provocou fortes reaes do governo brasileiro, em decorrncia da perda de preferncia tarifria que favorecia as exportaes brasileiras desses bens ao mercado argentino. Em julho de 2001, o governo uruguaio reduziu para zero as tarifas de bens de capital e imps uma alquota adicional de trs pontos de percentagem para as importaes restantes, inclusive as provenientes do Mercosul. O Paraguai tambm elevou em 10 pontos de percentagem as tarifas de 330 produtos. Em resumo, a unio aduaneira imperfeita passou a funcionar como uma zona de livre-comrcio tambm imperfeita , propiciando aos pases as mudanas temporrias nas tarifas aduaneiras para atender a objetivos de poltica macroeconmica.
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No entanto, a recente eliminao das tarifas de bens de capital realizada pelo governo argentino, seguida pelo governo uruguaio, colocou um novo ingrediente na discusso sobre a viabilidade de sustentar a tarifa externa comum, acordada no Protocolo de Ouro Preto, em 1994. Trata-se, pela primeira vez, de uma modificao capaz de afetar as relaes econmicas entre os pases membros, devido s perdas impostas ao Brasil com a eliminao do desvio de comrcio em mquinas e equipamentos, inclusive informtica e telecomunicaes. 3.2 - Unio Aduaneira versus Zona de Livre-comrcio: uma Discusso A tarifa externa comum aprovada na Reunio de Ouro Preto, em 1994, com plena vigncia prevista para 2006, foi o resultado de intensas negociaes entre os governos dos pases membros do Mercosul e representou, naquele momento, um equilbrio poltico no balano de modificaes tarifrias aceitas pelos pases, o que no implicou, necessariamente, uma distribuio eqitativa dos benefcios e custos do livre comrcio intra-regional. As permisses temporrias concedidas s mudanas na tarifa externa comum, sempre que apoiadas em argumentos macroeconmicos, propiciaram a flexibilidade necessria execuo da poltica comercial, contornando a rigidez imposta pela unio aduaneira. Alm disso, a manuteno dos regimes especiais de tributao na importao de bens de capital permitiu postergar o custo do desvio de comrcio em favor do Brasil. No entanto, as recentes medidas adotadas pela Argentina e pelo Uruguai para o setor de bens de capital provocaram uma alterao de propores significativas no equilbrio entre os custos e os benefcios que caracterizavam a unio aduaneira at recentemente. Normalmente, essa medida deveria ser considerada temporria. No entanto, alguns segmentos dos governos e da academia nos trs pases vizinhos tm defendido o retrocesso do Mercosul a uma zona de livre-comrcio, o que lhes permitiria uma autonomia na conduo da poltica comercial. Nesse contexto, Argentina, Paraguai e Uruguai poderiam manter a tarifa de 0% permanentemente para mquinas e equipamentos, bem como assinar novos acordos bilaterais que minimizassem as perdas impostas pelas preferncias tarifrias que beneficiam o Brasil em outros produtos manufaturados. Para o Brasil, que, como pas grande do Mercosul, j desfrutava de um ganho relativamente menor com a formao da unio aduaneira, sua substituio por uma rea de livre-comrcio implicaria perdas adicionais dos ganhos provenientes com o desvio de comrcio, tornando a participao no Mercosul menos atraente economicamente.7
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Uma comparao entre unio aduaneira e zona de livre-comrcio feita por Krueger (1995). 11

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No obstante, a opo por uma zona de livre-comrcio acarretaria outros custos, no restritos ao Brasil, na medida em que requereria um regime de origem para evitar que as concesses tarifrias feitas aos pases scios fossem apropriadas por terceiros pases, atravs de um comrcio triangular. Os controles aduaneiros necessrios ao funcionamento do regime de origem poderiam impor um nus excessivo aos exportadores, dificultando o comrcio intra-regional. Em uma rea de livre-comrcio, o regime de origem assume uma funo preponderante e suas exigncias de contedo regional podem servir para maximizar o desvio de comrcio, principalmente por parte do pas mais industrializado. Para ter acesso ao mercado de seu parceiro, sem o pagamento do imposto de importao, o pas exportador pequeno dever adquirir os insumos fabricados no pas importador, mesmo que a tarifa aduaneira incidente sobre bens intermedirios nesse pas seja pequena. Krueger (1993) procura argumentar que esse procedimento foi adotado pelos Estados Unidos nas negociaes com o Mxico, no mbito do Nafta. A princpio, as vantagens proporcionadas por um elevado nvel de contedo regional so apropriadas apenas pelos produtores de insumos. Entretanto, em alguns setores, os produtores de bens finais tambm podem estar interessados em regimes de origem bastante restritivos. Esse comportamento ocorre em setores onde o custo de entrada, medido atravs da montagem de uma rede de fornecedores, elevado, podendo redundar, dada a parcela de mercado conquistada, em prejuzo s novas firmas. Nesse caso, o regime de origem funciona como um mecanismo anticompetio e os produtores de bens finais e intermedirios dividem as rendas extraordinrias conseguidas com as barreiras entrada. Por ltimo, os pases pequenos no Mercosul, ao negociarem individualmente podero perder grande parte do poder de barganha em acordos bilaterais. Especialmente, a superposio de interesses da Argentina e do Uruguai em eventuais acordos de livre-comrcio com os Estados Unidos e a Unio Europia no comrcio de produtos agrcolas resultaria em uma limitao no escopo de seu acesso aos mercados dos pases industrializados. Ao contrrio, num acordo entre o Mercosul e os Estados Unidos e a Unio Europia, aqueles pases podero obter maiores concesses no setor agrcola, em troca de um maior acesso de norteamericanos e europeus ao mercado brasileiro. Em resumo, a substituio da unio aduaneira por uma zona de livre-comrcio pode conduzir aos seguintes problemas: a) transferncia da discusso da tarifa externa comum para o ndice de contedo regional, sem alterar substancialmente o custo do desvio de comrcio; b) criao de restries ao comrcio intra-bloco decorrentes do custo em atender s exigncias do regime de origem; e

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c) perda do poder de barganha nas negociaes bilaterais por parte de pases menores e mais especializados na produo agrcola.

4 - CONSIDERAES FINAIS A anlise da estrutura da tarifa efetiva no Mercosul indica um certo grau de disperso que poderia ser corrigido. No entanto, dada a escalada tarifria em vigor, a adoo de uma tarifa uniforme esbarraria em grandes dificuldades polticas, na medida em que alguns setores teriam seus nveis de proteo efetiva reduzidos, passando a enfrentar maior competio com produtos importados de terceiros pases e um aumento nos custos de produo, via elevao nas tarifas de seus insumos. Assim, uma reforma tarifria no Mercosul poderia buscar maior uniformidade nos graus de proteo efetiva, aplicando-se gradualmente o mtodo concertina. O nvel de proteo efetiva desfrutado pelos produtores de mquinas e equipamentos no muito distante da mdia e no h indcios de que a tarifa relativa de bens de capital no Mercosul seja mais elevada que a aplicada por outros pases em desenvolvimento. No entanto, comparada com a dos pases asiticos e das naes desenvolvidas, a tarifa de bens de capital relativamente elevada, sugerindo a possibilidade de efeitos negativos sobre a competitividade externa e o crescimento econmico. Dessa forma, a manuteno da unio aduaneira com uma reduo na tarifa externa comum do Mercosul poder atender aos interesses dos pases membros que se sentem prejudicados pelos custos provocados pelo desvio de comrcio em favor da produo industrial brasileira, principalmente em bens de capital. No entanto, a fixao de uma tarifa zero para mquinas e equipamentos no encontra respaldo na experincia de outros pases. Uma zona de livre-comrcio, apesar de permitir maior autonomia na conduo da poltica comercial, substituir as discusses sobre a fixao da tarifa externa comum pelas exigncias relacionadas ao contedo regional a ser estabelecido para cada produto. Dependendo dos requisitos impostos pelo regime de origem, o custo do desvio de comrcio poder ser equivalente ou superior ao de uma tarifa externa comum. Alm disso, o custo para obteno do certificado de origem poder acrescentar mais uma barreira ao comrcio intra-regional. Finalmente, Argentina, Paraguai e Uruguai devero ponderar que a autonomia obtida com a transformao do Mercosul em uma rea de livre-comrcio dever ter, como contrapartida, uma perda do poder de barganha nas negociaes bilaterais, principalmente com os Estados Unidos e a Unio Europia.

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ANEXO Metodologia e Procedimentos para a Estimao da Tarifa Efetiva 1 - Conceito e frmula de clculo A frmula de clculo da proteo efetiva expressa da seguinte forma:8 gj = ( tj aijlc ti ) / ( 1 aijlc ) onde: aijlc = aijd( 1 + tj ) / ( 1 + ti ) aijlc = coeficiente tcnico de livre-comrcio, medido pela participao do insumo i no preo da atividade j, ambos a preos internacionais; aijd = coeficiente tcnico distorcido, medido pela participao do insumo i no preo da atividade j, ambos a preos domsticos; tj = tarifa nominal da atividade j; e ti = tarifa nominal do insumo i. 2 - Elaborao e fontes dos dados a) Coeficientes tcnicos de produo A Matriz de Insumo-Produto de 1996, elaborada pelo IBGE, apresenta duas formas de classificao por setores: 80 produtos e 50 atividades. Para obter os coeficientes tcnicos ao nvel de 80 produtos, multiplicamos a Matriz B (Tabela 16, Matriz de Insumo-Produto, IBGE), que mostra a participao de cada insumo adquirido no mercado interno no valor da produo de cada produto, pela Matriz DE (18), que revela a distribuio setorial do produto sob a hiptese de constant market share. O mesmo procedimento foi adotado para os insumos adquiridos no mercado externo. A partir destes clculos, somamos os coeficientes de cada setor aijt = aij + mij onde: aijt = coeficiente tcnico total do insumo i utilizado no produto j;
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O desenvolvimento algbrico desta frmula encontrado em Corden (1971, p. 35-38).

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aij = coeficiente tcnico do insumo i adquirido no mercado interno; e mij = coeficiente tcnico de insumo i importado. b) Tarifa nominal Os dados de tarifa nominal esto disponveis segundo a classificao da Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM-SH), com cerca de 8.750 itens, sendo adotada a compatibilizao entre esses itens e os produtos da Matriz de InsumoProduto. As alquotas do imposto de importao de petrleo e seus derivados no foram consideradas neste estudo, pois os preos desses produtos tm sido controlados, at o momento, pelo governo. c) Coeficiente tcnico de livre-comrcio Os coeficientes tcnicos da Matriz de Insumo-Produto esto distorcidos pela poltica comercial (tarifas e barreiras no-tarifrias). Os coeficientes tcnicos totais a preos internacionais foram estimados da seguinte forma:9 aijtlc = aijd ( 1+ tja ) / ( 1 + tia ) + mijd ( 1 + tja ) onde: aijtlc = coeficiente tcnico total do insumo i na atividade j; aijd = coeficiente tcnico do insumo i adquirido no mercado interno na atividade j, medido a preos domsticos; mijd = coeficiente tcnico do insumo importado i na atividade j, sendo os insumos medidos a preos internacionais; tja = tarifa nominal do produto j no ano a; e tia = tarifa nominal do insumo i no ano a.

Lembrando que aijlc = PiQi/Pj, onde aijlc o coeficiente tcnico de produo de livre-comrcio, Pi o preo internacional do insumo i, Qi a quantidade fsica do insumo i e Pj o preo mundial do produto final, podemos notar que as tarifas introduzem a seguinte distoro: aijd = PiQi(1+ti)/Pj(1+tj), onde aijd o coeficiente tcnico de produo medido a preos domsticos. Portanto, aijlc = aijd(1+tj)/(1+ti).
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Como o valor das importaes na Matriz de Insumo-Produto do IBGE estimado a preos bsicos, isto , excluindo-se todos os tributos, inclusive o imposto de importao, o coeficiente tcnico do insumo importado corrigido apenas pela tarifa incidente sobre o produto j. d) Valor adicionado O valor adicionado mensurado pelo resduo entre o preo do produto e a soma dos custos dos insumos comercializveis. Portanto, inclui, alm da remunerao aos fatores de produo primrios, capital e trabalho, o custo dos insumos nocomercializveis e a depreciao. Este conceito ampliado de valor adicionado conhecido como mtodo Corden, que assume implicitamente a premissa de que a oferta dos bens no-comercializveis apresenta uma inclinao positiva e, portanto, a proteo efetiva a uma atividade afeta os seus preos da mesma forma que os rendimentos dos fatores primrios.

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