A REFORMA DA PREVIDNCIA NO BRASIL

Estudo comparativo dos governos Fernando Henrique Cardoso e Lula*

Sidney Nakao Nakahodo Jos Roberto Savoia

Introduo
Nos anos de 1980 e 1990, a Amrica Latina passou a enfrentar um problema que os pases desenvolvidos j tm debatido h algum tempo:
* Os autores agradecem a Robert Kaufman, pelas discusses e sugestes de pesquisa. Tambm agradecem a Albert Fishlow, por seus comentrios em verses anteriores deste texto, a Eliza Kwon-Ahn e Teresa Aguayo, respectivamente, do Institute of Latin American Studies e Center for Brazilian Studies, da Universidade de Columbia, pelo apoio logstico, a Anne Durston e Jocelyn M. Chan, pelos comentrios na primeira verso em ingls do presente trabalho, e a Ana Novais pela reviso da verso nal do artigo em portugus. As anlises, interpretaes e recomendaes apresentadas neste artigo correspondem unicamente s dos autores

Artigo recebido em junho/2006 Aprovado em abril/2007

a necessidade de promover reformas no sistema previdencirio. No Brasil, o crescente dcit scal em parte causado pelos benefcios incorporados Constituio de 1988 , a diminuio na taxa de crescimento populacional e o aumento da expectativa de vida, entre outros fatores, vm contribuindo para que a reforma previdenciria ocupe o centro da agenda poltica no pas. Da mesma forma, a estabilidade macroeconmica e o m do imposto inacionrio zeram com que os gastos previdencirios crescessem continuamente a partir de 1994. No processo de reforma dos sistemas previdencirios, a maioria dos pases latino-americanos optou por algum grau de privatizao, com auxlio tcnico e nanceiro do Banco Mundial e do Fundo Monetrio Internacional (Brooks, 2004). Essas reformas tambm foram inuenciadas pelos resultados das polticas adotadas em pases pares relevantes, sendo que o aparente sucesso do
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acabaram impactando o processo de promoo de contas individuais em diferentes nveis. No caso do Mxico, a questo scal no representou um problema decisivo na privatizao total da previdncia devido presena de uma populao jovem, limitada cobertura do sistema previdencirio e pelo fato de os benefcios no estarem indexados inao, reduzindo o valor pago em termos reais ao longo do tempo (Madrid, 2003, pp. 61-97). Em outros pases com sistemas mais antigos e de maior cobertura, os custos de transio teriam que ser nanciados pelo aumento da receita ou reduo da dvida.1 Essas medidas poderiam ser implementadas sob regimes autoritrios, mas no constituem alternativas politicamente viveis para as democracias latino-americanas que desejam adotar reformas semelhantes. Apesar dos altos nveis de obrigaes do sistema previdencirio, Argentina e Brasil adotaram diferentes tipos de reforma. O primeiro foi capaz de aprovar a legislao, criando um sistema misto, que reduzir o dcit a nveis aceitveis nos prximos cinqenta anos; o segundo optou por efetuar reformas paramtricas, que contriburam para reduzir o problema scal no curto-prazo, mas que no sero capazes de impedir o aprofundamento do dcit no longo prazo.2 A Tabela 1 mostra a comparao entre os custos de transio e as reformas em alguns pases da Amrica Latina.3

modelo chileno acabou se tornando referncia para os defensores das mudanas estruturais que buscavam estabelecer um sistema de contribuies denidas (Brooks, 2002). A mudana de um sistema de benefcios denidos para contribuies denidas um processo complexo, particularmente do ponto de vista scal, na medida em que envolve altos custos de transio. Com a criao das contas individuais, no s os governos param de recolher contribuies dos atuais trabalhadores, mas tambm tm que continuar pagando benefcios aos aposentados e trabalhadores da ativa e que permanecero no sistema de repartio simples. Alm disso, os custos de transio podem dicultar a privatizao do sistema previdencirio em funo do impacto negativo das reformas sobre o oramento scal no curto prazo, levando a diculdades polticas intransponveis em pases com sistemas previdencirios mais maduros (Pierson, 1994). Contrariando uma tendncia vericada em outros pases da regio, onde a maior parte das mudanas levou privatizao parcial (Argentina) ou total (Mxico, Chile) dos respectivos sistemas previdencirios, o Brasil decidiu fortalecer o sistema pay-as-you-go (PAYGO) e, ao mesmo tempo, desenvolver um esquema de penses complementares. Como resultado, os custos de transio

Tabela 1 Custos de Transio e Reforma da Previdncia na Amrica Latina

ARGENTINa Dvida implcita entre 1990 e 2030, em percentagem do PIB Custos de transio entre 1990 e 2030, como percentagem do PIB Tipos de reforma Ano(s) da reforma Cobertura (ano) 305,4% BRaSIL 202,6% CHILE 131,0% MXIcO 37,0%

2-4% Privatizao parcial 1994 66,2% (2002)

6%

2-5%

0,5-1,1%

Paramtrica 1998/2003 55,0% (2001)

Privatizao total Privatizao total 1981 41,4% (2001) 1992/1997 20,0% (2001)

Fonte: Dados da dvida implcita e custos de transio extrados de Mesa-Lago (2000). Dados de cobertura extrados de Gil, Packard e Yermo (2000). Obs.: Os custos de transio aps as reformas para o Brasil foram calculados com base em estimativas de dvida implcita.

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Embora os custos de transio tenham sido importantes, outros fatores polticos, histricos e institucionais contriburam para denir o formato do atual sistema previdencirio no Brasil, cujo processo de reformas levou a duas emendas constitucionais. A primeira foi aprovada no nal do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, em dezembro de 1998; a segunda conseguiu apoio da maioria na Cmara dos Deputados e no Senado ao nal do primeiro ano do primeiro mandato de Lula, em outubro de 2003. Atualmente, existem trs tipos de esquemas de penses no sistema previdencirio brasileiro. Dois so nanciados com recursos pblicos: o Regime Geral da Previdncia Social (RGPS), para trabalhadores do setor privado, e um Regime Especial para Servidores Pblicos. Uma das principais caractersticas tanto do esquema pblico como do privado o fato de ambos operarem sob o esquema PAYGO em que aposentados, pensionistas e dependentes recebem benefcios independentemente da contabilidade do oramento do sistema previdencirio. O terceiro o Regime de Penses Complementares (RPC), um esquema facultativo composto por penses voluntrias e fundos de penso. O dcit do sistema previdencirio vem aumentando desde 1996, tendo chegado a 5% do PIB em 2003, mantendo-se acima deste patamar desde ento. Em 2006, os Regimes Prprios corresponderam a cerca de 60% do dcit do sistema, enquanto o RGPS equivaleu a cerca de 40% do total. Em 2006, o RGPS teve dcit acumulado no ano de R$ 42,1 bilhes, equivalentes a 2 % do PIB, mesmo com o aumento do emprego formal e a arrecadao, que atingiu R$ 123,5 bilhes. O dcit no Regime Especial, compreendido os trs poderes, corresponde a cerca de 3,2% do PIB, pela estimativa dos autores. Em outras palavras, o sistema de penses para trabalhadores do setor pblico, com quase um tero do total de benecirios, produz um dcit maior do que o regime dos trabalhadores do setor privado. Estas disparidades levantaram a necessidade de conduo de reformas distintas para os dois grupos de trabalhadores. As abordagens adotadas por Fernando Henrique e Lula na reforma do sistema previdencirio sugerem diversas questes: por que Fernando Henrique no conseguiu implementar a ambiciosa

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reforma inicialmente almejada? Quem foram os vencedores e perdedores com as reformas, e como esses atores tentaram inuenciar o processo de deciso? O que levou Lula a se opor reforma do sistema previdencirio em 1988 e a propor um novo plano em 2003? Quais fatores impediram que Lula conduzisse uma reforma mais abrangente, apesar de um clima poltico potencialmente favorvel? Seria Lula um poltico historicamente vinculado esquerda, o mais capacitado para promover as urgentes reformas no sistema previdencirio de que o pas tanto necessita? No presente estudo, essas questes foram discutidas por meio da comparao entre as reformas de 1998 e 2003. Em particular, foram analisados os aspectos institucionais que inuenciaram as emendas nais, considerando as diferenas na conduo e o nvel de apoio poltico dos atores institucionais. Na prxima seo, sero apresentados os principais elementos tericos da literatura neo-institucionalista. Em seguida, so descritos os atores institucionais envolvidos, bem como so analisados os processos e os resultados decorrentes das reformas no contexto analtico neo-institucionalista. As concluses seguem ao nal.

O neo-institucionalismo
Os princpios do neo-institucionalismo, suas vertentes histrica e racional4 foram sucintamente descritas por Hall e Taylor (1996). Apesar das limitaes inerentes a denies esquemticas, tal diferenciao facilita a organizao das idias e o entendimento das hipteses mais relevantes para a anlise do papel das instituies.5 Tanto proponentes do institucionalismo histrico como defensores da abordagem racional acreditam que as instituies denem preferncias ao contribuir para a determinao dos objetivos polticos e a mudana de percepes relativas a ganhos e perdas. Para os institucionalistas histricos, as instituies atuam como processos formais ou informais, rotinas, normas e convenes imbudas na estrutura organizacional do regime [ polity ] ou da economia poltica [...], estruturando o comportamento coletivo e gerando diferentes resultados (Hall e Taylor, 1996, p. 6). Ao ressaltar as caracte-

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caractersticas distintas das origens e dos desenvolvimentos de arranjos polticos ou critical junctures perodos que reforam certas trajetrias (Pierson, 2000, p. 251). Essa abordagem freqentemente encontra-se associada noo de retornos crescentes, de forma que o desvio dessas trajetrias se torna cada vez mais oneroso com o passar do tempo, para os quais no apenas os eventos iniciais, mas tambm os mecanismos de reproduo, mostram-se essenciais (Idem, pp. 263-264). Na prxima seo, so descritos os principais atores institucionais envolvidos nas reformas e como esses contriburam para denir o sistema previdencirio em vigor no pas.

rsticas estruturais, os institucionalistas histricos posicionam as instituies no centro do processo decisrio, no apenas por servir como canal das aspiraes coletivas, mas tambm por contribuir decisivamente para os resultados nais. Os institucionalistas racionalistas mostram preferncia por argumentos funcionalistas quando armam que as instituies solucionam muitos dos problemas de ao coletiva que as legislaturas habitualmente confrontam (Idem, p. 11), ao mediar conitos entre grupos com diferentes interesses e contribuir para denir polticas e objetivos polticos. Em outras palavras, conforme sintetizado por North, as instituies so construdas para reduzir incertezas no intercmbio humano (1993, p. 2). Alm disso, tanto tericos histricos como racionalistas reconhecem que os fenmenos polticos so caracterizados pela presena de mltiplos pontos de equilbrio, embora mostrem vises distintas sobre a maneira pela qual os atores organizam suas escolhas. Para os racionalistas, os atores tm preferncias xas e tentam maximizar os resultados (outcomes) por meio da anlise do jogo poltico, no apenas sob a ptica do clculo estratgico, mas tambm levando em considerao as expectativas de outros atores (Hall e Taylor, 1996, p. 12). Dessa forma, os arranjos institucionais tenderiam a limitar os problemas de ao coletiva ao maximizar o potencial do atendimento ao interesse pblico. Entre os institucionalistas histricos existem diferentes vises sobre a maneira como as instituies inuenciam os indivduos. De acordo com o calculus approach, o comportamento humano condicionado por clculos estratgicos, ao passo que, na abordagem cultural, as escolhas so baseadas em interpretaes contextuais. Essa vertente tambm enfatiza a assimetria de poder em que vencedores e perdedores so claramente denidos entre diferentes grupos de interesse e os fatores ideacionais como determinantes para os desdobramentos polticos (Hall e Taylor, 1996, pp. 8-10). Ressalta, ainda, todo o contexto, em vez de fatos isolados, e observa a interao entre as instituies e os processos, numa abordagem de path dependence. Ao contrrio dos racionalistas, que se concentram na coordenao das funes das instituies, path dependence destaca o tempo (timing) e a sucesso de eventos por meio de uma perspectiva de processo histrico, enfatizando as

Atores institucionais
Haggard e Kaufman (1992) sugerem que a presso de grupos de interesse, aliada natureza e ao planejamento de certas instituies, produz os incentivos que motivam lderes governamentais na busca de determinados objetivos polticos. Os autores tambm argumentam que a densidade e a distribuio dos grupos sociais, bem como os meios pelos quais esses grupos expressam seus interesses, determinam os resultados dos processos polticos. Portanto, embora o debate em torno da reforma previdenciria tenha sido conduzido primordialmente no Congresso, muitos outros atores institucionais estiveram envolvidos na reforma. Com o intuito de avaliar a extenso da sua inuncia, utilizou-se a descrio dos atores efetuada por Alston et al. (2004) e Savoia (2005). Em seguida, comenta-se, brevemente, o papel de cada um desses atores na aprovao das emendas de 1998 e 2003.

Governo federal O governo federal foi o ator institucional mais importante, tendo sido responsvel pelo incio da reforma da previdncia nos governos Fernando Henrique e Lula. A prioridade na agenda poltica um fator essencial, no apenas em funo da submisso da emenda constitucional ao Congresso, mas tambm pela necessidade de implementao

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de legislao complementar necessria para operacionalizar o sistema. Por outro lado, o Executivo est longe de apresentar o comportamento de uma entidade unitria, e o processo decisrio encontrase diludo em diversas instncias, nas quais os interesses so, por vezes, conitantes entre si. No Brasil, a regulao e a superviso das estruturas encontram-se divididas entre os Ministrios da Previdncia Social (Regime Geral, Regimes Especial e Fundos de Penses) e o Ministrio da Fazenda (Regime Complementar). Essa separao diculta a implementao de uma poltica previdenciria de facto, no raro exigindo mediao direta do presidente e do Ministrio da Casa Civil na resoluo das controvrsias. Assim como em outros pases, o Ministrio da Previdncia Social brasileiro defende um sistema de cobertura bsica universal e busca alcanar o equilbrio entre os benefcios de todas as partes envolvidas. De outra maneira, inuenciado pelos objetivos de equilbrio scal e crescimento econmico, o Ministrio da Fazenda tem apoiado o desenvolvimento de um esquema de previdncia complementar, com participao ativa de trabalhadores e empresas, com o intuito de elevar a poupana domstica e reduzir a presena do Estado na proviso das penses.

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tram-se em diferentes estgios de maturao. Dessa forma, as presses scais tm sido relativamente menos severas quando comparadas aos gastos federais crescentes com a previdncia. Com poucas excees, em 1998, a maior parte dos estados ainda no tinha sido afetada pelo dcit crescente, ao contrrio do que j vinha ocorrendo na esfera federal. Naquele contexto, a maior parte dos servidores pblicos estaduais e municipais j integrava o Regime Geral. O cenrio era diferente em 2003: no apenas estados e municpios passaram a ser pressionados pelos mecanismos que tm contribudo para o dcit crescente do sistema previdencirio federal, mas tambm a lei de responsabilidade scal, aprovada em 2001, estabeleceu limites legais para os gastos pblicos, levando prefeitos e, especialmente, governadores a defender a reforma previdenciria.

Cmara dos deputados Fernando Henrique precisou de mais de trs anos para ter sua reforma previdenciria aprovada no Congresso. Nesse perodo, os partidos de oposio alteraram a proposta original e votaram sistematicamente contra as reformas. Em particular, o PT notabilizou-se por enviar provises individuais para serem votadas em separado na Cmara dos Deputados, os chamados destaques, bloqueando a agenda do Congresso. Ao mesmo tempo, Fernando Henrique teve que lidar com

Estados e municpios Os sistemas previdencirios dos estados e municpios so relativamente recentes e encon-

Tabela 2 Penso dos Servidores Pblicos

NVEL SERVIDORES
PbLIcOS Na

DE GOVERNO

APOSENTaDOS (2) 538,537 991,013 255,160 1.784,710

PENSIONISTaS (3) 405,237 542,895 93,345 1.041,477

aTIVa

(1)

TaXa DE DEPENDNcIa (1)/(2) +(3) 0,94 1,89 3,91 1,82

Federal Estadual Capitais estaduais Total

883,192 2.904,566 1.361,114 5.148,872

Fonte: Ministrio da Previdncia Social (2003).

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Sindicatos O movimento sindical tambm se caracterizou por diversas posies. De um lado, entidades, como a Central nica dos Trabalhadores (CUT) fortemente ligada ao PT e representante dos interesses da maior parte dos servidores pblicos , opuseram-se s reformas do sistema previdencirio. De outro, a Fora Sindical (FS), tradicionalmente mais conservadora e prxima do setor privado, apoiou as reformas e expressou interesse em instituir seu prprio fundo de penso (Pinheiro, 2004, pp. 10-12).

insurgncias dentro de sua prpria base aliada. Embora a maior parte dos deputados do PSDB e do PFL (atualmente, DEM), que representavam o ncleo de apoio ao governo, apoiasse as reformas, outros partidos, como o PMDB e PPB (atualmente, PP), freqentemente alteravam suas posies, dependendo dos resultados da barganha poltica nas negociaes com o Executivo (Madrid, 2003). Por outro lado, em dezembro de 2003, apenas oito meses aps ter submetido sua proposta para votao, Lula contou com o apoio decisivo dos partidos que formavam a coalizo no governo Fernando Henrique.

Associaes de classe, empresrios e imprensa Senado No incio de 1998, Fernando Henrique encaminhou uma nova proposta de emenda ao Senado, aps ter sido derrotado na Cmara. Nesse caso, a recepo foi mais favorvel, no s porque a maioria dos senadores apoiava as reformas, mas tambm porque no Senado, ao contrrio da Cmara, as regras so mais rgidas, e as votaes dos destaques no so permitidas sem o consenso da maioria. Em 2003, o governo federal no encontrou maiores diculdades para apoiar a reforma no Senado: Lula tinha tanto o controle da maioria dos votos com todos na base aliada, exceo de um senador do PT, que votou a favor da emenda como conseguiu assegurar o apoio de metade do PSDB. Como esperado, os aposentados opuseramse a ambas as reformas. Embora tivessem direito a um assento nos fruns de discusso do Conselho Nacional da Previdncia Social (CNPS), sua inuncia no foi to signicativa quanto de outros atores. Em contrapartida, a classe empresarial, talvez o grupo que mais apoiou as reformas dentre os setores da sociedade civil, mobilizou-se em favor das reformas propostas por ambos os governos, motivados pela possibilidade de oferecer servios nanceiros para os portadores de planos de penses individuais, ao mesmo tempo em que esperavam que a expanso dos fundos de penso gerasse liquidez, a qual supostamente deveria estimular o mercado de capitais. Como ator, a imprensa foi capaz de mudar a natureza do debate ao inuenciar a opinio pblica, especialmente durante a reforma de Lula, de duas formas: primeiro, ao trazer o assunto para uma audincia ampla, a mdia manteve a discusso na agenda poltica; segundo, ao colocar a questo previdenciria como soluo para os problemas scais, em vez de se concentrar no corte de benefcios previstos pela Constituio, a imprensa ajudou a criar um ambiente propcio para o debate sobre a reforma das aposentadorias do setor pblico. A maior parte da imprensa apoiou as reformas da previdncia, sobretudo os jornais de grande circulao, que exercem grande inuncia entre o pblico formador de opinio.6 O impacto da mdia pode ser aferido por uma pesquisa realizada em junho de 2003, mostrando que mais da metade

Judicirio O poder Judicirio, principalmente a parte composta pelos magistrados e juzes, apoiou a emenda em 1998, mas foi contra em 2003, temendo a perda de privilgios com a reforma das penses dos servidores pblicos. Os servidores pblicos do sistema judicirio deixaram de fazer oposio reforma de Lula, uma vez garantida a manuteno dos benefcios durante a produo da proposta nal enviada ao Congresso.

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dos entrevistados estava ciente da emenda e que 74% dos servidores pblicos tinham ouvido falar das reformas. Alm disso, 61% dos entrevistados armaram ser favorveis criao de um teto limitando os benefcios tanto do setor privado como do pblico.7

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estabilidade econmica obtida com o plano Real, de 1994. Nesse nterim, a reforma da previdncia e outras reformas de segunda gerao comearam a ser debatidas. A proposta de reforma do sistema previdencirio foi enviada ao Congresso pela primeira vez em abril de 1995, onde permaneceu at a sua aprovao em dezembro de 1998. Fernando Henrique, inicialmente, tentou passar uma emenda abrangente, almejando equilibrar os benefcios previdencirios dos setores pblico e privado, reduzindo privilgios, acirrando critrios de elegibilidade e atacando outros focos que contribussem para agravar o dcit scal. Assim como as reformas de primeira gerao, o objetivo principal era cortar despesas em vez de expandir a rede de proteo social. Ademais, o governo demorou a decidir se adotaria a privatizao total da previdncia, como recomendado pelo Banco Mundial, antes de optar por promover reformas paramtricas no sistema de repartio. No plano legislativo, Fernando Henrique encontrou oposio entre os setores tradicionais resistentes a mudanas no sistema previdencirio: os partidos de esquerda (liderados pelo PT), a CUT e os servidores pblicos. Em funo da fragmentao do sistema poltico e da ausncia de disciplina partidria, o governo sofreu defeces entre seus prprios aliados. Ao nal, Fernando Henrique foi capaz de passar sua proposta, ainda que com diversas modicaes, por meio de concesses e liberao de verbas para ns especcos, encaminhados por parlamentares, e tambm aceitando uma verso limitada do projeto original. As principais mudanas efetuadas no regime geral com a emenda de 1998 foram: o maior rigor para a obteno da aposentadoria, o estabelecimento de perodo mnimo de contribuio, alm de mudanas no clculo dos benefcios advindos da introduo do fator previdencirio, que funcionou como uma frmula de ajuste atuarial para os contribuintes elegveis obteno da aposentadoria. Para os servidores pblicos, o aspecto mais signicativo foi a eliminao da aposentadoria proporcional para os novos servidores, que, anteriormente, garantia a possibilidade de antecipao da aposentadoria. Enquanto alguns autores argumentam que aqueles foram ajustes mnimos ao modelo existente, outros armam que a reforma dos regimes

Organismos internacionais As principais instituies nanceiras internacionais, em particular o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional, exerceram inuncia na proposta de Fernando Henrique, no por conta de fatores condicionais, mas, principalmente, por meio das idias (Brookes, 2004). Essas instituies inuram muito pouco na reforma de Lula.

A reforma da previdncia dos governos Fernando Henrique e Lula

A reforma da previdncia no Brasil vem sendo conduzida por um processo gradual, no apenas pela necessidade de leis complementares que possam tornar a emenda operacional, mas tambm em funo da seqncia de eventos que se desdobraram ao longo de ambas as administraes. No governo Fernando Henrique, o novo sistema previdencirio atingiu principalmente os trabalhadores do regime geral. Por outro lado, a reforma de Lula teve por objetivo reestruturar a previdncia do setor pblico, em particular ao promover mudanas signicativas para os novos servidores, sem que os atuais empregados do setor pblico fossem prejudicados. No plano poltico, enquanto Fernando Henrique teve que digladiar por mais de trs anos no Congresso at que a reforma fosse promulgada em dezembro de 1998, Lula levou menos de um ano para que sua emenda obtivesse aprovao na Cmara e no Senado em 2003. Fernando Henrique estabeleceu dois objetivos principais para o seu governo: manter a estabilidade macroeconmica e reformar o Estado.8 Em seu primeiro mandato, entre 1995 e 1998, seu governo empreendeu uma srie de reformas de primeira gerao, como a privatizao de empresas estatais, ao mesmo tempo mantendo uma poltica monetria ortodoxa, com o intuito de assegurar a

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da sociedade, estabelecendo dilogo com as administraes estaduais e organizando debates sobre a reforma previdenciria no Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social entre fevereiro e abril de 2003. Com base na experincia negativa da falta de debate pblico, que acabou prejudicando seu antecessor at os estgios nais de tramitao no Congresso, Lula enfatizou a importncia da transparncia e abertura na apresentao de sua proposta. Em particular, as autoridades governamentais preocuparam-se em dissociar a idia de reforma da privatizao do sistema. No incio de seu governo, Lula confrontou o Judicirio numa srie de questes, fazendo com que juzes e outros prossionais da Justia se sentissem particularmente ameaados com a possibilidade de mudanas em suas aposentadorias. Aps assegurar que tais benefcios seriam mantidos, o ambiente acalmou-se e o presidente pde incluir a taxao dos inativos na proposta nal, um dos pontos mais polmicos de seu projeto original. Alm disso, grande parte da populao apoiou a reforma do sistema previdencirio devido discrepncia entre os benefcios oferecidos aos trabalhadores dos setores pblico e privado. Por m, o governo acabou adotando dois procedimentos distintos, alterando o teto de benefcios do Regime Geral e, ao mesmo tempo, reformando o Regime Prprio dos servidores pblicos, com o intuito de promover a convergncia de ambos os sistemas no longo prazo. O plano de unicar os diferentes benefcios sob um sistema universal foi substitudo por uma nova estratgia que priorizava os ajustes nas aposentadorias dos servidores pblicos e em critrios de elegibilidade. Numa segunda rodada, apesar da defeco de congressistas do PT e de outros partidos, o governo foi capaz de obter 358 votos, 50 a mais do que o necessrio para passar a emenda, incluindo 70 votos do PSDB, PFL e outros partidos da oposio. Para os servidores pblicos na ativa, a idade mnima de aposentadoria foi mantida (53 anos para homens e 48 para mulheres), mas com uma reduo de 5% por ano, aplicada queles que decidissem se aposentar antes da idade de referncia (60 e 55, para homens e mulheres, respectivamente), para aqueles que haviam ingressado no servio pblico antes de 16 de dezembro de 1998. O benefcio seria calculado com uma mdia das contribuies, tal qual no Regime Geral. Como

geral e complementar foi bem-sucedida. O governo Fernando Henrique empreendeu grandes esforos para quebrar a rigidez imposta pela Constituio de 1988, com o intuito de obter maior exibilidade e implementar as mudanas utilizando os canais legais regulares. Nesse contexto, uma das maiores conquistas para a reforma de 1998 foi desconstitucionalizar a regra de clculo dos benefcios para os trabalhadores sob o Regime Geral, possibilitando a mudana da idade e o limite das aposentadorias especiais. Ainda assim, a reforma no efetuou mudanas substanciais no sistema previdencirio, especialmente no que tange s aposentadorias do setor pblico, levando a uma percepo generalizada de que um dos principais fatores do desequilbrio permaneceu intocado. Em contrapartida, Lula encontrou um ambiente institucional muito mais propcio e oportuno para a consecuo das reformas de segunda gerao, uma vez que as alianas formadas no Congresso lhe garantiam maioria, e o PSDB, agora na oposio, comprometera-se a votar com o governo na reforma da previdncia. Os mercados nanceiros j se haviam acalmado aps o turbulento perodo entre a eleio e a transio para a nova administrao, devido sinalizao de Lula de que as medidas de estabilizao macroeconmica adotadas por seu antecessor teriam continuidade. Do ponto de vista legal, as barreiras constitucionais que poderiam ter prejudicado as tentativas de ajuste do oramento scal atravs das reformas da previdncia haviam sido eliminadas com a emenda aprovada em 1998. Com o intuito de avaliar o ambiente em ambas as reformas, Savoia (2005) estima o peso das instituies e o nvel de apoio de cada um desses atores em ambas as reformas (Tabela 3). Ao calcular o apoio total recebido por Fernando Henrique e Lula em suas respectivas reformas, numa escala normalizada, observa-se que o primeiro tinha aproximadamente 55% de todo o apoio institucional, enquanto o segundo contava com menos de 37% do suporte dos atores considerados. Quando o PT assumiu o poder, no havia proposta formal para o problema da previdncia, apesar de algumas referncias genricas de que a questo seria abordada, conforme apresentado no Programa de Governo de Lula. Desde o incio, o governo procurou discutir com diferentes setores

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incentivo para aqueles que decidissem adiar sua aposentadoria, um adicional de 11% foi includo. Para os novos servidores, as regras sero semelhantes quelas adotadas no Regime Geral, em que os benefcios seriam calculados com base no conjunto das contribuies anteriores, at o limite de R$ 2.400,00, complementados por esquemas voluntrios de contribuio. No caso dos aposentados do setor pblico, a principal mudana foi a taxao em 11% para aqueles cujos benefcios fossem superiores a R$ 1.440,00, no servio pblico federal, ou R$ 1.200,00, para as demais esferas. A exceo cou por conta daqueles portadores de direitos adquiridos, que permaneceriam livres do imposto. Para os trabalhadores do setor privado na ativa, os benefcios seriam elevados a R$ 2.400,00, em comparao ao limite anterior de R$ 1.869,00. A emenda tambm possibilitou a proviso da aposentadoria de um salrio mnimo para trabalhadores de baixa renda. Para os futuros trabalhadores, o benefcio de R$ 2.400 foi mantido, com uma reduo de 30% aplicada sobre o montante excedendo esse limite.

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por meio da avaliao das perdas e dos ganhos que integram as negociaes no contexto do jogo poltico (calculus approach). Nesse contexto, o institucionalismo histrico ajuda a esclarecer o papel do Congresso e de outras instituies no processo de denio das reformas. De um lado, as aes de Fernando Henrique foram limitadas por provises constitucionais que tiveram de ser alteradas para que mudanas subseqentes no sistema previdencirio fossem implementadas, pelo nvel dos custos de transio, levando ao abandono da idia da privatizao total do sistema, e pela falta de coordenao e disciplina entre os partidos da base aliada. De outro lado, seu governo foi capaz de contar com o apoio de diferentes foras no Congresso, apesar de uma oposio organizada, para passar a reforma. Em ltima instncia, a dinmica poltica que levou concretizao das mudanas na previdncia foi determinada por uma trajetria path dependent, em que a reforma de Lula seguiu os passos iniciados por Fernando Henrique ao priorizar o equilbrio scal em vez de estender os benefcios pela ampliao do sistema. Se a instituio de benefcios previdencirios, no comeo da dcada de 1920, compe o cenrio inicial da presente discusso, outros eventos subseqentes deniram o sistema previdencirio atualmente em vigor. Por exemplo, a unicao de todas as aposentadorias do setor privado sob um fundo pblico nico administrado pelo governo ocorrida em 1967 serviu como base para o Regime Geral. Da mesma forma, uma nova regulao iniciada nos anos de 1970 estabeleceu os fundamentos do sistema de contribuies voluntrias que correspondem ao atual regime de previdncia complementar. Alm disso, o clculo da dvida implcita tem sido o argumento mais convincente em suporte s reformas paramtricas e, desde a sua incorporao ao debate das reformas, tem havido consenso de que a privatizao total do sistema previdencirio seria politicamente invivel. Finalmente, os altos custos de transio e as grandes diferenas sociais so fatores determinantes para a manuteno do atual sistema de repartio. Lula elegeu a reforma da previdncia como uma das prioridades do incio de seu governo por pelo menos duas razes: para reforar seu compromisso com a manuteno da estabilidade econmica e para tirar proveito do momento poltico

A reforma do sistema previdencirio: uma viso institucionalista

As reformas previdencirias de 1998 e 2003 foram iniciadas por motivaes semelhantes (presso do dcit scal), enfrentaram diculdades comuns (fragmentao poltica e jogos de interesses) e compartilharam um mesmo palco (Congresso). Mas o contedo das reformas diferiu substancialmente, assim como as foras contrrias com as quais cada governo teve que se defrontar. Com o objetivo de entender o papel dos atores institucionais e os processos envolvidos na reforma da previdncia, uma abordagem neo-institucionalista, por meio das vertentes histrica e racional, oferece um arcabouo terico adequado para a presente discusso. Sob as lentes do institucionalismo histrico possvel compreender a adoo das polticas macroeconmicas liberais por Fernando Henrique e a abordagem pragmtica de Lula em suas reformas. Na presidncia, as preferncias so denidas no apenas pelas responsabilidades inerentes posio de liderana (cultural approach), mas tambm

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primeira vista, ao optar por enfatizar a reforma da previdncia do setor pblico, Lula teve que se defrontar com interesses desse setor, grupo com o qual tem fortes laos histricos. No presente caso, o governo encontrou um problema tpico de ao coletiva, o que poderia contradizer uma suposio baseada no pensamento racional, em que os atores so dotados de preferncias predeterminadas. Entretanto, o fato de a reforma ter se concentrado nos benefcios dos futuros servidores parte evidente da barganha poltica que manteve

aps a vitria nas urnas. A deciso de reformar a previdncia dos servidores pblicos pode ser analisada da perspectiva dos custos polticos. Caso se mantivesse indiferente ao problema que permanecera pendente na reforma anterior, o governo Lula seria prejudicado com o dcit crescente, devido ao aumento dos gastos com a previdncia dos servidores pblicos e com a perda de credibilidade por no se empenhar na resoluo de um problema com grande impacto sobre o oramento da Unio.

Tabela 3 Apoio Comparativo s Reformas

APOIO REfORma DE FERNaNDO HENRIQUE (l) (-2 to +2) APOIO

CaTEGORIa

SUbcaTEGORIa

ATOR

INSTITUcIONaL

FORa (S) (1-4)

REfORma DE

LULa (k) (-2 to +2)

(i)

ORGaNIZaES
INTERNacIONaIS

Instituies nanceiras internacionais

1.Banco Mundial, FMI (durante o governo Fernando Henrique) 2. Banco Mundial, FMI (durante o governo Lula) 3. Federal 4. Estadual 5. Municpios

1 4 3 2 4 4 3 3 3 3 1 2

2 1 1 0 0 1 -2 1 2 -2 2

2 2 2 2 1 1 -1 0 1 2 -2 2

Executivo

ESTaDO Legislativo

6. Chamber of Deputies 7. Senate

Judicirio

8. Supreme Court 9. CUT

Sindicatos SOcIEDaDE Setor privado Associaes de classe Imprensa Fonte: Baseado Savoia (2005).

10. Fora Sindical 11. Fiesp 12. Aposentados 13. Jornais

cIVIL

A REFORMA DA PREVIDNCIA NO BRASIL

os benefcios dos atuais servidores. Esse aspecto refora o comprometimento de Lula com os atuais trabalhadores no servio pblico, que se beneciaram s custas dos futuros servidores. Numa anlise mais ampla, o institucionalismo racional poderia esclarecer a estratgia de Lula ao promover a reforma da previdncia, em que seus laos com o trabalho organizado claramente facilitaram a passagem da emenda. Tais ligaes no apenas contriburam para minar a resistncia dos sindicatos e dos partidos de esquerda, mas tambm ajudaram a construir uma relao de conana entre o governo e as potenciais foras contrrias s reformas, essencial para a denio das expectativas e a concluso das negociaes. Pinheiro (2004) tambm utilizou a lgica da ao coletiva para explicar por que, apesar dos planos de uma reforma ambiciosa, Fernando Henrique precisou de mais de trs anos para passar uma verso restrita da emenda em novembro de 1998. Embora o presidente tenha encontrado um ambiente institucional menos favorvel tanto no Congresso como na sociedade civil, alguns dos itens da proposta original foram mantidos na emenda constitucional, mesmo aps vrias batalhas legislativas nos subcomits e no plenrio. Ainda assim, a previdncia dos servidores pblicos permaneceu quase intocada em funo da capacidade de mobilizao da oposio contra as reformas. Se, de um lado, a lgica da ao coletiva ajuda a entender por que certos grupos so capazes de bloquear as reformas, de outro, no explica a capacidade do governo em promover reformas paramtricas, apesar de feroz oposio. Como Lula foi capaz de promover reformas que feriam os interesses de alguns dos principais aliados de seu partido? Tal questo no explicada pela lgica da ao coletiva, que tende a superestimar a capacidade dos grupos de bloquear a agenda com o intuito de promover seus interesses particulares. Ao mediar o jogo poltico, os elementos institucionais em ltima instncia possibilitaram que as reformas tivessem algum grau de sucesso, na viso de seus proponentes. Enquanto os fatores institucionalistas histricos foram instrumentais na escala das decises, denindo os atores mais atingidos pelas mudanas, o institucionalismo racional relaciona-se a um segundo nvel de anlise,

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em que os atores institucionais contriburam para denir o escopo dos resultados nais, diferenciando a forma como atuais e futuros benecirios seriam afetados pelas reformas. Para Fernando Henrique, esse cenrio levou-o a aceitar uma soluo subtima decorrente das limitaes institucionais existentes. Para Lula, pode ter comprometido o projeto inicial do governo em promover um sistema previdencirio mais equilibrado para trabalhadores dos setores pblico e privado, em benefcio dos atuais servidores.

Concluses
Desde que a democracia e a estabilidade macroeconmica foram alcanadas, tem-se visto um novo conjunto de prioridades na agenda poltica brasileira. A reforma do sistema previdencirio tem sido uma parte importante na busca pelo equilbrio scal do governo. Ainda assim, foi apenas na segunda metade da dcada de 1990 que a sustentabilidade do sistema previdencirio passou a ocupar espao de destaque no cenrio poltico. Isso se deve aos reajustes reais de benefcios e estabilizao, que tornaram explcitos os desequilbrios oramentrios da previdncia. O objetivo inicial de conduzir amplas reformas no correspondeu s expectativas iniciais de Fernando Henrique por diversas razes, entre elas, a fragmentao poltica e a frgil disciplina partidria, que acabaram minando a possibilidade de encaminhar uma proposta mais extensa do que aquela aprovada pelo Congresso em 1998. Mas o governo tambm falhou ao deixar de empreender uma ao coordenada que poderia ter levado a um consenso inicial dentro da prpria administrao, o que teria facilitado as negociaes no mbito do Congresso. Como as solues foram discutidas principalmente no nvel tecnocrtico, sem abertura para o debate pblico, a ausncia de transparncia acabou gerando reaes negativas em diversos setores da sociedade civil. Apesar de um ambiente comparativamente favorvel implementao da reforma previdenciria, Lula tambm frustrou aqueles que esperavam uma resposta efetiva ao problema do dcit scal causado pelo desequilbrio na previdncia. No s o desempenho de Lula ao lidar com a aposentado-

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mittee on Ways and Means, Hearing on Social Security Reform Lessons Learned in Other Countries). 2 Ver Social Security Privatization: Experiences Abroad, Washington, D.C., Congressional Budget Ofce, 1999. O clculo dos custos de transio complexo e diferentes nmeros so encontrados na literatura, conforme descrito por Bravo e Uthof (1999), Mesa-Lago (2000) e Gil, Packard e Yermo (2005).

ria dos trabalhadores do setor privado foi mnimo como tambm a reforma falhou ao deixar de contemplar os benefcios dos atuais servidores e dos trabalhadores inativos no setor pblico, principalmente aqueles lotados nos rgos federais, uma das mais importantes distores do presente sistema. Com o intuito de explicar como Fernando Henrique e Lula abordaram a questo da reforma previdenciria, utilizou-se o institucionalismo histrico e racional como fundamento terico. Nesse contexto, path dependence foi o instrumental para a discusso da escala da agenda e dos processos polticos, ao passo que a abordagem racionalista ajudou a compreender o escopo da reforma de Lula. Alm disso, foram utilizados elementos da lgica da ao coletiva para mostrar como os atores sociais se organizam, embora tambm se tenha enfatizado os limites dessa abordagem, que no explica por que foi possvel aprovar verses ainda que limitadas da reforma da previdncia. O Congresso foi apresentado como o principal palco para o aprimoramento do sistema previdencirio, e concluiu-se que a habilidade de negociar o processo, levando-se em considerao as limitaes impostas pela Cmara dos Deputados e Senado, oferece tanto desaos como oportunidades para os proponentes das reformas. No passado, Fernando Henrique teve problemas com uma fraca coalizo ao lidar com uma oposio organizada. No caso de Lula, a evoluo das reformas dependeu da capacidade do governo de superar suas batalhas internas, ao mesmo tempo em que teve que conviver com os limites impostos pelo prprio PT. Em resumo, ao comparar a reforma da previdncia de Fernando Henrique e Lula, concluiu-se que as instituies so elementos fundamentais na determinao dos processos e dos resultados nais caracterizados por vencedores (atuais servidores pblicos) e perdedores (os futuros servidores pblicos e a populao em geral). Se, de um lado, as instituies tm contribudo para diminuir o ritmo das reformas, de outro, tm criado oportunidades no processo de ajuste do sistema previdencirio brasileiro. O problema ainda persiste.

4 Embora uma terceira vertente sociolgica tambm seja encontrada na literatura neo-institucionalista, optou-se por focar a discusso nas duas variedades apresentadas neste estudo. 5 Thelen (1999, pp. 369-371) argumenta que a fronteira entre o institucionalismo histrico e o racional vem sendo erodida, algo com que Hall e Taylor tambm concordam quando argumentam que outros racionalistas comearam a incorporar cultura e crenas em seu trabalho (1996, p. 23). 6 Em editorial, o jornal O Estado de So Paulo publicou que interesses particulares e corporativos so prejudicados na mudana e, sendo assim, no so muitas as pessoas dispostas a considerar que o que se visa a correo de um sistema que vem provocando enormes transferncias de renda dos trabalhadores do setor privado para os do setor pblico, alm de ser o maior fator estrutural do desequilbrio das contas pblicas. Ver O Estado de So Paulo, Governo vence a primeira prova, 7/8/2003, no site http://www.previdenciasocial. gov.br/reforma/opiniao/outros_20030807.htm. 7 Ver Folha de So Paulo, Maioria contra taxao de inativos, diz pesquisa, 30/6/2003, no site http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u50675.shtml.

8 Palestra de Fernando Henrique Cardoso proferida comunidade acadmica brasileira da Universidade de Columbia (Columbia University School of Law, Nova York, 2005).

BIblIOgRafIa
ALSTON, Lee J.; MELO, Marcos A.; MUELLER, Bernardo & PEREIRA, Carlos. (2004), Political institutions, policymaking processes and policy outcomes in Brazil. Latin America Research Network, Washington, D.C., IADB. BRAVO, Jorge & UTHOFF, Andras. (1999), Transitional scal costs and demographic fac-

NOTAS
1 Depoimento de Steven J. Kay em 11 de fevereiro de 1999 (ver Testimony Before the House Com-

A REFORMA DA PREVIDNCIA NO BRASIL

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Apndice
Com base nos dados da Tabela 2, calculou-se o ndice de Apoio Institucional Reforma, ISR, considerando as preferncias dos diferentes atores por meio de uma mdia ponderada com os pesos dados pela soma dos produtos da fora e o nvel de apoio institucional de cada ator, dividida pela fora total, durante o processo de aprovao de ambas as emendas. Tambm se deniu S como fora, I como nvel de apoio e i como ator institucional. Em ambas as reformas, o nvel mximo de apoio de cada ator institucional, Max(l), 2,00. Ao normalizar a expresso e apresentar os resulta-

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dos em termos percentuais, obtm-se os seguintes ndices de apoio institucional s reformas:

rEsumos / absTracTs / rsums

A RefORMa da pRevIdncIa nO BRasIl: estUdO cOMpaRatIvO dOs gOveRnOs FeRnandO HenRIqUe CaRdOsO e LUla Sidney Nakao Nakahodo e Jos Roberto Savoia Palavras-chave: Reforma da previdncia; Institucionalismo; Neo-institucionalismo; Path depedence. Aps alcanar estabilidade macroeconmica, ao mesmo tempo em que privatizava empresas estatais e consolidava outras reformas de primeira gerao, o Estado brasileiro vem buscando equilibrar o oramento scal por meio da promoo de uma srie de reformas de segunda gerao. O presente trabalho discute os processos polticos envolvidos numa das mais crticas dentre elas: a reforma do sistema previdencirio. Ao comparar as reformas de Fernando Henrique Cardoso e Lula, buscou-se entender como atores, preferncias e estratgias moldaram as emendas nais aprovadas em 1998 e 2003, respectivamente. A concluso que as instituies foram essenciais para a caracterizao dos vencedores (atuais servidores pblicos) e perdedores (a populao em geral e os futuros servidores). THE POLITICS OF PENSION REFORMS IN BRAZIL: A COMPARATIVE STUDY OF THE CARDOSO AND LULA ADMINISTRATIONS

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La RfORMe de la scURIt sOcIale aU bRsIl: tUde cOMpaRatIve des gOUveRneMents FeRnandO HenRIqUe CaRdOsO et LUla Sidney Nakao Nakahodo et Jos Roberto Savoia Mots-cls: Rforme de la scurit sociale; Institutionnalisme; No-institutionnalisme; Path depedence. Aprs avoir atteint la stabilit macroconomique, tout en privatisant les entreprises publiques et en consolidant dautres rformes de premire gnration, ltat brsilien cherche, depuis, quilibrer son budget scal par la promotion dune srie de rformes de seconde gnration. Ce travail aborde les processus politiques qui font partie de la plus critique dentre elles: la rforme du systme de scurit sociale. En comparant les rformes de Fernando Henrique Cardoso et de Lula, nous avons cherch comprendre comment les acteurs, les prfrences et les stratgies ont faonn les changements constitutionnels approuvs, respectivement, en 1998 et en 2003. La conclusion est que les institutions ont t essentielles pour la caractrisation des gagnants (les fonctionnaires actuels) et les perdants (la population dune faon gnrale et les futurs fonctionnaires).

Sidney Nakao Nakahodo and Jos Roberto Savoia Keywords: Social security reform; Institutionalism; Neoinstitutionalism; Path dependence. After reaching macroeconomic stability while privatizing state companies and implementing other rst generation reforms, Brazil has tried to balance its scal budget by promoting a series of second generation reforms. The present paper discusses the political processes involved in one of the most critical of these, i.e. the reform of the pension system. By comparing the pension reforms enacted under Fernando Henrique Cardoso and Luiz Incio Lula da Silva, we try to understand how actors, preferences, and strategies shaped the nal amendments approved in 1998 and 2003, respectively. We conclude that institutions have been crucial elements in the characterization of winners (present civil servants) and losers (the overall population and the future civil servants).