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Desafios para a ao do movimento na implementao das polticas

Braslia, dezembro de 2009

Desafios para a ao do movimento na implementao das polticas

Desafios para a ao do movimento na implementao das polticas

Braslia, dezembro de 2009

Articulando a Luta Feminista nas Polticas Pblicas

ndice
Apresentao ________________________________________7
Silvia Camura e Guacira C. de Oliveira

Discusso 1

As mulheres na democratizao da gesto pblica e o projeto feminista ____________________________9

Discusso 2

Contradies que enfrentamos na implementao de polticas para mulheres _____________________________13

Discusso 3

Obstculos implementao de polticas justas e democratizantes ___________________________________17

Discusso 4

Avaliando os espaos e estratgias da luta feminista nas polticas pblicas _________________________21

Discusso 5

Planejamento em polticas pblicas e a questo do oramento _______________________________25

Discusso 6

Idias e proposies para avanar em nosso modo de atuao _______________________________29

Fotografias

Seminrio Nacional: As Mulheres na Democratizao da Gesto Pblica e o Projeto Feminista __________________33

Articulando a Luta Feminista nas Polticas Pblicas

Apresentao
H alguns anos mulheres feministas ocupam espaos nos governos e a tentam levar adiante mudanas na orientao das polticas pblicas. Contudo pouco se tem refletido coletivamente sobre esta prtica e seus desafios. Companheiras que viveram ou vivem esta experincia alertaram no encontro nacional da AMB em 2006 sobre a falta de espao no movimento de mulheres para intercmbio e reflexo critica feminista e coletiva sobre tais experincias, que se constituem tambm numa estratgia para aumentar nosso poder de incidncia sobre os governos executivos. Para responder a esta demanda, a AMB instalou um novo espao de discusso que rene companheiras que esto atuando na luta feminista nas polticas pblicas, seja como gestoras no mbito de governos, seja como conselheiras nos espaos de controle social, ou como assessoras, alm das inmeras que fazem a luta feminista nas polticas pblicas a partir do prprio movimento. Com esta publicao buscamos garantir a memria das reflexes acumuladas no debate coletivo entre estas companheiras que se encontraram em dois momentos, nos anos de 2008 e 20091, para debater sobre a questo da implementao das polticas para mulheres, apontando os desafios para nosso movimento. Por indicao das participantes destes debates, fazemos esta publicao para cumprir com uma dupla finalidade: registrar o pensamento construdo coletivamente e colocar esta produo a servio da reflexo de cada uma e de todas ns que estamos engajadas nesta estratgia. Para contextualizar os contedos desta publicao, procuramos complementar a sistematizao com informaes sobre as mulheres na democratizao da gesto pblica e a implementao das polticas para mulheres no momento presente. Esperamos ter sido bem sucedidas. A todas as participantes da oficina e do seminrio nossos agradecimentos por compartilharem suas experincias e saberes. Silvia Camura e Guacira C. de Oliveira p/coordenao executiva nacional da AMB.

1 Oficina preparatria (2008) e seminrio nacional (2009) As Mulheres na democratizao da gesto pblica e o projeto feminista. Promoo AMB-Articulao de Mulheres Brasileiras, realizao Cfmea e SOSCorpo.

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DISCUSSO

As mulheres na democratizao da gesto pblica e o projeto feminista


A luta feminista, em todo o mundo, e tambm no Brasil, produziu muitas alteraes no Estado, suas leis e instituies, na orientao das polticas pblicas e no modo de atuar dos governos. Mas nem sempre as mulheres colocaram-se da mesma maneira frente o Estado, e o Estado, ao longo da histria, tratou a ns mulheres de forma muito variada. Neste texto queremos resgatar um pouco da relao entre o Estado e as mulheres e apontar os desafios de hoje para o feminismo. No passado, durante muito tempo, e ainda hoje, por tradio de nossa cultura poltica, ns mulheres nos acercamos do Estado na condio de beneficirias passivas de polticas assistenciais, voltadas essencialmente para a maternidade, o amparo infncia e velhice. Por conta das relaes de explorao, muitas de ns da classe trabalhadora empobrecida eram qualificadas pelos governos como carentes enquanto outras mulheres organizavam o trabalho beneficente, na condio de primeiras damas, atuando a partir do lugar de esposa do vereador, mulher do prefeito, sobrinha do governador, filha do deputado, enfim, na condio de parente/dependente e em representao dos homens da elite que detinham o poder. No comeo do sculo XX, por conta desta experincia, vrias de ns j detinham muito saber sobre como administrar o clientelismo nas comunidades, como apresentar e negociar demandas junto classe poltica que, naquele perodo, era marcadamente composta por representantes dos interesses das oligarquias agrrias: cafeicultores, pecuaristas, usineiros. Nas primeiras dcadas do sculo passado, as lutas por polticas pblicas no eram uma realidade como so hoje, e muitas lutas sociais centravam-se na questo da terra, onde ns mulheres ramos poucas na poltica, ainda que valorosas. Foi muito tempo depois que confrontamos o movimento sindical rural e passamos a ter espao na direo das lutas no campo que por sua vez, com o passar dos anos, vieram a constituir-se em polticas pblicas. A partir dos anos 1930, com o avano da industrializao e urbanizao no pas, novas formas de relao com o Estado comearam se estabelecer. Ao longo dos anos seguintes,

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j no nos colocvamos mais como beneficirias passivas de assistncia do Estado, mas sim como demandantes. Com o tempo, passamos a atuar de forma organizada e coletiva, afirmando direitos e exigindo polticas pblicas: polticas contra carestia, moradia, creche, transporte. Por 20 anos, do incio dos anos 1970 ao final dos anos 1980, seguimos na luta por direitos com garra e muitas conquistas. Sendo que para os movimentos sociais, incluindo ns mulheres, as conquistas principais ficaram garantidas na Constituio de 1988, um marco na democratizao do Estado brasileiro. Foi na transio entre a ditadura e a Assemblia Constituinte de 88, que tomaram forma as chamados as administraes democrticas, inicialmente levadas adiante pelos setores progressistas e que se opunham ditadura e mais tarde pelos governos liderados por partidos surgidos ps-ditadura. Estes governos abrem novas possibilidades para as mulheres atuarem na democratizao da gesto pblica. Rapidamente mulheres feministas, que j eram muitas neste momento, cobraram destes governos a instituio de espaos e polticas que promovessem a igualdade, direitos e liberdade para as mulheres. Surgem os primeiros conselhos e nos anos seguintes aparecem as muitas iniciativas de polticas para mulheres no plano municipal. A luta feminista alcanou muitos avanos neste contexto favorvel. As mulheres feministas inventaram

novas instituies: os conselhos de defesa dos direitos da mulher, as delegacias da mulher, o PAISM- Programa de Ateno Integral Sade da Mulher, os mecanismos de polticas para mulheres. Alm disso, confrontaram o poder do Estado patriarcal de muitas formas: atuando por dentro, formando o funcionalismo pblico, reorganizando servios, assessorando administraes pblicas e nelas trabalhando na gesto, e por fora, brigando por cotas nas eleies e democracia na poltica, fazendo presso, protestos, manifestaes pblicas. Ao final dos anos 1980 e incio dos anos 1990, as mulheres feministas tinham instalado uma nova forma de atuao e relao com o Estado, a de sujeito poltico da democratizao do pas e da gesto pblica. Entretanto, no ltimo quarto do sculo XX, por conta do avano da doutrina neoliberal na administrao pblica e o avano da ideologia neoliberal em toda a sociedade, atravessamos um perodo de refluxo que ainda no est superado. A partir do neoliberalismo, emergem novas formas de relao Estadas versus mulheres. De um lado, ns mulheres passamos a ser mobilizadas por diversos agentes sociais como fora de trabalho voluntria para implementao de polticas sociais focalizadas e compensatrias realizadas a baixo custo. De outro, os governos retrocedem nas polticas de emprego e nas polticas sociais, aprofundando a carga de trabalho das mulheres e bloqueando avanos no campo da autonomia econmica.

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Um exemplo expressivo do uso da fora de trabalho feminina gratuita o trabalho social da Pastoral da Criana, que cresceu significativamente na era neoliberal. Esta ao religiosa apoiada financeiramente pelo Ministrio da Sade, mas seus resultados se sustentam no trabalho voluntrio de centenas de mulheres da classe trabalhadora empobrecida, muitas das quais desempregadas e sem qualquer renda prpria. Ou seja, justo aquelas mulheres que deveriam ser beneficirias do Estado, so as que suportam as jornadas extensas de trabalho, em casa e na comunidade, para fazer o papel do Estado: reduzir a mortalidade infantil. A explorao das mulheres , entretanto, mascarada pela idia de que somos colaboradoras e parceiras imprescindveis para os governos. O mesmo podemos dizer de outras iniciativas, a exemplo das fiscais do Sarney ou o caso das agentes de sade e sua luta por reconhecimento de direitos trabalhistas. Quanto aos bloqueios nossa autonomia econmica, estes crescem na era neoliberal por conta da retrao da ao do Estado, que reduziu sua presena tanto na esfera da economia e da produo, como na esfera da reproduo social e vida domstica. Ou seja, do mesmo modo que a retirada do Estado da esfera das atividades produtivas levou a privatizao das empresas estatais em diferentes reas, a retrao do Estado na rea reprodutiva restringiu e anulou a ao do Estado em polticas importantes que podem liberar o tempo e a fora de trabalho

das mulheres, tais como escolas pblicas em tempo integral, servios de cuidados a idosos, ampliao do atendimento do SUS, investimentos em saneamento pblico, construo de moradias populares, pavimentao de ruas, equipamentos de lazer. Esta poltica de retrao do Estado na esfera reprodutiva, prpria do neoliberalismo, leva a super-explorao das mulheres com a intensificao da dupla jornada de trabalho para aquelas que conseguem entrar no mercado de trabalho (formal e informal) e com a extenso do tempo total de trabalho das donas de casa, todas enfrentando piores condies para os trabalhos de cuidados com a famlia e com cada vez menos tempo para si mesmas. Neste incio do sculo 21, entretanto, aquele processo de ascenso da doutrina neoliberal que vinha se desenvolvendo, foi colocado em xeque. O quadro mundial comear a mudar. Esta possibilidade est dada em razo de trs fatores e muita luta. De um lado aparecem com fora nos estudos e avaliaes governamentais de desenvolvimento os limites e reconhecimento do fracasso da proposta neoliberal, isto por parte de amplos setores polticos e da grande mdia internacional. De outro lado, ocorre retomada das lutas de resistncia e por direitos dos movimentos sociais. E por fim, ocorrem vitrias eleitorais no Brasil e vrios pases da Amrica latina, de novos governos com presena do campo da esquerda. Nesse contexto, eclodiu a crise

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financeira internacional, que ps por terra os dogmas neoliberais. A interveno do Estado no sistema financeiro, a injeo de recursos pblicos na economia privada, foram algumas das medidas tomadas por vrios governos, inclusive aqueles que sempre sustentaram o receiturio do Consenso de Washington. A ordem neoliberal est em crise e o sistema capitalista est buscando outros caminhos para manter a acumulao e a concentrao da riqueza. No perodo recente, aqui no Brasil, em especial aps a I Conferncia Nacional de Polticas para Mulheres (2004), as oportunidades para uma ao feminista na gesto pblica voltaram a crescer e de forma muito significativa: novos conselhos e organismos executivos so instalados no plano estadual e municipal por todo pas e multiplicam-se grupos de trabalho e iniciativas diversas em todos os nveis de governo. Hoje, a institucionalizao da proposta de polticas para mulheres, leva mais e mais mulheres a ocupar espaos na gesto pblica, seja pela via da participao em conselhos de direitos da mulher, seja na direo de organismos de polticas para mulheres institudos no poder executivo, ou ainda atuando na disputa de orientao destas polticas no momento das Conferncias. O Estado, entretanto, no est transformado e a cultura poltica patriarcal e neoliberal no foi inteiramente superada nos governos do campo da esquerda e muito menos nos governos conservadores. Por isto,

na gesto pblica convivem diferentes formas de relao do Estado com as mulheres, o que nos coloca frente a uma gama de contradies entre as velhas e novas formas de conferir lugar s mulheres na poltica pblica. Todas as formas anteriores mencionadas permanecem e convivem com novas formas que foram se instituindo no tempo e pela luta feminista. Nos governos conservadores, as mulheres ainda esto no lugar de cliente e me beneficiria-passiva da ao do Estado. Sempre que a perspectiva neoliberal permanece nas polticas pblicas, em todos os nveis de governos, ainda nos reservam o lugar de colaboradoras, parceiras e trabalhadoras super-explorada. Mas, estamos mantendo, nos governos progressistas, a posio de sujeito poltico conquistada na luta feminista, atuando como movimento de lutas por direitos, algumas de ns como gestora ou como agentes de controle social. neste quadro, que ns mulheres feministas precisamos resistir e confrontar velhas formas de atuao das mulheres (e homens) na gesto pblica. Precisamos seguir construindo marcos de institucionalizao de prticas feministas na gesto pblica condizentes com o projeto feminista de democracia, justia, igualdade e autonomia para todas as mulheres. Esta necessariamente a linha poltica da AMB na atuao na gesto pblica e o nosso desafio.

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DISCUSSO

Contradies na implementao das polticas para mulheres


Sabemos todas que a implementao das polticas para mulheres no est, na grande maioria das situaes, sob orientao ou sob o controle de mulheres feministas. Foras polticas anti-feministas e anti-democrticas mantm forte influncia sobre as prioridades, a direo e a velocidade de implementao das polticas pblicas. Percebe-se de forma bastante ntida que a implementao real de polticas para mulheres, nesta correlao de foras adversa, tem um limitado poder de democratizao do Estado e resulta em muitos equvocos, alm de enfrentar a esperada resistncia. Em nome das polticas para mulheres, setores conservadores promovem um renascer do primeiro damismo e das polticas para as mulheres carentes, que supostamente apenas tem carncias e nunca direitos. Esposas de polticos, pelo fato de serem esposa, assumem a promoo e execuo de algumas iniciativas governamentais orientadas para o pblico feminino, sem uma viso das funes pblicas que cabe ao Estado. Nesta perspectiva, muitas iniciativas de polticas para mulheres s tem de novo este nome, mas, na maioria dos casos, so velhas polticas que em muito pouco contribuem para promover a igualdade, enfrentam superficialmente os problemas reais na vida das mulheres e no promovem qualquer transformao do Estado e da poltica pblica. A disputa entre as foras neoliberais e anti-neoliberais segue acirrada. De forma recorrente mulheres continuam a ser convocadas a participar da execuo de polticas pblicas com baixo custo, que no avanam na universalizao de direitos das mulheres, portanto no contribuem para a transformao de suas vidas. Outra questo importante que, na proposio de terceirizar a execuo de polticas, a proposta neoliberal abre os fundos pblicos a iniciativas da sociedade civil. Com isto, muitos setores conservadores e anti-feministas esto, em nome do trabalho com mulheres, acessando recursos pblicos e executando polticas sociais de distintos ministrios, entre eles o da sade, o de desenvolvimento social e outros. Estas aes nem sempre contm perspectiva favorvel s mulheres, como no caso de organizaes crists catlicas, com orientao conservadora e

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fundamentalista que acessam recursos pblicos para trabalho social conservador e anti-feminista no campo e nas cidades. Apesar de contextos favorveis, mesmo nos governos do campo democrtico, com frequncia, corremos o risco de ver a luta feminista nas polticas pblicas ficar confinada execuo do oramento de um mecanismo de mulheres: uma secretaria da mulher ou conselho, que no atua nem tem poder de influir na ao total do governo que integra, nem tampouco competncia legal para implementar a ao governamental na maioria dos setores. Quando muito, vemos a poltica para mulheres ficar restrita a programas e aes alocados no Plano Nacional de Polticas para Mulheres. E a sua execuo, ademais, limitada aos mecanismos de mulheres do executivo, que em muitos casos sequer existem. Portanto, estamos sempre correndo risco de nossas propostas serem reduzida ao tamanho do compromisso de boa parte destes governos com a promoo da igualdade de gnero. Sabemos todas, mas precisamos recordar sempre, que polticas para mulheres foi a forma que encontramos para dar nome proposta feminista de criao polticas que sejam favorveis mudana das condies de vida das mulheres, que sejam polticas de promoo da igualdade e justia social. Ou seja, ao cunhar e usar a expresso poltica para mulheres o movimento fazia uma denncia e enunciava uma demanda: h polticas que no so para o bem das mulheres,

no queremos polticas pblicas orientadas a favorecer os interesses da elite, demandamos polticas orientadas a favorecer os direitos das mulheres, considerando a realidade de que este um grupo submetido a explorao e opresso capitalista, patriarcal e racista, que tem seus direitos violados. Contudo, esta concepo de poltica para mulheres minoritria entre os/ as agentes governamentais e setores da sociedade civil que atuam hoje na implementao de tais polticas, boa parte deles sem qualquer perspectiva feminista do debate. A experincia que vivemos hoje demonstra que, efetivamente, o termo polticas para mulheres se presta a muitas prticas polticas, prticas que esto orientadas por diferentes concepes de Estado e de polticas pblicas. H uma enorme disputa de significados sobre o que fazer poltica para mulheres e o feminismo precisar seguir afirmando e disputando este significado sob pena de perder ou desqualificar sua prpria proposta. preciso negar valor polticas pblicas que aprofundem desigualdades e tambm rejeitar a idia de que polticas para mulheres so apenas as polticas sociais. Demandamos polticas pblicas sociais e econmicas, em todas as esferas de governo, que alterem para melhor as condies de vida das mulheres e promovam a igualdade. Isto so polticas para mulheres. Ademais, reivindicamos polticas de ao afirmativa, ou seja, medidas especiais e temporrias para eliminar as desigualdades historicamente

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acumuladas pelas mulheres, decorrentes da discriminao e marginalizao a que estamos submetidas as mulheres, inclusive e especialmente as mulheres indgenas, negras, lsbicas, entre outros grupos sujeitos a mltiplas formas de discriminao. Para fazer o enfrentamento deste debate e atuar melhor na disputa de orientao das polticas

para mulheres, precisamos sempre, no atual contexto, afirmar o tipo de Estado que nos interessa no presente e a compresso dos sentidos da luta feminista nas polticas pblicas. Estas parecem ser duas proposies que precisamos elaborar de forma mais explcita e precisa. Por isto, doravante precisaro estar permanentemente no foco de nossos debates.

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DISCUSSO

Obstculos implementao de polticas pblicas para mulheres justas e democratizantes


A Plataforma Poltica Feminista (2002) 2, referncia para nossa ao na AMB, aponta os problemas do Estado brasileiro, que ali descrito como um Estado patriarcal, racista e orientado para os interesses de classe da elite empresarial, urbana e rural. Esta simples constatao explica os muitos obstculos luta feminista nas polticas pblicas. As mulheres feministas que atuam na poltica pblica precisam enfrentar, a um s tempo, as foras polticas que esto representadas nos espaos de poder e a cultura poltica anti-democrtica que est instalada nos espaos da gesto pblica e na sociedade. Por isto, preciso ter em mente que nosso movimento ao somar-se a outros na luta por polticas pblicas coloca-se diante de uma tarefa rdua: arrancar deste Estado, patriarcal, racista e elitista, polticas pblicas que promovam a igualdade, a justia, supere a explorao e transforme a vida das mulheres. Nesta tarefa, sabemos que avanaremos com pequenas conquistas, na medida em que no abandonarmos esta luta e que democratizarmos o acesso ao poder de governo sobre este Estado. Neste processo de luta sabemos tambm que seremos frequentemente derrotadas em muitas proposies e de diferentes maneiras, inclusive por cooptao. A fora da resistncia mudana por parte da elite que se apropria deste Estado para seus interesses forte e nos fecha portas, impe obstculos. No atual contexto, o movimento, suas integrantes, fora e dentro de governos, passam a fazer o enfrentamento das antigas e novas contradies na prtica poltica da gesto pblica. Entre estas, destaca-se a distncia entre o que pactuado no mbito das conferncias de polticas pblicas e aquilo que efetivamente implementado pelos governos. Problema que se soma ao que de pior existe enquanto prtica na gesto pblica, que a gesto privada dos fundos pblicos de modo a privilegiar interesses de grupos polticos e segmentos empresariais, de grande ou pequeno porte. E h a corrupo, marca da prtica poltica dos setores hegemnicos, que se espalha e fortalece como dado de cultura poltica.

2 Resultante da Conferncia Nacional de Mulheres Brasileiras, realizada por organizaes do movimento de mulheres brasileiro. Para saber mais leia www.articulacaodemulheres.org.br.

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No campo progressista, das esquerdas e dos movimentos sociais democrticos, estes desafios no esto inteiramente ausentes, pois este setor atua sob uma mesma cultura poltica hegemnica. Formas hierrquicas e centralizadoras so prticas polticas frequentes, alm das disputas de interesses privatistas e corporativos. Para ns, as mulheres feministas, a estes desafios somam-se outros, sendo importante o desafio de atuar na dinmica das relaes polticas entre as mulheres feministas no governo, as feministas nos partidos e as feministas no movimento de mulheres e outros movimentos sociais. Esta questo exige grande capacidade de aliana e enfrentamento democrtico dos debates e seus conflitos no prprio movimento. Como se no bastasse, h o desafio da relao que se estabelece entre mulheres feministas e no-feministas que atuam nestes mesmos espaos. A linha poltica que marca cada governo uma resultante de vrios fatores polticos: a ao das lideranas e direes dos partidos da base aliada; a fora e legitimidade, na populao, desta base aliada; a ao dos partidos de oposio; a cultura poltica e foras representadas no Legislativo; a cultura poltica e foras dos movimentos sociais, a ao da mdia na influncia da opinio pblica (contra ou a favor de determinadas medidas de governo), e o maior ou menor prestgio e aceitao do governo junto populao. Esta dinmica de relaes de poder entre Estado e sociedade civil est ainda fortemente interditada maioria

das mulheres por este prprio Estado e pela sociedade. Por fora de nossa dominao, somos minoria entre as direes dos partidos, movimentos sociais e agentes econmicos, todos atuando sobre os governos e disputando polticas e recursos; e somos minoria nos governos executivos. Ou seja, somos minoritrias na correlao de foras atual que define a orientao que ir prevalecer nas polticas pblicas em determinado governo. Esta compreenso produziu uma srie de questes para debate: quais os elementos mais problemticos na dinmica de poder hoje? Como esta dinmica interfere na autonomia das gestoras feministas? Que problemas esto presentes na relao das gestoras feministas com partidos, poder executivo e poder legislativo? No espao dos Conselhos, como esta dinmica de relaes polticas atua? E nas Conferncias? H reais possibilidades, no contexto do patriarcado capitalista, racista e globalizado, de se ter sucesso na luta feminista nas polticas pblicas? Em que condies faz sentido ocupar espaos em governos e quando h reais condies de se avanar? No executivo, a prtica de contingenciamento de recursos pblicos um dos expedientes mais usados para no efetivao de polticas para pblicas reduzindo o investimento nas polticas sociais em favor de investimentos que favorecem a economia capitalista em que estamos. muito forte o poder das Secretarias da Fazenda e do Planejamento em definir prioridades de investimento. Interesses privados e particulares de partidos ou setores

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do governo se sobrepem ao interesse pblico. Os mecanismos de polticas para mulheres so fracos e com pouco poder no governo que integram. Sob diferentes temas e propostas, a disputa interna nos governos e partidos muitas vezes rasteira e colocam as mulheres na periferia do poder. Companheiras sem atuao na direo dos partidos da base dos governos ficam sem viso do jogo poltico em que esto imersas. A gesto pblica est fortemente marcada por prticas que pouco valorizam a participao, seja das mulheres, da populao negra e dos setores oprimidos. Nesta correlao de foras, a presso e atuao crtica do movimento capturada para dentro do governo - como incompetncia da gestora na tarefa de responder ao movimento e no como constitutiva do processo democrtico. No mbito do nosso movimento os problemas tambm so muitos. Percebe-se um arrefecimento da luta ou refluxo organizativo dos movimentos sociais com reduo do poder dos movimentos frente o Estado e isto tambm vale para as mulheres. H tambm um desconhecimento da mquina administrativa e poucas pessoas qualificadas para atuar em polticas pblicas, de modo que a gestora enfrenta dificuldades para rapidamente formar equipes no governo. Esta situao deixa a gestora feminista muitas vezes sem ter com quem contar alm do pequeno grupo que consegue levar para o governo, quando isto acontece. Percebe-se por outro lado, muitas

vezes, a incorporao, pela gestora feminista, do modo masculino de fazer poltica, reproduzindo o que h de mais tradicional na gesto pblica que so as formas verticalizadas, centralizadoras e muitas vezes autoritrias, alm da prtica do que se considera adesismo ao poder institudo como forma de manter algum poder no governo. H por fim falta de estratgia na gesto levando a aes incipientes e sem valor para os objetivos do movimento. Isto tudo produz uma srie de tenses. Na relao entre gesto e movimento, a crtica do movimento, muitas vezes, pertinente e politicamente significativa, dirigida somente gestora e no ao governo, enfraquecendo a prpria gestora, que se sente incapaz de produzir os resultados esperados pelo movimento. Parece haver dificuldades de reconhecer, tanto pelo lado das gestoras feministas como do movimento, que os parcos resultados, ou a ausncia dele, devem-se em grande medida ao patriarcado, ao Estado patriarcal, e no a ao desta ou daquela gestora isoladamente. Tudo isto, aponta para uma avaliao caso a caso de quando e como ocupar espaos de poder nos governos. Somente a avaliao da orientao poltica de cada governo e o campo de aliana que lhe d sustentao pode apontar os limites e as chances da luta feminista nas polticas pblicas produzir resultados. A poltica (que est se tornando generalizada) de se ocupar espaos de poder, sem a anlise da composio de foras que dominam este espao, demonstra-se mais e mais equivocada a cada dia.

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DISCUSSO

Espaos e estratgias da luta feminista nas polticas pblicas


Nosso movimento, referimo-nos a prpria AMB, um importante segmento na produo do modelo de institucionalidade proposto para a participao nas polticas pblicas. Em sntese, defendemos a existncia de Conferncias (espao de formulao e negociao das polticas); defendemos organismos executivos para promover a implementao das polticas pelos governos e defendemos os Conselhos como um espao de controle social. Mas qual avaliao temos dessa proposta agora que est sendo amplamente implementada no pas? Este modelo de institucionalidade est amplamente questionado em sua eficcia e comea a ser problematizado do ponto de vista da poltica de luta do movimento. Parece que a atuao nestes espaos passou a ser tomada como a nica forma de atuar nas polticas pblicas, o que pode induzir reduo ou a nenhuma luta poltica fora dos espaos institucionais dos governos, ou seja, nas ruas. Os debates no movimento levam a pensar que este modo de atuar pode ser tambm um problema, uma camisa de fora que prende a fora e rebeldia do movimento na institucionalidade burocrtica, ao mesmo tempo que foca a luta frente ao Estado apenas no Executivo. Ser que a atuao em conferncias-conselhos-mecanismos executivos suficiente para a luta feminista nas polticas pblicas? Onde fica a ao sobre o Legislativo e o Judicirio? E a ao de mobilizao da populao de mulheres para as causas que propomos, onde fica nesta estratgia? Os problemas identificados na ao nos espaos das Conferncias so inmeros. Entre eles, o problema maior o risco de ter esse espao desqualificado. Muitos setores polticos so contrrios democracia participativa, consideram ilegtimo esse espao de pactuao entre governo e os movimentos, procuram manter as relaes com governos no mbito do privado ou atuam apenas via lobby no Congresso, apoiando campanhas e manipulando parlamentares. Por outro lado, os grupos sociais que participaram das conferncias apresentam, muitas vezes, baixa disposio de negociao e de formulao de suas demandas. Alm disso, os organismos estratgicos do Executivo no participam desses espaos ou

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enviam delegados/as sem expresso e poder poltico, que no vo negociar, mas apenas defender interesses e prioridades deste ou daquele setor do governo. Nas pequenas cidades, muitas vezes as conferncias no passam de espaos para proselitismo poltico do governo local e seus aliados. Em nossa atuao como movimento de mulheres, tendemos a repetir a formulao contnua de novas demandas sem eleger prioridades, desconsiderando os processos vividos e conquistas j alcanadas. Pouco revemos e articulamos propostas que avancem na implementao do que foi conquistado em conferncias anteriores. Essa prtica no qualifica a demanda e as propostas feministas e nos impe um eterno comear do zero. Os problemas nos Organismos Executivos de polticas para mulheres so j bastante conhecidos: falta de estrutura, falta de oramento prprio e, no presente contexto, dependncia do oramento federal (Secretaria Especial de Polticas para Mulheres - SPM), alm de isolamento das gestoras no governo e distanciamento do movimento. H tambm muita incompreenso sobre o lugar estratgico do conselho em detrimento do organismo executivo, que muitas vezes aparecem e so percebidos como mais relevantes que o prprio movimento, que props e conquistou estes espaos. No mbito dos Conselhos, repetem-se problemas dos conselhos em geral: a lacuna de poder na representao governamental faz com que as decises do Conselho no repercutam

na gesto. De fato, os conselhos no tm sido espaos efetivos de pactuao e controle social dos governos e pouco tm contribudo para comprometer o conjunto do governo com as polticas para as mulheres na perspectiva feminista. Esses problemas variam de intensidade, a depender do arco poltico dos governos e de sua perspectiva, mais ou menos patriarcal. Entretanto, recorrente a no elaborao e/ou no observncia dos planos de polticas pblicas, mesmo em governos progressistas. Com frequncia os conselhos ficam a reboque dos interesses e prioridades do Executivo, em detrimento do controle sobre a implementao das deliberaes das conferncias. H que se ter estratgias para conseguir transformar a forma como as polticas pblicas so planejadas, para mudar as diretrizes que orientam as finanas pblicas e, portanto, dar outro sentido ao do Estado com vistas a superar as desigualdades de gnero e promover a justia social. A estratgia feminista frente ao Estado e nos governos tem como desafio conceber as polticas pblicas para e superar as desigualdades, enfrentando o seu carter estrutural. Isso exige a ocupao dos espaos de poder, a abertura ou ampliao dos espaos pblicos de deciso pela articulao entre democracia representativa e participativa, o adensamento da participao social das mulheres, enfim, a democratizao do poder. Afinal, as mulheres em geral e, em especial aquelas das camadas

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populares, que esto nos estratos socialmente mais desfavorecidos, as que sofrem mltiplas formas de discriminao, dificilmente conseguem que os seus interesses sejam representados no sistema poltico, dominado pela elite. Por isso mesmo, um desafio para quem est frente da gesto ou como conselheiras de polticas pblicas abrir espao para que as mulheres possam

dialogar, negociar, consolidar compromissos junto ao Poder Pblico. Mas sabemos que para orientar as polticas pblicas neste sentido, o Estado tem de ser transformado. Por enquanto, ele continua sendo capitalista, racista, patriarcal, elitista. Razo pela qual, alm de ter poder, tambm preciso construir contrapoder, dentro e fora dos governos

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DISCUSSO

Planejamento em polticas pblicas e a questo do oramento


Para as feministas no campo da AMB, planejar a poltica pblica implica radicalizar a idia de universalidade com respeito diversidade, enfrentando o desafio de construir polticas capazes de enfrentar o conjunto das desigualdades que envolvem as mulheres, superar os programas pontuais, focalizados, fragmentados. E implantar polticas pblicas universais, intersetoriais,e especficas para dar conta da promoo da igualdade e da justia social. A chamada cegueira de gnero no planejamento das polticas pblicas, ou seja a definio de estratgias, o desenvolvimento de aes e a realizao de despesas para um suposto beneficirio neutro (pretensamente, nem homem, nem mulher, nem branco, nem negro etc) tem possibilitado que a desigualdade seja reproduzida sistematicamente pelas polticas pblicas. A desigualdade est sendo mantida (ou at pior, agravada) e invisibilizada, porque os processos de monitoramento e avaliao no a consideram como problema. E os poucos programas que existem para enfrentar as desigualdades, tm recursos mnimos. Por fora da lei, toda ao que os governos (municipal, estadual e federal) podem orar e desenvolver tem de estar contemplada no Plano Plurianual - PPA. Mas, por outro lado, nem todas as aes que esto programadas no PPA tm obrigatoriamente que ser desenvolvidas pelo governo. Da porque consideramos fundamental a incidncia poltica sobre o PPA - esse momento do Ciclo Oramentrio quando se definem as diretrizes da poltica e as aes que lhes do conseqncia. Quando se perde esse momento, a experincia da luta feminista demonstra, que fica quase impossvel acomodar em algum cantinho projetos a serem desenvolvidos. Os programas de governo apresentados nas campanhas eleitorais so a base poltica onde o partido vencedor das eleies vai alicerar, no seu primeiro ano de governo, a construo do novo PPA, que s passa a vigorar no segundo ano de governo (municipal, estadual ou federal). Para avanar na luta feminista preciso participar, disputar a orientao das polticas pblicas desde a campanha. Depois, seguir adiante na fase de elaborao no Executivo, inclusive demandando o debate nos conselhos

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a esse respeito. Em geral, essa fase do processo muito fechada, excluindo completamente a participao social. E preciso democratiz-la, para que as mulheres possam inserir suas reivindicaes. Na sequncia, o desafio abrir espao para pautar e fazer ecoar a voz das mulheres no debate do Legislativo, articulando senadoras/es, deputadas/ os e vereadoras/es aliadas/os, promovendo audincias pblicas. Quase sempre, s nessa fase que se torna pblica a proposta do Executivo. Apenas nesse momento que os movimentos e, inclusive, muitos conselhos, tomam conhecimento do projeto do PPA, ou seja, depois que ele j est pronto, acabado, e j foi submetido discusso no Congresso Nacional, Assemblias Legislativas ou Cmaras de Vereadores, conforme o caso. A inexistncia ou insuficincia de espaos de participao social na fase de elaborao do Executivo obriga a que todas as demandas dos movimentos sociais desgem nessa outra fase de discusso no Legislativo, sem encontrar espao poltico real para serem processadas. As conquistas obtidas nesse processo no so lquidas e certas. O carter autorizativo das leis do ciclo oramentrio exige vigilncia permanente, controle social para efetiv-las. Ganhar, mas no levar..., este um outro problema que enfrentamos pelo fato de as leis que regem o Ciclo Oramentrio serem autorizativas, ou seja, permitem, mas no obrigam os governos a executar o que

elas estabelecem. O intercmbio de experincias na AMB demonstrou que no raro, alguns programas que as mulheres lutaram para incluir no PPA, no entraram no Oramento Anual do municpio, estado ou Unio e, portanto, no tiveram recursos para serem desenvolvidos. H tambm os casos em que o programa ou ao entra no Oramento, mas os recursos no so liberados - ficam contingenciados e o resultado, da mesma forma, que pouco ou nada do planejado se consegue realizar. Enfim, preciso uma ao continuada, sistemtica e para assegurar conquistas reais. Ainda que saibamos que a disputa por polticas e recursos pblicos para financiar a promoo da igualdade seja eminentemente poltica, o fato que a linguagem tecnicista, economicista de todo o Ciclo Oramentrio ainda intimida a ao de algumas gestoras, dos conselhos e a prpria incidncia do movimento de mulheres nestes debates. O que aprendemos em todos esses anos de luta que o mais importante no ter o domnio tcnico dessas peas, mas saber o que se quer pautar, que ao, que programa, que poltica. esse o ponto crucial onde as feministas na gesto pblica e o movimento de mulheres podem fazer a diferena. A soluo tcnica se resolve com a ajuda de alguns/mas especialistas. Saber como se organiza o Ciclo Oramentrio, o que se pode pautar a cada momento, as alianas que se podem construir o indispensvel para uma ao poltica contundente,

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seja no PPA, ou nas diretrizes oramentrias, no oramento anual e sua execuo. Uma parte importante dos recursos pblicos que os rgos de polticas para as mulheres nos estados e municpios tm para o desenvolvimento de polticas para as mulheres vem da Unio, na grande maioria das vezes mediante transferncia voluntria, em geral mediante convnios com a Secretaria Especial de Polticas SPM (e o problema que essa modalidade convnio das mais penosas e lentas, as vezes at invivel). por isso que grande parte das aes empreendidas em polticas para as mulheres so para o enfrentamento da violncia, afinal, alm de ser uma demanda importante do movimento, nessa rea que a SPM dispe do maior volume de recursos e d sustentao a projetos em diversas localidades. importante estarmos atentas a oportunidades de recursos em outros ministrios, mediante checagem do II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, de modo a conhecer quais so as aes oramentrias de cada ministrio que esto compromissadas com o financiamento do PNPM at 2011. No mbito estadual e municipal, a mobilizao de recursos para garantir o desenvolvimento das polticas para as mulheres esbarra na insuficincia (quase ausncia) de recursos nos oramentos dos municpios e dos estados orientados aes de promoo da igualdade e melhoria das condies de vida das mulheres; e na inexistncia de planos governamentais de polticas para

as mulheres nos estados e municpios, capazes de mobilizar recursos locais de diferentes secretarias e compromet-las com o financiamento dessa poltica. A dificuldade na articulao de iniciativas intersetoriais ( secretaria da mulher e secretaria de educao, por exemplo) ainda muito grande, apesar do II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres contemplar aes oramentrias de vrios ministrios, com recursos para serem transferidos aos estados e municpios. A disputa poltica por esses recursos exige acumulao de foras. Os espaos das conferncias, em mbito nacional, estadual e municipal, so importantes para pactuar compromissos neste sentido com os governos. A construo de planos de polticas para as mulheres conectados ao Ciclo Oramentrio estratgica. Plano sem oramento pode ficar s no papel. Ademais, informar, municiar os conselhos para o controle social sobre o Ciclo Oramentrio pode mobilizar energia para realizar os embates dentro do prprio governo. Um caminho demandar iniciativas do Legislativo e do Ministrio Pblico para fiscalizar e tornar transparente a execuo do oramento e o cumprimento dos dispositivos das leis do Ciclo Oramentrio orientados a promoo da igualdade, maior transparncia de todo o processo e ampliao da participao social. Inclusive porque ambos (Legislativo e Ministrio Pblico) tm responsabilidades e competncia legal para tanto. A ao feminista neste campo pode

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alterar, em alguma medida, a dinmica poltica que, at agora, no tem evoludo no sentido de iniciativas parlamentares e de promotores para dar cumprimento a tais responsabilidades. O debate travado na Articulao de Mulheres Brasileiras sobre o planejamento das polticas pblicas e a questo do oramento tem um sentido estratgico, que orienta a ao imediata, considerando que os recursos s se transformam em polticas na hora que esto sendo executados. Sabemos que h um longo caminho a ser percorrido. E, apesar da fragilidade dos rgos executivos e dos conselhos dos direitos das mulheres, o que a experincia poltica adquirida at agora demonstra que,

em determinados governos - onde a gesto feminista tenha respaldo para se estabelecer enquanto tal, onde o controle social possa pautar e processar os conflitos inerentes realidade to desigual em que se vive, onde haja disposio para radicalizar a democracia com a participao das mulheres -, nesses contextos possvel articular e fortalecer o movimento de mulheres. possvel criar e fazer circular contradiscursos, produzir novas formulaes sobre a incorporao da perspectiva de gnero ao planejamento das polticas pblicas, aglutinar gente das Universidades, de ONGs, servidoras/ es pblicas/os da rea de planejamento, especialistas e ativistas feministas, para dar conta da tarefa.

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DISCUSSO

Idias e proposies para avanar no nosso modo de atuao


Apresentamos um conjunto de reflexes e proposies para os distintos espaos de nossa atuao e para a ao do prprio movimento de mulheres indicados na plenria final do seminrio de 2009. Construir e manter a agenda de lutas feministas que vai alm das polticas pblicas. construir estratgia de longo prazo em torno de algumas prioridades de polticas pblicas, para poder atuar sobre estas prioridades nas conferncias, na gesto e no controle social, e organizar nossas as lutas em torno a estas prioridades de polticas tambm no mbito da verdade; nunca deixar arrefecer a atuao em nome prprio, como movimento, mesmo diante da existncia de conselhos fortes e em governos de nosso campo; diferenciando-o do papel da gesto e do movimento; Aprofundar a noo sobre o controle social e como ele se faz fora dos espaos institucionais; Elaborar estratgias para tratar, nos conselhos, as pautas difceis do movimento feminista; Repensar continuamente a proposta dos Conselhos e reconhecer que h problemas no mecanismo que no sero resolvidos pela capacitao das conselheiras; Avaliar com cautela a prtica de criao de casa dos conselhos e o estmulo a criao indiscriminada dos conselhos nos municpios como poltica para mulheres no plano estadual; a depender do contexto poltico de cada governo, relevante cobrar a instalao deste mecanismo ou reivindicar mudana legislativa dos conselhos criados h muito tempo, Ao ocupar este espao de Conselhos, preciso desenvolver aes de suporte poltico s

E S T R AT G I A S A P O N TA D A S PARA ATUAO DENTRO DOS CONSELHOS

Contribuir para precisar o papel do Conselho a cada momento,

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representantes do movimento no Conselho criando uma agenda comum de debate no movimento para fortalecer a atuao articulada das representantes dos diferentes movimentos de mulheres neste espao; Definir prioridade para as polticas a serem monitoradas; Priorizar o planejamento do conselho, estrutura de funcionamento que aumente a autonomia e no atuar em conselhos que sejam no deliberativos; Manter interlocuo com as demais conselheiras, discutindo sobre a abordagem feminista para as polticas pblicas e buscar adeses, Criar e manter mecanismos de dilogo formal do Conselho com as mulheres no organizadas, em especial as usurias dos servios pblicos , com vistas a fazer o controle da poltica; Usar a mdia, quando necessrio, para promover visibilidade ao pensamento e s posies e aes do Conselho.

No tirar a camisa do movimento e evitar assumir a defesa apenas dos interesses do grupo no poder ( governo); Questionar, no mbito da gesto, a dominao masculina como aquilo que estrutura os insucessos dos organismos de mulheres; Construir alianas internas ao governo com Secretarias de Planejamento e Fazenda, considerando os estes espaos estratgicos e pessoas estratgicas nas diferentes secretarias; Manter dilogos e parcerias constantes com os Conselhos e Movimentos; Mapear potencial de aliana e dialogar com o Legislativo; Institucionalizar diretrizes nos PPAs ; Para defender proposies, embasa-se em Diretrizes e Planos Nacionais, Pactos, e ainda compromissos assumidos pelo de governos; Buscar intersetorialidade - Plano Intersetorial (mapeamento dos perfis de secretrios/as e equipes- para ver com quem se aliar e quem neutralizar); Instituir Grupos de Trabalhos na gesto para discutir o problema de cada setor ou secretaria para implementar polticas para mulheres;

ESTRATGIAS PARA ATUAR MOS COMO FEMINSTAS NA GESTO/ EXECUTIVO

No se confundir com a sociedade civil nem travar a ao do movimento;

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Superar o problema de estruturas precrias transferindo pessoas de outras secretarias; buscar mecanismos de transparncia dando acesso s informaes, interna e externamente, ampliando subsdios para os movimentos fazerem presso por melhor estrutura e oramento das polticas para mulheres (na prpria secretaria/coordenadoria e no governo como um todo); Garantir base de legitimidade atravs de estratgias de mobilizao e articulao das mulheres e movimentos, demonstrando para o conjunto do governo a capacidade de convocar o movimento; sensibilizar continuamente a equipe interna de que preciso defender este mecanismo, levar outros/as secretrios/as para dialogar diretamente com as mulheres nos bairros, comunidades e com os movimentos.

executivo/conselhos/conferncia) e considerar o papel do movimento social na luta e conquista de polticas para mulheres. Equacionar a relao com a militncia feminista partidria enfrentar o desafio das alianas. Enfrentar a anlise de quando vale a pena ocupar espaos de poder na gesto e verificar at que ponto essas experincias esto fortalecendo o movimento. Como no estabelecer interface com os organismos executivos se eles se constituram pela ao do movimento? Numa perspectiva feminista, considerar que as mudanas que propomos implicam nova forma de organizao do Estado. Observar lacuna na interface com os rgos judiciais. Como estabelecer no movimento proposies prioritrias de polticas para mulheres em nvel municipal, estadual e federal? Como participar da gesto de maneira transformadora num ambiente de cultura poltica conservadora?

QUESTES QUE INTERPELAM A AMB

Evitar a naturalizao do modelo que criamos (organismo

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FOTOGRAFIAS
SEMINRIO NACIONAL: AS MULHERES NA DEMOCRATIZAO DA GESTO PBLICA E O PROJETO FEMINISTA BRASLIA, 17 A 20 DE JUNHO DE 2009

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Participantes do debate:
Adneuse Targino de Arajo, Carmen Silva, Bernadete Ferreira, Adriana Martins, Domingas Caldas, Dulce Silva, Elisabete Ferreira, Elizabeth Nasser, Elinaide de Carvalho, Elizabeth Saar, Elizete da Silva, Eneida Dultra, Estelizabel Bezerra; Florilena Aranha, Gilda Cabral, Graa Costa, Guacira Oliveira Ildete de Souza, Flvia Veloso, Francisca da Silveira, Ktia Almeida, Luiza Bairros, Leide Aquino, Leila Rebouas Luanna Silva, Luciana Barbosa, Maria do Esprito Santo, Maria de Ftima Cunha, Maria Jos Basaglia, Mrcia Vieira da Silva, Maria Betnia Serrano, Maria das Graas de Castro, Maria Helena da Silva, Marileia Alves, Marina Ravazzi Myllena Calazans Nilde Sousa, Patrcia dos Santos, Rejane Pereira, Rivane Arantes, Rosali Scalabrin, Sarah Reis Sheila da Silva, Silvia Camura, Suely de Oliveira, Sula Valongueiro, Tnia Muri, Terezinha Barros, Valdnia Arajo, Maria de Jesus Santos, Vanda Barbosa, Valria Mont Serrat, Vernica Ferreira, Virginia Apolinrio

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Nmeros anteriores
Articulando a Luta Feminista nas Polticas Pblicas I Conferncia Nacional de Polticas para Mulheres Articulao de Mulheres Brasileiras (AMB), Recife, 2004 Articulando a Luta Feminista nas Polticas Pblicas Os Direitos das Mulheres so Direitos Humanos Articulao de Mulheres Brasileiras (AMB), Recife, 2004 Articulando a Luta Feminista nas Polticas Pblicas XIII Conferncia Nacional de Sade Articulao de Mulheres Brasileiras (AMB), Recife, 2007 Articulando a Luta Feminista nas Polticas Pblicas II Conferncia Nacional de Polticas para Mulheres Articulao de Mulheres Brasileiras (AMB), Recife, 2007

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Articulando a Luta Feminista nas Polticas Pblicas Desafios para a ao do movimento de mulheres na implementao de polticas
Registro e sistematizao dos debates: Silvia Camura e Rivane Carvalho (SOS Corpo) Redao: Guacira Csar de Oliveira (CFEMEA) e Silvia Camura (SOS Corpo) Edio: Paula de Andrade (SOS Corpo) Reviso: Guacira Oliveira (CFEMEA Projeto grco: Marta Braga Diagramao: Ars Ventura Imagem & Comunicao Fotograas: Arquivo CFEMEA Publicao: CFEMEA Impresso: Grfica Brasil Tiragem: 5 mil exemplares Apoio: Fundao Ford e Fundao Heinrich Boll

Sobre a AMB
A AMB uma articulao poltica no partidria, que potencializa a luta feminista das mulheres brasileiras nos planos nacional e internacional. A AMB tem sua ao orientada para a transformao social e a construo de uma sociedade democrtica, tendo como referncia a Plataforma Poltica Feminista (construda pelo movimento de mulheres do Brasil, em 2002). No presente contexto, a AMB se orienta por cinco prioridades: a mobilizao pelo direito ao aborto legal e seguro, a ao pelo fim da violncia contra as mulheres, o enfrentamento da poltica neoliberal, a organizao do movimento e a luta contra o racismo. Compem a AMB: Articulao de Mulheres do Acre Frum de Entidades Autnomas de Mulheres de Alagoas Articulao de Mulheres do Amap Articulao de Mulheres do Amazonas Frum de Mulheres de Salvador Frum Cearense de Mulheres Frum de Mulheres do Distrito Federal Frum de Mulheres do Esprito Santo Frum Goiano de Mulheres Frum Estadual de Mulheres Maranhenses Articulao de Mulheres Brasileiras - RJ Frum de Mulheres de Mato Grosso Articulao de Mulheres do Mato Grosso do Sul Frum de Mulheres da Grande Belo Horizonte Frum de Mulheres da Amaznia Paraense Rede de Mulheres em Articulao da Paraba Frum de Mulheres da Paraba Frum de Mulheres do Paran Frum de Mulheres de Pernambuco Frum Estadual de Mulheres do Rio Grande do Norte Frum Municipal da Mulher de Porto Alegre Articulao de Mulheres de Rondnia Ncleo de Mulheres de Roraima Frum de Mulheres de Santa Catarina Articulao de Mulheres de So Paulo Frum de Mulheres de Sergipe Articulao de Mulheres Tocantinenses Frum de Mulheres Piauienses Na Amrica Latina, a AMB integra a Articulao Feminista Marcosur e o Comit de Mulheres da Aliana Social Continental.

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