Srie Aperfeioamento de Magistrados 1 VII Frum Brasileiro sobre as Agncias Reguladoras
As Concesses de Servios Pblicos e as Agncias Reguladoras Paula Silva Pereira Juza de Direito do XXIII Juizado Especial Cvel - Capital A histria da concesso de servios pblicos no Brasil se iniciou des- de na poca do Imprio, ocasio em que as concesses estavam associadas ideia de um privilgio concedido pelo Estado a determinada pessoa, sem critrios claros de isonomia. H registros de que a primeira delegao de servio pblico a um particular tenha ocorrido em 1850, para a explorao de estrada de ferro nos atuais Estados de Pernambuco e Rio de Janeiro. Posteriormente, o Es- tado passou a desempenhar atividades, antes delegadas a particulares. Na dcada de 1990, aps a Constituio da Repblica de 1988, foi inaugurado novo perodo para as concesses, com a reformulao do papel da Administrao Pblica. Contemporaneamente, a descentralizao do poder estatal no se d apenas com a criao de autarquias tradicionais ou entidades paraestatais, mas com a transferncia, pelo Estado, do dever de execuo de uma atividade a terceiros estranhos estrutura da Adminis- trao Pblica. Com a Lei n 8.987/95, ocorreu expressivo aumento nos contratos de concesses e permisses de servios pblicos, representando a descen- tralizao das atividades da Administrao em favor de particulares. Com esse modelo de descentralizao, aliado exibilizao dos monoplios estatais e reduo de barreiras entrada de capital estrangei- ro no pas, surgiram grandes grupos econmicos com interesse em explorar atividades que outrora eram de exclusiva funo do Estado, como os servi- os de telecomunicaes e de fornecimento de energia. Em ltima anlise, sendo os servios mencionados de responsabi- lidade do Estado, por se tratarem de servios essenciais ao bem comum, foram criadas as agncias reguladoras, cuja funo ditar as normas de 52 Srie Aperfeioamento de Magistrados 1 VII Frum Brasileiro sobre as Agncias Reguladoras conduo entre os agentes envolvidos, ou seja, o Poder Pblico, o pres- tador dos servios, e os usurios. A regulao exercida pelas agncias possui papel fundamental no cumprimento das polticas determinadas pelo Estado: sua funo geren- cial, tcnica e de controle sobre os entes regulados. O conceito de regulao, embora controvertido quanto a sua exten- so, nico em delimitar a interveno estatal junto a setores privados, conjunta ou isoladamente, para impor normas de conduta que visem a obrig-los a atingir o bem-estar da comunidade. A ao da regulao varia de acordo com o modelo do Estado que a desenvolve, intervencionista ou regulador; porm, deve sempre ter em mente o mercado a ser regulado, os princpios da autonomia e da especia- lidade e, principalmente, o interesse pblico. Portanto, deve sempre ser preservado o objetivo de harmonizar os interesses do consumidor, como preo e qualidade, com os do fornecedor, como a viabilidade econmica de sua atividade comercial. Em respeito ao princpio da legalidade, o ins- trumento regulatrio deve ser determinado por lei, o que se denomina marco regulatrio. At o incio da execuo do programa de desestatizao, o Brasil contava apenas com regulaes do Banco Central do Brasil, do Conselho Administrativo de Defesa Econmica e da manuteno de estoques produ- tivos. Tais regulaes eram realizadas basicamente com o aumento ou di- minuio de impostos para beneciar este ou aquele setor, com o controle de fuses e incorporaes e a venda de produtos no mercado interno, para o controle da elevao de seus preos. Aps a instituio do Programa de Desestatizao, em 1997, foram criadas as chamadas Agncias Reguladoras, como a ANATEL (Agncia Nacional de Telecomunicaes), ANP (Agncia Nacional do Petrleo) e a ANEEL (Agncia Nacional de Energia Eltrica), para a regulao e controle de atividades at ento exercidas pelo Estado como monoplio. A outorga aos entes privados do direito de explorar atividade es- sencialmente pblica ocorreu por intermdio da Lei de Concesses dos Servios Pblicos (Lei n 8.987/95), que regula a concesso de servios at ento exercidos pelo Estado. 53 Srie Aperfeioamento de Magistrados 1 VII Frum Brasileiro sobre as Agncias Reguladoras A referida lei cuidou de proteger os usurios de tais servios, assegu- rando-lhes o direito de receber do poder concedente e da concessionria todas as informaes necessrias para a defesa dos interesses individuais e coletivos, o direito de denunciar as irregularidades que venham a tomar conhecimento e o de formar comisses e conselhos, para a scalizao dos servios prestados. As agncias reguladoras so dotadas de autonomia poltica, nanceira, normativa e de gesto, seguindo o modelo de formar conselhos compostos por prossionais especializados em suas reas, com independncia em rela- o ao Estado e com poderes de mediao, arbitragem e de traar diretrizes e normas, com o objetivo de adaptar os contratos de longo prazo realizados a eventuais acontecimentos imprevisveis, no ato de sua lavratura. A criao das agncias especializadas ocorre nas esferas federais e es- taduais, sendo a primeira formada com o objetivo de regular os servios de rede de larga escala e os de interesse nacional, e a segunda competente para regular todos os servios concedidos ou permitidos pelos Estados membros e municpios, para a melhor adaptao s realidades regionais. A autonomia e independncia concedidas s agncias reguladoras so fundamentais para que as mesmas possam exercer adequadamente suas funes, vez que o maior bem jurdico sob tutela o interesse comum, no sendo possvel sujeit-las s presses polticas. Assim, devem-se criar mecanismos que possibilitem sua autonomia nanceira, pela arrecadao de taxas de scalizao previamente estipu- ladas nos contratos de concesses, bem como seus membros devem possuir conhecimento tcnico e jurdico sobre a atividade regulada. Contudo, embora as agncias reguladoras gozem de autonomia po- ltica, estrutural e nanceira, elas permanecem sujeitas ao crivo do Poder Judicirio, assim como demais questes envolvendo os concessionrios e os usurios do servio pblico, pois, em respeito ao princpio do acesso Justia, todo ente pblico ou privado que se sentir lesionado em seu direito, poder procurar o Judicirio. No curso do VII Frum Brasileiro sobre as Agncias Reguladoras foi citado o caso concreto referente gratuidade nos transportes coletivos urbanos. A questo levada a juzo foi a possibilidade de a legislao esta- belecer benefcios sociais em transportes pblicos municipais e estaduais concedidos sem previso da fonte de custeio. 54 Srie Aperfeioamento de Magistrados 1 VII Frum Brasileiro sobre as Agncias Reguladoras Com efeito, de acordo com a jurisprudncia do rgo Especial do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro, tem sido considerada inconstitucional a lei estadual ou municipal que estabelece o benefcio da gratuidade nos transportes coletivos, quando no indicada a fonte de custeio. Nesse sentido, vale reetir sobre as seguintes ementas da jurispru- dncia do rgo Especial desse E. Tribunal: 0021336-17.2007.8.19.0000 (2007.007.00028) - DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - 1 Ementa DES. MANOEL ALBERTO - Julgamento: 22/09/2008 - RGAO ESPECIAL REPRESENTAO POR INCONSTITUCIONALIDADE Constitucional. Representao por inconstitucionalidade de lei municipal que institui subsdio para gratuidade de transporte coletivo sem a indicao da correspondente fonte de custeio. Preliminares de inpcia da inicial, de ilegitimidade ativa ad causam e de impossibilidade jurdica do pedido que se rejeitam. Inconstitucionalidade que se declara, vista dos clarssimos termos do artigo 112 2 da Constituio Estadual. 0031843-71.2006.8.19.0000 (2006.007.00068) - DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - 1 Ementa DES. RUDI LOEWENKRON - Julgamento: 09/07/2007 - RGAO ESPECIAL CONSTITUCIONAL - REPRESENTAO POR IN- CONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL 4151/ 2006 de Volta Redonda - No podem os Vereadores tomar a iniciativa de projeto de lei invasor da linha de atribuies do Executivo, ordenando providncias a rgo da administrao municipal, criando encargos funcionais e ainda estabelecer isenes sem a devida fonte de custeio ao deferir a gratuidade no transporte coletivo municipal aos desempregados cadas- trados nos horrios especicados. Clara cou a violao da reserva por conduta simtrica do art 61 1 II - B da Cons- 55 Srie Aperfeioamento de Magistrados 1 VII Frum Brasileiro sobre as Agncias Reguladoras tituio Federal e da norma do art 112 da Carta Estadual. - Representao procedente. 0020922-53.2006.8.19.0000 (2006.007.00041) - DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - 1 Ementa DES. ROBERTO WIDER - Julgamento: 02/04/2007 - R- GO ESPECIAL Representao por Inconstitucionalidade com pedido de sus- penso liminar de eccia da Lei n 3.167/2000 do Municpio do Rio de Janeiro que Assegura o exerccio das gratuidades previstas no Artigo 401 da Lei Orgnica do Municpio do Rio de Janeiro, mediante a instituio do Sistema de Bilhetagem Eletrnica nos servios de transporte pblico de passageiros por nibus do Municpio do Rio de Janeiro e d outras provi- dncias. Gratuidade em servios pblicos de transportes co- letivos prestados de forma indireta. Direitos constitucionais prestacionais. Natureza e efetividade. Necessidade de fonte de custeio. Desatendimento a norma constitucional que prev o estabelecimento de critrios de contrapartidas necessrias compensao de custos em decorrncia de gratuidades conce- didas pelo poder concedente. 0018835-66.2002.8.19.0000 (2002.007.00060) - DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - 1 Ementa DES. MARLAN MARINHO - Julgamento: 03/05/2004 - RGAO ESPECIAL REPRESENTACAO POR INCONSTITUCIONALIDA- DE LEI ESTADUAL N. 3650, DE 2001 TRANSPORTE COLETIVO PASSE ESPECIAL PROCEDNCIA DA AO Representacao por Inconstitucionalidade. Lei n. 3.650, de 21/09/2001. Regulamentao do art. 14, da Constituio 56 Srie Aperfeioamento de Magistrados 1 VII Frum Brasileiro sobre as Agncias Reguladoras Estadual. Violao do processo legislativo. Art. 112, pars, da Constituio Estadual. Consequncia. A lei que complementa norma constitucional, que, por sua vez, garante a gratuidade de servicos pblicos estaduais de transporte coletivo, presta- dos de forma indireta, se deliberada e votada sem a indicao da fonte de custeio, padece do vcio de inconstitucionali- dade. Representao procedente. Vencido o Des. Carlos Fer- rari, Nilton Mondego, Luiz Zveiter, Ronald Valladares, Raul Quental, Jos Lucas Alves de Brito e Celso Guedes. Ementrio: 38/2005 - N. 17 - 10/11/2005 0032616-92.2001.8.19.0000 (2001.007.00057) - DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - 1 Ementa DES. ALVARO MAYRINK DA COSTA - Julgamento: 07/04/2003 - RGAO ESPECIAL REPRESENTAO POR INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL LEI MUNICIPAL N. 3.645, DE 2001 - VOLTA REDONDA VCIO DE INICIATIVA TRANSPORTE GRATUITO TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL Constitucional. Vcio de iniciativa. Declarao de inconstitu- cionalidade. 1. Representao por inconstitucionalidade con- tra dispositivos de Lei do Municpio de Volta Redonda que amplia o benefcio de gratuidade na utilizao de transportes coletivos concedidos pela municipalidade, a pessoas inscritas como acompanhantes de decientes fsicos. 2. Diploma mu- nicipal que afronta o disposto no art. 112, par. 2. da Carta Poltica Estadual, aplicvel ao Municpio ex vi do art. 343, do citado diploma constitucional. 3. Servico pblico prestado de forma indireta, sem a correspondente fonte de custeio. 4. Procedncia do pedido. Outra questo de grande repercusso, que vem sendo alvo de deman- da judicial em massa, assoberbando as Varas Cveis e os Juizados Especiais Cveis deste Tribunal, diz respeito legalidade da atuao da concessio- 57 Srie Aperfeioamento de Magistrados 1 VII Frum Brasileiro sobre as Agncias Reguladoras nria de servio pblico Light S/A na elaborao do chamado Termo de Ocorrncia de Irregularidade - TOI, bem como da observncia s normas da Agncia Nacional de Energia Eltrica, em especial quanto ao artigo 72 da Resoluo 456 de 2000 da ANEEL. A jurisprudncia vem entendendo que o TOI elaborado pela con- cessionria no atende s exigncias da ANEEL, uma vez que a constatao da irregularidade no baseada em percia tcnica elaborada pelo rgo competente e que no foram observados os princpios do contraditrio e da ampla defesa, na medida em que o usurio foi coagido a assinar o Termo, sob pena de ter o seu servio essencial interrompido. Para melhor ilustrar a questo, destacaram-se algumas ementas da jurisprudncia desse E. Tribunal, a seguir colacionadas: 0010236-76.2007.8.19.0061 - APELAO - 1 Ementa DES. NAGIB SLAIBI - Julgamento: 27/04/2011 - SEXTA CMARA CVEL Direito do Consumidor. Interrupo do fornecimento de energia eltrica. Alegao de fraude no medidor. Termo de Ocorrncia de Irregularidade (TOI) realizado unilateralmente pela concessionria. Faturas com cobrana excessiva. Incluso indevida do nome do autor em cadastros restritivos de crdi- to. Laudo do perito do Juzo. No constatao de fraude. Fato do servio. Congurao. Dano moral in re ipsa. Sentena de procedncia parcial. Recurso. Alegao de existncia de ir- regularidade no medidor de energia eltrica do imvel objeto da lide e exerccio regular do direito tanto na cobrana como na inscrio do nome do autor em rol de devedores. Des- cabimento. Sentena mantida na ntegra.O fornecimento de energia eltrica congura servio pblico essencial, logo, sub- metido ao princpio da continuidade, s podendo ser inter- rompido nas estritas hipteses previstas pela Lei n 8987/95. Ademais no h nos autos prova substancial de ocorrncia de fraude, constatando o Perito do Juzo no haver qualquer irre- gularidade, at porque o medidor objeto da lide j no estava mais ativado na poca da percia, no se mostrando razovel 58 Srie Aperfeioamento de Magistrados 1 VII Frum Brasileiro sobre as Agncias Reguladoras a cobrana imputada ao consumidor tampouco a incluso de seu nome em rol de devedores.Apelao Cvel. Ao de reparao de dano moral. Rito Sumrio. Irregularidade no medidor de energia eltrica constatada unilateralmente pela concessionria de servio pblico. Aplicao da Resoluo 456/2000 da ANEEL. No observncia ao devido processo legal, do qual os princpios do contraditrio e ampla defe- sa so corolrios. Corte no Fornecimento de energia. Dano moral caracterizado. Incabvel a cobrana de valor que tenha sido apurado por meio unilateral, de modo a ser imputado ao apelante a conduta de ato fraudulento, impondo-se, assim, o dever de reparar o dano sofrido, posto que nsito conduta ilcita da concessionrias. Dano moral in re ipsa. Precedentes deste Tribunal (Ap. Cv. n 2007.001.57069, 6 Cm. C- vel, rel. Des. Nagib Slaibi, j. 07/11/2007).Desprovimento do recurso.Correo, de ofcio, da data de incidncia dos juros de mora sobre o valor da condenao. In iliquidis non t in mora. Incidncia a partir do julgado que a xar. 0009207-31.2008.8.19.0004 - APELAO - 1 Ementa DES. CLAUDIA TELLES DE MENEZES - Julgamento: 28/04/2011 - QUINTA CMARA CVEL APELAO CVEL. AO DECLARATRIA DE INE- XISTNCIA DE DBITO CUMULADA COM INDENI- ZATRIA. LAVRATURA DE TOI SEM OBSERVNCIA DO PROCEDIMENTO PREVISTO NA RES. 456 DA ANEEL. ASSINATURA DE CONFISSO DE DVIDA SOB AMEAA DE INTERRUPO DO SERVIO DE ENERGIA ELTRICA. CORTE PROMOVIDO PELA CONCESSIONRIA COM BASE NO TOI. FALHA NA PRESTAO DE SERVIO. DANO MORAL CONFI- GURADO E FIXADO EM CONSONNCIA COM OS PRINCPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPOR- CIONALIDADE. PRECEDENTES. RECURSO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO NA FORMA DO ART. 557, CAPUT DO CPC. 59 Srie Aperfeioamento de Magistrados 1 VII Frum Brasileiro sobre as Agncias Reguladoras 0304457-82.2009.8.19.0001 - APELAO - 1 Ementa DES. MONICA COSTA DI PIERO - Julgamento: 26/04/2011 - OITAVA CMARA CVEL APELAO CVEL. AO DECLARATRIA DE INE- XISTNCIA DE DBITO C/C INDENIZATRIA COM PEDIDO DE ANTECIPAO DOS EFEITOS DA TUTELA EM FACE DA LIGHT. ENERGIA ELTRI- CA. DIREITO DO CONSUMIDOR. FALTA DE PER- CIA TCNICA FEITA POR ORGO COMPETENTE. DANO MORAL NO CONFIGURADO. MANUTEN- O DA SENTENA.1. Ao objetivando a declarao de inexistncia de dbito com condenao da r ao pagamento de indenizao a ttulo de dano moral. Sentena de parcial procedncia. Improcedncia do pedido de condenao da concessionria ao pagamento de indenizao a ttulo de dano moral. 2. Inegvel que a relao jurdica entabulada se agura de consumo, ensejando a aplicao das regras consumeiristas, como forma de restabelecer o equilbrio e igualdade.3. Para a caracterizao da irregularidade na conduta do consumidor, no suciente a simples lavratura do Termo de Ocorrncia de Irregularidade. Termo de Ocorrncia de Irregularidade - TOI lavrado de forma unilateral por parte da empresa r, no logrando xito em comprovar a alegada irregularidade no me- didor de consumo de energia eltrica da residncia da parte autora j que a apurao de tal irregularidade no observou o art. 72, II da Resoluo 456/2000 da ANEEL, segundo o qual a concessionria deve solicitar percia tcnica do rgo com- petente vinculado segurana pblica aps a constatao de qualquer irregularidade.4. A r responde objetivamente pelos danos causados, nos termos do artigo 14, caput, do CDC. No entanto, no restou congurada nos autos qualquer situao ftica que congurasse grave abalo psicolgico parte autora. 5. vedada pelo CDC a suspenso injusticada de um ser- vio essencial, sem a prvia noticao do consumidor. Este diploma legal probe que a concessionria de servio pblico interrompa o mesmo de forma unilateral e arbitrria, o que 60 Srie Aperfeioamento de Magistrados 1 VII Frum Brasileiro sobre as Agncias Reguladoras no a hiptese dos autos. Em sendo assim, no h que se falar em ocorrncia de dano moral. 6. Nega-se seguimento ao recurso. Conforme mencionado, o usurio do servio pblico que sentir lesado pela prtica da concessionria, sempre poder recorrer ao Judicirio para ter os seus direitos assegurados, em nome do Princpio do Acesso Justia. Entretanto, seria de grande interesse social se as agncias regulado- ras, na qualidade de representantes da Administrao Pblica como rgos reguladores e scalizadores, atuassem de forma mais contundente, a m de impedir prticas ilcitas recorrentes adotadas pelas concessionrias de servios pblicos. Considerando que se trata de servios de massa, as condutas inde- vidas reiteradamente adotadas pelas concessionrias possuem enorme re- percusso na sociedade, na medida em que atingem milhares de cidados, usurios dos servios pblicos de carter essencial. Tais violaes aos direitos dos usurios fatalmente desguam no Judicirio, assoberbando-o cada vez mais e comprometendo prestao jurisdicional. No atual momento de amadurecimento do modelo de descentrali- zao do poder estatal, faz-se imperiosa a necessidade de interveno mais contundente das agncias reguladoras, a m de prevenir violaes aos direitos dos usurios e, em consequncia, evitar a judicializao de ques- tes que deveriam ser evitadas ou sanadas administrativamente.