Instituto Serzedello Corra

Aula 1 - Apndice
Prestao de Contas
Pluralidade de significaes
Maro, 2012
Prestao de Contas:
Fundamento da Democracia
e Exerccio de Cidadania
[ 2 ] Prestao de Contas: Fundamento da Democracia e Exerccio de Cidadania
Prestao de Contas pluralidade de signifcaes
A palavra mgica, o conceito chave em relao prestao de contas
accountability. Como outros conceitos oriundos da lngua inglesa, esse
termo no tem um equivalente preciso em portugus, nem uma traduo
estvel. Em funo da mudana de contexto, por vezes, traduzido
como controle, transparncia, responsabilidade, responsabilizao ou
prestao de contas. Estes dois ltimos signifcados so os mais citados
na literatura latino-americana.
Prestao de contas , entretanto, o conceito mais prximo
de accountability, embora haja matizes que os separam. Enquanto
a accountability carrega um sentido claro de obrigao, a noo de
prestao de contas parece sugerir que se trata de um ato voluntrio,
uma concesso generosa do governante, por virtude ou vontade prpria,
no por necessidade. Nesse sentido, pode-se dizer que a accountability
a prestao de contas obrigatria (SCHEDLER, 2004).
Junto com a prestao de contas (por dever), o conceito de
accountability tambm inclui a exigncia da prestao de contas (por
direito). Afnal, no controle do poder, as obrigaes para uns equivale
a direitos para outros. Assim, a ideia de prestao de contas contempla
uma relao de accountability, ligando os que prestam contas, com
aqueles que as exigem.
Relao de Accountability
O principal concede o mandato e atribui recursos. O agente deve
prestar contas sobre a gesto que lhe foi confada.

Accountability signifca
assegurar que cada centavo
do dinheiro pblico gasto
como previsto e informar
claramente ao pblico
como o dinheiro foi gasto
(RUBIN, 1997, p.16).
A Organizao para
a Cooperao e
Desenvolvimento
Econmico (OCDE, 2002),
tambm conceitua
accountability como:
obrigao de demonstrar
que o trabalho se
desenvolve segundo as
regras e normas acordadas
e de declarar, de forma
precisa e imparcial,
os resultados obtidos
em comparao com a
responsabilidade do cargo
e os planos propostos.
Isso pode exigir uma
demonstrao cuidadosa,
inclusive judicialmente, de
que o trabalho realizado
compatvel com os termos
pactuados.
PRINCIPAL AGENTE
Relao de
Accountability
[ 3 ] Aula 1 - Apndice
Quando o cidado exerce o direito do voto, ele autoriza algum
a lhe representar, e depois, deve exigir-lhe a prestao de contas. A
responsabilidade, obrigao ou dever de o gestor prestar contas
chamada accountability. Igualmente, quando um executivo contratado
para gerenciar uma empresa, o proprietrio autoriza-o a represent-
lo e, com base nessa relao de confana, exigir a devida e contnua
prestao de contas.
A prestao de contas, todavia, um conceito modesto que, para
impor-se como uma realidade que controla o poder, deve desenvolver-
se em uma multiplicidade de fatores que se complementam. Ainda que
no haja um tipo de prestao de contas que solucione de uma vez por
todas a corrupo ou a ilegalidade, a partir dela possvel adotar vrias
providncias simultneas para mitigar e domesticar a discricionariedade
do poder.
Conforme modelo conceitual desenvolvido por Schedler (2004),
a noo de prestao de contas vai alm de simples mtodo ou
procedimento de controle do poder. Envolve trs maneiras diferentes de
prevenir e corrigir abusos:
obriga o poder a abrir-se inspeo pblica;
fora-o a explicar e justifcar seus atos; e
submete-o ameaa de sanes.
Essas trs facetas (informao, justifcao e castigo) transformam
a prestao de contas num conceito que abriga termos afns, como
controle, fscalizao ou auditoria. No difcil concluir que tais
dimenses esto tambm reproduzidas atualmente nas relaes
de accountability empresarial, resguardadas pelos mecanismos de
governana corporativa. Dessa forma, as dimenses da prestao de
contas guardam muita semelhana com os signifcados mais usuais de
transparncia e responsabilizao.
A accountability , assim, parte de um sistema mais amplo, o prprio
regime democrtico, cujo objetivo principal garantir a soberania
popular e o controle da populao sobre os governantes.
Ruth Richardson, ex-Ministra das Finanas da Nova Zelndia
(1990-1993), com a experincia de conduzir reformas no setor pblico
de seu pas, oferece a seguinte explicao de accountability (BRESSER
PEREIRA e SPINK, 1998, p.218):
[ 4 ] Prestao de Contas: Fundamento da Democracia e Exerccio de Cidadania
o conceito de accountability precisa ser to
fundamental para o setor pblico quanto o para o setor
privado. Para ter sentido, a accountability precisa envolver
nveis especfcos de desempenho, liberdade administrativa
para buscar os resultados e sanes por falhas. Portanto,
uma relao efetiva de accountability exige: especifcao
antecipada dos nveis de desempenho; autoridade para
determinar como os recursos sero empregados para produzir
os resultados desejados; um processo de avaliao para saber
se os resultados foram obtidos.
Como observamos ao discorrer sobre a histria do Estado moderno,
a evoluo dos sistemas polticos democrticos levou a accountability
(ou a prestao de contas) posio de valor central nos mecanismos
da democracia, e sua importncia j se cristalizou na conscincia das
sociedades modernas (INTOSAI, 1995).
Se a ideia de accountability se refere prestao de contas contnua
dos governantes, ento necessrio que existam formas de fscaliz-los
no transcurso de seus mandatos. Por isso, nos ltimos sculos, foram
criados instrumentos de transparncia e responsabilizao para controlar
e fscalizar os governos no intervalo entre as eleies.
Esses instrumentos permitem a aplicao de sanes quando os
governantes no cumprem as leis ou incorrem em atos de corrupo.
Alm disso, induzem que os cidados avaliem se os seus representantes
esto se afastando das promessas de campanha eleitoral. Assim, tais
mecanismos procuram garantir uma responsabilizao ininterrupta dos
governantes (CLAD, 2000).
A responsabilizao pblica pode ocorrer basicamente em trs
dimenses:
responsabilizao poltica, que ocorre pelo controle
parlamentar, prprio do Poder Legislativo, ou pelo controle
social, este exercido diretamente pelo cidado ou por instncias
organizadas pela sociedade, tais como, sindicatos, organizaes
sociais, igrejas, etc;
responsabilizao administrativa, que ocorre por intermdio
de estruturas ou instituies administrativas, como o sistema
de controle interno e externo; e
responsabilizao judicial, que ocorre pela atuao do Poder
Judicirio.
As Normas de Auditoria do
Tribunal de Contas da Unio
(NAT), publicadas em 2010,
conceituam accountability
como sendo: a obrigao
que tm as pessoas ou
entidades s quais se
tenham confado recursos,
includas as empresas e
corporaes pblicas, de
assumir as responsabilidades
de ordem fscal, gerencial e
programtica que lhes foram
conferidas, e de informar
a quem lhes delegou essas
responsabilidades. E, ainda,
como obrigao imposta,
a uma pessoa ou entidade
auditada, de demonstrar que
administrou ou controlou
os recursos que lhe foram
confados em conformidade
com os termos segundo os
quais lhe foram entregues.
[ 5 ] Aula 1 - Apndice
Nesse sentido, as estruturas de controle dos Estados modernos
foram se organizando, principalmente, em torno de dois conceitos que
se aproximaram: governana e accountability. O primeiro nada mais
do que antdoto aos problemas de delegao (ou confito de agncia)
no setor pblico, enquanto o segundo um dos pilares do sistema
democrtico de governo: a prestao de contas.
Em resumo:
Prestao de contas a traduo mais aceita da palavra inglesa
accountability, representando a obrigao legal e tica que tem o
governante de informar como utiliza os recursos que lhe foram entregues
pelo povo para empreg-los em benefcio da sociedade e no em proveito
prprio.
Nesse constructo, prestao de contas expressa, de um lado,
o dever do governante de promover a transparncia da gesto, e de
outro, o direito de o cidado controlar a ao do governo, incluindo a
burocracia estatal. Como consequncia, o agente (gestor pblico) est
sujeito responsabilizao de seus atos pelo principal (sociedade) e por
instituies de controle estatal.