Documento de Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial

Associado Fundao Armando Alvares Penteado

BRAUDEL
PAPERS
Jos Vicente da Silva e Norman Gall
A reforma da polcia
Incentivos perversos e segurana pblica
A Polcia
Incentivos perversos e segurana pblica
A Polcia
03
13
Instituto Fernand Braudel de
Economia Mundial
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BRAUDEL PAPERS 02
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03 Incentivos perversos e segurana pblica
(Jos Vicente da Silva e Norman Gall)
(Louis Anemone)
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A Polcia
13 A reforma da polcia
Completei recentemente uma jornada de seis anos na
reforma da Polcia de Nova York...
A escalada da violncia na Grande So Paulo, a
terceira maior metrpole do...
Jos Vicente da Silva e Norman Gall
BRAUDEL PAPERS 03 www.braudel.org.br
Jos Vicente da Silva Filho titular da Cadeira Po de Acar de Pesquisa em Segurana Pblica do Instituto Fernand Braudel de
Economia Mundial, Coronel da Reserva da Polcia Militar de So Paulo e ex-coordenador Policial da Secretaria de Segurana Pblica do Estado.
Norman Gall diretor e executivo do Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial e editor do Braudel Papers.
tentar burocracias inchadas e as enormes unidades espe-
cializadas e de carter repressivo, onde se concentram os
excessos de violncia policial. Os incentivos perversos
geram um sistema de aposentadorias
que absorve aproximadamente dois
quintos do oramento da Secretaria
de Segurana Pblica do Estado de
So Paulo. Somente a Polcia Militar
mantm aproximadamente 35 mil
pensionistas, ou aproximadamen-
te um para cada dois homens em
servio ativo. Possui 1.400 primeiro
sargentos na ativa, contra 14.000 re-
formados. H 53 Coronis na ativa,
enquanto outros 1.000 recebem pen-
ses. Os incentivos perversos tambm
regem os procedimen-
tos dirios, favorecendo a
rgida disciplina militar em
detrimento do respeito aos
direitos humanos. Rambo,
o agora famoso policial as-
sassino, mostrado pela televi-
so cometendo atrocidades na
Favela Naval, em Diadema,
na Grande So Paulo; j
havia sido previamente
acusado de dois assassi-
natos e dois casos de
tortura, mas foi punido
(trs vezes) apenas por
pequenas ofensas, tais
como chegar atrasado
ao trabalho.
So Paulo no est sozinha no enfrentamento dos
problemas de escala e desordem. A infuncia dos proble-
mas de escala pode ser vista comparando-se o crime a cria-
o de instituies em Londres e So Paulo em perodos de
grande crescimento urbano. Entre 1700 e 1800 a populao
de Londres dobrou, passando de 550 mil para 1,1 milho,
causando ondas de crime e caos no governo local. A corrup-
o governamental na Londres do sculo XVIII ultrapassava
em muito o que hoje observamos em So Paulo. De 1890 a
A escalada da violncia na
Grande So Paulo, a terceira
maior metrpole do mundo,
vem agravando-se ao longo
dos anos, tanto por proble-
mas de escala, nesta grande
comunidade, quantopor
incentivos perversos na
operao das instituies de
segurana pblica. Proble-
mas institucionais relativos
ao controle da violncia
abarcam questes crticas
de direitos humanos, sade
pblica e economia.
O que mais impressiona,
na escalada da violncia no
Brasil, que ela vai contra
uma tendncia declinante
observada nas sociedades
civilizadas em todo o
mundo. Enquanto muitos
denunciam os riscos crescentes
vida e propriedade, poucos
examinam as razes pelas quais
as instituies de segurana pblica
esto falhando na sua misso de proteger a
populao. Governadores so incapazes de
assumir o controle efetivo das foras policiais
que, pelo menos em termos formais, esto sob
sua responsabilidade. As foras policiais so geridas
como corporaes fechadas, sob a gide dos mesmos incenti-
vos perversos que infestam muitas outras instituies pblicas
brasileiras. Vergam sob o peso do parasitismo, da impunidade
e dos privilgios burocrticos. Se estendemos o parasitismo e
desperdcio na polcia a outras reas de governo, fca mais fcil
entender porque o Brasil sofre repetidas crises de moeda e de
fnanas pblicas.
Defnimos incentivos perversos como mecanismos, estabe-
lecidos por leis ou costumes, que premiam comportamentos
que prejudicam a consecuo dos propsitos das instituies.
Os incentivos perversos desviam recursos e motivao da
polcia para prevenir o crime; recursos esses que passam a sus-
Incentivos perversos e segurana pblica
A Polcia
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de 10% do Produto Interno Bruto (PIB). A Fundao
Getlio Vargas avalia tal custo em 8,5% do PIB. Partindo do
PIB da Grande So Paulo, de US$ 103 bilhes, o custo da
violncia estimado em US$ 8,5 a 10,5 bilhes, incluindo-
se os gastos com a polcia (US$ 2 bilhes), com o judicirio
e prises (US$ 1 bilho) mais as perdas em vidas humanas,
feridos, perdas materiais e custos de servios particulares de
segurana.
A segurana privada cresceu enormemente ao lado do
avano da violncia, reduzindo a ateno da polcia de
shoppings, bancos, edifcios, fbricas e escolas, que tive-
ram seus custos aumentados. No Brasil, o faturamento das
empresas de segurana, com 500 mil vigilantes, ultrapas-
sa R$ 5 bilhes. S os bancos dispendem cerca de R$ 1,5
bilho e os transportadores de carga gastam de R$ 2 a 3
bilhes para proteo de seus caminhes.
A despeito de tendncias demogrfcas favorveis e do
aumento da preocupao pblica, a inrcia dos incentivos
perversos faz com que as autoridades de segurana pblica
expliquem o crescimento da violncia e a inao em termos
scioeconmicos. Eis que a violncia continua a crescer,
apesar da melhoria nas condies de vida da populao
desde que a infao crnica foi contida pelo lanamento do
Plano Real, em meados de 1994.
A criminalidade pode ser relacionada a ciclos de comr-
cio, estrutura demogrfca, urbanizao acelerada e solidez
das instituies, mas as inter-relaes no so claras. Nos
Estados Unidos, os ndices de assassinatos cresceram
continuamente no raiar do sculo 20, atingindo o pi-
ce de 9,7 por 100 mil habitantes em 1933, o pior ano da
Grande Depresso, caindo para a metade daquele nvel
somente ao fnal da Guerra da Coria, para ento voltar ao
nvel de 1933 por volta de 1993. Para colocar os proble-
mas locais na perspectiva correta, o ndice de assassinatos
na Grande So Paulo 50 por 100 mil, menor que o de
grandes cidades dos EUA como Detroit (57), New
Orleans (80), Washington (79) e St. Louis (69) e muito
menor que em cidades mais
conturbadas como Cali, na
Colmbia (91) e Joanesburgo, na
frica do Sul (115). Contudo,
enquanto os homicdios nos
Estados Unidos caram 28% e os
assaltos a mo armada 29% entre
1992 e 1997, os homicdios na
Grande So Paulo aumentaram
29% e os assaltos a mo armada
79%. Foi puro azar para Otvio
Loureno Gambra, um policial
hoje famoso como Rambo, e seus nove colegas de servio
em Diadema, terem seus excessos de violncia flmados em
vdeo e exibidos na televiso pelo mundo afora, produzin-
do um desses surtos de indignao que de vez em quando
agitam o cenrio poltico do Brasil. Jos Carlos Blat, o
promotor em Diadema, disse: A Favela Naval foi o ponto
de infexo. Agora todo o mundo anda preocupado com a
1990 a populao de So Paulo cresceu 200 vezes, a uma taxa
anual oito vezes superior verifcada em Londres no sculo
XVIII. Passou-se de 64.934 para 17 milhes de habitantes,
o que gerou grande presso sobre a capacidade de organiza-
o de uma incipiente sociedade urbana. Em 1730 Daniel
Defoe, o prolfco autor de Robinson Crusoe, dedicou um
panfeto sobre o crime ao Prefeito de Londres:
A Cidade Inteira, meu Lorde, est alarmada e inquieta.
A iniquidade est solta. Os ladres e a insolncia da noite so
tantos, que os cidados no mais esto seguros dentro de seus
prprios muros, ou a salvo ao passar pelas suas ruas, sendo
roubados, insultados e maltratados, at mesmo em suas
prprias portas. Esto oprimidos pela rapinagem e pela violn-
cia. O inferno parece ter soltado legies de demnios humanos
sobre eles.
O crescimento da violncia nas grandes cidades do
Brasil, 13 das quais com mais de um milho de habitantes,
tem se acelerado desde os anos 70. Homens com idade de 15
a 24 anos so os mais atingidos, sendo o assassinato a princi-
pal causa de mortalidade. Um estudo da UNESCO mostra
que o Brasil se coloca em terceiro lugar no mundo quanto
aos ndices de homicdios de pessoas na faixa etria de 15 a
24 anos, s abaixo da Colmbia e da Venezuela. Nesta faixa
etria, 48 jovens so assassinados no Brasil para cada um
morto na Espanha ou na Irlanda. Em 1996, a Grande So
Paulo colocou-se em terceiro lugar dentre as cidades brasilei-
ras nos ndices de homicdio entre a populao jovem (113
por 100,000), abaixo do Rio de Janeiro (151) e Vitria (133).
No Brasil, como nos Estados Unidos, os homicdios esto
ligados disseminao descontrolada de armas de fogo,
usadas em 90% dos crimes de morte na Grande So Paulo.
A maioria das armas portada ilegalmente, agravando os
efeitos dos crimes midos e transformando confitos em
bares, bailes e acidentes de trnsito em tragdias sangrentas.
Nos Estados Unidos, entre 1984 e 1993, os assassinatos por
autores jovens se multiplicaram de 8,5 para 30,2 por 100 mil
habitantes na faixa etria de 14 a 17 anos, porm os nme-
ros caram rapidamente para 16,4
por volta de 1997, assim que a
polcia passou a praticar um agressi-
va apreenso de armas de fogo. Em
contraste, a apreenso de armas
pela polcia em So Paulo caiu entre
1992 e 1997, enquanto os crimes
de morte aumentaram em 50%.
Em So Paulo, o homicdio hoje
a principal causa da morte de crian-
as na faixa etria de 10 a 14 anos,
tendo aumentado em 68% entre
1990 e 1995, mesmo levando-se em conta que o total de
mortes nesse grupo etrio cresceu apenas 7%. A expectativa
de vida para homens com idade entre 15 e 39 anos declinou
entre 1980 e 1991 no Sudeste do Brasil, regio mais populo-
sa do pas, devido a violncia.
O Banco Interamericano de Desenvolvimento estima o
custo da violncia no Brasil em US$ 84 bilhes, ou mais
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polcia. H muitas Favelas Navais no Brasil.
Trs meses depois desse episdio televisivo, a vulnerabi-
lidade das instituies de segurana pblica do Brasil foi
dramatizada ainda mais por uma amarga greve dos policiais
em sete estados. A primeira greve irrompeu no estado de
Minas Gerais em julho de 1997, onde o governador aumen-
tou os soldos dos ofciais da Polcia Militar e deixou as tropas
sem qualquer reajuste salarial. Em Recife, onde os patrulhei-
ros recebem R$ 300 por ms, a primeira greve em 172 anos
de histria da Polcia Militar produziu uma onda de crimi-
nalidade e um verdadeiro toque de recolher, j que as escolas
fecharam e o trfego de nibus caiu 30%. Em Alagoas, 9.300
policiais civis e militares entraram em greve por seus salrios
atrasados em sete meses.
A face visvel da crise foram os protestos dos policiais
contra salrios abominveis. Mas as verdadeiras causas
vo muito mais fundo e ainda esto latentes por baixo da
aparente calma que se seguiu s concesses salariais. Nas
eleies gerais de 1998, o cabo expulso que liderou a greve
da polcia de Minas foi eleito para o Congresso com a maior
votao (214 mil) do estado. A desordem nas instituies
de segurana pblica apareceu novamente em confrontos
armados entre membros das foras rivais das polcias Civil e
Militar, mostrando o tnue vnculo entre polcia e civilizao
no Brasil.
A paralisia das instituies de segurana reforada por
uma cultura de incentivos perversos. Para livrar as institui-
es da paralisia, este parasitismo, impunidade e privilgio
precisam ceder ao compromisso mais forte da polcia e das
autoridades polticas em proteger os cidados. Os passos
iniciais para reduzir o crime e humanizar a polcia em So
Paulo deveriam incluir: (1) a concentrao da formulao de
polticas e do gerenciamento estratgico, tanto adminis-
trativo como operacional, sob responsabilidade direta do
Secretrio da Segurana, abolindo a autonomia virtual das
duas organizaes policiais e desenvolvendo um contnuo
programa de integrao ; (2) reestabelecer o foco preventi-
vo da ao policial atravs do fortalecimento das unidades
bsicas de policiamento territorial (distrito policial e
companhias de policiamento); (3) reduzir drasticamente
os desvios de policiais em atividades estranhas ao policia-
mento, as unidades especializadas de baixa prioridade e as
unidades de represso genrica sem compromisso com os
problemas territoriais; (4) estabelecer programas conjuntos de
diagnstico e planejamento locais, baseados em sistemas de
informaes, interao comunitria e metas; (5) redirecionar
os incentivos da instituio policial, para as unidades bsicas
de policiamento.
Polcia e Civilizao
A ameaa civilizacional da violncia ressurgente precisa
ser vista em termos dos grandes ganhos em sculos recen-
tes de modernizao na regulamentao do comportamento
de um modo consistente com a liberdade poltica. Embo-
ra os relatos de assassinatos, estupros e violncia coletiva em
nossos jornais dirios possam sugerir o contrrio, as
chances de sofrer morte violenta nas mos de outro civil
diminuiram enormemente, observou o socilogo Charles
Tilly. Os ndices de homicdios no sculo 13 na Inglaterra,
por exemplo, eram cerca de 10 vezes os de hoje em dia, e talvez
o dobro dos sculos 16 e 17. Os ndices de homicdio declina-
ram com particular rapidez do sculo 17 ao sculo 19. Este
processo civilizacional estava embutido no desenvolvimento
das instituies. H uma dcada o socilogo Norbert Elias,
um refugiado do Nazismo, explicou a pacifcao civil em
termos do crescimento do poder do estado, incluindo-se o
monoplio do uso da fora:
Como possvel que tanta gente possa viver normal-
mente junta e em paz, sem medo de ser atacada ou morta
por pessoas mais fortes do que elas, como hoje em dia o
caso nas grandes sociedades-estados da Europa, Amrica,
China ou Rssia? fcil demais perder de vista o fato de que
nunca antes no desenvolvimento do gnero humano tantos
milhes de pessoas viveram relativamente em paz uns com os
outros, com os ataques fsicos quase eliminados, como se v nos
grandes estados e cidades de nosso tempo. Talvez este fato se
torne primeiramente evidente quando se percebe quo mais
alta era a violncia entre as pessoas em pocas mais primitivas
do desenvolvimento humano... Isso signifca que ns vivemos
numa forma de organizao social onde os governantes tm
sua disposio grupos de especialistas que esto autoriza-
dos a utilizar a fora em emergncias e impedir que outros
cidados tambm o faam. Esta monopolizao da fora pode ser
descrita como uma inveno scio-tcnica da espcie
humana.
O que notvel sobre o desenvolvimento do monop-
lio do estado no uso da fora organizada, que ele surgiu
juntamente com a arte de compartir o poder poltico. O
monoplio do estado da fora foi gradualmente contido
pelas garantias de devido processo da lei. Mas o progres-
so tem sido desigual. Como Elias observou, o processo
civilizacional nunca se completa e est sempre ameaado.
A questo proposta pelo enfraquecimento das instituies
de segurana pblica no Brasil se nossa nova democracia
vai ou no ceder seus poderes legtimos aos delinquentes e
aos instrumentos paramilitares de represso, algumas vezes
atuando em parceria uns com os outros.
A criao de modernas foras policiais relativamente
recente na histria das instituies. Na Frana, o uso
tradicional da palavra police abarcava uma ampla gama
de funes polticas de ordem pblica: abastecimento de
alimentos, saneamento, sade, albergues, proteo contra
incndios; perseguio aos pedintes, vadios e criminosos;
controle dos jogos e concentraes pblicas. A polcia do
Brasil organizada a nvel estadual em duas foras separa-
das, uma Militar e outra Civil, nas linhas fxadas na Frana
desde a Revoluo e a era Napolenica. A violncia policial no
Brasil tem razes histricas. As foras policiais de So Paulo
e do Rio de Janeiro foram organizadas em 1831, dois anos
aps a criao da polcia de Londres. Uma das principais
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tarefas da nova polcia brasileira era a recaptura de escra-
vos fugidos. Em sua histria da polcia do Rio de Janeiro,
Tomas Holloway da Universidade de Cornell reportou que
a polcia aoitava escravos por tarifas especiais a pedido do
proprietrio...sem fazer perguntas sobre sua eventual ofensa,
a maioria recebendo 200 chibatadas, contra o mximo de 20
aoites em Charleston e 25 em New Orleans naqueles anos.
Em mdia cinco escravos eram aoitados a cada dia. Nessas
condies, o pessoal das prises gastava diversas horas de cada
dia til aoitando escravos, notou Holloway. necessrio
que se veja esse sistema no apenas como um caso do estado
provendo um servio disciplinar pago ao interesse
privado dos proprietrios de escravos. Num contexto mais
amplo, com a escravatura to disseminada no Rio do incio do
sculo 19, to central nas relaes econmicas e na estrutura
de classes da sociedade brasileira, o servio de aoites era a
manuteno do sistema.
Esta foi uma poca em que o medo das classes perigosas
assolou as cidades da Europa sob as presses de uma rpida
urbanizao. No seu Classes Laboriosas e Classes Perigosas
(1958), o historiador francs Louis Chevalier argumen-
tou que a proliferao de classes criminosas foi, ao longo
dos anos, um dos fatos de maior importncia do cotidiano
parisiense, um dos principais problemas para a gesto da
cidade, um dos principais assuntos de preocupao geral,
uma das formas essenciais de enfermidade social.No raiar
do sculo, quando os exrcitos de Napoleo levaram o Rei
de Portugal a evadir-se de Lisboa para o Rio de Janeiro, a
corte recmchegada ao Brasil encontrou, segundo Holloway,
uma populao hostil e perigosa, o espao pblico da cidade
dominado pelos africanos em servido, enquanto
os proprietrios de escravos Amricas afora temiam
a repetio da grande revolta de escravos de 1792
no Haiti, a mais rica colnia da Frana. A realeza de
Portugal rapidamente formou uma fora policial para
controlar as classes perigosas do Rio. Alguns mtodos
e atitudes das antigas foras policiais sobrevivem at
hoje.
Havia muito menos assassinatos na Inglaterra
do Sculo 18 do que em qualquer outra
parte da Europa. A grande praga era o crime contra a
propriedade: furto, roubo e assalto mo armada.
A resposta da Lei era o enforcamento, prescrito para
200 variedades de ofensas, mesmo crimes menores
como o furto nas lojas e o roubo de coelhos, cava-
los ou ovelhas. A lei inglesa de ento, e a lei brasi-
leira de hoje, seguia o princpio enunciado por
Adam Smith: O governo civil, enquanto institu-
do para a segurana da propriedade, na realidade
institudo para a defesa do rico contra o pobre, ou o
daqueles que tm alguma propriedade contra os
que no tm coisa alguma. Ian Gilmour escreveu
que Londres era a capital da forca na Europa.
Uma mdia de 18 pessoas eram enforcadas anual-
mente em 1703-72, menos de 5% daquelas mortas
anualmente pela polcia de So Paulo nos anos 90
por resistirem priso. O peso dos enforcamentos vinha
embutido em dados de mortalidade por causas naturais,
com as mortes excedendo a taxa de natalidade por at 50%
antes dos ndices de mortalidade carem pronunciadamente
no fnal do sculo 18. Ainda mais, de acordo com Gilmour,
o terror da lei criminal era o alicerce do sistema... Uma
fora policial apropriada, segundo o modelo francs,
teria sido uma salvaguarda melhor da propriedade dos ricos
do que o cdigo penal, mas isso foi descartado como uma
ameaa liberdade dos notveis que no queriam um gover-
no central ativo e forte. Surtos de criminalidade no sculo
18 em Londres e na So Paulo de hoje so sintomas de um
crescimento urbano rpido que somente pode ser gerenciado
pelo fortalecimento das instituies.
O medo desempenhou um papel crtico na racionaliza-
o gradual das instituies de segurana pblica. A reduo
da criminalidade em Londres atravs da modernizao das
instituies mostra que a paz civil pode ser alcanada atravs
do esforo poltico. O cdigo penal do sculo 18 em Londres
era menos civilizado do que a lei criminal no Brasil de hoje.
Os condenados eram removidos da circulao pelo enforca-
mento, a deportao como quaseescravos para as colnias
da Austrlia e da Amrica e o recrutamento forado como
tripulao da Marinha Britnica. Durante o sculo XVIII
as condenaes criminais dobraram, mas os juzes e jris se
recusavam cada vez mais a sentenciar a pena de morte. A
escala das demandas pelo desenvolvimento institucional
foraram a grandes investimentos de dinheiro e inteligncia
para manter a ordem pblica.
Os investimentos fnanceiros foram irregulares em So
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Paulo ao longo do tempo, mas a inteligncia foi preterida
pelos velhos conceitos e prticas de trabalho.
A polcia brasileira remove da circulao os integrantes das
classes perigosas matando e prendendo civis indiscrimi-
nadamente. A matana de civis pela polcia no arrefeceu o
surto de homicdios. A polcia de So Paulo matou 1.310
civis em 1992, mas os crimes violentos aumentaram ainda
mais. O que mais perturbador e desafante sobre a crescente
violncia no Brasil que ela corre contra a tendncia de decl-
nio de longo prazo em outras sociedades civilizadas.
A escalada da violncia pode ser contida. A cidade de
Nova Iorque, na dianteira do controle do crime nos Estados
Unidos, reduziu os homicdios de um recorde de 2.262 em
1990, para 770 em 1997 e para algo como 600 em 1998, o
menor ndice desde 1964. Os crimes graves caram em 43%
em Nova Iorque no perodo 1992-97, contra 20% de que-
da no pas como um todo. Muitas cidades registraram gran-
des quedas nos assassinatos: So Francisco com 50%, Los
Angeles e Houston (48%), Miami (20%), Washington
(33%), Detroit (21%). Diversas explicaes, complementa-
res ao invs de confitantes, tm sido dadas para estas redu-
es na criminalidade. Primeiro, a ampla expanso econmi-
ca dos EUA levou a nveis menores de desemprego. Segundo,
a epidemia do crack, que ocasionou um sbito aumento
na criminalidade violenta nos anos 80, arrefeceu. Terceiro,
a polcia respondeu intensa presso poltica para reduzir
a criminalidade. Quarto, mais infratores acabaram indo
para a cadeia. A populao carcerria nos EUA subiu de 1,1
para 1,7 milho desde 1990. No estado e na cidade de Nova
Iorque, os presidirios se multiplicaram de cerca de 28.000
em 1980 para 90.000 hoje, muitos deles infratores com
problemas de drogas de menor gravidade. Finalmente, o
nmero de homens no grupo etrio mais perigoso, dos 15 aos
24 anos, tem encolhido. A esse respeito, So Paulo tem uma
vantagem demogrfca. Nos Estados Unidos, o crime violen-
to aumentou com o aumento da populao na faixa etria dos
15 aos 24, de 12,9 milhes em 1960, para 21,4 milhes por
volta de 1980, para somente cair para 18,3 milhes em 1994.
Porm, enquanto se espera que essa jovem populao mascu-
lina nos EUA volte a crescer para 28,8 milhes em 2050, num
aumento de 57%, a populao masculina jovem da Grande
So Paulo atingiu um pico em 1996 depois de dobrar desde
1970 e se espera que caia no prximo sculo graas a grandes
declnios na fertilidade e na migrao. O que isso signifca
que a criminalidade pode declinar se fzermos investimentos
efcazes e inteligentes na educao, na proteo policial e nas
instalaes presidirias.
O governo estadual que assumiu o poder em 1995,
fez massivos investimentos na polcia de So Paulo. Os
salrios foram duplicados. Cerca de 13 mil novos policiais
foram contratados. O estado adquiriu 5 mil novas viaturas de
patrulha, 28 mil armas, milhares de coletes prova de balas e
um seguro de vida de R$ 50 mil para cada policial. Mas tais
investimentos falharam na conteno da criminalidade. A
real ameaa ordem pblica no Brasil reside na fraqueza das
instituies pblicas. Os principais indicadores da criminali-
dade na verdade pioraram, comparadas as mdias de 1994 e
os 10 primeiros meses de 1998:
- Homicdio cresceu 25%;
- Furto e roubo de veculos cresceram 24%;
- O nmero de seqestros de caminhes em So Paulo
triplicou entre 1993 e 1996.
Em So Paulo, alguns tipos de crime se destacam: chaci-
nas, roubo de caminhes, morte de civis pela polcia (1.310
em 1992 e cerca de 550 em 1998, contra 30 por ano pela
polcia da cidade de Nova Iorque) e morte de policiais em
servio ou quando fazendo bicos como seguranas (elevando-
se a 240 em 1998). Um grande aumento nas mortes de e por
policiais em 1998 se concentrou em atividades fora do tur-
no de trabalho, por policiais trabalhando como seguranas,
freqentemente em frmas de propriedade de policiais do
alto escalo do servio ativo e aposentados, geralmente regis-
tradas em nome de parentes. As chacinas custaram 308 vidas,
quase o dobro dos mortos em 1997.
O roubo armado em So Paulo, um tipo de crime que
responde mais que o homicdio ao trabalho efciente da
polcia, cresceu 79% em relao a 1994 e 29% sobre o
mesmo perodo de 1997, de 47.279 para 60.880 ocorrncias.
Os especialistas estimam que apenas um quarto de tais crimes
chegue a ser reportados. Historicamente, o desemprego em
ascenso associado com um aumento nos furtos. Mas, a
despeito de um crescente desemprego a partir da crise asitica,
o nmero de furtos caiu em 0,8% desde 1994 na Grande So
Paulo. Entrevistas com 650 prisioneiros na penitenciria do
Carandiru em So Paulo em 1991 mostraram que somen-
te 27% estavam desempregados quando cometeram seus
crimes.
S 2,5% dos crimes de autoria desconhecida foram
resolvidos pela polcia, com muitas delegacias no
registrando a resoluo de crime algum no ano inteiro de
1997. O grau de resoluo de crimes reportados de 58%
no Japo, 22% nos Estados Unidos, 35% na Gr Bretanha
e 45% no Canad. Um oramento de R$ 2,5 bilhes para
uma polcia que somente resolve 2,5% dos crimes
que vm aumentando sem controle, precisa de auditoria,
avali-ao e reorganizao cuidadosas. Investimentos
defcientes e perdulrios no sistema de justia criminal -
polcia, judicirio e prises - so deformados por estruturas
e mtodos privilgios institucionais e por costumes que tm
pouco a ver com segurana pblica.

Problemas Institucionais
Os obstculos institucionais ao controle da violncia em
So Paulo esto entranhados na cultura e nas operaes de
duas foras policiais separadas e em rivalidade, no judicirio,
nos sistemas penal e legal e na poltica local. A Polcia Militar
conduz o patrulhamento uniformizado para manter a ordem
pblica e prender os infratores durante o cometimento do
crime. A Polcia Civil, com instalaes separadas e respon-
sabilidades territoriais em superposio com as da Polcia
BRAUDEL PAPERS 08 www.braudel.org.br
Militar, investiga crimes de autoria desconhecida e processa
as prises feitas pela Polcia Militar. As Foras policiais em
paralelo so previstas pela Constituio Brasileira. A Polcia
Militar, com 83 mil homens e mulheres, foi no passado um
exrcito envolvido em confitos polticos sob as ordens de
governadores de estado. A Polcia Civil foi criada em 1905 e
emprega 35 mil efetivos. Ambas as foras operam em todos
os municpios do estado, com 40% dessas foras localizado
nas 39 cidades da Grande So Paulo. As difculdades cria-
das por duas foras policiais separadas e rivais impedem a
ao coerente para conter a violncia. Algumas dessas dif-
culdades so:
Cada fora policial opera com suas prprias leis, cdi-
go disciplinar, regulamentos operacionais e administrativos
e mtodos de treinamento. A diviso artifcial do trabalho
entre foras policiais em rivalidade cria a separao burocrti-
ca da investigao pela Polcia Civil a partir do acesso imedia-
to s cenas de crime pela Polcia Militar. Os investigadores de
todos os pases sabem que se os infratores no forem identi-
fcados por pessoas no local da ocorrncia, improvvel que
os policiais os localizem por conta prpria.
O treinamento da Polcia Militar reproduz valores militares
de disciplina rigorosa, centralizao das decises, estruturas
administrativas extra-
vagantes similares s
do exrcito, atividade
agressiva da polcia
contra o inimigo
nas ruas, nfase em
grandes unidades especiais e operaes tticas, e desrespeito
pelas unidades territoriais que executam as tarefas rotineiras
do trabalho policial.
A sinergia entre essas duas foras, que deveriam comple-
mentar-se mutuamente, tornouse impossvel devido s riva-
lidades endmicas no decurso dos servios e a falta de siste-
mas coordenados para diagnstico, planejamento, controle
operacional e avaliao de desempenho das foras policiais
na mesma rea. As duas polcias regularmente invadem as
funes uma da outra. A Polcia Militar tem um grande
servio de investigaes, enquanto a Polcia Civil realiza
patrulhamento ostensivo, raramente utilizando veculos sem
marcas de identifcao. Confitos sobre jurisdies, recursos,
prestgio e poder - cada distrito tem dois chefes de polcia -
reforam velhas rivalidades que prejudicam ambas as foras e
atrapalham os esforos para a reduo do crime.
Outros fatores nas instituies no policiais da sociedade
civil contribuem para as difculdades em estabelecer ordem
pblica com justia social:
1. A legislao penal, embora antiga, est sendo atualiza-
da, com a inteno de tornar o trfco de drogas, o seqes-
tro ou o mau uso de recursos pblicos em crimes de alta
gravidade. Mas o Cdigo de Processo Penal, que defne como
levar o infrator atravs do processo judicial tem 56 anos e usa
tcnicas e padres de prova obsoletos, tornando mais difcil a
deteno e condenao dos criminosos.
2. O sistema de presdios est transbordando com
detentos e presos condenados mantidos em brbaras
condies devido falta de investimentos no passado para a
construo de cadeias (para presos aguardando julgamento)
e penitencirias (para os condenados) e para prover a reedu-
cao dos presos. Sobrecarregadas com aqueles que aguar-
dam julgamento, as instalaes de deteno das delegacias da
Polcia Civil so transformadas em prises improvisadas,
com uma mdia de 40 pessoas em cada cela projetada para 6
ou 8 presos, por causa da falta de espao nas penitencirias.
A grosso modo, 12 mil presos so mantidos nessas condies
na Grande So Paulo. A superpopulao de prisioneiros vem
sobrecarregando as delegacias de polcia, em prejuzo de
suas tarefas. A corrupo e a difculdade em manter guarda
sobre tal contingente resultou na fuga de mais de 3,5 mil
prisioneiros em 1997. O governo do estado vai completar 21
novas unidades penitencirias neste ano, abrindo 17,5 mil
vagas para aliviar a superpopulao nas delegacias de polcia e
melhorar a segurana para os guardas dos presdios e as
condies sanitrias para os presos. O custo de manuten-
o de um preso numa penitenciria estadual de cerca de
R$ 600/ms, e R$ 300/ms numa cela de delegacia.
3. H relativamente poucos juzes no Brasil, um para 23
mil habitantes, enquanto na Alemanha h um para 3,5 mil
e nos Estados Unidos
um para 9 mil. Ritos
judiciais antiquados
e muito burocratiza-
dos, e sua separao
da vida da socieda-
de, amplifcam o clima de impunidade, j favorecido pela
inefcincia e corrupo da polcia e pelo caos nas instituies
penais. A falncia da polcia e do sistema de justia criminal
tem ensejado o apoio popular a grupos locais de extermnio,
justiceiros e linchamentos.
4. Outro problema institucional de ordem pblica a
falta de empenho dos governos locais no uso de seus poderes
reguladores e de inspeo para criar condies de melho-
ria na qualidade de vida. A inefcincia administrativa ou a
convenincia poltica tem freqentemente induzido prefeitos a
negligenciarem a regulamentao dos assuntos locais, o
respeito pelas determinaes ordinrias, ensejando a lassi-
do na punio de bares ruidosos, das infraes de trnsito,
da venda descontrolada de lcool, do comrcio de armas,
do lixo nas ruas, dos marreteiros, dos mendigos agressivos,
etc. A tolerncia com os desordeiros, fnalmente, se consti-
tui na tolerncia desordem, criando a primeira instncia da
impunidade.
O sistema obsoleto de polcia do Brasil um obstculo para
que se lide com os desafos com que nos defrontamos. Esse
sistema lento e debilitado em sua tentativa de colocar em
cheque a espiral de violncia, dispendioso na manuteno de
duas estruturas paralelas e separadas de polcia enfraquecidas
pelo parasitismo e que tem falhado na conteno da violncia
e da corrupo em suas prprias fleiras.
Medidas de emergncia, sejam elas aumentos nos soldos
ou mais equipamento, falham na determinao dos proble-
As duas polcias regularmente
invadem as funes uma da outra
BRAUDEL PAPERS 09 www.braudel.org.br
desses servios policiais irrelevantes de R$ 180 milhes, ou
13 vezes superior ao oramento do governo do estado para
segurana pblica. Alguns exemplos:
Uma escola de treinamento fsico que os ofciais da
Polcia Militar precisam frequentar por trs semestres,
deixando de lado suas tarefas regulares, sem que se produza
nenhum programa srio de condicionamento fsico para a
tropa. Uma farmcia com 20 ofciais farmacuticos. Polcia
uniformizada destacada para tribunais, cmaras munici-
pais e assemblias legislativas, gabinetes de prefeitos e outras
reparties estaduais. Policiais tambm so guardas de honra,
cozinheiros, garons, trabalhadores hospitalares, recepcionis-
tas, e outroscargos alheios sua misso bsica. A banda da
PM de So Paulo tem 620 msicos, a da polcia de Nova
Iorque, 30. Se metade desse contingente estivesse ajudando
a vigiar algumascadeias, no haveria tantas fugas de presos
perigosos, que acabam ameaando a vida de seus colegas
patrulheiros. A PolciaCivil mantm delegaciasepostos de
atendimento desnecessrios para turistas, idosos, crianas e
o meio-ambiente. Tais postos lidam com 40 a 50 casos por
ano, contra 40 a 50 casos dirios nas delegacias superlotadas
de Pinheiros ou Santo Amaro.
Na violenta Zona Leste, na Grande So Paulo, esto
planejados 1.119 habitantes para cada policial militar,
enquanto na Zona Norte, menos problemtica, esto
programados 521 para cada um. As tropas de choque da
Polcia Militar, com
3.495 homens e 300
veculos, o triplo do
necessrio, mais bem
equipadas do que o
policiamento na violenta
Zona Sul, com seus trs
milhes de habitantes.
As tropas de choque da
Polcia Militar, respons-
veis por um quinto das
mortes de civis nas mos
da polcia, tm 10 vezes
mais homens do que as
unidades de emergn-
cia da polcia de Nova
Iorque, que atendem 100
mil ocorrncias por ano,
abrangendo controle de arruaas, ataques cardacos, suspeitas
de bombas, tomada de refns e at panes em elevadores.
A amarga rivalidade no servio entre as foras das polcias
Civil e Militar refetem diferentes culturas, misses, esca-
las e regras operacionais. Os investigadores da Polcia Civil
desfrutam de jornadas mais relaxadas. A Polcia Civil tem
mais de 100 delegados no ltimo nvel hierrquico, enquan-
to a Polcia Militar tem apenas 53 coronis, o nvel hierr-
quico equivalente, apesar de os efetivos da Polcia Militar
serem duas vezes maiores do que os da Polcia Civil. Em
mas reais. Uma comparao internacional de polcias feita
por David Bayley, diretor da Escola de Justia Criminal da
Universidade do Estado de Nova Iorque, em Albany, sugere
que So Paulo pode ser um caso extremo de desorganizao
endmica:
A maioria das foras da polcia no sabe o nmero de
chamadas de servio atendidas por unidade mdia de patru-
lhamento. A maior parte das organizaes policiais inca-
paz de demonstrar quanto trabalho seus funcionrios esto
fazendo. Crua e literalmente, as organizaes policiais no
sabem o que seu efetivo anda fazendo.
Nos Estados Unidos, onde o custo anual de uma viatura
de patrulha com dois policiais de US$ 500 mil, estas coisas
so importantes. Mas o desperdcio no uso de equipamen-
tos empalidece diante do desperdcio com pessoal. No Brasil,
a aposentadoria precoce e exagerada de ofciais superiores,
relativamente jovens, refete privilgios, distores e uma
m alocao de recursos que so comuns entre as instituies
pblicas do Brasil. Cerca de mil coronis aposentados da PM
tm mdia salarial de R$ 11 mil. Em contraste, o capito da
polcia em Nova Iorque, posto mais alto da carreira, rece-
be aposentadoria de US$ 6,2 mil, ou 75% do salrio, aps
30 anos de servio, numa economia com renda per capita 4
vezes maior que a de So Paulo.
O debate sobre segurana pblica precisa ouvir os poli-
ciais de rua que esto na linha de frente no enfrentamento dos
problemas reais. Somente
ento se pode evitar que os
incentivos perversos - dos
chefes de polcia, lobistas
e lderes com pouca ou
nenhuma experincia em
polcia -acabem desviando
recursos humanos e fnan-
ceiros das necessidades da
comunidade.
Por que a criminalida-
de cresceu a despeito dos
imensos investimentos na
fora policial? A resposta
pode estar nos incentivos
perversos, nas estruturas
institucionais atrofadas e
na falha de governadores
de estado em prover liderana poltica contra a desordem
crnica. Eles tambm falham em assumir um controle efeti-
vo da polcia, que desfruta de uma autonomia virtual, uma
separao de poderes, semelhante quela conferida constitu-
cionalmente ao judicirio.
Por razes de precedente histrico e convenincia poltica
e administrativa, algo como 11 mil policiais em So Paulo
desempenham tarefas irrelevantes para o trabalho policial,
drenando recursos humanos e fnanceiros do atendimento
s necessidades bsicas da segurana pblica. O custo anual
BRAUDEL PAPERS 10 www.braudel.org.br
contraste com o que se passa na Polcia Militar, os delegados da
Polcia Civil raramente se aposentam cedo. Segundo o
ouvidor da polcia de So Paulo, Domingos Mariano, h
seis nveis hierrquicos de delegados. O mais alto a classe
especial e a aposentadoria s compulsria aos 70 anos. Para
que um outro delegado possa ascender a essa classe, ele tem
de aguardar que algum no posto atinja 70 anos. Desse modo
a Polcia Civil mantm o mesmo alto comando por 15 anos,
no importando quem seja o governador ou o secretrio de
Segurana Pblica.
O secretrio de Segurana Pblica tem pouco controle
sobre as duas foras policiais que ele nominalmente coman-
da. A Secretaria de Segurana Pblica, que deveria harmoni-
zar a estratgia, o gerenciamento e as operaes, cede s pres-
ses para manter a incoveniente autonomia das polcias. Seu
papel se resume a pedir recursos e a impor sua vontade polti-
ca somente quando a credibilidade do governo est em jogo.
As duas foras operam centros de telecomunicaes e banco
de dados separados. As operaes locais so descoordenadas.
Nem h qualquer planejamento ou investigao conjunta.
Os procedimentos administrativos so antiquados e orien-
tados de fora para dentro, gerando intensa atividade burocr-
tica e baixa prioridade em atender s demandas do pblico.
Mas a Polcia Militar desperdia sua capacidade organiza-
cional no excessivo distanciamento social e profssional que
separa os ofciais da baixa hierarquia, com a vida da insti-
tuio governada mais por rgidas normas burocrticas do
que por uma meta comum de operaes policiais efcazes.
Nos Estados Unidos, a polcia de Baltimore fechou todos os
escritrios administrativos em dezembro de 1998 para se pr
atrs dos trafcantes de drogas, responsveis por trs quartos
de todos os homicdios na cidade, num esforo para manter
os assassinatos abaixo de 300 naquele ano. Na Grande So
Paulo, que registrou 8 mil assassinatos em 1998, uma taxa
de homicdios trs vezes maior que a de Baltimore, no se
vislumbra a reduo da burocracia intumescida da polcia
para colocar mais homens nas ruas.
Na Polcia Civil tambm, os delegados tm seu embasa-
mento profssional na lei processual penal entronizada h
mais de 50 anos e que j no mais se aplica evoluo de uma
sociedade complexa. O planejamento espordico na Polcia
Militar, mas praticamente inexistente na Polcia Civil. Neste
clima institucional, o policiamento de comunidades contur-
badas recebe baixa prioridade na alocao dos recursos. A
criatividade baixa e a motivao oscila entre a resignao e a
busca por atividades mais confortveis. Alguns ofciais falam
diversas lnguas e estiveram em cursos no exterior, mas nunca
entraram numa rdio patrulha, disse o Tenente Coronel Jos
Ferreira da Nbrega, comandante na Zona Sul da Capital, o
mais experiente policial de toda a Polcia Militar.
Isso compreensvel. O patrulhamento nas ruas uma
rotina desgastante e tediosa. A polcia se constitui na
linha de frente do controle da desordem social, graas a sua
rede territorial, sua capacidade de lidar com as emergn-
cias e seus poderes legais. As polcias, em todas as partes do
mundo, so organizaes basicamente territoriais, sujeitas s
necessidades e demandas dos polticos, da comunidade local
e da mdia. Incentivos perversos aparecem nas promoes,
tanto na Polcia Civil quanto na Polcia Militar. Os incentivos
perversos mobilizam o nepotismo e o apadrinhamento.
Filhos, sobrinhos e genros da alta hierarquia da polcia rara-
mente so vistos em unidades dos subrbios tumultuados de
So Paulo. mais provvel que eles sejam encontrados em
confortveis unidades especiais ou em postos burocrticos. A
burocratizao excessiva se torna apoio e direo no jargo
da polcia, drenando recursos, prestgio e poder da atividade
policial bsica. Desse jeito, a misso bsica da polcia acaba
sendo relegada para segundo plano.
Em grandes centros urbanos como o Rio de Janeiro e So
Paulo, o crime precisa ser controlado com mtodos fexveis
de preveno e investigao baseados na contnua anlise dos
dados, o que at agora tem sido obstrudo pela competio
de duas foras policiais em rivalidade aberta. O planejamen-
to e a execuo desse trabalho, focalizado em localidades
especfcas, deveria estar sob o comando de um nico chefe,
cujo desempenho deveria ser avaliado a intervalos freqen-
tes, usando critrios profssionais objetivos. As tentativas de
coordenar a atuao das duas foras, ainda que com inteno
explcita do governo e acordo entre os ofciais do mais alto
escalo das polcias Militar e Civil, falham devido ao confito
endmico e falta de coordenao do pessoal das bases. S h
uma soluo: unifcar as duas foras e enquanto isso, faz-las
operar de maneira integrada de alto a baixo.
intil argumentar que s uma estrutura militar pode
manter a disciplina e manter a efcincia. As greves de
1997 ocorreram onde as polcias so mais militarizadas
(Minas Gerais, Pernambuco e Rio Grande do Sul). Sempre
surgir algum cabo, como o lder da greve em Minas Gerais,
para mobilizar as reivindicaes quando os ofciais falham
no atendimento das necessidades de seus homens. Quando
policiais experimentados so maltratados ou submetidos a
presses injustifcadas, sua revolta freqentemente se extra-
vasa em agresso mal direcionada contra os cidados, suas
prprias famlias e at contra eles prprios sob a forma de
alcoolismo e suicdio.
Ns temos um problema srio de suicdios na polcia
militar. afrma o ouvidor da Polcia Militar de So
Paulo. Muitos so relacionados com a disciplina humilhante.
Certo dia um sargento veio a mim dizendo que a cada
formao matutina seu ofcial comandante forava suas
tropas a gritar: Eu sou uma merda! Eu sou uma merda O
sargento disse:Eu tenho 40 anos e sou pai de duas crianas.
No posso sofrer esta humilhao. Tenho medo de matar meu
ofcial ou de me matar. O sargento foi transferido para outra
unidade mas, depois de uma investigao interna, o ofcial
fcou em seu cargo.A humi-lhao, o salrio ignominioso,
trabalho excessivo e equipamento precrio levam apatia,
corrupo e ao eventual desafo autoridade.
Os tempos mudaram desde 1943, quando o regimento
disciplinar da Polcia Militar de So Paulo entrou em
vigor. Sob tais normas, o uso desnecessrio de violncia no
momento da priso, uma violao menor, enquanto criti-
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car as aes dos superiores e as autoridades em geral uma
infrao grave. Em So Paulo como em outros Estados, os
regulamentos disciplinares por decreto executivo violam
a Constituio, requerendo a aprovao de uma lei em vez
de um decreto para privar algum de liberdade. Tais cdi-
gos disciplinares no so menos inconstitucionais do que as
recentes greves. Um policial militar tem mais probabilidade
de ser punido por usar um coturno sujo do que por matar
algum sem uma causa justifcvel, acrescenta o ouvidor.
No s o militarismo da polcia falhou em evitar as greves de
1997 como tambm falhou em deter a escalada da violncia
em So Paulo, bem como o massacre em 1992 na Casa de
Deteno do Carandiru, onde 111 detentos foram mortos.
A militarizao tende a criar um comando de elite de
ofciais jovens e inexpe-
rientes, com treinamento
no modelo das academias
militares. Um curso de 4
anos (contados como anos
de servios no cmputo da
aposentadoria) produz ofciais com uma idade mdia de 23
anos. Muitas academias carecem de cursos sobre liderana,
mtodos policiais e gerenciamento de recursos pblicos.
Em 6.136 horas de estudo em sala de aula na academia de
So Paulo, 792 horas so sobre o cdigo e processo civil, 72
sobre direito internacional, 144 so dedicadas ao Ingls e
apenas 72 horas ao gerenciamento policial. Tendo enfrentado
a realidade das ruas pela maior parte de suas vidas, os policiais
de base tm difculdade em aceitar superiores novatos que
no raro agravam os ressentimentos ao tentarem compensar
sua imaturidade profssional com disciplina militar rigorosa.
O tradicionalismo militar, avesso ao policiamento
comum, informalmente estruturou a PM em diferentes castas,
tanto mais elevadas quanto mais distante dos desconfortos
do policiamento e quanto mais benefciadas por incenti-
vos, sejam eles o conforto das instalaes ou a preferncia
nas promoes. A casta de nvel mais elevado composta
pelos rgos de direo e apoio (incluindo rgos do quartel
general, diretorias, academia, casa militar e outros gabinetes
polticos). A casta intermediria constituda pelas atividades
especializadas (polcia de choque, de trnsito, polcia rodovi-
ria, forestal, de helicpteros e bombeiros). Num terceiro
nvel esto as assessorias administrativas das grandes unida-
des operacionais (comandos regionais) onde o pessoal est
prximo do policiamento mas imune aos seus problemas.
Num quarto e distante nvel est o policiamento comum,
que verdadeiramente sustenta e justifca a instituio, local
de castigo aos expulsos das castas superiores, onde sobram
riscos, presses, punies, desconfortos e o incentivo zero.
Apadrinhamento, apoio poltico ou algum talento diferen-
ciado so passaportes para desfrutar a carreira na primeira
classe das castas superiores. Historicamente a ltima casta,
tratada com os restos dos incentivos, recebe no mximo 10
% das promoes por mrito (em 1998, apenas 5 % dos
capites, majores e tenentes coronis dos 26 batalhes da
Grande So Paulo foram promovidos por mrito, a meta-
de dos promovidos por trabalharem no quartel general).
Exemplo gritante o do batalho de Diadema, h muito um
dos trs municpios mais violentos do estado, para onde foi
designado um comandante mal conceituado na organizao
e que no estava especialmente capacitado e motivado para
evitar o comportamento de seus comandados no conheci-
do episdio da Favela Naval. Humildes unidades e humildes
nveis hierrquicos, so tratados como prias e no como os
heris que fazem a verdadeira polcia.
A situao no muito diferente na Polcia Civil, onde
muitos delegados preferem se incluir entre as carreiras
jur-dicas (como os juzes e promotores) do que assumir sua
carreira policial, desprezando e fugindo dos servios funda-
mentais das unidades territoriais.
A Polcia Civil tem 13
planos de carreira, uma
hierarquia mal defnida
e disciplina defciente. O
papel dos delegados encon-
tra razes nas tradies da
fraqueza e maleabilidade judicial em que a polcia desempe-
nhava um papel quase judicial. A dependncia excessiva de
mtodos inquisitoriais obsoletos entrava as investigaes. O
papel das delegacias da Polcia Civil limita-se custdia de
presos em recintos brutalmente superlotados, registrando os
crimes depois de acontecidos. A maioria dos casos fca sem
investigao e sem soluo. O treinamento e a disciplina na
Polcia Civil so rpidos e vagos, usualmente durando apenas
trs meses para os investigadores, com padres profssionais
frgeis e obscuros, ensejando uma organizao paralisada pela
burocracia e vulnervel corrupo. Por adotar um sistema
similar ao do judicirio, os delegados so recrutados dentre os
bacharis em Direito, que so submetidos a um curso de 618
horas, incluindo-se um curso superfcial de 16 horas sobre
liderana, que os treina mais para um trabalho de burocracia
judiciria de polcia do que para a arte de mobilizar recursos
humanos e materiais para o controle da criminalidade. Gran-
de parte dos delegados funciona mais como juzes, vestem-se
de modo similar, assumem os mesmos maneirismos, usam
o jargo judicial, preparam autos de processo e pressionam
para serem enquadrados nas polticas salariais do judicirio.
Com sua passividade judicial, coletam relatrios da PM e
fazem mais relatrios, quando deveriam analisar os proble-
mas de suas reas e identifcar e prender criminosos, partici-
pando ativamente do processo de inteligncia policial.
Algumas delegacias da Polcia Civil, como as da Zona
Sul de So Paulo, em que os delegados assiduamente ana-
lisam dados e rastreiam criminosos, so ilhas de dedicao e
competncia numa fora que em outras instncias j descar-
tou a arte e a cincia da investigao. Hoje a Polcia Civil
tem aproximadamente um tero dos 120 mil policiais do
estado de So Paulo, enquanto em outros pases os detetives
no excedem 15% da fora total. As viaturas da Polcia Civil
so indiscretamente identifcadas, tornando-as inteis para
operaes sigilosas. Aduzindo a essas defcincias, investiga-
dores so destacados para funes irrelevantes, como o regis-
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tro e licenciamento de veculos ou para servios de gabinete
na Assemblia Legislativa.
O que pode ser feito agora?
Problemas institucionais como esses j se manifestaram
em muitos pases desde que as modernas organizaes
policiais foram criadas no fnal do sculo 18 e raiar do
sculo 19. Nos Estados Unidos, diversas ondas de refor-
mas policiais atacaram esses problemas atravs de ao
cvica local em diversas cidades, ao longo do sculo passado.
Comisses de lideranas cvicas para a preveno da crimi-
nalidade operaram em Nova Iorque, Filadlfa, Los Angeles,
Cleveland, Chicago e muitas outras cidades desde 1890,
poca em que Teodore Roosevelt serviu como Comissrio
da Polcia de Nova Iorque antes de haver sido eleito Gover-
nador do Estado de Nova Iorque e Presidente dos Estados
Unidos. Essas ondas de reforma policial, que continuam at
hoje, favoreceram a pesquisa independente sobre as polti-
cas em universidades e outras instituies civis num cont-
nuo dilogo com as agncias de aplicao da lei, um tipo de
interao que anda em falta quase inteiramente no Brasil.
Contam com contribues importantes de especialistas
acadmicos, desempenhando papis chaves como consulto-
res das organizaes policiais. Polticas inovadoras e impor-
tantes avaliaes do desempenho se originaram da Comis-
so Britnica de Auditoria. Outros pases andam investindo
pesadamente na resoluo desses problemas, num modo
nunca visto em So Paulo.
Os esforos para permitir que a polcia responda mais
efcazmente s necessidades pblicas no tm segredo ou
mistrio nem demandam extraordinrios investimentos. A
experincia de dois sculos de desenvolvimento do policia-
mento, as pesquisas sobre estruturas e processos operacionais
bem sucedidos e o sucesso das medidas adotadas em locais
de alta complexidade e de elevados ndices de criminalida-
de, como Nova York, propiciam claras diretrizes de ao. A
descentralizao da responsabilidade e das decises para o
nvel do policiamento distrital local, que guiou as reformas
na cidade de Nova York em 1990, foi fundada na estratgia
da polcia de Londres de 1830.
Desenvolvimentos tecnolgicos e
pesquisas recentes, alm da absoro de
fundamentos do gerenciamento organi-
zacional moderno tm gerado um rol de
medidas que podem ser implementadas
em qualquer cidade grande , desde que
haja vontade poltica para melhorar a
segurana pblica. A primeira medida
uma reviravolta no foco estratgico da
polcia, trocando sua prioridade organi-
zacional e operacional reativa (disposio
de agir aps o delito pelo acionamento do
centro operacional, investigao apenas
aps o registro de delitos, nfase repressiva

em prender - ou matar - delinqentes durante o cometimen-
to de crimes) pelo foco na preveno inteligente que diagnos-
tica e age sobre as causas, fatores, circunstncias, condies
e pessoas vinculadas ao cometimento de crimes e desor-
dens numa determinada rea. Outras medidas incluem: (1)
permanente ao conjunta do Secretrio da Segurana com
os chefes das duas organizaes policiais, de preferncia
juntos no mesmo prdio, para o constante planejamento,
implementao e monitoramento das mudanas; (2) estabe-
lecer coincidncia territorial das unidades bsicas de policia-
mento da PM e Polcia Civil e das unidades de superviso
(comandos regionais e seccionais), designando aos respectivos
chefes a necessria autonomia e responsabilidade de planejar
e executar, em conjunto, as atividades de reduo e preven-
o da criminalidade local; (3) implantar sistemas de infor-
maes gerenciais, para registro e processamento informati-
zado de dados sobre a atividade criminal local para ajustar a
preciso das tticas operacionais preventivas: (4) racionalizar
as estruturas administrativas, bem como eliminar ou reduzir as
unidades especializadas de baixa prioridade, liberando recur-
sos para as prioritrias unidades de policiamento de rea; (5)
desenvolver programa de interao comunitria para as uni-
dades bsicas de policiamento, para obter apoio e participao
nos programas locais de preveno; (6) desenvolver programa
de treinamento conjunto de ofciais e delegados para plane-
jar, executar as atividades crticas de preveno e para motivar
o pessoal empenhado; (7) estabelecer programa de avaliao
de desempenho e de incentivos atividade operacional de
rea; (8) implantar programa de integrao de recursos e ati-
vidades administrativas e operacionais que facilitem a ao
conjunta e a economia de recursos (centro de operaes
nico, unifcao dos bancos de dados, base unifcada de
helicpteros, cursos conjuntos de aperfeioamento, cdigo
disciplinar nico etc).
O fortalecimento da polcia de base, fator fundamental
para as atividades de preveno, no reduz a importncia de
outras importantes preocupaes da atividade policial como
um slido e agressivo departamento de combate ao crime
organizado, uma corregedoria geral que supervisione com
rigor o trabalho das corregedorias das polcias, uma perma-
nente abertura s demandas e sugestes da populao atravs
Completei recentemente uma jornada de seis anos na refor-
ma da Polcia de Nova York como Chefe do Departamento at
minha aposentadoria em abril de 1999. Gostaria de partilhar
minhas experincias e observaes na expectativa de que isso
possa ajudar outros que estejam para iniciar uma reforma da
polcia. De incio uma observao: a reforma da polcia deve
ser concebida como um compromisso de alcanar a excelncia
em policiamento; esse conceito de excelncia no uma fnali-
dade, sim um empreendimento permanente.
Minha crena que um nmero de atributos absoluta-
mente necessrio: Primeiro, viso a viso de uma cidade
melhor, mais segura e tudo o que isso possa signifcar aos
moradores, turistas e empresrios. Essa viso precisa incluir
a idia de excelncia no policiamento, liderana inspirado-
ra, integridade e um comprometimento estreito, confvel e
cooperativo com a comunidade que a polcia serve.
Em segundo lugar, conscincia uma clara noo da
absoluta importncia da segurana e da sensao de estar livre
do medo como fatores crticos de sobrevivncia da cidade.
Terceiro, coragem a fora moral para implementar
mudanas na organizao policial a despeito da relutncia
ou ativa oposio daqueles que resistem a mudanas a qual-
quer preo. No podemos aceitar o status quo como uma
fatalidade.
Quarto, perseverana a habilidade de manter o curso
das aes ao longo do tempo para alcanar os objetivos. Isso
pode envolver uma clara e forte determinao contra objees,
desafos, problemas, retrocessos e medo do fracasso, demons-
trados tanto pelas pessoas de dentro como de fora da organi-
zao policial.
A experincia da cidade de Nova York

Em 1993 Rudy Giuliani desenvolveu sua campanha para
prefeito de Nova York baseada na melhora da segurana
pblica pela inovao dos mtodos de preveno e controle do
crime. Ele foi percebido como o candidato a favor da lei e da
ordem naquela cidade sem lei. Moradores viviam com medo.
Empresrios fechavam seus negcios ou se mudavam para
localidades mais calmas, levando com eles empregos e impos-
tos. Turistas receavam visitar Nova York. Os nveis de crimi-
nalidade eram intolerveis. A polcia no estava fazendo um
bom trabalho. Giuliani assumiu o governo em janeiro de 1994
e designou logoWilliam Bratton como o novo Comissrio da
Polcia (equivalente a secretrio de Segurana).
O prefeito e o comissrio partilhavam a viso e a consci-
ncia do problema que mencionamos. O Comissrio Bratton
pretendia retomar, bairro porbairro,quarteiro por quartei-
ro, se necessrio,aquelas partes da cidade onde trafcantes
de drogas controlavam esquinas e onde criminosos violentos
mantinham pessoas aprisionadas em suas prprias casas. Ele
comeou o processo de mudana e manteve o curso da refor-
ma a despeito dosinteressados em continuar com as polticas
fracassadas.
Vejamos algumas mudanas flosfcas, operacionais e
estruturais que foram adoradas na polcia de Nova York, para
Louis Anemone
A reforma da polcia
Louis Anemone, policial de carreira, foi Chefe do NewYork Police Department. Texto adaptado de suas palestras na
Conferncia internacional sobre Violncia eSegurana Pblica em So Paulo e Rio de Janeiro, emoutubro de 1999.
BRAUDEL PAPERS 13 www.braudel.org.br
da ouvidoria e de um disque-denncia unifcado, alm de
busca de parcerias com outros rgos pblicos e entidades
comunitrias que possam contribuir para a preveno da
violncia, principalmente as cometidas pelos jovens.
A histria tem demonstrado que qualquer grande estra-
tgia s produz resultados compensadores se considerar
que um grande fator de sucesso est na alta capacitao das
pequenas unidades territoriais, seja um exrcito, uma rede
de supermercados ou uma organizao policial. Outro fator
a liderana com viso de resultado e capacitada a motivar
o melhor desempenho de seus liderados. Nossa experin-
cia profssional e contatos com policiais de outros estados
mostram o forte nimo dos policiais para melhorar o
desempenho de suas instituies. No modesto estado do Rio
Grande do Norte, a universidade local leva seus mestres e
doutores a ministrar cursos de especializao e aperfeioa-
mento a policiais civis e militares, estando em preparo um
programa de mestrado em segurana pblica, num not-
vel pioneirismo que mostra uma das faces do potencial de
mudana. O custo dessas melhorias com certeza no ser
maior do que ser o custo de se deixar as coisas como esto.
O fato de que o crime tem profundas razes nas taras indivi-
duais e na injustia social no deve ser discurso para eximir
a inefcincia da polcia, antes aumenta sua responsabilidade
em maximizar resultados, pois a sociedade no pode conti-
nuar pagando o alto preo de esperar a reduo da injustia
social para alcanar patamares civilizados de criminalidade.
Se o argumento da violncia (s na Grande So Paulo so
23 assassinatos, 330 carros furtados e roubados e cerca de
1.500 roubos por dia) no for sufciente, bom lembrar aos
gover-nadores com problemas em suas folhas de pagamento,
que chamar policiais desviados da funo e integrar recur-
sos das polcias civil e militar pode signifcar uma economia
mnima de 5% do oramento da segurana.
BRAUDEL PAPERS 14 www.braudel.org.br
sustentar o objetivo de buscar sempre a excelncia no policia-
mento. Embora decises especfcas no possam ser copiadas
em diferentes policias, o processo de reforma passvel de apli-
cao. Foi criado um sistema racional de prestao de contas,
que dinamizasse a grande e lenta burocracia para atingir objeti-
vos simples e claros: i) reduzir o medo do crime; ii) melhorar a
qualidade de vida dos moradores, visitantes e empresrios; iii)
reduzir o mal atendimento do pblico; iv) promover o relacio-
namento com a comunidade.
A teoria da tolerncia zero do policiamento foi aplicada
aos policiais de todos os nveis. Corrupo, suborno, brutali-
dade foram punidos de maneira fulminante. A mensagem era
clara: no h lugar na Policia de Nova Yorkpara os policiais
corruptos e violentos. Se a polcia perdessea f e a confana da
populao tudo estaria perdido, noimportando o sucesso na
reduo dos crimes.
Um sistema foi concebido para ajudar a realizao das
metas. Comumente referido como Compstat (computer sta-
tistic. estatstica informatizada) o sistema era ofcialmente
conhecido como Encontros de Estratgia Criminal. Esses
encontros eram marcados por discusses intensas, enfatizan-
do as condies atuais dos crimes e os planos de cada coman-
dante de distrito para cuidar desses problemas. Durante esses
encontros os comandantes eram solicitados a comentar sobre os
crimes e juntaresforos para cobat-los. As reunies de Comps-
tat eram como uma injeo de adrenalina no corao da polcia.
Pessoas eram energizadas e premiadas por seu sucesso. Estra-
tgias bem sucedidas eram aplicadas em outros lugares pelos
comandantes presentes. Dessa forma os comandantes tinham a
oportunidade de se relacionar frente-a-frente com os principais
chefes da polcia e comunicar seus conhecimentos, inovaes
e dedicao ao dever. Esses encontros evoluramrapidamente
para o uso das modernas tecnologias de mapeamento crimi-
nal para facilitar as metas de reduo de crimes e prestao de
contas.
Um importante componente desse sistema racional de ana-
lisar crimes e outros problemas foi a defnio de Jack Maple,
nosso principal estrategista, para os quatro passos para a redu-
o de crimes: 1) acurada e oportuna inteligncia (informao
tratada) comunicada a todos; 2) rpida distribuio das foras
policiais; 3) tticas efcazes;4) incansvel acompanhamento e
avaliao do desempenho.
A inovao passou a ser encorajada, em oposio s prticas
anteriores de dar mais reconhecimento s tradicionais prti-
cas da velha hierarquia. Os comandantes locais passaram a ter
poder de deciso e utilizar recursos que, formalmente, eram
privilgios dos comandantes do quartel general. Sempre era
levantada a questo: Qual seu plano? O pecado mortal de
um comandante no era o crescimento da criminalidade, mas
no ter um plano para conter esse crescimento. Os planos e
as operaes que os comandantes criavam tinham apenas que
atender s trs condies de ser legal, moral, e efcaz. Uma vez
atendidos esses critrios, os planos eram aprovados para a rea
e discutidos na prxima visita do comandante reunio do
Compstat. Histrias de sucesso eram partilhadas e as tticas
replicadas. Amigvel competio era incentivada entre coman-
dantes e unidades. O sucesso era premiado com promoes,
possibilidade de escolher funes etc. Erros racionais eram
encaminhados para treinamento e erros morais eram severa-
mente punidos. O treinamento de qualidade para superviso-
res, mdias e altas chefas foram incrementados para garantir o
sucesso dos planos.
Mudanas estruturais ocorreram para atender duas cren-
as: primeiro, que a comunicao entre os comandantes e seus
superiores deveriam ser diretas, com mnimas oportunidades
de fltragem por intermedirios e segundo, que a unidade de
comando deveria ser sempre priorizada. A primeira crena
resultou na eliminao de uma inteira camada de administra-
o burocrtica que fltrava e obstrua a comunicao entre
chefes e os comandantes de distrito. Esses comandantes de
distrito passaram a se relacionar diretamente com seus chefes
operacionais. A segunda crena levou eliminao de outras
foras policiais que amavam na rea (a polcia de trnsito e
a polcia de condomnios). As operaes e as decises polti-
cas passaram a ser facilmente coordenadas e a mensagem aos
criminosos eram claras: vocs podem correr, mas no podem
mais se esconder.
Outra mudana, mais de natureza flosfca, mas que teve
um efeito benfco nas condies de trabalho foi a crena
de que a organizao policial precisa ser o mais transparente
possvel. As operaes foram abertas imprensa e ao pblico.
O Comissrio Bratton acreditava na importncia de se convi-
dar membros da comunidade para as reunies com o coman-
dante do distrito local para discutir crimes e problemas que
afetavam a qualidade devida da rea. Encorajou voluntrios na
comunidade uniformizados e usando rdio na freqncia
da polcia - para trabalhar em conjunto com a polcia tanto nas
ruas como nas sedes dos distritos.
No se pode afrmar que todos os problemas de policiamen-
to em Nova York tenham sido resolvidos e que a reforma da
polcia tenha sido completada. A dinmica do policiamento
em uma sociedade livre garante que a nica coisa constante
a mudana, mas mudana no o inimigo, o crime que . A
reduo de homicdios em mais de 60% em seis anos, furtos
de veculos em mais de 55% no mesmo perodo e de outras
principais categorias de crimes reduzidas em mais de 50%,
permite-me dizer que estou orgulhoso do servio prestado
populao da cidade de Nova York, uma organizao
profssional e de alto desempenho, cujo sucesso se tornou
contagioso.