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Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
9 771415 476001
ISSN 1415-4765
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CONFERNCIAS NACIONAIS: AMPLIANDO
E REDEFININDO OS PADRES DE
PARTICIPAO SOCIAL NO BRASIL
Leonardo Avritzer
TEXTO PARA DISCUSSO
CONFERNCIAS NACIONAIS: AMPLIANDO E
REDEFININDO OS PADRES DE PARTICIPAO
SOCIAL NO BRASIL
Leonardo Avritzer*
R i o d e J a n e i r o , ma i o d e 2 0 1 2
1 7 3 9
* Professor titular do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e coordenador do
Projeto Democracia Participativa (PRODEP) da UFMG.
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Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco
Fundao pblica vinculada Secretaria
de Assuntos Estratgicos da Presidncia da
Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico
e institucional s aes governamentais
possibilitando a formulao de inmeras
polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.
Presidente
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e Polticas Internacionais
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das Instituies e da Democracia
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Urbanas e Ambientais
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de Inovao, Regulao e Infraestrutura
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Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Texto para
Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos
direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais,
por sua relevncia, levam informaes para prossionais es-
pecializados e estabelecem um espao para sugestes.
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e
inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo,
necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estrat-
gicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele con-
tidos, desde que citada a fonte. Reprodues para ns co-
merciais so proibidas.
ISSN 1415-4765
JEL: Z18
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SUMRIO
SINOPSE
ABSTRACT
APRESENTAO
1 INTRODUO ........................................................................................................ 7
2 AS CONFERNCIAS NACIONAIS E O PADRO PARTICIPATIVO
NO BRASIL DEMOCRTICO .................................................................................... 9
3 CONFERNCIAS NACIONAIS DO GOVERNO LULA (2003-2010): ENTENDENDO
O PADRO PARTICIPATIVO .....................................................................................12
4 DELIBERAO E EFETIVIDADE NAS CONFERNCIAS NACIONAIS ............................16
5 DO LOCAL AO NACIONAL: AVALIANDO AS CONFERNCIAS NACIONAIS .................21
REFERNCIAS ...........................................................................................................23
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SINOPSE
As conferncias nacionais se tornaram a mais importante e abrangente poltica
participativa do Brasil. O pas desenvolve uma tradio de conferncias nacionais desde
o incio dos anos 1940, quando o governo Vargas convocou uma primeira conferncia
nacional de sade. Mais recentemente, a partir de 1988, as formas de participao
da sociedade civil previstas pela Constituio nas reas de sade e assistncia social
levaram institucionalizao das conferncias nacionais. No entanto, o grande impulso
conferido s conferncias nacionais ocorreu depois de 2003, com a eleio de Luiz
Incio Lula da Silva para presidente. Nos ltimos 20 anos, 80 delas foram realizadas: 21
na rea da sade; 20 relacionadas aos temas das minorias; 6 relativas ao meio ambiente;
22 a respeito da economia, do Estado e do desenvolvimento; 17 sobre educao, cultura
e assistncia social; e 11 sobre direitos humanos. Este artigo apresenta os resultados de
uma pesquisa nacional, realizada em julho de 2011, a partir de uma amostra de 2.200
respondentes. Seus resultados mostram que o padro de participao inclusiva que
surgiu ao nvel local, no Brasil, est se expandindo para o nvel nacional.
Palavras-chave: Conferncias nacionais, participao, deliberao, efetividade.
ABSTRACT
i

National conferences became the most important participatory policy at the national
level in Brazil. Brazil has had a tradition of national conferences since the early 40s when
Vargas government called a national health conference. Since 1988 the forms of civil
society participation envisioned by the Constitution in the areas of health and social
assistance led to the institutionalization of national conferences. However, the great boost
of national conferences took place after 2003 with the election of Luiz Ignacio Lula da
Silva for president. In the last 20 years 80 national conferences took plac in the following
areas: 21 in health related issues; 20 in minority related themes; 6 in environment themes;
22 on State, economy and development; 17 on education, culture and social assistance;
and 11 on human rights. These paper show the nding of a national survey applied in
July 2011 on a sample of 2,200 people. Its results show that the pattern of inclusive
participation that emerged at the local level in Brazil is expanding to the national level.
Keywords: National conferences, participation, deliberation, effectiveness.
i. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department.
As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.
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Conferncias nacionais: ampliando e redenindo os padres de participao social no Brasil
APRESENTAO
As conferncias nacionais tornaram-se importantes processos na ampliao da
participao social no ciclo de polticas pblicas no Brasil. O Ipea, por meio de sua
Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest),
publica, no primeiro semestre de 2012, uma srie de textos que visam aprofundar as
reexes a respeito da efetividade destas instituies participativas (IPs).
Esse esforo de difuso dos estudos sobre o tema est no mbito do programa
de pesquisa sobre Democracia e Participao desenvolvida na Diest em parceria
estratgica com Secretaria Nacional de Articulao Social (SNAS) Secretaria Geral
da Presidncia da Repblica (SGPR); Projeto Democracia Participativa (PRODEP)
Departamento de Cincia Poltica (DCP) Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG); Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais (Plis);
Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC); e Instituto de Estudos Sociais e
Polticos (IESP) Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Com isso, o
Ipea pretende fortalecer e incentivar iniciativas que contribuam para a produo de
conhecimento sobre o funcionamento do Estado e de suas instituies.
1 INTRODUO
Desde 2003, com a chegada do Partido dos Trabalhadores (PT) ao poder, o governo
federal adotou uma orientao genericamente participativa que implicou a expanso
dos conselhos nacionais e em uma forte expanso das conferncias nacionais. A
realizao de um conjunto de conferncias, prtica que j existia antes de 2003, mas
estava fortemente limitada a algumas reas de polticas participativas, entre as quais vale
a pena destacar a sade e a assistncia social (AVRITZER, 2010), constituiu uma das
marcas registradas do governo Lula. Tudo indica que ir constituir tambm uma das
marcas do governo Dilma Roussef.
Houve, durante o governo Lula, uma expanso das conferncias nacionais.
Tomando como nosso ponto de referncia a primeira conferncia nacional de sade
organizada pelo governo Vargas ainda nos anos 1940 e contabilizando as conferncias
nacionais, percebemos que estas alcanaram a marca de 115 conferncias realizadas
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desde ento. Destas, 74 ocorreram durante o governo Lula, o que mostra a sua
centralidade nas polticas participativas deste perodo. Tal marca tambm altera a
inuncia das conferncias sobre as polticas pblicas do governo federal. Para os efeitos
deste trabalho iremos denir as conferncias nacionais como IPs de deliberao sobre
polticas pblicas no nvel nacional de governo que so convocadas pelo governo federal
1

e organizadas nos trs nveis da Federao. Desta maneira, estaremos descartando, para
os objetivos deste trabalho, todas as conferncias que no tiveram as fases locais ou que
no foram tornadas deliberativas no momento da sua convocao.
Desde que as conferncias nacionais se generalizaram no segundo mandato do
governo Lula e se tornaram a principal forma de participao no nvel federal, surgiram
quase que simultaneamente um discurso de governo sobre as conferncias nacionais
e uma literatura sobre o assunto (PINTO, 2006; AVRITZER, 2010; FARIA, 2011;
POGREBINSCHI et al., 2010). Nos ltimos 20 anos, foram realizadas 80 conferncias
em diversas reas temticas: 21 na rea da sade, 20 no tema das minorias, 6 de meio
ambiente, 22 sobre Estado, economia e desenvolvimento, 17 sobre educao, cultura,
assistncia social e esportes e 11 sobre direitos humanos (DULCI, 2011). Assim,
sob o ponto de vista do governo, a questo ressaltada o aumento quantitativo das
conferncias nacionais mostrando que, de fato, existe hoje uma poltica participativa
no nvel federal de governo centrada nas conferncias nacionais.
J do ponto de vista da literatura acadmica, esta aponta um conjunto importante
de mudanas na forma de fazer poltica do governo federal: para Pogrebinschi et al.
(2010, p. 84), a principal caracterstica das conferncias nacionais o seu impacto sobre
o Poder Legislativo: As conferncias nacionais impulsionam a atividade legislativa
do Congresso Nacional, fortalecendo, assim, atravs de uma prtica participativa e
deliberativa, a democracia representativa no Brasil. Para Faria (2011), essas novas
experincias estabelecem um sistema integrado de participao e deliberao, ao
congregarem esforos de mobilizao e de representao, em um processo dialgico em
torno da denio de uma determinada poltica pblica. Ou seja, sabemos hoje que
as conferncias nacionais tm um importante impacto nas polticas pblicas para as
1. Ainda que o governo federal tenha a prerrogativa de convocar as conferncias nacionais, algumas delas esto previstas
em lei e sua convocao pelo governo federal obrigatria. Esse o caso da sade, da assistncia social e do recm-criado
sistema de segurana alimentar.
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Conferncias nacionais: ampliando e redenindo os padres de participao social no Brasil
minorias (POGREBINSCHI et al., 2010) e na ampliao das formas deliberativas de
tomada de deciso sobre polticas pblicas (AVRITZER, 2010; FARIA, 2011).
No entanto, parece claro que, seja do ponto de vista das principais caractersticas
polticas, tais como processo de participao e caracterizao dos participantes, seja
do ponto de vista dos seus efeitos sobre as polticas pblicas, existe muito pouco
conhecimento sobre as conferncias nacionais. O objetivo deste artigo aportar alguns
conhecimentos empricos adicionais sobre as conferncias nacionais para auxiliar no
seu entendimento. Pretendemos aportar dados e melhorar o marco analtico no que
diz respeito a trs reas: i) a primeira como as conferncias nacionais modicaram o
panorama participativo e a relao entre as formas institucionais e no institucionais
de participao de uma certa forma, a evoluo da participao social no Brasil
democrtico aponta no caminho da institucionalizao da participao no nvel local.
Pretendemos mostrar que esse tambm o caso em relao participao no nvel
nacional de governo; ii) a segunda questo que pretendemos abordar qual a relao
entre as conferncias nacionais e a dinmica participativa no Brasil, analisando se ela
exerceu alguma mudana neste padro que foi reconhecido pela literatura como um
padro de incluso poltica e social; iii) e o terceiro a anlise de algumas caractersticas
especcas das conferncias nacionais no que diz respeito aos aspectos participativos e
deliberativos da participao no plano nacional.
2 AS CONFERNCIAS NACIONAIS E O PADRO PARTICIPATIVO
NO BRASIL DEMOCRTICO
O crescimento das formas de organizao da sociedade civil no Brasil foi um dos
elementos mais importantes da democratizao do pas. Vale a pena tecer algumas
consideraes sobre esse crescimento: ele foi bastante concentrado em algumas cidades
das regies Sul e Sudeste, principalmente nas grandes capitais, expandindo-se depois para
algumas cidades de grande porte fora da regio (SANTOS, 1993). Os principais tipos de
associao que cresceram fortemente nos anos 1980 foram as associaes comunitrias e
as associaes prossionais (AVRITZER, 2000). Essas associaes tm um crescimento
bastante concentrado em algumas cidades como Porto Alegre, Belo Horizonte e So
Paulo. Elas so associaes com formas de organizao predominantemente democrtica,
muito marcadas pela ao voluntria (AVRITZER, 2004). Tambm nas regies Norte
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e Nordeste houve um certo crescimento do associativismo, muito embora ele tenha
sido menos autnomo do que nas demais regies (SILVA, 2003; AVRITZER, 2007).
Finalmente, ainda que se observe, desde o comeo dos anos 1990, um crescimento
dos movimentos rurais, no possvel entrever um crescimento do associativismo em
cidades de pequeno porte nas principais regies do pas.
H outro fenmeno que merece ser destacado, no que diz respeito sociedade
civil: a proliferao de Organizaes No Governamentais (ONGs) no Brasil a partir
do comeo dos anos 1990. O conceito de ONG parte de um conjunto de denies
e regulamentaes especcas, expressas e difundidas por organismos internacionais, tais
como a Organizao das Naes Unidas (ONU) e o Banco Mundial (BM). A denio
do BM para ONGs a seguinte:
ONGs incluem uma variedade ampla de grupos e instituies que so inteiramente ou largamente
independentes do governo, e caracterizadas por serem mais humanitrias ou cooperativas do que
por serem comerciais e objetivas (DELGADO, 2004).
O elemento central dessa denio o de no constituir parte do governo, ainda
que o prprio BM aponte tambm para o elemento cooperativo. No caso do Brasil, um
fenmeno importante ir marcar a atuao das ONGs no pas: a forte reivindicao
de autonomia da sociedade civil por parte de atores sociais, em particular, durante o
perodo da democratizao.
2
Por m, necessrio mencionar as formas institucionalizadas de participao,
que denominei em um outro trabalho instituies participativas (AVRITZER, 2009).
As IPs so resultado da ao da sociedade civil brasileira durante o processo constituinte
que resultou em um conjunto de artigos prevendo a participao social nas polticas
pblicas nas reas da sade, assistncia social, criana e adolescente, polticas urbanas e
meio ambiente. Esse padro modicou fortemente a ideia de autonomia da sociedade
uma vez que, por mais paradoxal que parea, a sociedade civil que reivindicou a sua
autonomia em relao ao Estado foi a mesma que reivindicou arranjos hbridos com a
2. Em artigo apresentado na reunio da Latin American Studies Association (LASA) no Rio de Janeiro em 2010, apresentei
uma certa reviso terica deste padro, tentando mostrar que ele fez sentido principalmente na primeira parte da demo-
cratizao brasileira na qual a sociedade civil buscou demarcar a sua atuao em relao atuao do Estado. Em uma
segunda fase da democratizao brasileira, que comea em 1988 com a Constituio, passamos para uma situao de
interdependncia entre Estado e sociedade civil.
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Conferncias nacionais: ampliando e redenindo os padres de participao social no Brasil
sua participao junto aos atores estatais durante a Assembleia Nacional Constituinte. A
maior parte das IPs tem a sua origem nos captulos das polticas sociais da Constituio
de 1988. Essa foi a origem das formas de participao no nvel local, tais como os
conselhos e as formas de participao incipientes no nvel federal durante os anos 1990.
Nossa primeira preocupao em relao s conferncias nacionais foi a de tentar
atualizar no survey
.
que realizamos em parceria com a Vox Populi no ms de julho de
2011, com 2.200 respondentes. A amostra representativa para todas as regies do pas.
Ela tambm espelha a estraticao de renda, escolaridade, sexo e raa existente no pas.
A tabela 1 atualiza os dados disponveis em relao participao social
incluindo tanto a participao em associaes quanto em formas institucionalizadas de
participao. possvel perceber que alguns padres da participao local permanecem
relevantes no nvel nacional ou federal.
TABELA 1
Participao nos diversos nveis no Brasil
Participou No participou No respondeu (NR)
Total
N % N % N %
Oramento participativo 67 3,0 2.132 96,9 1 0,05 2.200
Associao comunitria 161 7,3 2.037 92,6 2 0,09 2.200
Associao recreativa ou esportiva 139 6,3 2.060 93,6 1 0,05 2.200
Associaes e/ou ONGs temticas 68 3,1 2.131 96,9 1 0,05 2.200
Associao prossional 106 4,8 2.093 95,1 1 0,05 2.200
Igreja ou organizao religiosa 289 13,1 1.910 86,8 1 0,05 2.200
Organizao benecente 171 7,8 2.028 92,2 1 0,05 2.200
Colegiados de escola 128 5,8 2.071 94,1 1 0,05 2.200
Conselhos municipais 31 1,4 2.169 98,6 0 0 2.200
Conselhos regionais 16 0,7 2.184 99,3 0 0 2.200
Partido poltico 91 4,1 2.109 95,9 0 0 2.200
Sindicato 95 4,3 2.105 95,7 0 0 2.200
Associativismo geral 507 23,0 1.693 77,0 0 0 2.200
Partido poltico e sindicato 164 7,5 2.036 92,5 0 0 2.200
IPs 95 4,3 2.105 95,7 0 0 2.200
Fonte: Pesquisa PRODEP/Vox Populi.
Obs.: N = nmero absoluto de casos.
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Em primeiro lugar, gostaramos de destacar a continuidade da participao
social da maneira como ela se desenhou durante o processo de democratizao. Assim,
notamos a participao de 13,1% da populao em entidades e associaes com algum
vnculo com a igreja catlica e organizaes religiosas. Esse dado j havia aparecido na
cidade de So Paulo em um survey aplicado no ano de 2003 (AVRITZER, 2004). O
associativismo comunitrio tambm aparece muito forte, com 7,3% dos respondentes
tendo apontado participao em associaes comunitrias, o que tambm mantm
uma tendncia que comeou com a democratizao do pas. Assim, mantm-se uma
relao de continuidade entre algumas das formas de participao caractersticas da
democratizao brasileira que se expressaram em algumas grandes cidades e o padro
nacional que emergiu apenas na ltima dcada.
Mas h tambm novidades que precisam ser ressaltadas e que apontam para
adaptaes e nuances no padro mencionado acima. A principal entre elas que j
signicativa em uma amostra representativa da populao brasileira a participao
institucionalizada, isto , a participao em instituio prevista em lei, que determina
polticas pblicas nos trs nveis de governo e que contam com a participao de
representantes da sociedade civil. Assim, 4,3% da populao brasileira participam de
oramentos participativos e conselhos municipais de polticas. Dessa forma, parece
de fato haver no Brasil democrtico as duas tendncias j apontadas por ns em
outros artigos que se manifestam na persistncia de formas no institucionalizadas
de participao, lado a lado com formas institucionalizadas, especialmente aquelas
organizadas pelo Estado. A participao nas conferncias nacionais expressa este padro
na medida em que esto em forte continuidade com as prticas participativas no nvel
local, tal como irei mostrar na prxima seo deste artigo.
3 CONFERNCIAS NACIONAIS DO GOVERNO LULA (2003-2010):
ENTENDENDO O PADRO PARTICIPATIVO
O governo Lula realizou entre 2003 e 2010, 74 conferncias nacionais das quais
participaram 6,5% da populao brasileira. Alm da participao deste contingente
prximo de 10 milhes de pessoas (ou excludas as crianas, 6 milhes de adultos),
41,8% dos respondentes da nossa pesquisa armaram ter ouvido falar das conferncias
nacionais. Por ltimo, vale a pena salientar o perl dos participantes nas conferncias
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Conferncias nacionais: ampliando e redenindo os padres de participao social no Brasil
nacionais: a participante tpica uma mulher em 51,2% dos casos, com quatro anos
de escolaridade (26,9%) ou com ensino mdio completo em 20,3% dos casos. A sua
renda varia entre 1 e 4 salrios mnimos (SM) em 52,2% dos casos. Assim, a primeira
observao que gostaria de fazer em relao ao padro de participao nas conferncias
nacionais que ele muito semelhante ao padro de participao no nvel local. No
so os mais pobres que participam,
3
mas as pessoas na mdia de renda da populao
brasileira e, em geral, com escolaridade mais alta do que a mdia. No entanto, no
surpreendente essa constatao, j que foi possvel perceber, tal como mostra a tabela 2,
que a maior participao nas conferncias se d nos nveis local e regional. Ainda que
isso seja parte das regras do jogo e, portanto, no seja surpreendente, poderia ser o caso
de haver inovao dos atores que participam no nvel local. Nossos dados, no entanto,
mostram forte continuidade no que diz respeito ao padro participativo local e nacional.
3. Est alm dos objetivos deste paper abordar esta questo, mas interessante observar que apesar de uma forte insistn-
cia da grande imprensa em relao ao assunto, a maior parte dos benecirios dos programas de transferncia de renda do
governo federal no participa das conferncias nacionais. Esse tambm conrma a tendncia das formas de participao
local que no contam com a participao dos mais pobres.
TABELA 2
Participao nos trs nveis de conferncia
Se j participou, em qual nivel?
Participantes % Total
Regional 94 65,7 143
Municipal 108 75,5 143
Estadual 39 27,3 143
Nacional 19 13,3 143
Fonte: Pesquisa PRODEP/Vox Populi.
No que diz respeito s reas nas quais a participao nas conferncias nacionais
ocorre, podemos armar que h uma certa dose de continuidade e uma certa dose de
inovao. sabido que em algumas reas de polticas pblicas, tais como a de sade e a
de assistncia social, a participao institucionalizada mais forte. Isso se d porque elas
tiveram historicamente movimentos sociais fortes, se organizaram fortemente durante o
processo constituinte e conseguiram se organizar com sistemas gestores integrados com a
participao. Assim, no surpreende, ao examinar a tabela 3, que a participao na sade
seja alta. Ao agregarmos a participao para as diferentes conferncias nacionais da sade,
a participao alcana a marca de 19,6%. O que surpreende a participao em algumas
reas sem uma tradio to grande, tais como a de mulheres e de cultura.
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A explicao para a participao nestas conferncias reside, a nosso ver, em
uma redenio das reas de interesse dos atores da sociedade civil no Brasil. Assim, a
participao em polticas para as mulheres passa a se destacar como um dos campos nos
quais h mais participao. Diversos fatores podem explicar a alta taxa de participao
nessa rea, entre os quais gostaria de destacar a criao da Secretaria de Polticas para as
Mulheres (SPM) pelo ex-presidente Luiz Igncio Lula da Silva. Neste sentido, incentivos
da poltica de estado podem determinar a intensidade da participao nas conferncias.
Mas vale a pena tambm apontar um segundo motivo pelo qual a participao nas
conferncias de polticas para as mulheres foi elevada, que a baixa inuncia das
novas secretarias criadas pelo governo Lula
4
nas polticas do prprio governo federal.
Neste caso, a participao dos atores da sociedade civil nas conferncias nacionais
exerceu tambm o papel de reforar a agenda poltica da secretaria frente ao governo
federal e ao Congresso Nacional. Ambas as explicaes nos parecem complementares.
Esse argumento vale tambm parcialmente para a rea de direitos humanos que
tambm apoiou fortemente a sua agenda nas conferncias nacionais, especialmente
em relao pauta do direito memria. Esses fatos estabelecem um segundo motivo
TABELA 3
Participao de acordo com a temtica da conferncia
Se j participou, em qual temtica?
Participantes % Total
Assistncia social 52 36,4 143
Comunicao 16 11,2 143
Cultura 42 29,4 143
Das cidades 15 10,5 143
Direitos humanos 56 39,2 143
Educao 27 18,9 143
Esportes 23 16,1 143
Juventude 16 11,2 143
Poltica para mulheres 64 44,8 143
Sade 12 8,4 143
Sade mental 16 11,2 143
Segurana alimentar e nutricional 5 3,5 143
Segurana pblica 18 12,6 143
Fonte: Pesquisa PRODEP/Vox Populi.
4. O governo do presidente Luiz Igncio Lula da Silva criou diversas secretarias especiais entre as quais a SPM e a Secretaria
de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir).
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Conferncias nacionais: ampliando e redenindo os padres de participao social no Brasil
pelo qual a participao em uma conferncia nacional pode ser elevada, que o grau
de contenciosidade de uma determinada poltica no interior do governo e o nvel de
consenso entre a sociedade civil e membros do governo acerca desta poltica.
5
H, no entanto, uma segunda dimenso em relao s conferncias nacionais
para a qual eu gostaria de chamar a ateno, que a intensidade da participao em uma
nica conferncia. Alm da pergunta acerca da participao nas conferncias zemos
uma pergunta tentando precisar a intensidade da participao. Quando observamos os
resultados apresentados na tabela 4, percebemos uma importante variao. Trata-se do
fato de as reas clssicas de participao dos atores da sociedade civil brasileira voltarem
a gurar no topo da participao em conferncias nacionais.
5. Neste sentido, valeria a pena lembrar o conceito de Policy community the Kingdom (1995) para pensar a participao
nas conferncias nacionais.
TABELA 4
Conferncia em que participou mais ativamente
Das conferncias que acompanhou, qual participou mais ativamente?
Frequncia %
Assistncia social 17 11,9
Comunicao 2 1,4
Cultura 12 8,4
Das cidades 2 1,4
Direitos humanos 5 3,5
Educao 17 11,9
Esportes 11 7,7
Juventude 4 2,8
Poltica para mulheres 5 3,5
Sade 21 14,7
Sade mental 1 ,7
Segurana alimentar e nutricional 2 1,4
Segurana pblica 9 6,3
Criana e adolescente 1 ,7
Logstica 1 ,7
Drogas 2 1,4
Conselho de classe, professores e mestres 1 ,7
Meio ambiente 1 ,7
Oramento participativo 1 ,7
NR 28 19,6
Total 143 100,0
Fonte: Pesquisa PRODEP/Vox Populi.
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Assim, a rea da sade volta ao topo com 14,7% do total da participao com
a assistncia social baixando signicativamente, mas ocupando junto com a educao
o segundo lugar. reas como a da poltica para as mulheres e direitos humanos caem
fortemente. Esse dado sugere que h uma diversicao da participao dos atores
que tradicionalmente participaram de polticas como a sade, e que sua presena nas
novas conferncias forte, mas a intensidade da participao permanece ligada rea
de polticas pblicas que deu origem participao. O dado mais impressionante nesse
aspecto o da participao na conferncia de sade mental, que no chega a alcanar
1%, e que sugere que boa parte dos seus participantes veio de outras reas.
Assim, podemos armar que h uma participao efetiva nas conferncias
nacionais que expressa continuidade com as formas de participao que surgiram
no Brasil durante a redemocratizao. Essas formas de participao tm comeado a
inuenciar o comportamento dos atores da sociedade civil. No entanto, no est ainda
claro como as decises so tomadas nas conferncias e como elas pautam, de fato, o
comportamento do governo. Esse o tema que pretendo abordar na seo 4.
4 DELIBERAO E EFETIVIDADE NAS CONFERNCIAS NACIONAIS
As conferncias nacionais se rmaram nos ltimos anos como a principal poltica
participativa do governo federal. No entanto, ainda no est completamente claro se
as pessoas que participam detm as informaes necessrias para tal e se o processo de
deciso fortemente inuenciado pelo governo ou no. Tambm no est completamente
claro se as decises tomadas so implantadas, e de que forma. O objetivo desta seo
apresentar evidncias iniciais que permitam ter mais clareza sobre estas questes.
A primeira questo que mereceu a nossa preocupao esteve relacionada ao processo
de acesso s informaes tanto para a participao quanto para a tomada de deciso. Esta
constitui uma dimenso crucial de qualquer processo deliberativo, uma vez que se no
h informao, no pode haver troca de razes e muitas vezes no pode haver nem ao
menos negociao (ELSTER, 1998). No que diz respeito ao acesso informao para a
participao, apresentamos acima dados mostrando que 42% da populao ouviram falar
das conferncias nacionais. Tal fato demonstra que de fato elas constituem uma forma
de participao conhecida pela populao. A questo, no entanto, mais relevante se os
participantes tm acesso s informaes necessrias para participar (tabela 5):
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Conferncias nacionais: ampliando e redenindo os padres de participao social no Brasil
TABELA 5
Acesso informao para a participao na conferncia
O(a) Sr(a) tem aceso s informaes necessrias para participar do processo de deliberao da conferncia?
Frequncia %
Sim 65 57,5
No 47 41,6
NR 31 ,9
Total 143 100,0
Fonte: Pesquisa PRODEP/Vox Populi.
6. Vale a pena aqui chamar a ateno para dois usos diferenciados do termo deliberao que se coloca ao se analisar as con-
ferncias nacionais. Por um lado, as conferncias so deliberativas no sentido em que elas tomam decises nas suas reas de
polticas pblicas. Por outro lado, h uma segunda dimenso deliberativa nas conferncias que implica aferir a capacidade de
troca de razes e argumentos pelos participantes. Para a diferena entre os dois sentidos de deliberao, ver Avritzer (2000).
A resposta gerada pelo survey, como se v na tabela 5, mostra problemas no processo
de circulao da informao, ainda que uma maioria de 57,5% dos participantes tenha
armado ter acesso s informaes. Ainda que maiorias sejam importantes para determinar
o sucesso integral ou parcial de uma poltica, no caso do acesso informao, a questo
mais complicada. O fato de 41,6% dos respondentes no considerarem adequada a
informao qual ele teve acesso sugere uma decincia nas precondies do processo
deliberativo (COHEN, 1997). Esse dado ainda mais preocupante quando articulado com
a declarao de apenas 16,8% dos participantes, dizendo que conseguiram as informaes
necessrias participao atravs da comisso organizadora da conferncia. Esse dado sugere
pouca informao antes do processo de deliberao, o que condiciona a qualidade deste.
Vale a pena enfatizar, no que diz respeito tentativa do governo de inuenciar o processo
deliberativo atravs do uso de recursos nanceiros, que o ndice de pessoas que receberam
ajuda baixssimo, perfazendo apenas 10,5% dos participantes, a totalidade entre eles
recebendo apoio logstico para a participao. Assim, podemos dizer que necessrio ter
mais ao do governo no que diz respeito ao acesso informao, mas que no existe
nenhuma evidncia de que a falta de informao tenha tido qualquer tipo de inteno
poltica. Pelo contrrio, ela deve ser atribuda falta de infraestrutura em algumas reas,
algo que se v pelo fato de 13,3% dos participantes terem recebido informao atravs de
documentos preparatrios de entidades para a conferncia.
Outra questo que nos preocupou, uma vez que parte do debate deliberativo
e que constituiu parte das perguntas aferidas pelo survey, diz respeito maneira como
ocorreu o debate poltico durante as conferncias. importante perceber que a dimenso
deliberativa das conferncias nacionais no pode se limitar sua designao como
deliberativa pelo governo.
6
Neste caso, importante aferir a troca de razes e argumentos
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e a capacidade que o governo tem de estabelecer a sua prpria agenda nas conferncias
nacionais (SOUZA, 2011). Tendo em vista o objetivo de aferir estas duas dimenses,
realizamos a seguinte pergunta no nosso survey, expressa na tabela 6: as conferncias
so marcadas pelo confronto de ideias? A resposta a esta pergunta sugere de fato uma
dimenso deliberativa, na medida em que 79,0% dos respondentes armam que as
conferncias so de fato marcadas por fortes confrontos.
TABELA 6
Processo de discusso nas conferncias
Com relao ao processo de discusso, diria que elas so marcadas para debate e confronto de ideias?
Frequncia %
Sim 113 79,0
No 28 19,6
NR 2 1,4
Total 143 100,0
Fonte: Pesquisa PRODEP/Vox Populi.
Podemos oferecer alguns exemplos empricos de fortes debates relacionados a
determinadas polticas pblicas que tiveram forte apelo nas conferncias nacionais: o
debate sobre as fundaes de direito pblico que dominou a XIII Conferncia Nacional
de Sade e o debate sobre o direito memria e questo do aborto que dominou a
XI Conferncia Nacional de Direitos Humanos realizada em 2009. Em outros casos, o
debate foi menos intenso como, por exemplo, na questo da criao do Sistema nico
de Assistncia Social (Suas) durante a IV Conferncia Nacional da Assistncia Social.
Assim, podemos armar que as conferncias nacionais so marcadas por debates entre
diferentes propostas que expressam um elemento deliberativo.
H uma segunda questo relevante para se pensar a dimenso deliberativa das
conferncias nacionais: a inuncia da representao do governo nos debates. Essa
uma dimenso fundamental, uma vez que podemos assumir certa assimetria entre
os atores da sociedade civil e do governo. Em geral, a representao do governo tem
nveis mais altos de escolaridade na maior parte das reas de polticas pblicas.
7
Assim,
entendemos que era importante perguntar de que maneira se dava a participao
nos debates. A tabela 7 mostra uma dimenso bastante importante das conferncias
7. S existem dados nesta direo gerados no nvel local e esse claramente o caso nas reas da sade, assistncia social e
segurana alimentar. Existem excees como, por exemplo, na rea do meio ambiente (AVRITZER; PEREIRA, 2005).
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nacionais que a percepo, por parte dos participantes, de um equilbrio entre a
participao do governo e da sociedade civil nas conferncias nacionais. Sabemos que
o governo sofreu importantes derrotas em algumas das suas propostas para polticas
especcas, tal como foi o caso da resoluo contra as Fundaes Estatais na XIII
Conferncia Nacional de Sade. Assim, podemos armar que h tambm no campo da
observao mais detalhada das conferncias no apenas a evidncia de um equilbrio,
mas frequentemente a constatao de que o governo nem sempre aprova as suas
propostas durante as conferncias nacionais.
TABELA 7
Participao em debates
Quem mais participa dos debates?
Frequncia %
Representantes do governo 24 21,2
Representantes da sociedade civil 21 18,6
H equilbrio entre representantes do governo e da sociedade civil 67 59,3
NS/NR 31 ,9
Total 143 100,0
Fonte: Pesquisa PRODEP/Vox Populi.
Por ltimo, gostaramos de enfrentar uma ltima questo que diz respeito
implementao das decises. Esta constitui uma dimenso fundamental das formas
de participao ligadas s polticas pblicas. Desde a democratizao brasileira, tal
como foi mostrado acima, as polticas participativas estiveram fortemente vinculadas
a decises na rea de polticas pblicas. Tal vnculo estabeleceu uma preocupao
com a efetividade destas formas de participao (TATAGIBA, 2002). H, no caso da
participao no mbito local, evidncias de processos deliberativos e da sua efetividade
(PIRES; VAZ, 2010). No entanto, essas evidncias foram produzidas depois de um
longo perodo de funcionamento destas instituies no nvel local. Este foi o motivo
pelo qual achamos importante perguntar, no caso das conferncias nacionais sobre as
evidncias relacionadas sua efetividade. Os dados apresentados na tabela 8 sugerem
certa cautela em relao efetividade. O nmero de respondentes que armou que
o governo sempre implementa as decises foi bastante baixo, mas ele seria baixo at
mesmo para a primeira fase do oramento participativo em Porto Alegre, na qual a
implementao das decises foi de aproximadamente 90%. Sempre existem motivos,
tcnicos ou legais, pelos quais no possvel pensar na implementao de 100% das
decises geradas por um processo participativo.
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Para avaliar de forma mais precisa o nvel de implementao das decises das
conferncias nacionais achamos que faz mais sentido agregar as trs primeiras respostas
que sugerem um grau razovel de implementao das decises. Se agregamos os
trs nveis, chegamos marca de 37% dos respondentes armando que o governo
implementa ou a maioria ou um nmero mdio de decises. Consideramos esse nmero
relativamente alto, principalmente se o comparamos com os 27,3% que armam que
o governo implementa um nmero pequeno ou no implementa as decises. Assim,
podemos armar que temos evidncias no mnimo parciais de que h um esforo de
implementao das decises tomadas nas conferncias nacionais.
TABELA 8
Implementao das decises
Quanto a implementao das decises ou orientaes da conferncia, diria que:
Frequncia %
Governo sempre implementa decises tomadas durante conferncia 8 5,6
Governo implementa maioria das decises tomadas 15 10,5
Governo implementa um nmero mdio de decises tomadas 28 19,6
Governo implementa um nmero pequeno de decises tomadas 26 18,2
Governo no implementa as decises tomadas durante conferncia 13 9,1
NR 53 37,1
Total 143 100,0
Fonte: Pesquisa PRODEP/Vox Populi.
Vale tambm a pena mencionar uma diferena bastante clara entre a efetividade
presente no mbito local e aquela presente no nvel nacional. Neste nvel, a efetividade
das IPs est intimamente associada com mudanas na implementao de polticas
pblicas. Assim, novos servios em um posto de sade, ou novas polticas na assistncia
social, so o tipo de demanda que aparece no nvel local. Onde aparecem frequentemente
empecilhos em geral nas polticas urbanas que quase sempre envolvem problemas de
propriedade. J quando pensamos as conferncias nacionais e as propostas que delas
emergem, a dimenso de mudana normativa muito mais signicativa. Neste sentido,
vale a pena pensar, tal como zeram Pogrebinschi et al. (2010), a efetividade enquanto
incluindo a apresentao de projetos de lei no congresso. So estes ltimos que so
capazes de dar uma nova dimenso normativa a determinadas polticas e mostrar que
o executivo reage s conferncias nacionais em duas dimenses, na dimenso da gesto
e na dimenso da modicao normativa que seja capaz de alterar o escopo de uma
determinada poltica.
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Conferncias nacionais: ampliando e redenindo os padres de participao social no Brasil
5 DO LOCAL AO NACIONAL: AVALIANDO AS CONFERNCIAS
NACIONAIS
As conferncias nacionais representam um fortalecimento do marco participativo
presente na Constituio de 1988. De acordo com o texto constitucional, a soberania
popular no Brasil pode se expressar tanto pela via da representao quanto pela via da
participao. No existem dvidas de que nos 15 primeiros anos de vigncia do texto
constitucional foi estabelecida uma diviso de trabalho atravs da qual a representao
prevaleceu no mbito do governo federal, ao passo que a participao se fortaleceu
localmente pela via dos oramentos participativos e da participao nos conselhos. Essa
diviso de trabalho informal terminou com a chegada do PT Presidncia da Repblica
e a enorme ampliao das conferncias nacionais.
Depois de oito anos de conferncias nacionais podemos fazer trs observaes
conclusivas sobre elas: a primeira delas que o padro da participao social no Brasil
democrtico relativamente homogneo. As evidncias apresentadas neste artigo
em relao s caractersticas de gnero, renda e escolaridade dos participantes das
conferncias nacionais sugerem uma continuidade entre a participao no mbito local
e a participao no plano nacional. Esse um elemento importante para o debate uma
vez que a questo da escala frequentemente invocada com o intuito de inviabilizar
a participao no plano nacional. Vale a pena apontar a especicidade do Brasil nessa
questo, especicidade que j havia sido apontada pela literatura em relao ao tipo de
atores que participam desses arranjos locais. Mais uma vez, o Brasil parece ser um caso
diferenciado, no qual a participao dos setores populares parece pouco sensvel, seja
aos determinantes de renda, seja aos determinantes de escala. Outros fatores parecem
exercer um papel maior como, por exemplo, o forte elemento participador gerado
durante a democratizao brasileira e que tem se manifestado nas principais formas
de participao locais e nacional. Esse elemento combina equidade com participao e
parece se manifestar tambm no caso das conferncias nacionais.
Em segundo lugar, vale a pena avaliar a questo dos elementos deliberativos das
conferncias nacionais. Tal como foi mostrado acima, as conferncias nacionais tm fortes
elementos deliberativos expressos pelo fato de a maior parte dos participantes armar que
h um forte debate de ideias no qual a concepo dos representantes do governo no
prevalece. Esse um elemento muito importante das conferncias porque mostra que elas
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so de fato um encontro entre governo e sociedade civil para denir elementos bastante
amplos da agenda de uma determinada poltica pblica. Neste sentido, o elemento
deliberativo aponta para um formato nacional da participao social que inexistia no
Brasil at o comeo do governo Lula. Esse formato que hoje est se consolidando com as
conferncias nacionais realizadas em 2011 nas reas da sade, assistncia social e polticas
para as mulheres sugere um novo momento participativo no Brasil.
Em terceiro lugar, gostaria de discutir o elemento mais difcil do atual debate
participativo, a questo da efetividade. Essa questo, que tal como as duas anteriores,
est colocada para as polticas participativas desde o incio da democratizao, a
menos precisa na nossa pesquisa de opinio. Os dados apontam para algum elemento
de efetividade, mas apontam tambm para fortes lacunas. Estas lacunas so provocadas
pelo fato de ainda no haver uma forma de gesto que se articule claramente com as
decises das conferncias nacionais. Assim, as reas com maior tradio de participao
e que tm conselhos bem estruturados tm sido capazes de dar consequncia s decises
das conferncias. Em outras reas muito mais difcil e nuanado o quadro. A questo
da efetividade das polticas participativas no plano nacional continuar, a meu ver,
dependente da implementao de arranjos capazes de integrar participao e gesto. Estes
arranjos que podem eventualmente implementar de forma mais decisiva decises de
conferncias que, para serem mais efetivas, tero tambm de ter prioridades mais claras.
Por m, vale a pena mencionar que todas estas modicaes ocorrem em um
pano de fundo de crise profunda do sistema de representao poltica no Brasil. Assim,
ao mesmo tempo em que o Brasil vem criando novas formas de lidar com a participao
social, ele tambm vem sendo incapaz de renovar o sistema de representao ou de retir-
lo da profunda crise de legitimidade por ele experimentada. A melhor articulao entre
o novo sistema de participao criado no Brasil durante o governo Lula e o sistema de
representao existente pode eventualmente constituir a maneira de aproximar sistema
poltico e sociedade civil, um diatonismo que tem marcado o Brasil democrtico.
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Conferncias nacionais: ampliando e redenindo os padres de participao social no Brasil
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ISSN 1415-4765
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CONFERNCIAS NACIONAIS: AMPLIANDO
E REDEFININDO OS PADRES DE
PARTICIPAO SOCIAL NO BRASIL
Leonardo Avritzer