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Direitos Humanos no Brasil

Perspectivas no Final do Sculo
Paulo Srgio Pinheiro*
Paulo de Mesquita Neto**

A poltica nacional de direitos humanos do Estado brasileiro, desenvolvida desde o
retorno ao governo civil em 1985, e de forma mais definida, desde 1995, pelo
governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, reflete e aprofunda uma
concepo de direitos humanos partilhada por organizaes de direitos humanos
desde a resistncia ao regime autoritrio nos anos 1970. Pela primeira vez,
entretanto, na histria republicana, quase meio- sculo depois da Declarao
Universal de Direitos Humanos de 1948, os direitos humanos passaram a ser
assumidos como poltica oficial do governo, num contexto social e poltico deste
fim de sculo extremamente adverso para a maioria das no-elites na populao
brasileira.
A luta pelos direitos humanos um processo contraditrio, no qual o Estado,
qualquer que seja o governo no regime democrtico, e a sociedade civil tm
responsabilidades necessariamente compartilhadas. uma parceria que se funda
sobre princpios rgidos e irrenunciveis, qualquer que seja a conjuntura.
No h poltica sem contradio, no h luta pelos direitos humanos sem
conflitos, obstculos e resistncias: negar essa realidade recusar a prpria luta,
na qual como a viagem do navegante na poltica e na democracia no h porto
final.
1. Da Continuidade autoritria consolidao democrtica
Nos anos sessenta e setenta, a violncia arbitrria do Estado e o desrespeito s
garantias fundamentais fizeram com que indivduos e grupos se voltassem contra
o regime autoritrio em nome da defesa dos direitos humanos. As primeiras
comisses de direitos humanos foram fundadas a partir dos anos 1970 e
chamaram a ateno para a tortura e assassinatos de dissidentes e presos
polticos, fazendo revelar as condies gritantes das prises brasileiras. Nos anos
oitenta e noventa, entretanto, o aumento da criminalidade e da insegurana,
agora sob um regime democrtico, levou indivduos e coletividades a se voltarem
contra a defesa dos direitos humanos, sob o pretexto que esses serviam mais aos
criminosos e delinqentes do que s vtimas.
Para essa reviravolta certamente contribuiu , depois da transio poltica, a
defesa dos direitos humanos passar a abranger a esmagadora maioria pobre,
miservel, no-branca, da populao. Todos aqueles setores identificados com a
ideologia autoritria, perdida a hegemonia do poder, encontraram na denncia da
comunidade dos direitos humanos um pretexto para, em nome da luta contra o
crime e contra a insegurana, denegrirem a comunidade dos que defendiam os
direitos humanos. A apologia da violncia em programas de rdio e de televiso,
em campanhas eleitorais, somada emergncia de movimentos religiosos
fundamentalistas, em concorrncia com a igreja catlica omissos quanto defesa
dos direitos humanos, tiveram um papel crucial para a percepo daqueles
direitos como danosa para os cidados que justamente visava proteger.
Nesse mesmo perodo, o medo do crime e o sentimento de insegurana, que nas
comunidades populares estimulou o recurso aos grupos de extermnio
sucessores dos esquadres da morte do regime autoritrio - fizeram com que as
coletividades com mais recursos se armassem e contratassem servios privados
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de segurana, legais ou ilegais(1). No preciso dizer que essa reao, previsvel
diante da falta de eficincia e legitimidade dos servios pblicos de segurana e
justia, mesmo depois da transio para a democracia, acelerou o aumento da
violncia.
A questo saber como esta nova concepo dos direitos humanos, refletida e
fortalecida pelo Programa Nacional de Direitos Humanos - PNDH, lanado pelo
Presidente Fernando Henrique Cardoso, em 13 de maro de 1.996, afeta o
sistema poltico no Brasil. O desafio avaliar se essa nova concepo pode
contribuir efetivamente para diminuir a violncia e a criminalidade e para
aumentar o grau de respeito aos direitos humanos no pas.
Embora no seja ainda possvel medir o grau de aumento do respeito aos direitos
humanos no Brasil, podemos afirmar, avaliando o debate pblico no interior das
instituies, na mdia e na opinio pblica, que desde o lanamento do PNDH
houve uma diminuio da tolerncia em relao impunidade e s violaes de
direitos humanos. Essa mudana de atitude a mdio prazo poder contribuir para
diminuir a aquiescncia de largos setores da populao, tanto nas elites como nas
classes populares, em relao a atos arbitrrios que venham a ser cometidos pelo
Estado nessa fase do processo de consolidao democrtica.
Graves violaes de direitos humanos continuam a ocorrer em todo territrio
nacional, muitas vezes com o omisso de governos estaduais ou com a
participao de funcionrios. Mesmo depois do Programa - que no uma vara
de condo mgica que faz cessar instantaneamente o arbtrio violaes
ocorreram como o massacre de trabalhadores sem-terra em Eldorado dos
Carajs, no Par; as torturas e assassinato por policiais militares na Favela Naval,
em So Paulo e torturas por policiais militares na Cidade de Deus, no Rio de
Janeiro; o assassinato de dois trabalhadores em Paraopeba, no Par; e o
envolvimento de policiais militares de So Paulo em chacinas. Esses so os casos
mais conhecidos de longa lista de horrores que persiste. Basta abrir qualquer
jornal para constatar a freqncia das execues extrajudiciais, das chacinas, da
ao de justiceiros e grupos de extermnio e a impunidade dos responsveis por
estes crimes.(2)
Desde o retorno ao governo civil e democracia tem, entretanto, ficado clara a
tenso entre o governo federal, com uma poltica mais pr-ativa de promoo dos
direitos humanos, e a conivncia ou omisso nos estados de governos e
funcionrios ou dirigentes das instituies de controle da violncia secretarias
de estado, judicirio, ministrio pblico e polcias. No campo de foras onde atua
essa tenso, a diferena agora o governo federal no dar mais sustentao
(como aconteceu durante o regime autoritrio) ou sistematicamente omitir-se
(como durante a democracia populista) diante das violaes de direitos humanos.
Ao contrrio, o governo federal passou a exercer um papel decisivo na proteo e
promoo dos direitos humanos, visando debelar a continuidade de prticas
ilegais e violentas de resoluo de conflitos.(3)
2. A definio de uma poltica de direitos humanos(4)
Em meados dos anos oitenta, j comeava a ficar claro que o desenvolvimento
econmico e social e a transio para democracia, ainda que necessrios, no
eram suficientes para conter o aumento da criminalidade e da violncia no Brasil.
Ficava patente que esse fenmeno constitua um grande obstculo e uma ameaa
aos processos de desenvolvimento e de consolidao da democracia. A questo
era saber se esta tendncia de banalizao da criminalidade, da violncia e da
morte poderia ser controlada e revertida ou se ela acabaria por consumir os
recursos humanos da sociedade brasileira a ponto de inviabilizar os processos de
desenvolvimento e de consolidao da democracia no pas.(5)
3
Como reconheceu o ento Ministro da Justia, Dr. Nelson Jobim, o lanamento do
Programa Nacional de Direitos Humanos, PNDH, situa-se na esteira dos trabalhos
precursores do Senador Severo Gomes na elaborao da "carta de direitos" do
artigo 5 da Constituio de 1988, e das iniciativas do ex-ministro da Justia,
Maurcio Corra, no governo do Presidente Itamar Franco, propondo projetos de
lei contra a violncia resultantes de vasto dilogo com a sociedade civil.
Com o objetivo de limitar, controlar e reverter as graves violaes de direitos
humanos e implementando uma recomendao da Conferncia Mundial de
Direitos Humanos realizada em Viena em 1993 - na qual o Brasil teve papel muito
atuante, pois foi o embaixador Gilberto Sabia quem coordenou o comit de
redao da Declarao e Programa de Viena o governo Fernando Henrique
Cardoso decidiu integrar como poltica de governo a promoo e realizao dos
direitos humanos propondo um plano de ao para direitos humanos. Em 7 de
setembro de 1995, o Presidente anunciava: "Chegou a hora de mostrarmos, na
prtica, num plano nacional, como vamos lutar para acabar com a impunidade,
como vamos lutar para realmente fazer com que os direitos humanos sejam
respeitados".
Ao assumir esse compromisso, o governo brasileiro reconhece a obrigao do
estado de proteger e promover os direitos humanos e os princpios da
universalidade e da indivisibilidade dos direitos humanos. No texto introdutrio
diz o Programa: "Os direitos humanos no so porm, apenas um conjunto de
princpios morais que devem informar a organizao da sociedade e a criao do
direito. Enumerados em diversos tratados internacionais e constituies,
asseguram direitos a indivduos e coletividades e estabelecem obrigaes
jurdicas concretas aos Estados. Compem-se de uma srie de normas jurdicas
claras e precisas, destinadas a proteger os interesses mais fundamentais da
pessoa humana. So normas cogentes ou programticas, que obrigam os Estados
nos planos interno e externo".
Para sinalizar esse compromisso, o governo federal criou um Prmio Nacional de
Direitos Humanos a ser distribuido no dia 7 de setembro, data da Independncia,
que desde 1995 passou a ser tambm uma data dedicada aos direitos humanos.
As candidaturas so apresentadas e os premiados escolhidos por um comit
independente sendo dois na categoria personalidades, dois entre ongs e dois em
trabalhos de estudantes e universitrios, que recebem prmios pecunirios
oferecidos por empresas privadas. A primeira personalidade a receber o prmio
em 1995 foi o Cardeal Dom Paulo Evaristo Arns, ento Arcebispo de So Paulo.
O PNDH reflete e fortalece uma mudana na concepo de direitos humanos, j
partilhada anteriormente por organizaes de direitos humanos, mas pela
primeira vez adotada e defendida pelo governo brasileiro na histria republicana,
segundo a qual os direitos humanos devem ser os direitos todos: a cidadania
plena no deve estar limitada, como na tradio brasileira, s elites. As no-elites
so sujeitos plenos de direitos. Passam a abranger os direitos definidos em
tratados internacionais ratificados pelo Congresso Nacional.
O governo brasileiro e os estados da federao obrigam-se a proteger no apenas
os direitos humanos definidos nas constituies nacional e estaduais, mas
igualmente os direitos humanos definidos em tratados internacionais,
reconhecidos como vlidos para aplicao interna pela Constituio de 1988.
Alm disso, a nova concepo de direitos humanos implica que os Estados
nacionais na comunidade internacional tenham o direito de agir para proteger os
direitos humanos em outros pases e reconheam o direito de outros Estados de
defenderem a realizao dos direitos humanos dentro do seu prprio territrio.
Reconheceu o direito de indivduos, coletividades e organizaes no
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governamentais no Brasil procurarem o apoio de outros Estados e de entidades
internacionais para a proteo e promoo de direitos humanos no Brasil.
3. O Programa Nacional de Direitos Humanos
Em 13 de maio de 1996, em meio ao trauma causado pelo massacre em Eldorado
dos Carajs, o governo Fernando Henrique Cardoso lanou o Programa Nacional
de Direitos Humanos/PNDH(6). Foi o primeiro programa para proteo e
promoo de direitos humanos da Amrica Latina, e o terceiro no mundo(7),
elaborado em parceria com a sociedade civil, sob a coordenao de Jos Gregori,
chefe de gabinete do Ministro da Justia, Nelson Jobim, responsvel pela
preparao do Programa.
incontestvel que o Programa j contribuiu para a realizao de mudanas
importantes no estado e na sociedade (e no relacionamento entre eles) e
contm princpios e propostas de ao que podem servir de base para a
construo de alternativas para o tradicional arbtrio dos governos em relao a
maioria da populao pobre e sem acesso realizao plena de seus direitos.
Num curto espao de tempo, o programa atingiu um dos seus objetivos e passou
a ser quadro de referncia para as aes de governamentais e para a parceria do
Estado e governo com as organizaes da sociedade civil. A sociedade cobrou do
governo federal, e este passou a cobrar dos governos estaduais e municipais, do
Congresso Nacional, do Judicirio e da sociedade participao na implementao
do programa. Em abril de 1997, o governo federal criou a Secretaria Nacional de
Direitos Humanos no Ministrio da Justia, para coordenar e monitorar a
execuo do programa, sendo seu primeiro titular Jos Gregori, com larga
militncia na sociedade civil, antigo presidente da Comiso Justia e Paz de So
Paulo, entidade com papel chave na resistncia ao regime autoritrio, e da
Comisso Teotnio Vilela de Direitos Humanos(8).
Depois do lanamento, organizaes no-governamentais nacionais, como o
Movimento Nacional de Direitos Humanos, e internacionais, como a Anistia
Internacional e Human Rights Watch/Americas, passaram a acompanhar a
execuo do Programa e algumas foram chamadas a colaborar para a sua
implementao. No dia 13 de maio de 1997, no primeiro aniversrio do
Programa, o Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, determinou
que todas as instncias do governo federal fornecessem informaes sobre a
execuo das metas do Programa e que submetessem Presidncia propostas
para a implementao do Programa.
Nos dias 12 e 13 de maio de 1.997, um ano depois do lanamento do programa,
a Segunda Conferncia Nacional de Direitos Humanos se reuniu em Braslia com
mais de quatrocentos participantes, sem que nenhum recurso pblico financiasse
a viagem ou estada desses representantes de organizaes da sociedade civil na
capital federal para fazer uma avaliao do Programa Nacional de Direitos
Humanos. Essa Conferncia foi precedida de reunies estaduais de avaliao do
programa promovidas em nove estados e no Distrito Federal, organizadas por
conselhos estaduais de defesa dos direitos da pessoa humana, comisses de
direitos humanos das assemblias legislativas e organizaes de direitos
humanos(9). Ficou patente nos relatrios, tanto das plenrias, como dos grupos
de trabalho na Conferncia, o alto grau de profissionalismo, sofisticao e
objetividade das discusses, tomando por base as concluses da Primeira
Conferncia e a avaliao da implementao do Programa.
Apesar dessa larga legitimao do Programa junto s organizaes da sociedade
civil, parte da comunidade poltica e da comunidade universitria ainda tm
dificuldade para entender o significado do Programa. Entre as objees
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habitualmente apresentadas desde o lanamento do plano est a crtica de que o
plano privilegia os direitos civis e polticos. Mesmo reconhecendo a indivisibilidade
dos direitos humanos, como discutiremos mais adiante, dada a extrema carncia
da apropriao dos direitos fundamentais mais bsicos, aqueles chamados de
primeira gerao (os direitos civis e polticos) legtimo que um plano de governo
decida dar prioridade promoo desses direitos. Sem a proteo desses direitos
a sociedade civil sempre ter dificuldades de organizar-se e de mobilizar-se em
defesa dos direitos econmicos, sociais e culturais, tendo em vista a ameaa de
impunidade, do arbtrio das polcias, das violaes integridade fsica dos
cidados, que ainda perdura sob a democracia.
O programa mais que o conjunto de 228 propostas de ao governamental para
proteger e promover os direitos humanos no Brasil: um processo de construo
da realizao dos direitos humanos numa parceria entre o Estado e as
organizaes da sociedade civil. um quadro de referncia para a concretizao
das garantias do estado de direito e para a ao em parceria do Estado e da
sociedade civil. a afirmao de nova concepo de direitos humanos, como
conjunto de direitos, universais e indissociveis, definidos em constituies e leis
nacionais e que correspondem a obrigaes assumidas em tratados internacionais
ratificados pelo Congresso Nacional. Os direitos humanos, segundo essa
concepo, so direitos definidos em tratados internacionais que os estados esto
obrigados a garantir nas relaes com outros estados e nas relaes com a
sociedade e com os indivduos e coletividades dentro do prprio territrio(10).
A afirmao desta concepo de direitos humanos, bastante clara no texto
introdutrio e em propostas de ao contidas no Programa, tem implicaes
prticas na estrutura do sistema poltico e na dinmica do processo poltico no
Brasil. Indivduos e coletividades se tornam beneficirios das garantias e da
proteo do direito internacional dos direitos humanos. D a indivduos e
coletividades que tm seus direitos violados ou no garantidos pelo Estado,
acesso a mecanismos internacionais para proteo desses direitos como por
exemplo a Comisso de Direitos Humanos, a Subcomisso de Preveno contra a
Discriminao e Proteo das Minorias, o Comit contra a Tortura, o Comit para
a Eliminao da Discriminao Racial, da ONU, e a Comisso Interamericana de
Direitos Humanos, no mbito da Organizao dos Estados Americanos.
O PNDH permitiu que instituies existentes no mbito federal, como o Conselho
Nacional de Proteo dos Direitos da Pessoa Humana, CDDPH, do Ministrio da
Justia, que data do governo Joo Goulart, assumisse papel mais decisivo. Desde
o lanamento do Programa, o CDDPH tem exercido um efetivo papel para
realizao da accountability, da responsabilizao das instituies e autoridades
da unidades da federao quanto a violaes de direitos humanos em seus
estados. Nas reunies daquele Conselho tem sido comum a presena de
governadores de estado, secretrios da justia e da segurana, procuradores de
justia, comandos policiais, que informam sobre casos exemplares de graves
violaes de direitos humanos em seus estados. O CDDPH tem enviado
regularmente comisses de investigao composta por seus membros para
investigarem graves denncias e apresentarem relatrios propondo aes
coibindo os abusos.
No plano internacional tem-se igualmente destacado a poltica nacional de
direitos humanos definida no mbito do PNDH. Desde o momento do anncio da
inteno de elaborar um plano nacional de direitos humanos em 7 de setembro
de 1995, o governo federal, por vontade poltica, passou a prestar contas de suas
aes e omisses na rea dos direitos humanos e se tornou mais sensvel s
crticas, estmulos e sugestes das ongs brasileiras e estrangeiras atuando na
rea dos direitos humanos. A ao no mbito internacional tem em sido levado a
cabo com o benefcio de uma estreita colaborao entre a Secretaria Nacional de
Direitos Humanos e o Departamento de Direitos Humanos e Temas Sociais, criado
6
em 22 de dezembro de 1.995, pelo Chanceler Luiz Felipe Lampreia, no Ministrio
das Relaes Exteriores.
Estreitaram-se as relaes e o dilogo com a Comisso Intermericana de Direitos
Humanos, que foi convidada a visitar o Brasil e que publicou em 1998 um
Relatrio de Direitos Humanos no Brasil, que alis reconhece vrios avanos
realizados. Deve ser lembrada a recente aceitao em 1998 ao procedimento de
soluo amistosa pelo governo federal quanto ao caso de asfixia de presos
comuns no 42
o
Distrito Policial em So Paulo: o governo federal reconheceu ter
havido grave violao de direitos humanos por parte de autoridades do estado de
So Paulo em administrao passada. O governo de So Paulo decidiu dar
indenizao a todas as famlias das vtimas e solicitar agilidade na aplicao das
penas dos culpados ( um dos criminosos j havia tido a sentena passado em
julgado mas estava ainda em liberdade).
Em parceria com o Ministrio das Relaes Exteriores, a Secretaria Nacional de
Direitos Humanos publicou o relatrio sobre a implementao da Conveno
Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial,
com base em texto elaborado pelo Ncleo de Estudos da Violncia da
Universidade de So Paulo. A aceitao do procedimento de soluo amistosa e a
apresentao regular de relatrios aos tratados e convenes internacionais so
indicadores claros e consistentes da aceitao do Brasil do monitoramento dos
direitos humanos pelo sistema internacional das Naes Unidas e pelo sistema
interamericano.
4. A implementao do Programa Nacional de Direitos Humanos
O Programa, ainda que reconhea a indivisibilidade dos direitos humanos, e a
importncia dos direitos econmicos, sociais e culturais, ressalta a garantia dos
direitos civis, particularmente dos direitos vida, integridade fsica e justia.
Da mesma forma que no direito internacional dos direitos humanos existe um
Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos e outro Pacto Internacional de
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, o governo brasileiro, ao situar a
responsabilidade pelo Programa no Ministrio da Justia, sinaliza a necessidade
de ressaltar a realizao plena dos direitos civis.
Essa particularidade justificada no prprio programa: "Para que a populao,
porm, possa assumir que os direitos humanos so direitos de todos, e as
entidades da sociedade civil possam lutar por estes direitos e organizar-se para
atuar em parceria com o Estado, fundamental que os seus direitos civis
elementares sejam garantidos e, especialmente, que a Justia seja uma
instituio garantidora e acessvel para qualquer um." Mesmo dando nfase aos
direitos civis, o Programa contempla inmeros direitos econmicos e sociais, ao
tratar , por exemplo , dos direitos das crianas, dos negros, das mulheres,
deixando claro no haver uma compartimentao entre os diversos conjuntos de
direitos.
Em suma, o Programa exprime plena conscincia de que, para a violncia criminal
ser plenamente debelada, a "violncia estrutural" da pobreza, da fome, do
desemprego seja enfrentada. Em termos da ao governamental imediata,
motivada por razes de emergncia diante de situaes claramente epidmicas
homicdios por exemplo deve ser enfrentado o desafio da construo plena do
estado de direito, onde os direitos civis ganham necessariamente proeminncia.
O que mudou na poltica do governo federal com relao aos direitos humanos
durante este perodo? Desde o lanamento do Programa, o governo federal fez
propostas para combater a impunidade, principalmente no caso de crimes contra
a vida e a integridade fsica das pessoas e de crimes cometidos por agentes do
7
estado(11). Algumas dessas medidas poderiam ter sido adotadas
independentemente do Programa Nacional de Direitos Humanos. Muitas delas,
entretanto, puderam ser adotadas em carter de urgncia porque o governo
federal comprometeu-se a adot-las ao lanar o PNDH e porque a sociedade
cobrou do governo federal a adoo dessas medidas e em vrios casos colaborou
em parceria para a adoo dessas reformas.
Para o cumprimento dos objetivos do PNDH, o Congresso Nacional aprovou em
dois anos, em meio a uma intensa votao de reformas constitucionais, uma srie
de medidas legais previstas no Programa(12), que protegem direitos assegurados
pela Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948. Esses direitos esto
ligados diretamente ao controle do exerccio do monoplio da violncia fsica
legtima pelo Estado: a saber, o Artigo 3 da Declarao proclama que toda pessoa
tem direito vida, o direito liberdade, e o direito segurana da pessoa; o
Artigo 5, pelo qual ningum ser submetido a tortura, nem a tratamento ou
castigo cruel, desumano ou degradante e o Artigo 9, segundo o qual ningum
ser arbitrariamente preso, detido ou exilado. Quando esses trs direitos
fundamentais so violados podemos falar de graves violaes de direitos
humanos universalmente reconhecida: execues sumrias, tortura e
desaparecimentos decorrem diretamente desses trs artigos.
Essas violaes constituem o que poderia ser chamado de tringulo fatal porque
elas ocorrem muitas vezes simultaneamente. Complementando esses artigos da
Declarao, h vrios dispositivos no Pacto Internacional dos Direitos Civis e
Polticos (1976) que clarificam a responsabilidade do Estado no apenas na
represso mas na preveno das violaes no mbito desse tringulo fatal quais
sejam o Artigo 6, segundo o qual o direito vida inerente pessoa humana.
Ningum poder ser arbitrariamente privado de sua vida.; o Artigo 7, que diz
respeito tortura e outros tratamentos cruis e degradantes que protegem no
somente as pessoas detidas ou presos mas todos aqueles internados em
instituies totais, e finalmente o Artigo 9 que determina que todo indivduo tem
direito liberdade e segurana da pessoa. No mbito do PNDH, foram
aprovadas trs leis, que investem claramente para coibir o tringulo fatal das
violaes.
1. Reconhecimento das mortes de pessoas desaparecidas em razo de
participao poltica (Lei n.. 9.140/ 95), pela qual o Estado brasileiro
reconhece a responsabilidade dos governos ditatoriais por essas mortes e
concede indenizao a seus familiares. Essa iniciativa constitui uma
poderosa iniciativa para a reconstituio da verdade.
2. Transferncia da justia militar para a justia comum de crimes dolosos
praticados por policiais militares (Lei 9.299/96), que permitiu que os
policiais militares responsveis pelos massacres ocorridos na Casa de
Deteno do Carandiru, em So Paulo, de Corumbiara, em Rondnia e em
Eldorado de Carajs, no Par fossem indiciados e levados ao Tribunal do
Jri.
3. Tipificao do crime de tortura, com penas severas (Lei 9.455/97),
tornando possvel a aplicao efetiva dos preceitos da Conveno contra
Tortura e outros instrumentos cruis e degradantes ratificada pelo Brasil
Quando, ao lado dessas trs leis, for sancionado o Projeto de Emenda
Constitucional proposto pelo governo federal para dar Justia Federal
competncia para julgar crimes contra os direitos humanos, o PNDH ter
conseguido assegurar instrumentos jurdicos decisivos para debelar a
impunidade. Esse projeto (PEC 368/96) j foi aprovado aos 4 de abril de 1.997,
pela Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados e continua em
tramitao no Congresso Nacional.
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Alm dessas leis e projeto foram ainda implementadas as seguintes
iniciativas:
Criminalizao do porte ilegal de arma e criao do Sistema Nacional de
Armas, SINARM (Lei n.9.437/97)
Obrigao da presena do Ministrio Pblico em todas as fases processuais
que envolvam litgios pela posse da terra urbana e rural (Lei n.
9.415/96).
Estabelecimento do rito sumrio nos processos de desapropriao de terra
para fins de reforma agrria (Lei complementar no.88/96)
Novo cdigo de trnsito (Lei n.9.503/97)
Universalizao da gratuidade de certido de nascimento e de bito.
Estatuto dos refugiados (Lei n.9.474/97).
Remessa ao Congresso Nacional de Projetos de Lei:
aumentando de 12 para 14 anos a idade mnima para
trabalho de adolescentes (PEC n.368/96);-
revendo a legislao para coibir trabalho forado (PL
n.3649/97) e
ampliando as possibilidades da aplicao de penas
alternativas (PL n.. 2.684/96).
Alm dessas, vale mencionar aqui, guisa de exemplo, algumas das inmeras
medidas implementadas pelo Ministrio da Justia, em parceria com entidades de
direitos humanos e centros de pesquisa, por meio da Secretaria Nacional de
Direitos Humanos:
Implantao de programas de servio civil voluntrio, constitudos por
jovens, recm sados das escolas, para serem formados como agentes da
cidadania atuando para a proteo dos direitos humanos, em parceria com
entidades da sociedade civil em Braslia e no Rio de Janeiro.
Elaborao, em convnio com o Centro de Estudos de Cultura
Contempornea, CEDEC, So Paulo. quatro de mapas de Violncia Urbana,
com base em dados e indicadores nas cidades de So Paulo, Curitiba, Rio
de Janeiro e Salvador.
Criao de programas de proteo a testemunhas, a partir da experincia
anterior do Gajop (Gabinete de Assessoria Jurdica a Organizaes
Populares), Recife/PE com a Secretaria de Justia do estado de
Pernambuco partiu-se para construo de uma rede de proteo a
testemunhas e vtimas de crimes no mbito do PROVITA. Alm de
Pernambuco j foram treinadas equipe nos estados da Bahia, Esprito
Santo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Norte.
Criao de Balces de Direito para prestao de servios gratuitos de
assessoria jurdica, auxlio na obteno de documentos bsicos e mediao
de conflitos para populaes de comunidades carentes em convnio com o
Viva Rio , no Rio de Janeiro e com Cevic (Centro de Atendimento a Vtimas
de Crime) no Paran.
Realizao de cursos de reciclagem, capacitao e treinamento de policiais
civis e militares, com nfase no respeito aos direitos humanos por meio de
convnios com a Anistia Internacional, Cruz Vermelha Internacional e
Faculdade Latino-Americana de Cincias Sociais.
Elaborao de manual de direitos humanos para informar e treinar os
integrantes de organizaes governamentais e no-governamentais
responsveis pela implementao do PNDH, elaborado em conjunto com
centenas de entidades e lideranas da sociedade civil(13).
Foram iniciado programas especficos visando:
valorizar a populao negra atravs do Grupo de Trabalho para Eliminao
da Discriminao;
9
prevenir e tratar AIDS e doenas sexualmente transmissveis;
coibir o trabalho infantil, inclusive atravs de bolsas-educao;
erradicar a explorao sexual infanto-juvenil;
coibir o trabalho forado atravs do Grupo de Represso ao Trabalho
Forado;
assentar trabalhadores rurais sem terra;
demarcar terras indgenas.

5. Perspectivas
So inegveis as mudanas e avanos nas polticas governamentais no que se
refere proteo e promoo dos direitos humanos durante o segundo ano de
vigncia do Programa Nacional de Direitos Humanos.
H vrias aes propostas no Programa que comeam a ser implementadas, sem
as quais a poltica governamental de proteo dos direitos humanos ficaria
prejudicada, em particular as medidas referentes implementao e
monitoramento do PNDH.
Desde os primeiros seminrios regionais de preparao do PNDH, assim como nas
trs conferncias nacionais de direitos humanos, em 1.996, 1.997 e 1.998,
promovidas pela Comisso de Direitos Humanos da Cmara de Deputados e nos
encontros regionais do Movimento Nacional de Direitos Humanos (que contaram
com apoio da Secretaria Nacional de Direitos Humanos) ficou claro que a
implementao deveria ser acompanhada por um grupo autnomo e
independente. Foi, assim, constitudo o Ncleo de Acompanhamento do
PNDH(14).
A soluo encontrada foi reunir um grupo de consultores independentes, com a
responsabilidade de acompanhar a implementao e atualizao do Programa
Nacional de Direitos Humanos, inclusive de receber sugestes e queixas sobre o
seu cumprimento. Foram estabelecidos vnculos estreitos do Ncleo com cada
estado da federao dada a magnitude e diversidade das tarefas de execuo do
PNDH. Uma das idias que est sendo posta em prtica a constituio de
"pontos focais" nas diversas unidades da federao, que podem abranger
secretarias de governo, universidades, centros de pesquisa, ministrio pblico e
organizaes no governamentais.
Essa concepo de rede orientou a montagem em cada estado de um "ponto
focal" visando a preparao do primeiro relatrio de direitos humanos. Foi
enviada para cada governador de estado comunicao informando a sistemtica
que dever presidir a elaborao dos informes estaduais que iro compor a
documentao sobre a qual ser elaborado o relatrio nacional.
Um roteiro fundamentado no PNDH foi elaborado, enunciando as questes e
indicando qual a documentao que deveria comear a ser coletada, sob a
responsabilidade de um secretrio de estado ou assessor direto do governador.
Os membros do Ncleo, no seu estado de domiclio, integram necessariamente o
"ponto focal" respectivo.
Os resultados desse roteiro, somados a informaes de outros relatrios e
instituies coligidas pelos "pontos focais", sero consolidadas e processadas pelo
Ncleo de Estudos da Violncia, NEV/USP. Os consultores do Ncleo de
Acompanhamento faro o primeiro exame da verso preliminar do relatrio no
segundo semestre se 1.998, encaminhando crticas e sugesto para a preparao
da verso final.
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Pela primeira vez na histria da Repblica, graas necessidade de
monitoramento do PNDH, o governo federal pede informaes sobre direitos
humanos s unidades da federao. O relatrio nacional de direitos humanos, a
ser lanado no dia 10 de dezembro de 1998, data do cinqentenrio da
Declarao Universal de Direitos Humanos ser o primeiro a ser lanado pelo
Estado brasileiro. Dessa forma, o governo federal e os governos estaduais
contribuiro para a transparncia das violaes de direitos humanos, para a
punio de seus responsveis e para a preveno dessas violaes. Esse relatrio
ser decisivo para a luta contra a impunidade, ajudando a construir uma
convivialidade voltada para a realizao do horizonte dos direitos humanos.
O que est em questo no apenas a implementao do Programa, mas a
institucionalizao de polticas pblicas capazes de impedir a prtica de graves
violaes de direitos humanos, muitas vezes, ainda, com impunidade garantida,
pondo em risco a construo de um estado de direito vlido para as elites e as
no-elites.
A realizao dos direitos humanos, como ficou claro depois da Declarao e do
Programa de Direitos Humanos de Viena, essencial para a consolidao da
democracia. A poltica de direitos humanos deve integrar todas as polticas de
governo e no ser apenas uma preocupao excntrica de algumas esferas do
poder pblico. a realizao dos direitos humanos que pode dar a medida precisa
do grau de controle que as no-elites exercem sobre as elites, requisito
primordial para uma democracia que inclua todos os cidados.
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* Paulo Srgio Pinheiro coordenador do Ncleo de Estudos da Violncia e
Professor Titular do Departamento de Cincia Poltica, FFLCH, USP. Foi relator do
projeto do Programa Nacional de Direitos Humanos-PNDH e Coordenador do
Ncleo de Acompanhamento do PNDH. Relator Especial da ONU para o Burundi
e Membro da subcomisso de Preveno da Discriminao e Proteo das
Minorias da ONU.
** Paulo de Mesquita Neto doutor em cincia poltica pela Universidade de
Columbia, New York. Pesquisador Senior do Ncleo de Estudos da Violncia,
Professor Colaborador do Departamento de Cincia Poltica, FFLCH, USP. Foi
relator-geral executivo do Programa Nacional de Direitos Humanos e relator do
Programa Estadual de Direitos Humanos em So Paulo.

Notas
1. Andr Lozano Uso de segurana privada explode em SP, Folha de S. Paulo, 20 de abril de 1997.
2. Sobre a continuidade destas prticas, h estudos e pesquisas desenvolvidas pelo Ncleo de Estudos da
Violncia da Universidade de So Paulo, em particular a pesquisa Continuidade Autoritria e Construo
da Democracia. Ver Paulo Srgio Pinheiro, Srgio Adorno, Nancy Cardia e col., Continuidade Autoritria e
Construo da Democracia: Relatrio Parcial de Pesquisa (So Paulo, Ncleo de Estudos da Violncia da USP,
1995).
3. Ver Paulo Srgio Pinheiro, "O passado no est morto, nem passado ainda", em Gilberto Dimenstein,
Democracia em Pedaos: as violaes de direitos humanos no Brasi. So Paulo. Companhia das
Letras, 1996. Do mesmo autor, "Jobim: engajamento na emergncia", em Folha de S. Paulo, 27/3/97.
4. Retomamos aqui Paulo Srgio Pinheiro e Paulo Mesquita Neto, artigo Programa Nacional de Direitos
Humanos: Avaliao do Primeiro Ano e Perspectivas. Publicado na Revista USP/Estudos Avanados n
30, Volume II, Maio/Agosto de 1.997, pg. 117 a 134.
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5. Sobre a relao entre criminalidade, violncia e desenvolvimento, ver documento do Banco Mundial, O
Crime e a Violncia como problemas do Desenvolvimento na Amrica Latina e no Caribe, preparado
para a Conferncia sobre o Crime e a Violncia Urbanos, realizada no Rio de Janeiro/RJ, 2-4 de maro de
1997.
6. Decreto 1.904/96. O texto do Programa Nacional de Direitos Humanos, assim como um quadro com
informaes sobre a implementao do programa, est disponvel na pgina do Ministrio da Justia na
Internet (endereo: www.mj. gov.br).
7. Antes do Brasil, a Austrlia e as Filipinas lanaram programas nacionais de direitos humanos.
8. O advogado Jos Gregori foi Secretrio de Estado no Governo Franco Montoro (1.983/1.987), Deputado
Estadual por So Paulo e exerceu inmeros cargos de destaque ma ad,omostrao federal depois do retorno
democracia em 1.985.
9. Reunies de avaliao do Programa Nacional de Direitos Humanos foram realizadas no Rio Grande do
Norte, Alagoas, Distrito Federal, Paraba, Cear, Minas Gerais, Gois, Bahia, Pernambuco e So Paulo.
10. O texto das principais declaraes e tratados internacionais de direitos humanos aprovadas e ratificados
pelo Brasil pode ser encontrado em So Paulo, Procuradoria Geral do Estado, Grupo de Trabalho de Direitos
Humanos, I nstrumentos I nternacionais de Proteo dos Direitos Humanos (So Paulo: Centro de
Estudos da Procuradoria Geral do Estado, 1996).
11. Na questo da impunidade dos agentes do estado, o impeachment do Presidente Fernando Collor de
Mello em 1992 foi um acontecimento importante na histria brasileira. Deixou claro para os governantes,
legisladores, juzes e funcionrios pblicos que a impunidade no estava garantida em caso de envolvimento
em prticas criminosas. Ao mesmo tempo, deixou claro para a sociedade que a lei e o direito poderiam servir
no apenas para proteger os agentes do estado mas tambm para limitar, controlar e, eventualmente, punir
os agentes do estado.
12. Informaes sobre a implementao destas medidas foram coletadas pelos autores atravs de consultas
a jornais dirios, a revistas semanais, a documentos pblicos, inclusive os documentos citados na nota 4, e a
autoridades federais e estaduais.
13. Para um elenco completo das iniciativas da Secretaria Nacional de Direitos Humanos ver Ministrio da
Justia, Secretaria Nacional de Direitos Humanos, PNDH em movimento, ano I, nmero 4, maro/abril 1998
14. Em junho de 1998 so membros do Ncleo de Acompanhamento e Fiscalizao da Execuo do Programa
Nacional de Direitos Humanos, criado pela Portaria n 491 do Ministrio da Justia de 02.08.1.996: Adhemar
Gabriel Bahadian, Antnio Augusto Canado Trindade, Maria Jos Mota (Zez Mota), Jayme Sirotsky, Dom
Mauro Morelli, Oscar Gatica, Paulo Srgio Pinheiro, Ricardo Balestreli e Marcelo Duarte.