09 Livro Protecao Social Seguridade Diag Ant Sem Ementa Impresso

Proteo Social e Seguridade
1 TROL
Proteo Social e
Seguridade
Catia Couto Costa
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DIREO SUPERIOR
Chanceler Joaquim de Oliveira
Reitora Marlene Salgado de Oliveira
Presidente da Mantenedora Wellington Salgado de Oliveira
Pr-Reitor de Planejamento e Finanas Wellington Salgado de Oliveira
Pr-Reitor de Organizao e Desenvolvimento Jefferson Salgado de Oliveira
Pr-Reitor Administrativo Wallace Salgado de Oliveira
Pr-Reitora Acadmica Jaina dos Santos Mello Ferreira
Pr-Reitor de Extenso Manuel de Souza Esteves

DEPARTAMENTO DE ENSINO A DISTNCIA
Assessora Andrea Jardim

FICHA TCNICA
Texto: Catia Couto Costa
Reviso Ortogrfica: Marcus Vinicius da Silva
Projeto Grfico: Andreza Nacif, Antonia Machado, Eduardo Bordoni, Fabrcio Ramos, Marcos Antonio Lima
da Silva e Ruan Carlos Vieira Fausto
Editorao: Antonia Machado
Superviso de Materiais Instrucionais: Janaina Gonalves de Jesus
Ilustrao: Eduardo Bordoni
Capa: Eduardo Bordoni e Fabrcio Ramos

COORDENAO GERAL:
Departamento de Ensino a Distncia
Rua Marechal Deodoro 217, Centro, Niteri, RJ, CEP 24020-420 www.universo.edu.br

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Universo Campus Niteri

C971p Couto, Catia.
Proteo social e seguridade / Catia Couto ; reviso de Marcus
Vincius da Silva. 1. ed. Niteri, RJ:
109 p. : il.

1. Seguridade social. 2. Previdncia social. 3. Direitos e garantias
individuais. 4. Poltica social. I. Silva, Marcus Vinicius. II. Ttulo.

CDD 341.61
Bibliotecria: Elizabeth Franco Martins CRB 7/4990

Informamos que de nica e exclusiva responsabilidade do autor a originalidade desta obra, no se responsabilizando a ASOEC
pelo contedo do texto formulado.
Departamento de Ensino a Distncia - Universidade Salgado de Oliveira
Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta publicao pode ser reproduzida, arquivada ou transmitida de nenhuma forma
ou por nenhum meio sem permisso expressa e por escrito da Associao Salgado de Oliveira de Educao e Cultura, mantenedora
da Universidade Salgado de Oliveira (UNIVERSO).
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Palavra da Reitora

Acompanhando as necessidades de um mundo cada vez mais complexo,
exigente e necessitado de aprendizagem contnua, a Universidade Salgado de
Oliveira (UNIVERSO) apresenta a UNIVERSO Virtual, que rene os diferentes
segmentos do ensino a distncia na universidade. Nosso programa foi
desenvolvido segundo as diretrizes do MEC e baseado em experincias do gnero
bem-sucedidas mundialmente.
So inmeras as vantagens de se estudar a distncia e somente por meio
dessa modalidade de ensino so sanadas as dificuldades de tempo e espao
presentes nos dias de hoje. O aluno tem a possibilidade de administrar seu prprio
tempo e gerenciar seu estudo de acordo com sua disponibilidade, tornando-se
responsvel pela prpria aprendizagem.
O ensino a distncia complementa os estudos presenciais medida que
permite que alunos e professores, fisicamente distanciados, possam estar a todo
momento ligados por ferramentas de interao presentes na Internet atravs de
nossa plataforma.
Alm disso, nosso material didtico foi desenvolvido por professores
especializados nessa modalidade de ensino, em que a clareza e objetividade so
fundamentais para a perfeita compreenso dos contedos.
A UNIVERSO tem uma histria de sucesso no que diz respeito educao a
distncia. Nossa experincia nos remete ao final da dcada de 80, com o bem-
sucedido projeto Novo Saber. Hoje, oferece uma estrutura em constante processo
de atualizao, ampliando as possibilidades de acesso a cursos de atualizao,
graduao ou ps-graduao.
Reafirmando seu compromisso com a excelncia no ensino e compartilhando
as novas tendncias em educao, a UNIVERSO convida seu alunado a conhecer o
programa e usufruir das vantagens que o estudar a distncia proporciona.

Seja bem-vindo UNIVERSO Virtual!
Professora Marlene Salgado de Oliveira
Reitora
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Sumrio

1. Apresentao da disciplina ....................................................................................................... 07
2. Plano da disciplina ........................................................................................................................ 09
3. Unidade 1 . Seguridade Social no Brasil: Dilemas e Desafios .................................. 11
4. Unidade 2 Poltica Social no Setor de Sade no Brasil .............................................. 35
5. Unidade 3 . Perfil da Previdncia Social no Brasil ......................................................... 51
6. Unidade 4 Poltica Social e Assistncia Social no Brasil. ........................................... 79
7. Consideraes finais ..................................................................................................................... 99
8. Conhecendo a autora ................................................................................................................. 101
9. Referncias ....................................................................................................................................... 103
10. Anexos ................................................................................................................................................ 117

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Apresentao da Disciplina

Prezado (a) aluno (a), minhas saudaes!
Convido-o (a) a contribuir para desfazer a ideia preconceituosa que o
Assistente Social algum que s se preocupa em ajudar as pessoas a enfrentar
questes delicadas ou que trabalha apenas com pessoas socialmente
desfavorecidas. Antes importante ter a conscincia de que esta uma profisso
de carter scio-poltico, crtico e interventivo, que utiliza de instrumental cientfico
multidisciplinar das Cincias Humanas e Sociais para a anlise, interveno das
diversas refraes da questo social, isto , no conjunto das desigualdades que se
originaram do antagonismo entre a socializao da produo e a apropriao
privada dos frutos do trabalho.
Como cientista social, especialista em Cincia Poltica, entende que o
profissional de Servio Social deve ser politizado. Isso significa que deve conhecer
o contexto na qual seu trabalho se insere, bem com as diferentes foras poltico-
institucionais j que sua ao, alm de ser interventiva, pode ser transformadora.
Mas a transformao deve ser fruto de uma prxis, ou seja, de uma ao poltica
consciente, fruto de um projeto.
Inserido nas mais diversas reas: sade, previdncia, educao, habitao,
lazer, assistncia social, justia, o papel do assistente social de planejar, gerenciar,
administrar, executar e assessorar polticas, programas sociais e projetos sociais.
uma profisso que possibilita conhecer de perto as contradies sociais e,
municiado de conhecimento terico e legal, intervir nessas realidades.
Visando dar uma parcela dessa contribuio terica para a sua formao esta
disciplina tem como foco a anlise da estrutura da seguridade social no Brasil como
sistema de proteo social. Buscaremos identificar as repercusses nas polticas
sociais do ajuste neoliberal e conhecer a particularidade da trajetria histrica do
sistema de proteo social. Para isso analisaremos cada segmento que compem o
setor de Seguridade Social no pas, ou seja, os setores de sade, presidncia social e
assistncia social com base na estrutura constitucional institucionalizada a partir de
Constituio de 1988.
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Com isso, espero abrir uma janela para sua atuao consciente e responsvel
na sociedade enquanto profissional. Lembro que esta uma das poucas profisses
que possui um projeto profissional coletivo e hegemnico expresso na Lei
8.666/1993 , denominado projeto tico-poltico, que foi construdo pela categoria
entre as dcadas de 1970-1980 e expressa o compromisso da categoria com a
construo de uma nova ordem societria, mais justa, democrtica e garantidora
de direitos universais.
Estaremos sempre presentes no sentido de auxili-lo (a) em suas tarefas. Ser
muito bom acompanh-lo (a).
Seja bem-vindo (a) ao curso de Graduao Social distncia da UNIVERSO.
Desejo-lhe muito sucesso nesta caminha que se inicia agora.

Bons estudos!
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Plano da Disciplina

A disciplina tem como foco a estruturao da seguridade social no Brasil como
sistema de proteo social. Buscaremos identificar as repercusses nas polticas
sociais do ajuste neoliberal e conhecer a particularidade da trajetria histrica do
sistema de proteo social. Para isso analisaremos cada segmento que compem o
setor de Seguridade Social no pas, ou seja, os setores de sade, presidncia social e
assistncia social com base na estrutura constitucional institucionalizada a partir de
Constituio de 1988.
A Disciplina foi subdividida em quatro Unidades, das quais faremos um
pequeno resumo de seus respectivos objetivos para lhe dar uma viso geral do que
ser abordado no contedo da disciplina Poltica Social e Seguridade Social.

Unidade 1 Seguridade Social no Brasil: Dilemas e Desafios
A noo de seguridade adotada na Carta Magna de 1988 no Brasil representou
um avano na institucionalizao de um modelo ampliado de proteo social. O
propsito desta unidade esclarecer as singularidades do processo de edificao,
bem como, as barreiras que se apresentam na trajetria da formao do desenho
institucional do sistema de proteo social no pas.
Objetivos da Unidade:
O objetivo desta unidade identificar os dispositivos constitucionais de 1988
que estruturaram o sistema de Seguridade Social no Brasil e conhecer os
dispositivos poltico-institucionais que corroem sua tmida implantao.

Unidade 2 Poltica Social no Setor de Sade no Brasil
Ao se considerar as condies polticas e institucionais do desenvolvimento da
sade como um direito do cidado no Brasil cabe identificar os fatores histricos
que determinaram o desenho poltico institucional do setor de sade no Brasil
como um direito garantido na Carta Magna.
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O objetivo desta unidade conhecer os dispositivos constitucionais de 1988
que deram base para a reorganizao do setor de sade no Brasil..

Unidade 3 Perfil da Previdncia Social no Brasil
Em sentido tcnico, previdncia uma noo das necessidades e dos riscos
futuros que levam o homem a considerar a possibilidade de fazer face a estas
necessidades a de se garantir contra esses riscos (LACOMBE apud RAMOS, 1988,
p.25). Cabe a cada cidado conhecer esses dispositivos no apenas para gozar de
seus benefcios mas, principalmente, para defender e ampliar direito previstos na
Constituio de 1988.
O objetivo desta unidade verificar os dispositivos constitucionais de 1988
que deram base para a reorganizao do setor de previdncia social no Brasil.

Unidade 4 Poltica Social e Assistncia Social no Brasil
Ao se considerar as condies polticas e institucionais reunidas em mais de 20
anos de assistncia social consolidada na Constituio Federal de 1988, cabe
conhecer os avanos conquistados pela sociedade brasileira na construo da
poltica de assistncia social, decorrncia de seu reconhecimento como direito do
cidado e de responsabilidade do Estado.
Objetivo da Unidade:
O objetivo desta unidade identificar os dispositivos constitucionais que
deram base para a criao das diretrizes da Lei Orgnica da Assistncia Social no
Brasil.

Bons Estudos!
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Seguridade Social no Brasil:
Dilemas e Desafios
Seguridade Social: Sutilezas do Conceito;
Um Panorama Histrico do Desenvolvimento da Seguridade no Brasil;
Princpios Fundamentais;
Organizao da Seguridade Social e Oramento da Seguridade Social;
Crticos do Sistema de Seguridade Social no Brasil.

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Iniciaremos nossos estudos com o desfio de delinear o que entendemos por
seguridade social, sobretudo quando este termo aplicado ao caso brasileiro.
Comumente ocorrem algumas confuses em torno do termo seguridade sociais, as
quais levam muitas pessoas a confundir e limitar sua compreenso como
previdncia, perdendo assim seu sentido e importncia como sistema de
seguridade social. Voc j parou para pensar sobre o significado deste conceito?
Qual a sua abrangncia? A Seguridade social no Brasil se equivale a termos que
encontramos em outros pases como seguro social, poltica social, welfare state,
Estado de Bem-Estar Social ou Estado Providncia? Ou ser que cada termo
expressa particularidades de cada nao a que se refere? Qual o desenho
institucional da seguridade no Brasil?
Ningum discute que uma das coisas mais difceis de enxergar o desenho de
uma instituio social que tem assumido tantas e variadas formas como a
seguridade social. A impreciso da definio pode ser constatada com o simples
exame das terminologias utilizadas em diferentes pases - Welfare State (anglo
saxo), Etat-Providence (francs) e Sozialstaat (alemo). Logo de imediato qualquer
leitor atento percebe cada pas, impregnado de sua particularidade histrica e suas
especificidades, empenha-se em encontrar solues para uma complicada mistura
de problemas ligados a custeio, gesto e polticas.
Nosso objetivo no o de fazer uma apresentao exaustiva das
especificidades dos diferentes sistemas de proteo social adotados nesses
diferentes pases, mas antes, situar natureza do desafio da construo de uma rede
de proteo social no Brasil frente no apenas da dificuldade de estabelecer o
desenho de uma instituio social.
Para realizar essa tarefa convidamos nosso leitor para compreender o
significado do termo que adotaremos neste mdulo como proteo social e
seguridade social, em seguida faremos um breve levantamento dos modelos
institucionais que serviram de referncia para nossa engenharia institucional, por
fim, trataremos de um panorama histrico do desenvolvimento da seguridade no
Brasil e do desenho fixado a partir da Constituio de 1988.
Isso dar suporte para os captulos posteriores em que sero analisadas as
subdivises da Seguridade Social compreendendo-as com sade, previdncia e
assistncia social.
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Seguridade Social: Sutilezas do Conceito

de suma importncia os termos poltica social e seguridade social,
distinguindo-os de termos que o circundam que podem at determinar sua
configurao, mas que inegavelmente no so sinnimos.
A poltica social pode ser descrita como o esforo planejado de reduzir as
desigualdades sociais. Admitindo-se que as desigualdades sociais no sejam
eliminveis de todo, mas passveis de reduo, o objetivo da poltica social a
formao de uma sociedade que apresente o fenmeno das desigualdades sob
formas tolerveis. Na estruturas capitalistas considera-se desenvolvida aquela que
concentra a maioria dos membros nos patamares mdios da pirmide
socioeconmica. Ainda que toda pirmide como obviamente se nota tenha o
topo mais estreito que a base, tenta-se redimension-la de tal forma que no meio
esteja maioria da populao. Desta forma, a classe mdia se tornaria a maior
parcela j que na base estreitada estaria classe baixa e no topo a minoria
composta pela classe alta.
Como Pedro Demo destaca, no artigo Previdncia e poltica social, para ter esta
denominao de social aquela poltica deveria se redistributiva e autopromotora.

A qualidade redistributiva significa o compromisso com o
atingimento efetivo do espectro das desigualdades, de tal
sorte que produza o efeito essencial de redistribuio da
renda e do poder. Se no existir tal efeito, no ser social a
poltica. Ser certamente assistencialista, compensatria,
residual. Muitas polticas que se dizem social no o so sob
esse prisma, pois nada produzem de palpvel ou, pior
ainda, acabam reeditando novos reflexos concentradores.
A qualidade de auto-promotora significa que, em poltica
social, buscamos a capacidade autnoma de no necessitar
de ajuda ou de assistncia. Ou seja, visamos auto-ajuda,
atravs do qual o interessado passa de objeto a sujeito real
da poltica social. No correto vermos os pobres, por
exemplo, como populao-alvo, como clientela, como
objeto, como atingidos. So, na verdade, interessados, sem
cujo concurso deneramos as polticas sociais ao plano das
esmolas. (DEMO, 1983, p.104)
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A definio social mais que terica , sobretudo, objeto de uma poltica que a
historiografia recente registra como resultado das tentativas de adequao entre
as necessidades internas de desenvolvimento do capitalismo e as determinaes
provenientes do sistema mundial (FLEURY, 1994, p.175). Cada uma dessas
estratgias implicou na modificao das relaes que se estabelecem entre Estado,
economia e massas, os quais supem uma forma peculiar de abordagem da
contradio entre acumulao e redistribuio.
No Brasil, seguindo a onda de outros pases capitalistas, desde a Constituio
de 1988, se generalizou a expresso Seguridade Social. O termo seguridade, que
passou a integrar os Dicionrios de Lngua Portuguesa a partir de 1988. O Novo
Dicionrio Aurlio da Lngua Portuguesa, define o termo seguridade como: o
conjunto de medidas, providncias, normas e leis que visam a proporcionar ao
corpo social e a cada indivduo o maior grau possvel de garantia, sob os aspectos
econmico, social, cultural, moral e recreativo. A Seguridade Social passou
abranger um conjunto diversificado de polticas sociais, identificadas como
polticas de previdncia, polticas de assistncia social e polticas de ateno
sade.

No Brasil, a Seguridade Social passou a definir a proteo que a sociedade
proporciona a seus membros, mediante uma srie de medidas pblicas contra as
privaes econmicas e sociais que, de outra forma, derivariam no
desaparecimento ou em forte reduo de sua subsistncia como consequncia de
enfermidade, maternidade, acidente de trabalho ou enfermidade profissional,
desemprego, invalidez morte e tambm a proteo em forma de assistncia e de
ajuda s famlias com filhos. So considerados programas de seguridade aqueles
que cobrem cinco conjuntos de riscos: 1. Velhices, invalidez, sobreviventes; 2.
doena e maternidade; 3. acidente de trabalho; 5. desemprego; 6. necessidades
familiares.
15

A generalizao do conceito de seguridade, desde a metade do sculo XX,
indica proposio tcnico-poltica que se definiu no cenrio mundial
guardando as especificidades de cada pas , como tambm a realidade da
crescente incorporao de diferentes modalidades de proteo social e sua
tendncia universalizao.
No entanto, a recorrente polmica entre uma posio mais restritiva e outra
mais abrangente no campo da Seguridade Social evidencia a dificuldade de se
estabelecer uma definio precisa em razo das diferentes formas de interveno
estatal na rea social e econmica elaborados em cada nao.
O exemplo disto verificado na literatura anglo-saxnica, comumente vemos
a utilizao do termo welfare state para designar genericamente os pases que
implementaram polticas sociais sob a orientao fordista-keynesiana, ainda que os
prprios no se caracterizem como tal, como o caso da Frana e da Alemanha.
Esse termo chega literatura brasileira sob a traduo de Estado de bem-estar
para explicar a realidade brasileira. Outro termo que influencia nossa literatura a
de Estado Providncia (traduo do termo francs de Etat-Providence), ambos
para designar a ao social do Estado. Como grifa Boschetti (2003, p.61)

O termo welfare state, uma das expresses mais utilizadas a
partir de meados do sculo XX, para designar o conjunto
de polticas sociais que se erigiram com base no modelo
fordista-keynesiano, por exemplo, utilizado, muitas vezes,
de modo impreciso, seja para designar todo e qualquer
tipo de poltica social implementada, seja para reduzir seu
escopo esfera de polticas especficas. Exemplo desta
ltima possibilidade o trabalho de Marques (1997:23),
quando define welfare state como (...) um conjunto de
polticas sociais desenvolvido pelo Estado no intuito de
prover a cobertura dos riscos advindos da invalidez, da
velhice, da doena, do acidente de trabalho e do
desemprego. Nesta definio o welfare state reduzido
poltica que no Brasil denominamos previdncia e que, nos
pases europeus, freqentemente designada como
seguro social. (BOCHETTI, 2003, p.61)
16

Esta citao evidencia impreciso conceitual existente e a dificuldade de se
fazer uma comparao entre diferentes sistemas de proteo social. Para conhecer
a rede do sistema de proteo social no Brasil necessrio olhar para nossa histria
e suas especificidades.
Como sintetiza Boschetti (2003) diante destas consideraes, possvel sugerir
algumas afirmaes que sustentam a tese aqui desenvolvida:
1) seguridade social no se confunde e nem sinnimo de welfare state, Etat
Providence ou qualquer outro termo, mas parte integrante, mesmo elemento
fundante e constituinte de sua natureza, bem como de sua abrangncia; tal
constatao indica que a caracterizao da seguridade social predominante em
qualquer pas imprescindvel para a compreenso da natureza da interveno
social do Estado;
2) a seguridade social tambm no se confunde e nem se restringe ao seguro
social (ou previdncia social, para utilizar uma expresso brasileira). Tal constatao
tambm aponta que, para entender a seguridade social, imprescindvel
compreender sua configurao, ou delimitar os benefcios ou polticas que a
integram;
3) a preciso conceitual da seguridade social requer a superao das anlises
fragmentadas ou parcializadas das polticas que a compem; a compreenso de
suas propriedades internas, bem como de seu significado na conformao do
Estado social pressupe investigar os elementos que definem o carter dos
direitos, assim como o tipo de financiamento e forma de organizao.
Procure conhecer melhor as diferentes caractersticas das polticas sociais em
outros pases observando, inclusive, as especificidades que so encontradas nos
pases da Amrica Latina. Isso possibilitar o desenvolvimento de uma noo crtica
mais slida sobre nosso sistema de proteo social. Quem l mais, aprende mais.
Alm disso, seu professor tutor poder incluir durante este perodo de estudos
uma bibliografia complementar para aprofundar seus conhecimentos na forma de
fruns, atividades pontuadas ou at mesmo como matrias de avaliao presencial.
17

Um Panorama Histrico do Desenvolvimento da
Seguridade no Brasil

Mesmo levando em conta todo processo de avano e retrocesso atravs das
inmeras regulamentaes no setor de seguridade social, no Brasil, temos como
marco a Constituio de 1988, na qual se instituiu a seguridade social nos moldes
que a conhecemos hoje, que incluiu as reas de sade, previdncia e assistncia
social.

O acesso previdncia manteve-se dependente da contribuio e assistncia
social, dependente da necessidade. A exceo foi a sade, na qual a universalizao
se deu de forma integral, sem qualquer critrio de acesso.
Apesar de ser um direito, no Brasil, o trabalho no assegurado a todos, e, no
entanto, caracteriza-se como sendo o elemento condicionador do acesso
previdncia e assistncia social. A previdncia beneficia aos que trabalham ou
que contriburam e a assistncia social beneficia aos impossibilitados ou
incapacitados ao trabalho, deixando de fora os pobres economicamente ativos. Os
dados da PNAD (1998) indicam que existe um elevado nmero de trabalhadores
ocupados que no contribuem para a previdncia social, podendo ser subdivididos
em trs grupos: os que recebem menos de um salrio mnimo, os que possuem
idade entre 10 e 16 anos e os que esto acima de 60 anos. No Brasil, a Assistncia
no tem programas para os aptos ao trabalho (primeiro grupo), os programas de
erradicao do trabalho infantil so muito tmidos, e os que esto entre 60 e 67
anos no esto acolhidos pelos benefcios sociais, ficando ento desprotegida esta
enorme parcela da populao (BOSCHETTI, 2003).
18

Com todas suas limitaes, a Constituio de 88 fomentou o ideal da
democracia com justia social jamais experimentado na histria do pas. Como
lembram o economista Carlindo Rodrigues de Oliveira e a assistente social Regia
Coli de Oliveira,

No dia 5 de outubro de 2009, a Constituio Federal
completou 21 anos de vigncia, atingindo, portanto, a
maioridade. Conhecida como a Constituio Cidad,
mereceu essa alcunha em virtude da incluso, como
direitos fundamentais, de uma srie de direitos sociais que
a colocaram em contemporaneidade com os anseios da
sociedade brasileira, aps 42 anos de vigncia da
Constituio Federal de setembro de 1946, ltima
promulgada sob regime democrtico. Criticada por uns,
pelo detalhismo de suas disposies, justifica-se essa sua
caracterstica pela tradio de alto grau de
descumprimento da legislao ordinria no pas [...]
(OLIVEIRA & OLIVEIRA, 2011, p. 05)

As primeiras aes estatais no Brasil voltadas para a proteo social se do no
incio deste sculo e se caracterizam por um alto clientelismo e paternalismo,
colocando o Estado em uma posio tutelar perante a sociedade, principalmente
perante aqueles segmentos mais carentes da populao. A lgica formulada,
segundo Farias (1997), no a da igualdade e universalizao de direitos, e sim a
da estigmatizao da pobreza e da corporizao de grupos privilegiados.
Foi a partir da dcada de 30, com o Governo Vargas, que o Estado formulou
um conjunto de aes coordenadas com vistas a atender a demanda de diversas
categorias de trabalhadores urbanos, como o acesso sade, previdncia e
assistncia social de modo geral. Durante as dcadas de 30 e 40 que o governo
introduziu uma legislao trabalhista (bastante avanada para a poca) e criou
diversos rgos para assumir a responsabilidade de prover a assistncia mdica,
educacional, previdenciria e social para a sociedade, como o Ministrio da
Educao e Sade. Nas palavras de Wanderley Santos, o conceito chave que
orientou a poltica econmica e social ps-30 foi o de cidadania regulada, onde
eram reconhecidos como cidados aqueles que tivessem uma ocupao ou
profisso reconhecida oficialmente. Aqueles que no tivessem esse
reconhecimento eram considerados pr- cidados e no tinham acesso aos
benefcios do Estado.
19

At 1988, com o advento da nova Constituio Federal, o que se pde
observar em termos de Previdncia Social e de programas sociais no Brasil foi a
falta de controle dos rgos pblicos, o excesso de burocracia, a ausncia de
mecanismos de controle dos programas sociais, o desvio de verbas e a distncia
entre os formuladores, executores das polticas sociais e os beneficirios destas,
entre outros fatores, emperravam a superao dos graves problemas recorrentes
no sistema estatal.
O novo modelo de Seguridade Social que se erigiu em 1988 assentou sobre a
teoria da cidadania, defendida por T. H. Marshall (apud Farias, 1997), que props,
desde a dcada de 1940, que ... o elemento social se refere a tudo o que vai desde
o direito mnimo de bem-estar econmico e segurana ao direito de participar, por
completo, na herana social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os
padres que prevalecem na sociedade. As instituies mais intimamente ligadas
com ele so o sistema educacional e os servios sociais.
Se estes elementos so imprescindveis para compreender a seguridade social,
cabe perguntar como eles se apresentam na seguridade social brasileira. Quais so
as propriedades que constituem e demarcam a implantao da seguridade social
no Brasil?

Princpios Fundamentais

Logo em seu artigo 1, a Constituio Federal de 1988 (Brasil, 1988) define a
Repblica Federativa do Brasil como Estado democrtico de direito, tendo como
fundamentos:
I a soberania;
II a cidadania;
III a dignidade da pessoa humana;
IV os valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa;
V o pluralismo poltico. (BRASIL, 1988, grifo da autora)
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O pargrafo nico desse artigo estabelece que todo o poder emana do povo,
que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos [da]
Constituio. Esta diretriz possibilitou a articulao entre a democracia
representativa e a participativa, possibilitando a democratizao do Estado e
legitimando a criao, pelas leis que regulamentaram as polticas pblicas.
Isso muito significativo para a sociedade brasileira, como afirma Santos
(2003), considerando-se sua longa tradio poltica autoritria, com predomnio de
um modelo de dominao oligrquico, patrimonialista e burocrtico, que teve
como consequncias: i) a marginalizao poltica e social das classes populares ou
sua integrao por meio do populismo e do clientelismo; ii) na restrio da esfera
pblica e sua privatizao pelas elites; e iii) na artificialidade do jogo democrtico
e da ideologia liberal, causando uma imensa discrepncia entre o pas legal e o
pas real e com obstculos enormes construo da cidadania, ao exerccio dos
direitos e participao popular autnoma.
Continuando a verificao da visibilidade das questes sociais na Constituio
de 1988, no terceiro artigo esto entre os objetivos fundamentais da Repblica
Federativa do Brasil:

I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de
origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminao. (BRASIL, 1988, grifo da autora)

Desde os primeiros dispositivos, portanto, a Constituio de 1988 deixa claro
que a promoo dos interesses da sociedade como um todo, incluindo todos os
cidados e os desprovidos de dignidade humana. Este um aspecto singular da
Constituio de 1988.
Mas , finalmente, no item da Constituio sob o Ttulo VIII: Da ordem
social, que podemos ter uma dimenso mais ampla do que consiste a Seguridade
Social. Antes das disposies gerais dos eixos que compem o nosso sistema de
21

seguridade, j no primeiro captulo l-se: art. 193: A ordem social tem como base o
primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justia sociais (BRASIL,
1988). Percebemos os sinais de uma Constituio com base na preocupao na
ordem social e manuteno, controle das foras produtivas assentada no trabalho
e em instrumentos legais voltados para garantir um mnimo de bem-estar e, uma
consequente justia social.

IMPORTANTE
Apesar de no ser nosso objetivo questionar o significado de bem-
estar social e, menos ainda, o que venha a ser entendido por justia social, cabe
deixar espao para suas prprias indagaes quanto ao que sejam efetivamente
esses dois conceitos em nosso contexto scio-histrico. Desde a antiguidade
clssica Aristteles e outros filsofos j discutiam a ideias de bem e de justia
permitindo aos seus discpulos entender que h sempre uma relao de poder
estabelecida junto a essas acepes que tem seus significados redimensionados
em cada contexto e principalmente em cada poca. Sugesto: procure conhecer as
obras e seus debates neste campo

Ao tratar diretamente do tema da Seguridade Social a partir do captulo II, a
Constituio de 1988 descreve e dispe o tema em quatro sees. A primeira
elucida as disposies gerais da Seguridade Social, tema objeto desta unidade, as
trs sees subsequentes, que constituem o trip da seguridade social brasileira: II -
Da Sade e III - Da Previdncia Social e IV Da Assistncia Social sero nosso objeto
de anlise nas unidades seguintes dos nossos estudos.
22

Seguridade Social e seus Dispositivos Constitucionais

Os objetivos dos Princpios Constitucionais da Seguridade Social esto
dispostos no pargrafo nico do artigo 1941do referido diploma. Esses mesmos
objetivos so chamados pela Lei 8.212/91, no seu artigo primeiro, de princpios e
diretrizes. A citao direta deste artigo e seus pargrafos nos do a dimenso mais
da abrangncia desta matria.

IMPORTANTE
Embora no seja explicitado no artigo 194, a Seguridade Social
tambm incorporava o Seguro-Desemprego, conforme determina Art.
201, IV. Da mesma forma o Artigo 239 determina que a arrecadao decorrente das
contribuies para o Programa de Integrao Social (PIS) e para o Programa de
Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASESP) passa a partir da
promulgao desta Constituio, a financiar, nos termos que a lei dispuser o
programa do seguro-desemprego e o abono de que trata o 3 deste artigo. Da
mesma forma o artigo 195 inclui o PIS/PASEP como fontes do Oramento da
Seguridade Social vinculadas, constitucionalmente, ao financiamento dos setores
que compem a Seguridade Social.
Art. 194 - A seguridade social compreende um conjunto
integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da
sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos
sade, previdncia e assistncia social.
Pargrafo nico - Compete ao Poder Pblico, nos termos da
lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes
objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s
populaes urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestao dos
benefcios e servios;
IV - irredutibilidade do valor dos benefcios;
V - equidade na forma de participao no custeio;
VI - diversidade da base de financiamento;
VII - carter democrtico e descentralizado da
administrao, mediante gesto quadripartite, com
participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos
aposentados e do Governo nos rgos colegiados.
23

1 Princpio: Universalidade de Cobertura e do Atendimento
O princpio da universalidade da cobertura e do atendimento deve ser
compreendido em seus dois aspectos: primeiro, a universalidade de cobertura por
parte da Seguridade, que corresponde ao inventrio de riscos sociais que podem
levar qualquer cidado a uma condio de necessidade como, por exemplo:
maternidade, velhice, doena, acidente, invalidez, recluso e morte. No entanto, os
recursos so regulamentados pelo legislador. O segundo aspecto da universalidade
de atendimento, diz respeito proteo dos titulares, ou seja, todos os residentes
do territrio nacional sem distino (trabalhador rural ou urbano, rico ou pobre,
indistino por etnia ou credo etc.).

2 Princpio: Uniformidade e Equivalncia dos Benefcios e Servios s
Populaes Urbanas e Rurais.
A uniformidade refere-se a um princpio de no discriminao entre a rea
urbana e a rea rural, sendo garantidos os mesmos direitos e os mesmos
benefcios. Equivale dizer, que as mesmas contingncias (morte, velhice,
maternidade,...) sero cobertas tanto para os trabalhadores urbanos como para os
rurais. Alm disso, devero possuir o mesmo valor econmico. Observe que este
princpio da Seguridade Social converge com o disposto no artigo 7, da CF/88, que
garante direitos sociais idnticos aos trabalhadores urbanos e rurais.

3 Princpio: Seletividade e Distributividade na Prestao dos Benefcios e
Servios.
Existem diferentes aes ou benefcios que compem a proteo oferecida
pela Seguridade Social, sendo cada um deles aplicados a uma determinada
necessidade (salrio-famlia, auxlio-recluso etc.). Nem todos os segurados tero
direito a todas as prestaes que o sistema pode fornecer. O legislador seleciona as
prestaes aplicveis a cada contingncia, distribuindo-as de forma adequada para
cada situao. O sistema objetiva distribuir renda, principalmente para as pessoas
de baixa renda, tendo, portanto, carter social.
24

4 Princpio: Irredutibilidade do Valor dos Benefcios.
O artigo 201, pargrafo 4, da CF/88, assegura o reajuste dos benefcios para
preservar-lhe, em carter permanente, o valor real, conforme critrios a serem
definidos em lei. Esta uma norma de eficcia limitada, na prtica, por exemplo, os
critrios de correo dos benefcios previdencirios concedidos em valor superior
ao mnimo nacional tm sido bastante discutidos, posto que os valores so
achatados a cada ano, se comparados ao salrio mnimo ou com os valores de
contribuio vertidos ao sistema.

5 Princpio: Equidade na Forma de Participao no Custeio.
Este princpio um desdobramento do Princpio da Igualdade que estabelece
que se deve tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais. Para a
Seguridade Social significa dizer as contribuies devem respeitar a capacidade
contributiva, ou seja, quem tem maior capacidade contributiva ir contribuir com
mais e quem tem menor capacidade com menos.

6 Princpio: Diversidade da Base de Financiamento.
Estabelece a CF/88 em seu artigo 195, que a Seguridade Social ser financiada
por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante
recursos provenientes dos oramentos da Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios, da empresa incidente sobre a folha, a receita, o lucro, a remunerao
paga ao trabalhador e sobre a receita de concursos de prognsticos, visando
assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social.
As receitas dos Estados, Distrito Federal e Municpios destinados Seguridade
Social constaro dos respectivos oramentos, no integrando o oramento da
Unio.
Alm disso, o artigo 195, pargrafo 4 estabelece que lei da Unio poder
instituir outras fontes destinadas a garantir a manuteno ou expanso da
Seguridade Social desde que sejam no cumulativas e tenham fato gerador e base
de clculo diferentes das contribuies sociais existentes.
25

7 Princpio: Carter Democrtico e Descentralizado da Administrao,
mediante Gesto Quadripartite, com Participao dos Trabalhadores, dos
empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos Colegiados.
Este princpio acolhe a tese segundo a qual havendo um frum, conselho,
rgo onde estejam em discusso os direitos, todos aqueles envolvidos devero ter
representantes para melhor garantir seus direitos.
Na esfera previdenciria, por exemplo, o Conselho Nacional de Previdncia
Social composto por seis representantes do Governo Federal e nove
representantes da sociedade civil (trs aposentados, trs trabalhadores e trs
empregadores), caracterizando-se, assim, a gesto quadripartite (quatro partes) e a
natureza democrtica, descentralizada da administrao.
O artigo 10 da Constituio Federal garante aos trabalhadores e
empregadores participar nos colegiados dos rgos pblicos em que haja
discusso ou deliberao sobre questes profissionais ou previdencirias.
Cabe a sociedade civil organizada participar da gesto da Seguridade Social
indicando os representantes dos trabalhadores, empregadores e dos aposentados.

Organizao da Seguridade Social e Oramento da
Seguridade Social

Para financiar a Seguridade Social, a Constituio de 1988 introduziu o
oramento da Seguridade Social. O texto principal (caput) do artigo 195 da nossa
Carta Magna estabelece duas formas de financiamento da seguridade social:
mediante recursos provenientes dos oramentos dos entes polticos ( o chamado
financiamento indireto) e o financiamento direto, que ocorre, por ex. com a
cobrana das contribuies sociais dos trabalhadores.

Art. 195 - A seguridade social ser financiada por toda a
sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei,
mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e das
seguintes contribuies sociais:
26

A Organizao da Seguridade Social tm uma varivel financeira. Pelo
Pargrafo nico do artigo 195, compete ao Poder Pblico organizar a Seguridade
Social de acordo com um conjunto de objetivos, com destaque para a V -
equidade na forma de participao no custeio, visto no tpico anterior.
Ou seja, o ponto de partida do processo de elaborao do Oramento da
Seguridade Social a elaborao dos planos de custeio dos setores da sade,
assistncia social e previdncia social (INSS Rural e Urbano). Em outras palavras, as
despesas previstas no oramento da Seguridade Social deveriam resultar da
consolidao dos planos de custeio dessas reas que integram a Seguridade Social.
Observe o que reza o texto constitucional no art. 195, 2:

A proposta de Oramento da Seguridade Social ser
elaborada de forma integrada pelos rgos responsveis
pela sade, pela previdncia social e pela assistncia social,
tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei
de diretrizes oramentrias, assegurada a cada rea a
gesto de seus respectivos recursos. (BRASIL, art. 195, 2)

A Carta estabeleceu prazos objetivos para a organizao da seguridade
social o que tambm inclua a elaborao conjunta pelos ministrios envolvidos
dos planos de custeio e benefcios das reas de Sade, Previdncia e Assistncia
Social.
Essa determinao constitucional foi mantida pela Lei Orgnica da Seguridade
Social (1991) e pela Emenda Constitucional 20/1998. Todavia, isso jamais foi
cumprido. Todos os governos desde 1989 optaram pela fragmentao da gesto
financeira e institucional da Seguridade Social.

Crticos do sistema de Seguridade Social no Brasil

extremamente difcil avaliar os avanos e retrocessos do sistema de
Seguridade Social no Brasil. Desde a concepo da nossa Carta Magna em 1988, as
inmeras Ementas Constitucionais, leis complementares, resolues, decretos
legislativos, entre outros, passaram pelas mos de nossos legisladores e, foram alvo
de crticas por representantes de diferentes setores sociais, como: intelectuais
representantes de diferentes campos disciplinares de nossas academias.
27

Esta matria envolve a competncia tcnica de economistas, juristas,
constitucionalistas, cientistas polticos, socilogos, historiadores etc. Evocar todas
essas crticas seria uma tarefa exaustiva, longa e desnecessria dentro do propsito
da nossa disciplina. Aps mais de 20 anos de debates baseados em mitos e falsos
argumentos, alimentados por amplos setores da mdia e do mercado, as
incontveis Aes Diretas de Inconstitucionalidade (ADIN) no deixam dvidas
quanto matria polmica sobre este objeto.
O texto da Constituio de 1988 previa prazos objetivos para o Poder Pblico
organizar a Seguridade Social de acordo com os objetivos estabelecidos no Artigo
194. O art. 59 dos Atos das Disposies Constitucionais Provisrias claro nesse
sentido:

Art. 59 - Os projetos de lei relativos organizao da
seguridade social e aos planos de custeio e de benefcio
sero apresentados no prazo mximo de seis meses da
promulgao da Constituio ao Congresso Nacional, que
ter seis meses para apreci-los.
Pargrafo nico - Aprovados pelo Congresso Nacional, os
planos sero implantados progressivamente nos dezoito
meses seguintes.

Como observa Eduardo Fagnani (2010), professor do Instituto de Economia da
Unicamp, esse artigo da Constituio Federal foi olimpicamente descumprido. O
Executivo no observou os prazos e no formulou o Projeto de Lei de Organizao
da Seguridade Social estabelecidos pela Constituio da Repblica.
Alm da quebra do prazo o Executivo adotou uma postura que o levou a ser
acusado por alguns crticos de inconstitucional. As aes do Executivo se
promoveram no processo de formulao de projetos de lei setoriais (sade,
previdncia, assistncia social e seguro-desemprego). Essas medidas foram
implementadas de formas separadas e desarticuladas, fragmentando a seguridade
social.
Analisando os projetos de regulamentao que tramitavam no Congresso
Nacional em 1989, Azeredo constatou essa fragmentao nos seguintes termos:
28

O que existe so dois projetos: um sobre previdncia,
elaborado pelo ministrio da Previdncia, e outro sobre
sade, preparado pelo ministrio da Sade. A seguridade
social apenas mencionada em dois artigos do projeto
sobre previdncia social, em que se reafirmam os preceitos
constitucionais que definem a seguridade e estabelecem
seus princpios gerais. A primeira observao a ser feita a
respeito da proposta do Executivo que no h nenhuma
preocupao em dar corpo idia da seguridade social
definida na Constituio. Os projetos nada mais so do que
a tentativa de regulamentar de forma estanque apenas as
reas de previdncia social e sade. (AZEREDO, 1990, p.12)

Esta fragmentao da Seguridade Social no foi retificada pelo Congresso
Nacional. Teixeira nos d uma noo da amplitude dessa omisso quando diz que

O Congresso no apenas no ops grande resistncia,
como at vem contribuindo para a descaracterizao da
seguridade. Exemplo disto foi a incapacidade revelada de
apresentar um projeto de lei orgnica da seguridade social,
integrando suas diversas partes em um todo nico e
coerente. Ao aceitar o carter fragmentrio dos projetos de
regulamentao, em que previdncia, sade e assistncia
social so tratadas em textos separados, o congresso no
recupera a essncia do que ele mesmo havia criado,
enquanto Constituinte, e colabora para o retrocesso a que
hoje assistimos. (TEXEIRA, 1991, p.32)

Foi somente em 1991 (com trs anos de atraso) que a Lei Orgnica da
Seguridade Social (Lei 8.212) procurou regulamentar a Organizao da Seguridade
Social prevista no artigo 194 da Constituio Federal estabelecendo que as aes
nas reas de Sade, Previdncia Social e Assistncia Social, conforme o disposto no
Captulo II, do Ttulo VIII, da Constituio Federal, deveria ser organizada de forma
integrada.

Art. 1 A Seguridade Social compreende um conjunto
integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da
sociedade, destinado a assegurar o direito relativo sade,
previdncia e assistncia social.
29

O Artigo 6 institui o Conselho Nacional da Seguridade Social, cujas
competncias expressas no Artigo 7, caminhavam claramente no sentido de
cumprir o que determina o Artigo 194 da Constituio Federal de 1988:

Art. 7 Compete ao Conselho Nacional da Seguridade Social
I - estabelecer as diretrizes gerais e as polticas de
integrao entre as reas, observado o disposto no inciso
VII do art. 194 da Constituio Federal;
II - acompanhar e avaliar a gesto econmica, financeira e
social dos recursos e o desempenho dos programas
realizados, exigindo prestao de contas;
III - apreciar e aprovar os termos dos convnios firmados
entre a seguridade social e a rede bancria para a prestao
dos servios;
IV - aprovar e submeter ao Presidente da Repblica os
programas anuais e plurianuais da Seguridade Social;
V - aprovar e submeter ao rgo Central do Sistema de
Planejamento Federal e de Oramentos a proposta
oramentria anual da Seguridade Social;
VI - estudar, debater e aprovar proposta de recomposio
peridica dos valores dos benefcios e dos salrios-de-
contribuio, a fim de garantir, de forma permanente, a
preservao de seus valores reais;
VII - zelar pelo fiel cumprimento do disposto nesta Lei e na
legislao que rege a Seguridade Social, assim como pelo
cumprimento de suas deliberaes;
VIII - divulgar atravs do Dirio Oficial da Unio, todas as
suas deliberaes;
IX - elaborar o seu regimento interno.

Como Fagnani destaca, a grande surpresa foi dada pela Emenda
Constitucional n 20 de 1998 que contribui para a revogao das medidas
constitucionais reforadas nos artigos 6 e 7 da Lei Orgnica da Seguridade Social
(Lei 8.212/1991). Essas medidas no puderam ser implementadas. Observe-se que,
posteriormente, a Emenda Constitucional 20/1998 manteve a obrigatoriedade do
Poder Pblico na tarefa de Organizar a Seguridade Social (Artigo 194). Todavia,
mais uma vez, esses dispositivos legais no saram do papel (FAGNANI, 2010).
30

A legislao que regulamentou a seguridade pavimentou caminhos distintos
para as reas includas na Seguridade. A Lei Orgnica da Sade (Lei 8.080), de 1990,
as Leis 8.212 (Lei do Custeio da Previdncia) e a Lei 8.213 (Lei dos Planos de
Benefcios da Previdncia), de julho de 91, e a Lei Orgnica da Assistncia Social (Lei
8.742), de 1993, estabeleceram cada uma suas diretrizes especficas.
Progressivamente, efetivou-se a segmentao das reas.
Em 1990 foi criado o INSS, para administrar os benefcios previdencirios. A
assistncia mdica foi definitivamente transferida para o Ministrio da Sade com a
extino do INAMPS em 1997. At a assistncia social, sempre sujeita a contnuos
deslocamentos institucionais, paulatinamente ganhou foros de autonomia:
embora abrigada no Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, Secretaria de
Estado de Assistncia Social (SEAS), criada em 1999, como rgo do Governo
Federal vinculado ao Ministrio d Previdncia e Assistncia Social (MPAS), foram
atribudas responsabilidade pela coordenao da poltica nacional de assistncia
social e a gerncia do Fundo Nacional de Assistncia Social. Autonomia confirmada
com o desmembramento do antigo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
em duas estruturas: o Ministrio da Previdncia Social (MPS) e o Ministrio da
Assistncia e Promoo Social (MAPS), em janeiro de 2003, no incio do governo
Lula. (VIANNA, 1998).
Com a Constituio de 1988, o Brasil conseguiu construir um razovel sistema
de proteo social, na contramo do neoliberalismo. Esse processo teve incio com
o movimento social que emergiu no final dos anos 70, no bojo da luta pela
redemocratizao do pas. Todavia, as classes dominantes jamais aceitaram tais
avanos que, em ltima instncia, apenas asseguraram as bases para a construo
de uma sociedade democrtica e justa. Na Assemblia Nacional Constituinte (ANC)
usaram todos os meios disponveis para impedir essas conquistas. Desde ento
investem e lograram xitos para retroceder a cidadania social recm
conquistada.
Nos ltimos 22 anos, no tocante Seguridade Social, a Constituio Cidad
viveu um calvrio e sobreviveu mutilada e transfigurada. Todos os governos, desde
1988, optaram por desfigurar e descumprir princpios fundamentais da
Organizao da Seguridade Social, do Oramento da Seguridade Social e dos
mecanismos que asseguravam o controle social sobre os rumos das polticas de
sade, previdncia e assistncia social (Conselho Nacional da Seguridade Social)
31

Um dos exemplos mais graves ocorreu em 2001 quando o Conselho Nacional
da Seguridade Social foi extinto pelo artigo 35 da Medida Provisria 002.216 - 037
de 2001 que revoga os artigos 6, 7 (entre outros) da Lei Orgnica da Seguridade
Social (8.212, de 24 de julho de 1991) havia institudo. Portanto atravs de MP,
acabou-se com o que reza o Pargrafo nico do artigo 194 da CF e o Poder Pblico
deixou de ter responsabilidade de Organizar a Seguridade Social.
A pergunta que alguns pesquisadores e analistas do setor se faz : ser que
uma Medida Provisria tem fora legal para extirpar um dos ncleos centrais da
Seguridade Social determinado pela Constituio da Repblica?
Se neste texto no h espao para discutimos esta questo vale fixar que o
propsito deste contedo incentivar sua insero no debate como futuro
profissional de Servio Social que deve estar apto para dar sua contribuio
fundamental neste momento, sobretudo pela perspectiva de novas tentativas de
reformas e subtrao de direitos que certamente emergiro na prxima gesto de
governo, seja qual for o vencedor.

LEITURA COMPLEMENTAR
AZEREDO, B. Da previdncia seguridade: os perigos da transio.
Rio Janeiro: UFRJ-IEI, 1990. (Texto para discusso n. 228).
BOSCHETTI, Ivanete. Assistncia social no Brasil: um direito entre
originalidade e conservadorismo. 2. ed. Braslia: s/ed, 2003.
FAGNANI, Eduardo. Previdncia Social e Constituio Federal: Qual a Viso
dos Juristas? In: Tributao em revista, ano 16, n 57, Julho-Dezembro de 2010.

HORA DE SE AVALIAR!
Lembre-se de realizar as atividades desta unidade de estudo, elas iro
ajud-lo a fixar o contedo, alm de proporcionar sua autonomia no processo de
ensino-aprendizagem. Caso prefira, redija as respostas no caderno e depois s
envie atravs do nosso ambiente virtual de aprendizagem (AVA). Interaja conosco!

32

Exerccios Unidade 1

1 questo: O que disps, no artigo 193, a Constituio Federal de 1988, sobre a
ordem geral?
a) A ordem social tem como base o primado do trabalho, tem como objetivo o
bem-estar e a justia social.
b) A ordem geral tem como base a fora militar e o poder policial.
c) A ordem social se justifica contra a anarquia, a marginalidade e a
vagabundagem.
d) A ordem social tem como base o poder da Unio em favor da sociedade.
e) A ordem social deve priorizar os mais pobres.

2 questo: Analise as afirmativas abaixo:
I. Seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios so
princpios constitucionais da seguridade social.
II. Seguridade social um conjunto de princpios, normas e instituies
destinado a estabelecer um sistema de proteo social aos indivduos
contra contingncias que os impeam de prover as suas necessidades
pessoais bsicas e de suas famlias, integrado por iniciativa dos poderes
pblicos e da sociedade, visando assegurar os direitos relativos sade,
previdncia e assistncia social.
III. O princpio constitucional da universalidade da cobertura e do
atendimento, que informa ao ideal de que a todos os residentes no pas ser
garantida igual cobertura diante da mesma contingncia ou circunstncia,
desde que atendidos certos requisitos e observadas determinadas
condies, definidos pela legislao previdenciria.

Marque a alternativa correspondente:
a) Apenas I e II esto corretas.
b) Apenas II e III esto corretas.
c) Apenas I e III esto corretas.
d) Todas esto corretas.
e) Todas esto incorretas.
33

3 questo: Para financiar a Seguridade Social, a Constituio de 1988 introduziu o
oramento da Seguridade Social. O texto principal do artigo 195 institui que:
a) a seguridade deve ter duas formas de financiamento: (1) a prestao e (2) vista.
b) a seguridade deve ter duas formas de financiamento: feita pelos mais ricos e
pelos trabalhadores com carteira assinada.
c) a seguridade deve ter duas formas de financiamento: (1) mediante recursos
provenientes dos oramentos dos entes polticos e (2) o financiamento direto.
d) a seguridade deve ter duas formas de financiamento: (1) mensal e (2) anual.
e) a seguridade deve ter duas formas de financiamento: (1) anual e (2) trienal.

4 questo: O texto da Constituio de 1988 previa prazos objetivos para o Poder
Pblico organizar a Seguridade Social de acordo com os objetivos estabelecidos no
Artigo 194. O art. 59 dos Atos das Disposies Constitucionais Provisrias definia
que:
a) art. 59 - Os projetos de lei relativos organizao da seguridade social e aos
planos de custeio, de benefcio sero apresentados no prazo mnimo de seis meses
da promulgao da Constituio ao Congresso Nacional, que ter seis meses para
apreci-los.
b) art. 59 - Os projetos de lei relativos organizao da seguridade social e aos
planos de custeio, de benefcio sero apresentados no prazo mximo de seis meses
da promulgao da Constituio ao Congresso Nacional, que ter seis meses para
apreci-los.
c) art. 59 - Os projetos de lei relativos organizao da assistncia social e aos
planos de custeio, de benefcio sero apresentados no prazo mnimo de 12 meses
da promulgao da Constituio ao Congresso Nacional, que ter 12 meses para
apreci-los.
d) art. 59 - Os projetos de lei relativos organizao da assistncia social e aos
planos de custeio, de benefcio sero apresentados no prazo mximo de 12 meses
da promulgao da Constituio ao Congresso Nacional, que ter 12 meses para
apreci-los.
e) art. 59 - Os projetos de lei relativos organizao da assistncia social e aos
planos de custeio, de benefcio sero apresentados em prazo livre a partir da
promulgao da Constituio ao Congresso Nacional, que ter 12 meses para
apreci-los.
34

5 questo: No Brasil, temos como marco legislativo no campo da proteo social a
Constituio de 1988, na qual se instituiu a seguridade social nos moldes que a
conhecemos hoje que incluiu em termos gerais, as reas de:
a) sade, previdncia e assistncia social.
b) segurana, sade e educao.
c) previdncia, pobreza e vigilncia sanitria.
d) ambiental, industrial e rural.
e) poltica, sade e renda.

6 questo: Identifique as sete aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da
sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos Seguridade Social.
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
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35
2
Poltica Social no setor de
Sade no Brasil

Evoluo do Sistema de Sade no Brasil;
Dispositivos Constitucionais no Setor da Sade.

36

Ao se considerar as condies polticas e institucionais no desenvolvimento
das polticas de assistncia sade como um direito do cidado no Brasil, cabem
identificar os fatores histricos que determinaram o desenho poltico institucional
do setor de sade no Brasil como um direito garantido na Carta Magna.

Conhecer os dispositivos constitucionais de 1988 que deram base para a
reorganizao do setor de sade no Brasil.

Plano da Unidade:
Evoluo do Sistema de Sade no Brasil;
Dispositivos Constitucionais no Setor da Sade.

Bons Estudos!
37

Nesta unidade ser apresentado um breve perfil das dimenses e
caractersticas, alm das transformaes no sistema de sade no Brasil. Para isso,
lembramos que o conceito de seguridade social "um conjunto integrado de
aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade destinados a assegurar os
direitos relativos sade, previdncia e assistncia social" (CF, art. 194)
constitui uma das mais importantes inovaes incorporadas Constituio
promulgada em 5 de outubro de 1988.
A adoo do conceito de seguridade social e a criao do sistema nico de
sade representam uma grande mudana na poltica de sade no Brasil. tambm
esta mesma carta que legitima a atuao do setor privado de sade que se
arregimenta no sistema supletivo de assistncia mdica.
O novo conceito imps uma transformao radical no sistema de sade
brasileiro. Primeiro, reconhecendo a sade como direito social; segundo, definindo
um novo paradigma para a ao do Estado na rea. importante destacar que o
desenvolvimento das competncias do Estado na rea da sade ocorreu de forma
subordinada aos interesses da acumulao de capital no setor e em detrimento das
necessidades da populao na rea da sade.

Evoluo do sistema de sade no Brasil

Ao contrrio do que se possa supor o sistema de sade no Brasil no se
desenvolveu para atender as necessidades globais de sade da populao. Sua
organizao se definiu em reposta as necessidades do desenvolvimento do capital.
Nas dcadas de 1930-40, de acordo com Paulo Marchori Buss (1995, p.74)
havia uma separao poltica, ideolgica e institucional entre a assistncia sade
individual, eminentemente privada, ainda que financiada diretamente ou
intermediada pelo Estado, e as aes dirigidas sade coletiva e ao meio
ambiente.
38

A assistncia mdica incipiente era encontrada principalmente nos centros
urbanos atravs da prtica privada ou da assistncia hospitalar que se concentrava
nas instituies religiosas ou filantrpicas conhecidas como misericrdias. Em
1942, atendendo aos interesses do capital e sob a influncia estrangeira, foi criado
o Servio Especial de Sade (SESP). A criao do SESP contou com o apoio dos
Estados Unidos , seu objetivo era sanear o ambiente e assistir a populao da zona
da borracha, estratgia para o esforo de guerra dos Aliados (BUSS, 1995, p.74)
O perodo desenvolvimentista da dcada de 1950, impulsionado pela
industrializao, foi determinante para a expanso da assistncia mdica.
Trabalhadores, operrio, concentrados nos centros urbanos, diante das precrias
condies sanitrias, criavam condies favorveis para o surgimento de
epidemias. Isso impactava diretamente nos interesses reproduo e acumulao
do capital. Em resposta foi construdo o denominado modelo mdico-assistencial
privatista que vigorou entre as dcadas de 1960 e meados de 1980.
Da dcada de 1920 at o final de 1980, o que pode ser reconhecido como
sistema de sade se pautava majoritariamente pela noo de seguro social
(garantia de acesso apenas a quem contribui) e se caracterizava por uma mirade
de instituies pblicas, algumas privadas, sem manter nenhuma articulao entre
si. Neste perodo, a assistncia mdica se vinculava Previdncia Social e as aes
coletivas de sade eram de responsabilidade do Ministrio da Sade.

IMPORTANTE
A expanso da assistncia mdica como um fator da Previdncia
Social data de 1923, com a edio da Lei Eloi Chaves, a criao das Caixas de
Penso e Aposentadoria (CAPs) que tambm garantiam a assistncia mdica aos
contribuintes. Essas CAPs eram estruturadas por empresas, administradas,
financiadas por empresas e trabalhadores. Com isso, o sistema de sade se
desenvolveu concomitantemente com a Previdncia Social brasileira.
39

Tambm neste perodo, desde a dcada de 1940, foram institudas as
primeiras modalidades de assistncia mdica de natureza suplementar dirigidas,
principalmente, aos funcionrios pblicos da Unio e de alguns Estados.
No setor privado, a primeira empresa de medicina de grupo brasileira surgiu
em 1957, para prestar servios a Volkswagen que inaugurava a sua fbrica em So
Bernardo do Campo. Esta fragmentao do sistema permaneceu no Brasil durante
65 anos, voltado populao urbana, mais especificamente, para os trabalhadores
formais, parcelas do funcionalismo pblico federal e de alguns estados, como S.
Paulo. Suas bases de financiamento eram as contribuies compulsrias sobre as
folhas de salrio. Aos demais brasileiros, a maior parte da populao estava
reservada a assistncia mdica privada, por meio das Santas Casas ou a estatal
realizada pelas poucas instituies pblicas de sade existentes, geralmente
vinculadas ao governo federal, ao de estados e municpios mais ricos.
O processo de unificao da gerncia poltica no sistema de sade teve
impulso no contexto do ano de 1964 fazendo parte de um conjunto de polticas
sociais compensatrias necessrias para a legitimao da poltica do regime
burocrtico-autoritrio. Nesta poca a coalizo internacional modernizadora e as
polticas econmicas estabelecidas pela mesma resultaram em variadas medidas
polticas e econmicas no Brasil. A centralizao de recursos do governo federal, o
controle do dficit pblico e a criao de fundos especficos no tributrios para
dar suporte s polticas setoriais contriburam para o Estado fortalecer seu papel de
regulador.
Aliando-se aos interesses estrangeiros, as motivaes polticas conjunturais e
ao desenvolvimento do capitalismo, o Estado, agora como regulador retirou o
controle da Previdncia Social das mos dos trabalhadores. Esse movimento
consolidou a aliana entre tecnocracia previdenciria e o setor mdico-empresarial
da sade.
Como Buss (1995, p.76) destaca, os Institutos de Aposentadoria e Penses
(IAPs) foram substitudos, em 1966, por um nico e poderoso Instituto Nacional da
Previdncia Social (INPS). Com isso, a Previdncia Social foi uniformizada e
unificada. O preo foi o aumento da demanda por servios mdicos em proporo
incompatvel com a capacidade de atendimento nos hospitais e ambulatrios
existentes.
40

A partir de 1974, com o fim da expanso econmica e o incio do processo de
abertura poltica lenta e gradual, novos atores surgiram na cena poltica (sindicatos,
profissionais liberais, intelectuais da sade etc.) exigindo mudanas na expanso e
qualidade de atendimento. Em resposta foram criados o Plano de Pronta Ao
(PPA) e o Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS). Buss nos esclarece o
sentido dessas duas medidas.

[...] 1) a implantao do chamado Plano de Pronta Ao
(PPA), com diversas medidas e instrumentos que
ampliaram ainda mais a contratao do setor privado para
a execuo dos servios de assistncia mdica sob a
responsabilidade da Previdncia Social; e 2) a instituio do
Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS),
destinada a financiar subsidiadamente o investimento fixo
de setores sociais, tambm para a construo de
estabelecimento de sade, uma vez que a rede existente
era insuficiente para suprir a demanda crescente por
assistncia mdica, derivado do crescimento da populao
economicamente ativa e do setor formal do mercado de
trabalho possibilitado pelo surto do desenvolvimento
econmico. (Buss, 1995, p.77)

Com o PPA e os recursos subsidiados do FAZ o setor privado na rea da sade
expandiu-se na dcada de 1970 chegando a receber at 70% de seus recursos da
Previdncia Social. Apesar de ter ampliado a possibilidade de atendimento, a
cobertura assistencial apresentava disparidades qualitativas e quantitativas entre a
populao urbana e rural constituindo o que os intelectuais chamaram de
universalizao excludente.
Com o impulso da insero dos servios de assistncia a sade no mercado
houve a diversificao dos servios. Do ponto de vista estrutural, o modelo mdico-
privatista constituiu-se em quatro subsistemas:

a) o subsistema estatal, representado pela rede de servios
assistenciais do Ministrio da Sade, onde se exercita a
medicina simplificada destinada a cobertura de populaes
no integradas economicamente;
b) o subsistema contratado e conveniado com Previdncia
Social, para cobrir beneficirios daquela instituio e
41

setores no atingidos pelas polticas de universalizao
existente;
c) o subsistema da ateno mdica supletiva, que busca
atrair mo de obra qualificada das grandes empresas;
d) o subsistema de alta tecnologia, organizado em torno
dos hospitais universitrios e alguns hospitais pblicos de
maior densidade tecnolgica. (Buss, 1995, p.78)

O modelo mdico-privatista articulou o Estado, empresas multinacionais,
empresas privadas e Universidades. Na dcada de 1970 esse modelo j dava sinais
de esgotamento. A crise fiscal do Estado enfraqueceu a capacidade do principal
financiador desse modelo, a Previdncia Social agonizava.
A promulgao da Constituio Federal de 1988 rompeu com esta situao, ao
menos no plano do iderio. A adoo do conceito de seguridade social e a criao
do sistema nico de sade representaram uma grande mudana na poltica de
sade no Brasil.

Dispositivos constitucionais no setor da sade

A sade foi contemplada na nova Constituio com um nvel de explicitao
indito em relao s cartas anteriores. Nela se props uma nova lgica
organizacional, baseada em uma proposta diferente da concepo sanitarista que
vigorou das duas dcadas anteriores. Logo de incio se integrou ao conjunto de
direitos civis e sociais do cidado.
Os princpios e diretrizes constitucionais na rea da sade esto dispostos na
Seo II, distribudo entre os artigos 196 at o artigo 200. A citao direta deste
artigo e seus pargrafos nos do a dimenso mais da abrangncia desta matria..

SEO II
Da Sade
Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado,
garantido mediante polticas sociais e econmicas que
visem reduo do risco de doena e de outros agravos e
ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua
promoo, proteo e recuperao.
42

Art. 197. So de relevncia pblica as aes e servios de
sade, cabendo ao poder pblico dispor, nos termos da lei,
sobre sua regulamentao, fiscalizao e controle, devendo
sua execuo ser feita diretamente ou atravs de terceiros
e, tambm, por pessoa fsica ou jurdica de direito privado.

A Constituio inova ao elevar a seguridade a um princpio constitucional e ao
atribuir um peso expressivo da ao social do Estado sobre a assistncia de sade.
A carta inova, sobretudo, em trs componentes:
1. No conceito de sade equacionado com as aes econmicas e sociais;
2. responsabilidade do Estado de assegurar o direito universal e igualitrio
do cidado sade; e,
3. O discernimento de um modelo de sade o Sistema nico de Sade (SUS)
consagrando a sade como direito de todos e dever do Estado. Alm
disso, integrou os setores pblico e privado. Estes mesmos princpios e
diretrizes se estenderam s Constituies Estaduais e Leis Orgnicas
municipais ps 1988.
IMPORTANTE
No plano federal, o componente jurdico legal completa-se com as
leis 8.080e 8.142, elaboradas em 1990 e 1991.
O grande desafio a construo de um sistema de sade universal em um Pas
da periferia do capitalismo com as caractersticas do Brasil, isto , grande extenso
territorial, populoso, com carncia de recursos financeiros, marcado por grande
heterogeneidade regional, desigualdade e excluso social.
Constituem princpios do SUS, a universalidade no acesso, a igualdade no
tratamento e a equidade na distribuio dos recursos, esta como instrumento de
aprimoramento da igualdade entre os cidados. Suas diretrizes esto no artigo 198
e se compem em trs elementos: a descentralizao (transferncia de servios
da esfera federal para a estadual e destes para a municipal); o atendimento
integral (atividades assistenciais e preventivas) e a participao da comunidade
(por meio das conferncias e conselhos de sade), esta consagrada em nosso meio
como controle social.
43

Disto decorre que o sistema de sade brasileiro constitudo por pelo menos
dois subsistemas: um governamental, o Sistema nico de Sade (SUS) e outro
privado, o Sistema Supletivo de Assistncia Mdica (SSAM). Este ltimo tem seus
princpios constitucionais previstos no artigo 199 onde se l:

Art. 199. A assistncia sade livre iniciativa privada.
1. As instituies privadas podero participar de forma
complementar do sistema nico de sade, segundo
diretrizes deste, mediante contrato de direito pblico ou
convnio, tendo preferncia as entidades filantrpicas e as
sem fins lucrativos.
2. vedada a destinao de recursos pblicos para
auxlios ou subvenes s instituies privadas com fins
lucrativos.
3. vedada a participao direta ou indireta de empresas
ou capitais estrangeiros na assistncia sade no Pas,
salvo nos casos previstos em lei.
4. A lei dispor sobre as condies e os requisitos que
facilitem a remoo de rgos, tecidos e substncias
humanas para fins de transplante, pesquisa e tratamento,
bem como a coleta, processamento e transfuso de sangue
e seus derivados, sendo vedado todo tipo de
comercializao.

A Constituio Federal de 1988 prev que a assistncia sade seja livre
iniciativa privada, mas veda a participao de empresas ou capitais estrangeiros e
contempla a possibilidade de suas instituies de participar de forma
complementar ao SUS. Entretanto, a regulamentao do setor pelo Estado s
ocorreu em 1998, com a Lei 9656, que o obrigou o SSAM a prover cobertura
mnima de procedimentos nos planos a serem comercializados e atribuiu outras
providncias para proteger os consumidores.
Em 2000, o aparato jurdico-legal para a regulao do setor se completou com
a criao da Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS) vinculada ao Ministrio
da Sade, tendo entre sua misso promover a defesa do interesse pblico na
assistncia suplementar sade, regular as operadoras setoriais e contribuir para o
desenvolvimento das aes de sade no Pas.
44

O SSAM se organiza em vrias modalidades de natureza diversa, sendo as
principais dentre as lucrativas os planos de sade, seguro sade e os planos
odontolgicos, dentre as no lucrativas, a autogesto, as cooperativas mdicas, as
cooperativas odontolgicas e os planos de entidades filantrpicas. Todas estas
modalidades so formas socializadas de iniciativa privada para se fazer frente aos
riscos em sade, principalmente o de adoecer e necessitar de assistncia mdica,
sem as quais, por seus prprios meios, os indivduos no teriam condies de arcar
com os gastos. Portanto, contrariamente ao SUS, o objetivo do SSAM o lucro
(modalidades lucrativas) ou a auto-organizao para prestao de assistncia
mdica (modalidades no lucrativas).
IMPORTANTE
Existem duas formas de financiamento do SSAM: o primeiro se d por
meio do desembolso direto (pagamento com recursos prprios pelo
adquirente do plano), o segundo pode ser feito atravs de renuncia fiscal, na qual
h abatimento do imposto devido para pessoa fsica (integral) e jurdica (95%).

No artigo 200, ltimo da matria constitucional sobre sade, so descritas
outras atribuies relativas ao SUS. Para melhor amplitude vale examinar o texto
onde se l:

Art. 200. Ao sistema nico de sade compete, alm de
outras atribuies, nos termos da lei:
I - controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e
substncias de interesse para a sade e participar da
produo de medicamentos, equipamentos,
imunobiolgicos, hemoderivados e outros insumos;
II - executar as aes de vigilncia sanitria e
epidemiolgica, bem como as de sade do trabalhador;
III - ordenar a formao de recursos humanos na rea de
sade;
IV - participar da formulao da poltica e da execuo das
aes de saneamento bsico;
V - incrementar em sua rea de atuao o desenvolvimento
cientfico e tecnolgico;
45

VI - fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o
controle de seu teor nutricional, bem como bebidas e
guas para consumo humano;
VII - participar do controle e fiscalizao da produo,
transporte, guarda e utilizao de substncias e produtos
psicoativos, txicos e radioativos;
VIII - colaborar na proteo do meio ambiente, nele
compreendido o do trabalho.

Cabe ao Estado, tendo como instrumento o SUS, controlar, fiscalizar
substncias e medicamentos, cuidar das condies sanitrias e epidemiolgicas,
contratar funcionrios para o setor, investir junto com o segmento privado em
pesquisas, fiscalizar e inspecionar alimentos, bem como o transporte desses e de
substncia nocivas sade e zelar pela integridade do meio ambiente.

Em resumo, base nos dispositivos constitucionais, o Estado brasileiro legitima
uma rede de assistncia sade constituda principalmente por trs segmentos:
1. o segmento pblico formado pelos servios vinculados ao governo
federal, estadual e municipal.
2. o segmento privado contratado e pago pelo setor pblico;
3. o segmento privado liberal ou contratado pelos planos de sade
pessoais ou empresariais.

No exagero reconhecer que os principais pontos positivos no desempenho
do sistema de sade so as melhorias da cobertura. Sobra como desafios a
melhoria da gesto, do acesso e da qualidade dos servios prestados. Os
encaminhamentos necessrios para o sistema de sade no so medidas fceis e
nem de aplicao no curto prazo. A constituio tentou aproximar os dois
subsistemas (SUS e o SSAM), de modo a tornar o sistema de sade virtuoso
socialmente, mas ainda estamos longe de combater o aparthaid social instalado.
46

BUSS, Paulo Marchiori. Sade e desigualdade: o caso do. Brasil. In:
BUSS, P. M.; LABRA, M. E Sistemas de Sade: Continuidades e Mudanas,
Rio de Janeiro: HUCITEC, 1995.
SANTOS, Boaventura de Sousa (Org.). Democratizar a democracia: os
caminhos da democracia participativa. 2. ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira,
2003.

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47

Exerccios Unidade 2

1 questo: Identifique os quatro subsistemas do modelo mdico-privatista:
a) o subsistema municipal; o subsistema estadual e o subsistema da Unio.
b) o subsistema estatal; o subsistema liberal e o subsistema de alta tecnologia.
c) o subsistema da Unio; o subsistema contratado, conveniado com Previdncia
Social; e o estadual.
d) o subsistema estatal; o subsistema contratado, conveniado com Previdncia
Social e o subsistema de alta tecnologia.
e) o subsistema estatal; o subsistema contratado por empresas privadas e o
subsistema de alta tecnologia.

2 questo: A lgica organizacional do setor de sade antes da constituio de
1988 privilegiava:
a) a concepo sanitarista.
b) a populao mais pobre.
c) os trabalhadores estrangeiros.
d) uma concepo universalista.
e) mulheres e crianas.

3 questo: Os princpios e diretrizes constitucionais na rea da sade esto
dispostos na Seo II, distribudos entre os artigos 196 at o artigo 200. No artigo
196 l-se: A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas
sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao
acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e
recuperao.
O grande desafio expresso nesse artigo para sua efetivao tem sido:
48

a) a efetivao da universalizao das polticas de sade em um pas de capitalismo
perifrico.
b) a criao de polticas sociais assimtricas.
c) a reduo do risco de doena na populao de classe mdia.
d) manter a sade como um direito de todos.
e) a criao de mais hospitais pblicos no campo estadual e federal.

4 questo: Constituem princpios do SUS, a universalidade no acesso, a igualdade
no tratamento e a equidade na distribuio dos recursos, esta como instrumento
de aprimoramento da igualdade entre os cidados. Suas diretrizes esto no artigo
198 e se compem em trs elementos:
a) a universalizao; a criao de mais hospitais e a formao de mais mdicos.
b) a criao de laboratrios; remunerao justa aos profissionais de sade e a
ampliao da rea de atuao do assistente social.
c) a criao de planos de sade populares; a ampliao dos postos de sade e o
atendimento mdico-domiciliar.
d) a descentralizao; o atendimento integral e a participao da comunidade.
e) a descentralizao; o atendimento regionalizado e a formao de servidores da
sade.

5 questo: Nas dcadas de 1930-40, a poltica de assistncia sade se
caracterizava como:
a) urbana, privada ou de ao provida por entidades filantrpicas e religiosas.
b) urbana, rural e pblica.
c) pblica, privada e assistencialista.
d) curandeira, msticista e sanitria.
e) pblica, curandeira e mstica.
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6 questo: Descreva os fatores de inovao propiciados a seguridade, a um
princpio constitucional ao atribuir um peso expressivo da ao social do Estado
sobre a assistncia de sade.
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50

51
3
Perfil da Previdncia
Social no Brasil
Recortes temporais do Desenho Institucional na Previdncia;
Previdncia Social e seus Dispositivos Legais.
52

Em sentido tcnico, previdncia uma noo das necessidades e dos riscos
futuros que levam o homem a considerar a possibilidade de fazer face a estas
necessidades a de se garantir contra esses riscos (LACOMBE apud RAMOS, 1988,
p.25). Cabe a cada cidado conhecer esses dispositivos no apenas para gozar de
seus benefcios, principalmente, para defender e ampliar direito previstos na
Constituio de 1988.

O objetivo desta unidade verificar os dispositivos constitucionais de 1988
que deram base para a reorganizao do setor de previdncia social no Brasil.

Plano da Unidade:
Recortes temporais do Desenho Institucional na Previdncia;
Previdncia Social e seus Dispositivos Legais.

Bons Estudos! Estamos com voc!

53

Conforme foi apontado na unidade inicial, raramente a Seguridade Social no
Brasil tratada a partir de suas propriedades heursticas ou analisada na sua
totalidade. A maioria das produes terico-acadmicas sobre a temtica, mesmo
os planos e relatrios governamentais, restringem a seguridade social ao seguro
previdencirio ou analisam cada uma das polticas que a compe isolada e
autonomamente, tentando relacion-las a uma suposta seguridade social que,
efetivamente, est longe de materializar-se no Brasil (BOSCHETTI, 2003; RAMOS,
2004). Esse quadro no exclusividade do Brasil, em outros pases da Amrica Latina
e da Europa observa-se esta mesma tendncia (MESA-LAGO, 1989 & 1996;
BOSCHETTI, 2003).
Esta tendncia vem provocando no Brasil, a realizao de reformas, sobretudo
na previdncia social, justificada sob a alegao de um suposto dficit entre receita
e despesa desta poltica social. Nosso foco nesta unidade no analisar todas as
reformas sofridas no setor de previdncia, mas antes, possibilitar ao nosso leitor
uma compreenso do nosso desenho previdencirio que, por motivos a serem
levantados, tem sido alvo de crticas sucessivas, emendas e reformas. As reformas j
realizadas e ainda preconizadas no mbito da previdncia social decorrem, em boa
parte, da no implementao da seguridade social tal como indicada
constitucionalmente.
Um dos grandes problemas apontados por diferentes autores (MESA-LAGO,
1989 & 1996; BOSCHETTI, 2003; RAMOS, 2004) tem sido o tratamento previdncia
como poltica isolada. Desta maneira estas reformas tendem a minar e corroer as
bases conceituais, financeiras da seguridade social, solapando a possibilidade de
sua institucionalizao antes mesmo que se concretize em sua totalidade.
Desde a promulgao da Constituio Cidad, a seguridade social prevista
ainda no foi completamente implementada, sobretudo no que se refere
sustentao financeira. Contrariando o discurso predominante, reforamos, ao
final, anlises que demonstram que o dficit existente decorre em grande parte
da fuga de recursos que constitucionalmente deveriam ser utilizados na sua
implementao, mas que so redirecionados para outras despesas. Com tal
percurso pretendemos sustentar que o debate sobre a previdncia desconsidera o
sistema da qual esta poltica faz parte, o que pode ter como principal implicao a
desconfigurao e desmantelamento do projeto de seguridade social forjado com
a Constituio de 1988.
54

Recortes Temporais do Desenho Institucional na
Previdncia Social no Brasil

Tendo como pano de fundo o Brasil do final do sculo XIX at meados da
dcada de 1960, temos como objeto central de anlise a construo do sistema
previdencirio brasileiro, os elementos que constituram esse sistema e as diversas
faces que ele apresentou no decorrer deste perodo.
Seguindo a orientao terica de James Malloy (1986) pode-se dizer que o
sistema previdencirio brasileiro possui trs momentos distintos antes da
promulgao da Constituio Cidad: o primeiro, que vai do final do sculo XIX at
a metade da dcada de 20, constituindo prioritariamente da formao de
poupanas coletivas entre os prprios trabalhadores; segundo, que se constituem
a partir do primeiro governo Vargas, entre 1930 e 1938, que expandiu o sistema de
previdncia proporcionando proteo social bsica para todos os setores
organizados da classe mdia urbana e o terceiro se caracteriza pelas tentativas de
reforma no setor.
Por fim, analisaremos os dispositivos constitucionais que deram base para o
sistema de previdncia social que temos hoje. Veremos agora com um pouco mais
de detalhes cada um desses momentos:

Primeiro momento: o marco zero da Previdncia Social no Brasil
O primeiro do sistema previdencirio brasileiro, que vai do final do sculo XIX
at a metade da dcada de 20, constitua-se de iniciativas de apoio mtuo entre os
prprios trabalhadores (em geral entre os imigrantes europeus) que ficaram
conhecidas como sociedades de ajuda mtua, onde as associaes eram
voluntrias, baseadas em poupana e, os associados recebiam alguns benefcios
como auxlio-funeral, aposentadoria e benefcios mdicos etc. Esta era a forma
encontrada pelos trabalhadores para se protegerem de situaes imprevistas
durante a vida, no contavam com o apoio do Estado nem do Capital.
55

Com a ascenso dos movimentos operrios urbanos, as greves e a unio dos
trabalhadores em torno de objetivos comuns como a melhoria das condies de
vida e de trabalho, a presso internacional representada pela criao da
Organizao Internacional do Trabalho e (OIT) pela assinatura do Tratado de
Versalhes, a elite brasileira que considerava qualquer reivindicao dos
trabalhadores como questo social a ser tratada pela via da represso policial, viu-
se obrigada a reposicionar-se e a tomar medidas de controle da insatisfao
popular. Isso se concretizou com a criao da Lei Eloy Chaves, em 1923 que
estabelecia a criao em companhias de estrada de ferro de Caixas de
Aposentadoria e Penses (CAPs), que posteriormente estenderam-se aos
trabalhadores porturios e martimos.
O estabelecimento dessa lei no atendia efetivamente as necessidades dos
trabalhadores, uma vez que estava destinada a atender apenas grupos inseridos
em atividades muito especficas e que tivessem uma vinculao oficial com alguma
empresa ou com o Estado. No entanto, segundo Malloy (1986, p.45), a Lei Eloy
Chaves estabeleceu as bases legais e conceituais da posterior previdncia social, e
tambm o precedente do uso da previdncia como meio de lidar com a questo
social.
As CAPs obtinham seus recursos atravs da contribuio do empregado, da
empresa e do Estado, ofereciam praticamente os mesmos benefcios que as
associaes de ajuda mtua, a diferena era que a participao do trabalhador era
obrigatria e no mais opcional como antes.
Estas primeiras aes da elite foram interpretadas pela literatura como
tentativas de abafar os protestos dos trabalhadores e enfraquecer suas
organizaes, uma vez que as primeiras CAPs criadas estavam vinculadas
diretamente s categorias mais organizadas da poca: os ferrovirios, os martimos
e os estivadores.
Outro fator importante de ser destacado que a elaborao da Lei Eloy chaves
foi desenvolvida por um restrito grupo de homens de negcio, homens pblicos e
advogados, ou seja, no houve a participao da classe trabalhadora, alm disso,
seu desenho foi inspirado em modelos estrangeiros vigentes. O modelo gerado
correspondia tambm a uma abordagem paternalista e elitista com um
instrumento de reforo do poder executivo federal.
56

Esta situao se manteve estvel at 1930, quando em funo da crise mundial
e da mudana do eixo poltico no Brasil, o Estado se reorganizou num sentido
claramente corporativista e autoritrio.

Segundo momento: O perodo do governo de Getlio Vargas (1930-1938)
O segundo momento do sistema previdencirio brasileiro se constituiu a partir
do primeiro governo Vargas, entre 1930 e 1938, como cita Malloy (1986, p.56) o
regime Vargas construiu um sistema de previdncia que trouxe proteo social
bsica para todos os setores organizados da classe mdia urbana [...] Mas deixou
de fora diversos grupos como os autnomos, profissionais liberais, domsticos e
rurais.
Somente aqueles que tinham vnculo empregatcio oficial e estavam ligados a
algum sindicato reconhecido tinham acesso aos benefcios da previdncia social.
Assim como as aes anteriores, como a Lei Eloy Chaves, tambm as aes do
governo Vargas foram pautadas pelo paternalismo e dirigismo da elite, sem uma
efetiva participao da classe trabalhadora nos debates que antecederam a sua
implementao.
Na viso de Fleury e Vianna (1994 e 1998), um dos problemas do desenho
institucional da Seguridade Social no Brasil consequentemente do desenho da
Previdncia Social, foi o fato de suas linhas mestras serem desenvolvidas com base
nas presses de grupos especficos, e no de uma iniciativa estatal, desprovida de
carter e interesses polticos. Evocando a linguagem de Jean Jacques Rousseau, a
vontade geral foi espoliada pela vontade de todos, o primeiro se preocuparia com
o bem comum, o segundo satisfaz a vontade de quem consegue influenciar as
esferas de normativas e executivas do Estado. Ocorre assim a despolitizao da
questo social, vista agora como uma questo administrativa, sem qualquer carter
de disputa de classes.
O governo Vargas seguiu inicialmente a mesma linha de ao das antigas
CAPs, criando os Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs). Diferentemente das
CAPs, os IAPs incluam como populao segurada todos os empregados de uma
determinada categoria ocupacional, independente da empresa em que
57

trabalhavam. Por volta de 1939 havia no Brasil 98 CAPs e 5 IAPs, alm dos sistemas
separados que serviam aos militares e servidores pblicos civis.
Todas as formulaes, implementaes de direitos e contribuies eram
controladas pelo Ministrio do Trabalho que submetia as relaes entre Estado,
Capital e Trabalho a um sistema particularista, na qual cada grupo negociava
atravs de relaes diretas, o melhor esquema de proteo para sua categoria.
Assim cada grupo tinha a sua prpria CAP e as suas leis especficas, resultando essa
atuao em uma enorme coleo de leis, normas operacionais, modelos de
proteo e financiamento, que ao final de algum tempo geraram uma grande
desigualdade no nvel de proteo entre as categorias ocupacionais.
Neste perodo os benefcios oferecidos eram: as aposentadorias, penses,
auxlio-funeral e auxlio doena. Embora estivessem na pauta os cuidados com a
sade do trabalhador, isto s ocorria quando sobravam recursos nas CAPs e IAPs
depois de pagos os benefcios previdencirios.
Outra caracterstica relativa ao funcionamento das CAPs e IAPs foi a m gesto
dos recursos iniciais dos fundos. Estes serviam tanto para investimento quanto
favorecimento de grupos polticos, que aliado a uma irregularidade nas
contribuies dos empregadores e do Estado deixaram muitos institutos
desprovidos de recursos para atender aos seus reais objetivos, ou seja, o
atendimento as necessidades dos trabalhadores e seus dependentes.
Os institutos de previdncia tambm se tornaram uma grande fonte de
empregos pblicos, atravs da poltica de distribuio de cargos entre lderes
polticos e seus familiares. Estes e muitos outros fatores que interferiram
decisivamente no funcionamento do sistema previdencirio brasileiro,
contriburam para fazer cair por terra possibilidade de construir uma instituio
sem vinculaes polticas de qualquer espcie, racional e bem administrada.
Uma tentativa de modificao do sistema ocorreu no incio das operaes do
Instituto de Aposentadorias e Penses dos Industririos (IAPI), em 1938.
Funcionrios contratados por meio da realizao de concursos pblicos tinham
alto grau de instruo e formaram uma camada de tecnocratas, profissionais
altamente qualificados e especializados em previdncia social.
58

Por outro lado, a classe patronal ainda usava o sistema previdencirio como
forma de construir uma clientela poltica. Assim, lado a lado, conviveram na
estrutura do sistema previdencirio, dois componentes contraditrios: um buscava
criar uma elite administrativa moderna, baseado no mrito pessoal; o outro
baseado no tradicionalismo e distribuio de cargos pblicos em funo de
interesses polticos.

Terceiro momento: as primeiras tentativas de fazer uma reforma mais
ampla no setor de previdncia.
O terceiro momento da previdncia social no Brasil comeou a se constituir
em 1941, com os primeiros esforos para reformar o sistema previdencirio.
Formou-se uma comisso entre os funcionrios do Ministrio do Trabalho que,
aps estudar as tendncias internacionais sobre previdncia social apresentou ao
Presidente Vargas um relatrio com a recomendao de se criar um s tipo de
instituio previdenciria, ou seja, a padronizao dos benefcios, contribuies, a
unificao dos institutos, caixas de aposentadorias, rejeitando assim, como j era
de consenso internacional, a particularizao do sistema.
Esta instituio seria o Instituto de Servios Sociais do Brasil (ISSB). Dentre as
propostos para essa mudana estava preocupao em oferecer servios sociais
completos como: servios mdicos extensivos, cobertura ao segurado do bero ao
tmulo, benefcios gerais de aposentadoria e penses. O financiamento do plano
seria baseado no princpio de cada um conforme seus meios, a cada um conforme
suas necessidades, transmitindo assim uma ideia de redistribuio de renda,
baseada no conceito de solidariedade social.
Assim como projetos anteriores de reforma da previdncia, o projeto do ISSB
tambm encontrou rejeio de grupos fortes, preocupados com a perda de poder
dentro dos institutos, verdadeiros feudos polticos e tambm das companhias de
seguro, que no tinham interesse em socializar a compensao de seguro dos
trabalhadores. O Ministrio do Trabalho e o IAPI tambm temiam pelo gigantismo
de uma nica instituio a controlar todo um sistema previdencirio, sem deixar de
mencionar o desconforto pela significativa perda de poder desses grupos.
Efetivamente o ISSB no saiu do papel e at 1966 diversos projetos foram
mandados ao Congresso no sentido de fazer alteraes na previdncia.
59

Apesar de Vargas ter encaminhado o projeto afim de por o ISSB em prtica,
acabou sendo impedido pela conjuntura poltica que marcou 1945, forando a sua
sada do poder e o adiamento do projeto para nova discusso na posteridade. De
1946-1950, marca-se um governo de transio, ou seja, sem mudanas
significativas nas leis e no modelo criado pelo Estado Novo, para tratar da questo
social.
Em 1951, Vargas retorna ao poder, agora incumbido de uma Democracia
Populista, tendo como referncia a retomada da questo social e da discusso da
criao do ISSB, voltando a desagradar os IAPs que nesta nova fase da poltica
brasileira, tm voz no Parlamento atravs de deputados eleitos. Vargas sai
vencedor e assina a criao do ISSB, porm desavenas e presses das coalizes
que eram contra a sua Democracia Populista, marcaram o seu suicdio e a posterior
revogao do ISSB.
Em 1955, Juscelino Kubischek assume o poder incumbido de levar a frente o
projeto de industrializao ( 50 anos em 5) iniciado no Estado Novo. Em relao a
seguridade social, Kubischeck mantm os IAPs e sua relao com a questo social
idntica a de Vargas. Porm, o projeto de ampliao da industrializao exigia uma
modernizao e preparao alm dos recursos que o FMI e o Tesouro Nacional
podiam custear, a drstica soluo foi a utilizao de recursos dos IAPs, tal prtica
levou a quebra dos institutos e a problematizao do problema previdencirio,
alm do fato do Tesouro Nacional passar a contar com os recursos previdencirios
como fluxo de caixa.
Como destaca Malloy (1986), at os anos 1960, o debate sobre a reforma se
dava somente entre os membros da elite, no Congresso e entre os funcionrios dos
institutos, ou seja, no havia mais uma vez a participao da populao
diretamente atingida nos debates e propostas. Nesta dcada, iniciam-se algumas
mudanas tmidas relativas seguridade social. Para isso damos destaque lei n
3.807 de 26/08/1960, que criou a Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS),
unificando a legislao referente aos Institutos de Aposentadorias e Penses.
60

Desenvolvimento da seguridade social no perodo compreendido de 1960 a
1973.
1960- lei n 3.807, de 26 de agosto de 1960
Cria a lei orgnica de Previdncia Social - LOPS, que unificou a legislao referente
aos IAPs.

1963- lei n 4.214, de 2 de maro de 1963
Cria o Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural (FUNRURAL).
A resoluo n 1.500, de 27 de dezembro de 1963, do Departamento Nacional da
Previdncia Social, aprova o regimento nico dos Institutos de Aposentadoria e
Penses.

1964- Decreto n 54.067, de 29 de julho de 1964
Institui a comisso interministerial com representao classista para propor a
reformulao do sistema geral da previdncia social.

1966- Decreto n 66, de 21 de novembro de 1966
Modifica os dispositivos da Lei Orgnica da Previdncia Social, relativos s
prestaes de custeio.
Instituio do FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Servio).
Reunio dos IAPs no Instituto Nacional da Previdncia Social- INPS.

1968- Decreto n 367, de 19 de dezembro de 1968
Disps sobre a contagem de tempo de servio dos funcionrios pblicos civis da
Unio e das autarquias

1970 - Criao do Programa de Integrao Social.
Instituio do programa de formao do Patrimnio do Servidor Pblico - PASEP.
61

1971- Lei complementar n 11- Instituem o Programa de Assistncia ao
Trabalhador Rural.
Estruturao do Ministrio do Trabalho e Previdncia Social (MTPS).

1972- Regulamentao do Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural -
Pr-Rural.
O governo militar demonstrou a clara evidncia do projeto de ampliao e controle
total dos segmentos sociais, esta afirmao encontra validade no decreto n
69.919 de 11/01/72, (regulamentando PR-RURAL).

1972- Lei n 5.859, de 11 de dezembro de 1972
Inclui os empregados domsticos na Previdncia Social.

1973- Decreto n 5.890, de 6 de setembro de 1973
Aprova o regulamento do regime de previdncia social, em substituio ao Regime
geral da Previdncia Social.

Nota-se que o governo militar, que chegou ao poder em 1964, tratou a
questo da seguridade social como parte importante de seu projeto, o qual era
voltado para uma ampla organizao, ampliao e unificao. Esta afirmao
encontra validade no decreto lei n 72 de 21/11/ 66, reunindo os seis institutos de
aposentadorias e penses no Instituto Nacional de Previdncia Social INSS.
Cabe destacar que somente em 1966, aps vrias marchas e contra marchas
que entrou em vigor a Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS). Este projeto
centrou-se na universalizao e padronizao do sistema, uma vez que a unificao
dos institutos continuava a ser combatida por inmeros grupos.
62

A implementao da Lei Orgnica no teve grandes efeitos prticos no dia a
dia dos trabalhadores e dos IAPs. Os trabalhadores rurais e domsticos
continuaram fora do sistema de proteo social, assim como os demais
trabalhadores marginalizados dos centros urbanos ,pois no ocorreu como se
desejava a racionalizao do sistema e uma consequente distribuio de renda. Os
dados estatsticos mostram que por volta de 1950 em uma populao de 52
milhes de trabalhadores ativos, apenas 3,3 milhes (6.8%) eram segurados, ou
seja, estavam sob algum tipo de proteo oficial. Fica claro que a excluso de
tamanho contingente de trabalhadores se deu, entre outros fatores, porque eles
no representam grupos que pudessem ser cooptados pelo governo atravs de
sindicatos ou associaes de classe, alm de, em muitos casos, no terem a
capacidade de contribuir regularmente para os fundos.
As desigualdades existentes entre os diversos institutos, resultantes mesmo do
poder de presso de cada grupo, so inegveis e de difcil soluo. Mesmo
constando na Lei Orgnica padronizao dos benefcios, esta no tinha controle
sobre os valores pagos, uma vez que o sistema estava calcado em um modelo
desigual, de distribuio horizontal de renda (dentro dos grupos com o mesmo
nvel de renda) e no vertical (entre grupos com diferentes nveis de renda). Por
outro, o mau funcionamento dos institutos, como j foi assinalado anteriormente,
se dava tambm em funo das irregularidades nas contribuies oriundas do
governo e mesmo a criao de um fundo comum no final dos anos 40 que deveria
suprir as necessidades financeiras urgentes de alguns institutos constituiu-se em
uma distribuio desigual de recursos, onde os IAPs que administrassem bem os
seus recursos subsidiavam o auxlio a outros.
Malloy (1986) considera como primeiro fator a levar a previdncia social a ter
um efeito negativo na distribuio da renda foi o princpio de contribuio tripla,
pois segundo ele, as diferentes taxas de contribuio entre o Estado, o Empregador
e o Trabalhador fizeram com que sobre os trabalhadores recasse o maior peso das
contribuies sociais. Outros fatores foram a grande disputa de poder dentro dos
institutos, a defesa de interesses particularistas, a falta de comprometimento do
Estado com os grupos marginalizados do campo e da cidade.
63

Mesmo as tentativas de reforma da previdncia, partindo de um ponto de
vista mais moderno e racional, no conseguiram eliminar os males, as deficincias
de um sistema fortemente desigual e fragmentado. O sistema previdencirio,
sendo partilhado e colonizado por grupos diversos, acabou por atender aos seus
interesses particulares em detrimento do atendimento das necessidades da massa
de trabalhadores assalariados.

Quarto momento: notcias da crise de Estado
Conforme destaca Fagnani (2010), as dcadas entre 1960 e 2010 marcaram o
fim dos chamados trinta anos de ouro de capitalismo domesticado e a ascenso
do neoliberalismo em escala global. O colapso do sistema financeiro mundial
gerou um movimento em direo a uma srie de reformas. Nos pases
desenvolvidos os direitos trabalhistas e os sistemas de proteo social sofreram
vrias aes de desmonte e retrocesso sob a justificativa de diminuir a esfera de
ao do Estado em funo dos altos custos das polticas sociais.
Nos pases perifricos essa ao foi mais avassaladora na medida em que se
destruram, sem piedade, aparatos embrionrios de proteo social. De acordo
com Fagnani (2010): O Brasil, todavia, num primeiro momento, seguiu a rota
inversa. Nos anos finais da dcada de 1970 e ao longo dos anos de 1980,
caminhamos na contramo do mundo. Fomos resguardados, em parte, pelo
movimento poltico interno. Os ventos da redemocratizao do pas, mais intensos
a partir de meados dos anos de 1970, sopraram na direo contrria dessa via de
destruio. O notvel movimento social que lutava pela redemocratizao do pas
construiu uma agenda de mudanas que visava, em ltima instncia, ao acerto de
contas com a ditadura militar. Naquele momento, no havia solo frtil para que a
investida neoliberal germinasse. A rota forjada pelo movimento social tinha como
destino a Assemblia Nacional Constituinte (ANC). Aps uma rdua marcha, a
Constituio de 1988 restabeleceu a democracia e consagrou as bases de um
sistema de proteo social universal e inspirado no Estado de Bem-estar Social.
64

Um novo quadro cronolgico nos ajuda a ter melhor dimenso quanto
dinmica das investidas que promoveram mudanas substantivas no desenho
institucional da previdncia no Brasil entre 1974-1986.

Desenvolvimento da seguridade social no perodo compreendido de
1974 a 1986.

1974
Lei n 6.036, de 1 de maio de 1974
Cria o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, desmembrando o
ministrio do Trabalho e Previdncia Social.

Lei n 6.168, de 9 de dezembro de 1974
Cria o Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social.

Lei n 6.179, de 11 de dezembro de 1974
Institui o amparo previdencirio aos maiores de 70 anos de idade ou invlidos.
A lei n 6.195, de 19 de dezembro de 1974.
Estendeu a cobertura especial dos acidentes do trabalho ao trabalhador rural.

1975
Ampliao dos benefcios do PR-RURAL aos garimpeiros.
Aprovao do regulamento do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social
destinado a dar apoio financeiro a programas de projeto de carter social que se
enquadrem nas diretrizes e prioridades da estratgia, desenvolvimento social dos
planos Nacionais de Desenvolvimento.
65

Contagem recproca para efeito de aposentadoria, do tempo de servio
pblico federal da atividade privada.
Unificao do Programa de Integrao Social, o Programa de Formao do
Patrimnio do Servidor Pblico e criao do fundo de participao - PIS/PASEP.
Elaborao da Consolidao das Leis do Trabalho.
Instituio para empregadores rurais e dependentes benefcios e servios
previdencirios.
Instituio de assistncia complementar ao jogador de futebol.
Aprovao da estrutura bsica do Ministrio da previdncia e Assistncia
Social.

1976- Decreto n 77.077 de 24 /01/ 1976
Define a Consolidao das Leis da Previdncia Social.
Regulamentao da lei que institui benefcios, servios previdencirios para os
empregadores rurais e dependentes.
Ampliao da cobertura previdenciria de acidente do trabalho.
Aprovao do novo Regulamento do Seguro de Acidentes do Trabalho.

1977- A lei n 6.430, de 7 de julho de 1977
Extinguiu o Servio de Assistncia e Seguro Social dos Economirios.
Dispe-se sobre a previdncia, privada aberta e fechada.
Instituio do SINPAS (Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social).

1978
Regulamentao sobre a previdncia complementar.
66

1979
Aprovao do Regulamento de Benefcios da Previdncia Social.
Regulamentao do Custeio da Previdncia Social.
Regulamentao da Gesto Administrativa Financeira e Patrimonial da
Previdncia Social.
Denominao de Inspetorias gerais de finanas dos Ministrios civis para
secretarias de controle interno.

1980
Alterao da legislao da previdncia social.
Criao do Ministrio da Previdncia e Assistncia, o Conselho Consultivo da
Administrao de Sade Previdenciria - CONASP
Disps-se sobre contribuies para o custeio da Previdncia Social.

1982
Alterao do Regulamento de Benefcios da Previdncia Social.

1984- O Decreto n 89.312 de 23 /01/ 1984
Aprovou a nova consolidao das leis da Previdncia Social.

1985- Decreto n 91.439, de 16 de julho de 1985
Transfere a Central de Medicamentos (CEME) do MPAS para o Ministrio da
Sade.
67

1986
Instituio do Seguro Desemprego.
Institui-se no Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, grupo de trabalho
para realizar estudos e propor medidas para a reestruturao das bases de
financiamento da previdncia social e para a reformulao dos planos de
benefcios previdencirios.
Instituio da funo de Ouvidor na Previdncia Social.
Instituio do Conselho Comunitrio da Previdncia Social, associao
constituda por contribuintes e usurios dos servios previdencirios ou por
entidades sindicais, profissionais ou comunitrias com representividade no meio
social.
Criao do Conselho Superior de Previdncia Social, como rgo coletivo de
carter consultivo.
Na interpretao de Fagnani essas conquistas histricas foram respostas a
aes construdas contra os governos: contra o governo da ditadura e contra
parcela do governo da Nova Repblica. No foi obra de nenhum partido: foi
construda por parlamentares democrticos de todos os partidos. Foi obra
construda contra a elite internacional e o pensamento nico neoliberal j ento
hegemnico em todo o mundo.
Uma nota que merece destaque neste perodo o ano de 1977, com
destaque para as leis n 6435 de 7/07/77, que dispe sobre a previdncia, privada
aberta e fechada em carter complementar e a lei n 6.439 de 1/09/77, que institui
o Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia (SINPAS) que unifica toda a
seguridade social neste sistema.
Existe uma ampla literatura que discute a possvel crise do Estado devido aos
gastos sociais e previdencirios. Muitos analistas criticam a ao do Estado por
tratar esses gastos de forma secundaria, ou seja, por no gerarem riqueza so
postos em segundo plano e caracterizados como sendo dispendiosos. O que esses
pesquisadores tentam mostrar que, na verdade, a Crise do Estado passa por no
arrecadao de impostos dos grandes produtores e morosidade e ineficincia na
fiscalizao da arrecadao tributria.
68

Um dos efeitos dessa configurao que essa possvel crise do Estado
impulsiona para as investidas do setor privado nas reas econmicas e sociais. O
desmantelamento de estatais ou paraestatais, cujos rendimentos foram negativos,
abriu o caminho para que as grandes corporaes se estabelecessem. Aes como
privatizao e cortes nos gastos pblicos, no podem ser considerados meios de
ajustar as contas pblicas, pois existem pases considerados desenvolvidos onde o
gasto pblico consideravelmente superior ao brasileiro e no existe crise no
Estado. Esse fato nos leva a refletir acerca dos caminhos pelos quais esto sendo
conduzidas as polticas sociais.

Previdncia Social e Seus Dispositivos Legais

Organizada sob a forma de regime geral, os dispositivos sobre a Previdncia
Social encontram-se no texto da Constituio de 1988, no captulo II, seo II,
apenas nos artigos n 201 e n 202, sendo disciplinada a partir de 1991 pelas Leis
8.212 (custeio/financiamento) e 8.213 (plano de benefcios). Sua regulamentao
consta do Decreto 3.048 de 1999.
A proteo que cabe a Previdncia Social refere-se garantia de subsistncia
quando de perodos de improdutividade financeira, tais como invalidez,
maternidade, doena e idade avanada. Tambm compete Previdncia Social a
concesso de salrio-famlia e auxlio-recluso para os dependentes dos segurados
de baixa renda e penso por morte quando do falecimento do segurado titular.
Podemos ver essas atribuies diretas no texto Constitucional.

SEO III
Da Previdncia Social
Art. 201. (*) Os planos de previdncia social, mediante
contribuio, atendero, nos termos da lei, a:
I - cobertura dos eventos de doena, invalidez, morte,
includos os resultantes de acidentes do trabalho, velhice e
recluso;
II - ajuda manuteno dos dependentes dos segurados de
baixa renda;
III - proteo maternidade, especialmente gestante;
69

IV - proteo ao trabalhador em situao de desemprego
involuntrio;
V - penso por morte de segurado, homem ou mulher, ao
cnjuge ou companheiro e dependentes, obedecido o
disposto no 5. e no art. 202.
1. Qualquer pessoa poder participar dos benefcios da
previdncia social, mediante contribuio na forma dos
planos previdencirios.
2. assegurado o reajustamento dos benefcios para
preservar-lhes, em carter permanente, o valor real,
conforme critrios definidos em lei.
3. Todos os salrios de contribuio considerados no
clculo de benefcio sero corrigidos monetariamente.
4. Os ganhos habituais do empregado, a qualquer ttulo,
sero incorporados ao salrio para efeito de contribuio
previdenciria e conseqente repercusso em benefcios,
nos casos e na forma da lei.
5. Nenhum benefcio que substitua o salrio de
contribuio ou o rendimento do trabalho do segurado
ter valor mensal inferior ao salrio mnimo.
6. A gratificao natalina dos aposentados e pensionistas
ter por base o valor dos proventos do ms de dezembro
de cada ano.
7. A previdncia social manter seguro coletivo, de
carter complementar e facultativo, custeado por
contribuies adicionais.
8. vedado subveno ou auxlio do poder pblico s
entidades de previdncia privada com fins lucrativos.
(*) Emenda Constitucional N 20, de 1998

Art. 202. (*) assegurada aposentadoria, nos termos da lei,
calculando-se o benefcio sobre a mdia dos trinta e seis
ltimos salrios de contribuio, corrigidos
monetariamente ms a ms, e comprovada a regularidade
dos reajustes dos salrios de contribuio de modo a
preservar seus valores reais e obedecidas as seguintes
condies:
I - aos sessenta e cinco anos de idade, para o homem, e aos
sessenta, para a mulher, reduzido em cinco anos o limite de
idade para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e
para os que exeram suas atividades em regime de
economia familiar, neste includos o produtor rural, o
garimpeiro e o pescador artesanal;
70

II - aps trinta e cinco anos de trabalho, ao homem, e, aps
trinta, mulher, ou em tempo inferior, se sujeitos a
trabalho sob condies especiais, que prejudiquem a sade
ou a integridade fsica, definidas em lei;
III - aps trinta anos, ao professor, e aps vinte e cinco,
professora, por efetivo exerccio de funo de magistrio.
1. facultada aposentadoria proporcional, aps trinta
anos de trabalho, ao homem, e aps vinte e cinco,
mulher.
2. Para efeito de aposentadoria, assegurada a
contagem recproca do tempo de contribuio na
administrao pblica e na atividade privada, rural e
urbana, hiptese em que os diversos sistemas de
previdncia social se compensaro financeiramente,
segundo critrios estabelecidos em lei.
(*) Emenda Constitucional N 20, de 1998

A proteo ao trabalhador em situao de desemprego involuntrio, apesar de
estar disposta no inciso IV do artigo 201, no faz parte dos benefcios oferecidos
pelo Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), possuindo regulamentao
prpria especfica na Lei 7.998 de 1990 (seguro-desemprego).
Vale fixar as principais caractersticas da Previdncia Social:
Direito de todos;
Natureza contributiva;
Filiao obrigatria para todos que exercem atividade remunerada;
Deve observar critrios de preservao do equilbrio financeiro e atuarial;
Sistema de previdncia complementar facultativo.

Conforme o artigo 9 da Lei 8.213 de 1991, o sistema previdencirio brasileiro
composto por trs regimes distintos. Dois deles so compulsrios, isto ,
obrigatrios, so eles:
a) Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), que abrange toda a iniciativa
privada e a maioria dos municpios brasileiros. Este mais conhecido como Regime
Geral (INSS).
71

J o outro, cuja natureza tambm obrigatria o Regime Prprio de
Previdncia Social (RPPS), ou seja, exclusivo de duas categorias: os servidores
pblicos (federais, estaduais, municipais e do Distrito Federal) e dos militares, este
se subdivide em:
a) Regime prprio de Servidores Civis (RPSC) que abrange os servidores
pblicos federais, estaduais, do Distrito Federal e dos municpios que optaram por
constituir um regime prprio;
b) Regime prprio dos Militares, que abrange servidores da Marinha, Exrcito e
Aeronutica.
Em vez de contriburem para o Regime Geral da Previdncia Social (RGPS),
esses funcionrios contam com um sistema prprio de contribuio. Por isso, eles
tm clculo diferenciado de benefcios. Alguns estados e, principalmente,
municpios optam pela adeso ao RGPS em vez de constituir um Regime Prprio,
devido a dificuldades financeiras ou em funo da quantidade elevada de
segurados subordinados administrao pblica. Os dois sistemas obrigatrios so
operados por rgos pblicos, que recolhem a contribuio e pagam benefcios
aos aposentados e pensionistas.
O terceiro regime o da previdncia privada, de carter complementar e
opcional, integrada por dois segmentos distintos: previdncia complementar
fechada, conhecida como fundos de penso e previdncia complementar aberta
formada por empresas com fim nico de operar nesse segmento ou por
seguradoras que criam e administram planos de benefcios previdencirios. Para
melhor entender as subdivises da previdncia social no Brasil observe o grfico da
Escola Nacional de Seguros (Funenseg).

IMPORTANTE
As entidades fechadas de previdncia privada, ou fundos de penso,
se caracterizam por serem somente acessveis aos empregados de uma s empresa
ou um grupo de empresas denominadas patrocinadoras, sem fins lucrativos.
72

As entidades abertas so acessveis ao pblico em geral e tendo finalidade
lucrativa so, em geral, organizadas como sociedades annimas, sendo que entre
estas passam a ter direito de operar no ramo da previdncia privada as sociedades
seguradoras autorizadas a operar no ramo vida. Esta possibilidade subdivide as
entidades abertas de previdncia privada com fins lucrativos em dois subtipos
diferentes: entidades.

Fonte: http://www.tudosobreseguros.org.br, site da Funenseg, acessado em: 02.07.2012.
73

Como podemos ver, a Constituio da Nova Repblica coberta por um
esprito de liberdade poltica, esta afirmao comprovada pela ampliao de
benefcios a todos os necessitados, extino da obrigao de comprovao de
contribuio. A sequncia de exoneraes de cargos da previdncia uma
constante no ano de 1992. Apesar de no ser este o ponto de nossa anlise, cabe
observar atentamente, o quadro da evoluo no setor a partir de 1988.

Desenvolvimento da seguridade social no perodo compreendido de
1988 a 1992.

1988
Ano da Promulgao da Constituio da Nova Repblica.

1990
Fim do Ministrio da Previdncia Social e Assistncia Social e restabelecimento
do Ministrio do Trabalho e da Previdncia Social.
Criao do Instituto Nacional da Seguridade Social INSS, mediante a fuso do
IAPAS com o INPS.

1991
Disps-se sobre a organizao da Seguridade Social e instituio do novo
plano de custeio.
Lei complementar n 70 de 30/12/ 91
Institui contribuies para o financiamento da Seguridade Social, elevando a
alquota da contribuio social sobre o lucro das instituies financeiras.
74

1992
Extino do Ministrio do trabalho, da Previdncia Social e restabelecimento
do Ministrio da Previdncia Social.
Dispe-se sobre a contribuio do empregador rural para a Seguridade Social.
Dispe-se sobre a poltica Nacional de Salrios.

O processo de reforma constitucional na rea de seguridade social tm como
fundamento a destruio do ideal universalista de 1988. Este ideal universalista
referia-se: ao aumento do grau de inclusividade no sistema, ao resgate da dvida
social da nao e a irredutibilidade do valor real dos benefcios. Em resumo,
medidas que visavam assegurar diversidade e equidade na forma de
financiamento do sistema previdencirio do contribuinte.
O conceito de seguridade social, presente na agenda constitucional, seria:
assegurar direitos relativos sade dos contribuintes e assegurar a universalidade
na cobertura de atendimento previdncia e assistncia social. Para assegurar
que o encaminhamento do conceito de seguridade social fosse realmente
implementado tornava-se necessrio a defesa do valor real das transferncias para
as suas respectivas reas de destino.
Entre 1979 e 1986 a previdncia sofreu ajustes que comprimiram os valores de
repasse dos benefcios que se refletem at hoje. Aliado a inflao alta e
especulao tecnocrtica de valores o repasse tornou-se cada vez menor, tendo
como consequncia um maior aperto monetrio por parte do governo, desta
forma, ocorrendo uma negao de direitos. A diversidade das formas de
financiamento se constituiu um ponto essencial medida que se definiu a
operacionalmente da integralidade das aes da seguridade.
Como corrigir essas distores e dar rumo implantao de um sistema
previdencirio digno do ttulo de Constituio Cidad? Difcil dar essa resposta. O
que temos a partir da constituinte de 1988 a reconstruo de uma agenda
pblica cheia de obstculos. O lento processo de regulamentao de novos
dispositivos constitucionais com implementao tardia de leis orgnicas (sade em
1990, seguridade social seguida do plano de benefcios da previdncia social em
1991 e da assistncia social em 1993), a deteriorao das contas pblicas e
diminuio da liberdade fiscal do governo federal.
75

ESPING-ANDERSEN, Gosta. As Trs economias polticas do welfare
state. In Revista Lua Nova, n 24, So Paulo, d. CEDEC, setembro 1991.
FAGNANI, Eduardo. Previdncia Social e Constituio Federal: Qual a Viso
dos Juristas? In: Tributao em revista, ano 16, n 57, Julho-Dezembro de 2010.
FLEURY, Sonia. Estado sem cidados: seguridade social na Amrica Latina. Rio
de Janeiro: Fiocruz, 1994.

HORA DE SE AVALIAR!
76

Exerccios Unidade 3

1 questo: O primeiro do sistema previdencirio brasileiro, o qual vai do final do
sculo XIX at a metade da dcada de 20, constitua-se de:
a) um conjunto de instrumentos legais, com a finalidade de permitir populao a
reclamao dos seus direitos sociais.
b) polticas setoriais integradas, sobretudo a educao, sade e assistncia social,
com o objetivo de ampliar a seguridade social.
c) uma relao de parceria, com a legalizao e constituio das Organizaes da
Sociedade Civil de interesse Pblico (OSCIP).
d) planos de previdncia privada obtidos em seguradoras por iniciativa individual
de seus clientes.
e) iniciativas de apoio mtuo entre os prprios trabalhadores.

2 questo: De acordo com o contedo estudado, a maioria das produes terico-
acadmicas sobre seguridade social peca pelo seguinte motivo:
a) restringem a seguridade social ao seguro previdencirio ou analisam cada uma
das polticas que a compe isoladamente sem relacion-las a uma suposta
seguridade social.
b) analisam a seguridade social apenas do ponto de vista dos juristas e legisladores.
c) enfatizam apenas os aspectos econmicos da seguridade social.
d) enfatizam apenas os problemas e desvios da seguridade social.
e) elogiam apenas o sistema de seguridade estrangeiro sem ver virtudes no sistema
brasileiro.

3 questo: A criao da Lei Eloy Chaves est diretamente ligada criao:
a) da LOAS.
b) do INSS.
c) do Convnio Mdico Hospitalar.
d) do SUS.
e) das CAPs.
77

4 questo: Identifique o elemento que NO est entre as caractersticas da
Previdncia Social.
a) Direito de todos.
b) Natureza contributiva.
c) Filiao obrigatria para todos que exercem atividade remunerada.
d) Deve observar critrios de preservao do equilbrio financeiro e atuarial.
e) Sistema de previdncia complementar obrigatrio.

5 questo: Identifique por que a implementao da Lei Orgnica no teve grandes
efeitos prticos no dia a dia dos trabalhadores e dos Institutos de Aposentadoria e
Penses.
a) Os trabalhadores urbanos de carteira assinada continuaram fora do sistema de
proteo social, assim como os demais trabalhadores marginalizados do meio rural.
b) Os trabalhadores domsticos foram inseridos no sistema de proteo social,
assim como os demais trabalhadores marginalizados dos centros urbanos, mas os
trabalhadores rurais continuaram excludos.
c) Os trabalhadores rurais e domsticos continuaram fora do sistema de proteo
social, diferentemente dos trabalhadores urbanos que gozavam desse privilgio.
d) Os trabalhadores urbanos e rurais negros continuaram fora do sistema de
proteo social, assim como os demais trabalhadores marginalizados dos centros
urbanos , pois no ocorreu como se desejava a racionalizao do sistema e uma
consequente distribuio de renda.
e) Os trabalhadores rurais e domsticos continuaram fora do sistema de proteo
social, assim como os demais trabalhadores marginalizados dos centros urbanos
,pois no ocorreu como se desejava a racionalizao do sistema e uma
consequente distribuio de renda.
78

6 questo: Com base na anlise de Fleury e Vianna a que se deve o problema do
desenho institucional da Seguridade Social do Brasil?
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79
Poltica Social e
Assistncia Social no Brasil
4
Panptico da Assistncia Social antes de 1988;
Dispositivos Constitucionais no Setor de Assistncia Social;
Criao e Regulamentao da LOAS como Garantia de Direitos Sociais;
Principais Elementos da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS).

80

Ao se considerar as condies polticas e institucionais, reunidas em mais de
20 anos de assistncia social consolidada na Constituio Federal de 1988, cabe
conhecer os avanos conquistados pela sociedade brasileira na construo da
poltica de assistncia social em decorrncia de seu reconhecimento como direito
do cidado e de responsabilidade do Estado.

Objetivo da Unidade:
Identificar os dispositivos constitucionais que deram base para a criao das
diretrizes da Lei Orgnica da Assistncia Social no Brasil.

Plano da Unidade:
Panptico da Assistncia Social antes de 1988;
Dispositivos Constitucionais no Setor de Assistncia Social;
Criao e Regulamentao da LOAS como Garantia de Direitos
Sociais;
Principais Elementos da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS).

Bom estudo e timo um desempenho!
81

A assistncia social no Brasil constitui, hoje, um campo em transformao,
transita de um perodo em que o foco de compreenso da assistncia social era
dado pela benemerncia, a filantropia e o assistencialismo com conotao de
clientelismo poltico para a condio de um direito social inscrito no mbito da
seguridade social. Posto desta maneira at podemos imaginar estar ocorrendo
uma verdadeira revoluo nesse campo.
Em 1988 o Congresso Nacional promulgou uma nova Carta Constitucional
para o Brasil, pela qual a sociedade brasileira optou pela universalizao dos
direitos sociais, alguns deles essenciais para o desenvolvimento, no apenas da
populao brasileira, mas do pas enquanto nao, como o acesso educao,
sade, previdncia e assistncia social. No entanto, aps dezesseis anos de
vigncia da Constituio de 1988, persiste ainda um enorme dficit no acesso aos
servios sociais que, minimamente, o Estado brasileiro deveria estar garantindo a
cada um dos seus cidados.
Ainda nos deparamos, diariamente, com milhes de brasileiros margem do
desenvolvimento econmico, margem da economia de mercado, sobrevivendo
em situao de completo abandono por parte do Estado. Vagam pelas cidades e
pelos campos do pas milhares de brasileiros em busca de abrigo, trabalho,
alimento, sade e educao. O que fazer ao nos depararmos com uma situao
que, em tese, no deveria mais existir? Afinal, que fatores emperram nossas
polticas sociais, em especial aquelas destinadas reduo da pobreza, impedindo
que os recursos despendidos pelo governo federal cheguem de forma mais eficaz a
todos, mas, em especial, at aqueles segmentos mais marginalizados da
populao? Ser que o problema reside em um baixo nvel de recursos aplicados
pelo Estado? Ser que as polticas so realmente mal direcionadas e mal
desenhadas, da no atingirem o pblico ao qual se destinam? Haveria ainda
algum aspecto que, isolado ou aliado aos que acabo de citar, reduz a eficcia e o
escopo das polticas de combate pobreza no Brasil?
O iderio democrtico e descentralizador incluem na Constituio Federal,
como diretrizes de organizao dessa rea, a descentralizao poltico-
administrativa e a participao da populao. Dessas diretrizes resultou uma ampla
reorganizao institucional da assistncia social no pas com base na Lei federal n
8.742, de dezembro de 1993, que criou a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS).
82
O objetivo desta unidade conhecer os dispositivos constitucionais que deram
base para a criao da LOAS. Com isso daremos um pequeno passo para entender
os desafios no setor de assistncia social no Brasil.
Esse fato marcou o rompimento com um modelo de gesto caracterizado pela
burocracia do sistema, muito criticado em seu funcionamento, e desgastado pelas
constantes denncias de corrupo, e assinala o incio da construo do novo
modelo, descentralizado e participativo.

Panptico da assistncia social antes de 1988

Com suas razes na caridade, filantropia e solidariedade religiosa, a histria das
polticas sociais no Brasil, sobretudo, a de assistncia social, marcada pela
diversidade, superposio e/ou paralelismo das aes, entidades e rgos, alm da
disperso de recursos humanos, materiais e financeiros.
Como destaca Ramos (2009) j na Velha Repblica brasileira, houve uma
tentativa de se inovar no campo da assistncia social como era concebida,
Ataulpho de Paiva. Este defendia a ideia de uma assistncia como dever do Estado,
no entanto, a proposta no prosperou.
As demandas por proteo social se intensificaram com o maior grau de
organizao dos novos trabalhadores urbano-industriais do incio do sculo XX,
mas estava ausente a compreenso de que a cobertura dos riscos sociais (invalidez,
doenas, morte etc.) deveria ser responsabilidade do Estado e que sua proviso
devesse configurar um direito de cidadania. Os ventos da social-democracia e a
influncia do pensamento socialista que assombrou as economias capitalistas
neste perodo, tambm defenderam a necessidade de responsabilizao do Estado
na produo de servios sociais de qualidade.
Ainda no sculo XX, duas ditaduras presidiram, cada qual a seu jeito,
arrancadas em direo ao capitalismo, legislando, ambas feericamente, sobre
direitos sociais; uma privilegiou lealdades segmentadas, concedeu voz a alguns e
concedeu a sada a pouqussimos; a outra difundiu a sada, calou a voz de muitos e
arrefeceu a lealdade. O sistema de proteo real existente, mesmo com a revoluo
operada pela Constituio democrtica de 1988, conseqncia de tais processos.
(VIANNA, 1998)
83

Foi assim que, em 1938, sob a ditadura do Estado Novo, Getlio Vargas criou
atravs do Decreto-lei n 525, o Conselho Nacional de Seguro Social (CNSS),
vinculado ao Ministrio da Educao e Sade presidido por Ataulpho de Paiva, j
com 73 anos.
Em 1942, foi criada a Legio Brasileira de Assistncia (LBA), que passou a ser
presidida pela primeira dama Darcy Vargas. Inicialmente as aes da LBA eram
voltadas a cuidar dos combatentes, ex-combatentes e familiares dos pracinhas
brasileiros da Fora Expedicionria Brasileira (FEB). Posteriormente, estendeu suas
aes populao em estado de vulnerabilidade e excluso social.
Em 1974, sob novo regime ditatorial, o governo militar sob a gide do
presidente General Ernesto Geisel promulga a Lei n 6.036, de 1 de maio de 1974,
criando o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS), desmembrado do
Ministrio do Trabalho.
Uma nova ao do Estado criou a Lei n 6.439/1977, instituindo o Sistema
Nacional de Previdncia e Assistncia Social (SINPAS), orientado, coordenado e
controlado pelo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, responsvel "pela
proposio da poltica de previdncia, assistncia mdica, farmacutica e social,
bem como pela superviso dos rgos que lhe so subordinados" e das entidades a
ele vinculadas.
Observa-se que nas constituies anteriores Constituio de 1988, as regras
sobre o direito Assistncia Social se encontravam inseridas dentro do Ttulo que
versava sobre a Ordem Econmica e Social, ao lado de direitos trabalhistas e
previdencirios.

Dispositivos Constitucionais no Setor de Assistncia Social

A Constituio Federal de 1988 o marco legal para a compreenso das
transformaes e redefinies do perfil histrico da assistncia social no Pas, que a
qualifica como mais uma sub-ramificao da poltica de seguridade social. Os
princpios e diretrizes constitucionais na rea da assistncia social esto dispostos
no Captulo II, Seo IV, composto por dois artigos, o n203 e o n204. A citao
direta deste artigo e seus pargrafos nos do a dimenso mais da abrangncia
desta matria.
84

SEO IV
Da Assistncia Social
Art. 203. A assistncia social ser prestada a quem dela
necessitar, independentemente de contribuio
seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteo famlia, maternidade, infncia,
adolescncia e velhice;
II - o amparo s crianas e adolescentes carentes;
III - a promoo da integrao ao mercado de trabalho;
IV - a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de
deficincia e a promoo de sua integrao vida
comunitria;
V - a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal
pessoa portadora de deficincia e ao idoso que
comprovem no possuir meios de prover prpria
manuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme
dispuser a lei.
Art. 204. As aes governamentais na rea da assistncia
social sero realizadas com recursos do oramento da
seguridade social, previstos no art. 195, alm de outras
fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
I - descentralizao poltico-administrativa, cabendo a
coordenao e as normas gerais esfera federal e a
coordenao e a execuo dos respectivos programas s
esferas estadual e municipal, bem como a entidades
beneficentes e de assistncia social;
II - participao da populao, por meio de organizaes
representativas, na formulao das polticas e no controle
das aes em todos os nveis.

Na seo especfica para a Assistncia Social a Carta Magna define no seu
artigo n 203, os destinatrios deste segmento da ordem social. J o artigo
seguinte, de n 204, indica a fonte primria dos recursos de custeio de tais aes
bem como as diretrizes a serem adotadas na poltica de assistncia social.
Diferentes avanos podem ser identificados a partir de uma anlise especfica
das polticas relativas assistncia social. Como destaca Oliveira (2011, p.22) um
deles foi o estabelecimento da assistncia social, pela primeira vez, como poltica
pblica, no mesmo patamar da sade e da previdncia. Outro exemplo foi
criao, no mbito da assistncia social, do Benefcio de Prestao Continuada
mensal, no valor de um salrio mnimo, para idosos e portadores de deficincia que
comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno ou de t-la provida
por sua famlia.
85

Dois princpios so inovadores e de importncia relevante para o seu sucesso
no que diz respeito s aes a serem desenvolvidas neste setor, o primeiro
encontra-se no artigo n 204, alnea I, que se refere descentralizao poltico-
administrativa, o segundo, na alnea II, se refere participao da sociedade
brasileira na discusso dos temas afetos ao setor.
Durante uma palestra proferida pelo doutor em poltica social, Jos Paulo
Neto, este afirmou que:
Como componente da seguridade social, a assistncia
social medida legal e legtima que visa oferecer
segurana social aos cidados no cobertos (ou
precariamente cobertos) pelo lado contributivo da
seguridade social. A assistncia social visa livrar esses
cidados no s dos infortnios do presente, mas tambm
das incertezas do amanh, protegendo-os das
adversidades causadas por enfermidades, velhice,
abandono, desemprego, desagregao familiar, excluso
social. (NETO, 1997)

Diferente dessa viso romantizada, Aldaza Sposati, professora titular do curso
de ps-graduao em Servio Social da PUC de So Paulo, teceu uma severa crtica
a introduo da funo da assistncia social registrando seu ponto de vista em uma
publicao na Revista Brasileira de Direito Constitucional.

A introduo da funo assistncia social como poltica de
seguridade social no resultou de um processo poltico
pela ampliao do pacto social brasileiro. No ficou claro,
partida, que essa deciso geraria novas responsabilidades
pblicas e sociais para com a populao para alm das
heranas do que no era seguro social. Ou ainda que a
assistncia social como proteo social no contributiva se
estenderia para alm da relao formal de trabalho. Ou
ainda que se tratava de uma deciso poltica de
alargamento da proteo social dos brasileiros, configurada
como proteo vida e cidadania, para alm do seguro
social. Esta noo no foi devidamente incorporada. A
hegemonia do pensamento da Seguridade Social no caso
brasileiro se deu pela via bismarckiana da Previdncia
Social, isto , pelo seguro, e no pela cidadania ou pela
86
justia social. O prprio Sistema nico de Sade, o SUS,
resultou da combinao das aes de sade do antigo
INAMPS (Instituto Nacional de Assistncia Mdica da
Previdncia Social) com a Poltica Nacional de Sade
proposta para todos os brasileiros pelo Ministrio da Sade
com a anuncia da Previdncia Social, cujo projeto era o de
restringir-se, stricto sensu, ao seguro social. Em concluso,
a assistncia social foi instituda mais pelas heranas
institucionais do que pela concepo efetiva de um novo
paradigma ou novo pacto social com base na democracia e
na redistributividade. (SPOSATI, 2007, p. 446).

Seguindo a sua crtica, Sposati chama a ateno para a fragilidade do
compromisso tanto do Estado, como da Sociedade, em relao ao cumprimento do
contedo dos artigos constitucionais referentes assistncia social. O contedo
dessa poltica no est incorporado pelo campo do Direito e da Justia neste caso,
como o cidado pode garantir seus direitos? Para Sposati isso uma matria
impossvel j que a poltica de assistncia social no est configurada claramente
perante os tribunais direitos reclamveis e conseqentes responsabilidades e
obrigaes que deveriam produzir para o Estado e a Sociedade (SPOSATI, 2007,
p.446)
Para se tornar efetivamente uma poltica pblica seria necessrio que o Estado
e a prpria sociedade transcendessem a gesto humanista de solidariedade,
benemerncia e assumissem o papel de regulador e responsvel por garantir a
proteo social como uma poltica de cidadania.

IMPORTANTE
Para compreender as razes que levaram mudana do modelo de
gesto no campo da assistncia social no Brasil deve ser observada ainda a crise
fiscal do governo federal na ps-constituio de 1988 e, o desgaste das estruturas
federais incumbidas da poltica federal de assistncia social. Procure conhecer mais
sobre este pano de fundo da histria.
87

Desde sua concepo esse compromisso pareceu frgil, como foi relatado na
primeira unidade, a Constituio Federal de 5 de outubro de 1988 trazia em suas
disposies transitrias a definio de que a organizao da Seguridade Social, dos
planos de custeio e de benefcios seria apresentada pelo Poder Executivo no prazo
mximo de seis meses ao Congresso Nacional. O qual teria idntico perodo para
apreci-los, ou seja, desde 5 de outubro de 1989, o pas deveria ter dotado o
conjunto de leis regulamentadoras para a Seguridade Social, cuja implantao
progressiva deveria ter acontecido at o prazo mximo de 5 de abril de 1991.
At o prazo constitucional de 5 de abril de 1989, e logo depois desse prazo, o
Poder Executivo no havia encaminhado ao Congresso propostas de lei da
Assistncia Social. Houve algumas tentativas de instituies como a realizada pelo
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e a Universidade de Braslia (UnB),
alm do Ministrio da Previdncia, Assistncia Social (MPAS) de apresentarem uma
proposta para constituir a Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS). Apesar disto,
nenhuma delas prosperou diante do Executivo.

Criao e Regulamentao da LOAS como Garantia de
Direitos Sociais

Para estabelecer quais seriam as necessidades no campo da assistncia social a
iniciativa de legislar sobre a matria se deu em junho de 1989 quando o Legislativo
apresentou o Projeto de Lei n 3099/89, de autoria do Deputado Raimundo Bezerra
que, aps emendas e dois turnos de votao, foi aprovada pela Comisso Temtica
e aprovado pela Comisso de Finanas, em 23 de maio de 1990, posteriormente,
pelo Senado. Mas esta tentativa foi infrutfera.
Em setembro do mesmo ano, atravs da mensagem n 672/85 ao Presidente
do Senado, o Presidente da Repblica, Fernando Collor, vetou integralmente a Lei
Orgnica da Assistncia Social. Em 11 de abril de 1991, a matria voltou a ser
colocada em pauta no legislativo por iniciativa do Dep. Geraldo Alckmim Filho e
Reditrio Cassol, que reapresentam com pequenas mudanas o projeto do Dep.
Raimundo Bezerra, agora como Projeto de Lei.
88

Novo esforo foi empreendido, culminando com o 1 Seminrio Nacional de
Assistncia Social, realizado em Braslia, em 1991, por iniciativa de diferentes
entidades da categoria profissional. Da surgiu a Comisso pela LOAS, cujos
trabalhos resultaram no documento "Ponto de Vista que Defendemos", que serviu
de subsdio a um novo projeto de lei, o de n. 3154, encampado pelo Deputado
Eduardo Jorge e outros, tendo a Deputada Ftima Pelaes como relatora. Este
projeto foi ameaado por uma ao de inconstitucionalidade, por omisso, pelo
Procurador Geral da Repblica, Dr. Aristides Junqueira, pelo fato de ainda no se
ter regulamentado a poltica de Assistncia Social.
O Executivo se posicionou somente em meados de abril de 1993, na gesto do
Ministro de Bem-Estar Social, Jutahy Magalhes Jnior, articulado a um movimento
representativo da sociedade civil. Nessa poca, o Ministrio do Bem-Estar Social
promoveu encontros regionais em todo o pas para a discusso da LOAS, tendo
como base para a discusso o projeto n. 3154. Participaram desses encontros
representantes de organizaes da sociedade civil, do Poder Legislativo, servidores
e dirigentes da FLBA, integrantes da Comisso de Seguridade e Famlia da Cmara
dos Deputados, representantes do Movimento pela tica na Poltica, da Associao
Brasileira de Organizaes no overnamentais (ABONG) e do Conselho Nacional de
Segurana Alimentar. Esses encontros culminaram com a Conferncia Nacional de
Assistncia Social, realizada em junho de 1993.
Municiado com novos pontos de vista, o executivo produziu uma nova verso
da LOAS, diferente da anterior, que se referia a organizao dos rgos integrantes
do sistema de assistncia social. Com a presso de entidades e especialistas na
rea, tendo frente a vereadora Aldaza Sposati, a plenria presente referida
Conferncia se posicionou e conseguiu reverter o processo, apoiando, por
aclamao os principais pontos propostos no projeto n. 3154. A lei foi discutida,
artigo por artigo, e alguns ganhos foram conquistados.
Ao submeter o projeto de lei da LOAS ao Conselho Nacional de Seguridade
Social este foi aprovado mediante a apresentao de novas sugestes como a
reduo do limite de idade do idoso amparado pelo projeto. Porm, o ento
Ministrio do Bem-Estar Social (MBES), orientado pela equipe econmica justificou
a manuteno da idade de 70 anos ou mais por motivo de dificuldades financeiras
por que passa o pas e visando evitar repercusses de natureza tambm financeira,
no reduziu os prazos de implantao dos benefcios previstos e nem ampliou o
conceito de pobreza da referida lei.
89

Aps a apresentao, discusso e negociao de vrios projetos e emendas, a
LOAS foi sancionada pelo Presidente Itamar Franco em 7 de dezembro de 1993,
publicada no Dirio Oficial da Unio de 8 de dezembro de 1993, sem o consenso
dos rgos gestores quanto ao reordenamento ou extino das instituies
gestoras da Assistncia Social no Brasil. A histria da LOAS no termina com sua
promulgao. Pelo contrrio, a partir deste momento comea-se uma grande luta
para a sua implementao.
As ambiguidades das questes conceituais no foram esgotadas antes da
promulgao da Constituio Federal e durante o processo de discusso da LOAS.
Isso contribuiu, em grande parte, para dificultar o processo de validao e
legitimao da poltica de assistncia social como poltica claramente definida e
relacionada a outras polticas setoriais. A aprovao da LOAS pelo executivo no
deixou claro quais seriam as necessidades no campo da assistncia social.
Mesmo diante de suas deficincias, a LOAS props a introduo de mudanas
estruturais e conceituais na assistncia social pblica, transformando e criando,
atravs dela um novo cenrio com novos atores e, seguramente novas estratgias e
prticas, alm de novas relaes interinstitucionais com a sociedade.
Claro que no seria fcil reverter abordagem antes vigente na rea, em que
servios e auxlios assistenciais eram oferecidos de forma paternalista, como
ddivas ou benesses de forma descontnua. Sem maiores preocupaes com a
qualidade, na medida da disponibilidade de recursos e dos interesses polticos dos
governantes, ou de exercer o controle social sobre os grupos pobres e
marginalizados ou de obter legitimao e principalmente apoio poltico-eleitoral.
Na exposio de motivos da LOAS e nos artigos n203 e n204 da Carta Magna
ficam patentes que h uma abertura para a construo efetiva de um Estado que
zele pela ampliao dos direitos do cidado em situao de vulnerabilidade e
pobreza. A LOAS inaugura uma nova era para a assistncia social brasileira,
consignando-se enquanto Poltica Pblica. Ela prope romper com uma longa
tradio cultural e poltica. Considerando os nveis de desigualdade que o Brasil
vem acumulando nessas ltimas dcadas.
90

Com base nesta concepo, que a assistncia social configura-se como um
tipo particular de poltica social que assume duas formas: restritiva, voltada para os
segmentos populacionais em situao de pobreza extrema e ampla, que conflui
para as demais polticas sociais, contribuindo para a extenso destas polticas aos
mais necessitados e, portanto, para a modernizao da assistncia social.

Principais Elementos da Lei Orgnica da Assistncia Social
(LOAS)

A LOAS apresenta seis captulos: O Captulo I,trata das Definies e dos
Objetivos da assistncia social, que so os mesmos previstos na Constituio
Federal e referem-se basicamente proteo, famlia, infncia, adolescncia e
velhice, habilitao e reabilitao da pessoa portadora de deficincia.
A unidade 2 trata dos Princpios e Diretrizes. Estabelece como princpios
fundamentais a universalizao, a dignidade e a autonomia. Como diretrizes
essenciais, a LOAS prev a descentralizao, o comando nico em cada esfera de
governo e a participao da populao na formulao das polticas no controle das
aes na rea da assistncia social. Fica clara, neste ponto, a primazia e a
responsabilidade do Estado na conduo da poltica de Assistncia Social em cada
esfera de governo.
A unidade 3 trata da Organizao e da Gesto da Assistncia Social. Com o
advento da Lei 10.683 de 28 de maio de 2003, que instituiu o Ministrio da
Previdncia Social e Ministrio do Desenvolvimento Social, Combate Fome, este
passou a ser a instncia responsvel pela Poltica Nacional de Assistncia Social,
no o Ministrio do Bem-Estar Social conforme determinava o pargrafo nico do
artigo 6 da LOAS. Trata das normas gerais para o funcionamento das entidades e
organizaes de assistncia social.
A unidade 4 trata dos Benefcios, Servios, Programas e Projetos de Assistncia
Social. Entre os benefcios, temos o de prestao continuada, que compreende um
salrio mnimo de benefcio mensal ao portador de deficincia e ao idoso que
comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno ou de t-la provida
por sua famlia.
91

Vinculado ao Ministrio da Previdncia Social e Ministrio do
Desenvolvimento Social, Combate Fome, est o Conselho Nacional de Assistncia
Social (CNAS), instncia deliberativa, responsvel pela Poltica Nacional de
Assistncia Social, composto por representantes governamentais e da sociedade
civil, conforme artigo n 17 da LOAS.
A unidade 5, trata da questo do Financiamento da Assistncia Social, que
dever contar com recursos da Unio, dos Estados e dos Municpios. Cabe ao rgo
da administrao federal, responsvel pela poltica nacional de assistncia social,
gerir o Fundo Nacional da Assistncia Social (FNAS), sob orientao e controle do
CNAS.
A unidade, 6 trata das Disposies Gerais e Transitrias, relacionadas
diretamente com o reordenamento dos rgos de assistncia social em mbito
federal para a implantao da lei.
A LOAS deixa claro que a Assistncia Social direito do cidado e dever do
Estado, pois se trata de uma poltica de seguridade social no contributiva, que
deve prover os mnimos sociais atravs de um conjunto integrado de aes de
iniciativa pblica e da sociedade, para garantir o atendimento s necessidades
bsicas.
O debate sobre o fracasso, o sucesso das polticas de combate pobreza e
excluso social implementadas no Brasil nos anos 1990, tem girado basicamente
em torno de dois polos: o polo que defende o acesso universal s polticas sociais
garantidas pela Constituio Federal de 1988 e o polo que defende a focalizao
das polticas sociais nas camadas mais pobres da populao em torno de
programas sociais estritamente bsicos, na esfera da sade, da educao, da renda
e da assistncia social.
De acordo com a primeira abordagem, a Constituio de 1988 trouxe tona a
ideia de poltica social como instrumento de incluso social, atravs de polticas
universalistas e de extenso de direitos sociais s camadas mais pobres da
populao.
92

J o principal argumento da abordagem focalizadora aponta para a escassez
de recursos oramentrios para a implementao de polticas sociais universais, o
que impe aos governos, em suas diversas instncias, promover a focalizao do
gasto pblico nos segmentos da populao considerados os mais pobres e
vulnerveis (mulheres chefes de famlia, trabalhadores pouco qualificados,
adolescentes e crianas em situao de risco social, idosos e portadores de
necessidades especiais sem renda etc.), de acordo com critrios tcnicos e polticos
previamente estabelecidos.

Como os recursos so escassos, a determinao do grau de
universalizao ou focalizao est diretamente
relacionada definio de prioridades por parte do Estado.
Dado o volume de recursos, quanto mais universal for o
sistema, menor a parcela de recursos destinada aos grupos
mais pobres da populao. (...) Em outras palavras, dado o
volume de recursos, quanto mais focalizados forem os
gastos sociais do governo, quanto mais direcionados para
os grupos de renda mais baixa, maior o efeito desses gastos
na reduo do grau de desigualdade na distribuio da
renda e na diminuio da pobreza no pas. (CAMARGO,
2003, p. 118

Outra argumentao recorrentemente usada pelos defensores de estratgias
focalizadoras em polticas sociais, a de que o Brasil investe muitos recursos,
quando comparado com outros pases, em reas que no atendem
especificamente populao mais pobre do pas, como na educao pblica
universitria, conforme assinalado por Pinheiro (2003):

Assim, o gasto por aluno no ensino bsico no Brasil
metade daquele do Chile, 1/3 do da Coria e 1/5 da mdia
dos pases da OCDE, o que faz com que o ensino pblico no
ciclo bsico seja pior no Brasil do que nesses pases. Isso,
naturalmente, d uma enorme vantagem no vestibular e,
portanto, no acesso ao ensino universitrio pblico e
depois ao mercado de trabalho, aos alunos que freqentam
as escolas privadas onde o gasto por aluno e a qualidade
do ensino so mais elevados. J no ensino universitrio,
porm, o gasto pblico por aluno no Brasil semelhante ao
dos pases da OCDE e superior ao do Chile e da Coria do
93

Sul. E no Brasil o ensino universitrio pblico inteiramente
gratuito, ao passo que at em pases comunistas, como a
China, o governo cobra dos alunos universitrios parte do
custo de sua educao. Assim, o gasto pblico em
educao no Brasil, que deveria ser um instrumento de
reduo das desigualdades sociais, de fato um
instrumento que em grande medida ajuda a acentuar essas
desigualdades. (PINHEIRO, 2003, p. 43).

Estes dois argumentos, a escassez de recursos do Estado para a promoo de
polticas sociais de cunho universal e o uso inadequado dos recursos disponveis,
notadamente em reas que no alcanam a populao mais pobre, tm sido
usados constantemente para justificar uma maior focalizao das aes do Estado,
especificamente aquelas que procuram reduzir a pobreza e a excluso social. Nesse
sentido o argumento de que polticas focalizadas, alm de necessrias, tendo em
vista a escassez de recursos, tem maior impacto e so mais eficazes.
Esse debate entre a focalizao e a universalizao das polticas sociais no
Brasil perpassou todo o governo Fernando Henrique Cardoso, sendo a questo dos
empecilhos a uma maior eficcia e eficincia das polticas sociais no Brasil com o
objetivo de torn-las instrumentos capazes de auxiliar na reduo da pobreza no
pas.
No se pode esquecer a opo feita pela sociedade brasileira, atravs da
Constituio de 1988, de que educao, sade, previdncia e assistncia social so
direitos de todo cidados brasileiros, no podendo haver, portanto, restries na
oferta desses benefcios ou servios sob argumentos de falta de recursos
financeiros. Ao contrrio, dada ainda a situao de fome e pobreza extrema em que
se encontram milhes de brasileiros, faz-se necessrio discutir, com a profundidade
necessria, quais mecanismos so possveis e viveis para que se ampliem as fontes
e o volume de recursos necessrios para dar conta da demanda social hoje
existente.
O momento atual caracteriza-se pela existncia de um esforo de
reconceituao e busca de identidade da assistncia social, pelo desenvolvimento
do processo de implantao das estruturas pblicas que compem o sistema
descentralizado e participativo e pela construo das relaes inter-organizacionais
e intergovernamentais que devem oper-lo.
94

SPOSATI, Aldaza. Assistncia Social: de Ao Individual a Direito
Social. Revista Brasileira de Direito Constitucional (RBDC), n. 10 jul./dez. 2007
TEIXEIRA, A. Do seguro seguridade: a metamorfose inconclusa do sistema
previdencirio brasileiro. Rio de Janeiro: UFRJ-IEI, 1991.
VIANNA, Maria Lcia Texeira Weneck Vianna. A Americanizao Perversa da
seguridade social no Brasil: estratgias de bem estar e as polticas pblicas. Rio
de Janeiro: Revan: UCAN, IUPERJ, 1998.

HORA DE SE AVALIAR!

95

Exerccios Unidade 4

1 questo: O iderio democrtico e descentralizador incluiu na Constituio
Federal, como diretrizes de organizao dessa rea, a descentralizao poltico-
administrativa e a participao da populao. Dessas diretrizes resultou uma ampla
reorganizao institucional da assistncia social no pas com base na Lei federal n
8.742, de dezembro de 1993. Essa lei federal de 1993 criou
______________________:
a) a LOAS.
b) o INSS.
c) o Convnio Mdico Hospitalar.
d) a SUAS.
e) o SUS.

2 questo: Desde 1988, diferentes avanos podem ser identificados a partir de
uma anlise especfica das polticas relativas assistncia social. Como destaca
Oliveira (2011, p.22) um deles foi:
a) participao da populao nas polticas e na organizao dos servios,
estabelecendo novos mecanismos de gesto.
b) universalizao da sade, j iniciada pelo INAMPS em 1985.
c) descentralizao com direo nica de cada esfera de governo.
c) justia social fundada na solidariedade, em uma comunidade politicamente
inclusiva.
e) o estabelecimento da assistncia social, pela primeira vez, como poltica pblica
no mesmo patamar da sade e da previdncia.

3 questo: Ainda no sculo XX, duas ditaduras presidiram arrancadas em direo
ao capitalismo, legislando sobre direitos sociais; uma privilegiou lealdades
segmentadas, concedeu voz a alguns e concedeu a sada a pouqussimos; a outra
difundiu a sada, calou a voz de muitos e arrefeceu a lealdade. O sistema de
proteo real existente, mesmo com a revoluo operada pela Constituio
democrtica de 1988, conseqncia de tais processos. (VIANNA, 1998)
96

Com base no fragmento do texto aqui citado e na trajetria da poltica de
Seguridade Social correto afirmar que:
a) a assistncia social foi universalizada durante os dois perodos de governo militar
no Brasil. A maior parte dos cidados recebeu benefcios de polticas nesta esfera.
b) a Constituio de 1988 representou uma regresso no campo da assistncia
social.
c) a poltica social durante primeiro perodo militar teve uma grande evoluo
graas crise do capitalismo.
d) a poltica social no perodo do segundo governo militar teve poucos gastos e
evoluiu em dimenses nunca experimentadas antes.
e) o sistema de proteo social erigido na Constituio de 1988 foi um marco
evolutivo no sistema de proteo social brasileiro.

4 questo: Sobre a Lei Orgnica da Assistente Social (LOAS) correto afirmar que:
a) se tratou de um projeto elaborado apenas por membros do governo, sem a
participao da sociedade civil.
b) foi elaborado por representantes de diferentes setores da sociedade.
c) se tratou de um projeto elaborado apenas por membros da sociedade civil.
d) foi uma medida provisria.
e) foi uma medida cautelar.

5 questo: Sobre a Lei Orgnica da Assistente Social LOAS- correto afirmar que:
a) compete ao Ministrio da Sade responder pela concesso e manuteno de
benefcios de prestao continuada da constituio Federal, executar os projetos
de enfrentamento da pobreza, incluindo a parceria com organizaes da sociedade
civil.
b) compete ao rgo de Segurana Pblica a coordenao da Poltica Nacional de
Assistncia Social, elaborar e submeter ao SUS a poltica do LOAS.
c) compete ao rgo da Administrao Pblica Federal responsvel pela
coordenao da Poltica Nacional de Assistncia Social, elaborar e submeter ao
Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS os programas anuais e plurianuais
de aplicao dos recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social FNAS.
97

d) compete aos rgos municipais coordenao da Poltica Nacional de
Assistncia Social, elaborar e submeter ao Conselho Nacional de Assistncia Social
CNAS os programas anuais e plurianuais de aplicao dos recursos do Fundo
Nacional de Assistncia Social FNAS.
e)todas as alternativas esto incorretas.

6 questo: O direito as polticas de assistncia social so de natureza no
contributiva. Em que trecho da Constituio Federal est essa caracterstica citada?
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
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__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
98

99

Consideraes finais

Caro (a) Aluno (a), chegamos ao final dos estudos de Formao Scio-histrica
do Brasil.
Ao longo das quatro unidades de estudo, voc teve contato com a anlise de
aspectos econmicos, sociais, culturais e polticos do Brasil. Tambm discutiu nos
fruns temas relacionados disciplina e pde tambm ter acesso a discusses
sobre vrias questes historiogrficas. Tambm teve acesso a indicaes
bibliogrficas que certamente podero enriquecer seu arcabouo terico a
respeito da Histria do Brasil, complementando os estudos das disciplinas ligadas
ao assunto.
A Universo Virtual o (a) parabeniza por ter concludo seus estudos,
aumentando sua bagagem com conhecimentos e habilidades que iro benefici-lo
(a) por toda a vida.
Mas a aprendizagem no para por aqui. Mantenha o hbito de ler, atualize-a
sempre e no se esquea de praticar o que foi aprendido.

Sucesso!
100

101

Conhecendo a autora

Catia Couto Costa
graduada em Cincias Scias (UFF), especialista em Cincia Poltica (IUPERJ).
Atua como professora h dez anos na Universidade Salgado de Oliveira no curso de
Histria, Geografia e Administrao, nas disciplinas de Cincia Poltica,
Fundamentos das Cincias Sociais e Humanas I e II, Antropologia Cultural, Recursos
Tecnolgicos na Educao e tica empresarial.
Alm de publicaes em Anais de Iniciao Cientfica da Universidade Federal
Fluminense (UFF), nos anos de 1998, 1999 e 2000; tambm coautora do livro,
Agncias Reguladoras: Reforma do Estado no Brasil, inovao e continuidade no
sistema poltico-institucional, junto com o Presidente do Conselho Nacional de
Educao, Dr. Edson de Oliveira Nunes et al.
Outro trabalho publicado a recenso de: OLIVEIRA, Marcos Marques. Os
empresrios da educao e o sindicalismo patronal. Bragana Paulista: Editora da
Universidade So Francisco, 2002, 190p. Revista Brasileira de Educao. N.26 Rio
de Janeiro May/Aug. 2004.
102

103

Referncias

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UFRJ-IEI, 1990. (Texto para discusso n. 228).
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Constitucionais n 1/92 a 44/2004 e pelas Emendas Constitucionais de Reviso n 1 a
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106

107
A
nexos
108

Gabaritos

Unidade 1

1-a
2-d
3-c
4-b
5-a
6- Todas as aes esto previstas no artigo 194 da pela Lei 8.212/91. So elas:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade, equivalncia dos benefcios, servios s populaes urbanas e
rurais;
III - seletividade, distributividade na prestao dos benefcios e servios;
IV - irredutibilidade do valor dos benefcios;
V - equidade na forma de participao no custeio;
VI - diversidade da base de financiamento;
VII - carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto
quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos
aposentados e do Governo nos rgos colegiados.

Unidade 2

1-a
2-a
3-a
4-d
5-a
6-Esses fatores podem ser definidos como:
(1) no conceito de sade equacionado com as aes econmicas e sociais;
(2) responsabilidade do Estado de assegurar o direito universal e igualitrio do
cidado sade;
(3) o discernimento de um modelo de sade o Sistema nico de Sade (SUS)
consagrando a sade como direito de todos e dever do Estado. Alm disso,
integrou os setores pblico e privado. Estes mesmos princpios e diretrizes se
estenderam s Constituies Estaduais e Leis Orgnicas municipais ps 1988.
109

Unidade 3

1-e
2-a
3-e
4-e
5-e
6- Na viso de Fleury e Vianna (1994 e 1998), um dos problemas do desenho
institucional da Seguridade Social no Brasil e, consequentemente, o desenho da
Previdncia Social foi o fato de suas linhas mestras serem desenvolvidas com base
nas presses de grupos especficos, e no de uma iniciativa estatal, desprovida de
carter e interesses polticos.

Unidade 4

1-a
2-e
3-e
4-b
5-c
6- No artigo 203 inscreve-se A assistncia social ser prestada a quem dela
necessitar, independentemente de contribuio seguridade social, neste trecho
percebemos que basta haver necessidade para o cidado ter direito ao acesso s
aes da assistncia social. Seguindo a esta caracterstica, no artigo 204 cita que as
aes governamentais na rea da assistncia social sero realizadas com recursos
do oramento da seguridade social e no com base na contribuio de
trabalhadores e empregadores como o caso da Previdncia Social.

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