Universidade de Braslia

Departamento de Economia






ANA LAURA SOUSA E CUSTDIO






O IMPACTO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF) SOBRE O
ENDIVIDAMENTO DOS ESTADOS BRASILEIROS (2000-2010)











Braslia DF
2014

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Universidade de Braslia
Departamento de Economia





ANA LAURA SOUSA E CUSTDIO




O IMPACTO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF) SOBRE O
ENDIVIDAMENTO DOS ESTADOS BRASILEIROS (2000-2010)






Monografia apresentada ao Departamento
de Economia da Universidade de Braslia
(UnB) como requisito parcial obteno
do grau de Bacharel em Cincias
Econmicas.




Orientador: Vander Mendes Lucas


Braslia DF
2014
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Universidade de Braslia
Departamento de Economia



ANA LAURA SOUSA E CUSTDIO


O IMPACTO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF) SOBRE O
ENDIVIDAMENTO DOS ESTADOS BRASILEIROS (2000-2010)



Monografia apresentada ao Departamento
de Economia da Universidade de Braslia
(UnB) como requisito parcial obteno
do grau de Bacharel em Cincias
Econmicas.



Aprovada em ___ de ___________ de 2014


BANCA EXAMINADORA:




Braslia DF
2014
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5



AGRADECIMENTOS

Agradeo, primeiramente, a minha famlia, por ser to maravilhosa e estar
sempre me apoiando e me dando tanto amor e carinho ao longo da minha vida.
Essa conquista nossa.
Universidade de Braslia, por me proporcionar a oportunidade de cursar a
Graduao em Cincias Econmicas.
Ao Prof. Vander Mendes Lucas, por ser sempre prestativo e pela orientao
concedida.
Ao meu namorado Lucas, por ser sempre to paciente, amvel e
companheiro. Um pedacinho desse diploma seu.
famlia do Lucas, por ter sido durante esses ltimos 5 anos a melhor
segunda famlia que algum pode ter.

6



RESUMO

Muitos pases na dcada de 1990 reformularam suas instituies
oramentrias com o objetivo de conter os desajustes fiscais provenientes dos
dficits excessivos e do endividamento pblico. No caso do Brasil, a Lei de
Responsabilidade Fiscal, LRF, criada no ano 2000, foi a principal ferramenta
adotada para conter a crise fiscal que se desencadeou nesse perodo. Nesse
sentido, o objetivo deste trabalho analisar o impacto que essa lei teve sobre o
endividamento dos estados brasileiros, visto que estes eram os entes mais
socorridos pela Unio naquele momento. Para tanto, foi desenvolvido um modelo
economtrico, utilizando dados em painis, para analisar se a LRF impactou
negativamente e de maneira significante o grau de endividamento no perodo de
2000 a 2010. As concluses apontaram a LRF como um instrumento eficaz na
conteno da dvida pblica, o que sugere que a m administrao dos recursos por
parte dos estados era proveniente de uma cultura flexvel com relao ao
endividamento.
Palavras chave: Lei de Responsabilidade Fiscal; Endividamento Pblico;
Indicadores Fiscais; Finanas Estaduais; Dados em Painis.




7



ABSTRACT

Many countries in the 1990s have reformed their budget institutions with the
purpose of containing fiscal imbalances from excessive deficits and public debt. In
the case of Brazil, the Fiscal Responsibility Law, LRF, created in 2000, was the main
tool adopted to contain the fiscal crisis that began in this period. In this sense, the
aim of this paper is to analyze the impact this law has had on the indebtedness of
Brazilian states, as these were the most loved rescued by the Union at that time. For
this purpose, an econometric model was developed using panel data to analyze
whether the LRF negatively impacted and the degree of indebtedness significantly on
the period 2000-2010. Findings indicated the LRF as an effective tool in curbing
public debt, suggesting that mismanagement of resources by states came from a
flexible culture with respect to indebtedness.

Keywords: Fiscal Responsibility Law; Public Debt; Fiscal Indicators; State Finance;
Panel Data.
8



SUMRIO

1. INTRODUO ........................................................................................................ 9

2. LRF: CONTEXTO HISTRICO, EMBASAMENTO TERICO E
IMPLEMENTAO ................................................................................................... 11
2.1 O FEDERALISMO FISCAL E O ENDIVIDAMENTO PR-LRF ........................ 11
2.2 EMBASAMENTO TERICO: MODELOS E INSTITUIES
ORAMENTRIAS ................................................................................................ 14
2.3 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ........................................................ 17

3. EVOLUO DO ENDIVIDAMENTO E DE OUTRAS FINANAS ESTADUAIS ... 20
3.1 REGIO NORTE .............................................................................................. 23
3.2 REGIO CENTRO OESTE .............................................................................. 26
3.3. REGIO SUDESTE ........................................................................................ 29
3.3.4 REGIO SUL ................................................................................................ 32
3.5 REGIO NORDESTE ...................................................................................... 35

4. PESQUISAS ANTERIORES ................................................................................. 38

5. METODOLOGIA .................................................................................................... 41
5.1 ANLISE DE DADOS ...................................................................................... 41
5.2 EXERCCIO ECONOMTRICO ....................................................................... 42
5.3 RESULTADOS ................................................................................................. 46

6. CONCLUSO ........................................................................................................ 50

9



1. INTRODUO

A Constituio Federal de 1988 regulamentou no Brasil um processo de
descentralizao poltica e fiscal, o que conferiu aos estados e municpios maior
autonomia e responsabilidade na proviso de bens e servios para a sociedade. Isso
foi possvel, sobretudo graas instituio das transferncias constitucionais, que
determinaram o repasse de recursos da Unio para os entes subnacionais
No entanto, Giambiagi (2005) indica que a experincia do federalismo fiscal
vivida em muitos pases em desenvolvimento sugere que os governos subnacionais
podem agravar o equilbrio fiscal. Isso porque a autonomia dada aos estados e
municpios no est acompanhada do nus da responsabilidade fiscal, o que acaba
gerando um desequilbrio oramentrio e desgaste das finanas pblicas.
Alm disso, quanto maior a descentralizao dos gastos mais difcil se torna
seu controle. Assim, por mais que o Governo Federal se empenhe em manter suas
finanas ajustadas e realizar supervits, o ajuste fiscal pode ficar comprometido se
os outros entes federativos utilizarem seus recursos de forma irresponsvel.
Esse cenrio fez com que o incio da dcada de 1990 ficasse caracterizado
pelo aumento do endividamento pblico e pela dificuldade em amarrar as polticas
econmicas do Plano Real ao equilbrio oramentrio. Alm disso, para socorrer os
estados, o Governo Federal refinanciava a dvida dos entes subnacionais
frequentemente, o que levava a um comportamento ainda mais imprudente por parte
deles e aumentava o descontrole fiscal.
Em meio a essa crise, em 4 de maio de 2000 foi criada a Lei Complementar
n 101, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), com o objetivo
de organizar as finanas dos governos federal, estadual e municipal. A lei possui
como objetivo central a gesto fiscal com ao planejada e transparente, prevenindo
os riscos e corrigindo desvios. A LRF fixou limites para algumas despesas, como,
por exemplo, as despesas com pessoal, alm de limites para as dvidas pblicas de
estados e municpios.
10



Por mais que os princpios da lei sejam claros, no possvel prever se
conseguiram ser atingidos na prtica e levaram de fato ao equilbrio fiscal. Dessa
forma, diversos estudos j foram realizados com o objetivo de entender como
evoluram as finanas pblicas desde ento e se a LRF cumpriu com o que
prometia.
Contudo, os trabalhos mais recentes acerca dos efeitos da LRF, em sua
maioria, referem-se evoluo de algumas categorias especficas de despesas e ao
comportamento do endividamento em municpios. Surge, ento, o interesse de
estudar o impacto da lei sobre o endividamento nos estados, procurando identificar
se a melhora desta varivel foi possvel realmente graas criao de uma nova
regra fiscal ou est ligada a outros fatores.
Assim, o objetivo central deste trabalho tentar esclarecer, quantitativamente,
o impacto da LRF sobre o endividamento dos estados brasileiros, mostrando se a lei
foi uma varivel significativa capaz de afetar negativamente este endividamento.
Para responder a essa questo ser necessrio abordar tambm outras variveis
apontadas pela literatura como determinantes da dvida pblica.
Este estudo est estruturado em quatro sees, alm desta introduo. Na
segunda seo, temos uma abordagem terica da LRF, apontando o federalismo
fiscal como parte importante da causa no processo de formao da dvida pblica e
explorando tambm as instituies oramentrias que serviram de inspirao para a
criao da nossa regra fiscal. A terceira seo se dedica a fazer um estudo da
evoluo de algumas variveis fiscais nas regies brasileiras no perodo de 2000 a
2010, dando um destaque especial ao endividamento e abordando os estados que
estavam em situao mais alarmante pr-LRF e aqueles que conseguiram atingir
com mais sucesso o equilbrio oramentrio. A quarta seo explicita as principais
pesquisas quantitativas relacionadas aos resultados fiscais decorrentes da
implementao, as quais declaram, na maioria dos casos, a efetividade da lei. Na
quinta seo so apresentados os procedimentos metodolgicos deste estudo e os
resultados obtidos. Por fim, na sexta seo temos as concluses do trabalho e
algumas consideraes finais.

11



2. LRF: CONTEXTO HISTRICO, EMBASAMENTO TERICO E
IMPLEMENTAO

2.1 O FEDERALISMO FISCAL E O ENDIVIDAMENTO PR-LRF

A descentralizao fiscal, ou federalismo fiscal, ganhou mais ateno a partir
da dcada de 1980, mas foi a partir da dcada de 1990 que acabou se tornando um
tema bastante discutido (TANZI, 1995). Essa descentralizao fruto da prpria
descentralizao poltica, caracterizada pela forma federativa de Estado, que
confere maior autonomia e responsabilidade aos governos locais.
Em Oates (1972) temos que o principal objetivo da descentralizao fazer
com que os entes subnacionais sejam capazes de atender melhor as demandas dos
cidados, visto que esto mais prximos e so mais sensveis as suas
necessidades. Para o mesmo autor, o governo central deve ter como
responsabilidade a estabilidade macroeconmica e a redistribuio de renda,
enquanto os governos locais devem fornecer os bens e servios cujo consumo
ocorre dentro de sua jurisdio.
Giambiagi e Rigolon (1999) dialogam nesse mesmo sentido quando afirmam
que a centralizao ineficiente, pois o governo central, de maneira geral, oferece
uma cesta de bens pblicos inadequada para as preferncias dos habitantes de
regies particulares. Como as necessidades so definidas geograficamente, de se
esperar que os governos subnacionais sejam capazes de orientar melhor a proviso
dos bens pblicos.
Contudo, por mais que o modelo descentralizado tenha suas vantagens,
muitas vezes pode levar a uma poltica fiscal ineficiente. Giambiagi e Rigolon (1999)
afirmam que muitas vezes os governos subnacionais podem contribuir para agravar
problemas macroeconmicos. Isso porque os governos locais so incentivados a
produzir dficits e transferi-los aos para o governo central. H a crena de que, em
ltima instncia, o Governo Central pode assegurar a solvncia dos governos Alm
disso, vrios agentes estaro dispostos a emprestar, visto que existe uma garantia
implcita ou explcita do Governo Central.
12



Giuberti (2005) corrobora com a ideia apresentada acima quando menciona
que quando o federalismo fiscal e o sistema federativo de governo esto presentes
na mesma economia podem levar a uma piora no dficit fiscal de duas formas: i) via
descentralizao da proviso de bens e servios; e ii) por meio de transferncia de
recursos do Governo Central para os governos locais.
No caso do Brasil, o federalismo fiscal se fortaleceu com a promulgao da
Constituio Federal de 1988, que definiu que o Governo Central deveria transferir
parte substancial de sua receita tributria para os estados e municpios e
institucionalizou maior autonomia a essas unidades da federao.
A partir da carta, os estados e municpios passaram a figurar como membros
efetivos da federao, com direitos e deveres, assumindo importncia na proviso
de bens e servios para a sociedade. Contudo, essa transferncia de recursos da
Unio fez com que ela tivesse menor controle das atividades desempenhadas pelos
governos locais, o que reduziu sua capacidade de manobra fiscal. Quanto mais
descentralizado, mais difcil ser o controle por parte da Unio.
Giuberti (2005) afirma que o aumento das atribuies dos entes subnacionais
aumentou tambm a responsabilidade destes com relao prestao de servios
pblicos, sem contrapartida de receita prpria e, o que desencadeou um processo
de maior dependncia com relao s transferncias vindas da Unio. Quando o
Governo Federal socorre Estados e Municpios fica claro que os custos do
endividamento no so arcados pelo prprio ente que o gerou, mas, sim, dividido
entre todos. A no internalizao desses custos gera incentivos para maiores gastos
e endividamentos.
Pode-se entender, dessa forma, que a descentralizao fiscal colaborou com
o processo de endividamento na dcada de 1990 e imps dificuldades ao processo
de estabilizao econmica do pas.
Segundo Silva e Sousa (2002), alm do federalismo fiscal, outro fator que
impulsionou um comportamento irresponsvel com relao s finanas pblicas foi a
abertura que a Unio deu aos outros entes federativos quando mostrou-se ineficaz
13



no controle da dvida, pois os limites adotados eram bastante flexveis, no
determinando restries ou penalidades.
Alm das transferncias constitucionais e da falta de controle da Unio, o
Plano Real apontando pela literatura como o vilo do endividamento pblico no
Brasil. Silva e Sousa (2002) abordam que a estabilizao econmica trazida pelo
Plano Real e caracterizada pela reduo das taxas de inflao, afetou diretamente
as finanas dos governos locais. Isso ocorreu porque a arrecadao era indexada e
o fim da corroso inflacionria das despesas nominais aumentou os gastos reais,
ampliando, assim, a deteriorao financeira.
Para Almeida (1996) o Plano Real pode ser considerado o principal
responsvel pela crise das finanas estaduais, pois o xito do plano de estabilizao
exps a fragilidade do padro de financiamento dos gastos pblicos,
impossibilitando a corroso inflacionria dos gastos reais, enquanto as elevadas
taxas de juros reais associadas ao controle da inflao contriburam para a trajetria
explosiva da dvida pblica, sobretudo a interna.
Em 1997, ao analisar a situao crtica dos governos locais, principalmente
dos estados, a Unio se viu obrigada a renegociar as dvidas. A Lei 9.496/97
constituiu a base do processo de federalizao da dvida e definiu um programa de
ajuste fiscal por meio da instituio de metas. O governo federal assumiu a quitao
dos dbitos dos estados e municpios (dvidas mobilirias, dvidas contratuais e
obrigaes junto aos bancos) e, para tanto, emitiu ttulos cujo valor montava cerca
de R$ 101,9 bilhes
1
.
Essa situao preocupante mobilizou o governo federal, que fez um acordo
com o FMI a fim de obter ajuda financeira. O acordo previa a liberao de 42 bilhes
de dlares, alm de algumas medidas restritivas, tais como micro desvalorizaes
cambiais e ajuste fiscal baseado em metas de supervits primrios.
O Governo Federal, empenhado em cumprir as metas estabelecidas no
acordo com o FMI, percebeu que era necessrio assegurar a mudana de
comportamento por parte dos entes subnacionais. Para tanto, investiu em uma

1
Dados extrados de Relatrio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
14



reforma institucional que pudesse administrar o endividamento, os gastos, o
planejamento, a transparncia e as responsabilidades dos entes subnacionais no
mbito fiscal. Dessa forma, para promover a disciplina fiscal em todos os entes da
federao, esse processo culminou na criao da LRF.
Tivemos, a partir desse momento, uma evoluo institucional importante no
cenrio fiscal brasileiro. At ento, no havia um instrumento capaz de agregar a
organizao do oramento pblico disciplina fiscal. Contudo, a criao da nossa lei
oramentria no , em si, uma inovao, visto que buscou inspirao em alguns
modelos estrangeiros.

2.2 EMBASAMENTO TERICO: MODELOS E INSTITUIES ORAMENTRIAS

Desde o incio da dcada de 90 diversos pases desenvolvidos adotaram
mecanismos importantes com relao gesto e planejamento fiscal, objetivando
evitar a utilizao irresponsvel dos recursos financeiros.
As experincias bem sucedidas desencadearam um processo de restrio
fiscal por parte das novas polticas pblicas adotadas nos pases da Amrica Latina.
Leis foram criadas com o objetivo de reforar as instituies oramentrias para que
se pudesse atingir a disciplina fiscal desejada.
Nascimento (2011) apresenta alguns modelos que podem ser citados como
exemplos de regras fiscais que influenciaram a criao e implementao da LRF,
tais como: i) o Fiscal Transparency, adotado pelo Fundo Monetrio Internacional
(FMI), o Tratado de Maastrich, assinado pelos pases da Unio Europia, em 1992,
o Fiscal Responsibility Act (FRA), adotado na Nova Zelndia, em 1994, e o Budget
Enforcement Act (BEA) criado nos Estados Unidos, em 1990.
Os princpios e normas adotados pelo FMI possuem como principais
caractersticas: i) a transparncia dos atos, visando uma gesto pblica bem definida
e divulgada ao pblico; ii) o planejamento oramentrio, especificando os objetivos
da poltica fiscal adotada; e iii) a publicidade, prestao das contas e relatrios
fiscais, sendo que as contas fiscais devem ser apresentadas ao pblico e ao poder
Legislativo periodicamente.
15



No caso da Comunidade Econmica Europia (CEE), criada por diversos
pases europeus e celebrada por meio do Tratado de Maastrich, foram adotadas
algumas diretrizes importantes no mbito da poltica fiscal, pois definiu critrios para
verificao da sustentao financeira de cada governo, estabeleceu que os estados
membros poderiam definir suas polticas com relativa independncia e determinou
que houvessem metas com relao dvida pblica e punies para os desvios.
O modelo americano, BEA, dialoga no mesmo sentido quando define que
para uma gesto eficiente dos recursos pblicos necessrio a definio de metas
de supervit e mecanismos de controle de gastos. O sistema funciona por meio da
compensao oramentria: qualquer ato que provoque aumento de despesas deve
ser compensado por meio da reduo em outras despesas ou aumento de receitas.
Contudo, de maneira divergente, na Nova Zelndia, o FRA no aposta em um
planejamento oramentrio baseado em metas e aponta que boa gesto dos
recursos pblicos consequncia da transparncia cobrada do poder Executivo, que
possui liberdade para orar e gastar. Como complemento, aponta princpios de
gesto fiscal responsvel, que buscam reduzir a dvida pblica a nveis prudentes e
gerenciar possveis riscos e imprevistos fiscais.
Em Alesina et al. (1999), literatura terica que discute as instituies
oramentrias, as principais caractersticas de um regime fiscal ideal se assemelham
bastante s normas adotadas pelos pases desenvolvidos mencionados e,
consequentemente, LRF. Segundo os autores, h trs regras principais para uma
gesto oramentria de qualidade: 1) leis ou regras que estabeleam um oramento
equilibrado e promovam restries e metas ex-ante, como restries ao
endividamento e controle de gastos, consistentes com o programa macroeconmico
adotado, e controle e contabilizao ex-post; 2) regras hierrquicas, que atribuam
maiores prerrogativas ao governo em relao ao poder legislativo na fase de
aprovao do oramento. No caso de negociaes do oramento dentro do prprio
governo, procedimento hierrquico seria aquele em que um ministro, normalmente o
Ministro da Fazenda, teria maior poder, ou poder de veto, sobre o gasto de outros
ministros; 3) transparncia nos procedimentos, pois mesmo as leis fiscais mais
rigorosas podem ser burladas quando no h um planejamento oramentrio
inteligvel e a situao aparente no corresponde realidade. preciso que a
16



transparncia seja regulamentada, pois os polticos no possuem incentivos para
elaborar um oramento mais transparente.
Em Webb (2004) tambm realizado um estudo com relao s instituies
oramentrias que corrobora com as ideias de gesto mencionadas anteriormente.
O autor discute as leis de responsabilidade fiscal na Amrica Latina, principalmente
no que tange aos princpios que disciplinam as finanas dos entes subnacionais. Ele
divide as medidas que devem ser adotadas por todos os entes federativos e aquelas
que devem ser adotadas apenas pelos entes subnacionais. Em caso de medidas ex-
ante, todos os entes federativos devem adotar um teto para a dvida pblica e metas
para o dficit, alm de restries sobre emprstimos internacionais. Para os entes
subnacionais deve haver regulao dos emprstimos que eles podem captar
baseada em suas capacidades fiscais. Em caso de medidas ex-post, todos os entes
federativos devem adotar as seguintes medidas: i) deve haver uma limitao dos
financiamentos do Banco Central; ii) no deve haver nenhuma ajuda (do governo
federal ou de comunidade internacional) ou dvida contrada sem a condicionalidade
adequada; e iii) a publicao dos resultados fiscais deve ser detalhada. Alm disso,
o governo central no deve arcar com as dvidas contradas pelos entes nacionais e
no pode realizar transferncias para o pagamento de servios da dvida.
Por fim, o estudo realizado por Inman (1996) tambm vai ao encontro das
normas implementadas pela LRF. Seu trabalho estabelece algumas caractersticas
que podem ser consideradas inerentes s leis oramentrias consideradas fortes,
tais como: i) deve contar com um rgo independente, como, por exemplo, um
tribunal de contas, que seja responsvel por garantir o enforcement; e ii) devem ser
aplicadas penas caso a lei seja descumprida, e o acesso a ele deve ser aberto, ou
seja, qualquer cidado est apto a cobrar o cumprimento da lei.

17



2.3 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Como j explicitado anteriormente, a LRF, lei complementar criada atendendo
ao disposto no art. 163 da Constituio Federal, foi implementada com o objetivo de
conter os dficits pblicos e o endividamento crescente. Entretanto, ela no se
resume apenas a impor limites aos gastos, mas tambm estabelece normas de
finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e contempla
diretrizes para o controle, elaborao e execuo do oramento pblico. Esses
mecanismos adotados fazem da lei um instrumento de controle fiscal bastante
abrangente.
Nesse contexto, podemos perceber que a lei atribuiu uma importncia maior
ao planejamento fiscal. A LRF influenciou a elaborao do processo oramentrio,
atribuindo s leis oramentrias vigentes, Lei Oramentria Anual (LOA) e Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO), e ao Plano Plurianual (PPA) um papel mais
importante. A LDO passou a ter, obrigatoriamente, um Anexo de Metas Fiscais, que
estabelece, para o ano corrente e para os dois seguintes, as previses de receitas e
despesas, as metas de resultado nominal e primrio e o montante da dvida pblica.
Ademais, foi estabelecido que a LDO contasse com o Anexo de Riscos e Fiscais,
que analisa os possveis acontecimentos que podem influenciar sobre o resultado
fiscal daquele exerccio, e os objetivos macroeconmicos. Com relao LOA, o
instrumento que estabelece mais detalhadamente as receitas e despesas, foi
estabelecido que estivesse de acordo com as metas fiscais da LDO e as metas do
PPA.
Com relao aos gastos pblicos, a LRF implementou alguns limites rgidos
com relao ao endividamento e s despesas com pessoal. Para assegurar que
esses limites fossem atendidos, foram estabelecidos tambm mecanismos para a
correo dos eventuais desvios e punies para o caso de as normas no serem
cumpridas. Se o ente no tiver arrecadaes condizentes com o previsto fica
impossibilitado de fazer novos empenhos, salvo se a despesa for de carter
obrigatrio, constitucional ou legal. Alm disso, a lei complementar instituiu que os
entes ficam proibidos de contrair emprstimos para custear despesas correntes, ou
seja, as operaes de crdito ficam restritas apenas quelas despesas de capital.
18



Foram estabelecidas tambm algumas regras restritivas com relao aos gastos em
perodos eleitorais. As despesas permanentes, caracterizadas por terem um prazo
superior a dois anos, s podem ser criadas se houver tambm a criao de uma
contrapartida, uma fonte de receita ou reduo de outra despesa.
Com a implementao da lei, a questo da transparncia na gesto pblica
tambm passa a ser um mecanismo importante de controle oramentrio.
Atualmente, obrigatrio que, ao final de cada semestre, seja publicado um
Relatrio Resumido de Execuo Oramentria por todos os poderes, bem como a
entrega de um Relatrio de Gesto Fiscal ao final de cada quadrimestre.
Dentre os instrumentos apresentados, os limites aos gastos com pessoal e de
endividamento so os que afetam mais fortemente os gastos pblicos. No caso de
limites de gastos com pessoal, foi estabelecido que no pudessem ultrapassar 50%
da Receita Corrente Lquida (RCL)
2
, no caso da Unio, e 60% no caso de Estados e
Municpios. A restrio desses gastos importante pelo fato de ter um histrico
elevado e ser um dos principais itens da despesa corrente. Alm disso, uma vez que
as despesas com pessoal aumentam, muito difcil fazer cortes. Se esses gastos
forem excessivos fica mais difcil investir em servios bsicos para a populao.
Com relao ao endividamento, o Senado Federal, conforme estabelecido no
art. 30 da LRF, por meio de sua Resoluo n 40 de 2001, define os limites e
determina que a Dvida Consolidada Lquida (DCL)
3
deve atender aos seguintes
critrios: no ultrapassar 1,2 vezes a RCL, no caso dos Municpios e 2 vezes a RCL,
no caso dos Estados e do Distrito Federal. Caso essas especificaes no sejam
atendidas, as punies podem implicar em suspenso das transferncias voluntrias
e na proibio de operaes de crdito internas ou externas.

2
De acordo com a LRF, a Receita Corrente Lquida (RCL) pode ser entendida como o somatrio das
receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios,
transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, deduzidos principalmente, os valores
transferidos, por determinao constitucional ou legal, aos Estados e Municpios, no caso da Unio, e
aos Municpios, no caso dos Estados, consideradas ainda as demais dedues previstas.
3
De acordo com a LRF, dvida pblica consolidada ou fundada o montante total, apurado sem
duplicidade, das obrigaes financeiras do ente da Federao, assumidas em virtude de leis,
contratos, convnios ou tratados e da realizao de operaes de crdito, para amortizao em um
prazo superior a doze meses.
19



Dessa forma, conforme apresentado anteriormente, a LRF procurou
estabelecer normas que fossem capazes de garantir um ajuste fiscal permanente. A
expectativa dita que, caso o Estado ou Municpio consiga atender todos os critrios
estabelecidos, seus recursos estaro equilibrados. Contudo, para que a lei cumpra
bem seus objetivos, preciso que o governo esteja comprometido com os prprios
limites impostos, no afrouxando as polticas quando conveniente e punindo
corretamente aqueles que no os atendem.
20



3. EVOLUO DO ENDIVIDAMENTO E DE OUTRAS FINANAS ESTADUAIS

Teoricamente, aps a implementao da LRF, os estados deveriam
reorganizar seu oramento, evitando os dficits persistentes e reduzindo a dvida
pblica. Para verificar se essa mudana de comportamento realmente aconteceu na
prtica e como a dvida se comportou no decorrer do tempo necessrio fazer uma
anlise de como evoluram as finanas estaduais aps o ano 2000.
Em termos gerais, com relao ao endividamento, conforme o grfico abaixo
e analisando o ano 2000, momento imediatamente anterior efetiva implementao
da lei, possvel perceber que a mdia do grau de endividamento estadual,
representada pela relao DCL/RCL, girava em torno de 1,5. Levando em
considerao o limite estabelecido pela Resoluo n 40 do Senado Federal, os
estados no estavam em um patamar de endividamento considerado grave, visto
que para estes aceitvel que essa relao seja at 2.

Grfico 1 - Evoluo da mdia do grau de endividamento dos estados
(DCL/RCL) 2000-2010

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

O grfico 1 tambm mostra que, aps a implementao da lei, no perodo de
2001 a 2010, houve, com exceo de 2002, uma queda significativa, fazendo com
21



que a relao mdia da DCL/RCL passasse de 1,5 para, aproximadamente, 0,7 em
2010.
Entretanto, de maneira global, apesar de os estados no apresentarem,
graficamente, um problema srio com relao ao endividamento, importante
atentar que essa no era uma situao generalizada. Mesmo que alguns estados
fossem responsveis pelo aparente aumento da dvida pblica, outros possuam
controle fiscal quando a lei foi implementada.
Para Giuberti (2005) a questo do endividamento excessivo no um
problema que atinge a maior parte dos estados brasileiros. Ele est concentrado,
principalmente, naqueles estados que possuem municpios maiores.
Alm do grau de endividamento dos estados, existem outros componentes
importantes de gastos e receitas que devem ser levados em considerao tambm,
visto que pesam no oramento pblico estadual e so capazes de influenciar
positivamente ou negativamente o prprio endividamento.
Como explicitado anteriormente, um dos limites definidos pela LRF foi que a
despesa com pessoal pode ser responsvel por at 60% da RCL auferida pelos
estados e municpios, o que faz com que a sua importncia no planejamento
oramentrio seja grande. Se um estado compromete uma parcela muito grande de
sua receita em gastos com pessoal possvel que tenha que contrair emprstimos
para arcar com outros gastos importantes, como aqueles realizados com
investimentos. Portanto, importante analisar a evoluo dessa varivel ao longo do
tempo, a fim de perceber como se comportou ps-implementao da lei.
O grfico 2 mostra que houve uma queda na parcela de recursos gastos com
pessoal aps a implementao da lei. No ano 2000, os estados estavam gastando,
em mdia, 60% de sua RCL com pessoal, aproximando-os do valor alarmante
determinado. Com o passar dos anos esse valor foi caindo e chegou ao seu ponto
mnimo em 2008, quando as despesas com pessoal chegaram a 51% da RCL.
22



Grfico 2 Razo Despesa Total com pessoal/RCL dos estados

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

Outra varivel que pode ditar as diretrizes do endividamento de um estado diz
respeito s transferncias intergovernamentais recebidas do Governo Federal. Se
grande parte da RCL auferida pelo estado for proveniente de recursos federais, abre
a possibilidade para que os estados se sintam confortveis para financiar suas
atividades via endividamento, pois entendem que tero o apoio do ente central
quando necessrio.
Contudo, o grfico 3 no mostra uma variao significativa com relao s
transferncias intergovernamentais recebidas pelos estados. Isso pode significar
que, no geral, a implementao da lei no alterou, ou alterou muito pouco, a maneira
como elas estavam estruturadas. Na verdade, uma mudana mais significativa com
relao a este cenrio pode ter ocorrido aps a Constituio de 1988, que definiu o
federalismo fiscal e as transferncias constitucionais.
23



Grfico 3 Evoluo da Receita oriunda de Transferncias da Unio

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

De qualquer forma, como abordado anteriormente, este cenrio macro no
vale para todos os estados. Algumas altas despesas ou altas dvidas de alguns
esto sendo contrabalanceadas pelo ajuste fiscal de outros.
Nesse contexto, faz-se necessrio analisar cada regio do Brasil, objetivando
atestar quais eram aquelas que apresentavam uma situao mais delicada e as que
mantinham um bom cenrio fiscal. Dessa forma, ser possvel concluir quais
regies foram mais eficientes no controle de suas finanas e aquelas que no
responderam e continuam a apresentar ndices de endividamento alarmantes.

3.1 REGIO NORTE

Com relao ao endividamento na Regio Norte do pas, possvel perceber,
por meio do grfico 4, que, no momento da implementao da LRF e
posteriormente, nenhum dos estados possua a DCL 2 vezes maior do que a RCL.
Os estados dessa regio no apresentavam um cenrio fiscal problemtico, e,
portanto, no faziam parte daqueles que precisava urgentemente reestabelecer o
equilbrio oramentrio.

24



Grfico 4 Evoluo do grau de endividamento dos estados da Regio
Norte (2000-2010)

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

De qualquer forma, de maneira geral, a maioria dos estados apresentaram
uma queda no grau de endividamento com o passar do tempo.
A Tabela 1 abaixo apresenta a diferena entre o endividamento em 2000 e
2010. Todos os estados, com exceo do Amap, que j possua um ndice muito
baixo, obtiveram resultado positivo aps a implementao da LRF. Em um perodo
de 10 anos, desconsiderando as oscilaes, o estado que obteve maior sucesso
com relao conteno da dvida consolidada foi o Amazonas, pois conseguiu
reduzir seu ndice de 1 para 0,27.

Tabela 1 Comparao entre o grau de endividamento em 2000 e 2010

Fonte: Elaborao prpria com base em dados extrados do STN

25



Com relao s despesas com pessoal, conforme o grfico 5, possvel
perceber que os estados da regio norte tambm no passavam por uma conjuntura
grave com relao a esta categoria de despesa no ano 2000. Na verdade, ao
estipular um limite de 60%, a lei fez com que alguns estados, que no gastavam
tanto com pessoal, passassem a colocar esse patamar como referncia,
aumentando um pouco os gastos nesse sentido.

Grfico 5 Razo Despesa Total com pessoal/RCL dos estados da
Regio Norte (2000-2010)

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

As transferncias intergovernamentais recebidas pelos estados da Regio
Norte no sofreram alterao significativa com o passar do tempo, como possvel
notar pelo grfico 6 abaixo. Cabe ressaltar a importncia destes recursos para esses
estados, visto que 60% de sua receita proveniente de transferncias, enquanto
40% vem da arrecadao prpria. Se antes da lei eram dependentes, depois dela
continuam sendo. Esta regio est fora do padro, pois a alta dependncia, no
representou, neste caso, alto endividamento.
26



Grfico 6 Evoluo da Receita oriunda de Transferncias da Unio na
Regio Norte (2000-2010)

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

3.2 REGIO CENTRO OESTE

De acordo com o grfico abaixo, a Regio Centro Oeste, representada pelos
estados de Gois, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul
4
, possua, de maneira
generalizada, alto grau de endividamento quando a LRF foi implementada. Todos os
estados apresentavam ndices acima do limite estabelecido. O Mato Grosso, com o
melhor ndice entre os trs, estava 0,5 pontos acima.

4
O Distrito Federal no foi includo, pois possui um sistema diferenciado de contabilizao das
receitas e despesas.
27



Grfico 7 Evoluo do grau de endividamento dos estados da Regio Centro
Oeste (2000-2010)

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

A partir do grfico 7 tambm possvel depreender que h uma queda
praticamente constante no endividamento desses estados com o passar dos anos.
Mesmo em Gois e no Mato Grosso, que possuam ndices altssimos e muito
maiores que aquele aceitvel, foi possvel atingir o equilbrio fiscal estabelecido. Em
2010 todos eles j apresentavam apresentavam grau de endividamento inferior a 2.
A tabela abaixo explicita a situao dos estados no momento de publicao
da lei e 10 anos depois. No ano 2000, como mostrado anteriormente, todos os
estados apresentavam alto endividamento. Em 2010, a situao fiscal j
apresentava uma melhora considervel.

Tabela 2 Comprao entre o grau de endividamento em 2000 e 2010

Fonte: Elaborao prpria com base em dados extrados do STN.

28



Desconsiderando as variaes que ocorreram entre esses dois anos, o
estado que obteve maior sucesso na conteno da dvida foi o Mato Grosso,
apresentando uma queda de 1,95.
Com relao s despesas com pessoal, no houve uma alterao brusca com
o passar dos anos. A Regio Centro Oeste mateve o padro de gastar,
aproximadamente, 52% de sua RCL com pessoal, como mostra o grfico abaixo.

Grfico 8 - Razo Despesa Total com pessoal/RCL dos estados da
Regio Centro Oeste (2000-2010)

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

As transferncias intergovernamentais recebidas pelos estados da Regio
Centro Oeste, assim como as recebidas pelos estados da Regio Norte, no
sofreram alterao significativa com o passar do tempo, como possvel notar pelo
grfico 9 abaixo. De qualquer forma, levando em considerao o ano 2000, por
exemplo, a mdia de transferncias intergovernamentais recebidas, de acordo com
o grfico 5 seria de 31%, 20% a menos do que os estados da Regio Centro Oeste.
Dessa forma, percebemos a dependncia desses estados com relao aos recursos
vindos da Unio.
29



Grfico 9 Evoluo da Receita oriunda de Transferncias da Unio na Regio
Centro Oeste (2000-2010)

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

3.3. REGIO SUDESTE

No momento da implementao da Lei, o estado de So Paulo era um dos
mais preocupantes com relao dvida pblica. Isso porque s o municpio de So
Paulo possua, em 1999, razo Dvida Consolidada / Receita Corrente Lquida em
torno de 2,4
5
, quando o mximo para os municpios estabelecido pela LRF 1,2.
De acordo com o grfico abaixo possvel perceber que, dos quatro estados
que compem a Regio Sudeste, dois possuam uma situao mais delicada com
relao ao endividamento, no caso So Paulo e Rio de Janeiro. Os outros dois
estavam dentro do limite estabelecido pela lei. Contudo, Minas Gerais no
respondeu muito bem s determinaes da LRF, visto que em 2002 extrapolou e
seu ndice subiu para 2,7. Aps esse ano, seu grau de endividamento comeou a
cair e em 2010, final do perodo apresentado, j estava abaixo do limite.
Ao contrrio do que se pensava, o fato de So Paulo ser a cidade mais
endividada no implicou que o estado de So Paulo tambm fosse. O Rio de Janeiro
se mostrou o estado mais endividado ao final do ano 2000.

5
Dados extraidos do FINBRA, Finanas do Brasil, banco de dados do STN.
30



No Esprito Santo a situao fiscal, que j no era grave em 2000, ficou ainda
melhor, pois o estado conseguiu reduzir seu grau de endividamento de 0,98 para
0,17.

Grfico 10 Evoluo do grau de endividamento na Regio Sudeste
(2000-2010)

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

A tabela 3 mostra que, observando isoladamente os anos 2000 e 2010, Rio
de Janeiro e So Paulo, considerados os estados mais endividados da regio,
conseguiram se enquadrar no limite estabelecido pela LRF. Com relao quele
mais eficiente na obteno de uma dvida pblica mais equilibrada, o estado do
Esprito Santo apresentou uma melhora de 0.81 pontos em 10 anos. Em Minas
Gerias, por mais que em 2010 o grau de endividamento estivesse abaixo de 2, entre
2000 e 2010 podemos perceber uma piora de -0,41.

Tabela 3 Comprao entre o grau de endividamento em 2000 e 2010

Fonte: Elaborao prpria com base em dados extrados do STN

31



Com relao aos gastos com pessoal, de acordo com o grfico a Regio
Sudeste estava 2% acima do limite estabelecido pela lei no ano 2000. Esse cenrio
pode estar bastante ligado com aquele apresentado no grfico 10 com relao ao
endividamento. Com o passar dos anos os estados, de maneira geral, conseguiram
se enquadrar e, em 2008, por exemplo, as despesas com pessoal passaram a
representar 51% da RCL.
Grfico 11 - Razo Despesa Total com pessoal/RCL dos estados da
Regio Sudeste (2000-2010)

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

De acordo com o grfico 12, as receitas advindas de transferncias no
possuem um peso muito grande para a Regio Sudeste, ao contrrio do que
acontece nas regies norte e centro oeste. Aproximadamente, em todos os anos,
apenas 20% delas so provenientes de transferncias. Nesse caso, o alto
endividamento no pode ser explicado pela alta dependncia dos estados com
relao aos recursos da Unio.
32



Grfico 12 Evoluo da Receita oriunda de Transferncias da Unio na
Regio Sudeste (2000-2010)

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

3.3.4 REGIO SUL

O grfico 13 abaixo apresenta a evoluo do endividamento na Regio Sul do
pas, representada pelos estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paran. O
primeiro apresentava um ndice alto e acima de 2, permancendo assim at 2010. Os
dois ltimos no apresentaram nveis altos de endividamento, estando sempre
abaixo do limite. No Paran o grau de endividamento manteve-se praticamente
constante nos ltimos dez anos, j em Santa Catarina podemos perceber uma
melhora significa e queda sucessiva.
33



Grfico 13 Evoluo do grau de endividamento na Regio Sul (2000-2010)

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

A tabela 4 mostra que, entre 2000 e 2010, desconsiderando as oscilaes,
todos os estados da regio sul tiveram saldo positivo. Contudo, no foi o bastante
para que o Rio Grande do Sul ajustasse corretamente suas finanas, pois sua dvida
ainda est acima do limite estabelecido pela LRF. Santa Catarina manteve seu grau
de endividamento abaixo de 2 e conseguiu, dentre os trs estados, ser aquele com
maior sucesso na conteno de sua dvida pblica. O Paran em dez anos
conseguiu reduzir seu ndice em 0,4.

Tabela 4 Comparao entre o grau de endividamento em 2000 e 2010

Fonte: Elaborao prpria com base em dados extrados do STN

Com relao aos gastos com pessoal, no ano 2000 a Regio Sul tinha uma
situao ainda mais grave que aquela apresentada na Regio Sudeste. Os estados
dessa regio extrapolam a LRF em 6%. Contudo, notvel que mesmo a
implementao da lei no foi capaz de estabelecer o cumprimento do limite.

34



Grfico 14 - Razo Despesa Total com pessoal/RCL dos estados da
Regio Sul (2000-2010)

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

As receitas advindas da Unio no tem um peso significativo para os estados
do Rio Grande do Sul, os quais obtm aproximadamente 75% delas por meio de
arrecadao prpria.

Grfico 15 Evoluo da Receita oriunda de Transferncias da Unio na
Regio Sul (2000-2010)

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

35



3.5 REGIO NORDESTE

A Regio Nordeste, composta por nove estados, apresentou, nos ltimos dez
anos, uma tendncia de queda no grau de endividamento. O estado do Maranho,
que possua o maior ndice em 2000, teve bastante xito na conteno de sua dvida
at 2010. Em Alagoas tem-se um movimento contrrio do final de 2001 ao final de
2003.

Grfico 16 Evoluo do grau de endividamento na Regio Nordeste
(2000-2010)

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

A tabela 5 mostra que, considerando os anos 2000 e 2010, o Maranho foi o
estado que obteve melhor resposta com relao ao limite imposto pela LRF em
2000. Seu ndice, em 10 anos, reduziu 1.94 pontos. A Paraba, o Piau e a Bahia
tambm apresentaram uma evoluo muito positiva. Alagoas, mesmo tendo
desajustado um pouco suas finanas em 2003, apresentou saldo positivo no final
das contas e, a partir de 2008, j estava abaixo do patamar estabelecido.

36



Tabela 5 - Comparao entre o grau de endividamento em 2000 e 2010

Fonte: Elaborao prpria com base em dados extrados do STN

De maneira geral, de acordo com o grfico 17, com relao s despesas com
pessoal, os estados da Regio Nordeste, apesar de gastarem uma porcentagem
relevante de seu oramento com essa categoria de despesa, no ultrapassaram em
nenhum dos anos o limite de 60% da RCL.

Grfico 17 - Razo Despesa Total com pessoal/RCL dos estados da
Regio Nordeste (2000-2010)

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)
De acordo com o grfico 19, os estados da Regio Nordesteassim como
aqueles da regio norte e centro oeste, possuem forte dependncia com relao s
37



transferncias intergovernamentais. Essa cenrio no evoluiu no perodo de 2000 a
2010 e os estados mantiveram essa conduta constante.

Grfico 19 Evoluo da Receita oriunda de Transferncias da Unio na
Regio Nordeste (2000-2010)

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)
38



4. PESQUISAS ANTERIORES

Alguns autores j realizaram trabalhos que analisam o impacto da LRF sobre
o comportamento fiscal dos entes federativos. Isso porque importante entender se
o principal instrumento de planejamento e controle oramentrio pode ser
considerado eficiente e se cumpriu o objetivo proposto.
Rocha e Giuberti (2004) desenvolveram um modelo de estatsticas no
paramtricas para encontrar evidncias de que a LRF influenciou o controle das
despesas com pessoal nos estados. O resultado encontrado pelo estudo est de
acordo com o esperado, mostrando que, nesse sentido, a LRF pode ser considerada
um instrumento adequado, pois apresentou um relao de efeito negativo. Santolin,
Jayme Jr. e Reis (2009) tambm pesquisaram o impacto da LRF sobre os gastos
com pessoal e o investimento nos municpios mineiros. Os autores concluram que a
lei impactou negativamente esses gastos.
Mello e Slomski (2009) realizaram um estudo que pretendia comparar a dvida
pblica dos estados brasileiros, compreendendo dois perodos, de 1998 a 2000,
antes da LRF, e de 2001 a 2003, depois da LRF. O autor baseou-se em estatsticas
no paramtricas e utilizou como variveis apenas os indicadores apresentados pela
LRF. Suas concluses apontam que a lei produziu efeitos significativos sobre o
endividamento de apenas em um tero dos estados. Contudo, os autores no
incluem no modelo variveis macroenmicas importantes.
Em Nunes e Nunes (2003) realizada uma anlise descritiva dos efeitos da
lei sobre diversas categorias de indicadores fiscais. As evidncias para o perodo de
1999 a 2000 indicam que a LRF responsvel por melhoras nos resultados primrio
e nominal, nas despesas com pessoal, na dvida como proporo da receita corrente
lquida, nos restos a pagar, na contratao de operaes de crdito e na qualidade
do gasto pblico de estados e municpios.
Barroso e Rocha (2004) realizaram um exerccio economtrico que procurava
entender o impacto da LRF sobre o endividamento no perodo de 1999 a 2002.
Contudo, a varivel dependente que representa o grau de endividamento no condiz
com o texto da lei, pois os autores utilizam o endividamento total dos estados como
39



sendo a dvida pblica em proporo do PIB (DIV/PIB) e no DCL/RCL. O resultados
obtidos demonstram que a LRF se mostrou um instrumento eficaz na conteno do
endividamento dos estados.
Em Costa (2008) realizado um estudo do impacto da LRF sobre o
endividamento de 26 municpios brasileiros, no caso as capitais de estado, para o
perodo compreendido entre 1999 e 2004. A concluso do trabalho mostra que o
ndice de endividamento para a maioria dos municpios apresentou-se abaixo do
limite mximo imposto pela LRF que 1,2 da RCL. Pode-se considerar, portanto,
que o limite imposto para o endividamento pela LRF seria atender queles mais
endividados e com gastos elevados.
Nakaguma e Bender (2006) estudam o impacto da Emenda da Reeleio e da
LRF sobre o comportamento fiscal dos estados brasileiros no perodo de 1986 a
2001. As principais concluses do trabalho com relao LRF apontam que a lei
contribuiu para reduzir os dispndios com assistncia e previdncia ao impor limites
para os gastos com pessoal.
Giuberti (2005) dedicou-se a analisar o impacto da LRF sobre o
endividamento dos municpios brasileiros. Para atingir esse objetivo, a autora utiliza
o mtodo Logit de efeitos fixos para dados em painis. Os resultados obtidos
indicam que a LRF obteve o efeito esperado com relao ao cumprimento do limite
de despesas com pessoal nos municpios.
Menezes (2006) desenvolveu um trabalho que buscou discutir os impactos da
LRF sobre as categorias e funes de despesa nos municpios. Os resultados
mostraram que o crescimento da receita total dos municpios foi superior ao da
despesa, indicando uma melhora nas finanas municipais. As despesas com
investimentos sofreram uma forte diminuio, o que, para ele, comprova que o
ajuste fiscal foi feito por meio dos componentes menos rgidos de gastos. Os
resultados tambm mostraram uma diminuio da dvida devido lei.
As referncias expostas acima apontam que, no geral, as pesquisas j
realizadas esto focadas em determinar o cumprimento da LRF com relao
40



algumas categorias de gastos, sobretudo com relao s despesas com pessoal.
Alm disso, os municpios so os entes federativos que recebem um enfoque maior.
Dessa forma, torna-se necessrio, alm de dar uma ateno maior aos
estados, abordar a questo do endividamento sob a tica da LRF, calculando-o por
meio da DCL/RCL e no como Dvida/PIB.

41



5. METODOLOGIA
5.1 ANLISE DE DADOS

O presente trabalho busca entender o impacto da LRF sobre o endividamento
dos estados brasileiros. Por mais que os resultados apresentados na seo 3
apontem que os estados promoveram uma evoluo fiscal nos ultimos anos,
necessrio investigar se tal evoluo poderia ter sido causada pela introduo da
LRF.
Para que seja possvel analis-lo ser realizado um texte economtrico que
ir se utilizar de dados anuais para 26 estados brasileiros. O perodo analisado
compreende os anos de 2000 a 2010, perfazendo um total de 286 observaes. Os
dados do Distrito Federal no foram computados, visto que possui uma estrutura de
receitas e despesas diferente dos outros estados.
Assim, a varivel independente utilizada ser: o endividamento dos estados
brasileiros, como proposto pela LRF, representado pela razo entre a Dvida
Consolidada Lquida e a Receita Corrente Lquida (DCL/RCL), enquanto as variveis
independentes sero aquelas mais comumente utilizadas para explicar o
endividamento, a saber:
1) Lei de Responsabilidade Fiscal, indicada por uma varivel dummy, que possui
valor 0 no ano 2000, em que no est implementada, e 1 para os anos de 2001 a
2010;
2) Taxa de Juros, adotando a taxa bsica de juros, SELIC, que serve como medida
de impacto dos juros sobre a dvida pblica;
3) Inflao, utilizando o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo, IPCA,
como referncia, no sendo diferenciada entre os estados;
4) Despesas com investimentos, extradas dos balanos contbeis de cada estado,
referente aos gastos com investimentos;
42



5) Despesas com pessoal, que representa parte significativa dos gastos dos
governos estaduais, tambm extradas dos balanos contbeis;
6) Eleies, capturada tambm por meio de uma varivel dummy, assumindo valor
1 para os anos posteriores s eleies e 0 para os outros; e
7) Grau de dependncia financeira do estado, representada pela razo entre as
transferncias intergovernamentais e a Receita Total dos estados.
A Tabela 6 abaixo sintetiza as proxys a serem utilizadas como variveis
dependente e independente, bem como suas respectivas fontes.

Tabela 6 Sntese das variveis utilizadas
Varivel Dados Utilizados Fonte
Independente Endividamento
Razo entre Dvida Consolidada Lquida e
Receita Corrente Lquida (DCL/RCL)
FINBRA (STN)
Dependente
Dummy da LRF
Valor "0" para o ano 2000 e valor "1" para
2001 a 2010

Taxa de juros SELIC BACEN
Inflao IPCA IBGE
Despesas com
investimentos
Gastos com investimentos FINBRA (STN)
Despesas com
pessoal
Gastos com pessoal FINBRA (STN)
Dummy eleies
Valor "1" para anos posteriores s
eleies

Grau de
dependncia
Razo entre as transferncias
intergovernamentais e as receitas totais
FINBRA (STN)
Fonte: Elaborao prpria

5.2 EXERCCIO ECONOMTRICO

Aps a coleta de dados, para analisar o impacto da LRF sobre os estados
brasileiros ser realizado, no software Stata 12, um exerccio economtrico
associado ao uso da anlise de dados e painis.
Segundo Marques (2000), o uso de dados em painis apropriado quando h
heterogeneidade dos dados, pois caractersticas diferenciadoras dos indivduos
43



(estados) podem ou no ser constantes ao longo do tempo e, se no consideradas,
podem produzir resultados enviesados. Esse tipo de estatstica combina sries
temporais e cortes transversais, mantendo a mdia e o desvio padro para cada um,
verificando suas caractersticas individuais.
Para que a anlise baseada em dados em painis fosse adotada como mais
apropriada foi necessrio cogitar a possibilidade de que o modelo fosse estimado
pelo Mtodo dos Mnimos Quadrados (MQO) agrupado. Contudo, o mtodo no
considera os efeitos do tempo e nem o efeito individual de cada unidade.
Alm disso, possvel que dentro do exerccio adotado existam duas
possibilidades de modelo, conhecidas como efeitos fixos ou efeitos aleatrios.
Segundo Bornhold e Veloso (2010), a diferena entre as duas abordagens diz
respeito aos fatores no observveis que afetam a varivel dependente. No caso
dos efeitos fixos, esses fatores no observados afetam a varivel dependente de
maneira relativamente constante ao longo do tempo. No caso dos efeitos aleatrios
esses fatores variam.
Assim, visto que o modelo pode ser estimado dentro dessas duas
possibilidades apontadas, ser necessrio a realizao do teste de Hausman para
verificar qual modelo mais apropriado.
O modelo a ser estimado pode ser representado a seguir:


onde:
yit = Endividamento do estado (i) no tempo (t) a varivel dependente
s = Parmetros da regresso
x1= Dummy para LRF
x2= PIB per capita por estado
x3= taxa de juros SELIC
x4= Despesas com pessoal para cada estado
x5= Despesas com investimento para cada estado
x6= Inflao anual, igual para todos os estados
x7= Grau de dependncia financeira dos estados
44



x8= Ano posterior ao eleitoral
eit= o termo que representa o erro da regresso do estado i no tempo t
Antes de rodar o modelo importante explicitar o efeito esperado entre a
varivel dependente e as variveis explicativas.
Com relao dummy LRF, esperado que exista um efeito negativo sobre o
endividamento, visto que, como apresentado nas sees anteriores, a lei buscava,
por meio de mecanismos de conteno de dficits e determinao de limites, conter
a dvida pblica. Dessa forma, de se esperar que o endividamento seja reduzido
aps a adoo desses mecanismos reguladores.
O PIB per capita uma varivel usada em diversos estudos como uma proxy
responsvel por mensurar o tamanho do estado ou sua importncia. Se levarmos
em considerao a relao aumento do PIB, aumento da Receita, espera-se um
coeficiente com sinal negativo, demonstrando que um aumento no PIB per capita
capaz de reduzir o endividamento. Costa (2007) quando desenvolve um modelo de
dados em painis, no qual busca explicar o endividamento nos municpios
brasileiros, PIB per capita se apresenta como uma varivel explicativa significante.
A taxa de juros, que se refere taxa bsica de juros Selic, uma varivel da
qual se espera correlao positiva, ou seja, quanto maior a taxa de juros, maior o
endividamento, visto que a dvida est atrelada SELIC e, portanto, um aumento
dessa taxa aumentaria tambm a dvida.
indiscutvel a relao existente entre o excesso de gastos com pessoal e o
consequente aumento do endividamento pblico. Rocha e Giuberti (2005) verificam
se o limite imposto pela LRF com relao s despesas com pessoal foi um target
correto. As concluses apontam que sim, pois os ajustamentos fiscais esto
baseados em cortes de gastos e os mais bem sucedidos so aqueles relacionados a
cortes de salrios, emprego, transferncias e previdncia social.
O efeito esperado das despesas com investimentos sobre o endividamento
tambm deve ser positivo. Por ser uma despesa menos rgida e discricionria, em
alguns perodos os governantes se utilizam desses gastos como uma ferramenta
para arrecadar mais votos, passando a impresso para a sociedade de que se trata
45



de um governo competente. Dessa forma, nos perodos em que, por exemplo, altos
gastos com investimentos so recorrentes, possvel que o estado tenha que fazer
emprstimos para fazer frente a esses gastos.
A relao entre a inflao e o endividamento deve ser positiva, visto que em
perodos de alta inflao muitos governos utilizam a ttica de reduzir o valor real dos
gastos atrasando os pagamentos e deixando que com o tempo eles sejam corrodos.
O grau de dependncia financeira representado pela razo entre os
recursos que o estado recebe por transferncias e os recursos totais. Como dito
anteriormente, se a dependncia grande os estados entendem que podem
financiar suas atividades via endividamento, pois acreditam que a Unio ir arcar
com esses custos depois. Nesse sentido, Giuberti (2005) aponta que ao socorrer
Estados e Municpios, o Governo Federal deixa entender que parte dos custos
desse endividamento excessivo no arcado pelo prprio ente que o gerou, mas
sim dividido entre todos. A no internalizao integral desses custos pode gerar
incentivos para maiores gastos e endividamento.
Por fim, com relao varivel poltica, a correlao que esta deve ter com a
varivel dependente, edividamento, positiva. Alesina e Tabellin (1987) afirmam
que, considerando-se que o oramento para o ano seguinte ao ano eleitoral
elaborado pela administrao anterior, o governante atual pode influenciar as
escolhas fiscais de seu sucessor. Portanto, no ano seguinte s eleies deve-se
observar um nvel de gastos acima da mdia.
A sntese das variveis independentes e o sinal esperado entre elas e a
varivel dependente est descrita na tabela abaixo:
46



Tabela 7 Nome das variveis e sinal esperado
Varivel Nome Sinal Esperado
LRF DLRF Negativo
PIB per capita pibpcap Negativo
Taxa de juros txj Positivo
Despesas com pessoal despp Positivo
Despesas com
investimento
despi Positivo
Inflao inf Positivo
Grau de dependncia gd Positivo
Ano ps efeitoral eleicoes Positivo
Fonte: Elaborao prpria

5.3 RESULTADOS

O objetivo central das estimaes analisar o impacto da LRF sobre o
endividamento dos estados brasileiros. Como ressaltado na seo 5.2, as
estimaes foram testadas com base em dados em painis e MQO.
Wooldridge (2006) afirma que quanto maior o R mais explicativo ser o
modelo, ou seja, maior ser a explicao que as variveis dependentes pode dar
sobre variaes na varivel dependente. Essa estimao, estar, portanto, prxima
da realidade.
O Hausman test foi realizado para apontar se o mtodo de efeitos fixos mais
apropriado do que o de efeitos aleatrios. O teste trabalha com as seguintes
hipteses:

Se, para o teste, o p valor encontrado for maior do que 5%, nvel de
significncia, a hiptese nula no pode ser rejeitada, o que indicaria que o modelo
de efeitos aleatrios mais apropriado. Do contrrio, se o p valor for menor do que
5% podemos rejeitar a hiptese nula. O modelo estimado indica que, para esse
47



teste, o p valor foi de 0,0001. Como o valor encontrado foi menor do que 5%, a
hiptese nula pode ser rejeitada e, portanto, o mtodo de efeitos fixos mais
apropriado.
Alm disso, o uso de efeitos fixos tambm se mostra mais apropriado dentre
os outros testes realizados, pois, alm de apresentar as vantagens expostas
anteriormente, tambm possui o R-quadrado superior. Quanto maior seu resultado,
mais explicativo o modelo.
A tabela 7 abaixo apresenta os resultados estatsticos de todos os testes
realizados, tanto os que consideram os mtodos de efeitos fixos e aleatrios, quanto
o de MQO agrupado. Os valores apresentados na linha de cima de cada varivel
correspondem aos coeficientes encontrados e os valores em baixo e entre
parnteses representam os p valor.

Tabela 7 Resultado do exerccio economtrico
Varivel
dependente
Efeitos
fixos
Efeitos
aleatrios
MQO
Agrupado
Const
1,615301 1,071758 -0,732324
(0,000) (0,000) (0,0003)
dlrf
-0,2674185 -0,3674883 -0,7594926
(0,000) (0,000) (0,000)
pibpcap
-0,000857 -0,0000506 0,000573
(0,000) (0,000) (0,000)
txj
0,030477 0,048294 0,0835282
(0,001) (0,000) (0,000)
despp
0,0008686 0,0030846 0,0091492
(0,611)** (0,067) (0,001)
despi
0,000324 -0,0021112 -0,2244
(0,944)** (0,665) (0,033)
inf
0,0205589 0,0111632 -0,0438317
(0,097)** 0,319 (0,136)
gd
0,1845285 0,1162809 2,534469
(0,464)** (0,655) (0,000)
eleicoes
0,1507497 0,1815787 0,3933682
(0,001) (0,000) (0,000)
R-quadrado 0,6133 0,5988 0,3967
*Nvel de significncia de 5%
**Variveis no significantes estatisticamente
48



Como podemos perceber, todos os sinais correspondem queles esperados
na seo anterior. Contudo, as variveis despesa com pessoal, despesa com
investimentos, inflao e grau de dependncia no se mostraram estatisticamente
significantes, visto que todas possuem p-valor maior que 5%.
Na sequncia, a Tabela 8 apresenta o modelo estimado sem as variveis que
no apresentaram resultados significativos:
Tabela 8 Resultado do exerccio sem as variveis insignificantes
estatisticamente, com base em efeitos fixos
Varivel dependente Coeficientes Erro Padro Razo-t P-valor
Const 1,500791 0,1925862 -4,16 0,000
dlrf -0,2532845 0,0608235 -5,46 0,000
pibpcap -0,0000752 0,0000137 -9,25 0,000
txj 0,0431812 0,0046662 -4,23 0,000
eleicoes 0,1698102 0,0400973 -7,79 0,000
R-quadrado 0,6058

Diante dos resultados expostos pela tabela acima, merece ateno o R-
quadrado do modelo, mostrando que representa uma explicao de 60,58% do
endividamento dos estados brasileiros, tido como um bom percentual de explicao.
A varivel Dummy para LRF mostrou que, aps a implementao da lei, em
2000, houve uma reduo no endividamento dos estados, visto que o coeficiente
possui influncia negativa sobre a varivel dependente. Alm disso, dentre os
fatores explicativos do endividamento, a LRF se mostrou como aquele com maior
coeficiente, sendo, portanto, a mais representativa. Isso mostra, basicamente, que o
endividamento no momento de implementao da lei era resultado de um histrico
de gesto pblica ineficiente, desequilbrios financeiros e falta de planejamento, que
foram cobrados de fato apenas com a criao da lei.
O PIB per capita tambm apresentou correlao negativa com a varivel
dependente, ou seja, quanto maior o PIB per capita do estado, menor ser o seu
grau de endividamento. Contudo, o coeficiente obtido tem baixo valor absoluto, pois
49



o aumento de uma unidade nessa varivel, tudo mais constante, resultar em uma
reduo de 0,0000752 no ndice de endividamento. Outra estimao, feita por meio
da gerao de uma varivel logartimica
6
, foi capaz de demonstrar que um aumento
de, aproximadamente, 2,08% no PIB per capita capaz de reduzir em 1% o
endividamento.
A varivel explicativa taxa real de juros apresentou a correlao positiva
esperada, mostrando que quanto maior a taxa de juros incidente sobre a dvida que
o ente deve pagar, maior ser a dvida resultante desse processo. O impacto dessa
varivel sobre o endividamento se mostrou significativo, visto que possui coeficiente
0,0431812. Alm disso, tambm por meio de uma estimao logartimica com essa
varivel, possvel perceber que um aumento de, aproximadamente, 1,05% na taxa
de juros acarreta um aumento de 1% no endividamento.
Por fim, com relao Dummy eleies, ela possui uma correlao positiva
com a varivel dependente, mostrando que no ano posterior ao ano das eleies h
gastos maiores, levando a um maior endividamento do estado. Alm disso, possui
um alto coeficiente, 0,1698102, mostrando forte correlao entre essa varivel
explicativa e a varivel dependente.

6
Foi realizada uma nova estimao a fim de compreender os efeitos percentuais da varivel PIB per
capita sobre o endividamento. Para tanto, necessrio que tanto a varivel dependente como a
independente estejam em forma logartimica.
50



6. CONCLUSO

O arcabouo terico apresentado nesse trabalho teve como objetivo final
investigar o comportamento do endividamento dos estados brasileiros, identificando
o impacto da LRF e das variveis significativas que atuam nesse processo, por meio
de uma anlise de dados em painis.
Para que o objetivo final pudesse ser alcanado, foi importante explorar o
quais foram os fatores econmicos que precederam a criao da LRF, mostrando os
motivos pelos quais se fazia necessrio realizar uma reforma fiscal no pas e qual o
embasamento terico da nova regra fiscal.
Aps explicitar quais os principais mecanismos adotados pela lei para conter
os dficits excessivos e o endividamento, foi importante avaliar a evoluo fiscal dos
estados aps o ano 2000, objetivando entender quais regies do Brasil se
comportaram melhor aps o ajuste fiscal. A anlise feita na seo 3 aponta que as
regies Centro Oeste, o Sudeste e Sul eram as que possuam uma situao mais
grave pr-LRF. Com o passar dos anos, o problema do endividamento conseguiu
ser contornado, pois mesmo os estados equilibrados conseguiram reduzir ainda
mais a dvida pblica.
Com relao s despesas com pessoal, as anlises feitas mostram que em
2000 as regies Sudeste e Sul excediam os limites determinados pela lei. Essa
situao tambm se regularizou com o tempo e em 2010 essas regies j
apresentavam gastos com pessoal inferiores a 60% da RCL.
No que tange as transferncias intergovernamentais, a dependncia desses
recursos parece ser um problema das regies Norte, Centro Oeste e Nordeste. Nas
regies Sudeste e Sul apresentam as transferncias representam apenas 20% da
Receita Total dos estados.
Contudo, por mais que os estados tenham apresentado uma evoluo com
relao s finanas pblicas nesses dez anos, possvel tambm que essa melhora
esteja relacionada com outros fatores, que no necessariamente a implementao
da lei. Para tanto, foi necessrio atestar, quantitativamente, por meio do modelo
51



apresentado na seo 5, o verdadeiro impacto que a lei teve sobre o endividamento
desses estados.
O teste economtrico realizado atingiu seu objetivo principal e apresenta
resultados que salientam a relevncia da LRF como ferramenta para o controle do
endividamento dos entes pblicos. Existe uma relao negativa entre a varivel
dependente, o grau de endividamento, e essa varivel independente. Alm disso, a
LRF se mostrou uma varivel estatisticamente significante para explicar o
comportamento do endividamento pblico.
Algumas variveis, consideradas importantes, a priori, na elaborao do
modelo, no apresentaram relevncia significativa, a saber: despesas com pessoal,
despesas com investimento, grau de dependncia e inflao.
Com relao s categorias de despesa, a explicao pode estar relacionada
com o fato de o excesso de gastos nesse sentido no ser um problema generalizado
e, sim, de alguns poucos que necessitavam urgentemente equilibrar suas finanas.
A dependncia com relao aos recursos advindos da Unio, alm de no ser
uma caracterstica comum em todos os estados, tambm no se alterou muito
7
no
perodo de 2000 a 2010. Portanto, as alteraes bruscas com relao ao
endividamento podem no ser fruto dessas pequenas variaes.
Como apresentado na seo 1, antes da implementao do Plano Real, a
inflao era uma ferramenta utilizada pelos representantes para mascarar a
verdadeira situao fiscal no Brasil. Como aps 1994 houve uma estabilizao
econmica nesse sentido, de se esperar de essa varivel no seja significativa
para o modelo economtrico desenvolvido.
Por fim, algumas limitaes surgiram no decorrer da elaborao deste
trabalho, principalmente com relao ao levantamento de dados, visto que algumas
variveis importantes, tal como o resultado primrio, no foram includas pela
dificuldade de consegui-las para alguns anos. Os balanos oramentrios no
mantm uniformidade de um estado para outro.

7
Os grficos apresentados na seo 3 mostram que as transferncias variaram muito pouco de 2000
a 2010 em todos os estados.
52



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