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Oramento participativo: uma explicao para as amplas variaes nos resultados

Brian Wampler
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Introduo
O Oramento Participativo (OP), uma das construes institucionais mais inovadoras do Brasil,
oIerece aos cidados a oportunidade de se envolverem diretamente nas questes publicas, a
esperana de justia redistributiva e a possibilidade de reIorma do processo de tomada de deciso
nos municipios e nos estados brasileiros. Embora a maioria das analises sobre o OP sejam
positivas, existem poucos estudos comparativos que avaliam as amplas variaes nos seus
resultados.
Os capitulos deste livro so Irutos de um projeto de pesquisa comparativo atraves do qual os
pesquisadores compartilham metodos de analise e conceitos comuns sobre as conseqncias e os
resultados do OP. Como analisado neste livro, os resultados do OP variam signiIicativamente.
Compreender e explicar estas variaes nos ajudam a desmitiIicar o OP e a estabelecer uma
estrutura basica para a analise dos Oramentos Participativos, novos e velhos.
O Oramento Participativo tem recebido muitos elogios dos participantes, dos seus deIensores e
dos pesquisadores. Ele tem ganhado um status quase mitico no discurso dos politicos
progressistas, dos policvmakers reIormistas e dos ativistas como o precursor da democracia e da
mudana social. Ate hoje, grande parte das analises sobre o OP concentra-se nos estudos de
casos, principalmente nos casos de Porto Alegre e Belo Horizonte (Avritzer, 2000a; Abers,1997;
Fedozzi,1998). Embora as evidncias apontem Porto Alegre como o caso mais bem sucedido,
devemos ter cuidado ao Iazermos generalizaes a partir dessa experincia.
As analises comparativas enIatizam, geralmente, temas como a historia associativa, a capacidade
de transIerir poder para os cidados ou o processo decisorio (Avritzer 2002b; Nylen, 2002;
Wampler,2000). Este livro representa um esIoro de um ano de pesquisa cujo resultado e o
conjunto mais abrangente de evidncias ja coletadas ate hoje. Podemos agora ir alem da retorica
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politica, dos estudos de casos singulares e compreender e explicar melhor as conseqncias do
OP.
A partir de 2001, o OP Ioi implantado em mais de 100 municipios, incluindo cinco cidades com
mais de um milho de habitantes (Porto Alegre, Belo Horizonte, ReciIe, So Paulo e Belem). Isso
signiIica que as decises tomadas no interior do OP esto aIetando milhes de pessoas.
Este capitulo e estruturado em torno de trs questes que buscam responder e explicar as
variaes nos resultados do OP. Primeiro, como nos devemos conceituar o OP? Ele vem sendo
teorizado como um 'espao publico no-estatal, como 'democracia direta, como 'democracia
participativa, como uma 'instituio redistributiva e como uma 'instituio de delegao de
poder (Genro, 1995 e 1997; Fedozzi, 1998; Marquetti, 2002; Nylen, 2002). Em Iuno da sua
natureza inovadora e dos diIerentes Iormatos institucionais que ele assume em cada municipio,
torna-se crucial estabelecermos alguns parmetros basicos que nos ajudem a entend-lo. A partir
dos estudos de casos apresentados neste volume, eu busco estabelecer alguns parmetros que nos
permitiro tirar algumas concluses razoaveis sobre este programa.
Na segunda sesso, eu respondo a seguinte questo: quais so os criterios que devem ser
utilizados para avaliar os resultados do OP? As evidncias oIerecidas pelos capitulos deste livro
indicam que o impacto do OP varia. Temos resultados altamente signiIicativos assim como
marginais. Como pode-se esperar, proIessores, estudantes, pesquisadores e politicos utilizam
variaveis diIerentes para analisar tais resultados. Um dos aspectos mais ricos deste livro e a
coleo de dados comparativos que nos permitem estabelecer um conjunto comum de evidncias
atraves das quais podemos avaliar melhor os diIerentes resultados. Na minha opinio, a Iorma
mais IrutiIera de avaliar o OP e aquela que considera a analise de trs areas amplas: democracia,
racionalizao da administrao local e justia redistributiva.
Finalmente, o que explicaria as amplas variaes nos resultados do OP? Para explicar tais
variaes nos temos que olhar para uma combinao de Iatores que incluem as origens do
programa, o tempo decorrido desde a sua implementao, o compromisso politico da
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administrao com o programa, a capacidade Iinanceira da administrao local e a conIigurao
de Ioras na sociedade civil. Nesta sesso, eu descrevo resumidamente uma base analitica atraves
da qual estudantes, pesquisadores, policvmakers e ativistas podero compreender melhor as
principais variaveis que condicionam o sucesso ou o Iracasso do Oramento Participativo.
O objetivo deste capitulo e utilizar os dados empiricos retratados neste livro com o intuito de
construir uma teoria Iundamentada na realidade empirica do OP. A natureza esclarecedora deste
livro consiste no Iato de podemos perceber como o Oramento Participativo tem transIormado a
vida politica de mais de cem municipios onde ele Ioi implementado.
A anlise terica e poltica do Oramento Participativo
De que Iorma nos devemos conceituar o processo do Oramento Participativo? Como ja Ioi
mencionado, o OP tem sido teorizado como 'espao publico no-estatal, como uma democracia
'direta, 'participativa e/ou 'deliberativa, como uma 'instituio redistributiva e de
'delegao de poder. Depois de quase quinze anos de OP, da ampla disseminao de suas ideias
e da sua implementao em mais de cem municipios, e preciso analisar os seus resultados
empiricos para que possamos redeIinir a nossa compreenso de como ele aIeta os cidados, os
governos e os resultados politicos.
Tendo como base os capitulos deste livro, eu gostaria de sugerir que o OP pode ser conceituado
como (a) uma Iora inicial de transIormao social, (b) uma instituio democratica e (c) uma
instituio de elaborao de politicas publicas.
1ransformao Social
Conceituar o OP como 'transIormao social e reconhecer que ele e parte de uma trajetoria
historica de mudana social e politica mais ampla, com potencial para educar, transIerir poder e
socializar os participantes. O OP como 'transIormao social se encaixa na rubrica geral de
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cidadania, embora a presena ubiqua desta ideia na cultura politica e popular do Brasil tenha
diluido sua importncia inicial. Durante os anos oitenta e inicio dos anos noventa, cidadania
signiIicava a extenso dos direitos civil, politico e social a todos os cidados independente da sua
renda, raa, classe ou educao. O OP Ioi Iundado, em parte, como uma esIera institucional capaz
de estender os direitos social, politico e civil aos cidados (Genro, 1995, 1997).
O OP pode ser conceituado como uma 'escola na qual os cidados adquirem uma compreenso
sobre o que os governos Iazem, sobre o que os governos no podem Iazer e sobre como eles,
cidados, podem apresentar seus interesses e demandas para os representantes publicos. Setores
excluidos da populao, Ireqentemente destituidos de poder em Iuno da ausncia de garantias
claras sobre seus direitos politico e civil, ganham a oportunidade de conIormarem diretamente
seus Iuturos. A participao dos cidados comuns nas decises cotidianas de seus governos locais
e um momento impar, um divisor de aguas, na politica brasileira. Dessa Iorma, nos podemos
conceituar o OP como uma instituio que tem o potencial de transIormar a vida dos cidados
comuns na medida em que abre esIeras, previamente restritas, de tomada de deciso
governamental.
Democracia
O OP e tambem uma instituio democratica inovadora que amplia os limites da democracia
representativa. Em seus casos mais bem sucedidos, o OP ocupa o centro da disputa politica na
medida que diIerentes atores politicos, com interesses diversos, so Iorados a negociarem no seu
interior (Faria, 2002). O OP inova a democracia representativa 'classica e 'tradicional na
medida que ele incorpora os cidados diretamente no processo de tomada de deciso e,
simultaneamente, estimula a delegao de autoridade. Os cidados tm a oportunidade de
participar individualmente durante dois estagios: ao estabelecer um conjunto de prioridades para
o municipio e ao selecionar os projetos especiIicos de obras publicas a serem implementados.
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Este processo e claramente o aspecto mais 'participativo do OP, onde os cidados tm a
oportunidade de inIluenciar diretamente os resultados politicos.
O OP possibilita a delegao de autoridade atraves da seleo de representantes para os
Conselhos Municipais, comits que deIinem os aspectos mais especiIicos sobre os projetos de
obras publicas e o monitoramento dos mesmos. Neste sentido, o OP assume uma Iuno no
muito diIerente daquela do Legislativo: os representantes eleitos selecionam projetos que sero
implementados e supervisionam a ao do Executivo. O nivel de agregao e a principal
diIerena entre o OP e as Cmaras de Vereadores brasileiras pois o OP e constituido por cidados
participantes, no pagos, cuja area eleitoral baseia-se no nivel local.
Finalmente, o OP deve ser conceituado como uma esIera publica que possibilita a deliberao, a
negociao e o monitoramento. A deliberao publica permite que um conjunto amplo de
questes, Ireqentemente questes contenciosas, seja colocada na agenda. A negociao publica
Iaz com que os grupos de interesses entendam melhor quem obtem o que durante a Iase de
planejamento do oramento. O monitoramento publico aumenta a oportunidade de transparncia e
estabelece as bases iniciais para o processo de accountabilitv.
Instituio de elaborao de polticas pblicas
O OP deve ser conceituado tambem como um processo de construo de politicas que modiIica as
praticas anteriores de planejamento e de elaborao oramentaria no Brasil. Tanto o processo
legislativo quanto o processo de implementao de politicas publicas sempre Ioram dominados
por um pequeno grupo de tecnocratas e aliados politicos da administrao. O processo de
elaborao oramentaria e o proprio oramento so 'caixas pretas, onde as demandas e os
resultados no so Iacilmente conhecidos e deIinidos. No OP, os cidados trabalham em espaos
publicos com o objetivo de identiIicar projetos especiIicos que eles gostariam que Iossem
implementados. Os participantes no consideram necessario trabalhar com os mediadores (isto e,
cabo eleitorais e vereadores) , de portas Iechadas, para terem suas obras incluidas no oramento
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(Avritzer, 2002a; Wampler & Avritzer,2000). Os participantes so mais propensos a participarem
diretamente na elaborao das demandas publicas. Consequentemente, as demandas e os
resultados oramentarios so crescentemente mais transparentes, o que ajuda a produzir uma
alocao mais clara e mais eIiciente dos recursos. O que esta no oramento e similar ao que sera
implementado. Embora parea obvio, isso e mais um objetivo do que uma realidade em alguns
municipios brasileiros.
Como uma instituio de elaborao de politicas publicas, o OP tem o potencial de tornar mais
eIiciente o uso dos recursos escassos em Iuno da criao das Comisses que capacitam os
cidados a monitorarem a qualidade das obras e o gasto especiIico de cada projeto. Tais
Comisses tm o potencial de agir como o ultimo 'vistoriador ao assegurarem que os recursos
sero gastos eIicientemente e dentro dos limites legais. Elas correm o risco, entretanto, de agirem
de Iorma automatica ou de criarem ineIicincias excessivas que podem comprometer a
implantao dos projetos.
Em suma, os Oramentos Participativos podem ser conceituados como um processo que produz
transIormao social, como uma instituio democratica e como uma instituio inovadora de
elaborao de politicas publicas. As multiplas Iacetas desta nova instituio indicam que nossa
agenda de pesquisa deve incluir diversos indicadores se quisermos ter acesso ao impacto que o
OP tem e, pode ter, na participao, nos governos, nos partidos, na sociedade civil e nas
instituies em competio. Deixe-me voltar agora para a questo de como devemos medir os
resultados deste programa.
Critrios para medir os resultados produzidos pelo OP
Assim como existem varias perspectivas sobre as quais o OP pode ser conceituado, o seu impacto
pode, igualmente, ser demonstrado a partir de multiplos indicadores. Os trabalhos que compem
este livro utilizam indicadores que se encaixam em trs categorias amplas: democracia,
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racionalizao da administrao local e justia redistributiva. Embora estes indicadores sejam
similares aqueles utilizados para conceituar o OP, eles apresentam distines analiticas quando
utilizados para operacionalizar os resultados.
As experincias mais bem sucedidas do OP provavelmente apresentaro resultados positivos em
todas as trs areas, enquanto os casos menos bem sucedidos apresentaro deIicincias em uma ou
duas. Reconhecer que alguns programas podem ser Iracos em certas areas ao passo que so Iortes
em outras, nos permite desenvolver uma avaliao mais nuanada evitando, assim, julgamentos
maniqueistas. Oramentos Participativos que apresentam resultados Iracos ou marginais em todas
as trs areas, entretanto, devem ser considerados Ialhos.
Tanto os participantes entusiasmados quanto os criticos tendem a comparar os novos Oramentos
Participativos com o sucesso, real ou imaginario, do OP de Porto Alegre. Com isso ignoram que
os resultados do OP de Porto Alegre no eram to bons durante os trs ou quatro primeiros anos
(Fedozzi,1998). Ao contrario, O OP cresceu e se consolidou nos anos posteriores. O OP-POA
2002, por exemplo, esta no seu decimo quarto ano, uma estabilidade que poucas instituies
experimentais tm atingido no Brasil. O OP de Porto Alegre deve ser entendido como um caso
exemplar, mas os outros casos devem ser avaliados com base em criterios que sejam apropriados
as particularidades locais. Isto no signiIica que iremos criar novos criterios para a analise de
cada municipio, mas que devemos reconhecer a variao do peso de cada indicador nos diIerentes
lugares.
Democracia
O OP produz eIeitos democratizantes nas politicas locais? Ele representa um modo real de
tomada de deciso que permite a deliberao e a negociao? Para demostrar tais impactos
utilizaremos indicadores tais como reeleio, mobilizao, deliberao, accountabilitv e controle
social, assim como, o carater publico deste programa .
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Primeiro, a possibilidade de reeleio permite ao eleitorado decidir se ele apoia ou no as
politicas publicas do governo. A reeleio de uma coalizo que governa no nos diz nada sobre se
as pessoas participam ou no do OP (a maioria dos eleitores no participam) ou se eles apoiam ou
no as politicas publicas especiIicas geradas pelo OP. A reeleio de um governo indica to
somente que uma pluralidade ou a maioria dos eleitores apoiam as politicas publicas de um
governo.
Se o OP e o principal projeto de um governo, devemos esperar, portanto, que os resultados
eleitorais Iavoraveis a coalizo governante constituam indicativos Iortes de apoio ao esIoro da
administrao de promover politicas publicas participativas. Por outro lado, se o OP e uma entre
as varias inovaes que um governo promove (por exemplo, a Bolsa Escola ou os Conselhos
Gestores) torna-se diIicil saber porque os cidados esto votando neste governo.
Se a administrao em questo perde a eleio essa mesma logica deve ser aplicada. Se o OP Ior
considerado importante para a administrao e se ela perde a eleio, podemos inIerir que a
maioria da populao votante no esta satisIeita com as politicas publicas prioritarias deste
governo. Eleies, geralmente, podem nos dizer se uma administrao tem apoio eleitoral ou no.
Elas no podem nos dizer se a populao que vota esta sendo inIluenciada ou no pelos resultados
do OP. Porto Alegre e um dos casos mais bem sucedidos de administrao petista, onde o
governo Iez do OP seu principal projeto de governo. Isso sugere que o OP possui um amplo apoio
(Marquetti, 2002 e Silva, 2002). Por outro lado, como Rover explica no seu capitulo, em
Chapeco, municipio governado por um preIeito reeleito, o OP no era considerado a prioridade
do governo (Rover, 2002). A reeleio do preIeito Fritsch conIirma que o governo goza de apoio
eleitoral, mas no nos diz nada sobre a importncia do OP para os eleitores.
Segundo, o OP mudou a Iorma de interao dos cidados com a administrao municipal? O OP
tem agido como um indutor de transIerncia de poder para os cidados? Estas questes nos
remetem a uma das principais conseqncias do OP, ou seja, seus resultados sobre as aes dos
cidados e sobre as estrategias politicas. As pesquisas desenvolvidas neste livro bem como outros
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trabalhos ja realizados sugerem que o OP tem conseqncias democratizantes na relao Estado-
sociedade.
De um modo geral, as pesquisas realizadas demonstram que o OP produz mudanas signiIicativas
em como os individuos passaram a Iazer suas demandas para o Estado (Avritzer, 2002b). Nos
municipios brasileiros, a distribuio de recursos (saneamento, eletricidade, etc...) sempre
dependeu da interveno de um mediador que assegure a implementao dos projetos
demandados (Diniz, 1997; Gay,1994). O OP tem o potencial de substituir esse processo ao
restringir a ao daqueles politicos que agem como mediadores. Dessa Iorma, os pesquisadores
interessados no impacto do OP precisam estar atentos para o Iato de se os cidados percebem ou
no mudanas no processo de elaborao das demandas e na Iorma como tais demandas so
implementadas.
Os casos de ReciIe, Belo Horizonte e Porto Alegre ilustram como as regras do OP inIluenciam os
resultados. Em Porto Alegre, 100 dos gastos com investimento so transIeridos para o OP.
Portanto, politicos e ativistas buscam incluir seus projetos no OP e, assim, acompanham de perto
os resultados dos projetos selecionados no interior das assembleias do OP. Em Belo Horizonte,
50 dos gastos de investimento so transIeridos para o OP. Comparativamente, isto torna o OP
em Belo Horizonte menos importante do que em Porto Alegre. Em Belo Horizonte, politicos e
participantes Iazem um esIoro consideravel para assegurarem a incluso das suas prioridades no
OP e para garantirem que elas sejam executadas. Mas neste caso, a estrategia dos atores politicos
no se baseia exclusivamente no OP, dado que eles buscam inIluenciar tambem como o governo
gastara os outros 50 relativos ao investimento.
O caso de ReciIe tambem demonstra a importncia da analise oramentaria. De 1995-2000,
apenas 10 dos gastos com investimento Ioram decididos no interior do OP. Como
conseqncia, os participantes do OP buscavam tambem outros canais atraves dos quais eles
poderiam conseguir inIluenciar o governo a implementar suas demandas. O nivel baixo de
alocao oramentaria enIraqueceu o OP como uma alternativa importante de tomada de deciso.
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Alem disso, uma Irao pequena dos projetos selecionados atraves do OP Ioram realmente
implementados (Wampler, 2000). A Ialta de clareza sobre as questes relacionadas ao
investimento resultou em uma disputa em torno da liberao de Iundos no interior da
administrao. As estrategias politicas utilizadas pelos participantes do OP para inIluenciarem a
distribuio dos recursos Ioram muito similares a descrio classica do clientelismo:
personalismo, contrato direto, troca de Iavores. Neste caso, no havia uma aplicao e uma
implementao uniIorme dos programas como e o caso de Porto Alegre e Belo Horizonte.
Terceiro, o controle social e a accountabilitv podem nos ajudar a avaliar o impacto do OP tanto
na vida dos cidados quanto nos governos. Eu me reIiro ao controle social como a habilidade dos
cidados de aumentar suas condies de controle sobre as politicas publicas e sobre as aes dos
representantes do governo. Accountabilitv vertical pode ser exercida tanto atraves do voto quanto
atraves do monitoramento direto das questes publicas pelos cidados e pelas associaes. Se
ambos, administrao e cidados, buscam ativamente o OP e possivel aIirmar, portanto, que o
controle social sera realizado porque os dois lados tm interesses na ampla disseminao das
inIormaes.
Entretanto, e importante chamar ateno para o problema da distribuio de inIormao no OP. A
disseminao de inIormao, vital para a promoo do controle social e para a accountabilitv,
depende da boa vontade do Executivo. Os cidados no conseguem com Iacilidade inIormaes
que o Executivo no esta interessado em distribuir. O controle social e a accountabilitv devem,
portanto, ser vistos com uma certa dose de ceticismo na medida que eles dependem da
cooperao da administrao.
Quarto, o OP deve ser analisado como um processo publico de tomada de deciso. Esta e a maior
inovao na elaborao das politicas publicas e oramentarias brasileiras e no deve ser
subestimada. Porque a nIase no carater publico do processo? O Estado brasileiro tem sido
caracterizado como um Estado privado no qual as decises so tomadas no interior dos gabinetes
do Executivo (Presidente, Governador e PreIeito) ou por tecnocratas isolados do debate publico.
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Uma das inovaes mais importantes e a nIase na deliberao e na elaborao das politicas
publicas.
Ao avaliarmos como o OP aIeta o ambiente politico e a elaborao de politicas publicas de um
dado municipio, nos devemos analisar se os cidados e os governos engajam nos debates e se
tomam as decises em Iormatos publicos. Quando as demandas so Ieitas nas assembleias
publicas, nos temos de examinar se tais demandas so traduzidas em resultados tangiveis. Se e
verdade que cabe a administrao tomar as decises internas Iinais, alocar recursos, Iormular os
planos tecnicos e preparar a legislao, nos temos de avaliar se as decises tomadas em publico
so honradas pelo governo. Quando isso ocorre, ou seja, a administrao honra as decises Ieitas
em publico, temos um indicador de que o OP esta se transIormando em um processo-chave de
tomada de deciso. Se as decises no so implementadas, o eIeito do OP no processo de tomada
de deciso e Iraco. Em resumo, quando as decises tomadas em publico so respeitadas, nos
podemos aIirmar que o processo publico de tomada de deciso esta sendo respeitado.
Racionalizao da administrao local
O OP pode ter como uma de suas conseqncias uma administrao municipal Iinanceiramente
sadia e mais transparente. As chances disto acontecer esto diretamente relacionadas ao OP? Ou
esto associadas com um governo orientado para reIormas? Os Oramentos Participativos so
associados com a racionalizao das Iinanas dos municipios, com o aumento da eIicincia das
burocracias municipais e com a produo de um oramento mais proximo da realidade
oramentaria municipal (Marquetti, 2002). E diIicil vincular diretamente o OP a racionalizao
das Iinanas, mas e importante ressaltar como o OP pode criar um ambiente que contribui para
um aumento das Iinanas locais. Quando as mudanas produzidas so atribuidas a rubrica
'reIorma do Estado, elas so menos grandiosas do que as reIormas mais amplas produzidas pela
administrao Iederal (governo Fernando Henrique Cardoso), durante os anos 90.
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Primeiro, o Ioco do OP e a questo oramentaria. Parece um pouco surpreendente, portanto, o
Iato de as administraes que esto implementado o OP quererem apresentar para os seus
apoiadores, eleitores, cidados e opositores uma prestao de contas clara sobre a saude
Iinanceira do municipio. Oramentos equilibrados podem ser utilizados para demonstrar que a
administrao esta Iazendo um bom uso dos recursos limitados. Esta associao e crucial porque
os analistas politicos quase sempre enIatizam que um dos perigos da democracia participativa e a
paixo e o auto-interesse dos participantes que os levam a utilizar de Iorma ruim os recursos
publicos na busca de ganhos pessoais de curto prazo. O OP, ao contrario, parece coincidir com o
uso mais justo dos Iundos publicos.
Oramentos Participativos bem sucedidos parecem estar aumentado os recursos municipais,
diminuindo o deIicit e limitando o gasto no sentido de melhorar as condies Iinanceiras dos
municipios. O aumento dos recursos e uma tatica util para melhorar a situao Iinanceira de um
governo mas no garante necessariamente que o governo limitara tambem seus gastos. Os
participantes no OP so convencidos, pela sociedade civil, pelos lideres e pelos representantes
que existem limites reais ao que pode ser gasto. No existe 'cheque em branco` mas sim uma
quantidade deIinida de recursos que pode ser negociada e implementada.
1ustia Redistributiva
Como o OP aIeta a distribuio de recursos? Justia social era um objetivo importante do impeto
inicial que levou a criao de um novo tipo de instituio democratica (Genro, 1995). A inteno
de que o OP provoque uma redistribuio dos recursos municipais no tem recebido um
tratamento substantivo, baseado em uma pesquisa conIiavel, objetiva e independente. O capitulo
de Marquetti oIerece uma contribuio nova e importante para esse debate imprescindivel. Sua
pesquisa mostra que o governo de Porto Alegre, atraves do OP, tem gastado mais recursos nas
areas menos Iavorecidas do que nas regies mais ricas do municipio. A conseqncia de longo
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prazo e que as regies e os individuos de baixa renda esto tendo mais acesso a educao, saude,
habitao e transporte.
E preciso ter em mente que a analise quantitativa sobre a distribuio dos recursos so Ioi possivel
depois de um periodo de dez anos. O estudo longitudinal e necessario para medir o impacto
redistributivo na medida que esta abordagem metodologica permite ao pesquisador explicar
variaes de curto prazo nos gastos (ex. projetos caros ou elevao dos gastos em um ano
eleitoral). Os dados de Porto Alegre conIirmam que montantes maiores de recursos esto sendo
gastos em regies que apresentam renda mais baixa e condies de servios publicos piores.
Embora estes resultados sejam muito positivos, nos carecemos de dados solidos e comparativos
tanto para os outros municipios que tm implementado o OP quanto para aqueles que no
possuem o OP.
A diIiculdade em aIirmar como os recursos tm sido gastos indica que nos temos de ser
cuidadosos ao Iazermos aIirmaes sobre os eIeitos redistributivos do OP ate que este programa
esteja Iuncionando por um determinado tempo. Nos parece razoavel analisar os eIeitos
redistributivos de um programa no seu decimo quinto ano, ao passo que, no terceiro ano, isso
parece ser precipitado. Por isso, devemos ter cautela quando os politicos e os participantes
aIirmam que o OP Iunciona como um meio de redistribuio de recursos e renda. Os Oramentos
Participativos podem provocar eIeitos redistributivos mas no existem garantias.
Embora no seja possivel medir o impacto redistributivo dos novos Oramentos Participativos, e
importante desenvolver indicadores alternativos que possam aIerir se o programa esta ou no
alocando recursos em regies de baixa renda. Podemos Iazer as seguintes perguntas: O municipio
utiliza algum indice de qualidade de vida como um Iator para determinar a alocao de recursos?
A regionalizao Ieita no municipio Iavorece uma determinada regio? O nivel de participao e
o padro de gastos so igualmente consistentes entre as varias regies? Se no, porque? Na
medida em que nem todos os programas tero o mesmo sucesso atingido em Porto Alegre, nos
devemos ter cuidado ao Iazermos generalizaes a partir do sucesso desse caso. Programas com
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desenhos institucionais e com capacidade de investimento similares podem ter resultados
parecidos em um periodo de tempo maior. Programas com apoio do governo e da sociedade civil
podem tambem apresentar resultados parecidos. As regras diIerem de local para local e, como o
apoio enIraquece, torna-se mais provavel que o OP no redistribua com sucesso os recursos para
as areas de baixa renda.
Em suma, eu quero chamar ateno para os indicadores que oIerecem melhores condies para
avaliarmos como o OP Iunciona: democracia, racionalizao da administrao e justia
redistributiva. Os casos mais bem sucedidos neste livro, Porto Alegre e Belo Horizonte, exibem
sinais positivos nas trs areas. Outros municipios como Icapui no Ceara, ReciIe, Maua e Vitoria
da Conquista na Bahia apresentam resulatados parciais em algumas areas e resultados negativos
em outras. Isto no quer dizer que estes Oramentos Participativos sejam um Iracasso e que
devam ser abandonados. Ao contrario, isto demonstra somente a existncia de variaes nos
resultados do OP. Nos temos de reconhecer essa diversidade nos resultados para que isto nos
ajude a permanecer otimistas em relao aos casos positivos e a no nos tornarmos to
pessimistas quanto aos resultados mais limitados dos casos mais Iracos. Isso nos remete a uma
outra questo que deve ser respondida: Como explicar as amplas variaes nos resultados do OP?
Explicando as variaes nos resultados
Mais de cem Oramentos Participativos tm sido implementados nos governos municipais
brasileiros. A pesquisa comparativa e um empreendimento diIicil em Iuno das amplas variaes
em ambientes politico, econmico e social to diversos. Se o nosso Ioco e o municipio, nos
temos uma variavel constante importante: o carater municipal da maioria dos municipios
brasileiros e virtualmente idntico. Isso nos ajuda a identiIicar outros Iatores que podem
contribuir para entendermos melhor os resultados. Nessa sesso Iinal, eu gostaria de esclarecer, a
partir dos projetos de pesquisas apresentados neste livro, que os pesquisadores basearam-se em
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cinco variaveis para explicar os diIerentes resultados. Estas cinco variaveis nos ajudam a ir alem
do OP como um mito e a entend-lo como uma instituio em desenvolvimento. Essa cinco
variaveis so: o desenho institucional, o compromisso politico do governo, a densidade da
sociedade civil, o tempo e os recursos Iinanceiros disponiveis no municipio.
O desenho institucional
Regras conIormam as estrategias dos atores politicos e estabelecem os parmetros para os
resultados politicos e de politicas publicas. Figueiredo e Limongi aIirmam que 'o poder
legislativo do Executivo e a organizao legislativa so variaveis-chave na deIinio dos
trabalhos de qualquer sistema politico. Esta observao sugere que o Ioco dos estudos dos
regimes democraticos devem ser mudados para as caracteristicas do sistema de tomada de
deciso (Figueiredo e Limongi, 2000. 152).
Enquanto Figueiredo e Limongi esto se reIerindo especiIicamente ao Executivo e ao Legislativo,
a nIase dada pelos autores nas 'caracteristicas do sistema de tomada de deciso e de particular
importncia para nos. O OP introduz um novo conjunto de regras que, quando seguidas, tm o
potencial de mudar como e onde as decises sero tomadas. As regras e a aderncia a elas so
variaveis que ajudam a explicar as variaes nos resultados. Quem elabora as regras? Os
diIerentes partidos aderem a essas regras? Quem e beneIiciado? Quem perde com o novo
conjunto de regras? As regras mudam igualmente as estrategias de curto e de longo prazo?
As regras podem ser desenhadas pela administrao ou pelos setores organizados da sociedade
civil em um esIoro comum com a administrao. DiIerentes regras sero estabelecidas conIorme
os interesses diIerentes dos seus criadores. Por exemplo, se a administrao esta interessada,
principalmente, nas Iinanas municipais, podemos esperar por regras que Iocalizem o aumento de
recursos e a limitao dos gatos (Maua, Vitoria da Conquista e Icapui). Por outro lado, se os
ativistas da sociedade civil e os representantes da administrao estiverem interessados em
promover a participao e a mobilizao, podemos esperar regras que encorajem a mobilizao
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(Belo Horizonte e Porto Alegre). Para ilustrar a importncia de como diIerentes conjuntos de
regras produzem estrategias diIerentes para a participao e a mobilizao, deixe-me analisar a
participao dos cidados.
Uma das caracteristicas do desenho institucional que varia de municipio para municipio e a Iorma
como os cidados so selecionados como representantes. A estrutura de regras requer mobilizao
e participao dos cidados nas assembleias do OP? Ou os representantes so selecionados
atraves do voto secreto? No primeiro caso, onde temos uma mobilizao e uma participao
continua, a probabilidade de que um numero maior de cidados acompanhe os debates (e,
potencialmente, engaje na deliberao), se envolva ativamente na seleo das prioridades gerais
para a sua regio e dos projetos especiIicos para o seu bairro e se envolva mais nas Comisses de
Iiscalizao aumenta substancialmente. Consequentemente, quando as regras permitem e
demandam uma quantidade maior de participao, a presso dos lideres comunitarios e dos
representantes do governo sobre a realizao do que Ioi demandado aumenta. Os governos Iicam
expostos diretamente as demandas de uma populao mobilizada que, por sua vez, limita a
capacidade dos governos de esconder inIormaes. Isso aumenta a importncia do OP como um
vetor da 'transIormao social, como um espao publico deliberativo e como uma instituio
participativa.
No segundo caso, a seleo dos representantes por voto secreto, as regras no requerem
uma mobilizao to continua (ReciIe e o caso mais proeminente). A habilidade dos lideres e dos
politicos de conseguirem votos e um recurso importante e isso signiIica uma delegao de
responsabilidade. O direito de deliberar e cedido aos representantes escolhidos pelos cidados.
Essas regras canalizam a participao para um corpo estreito de representantes. Os problemas de
accountabilitv, neste caso, no diIerem daqueles que existem na democracia representativa. Este
sistema de seleo limita a possibilidade de presso dos grupos mobilizados sobre a
administrao quando ela no cumpre suas obrigaes para com o OP. Consequentemente, isso
70
diminui a importncia do OP como um vetor da 'transIormao social, como um espao publico
deliberativo e como uma instituio participativa.
Uma outra regra institucional importante e a habilidade da administrao de aderir 'as regras de
implementao oramentaria que indicam a capacidade da administrao de realizar as
demandas priorizadas pelos participantes do OP. Na medida que o governo reconhece que o
processo de implementao dos projetos e das obras publicas e longo e, algumas vezes, diIicil, a
administrao desempenha um papel Iundamental em assegurar que os projetos priorizados
recebam a ateno devida da burocracia municipal. Em todos os trs niveis de governo no Brasil,
alguns itens do oramento nunca so implementados em Iuno de constrangimentos Iinanceiros,
tecnicos e politicos. Se os projetos selecionados pelos participantes do OP so implementados,
tem-se um incentivo claro para os participantes continuarem a participar e os no participantes
comearem a se envolver no processo de tomada de deciso. O calculo das estrategias politicas
muda na medida que os cidados percebem que e necessario se envolverem nas negociaes
sobre as demandas, nos Ioruns publicos, para ter novos projetos de investimento incluidos no
oramento.
Entretanto, se a administrao se mostra sistematicamente incapaz de implementar os projetos
selecionados pelos participantes do OP, as conseqncias sero a diminuio dos incentivos de
curto e longo prazo para participar, a busca de meios no-institucionalizados (comportamento
personalista e clientelista) para garantir a implementao dos projetos prioritarios e a retomada de
um processo de tomada de deciso privado e Iechado. Os Oramentos Participativos que querem
implementar os projetos mas so incapazes de mostrar resultados claros para o publico
participante tero um eIeito negativo e desmoralizante sobre os participantes e burocratas
envolvidos.
As regras descritas no so as unicas e, nem mesmo, as mais importantes na produo de
resultados diIerentes. Mas elas nos ajudam explicar as variaes existentes nos resultado na
medida que ilustram as conseqncias dos diIerentes conjuntos de regras. Outras regras
71
importantes so o numero de representantes, o numero de regies, o desenho dos limites entre as
regies, a autoridade para mudar as regras internas e a autoridade delegada aos conselhos do OP.
Compromisso poltico da administrao
O apoio que a administrao oIerece para o OP e parte integral do seu sucesso. O compromisso
politico de um governo e uma condio necessaria para um resultado bem sucedido. Porque? A
administrao tem que iniciar e gerenciar uma nova experincia participativa que consome tempo
e, no necessariamente, oIerece beneIicios publicos e eleitorais de curto prazo. A administrao
tem de estar disposta a gastar tempo, energia e recursos para reIormar o processo atraves do qual
os cidados Iazem suas demandas, o processo atraves do qual os burocratas tomam as decises e
o processo atraves do qual os representantes eleitos (vereadores e/ou deputados estaduais) esto
acostumados a apresentarem suas demandas para o sistema politico.
Os governos tm de estar dispostos, no minimo, a reIormar as relaes politicas existentes e
incluir os cidados no processo tomada de deciso. O PT, desde a sua Iundao, deIende a
participao direta dos cidados nos orgos responsaveis pela elaborao das decises
governamentais e a reIorma das trocas politicas basicas que so o motor das politicas urbanas. O
PT governa a metade dos municipios que tm implementado o OP (Teixeira, 2002). Isto
corresponde a 50, o que sugere claramente que outros partidos politicos esto deIendendo e
adotando este programa.
Mesmo que o trabalho de Teixeira no nos oIerea inIormaes sobre a tendncia politica
especiIica ou sobre a historia politica de cada um dos preIeitos, e interessante notar que a maioria
dos partidos teve ou tem orientaes reIormistas que enIatizam a participao direta dos cidados.
Tendncias diIerentes no interior do PMDB ou do PSDB deIendem, em um momento ou outro,
reIormas governamentais. O PSB e o PDT compartilham ideologias de esquerda que deIendem a
participao direta dos cidados. IdentiIicar a Iiliao partidaria dos preIeitos e uma das Iormas
72
de determinar o provavel apoio que o OP possui no interior do governo. Existem varias lies que
podem ser retiradas dos dados apresentados por Teixeira e que ajudam a explicar a variao.
Primeiro, a Iiliao partidaria e um indicador da disposio do governo para embarcar nas
reIormas. Isto nos Iala pouco sobre a intensidade do compromisso politico no interior de uma
coalizo governante para implementar as reIormas. Nos podemos especular que, quanto maior Ior
o numero de representantes publicos escolhidos (secretarios, presidentes de empresas publicas,
etc...) que compartilham uma agenda similar a do preIeito no esIoro de realizar as reIormas,
maior sera a capacidade do preIeito para gerenciar as mudanas iniciais. Se, entretanto, o governo
inicia um programa como o OP com uma base de apoio Iraca no interior da coalizo
governamental, pode-se supor que a probabilidade da administrao implementar as reIormas sera
menor.
Segundo, o OP e a prioridade principal do governo? Ou o governo promove uma serie de
iniciativas publicas? Por exemplo, se o governo apoia o Iortalecimento de outros canais
participativos tais como os conselhos municipais, e provavel que o OP no se desenvolva da
mesma Iorma que se desenvolveria se toda a ateno do governo estivesse concentrada no OP. Da
mesma Iorma, se o governo esta interessado principalmente com a reIorma do Sistema Unico de
Saude (SUS) ou em investir nos programas de educao (Bolsa Escola, por exemplo), e provavel
ento que o OP no se desenvolva.
Se, por um lado, no existe nada que impea um governo de se engajar em multiplos projetos ao
mesmo tempo, por outro lado, o compromisso com uma variedade de esIoros reIormistas indica
um grau de apoio mais Iraco ao OP. Isto resulta, provavelmente, em um investimento menor de
recursos alocados no OP, uma reduo no numero de burocratas que administra e supervisiona o
processo e um envolvimento menos intenso dos cidados Irente a abertura de multiplos canais
participativos. Ao enIatizar os problemas potenciais de um programa de reIorma multiIacetado,
eu no estou sugerindo que um interesse mais intenso do governo no OP produzira resultados
melhores.
73
Um terceiro Iator que pode contribuir signiIicantemente para a variao nos resultados e a
habilidade da administrao em criar uma maioria estavel na Cmara Municipal. Se a
administrao tem apoio parlamentar Iraco, deve-se esperar ento um aumento de energia,
recursos e tempo por parte do Executivo para construir uma maioria parlamentar solida.
Inversamente, quanto maior e mais Iorte Ior a maioria associada ao preIeito, mais chances a
administrao tera de implementar com Ilexibilidade as reIormas experimentais e inovativas.
Quanto mais amplo Ior o apoio que o governo municipal tiver na Cmara Municipal, maior sera o
espao politico para o OP.
Em suma, o compromisso politico da administrao municipal e uma condio necessaria mas
no suIiciente para a construo de um programa participativo estavel e Iorte. Variaes na
intensidade do apoio da administrao ao OP constituem um Iator Iundamental que ajuda a
explicar a diversidade dos resultados.
Sociedade Civil
Se por um lado, o OP e promovido e gerenciado por um governo eleito, por outro, os ativistas
politicos e os cidados comuns desempenham um papel importante na determinao dos
resultados. Quando a participao dos cidados e alta, existe uma presso maior sobre a
administrao para repassar recursos para o OP. Se a participao e alta, a transparncia e/ou o
controle social sero mais Iacilmente realizados porque existem mais ativistas e participantes
interessados nos resultados. O apoio da administrao ao novo programa participativo no e
suIiciente se os cidados e ativistas no tomarem a iniciativa de participar de Iorma ativa e
energica.
O que mais aIeta o entusiasmo dos cidados e dos lideres para engajarem e promoverem uma
elaborao participativa das politicas publicas? Um Iator que sem duvida nenhuma incide
altamente e a tradio associativa de cada municipio ou estado. Os lideres locais promovem a
deliberao? Os lideres locais encorajam, Iormal ou inIormalmente, a incorporao de novos
74
lideres no processo politico? Os lideres buscam agir como mediadores entre os cidados e o novo
processo de elaborao de politicas?
O tipo de sociedade civil que emergiu durante os anos 80 e 90 e um Iator importante que ajuda a
explicar as variaes entre os municipios. Se nos deIinirmos a sociedade civil brasileira como
produtora de novos atores e novos valores durante esse periodo, nos precisamos analisar como
essa nova esIera de atividade aIeta os resultados do OP. Se a sociedade civil vem crescendo e se
Iortalecendo no decorrer do tempo, o OP pode servir como um corpo institucional atraves do qual
os cidados podem levantar questes contenciosas e resolver suas demandas. Por outro lado, se a
sociedade civil vem perdendo Iora, o OP pode ter algum impacto nos baixos niveis de
participao. Se, entretanto, a mobilizao da sociedade civil e Iragil, e provavel ento que o
entusiasmo com a participao generalizada seja Iraca. Se o OP tiver um apoio amplo no interior
do governo, mas a sociedade civil Ior Iraca ou se os lideres Iorem suspeitos, a possibilidade de o
OP se desenvolver sera menor. Assim, uma das razes para a variao entre os Oramentos
Participativos e a disposio e a capacidade dos ativistas de participarem do programa.
Capacidade de investimento
A habilidade da administrao municipal ou estadual de implementar projetos de politicas
publicas selecionados pelos participantes e uma das partes vitais do OP. As diIerenas na
capacidade de investimento tambem contribuem para a variao no sucesso dos Oramentos
Participativos. Se um municipio e Iinanceiramente destituido, provavelmente o OP tornar-se-a um
processo de educao publica atraves do qual os cidados buscaro solues para os problemas
Iinanceiros dos seus governos locais. Se, por outro lado, o municipio possui recursos Iinanceiros
para investir no OP, e provavel que este programa desenvolva por si mesmo. Se existirem
recursos disponiveis e se os cidados decidirem de Iato a alocao destes recursos, e provavel que
o OP se torne uma alternativa importante de tomada de deciso. Se o OP Ior uma alternativa
importante de tomada de deciso, podemos imaginar, portanto, que ele contribuira para a
75
retomada das condies politicas de determinadas areas. Sem recursos, entretanto, e pouco
provavel que exista uma transIerncia correspondente de autoridade.
A capacidade de investir recursos e central para criar as condies atraves das quais os cidados
se tornaro os tomadores de deciso, para ajudar a conIormar seus proprios Iuturos bem como o
Iuturo dos seus bairros e do municipio em geral. Quando a capacidade de investimento e limitada,
os Oramentos Participativos no oIerecem aos cidados a habilidade para tomar decises que
impactaro diretamente suas vidas. Os participantes podem debater e votar sobre prioridades
gerais que o governo devera adotar mas isso, a meu ver, tera conseqncias diIerentes. Quanto
mais recursos de investimento estiverem disponiveis para o OP, mais se delegara aos
participantes a autoridade para tomar as decises.
Tempo
A ultima variavel que aIeta siginiIicantemente o impacto do OP e o seu tempo de vida. A
complexidade do OP bem como o planejamento para implementar as obras publicas mostram que
ele podera levar varios anos para produzir resultados que so considerados Iavoraveis para o
governo e para a populao em geral. Quanto mais tempo o OP tiver, maior sera a sua
probabilidade de apresentar impactos substantivos na democracia, na redistribuio de recursos e
na racionalizao da administrao. No existem, entretanto, garantias que o OP se Iortalecera no
decorrer deste tempo. Novamente, 'tempo de durao e um Iator que distingue os resultados
positivos dos resultados negativos.
Sabe-se que na primeira administrao petista em Porto Alegre, governada pelo ex-preIeito Olivio
Dutra, os resultados do OP Ioram Iracos ou marginais (Fedozzi,1998). O municipio estava
Iinanceiramente quebrado e isso comprometeu a implantao dos projetos. So no ultimo ano do
governo Olivio Dutra, 1991, que o OP comeou a ganhar Iora como uma alternativa importante
de elaborao de politicas publicas. Nos podemos especular o que teria acontecido ao conceito e a
76
pratica do OP se o PT no tivesse sido reeleito em Porto Alegre. Talvez ele tivesse sido
abandonado como um experimento Iracassado.
Portanto, nos temos de considerar o 'tempo de vida do OP um Iator-chave que contribui para os
seus resultados. Os primeiros anos de um programa so geralmente diIiceis e apresentam poucos
resultados. Se o programa estiver Iuncionando por mais tempo, de 6 a 7 anos por exemplo, e,
ainda assim, apresentar resultados Iracos, podemos concluir ento que seu impacto e marginal ou
Iraco. Alem disso, se o governo que iniciou o OP no Ior reeleito e, se o governo subsequente no
der continuidade ao OP, podemos concluir que o impacto do OP Ioi minimo. Por outro lado, se o
OP estiver gradualmente ganhando recursos e apoio politico, e possivel aIirmar que seu impacto
sera mais Iorte depois de um certo tempo. Nos temos de considerar tambem as outras variaveis ja
identiIicadas para podermos especular se o programa se Iortalecera ou continuara a produzir
resultados marginais. No existe, entretanto, nenhuma garantia que o OP comeara a produzir
resultados positivos depois de 7 ou 10 anos. E mais provavel que isso ocorra depois deste tempo
embora qualquer resultado dependera da combinao dos Iatores mencionados acima.
Concluso
O OP e uma instituio inovadora de elaborao de politicas que apresenta grandes variaes nos
seus resultados. Porto Alegre e o caso mais conhecido, nacional e internacionalmente. Seus
resultados so considerados o padro atraves do qual outros Oramentos Participativos so
medidos. Essa comparao e injusta na medida que os outros programas no possuem uma das
caracteristicas mais importantes do OP-POA: tempo. Este ultimo Ioi implementado em 1989,
quase uma decada antes da implementao da maioria dos outros Oramentos Participativos. Isso
signiIica que os Oramentos Participativos mais novos ainda precisam de tempo para
apresentarem resultados positivos. Nos no devemos esperar entretanto que todos os Oramentos
Participativos apresentem resultados positivos, principalmente se eles no possuirem os Iatores
77
basicos que possibilitaram o sucesso do OP em outros municipios. Neste capitulo, eu busquei
desmitiIicar o OP ao analisar um conjunto de dados empiricos que Ioi produzido por este projeto
de pesquisa. Ao examinar cuidadosamente os dados Ioi possivel identiIicar os principais Iatores
responsaveis pelo sucesso, pelo Iracasso ou pelo resultado marginal dos Oramentos
Participativos.
Os diversos projetos de pesquisa que compem este livro mostram que nos devemos abordar o
tema 'Oramento Participativo a partir de multiplas perspectivas. Ele no e apenas um processo
de participao, de elaborao de demandas ou de deliberao dos cidados. Ao contrario, o OP e
uma instituio nova, inovadora e empolgante porque ele tem o potencial de aIetar os cidados, a
administrao e a politica de diversas Iormas. Primeiro, o OP tem o potencial de iniciar uma
transIormao social mais ampla. Educao publica, deliberao e emergncia de questes
contenciosas no publico oIerecem a possibilidade de transIormar a vida dos cidados comuns.
No existe uma Iormula magica para este processo e isto pode no ocorrer nos municipios onde o
OP e Iraco. O OP pode oIerecer a oportunidade para uma transIormao mais ampla, mas no
existem garantias para tal. Segundo, o OP e uma instituio democratica com potencial de
resolver disputas, colocar grupos divergentes juntos e permitir o debate publico. O OP mistura
democracia direta com democracia representativa. Os cidados participam diretamente dos
processos de tomada deciso, mas eles tambem delegam autoridade aos seus representantes
eleitos. Nos temos de levar em conta estas inIluncias duais no OP, na medida que a incorporao
dos dois elementos, democracia direta e representativa, e uma das caracteristicas mais
importantes deste programa. Terceiro, o OP e uma instituio de elaborao de politicas atraves
da qual os cidados selecionam obras publicas que sero implementadas. Nos devemos considerar
tanto o impacto especiIico do OP nas politicas publicas quanto na dinmica politica do municipio.
Os capitulos deste livro levam em conta trs grandes areas nas quais nos podemos analisar os
resultados do OP: democracia, racionalizao da administrao local e justia redistributiva. Estas
questes so tratadas implicita ou explicitamente por cada autor. Ao utilizarmos estas trs areas
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como indicadores dos resultados politicos e sociais, podemos comparar os resultados do OP nos
diversos lugares. Os casos mais bem sucedidos como Porto Alegre e Belo Horizonte apresentam
resultados positivos em todas as trs areas. Os municipios menos bem sucedidos apresentam
resultados Iracos ou marginais em uma, duas ou nas trs areas mencionadas. Mas todos os casos
podem tambem apresentar resultados positivos em uma ou duas areas. Alguns administradores
escolhem como area prioritaria a reconstruo das condies Iinanceiras do municipio e, limitam,
assim, a participao dos cidados no processo de tomada de deciso. Isso no quer dizer que o
OP seja Iraco, indica to somente que nos precisamos usar criterios bem deIinidos para
avaliarmos os resultados.
Os Oramentos Participativos que possuem uma atuao mais Iraca devem ser considerados
Ialhos? A resposta seria aIirmativa se o programa apresentasse resultados Iracos combinado com
esIoros limitados da sociedade civil e dos administradores no sentido de aperIeioa-lo.
Entretanto, pode-se levar anos para um determinado caso criar resultados positivos, o que
signiIica que e necessario identiIicar quais so os Iatores que contribuem de Iorma mais
signiIicativa para a produo de resultados negativos ou positivos.
Explicar as variaes entre os diversos Oramentos Participativos ajuda tambem a analisar a
probabilidade que um programa cuja performance e menos signiIicativa tem de melhorar com o
tempo. Avaliar cuidadosamente os casos de Porto Alegre e Belo Horizonte e compara-los com as
outras experincias nos permite avaliar a chance que um OP mais Iraco teria de melhorar com o
tempo. Por exemplo, se o OP goza de apoio da administrao e dos setores organizados da
sociedade civil, e possivel ento imaginar que eles melhoraro com o tempo na medida em que as
Iinanas Iorem racionalizadas e que as obras selecionadas pelos cidados Iorem implementadas
em um tempo razoavel. Se os componentes basicos do OP estiverem presentes, podemos esperar
que o programa se desenvolva com o tempo. Entretanto, se um programa apresentar ao longo dos
anos uma performance Iraca, sem apoio dos administradores e das organizaes da sociedade
civil, e razoavel esperar, ento, que o programa continue Iraco, sem apresentar sinais de melhora.
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Estes exemplos ilustram a nossa analise sobre os Iatores especiIicos que contribuem para criar
resultados diIerentes. Este projeto de pesquisa comparativo ajuda a clarear os principais Iatores
que condicionam o sucesso, o impacto marginal e/ou o Iracasso dos varios Oramentos
Participativos. Este projeto de pesquisa tem o potencial de oIerecer aos ativistas, aos politicos, aos
administradores e aos participantes a oportunidade de incidirem positivamente nos Oramentos
Participativos na medida que podem compreender melhor quais so os Iatores que contribuiram
para o sucesso de alguns casos, assim como, na medida que indica um conjunto amplo de Iatores
que devem ser considerados por aqueles interessados em comear novos programas.
80
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PARTE 2
A EXPERINCIA DE PORTO ALEGRE E DE SUA REGIO ETROPOLITANA