Boletim Meridiano 47 - Nov-Dez. 2012

Volume 13
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134
Novembro-Dezembro
2012
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I
O
ARTIGOS
3 A Insero Internacional do Brasil nas ltimas Dcadas
Brazilian International Insertion in the Last Decades
MATEUS FERNANDEZ XAVIER
11 Os eixos da Poltica Externa do Paraguai de 1954 a 1989
The axis of the Paraguayan Foreign Policy from 1954 to 1989
TOMAZ ESPSITO NETO
19 China e frica: Uma parceria estratgica
China and Africa: A strategic partnership
HELTON RICARDO OURIQUES
ALINE LUI
28 As dificuldades de fundo do Mercosul
The great difficulties of Mercosur
TULLO VIGEVANI
32 As negociaes comerciais do Brasil:
uma estratgia em trs trilhos
Brazilian trade negotiations: a tree-tracks strategy
IVAN TIAGO MACHADO OLIVEIRA
39 A difcil governana monetria internacional:
o caso das cotas do FMI
The difficult international monetary governance:
the case of IMF quotas
RODRIGO MASCHION ALVES
RESENHAS
48 A Primavera rabe:
entre a democracia e a geopoltica do petrleo
ALEXANDRE CESAR CUNHA LEITE
50 La poltica exterior de Chile, 1990-2009:
del aislamiento a la integracin global
CARLOS EDUARDO VIDIGAL
53 Relaes Internacionais e Poltica Externa do Brasil
PAULA GOMES MOREIRA
BOLETIM MERIDIANO
47
ISSN 1518-1219
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temas atinentes s relaes internacionais e poltica exterior do Brasil, incentivando
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Diretor Geral: Pio Penna Filho
Diretoria: Carlos Eduardo Vidigal, Tnia Maria Pechir Manzur, Thiago Gehre Galvo
Para conhecer as atividades do IBRI, visite <http://www.ibri-rbpi.org
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Expediente
Editor: Antnio Carlos Lessa
Editor-adjunto: Virglio Arraes
Secretaria: Leonardo Carvalho Leite Azeredo Bandarra
Conselho Edit orial
Amine Ait-Chaalal (Universit Catholique de Louvain, Blgica), Amado Luiz
Cervo (Universidade de Braslia, Brasil), Andrs Malamud (Universidade de
Lisboa, Portugal), Carlos Milani (Universidade Federal do Estado do Rio de
Janeiro, Brasil), Cristina Soreanu Pecequilo (Universidade Estadual Paulista,
Brasil), Eugnio Diniz (Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, Brasil),
Estevo Chaves de Rezende Martins (Universidade de Braslia, Brasil), Francisco
Doratioto (Universidade de Braslia, Brasil), Gladys Lechini (Universidad Nacional
de Rosrio, Argentina), Haibin Niu (Shanghai Institute for International Studies,
China), James Green (Brown University, Estados Unidos), Jean Daudelin (Carleton
University, Canad), Joo Pontes Nogueira (Pontifcia Universidade Catlica do
Rio de Janeiro, Brasil), Lincoln Bizzozero (Universidad de la Repblica, Uruguai),
Marcelo Coutinho (Universidade Federal do Rio de Janeiro, Brasil), Marcelo
de Almeida Medeiros (Universidade Federal de Pernambuco, Brasil), Marco
Cepik (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil), Marcos Guedes de
Oliveira (Universidade Federal de Pernambuco, Brasil), Maria Helena Guimares
(Universidade do Minho, Portugal), Miriam Gomes Saraiva (Universidade do
Estado do Rio de Janeiro, Brasil), Nizar Messari (Al Akhawayn University in
Ifrane, Morocos), Pio Penna Filho (Universidade de So Paulo, Brasil), Paulo Luiz
Esteves (Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, Brasil), Steen Fryba
Christensen (Aalborg University, Dinamarca), Rafael Duarte Villa (Universidade
de So Paulo, Brasil) Virglio Caixeta Arraes (Universidade de Brasilia, Brasil).
BOLETIM MERIDIANO
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ISSN 1518-1219 Volume 13
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134
Novembro-Dezembro
2012
3
A Insero Internacional do Brasil nas ltimas Dcadas
Brazilian International Insertion in the Last Decades
Mateus Fernandez Xavier*
Boletim Meridiano 47 vol. 13, n. 134, nov.-dez. 2012 [p. 3 a 10]
Introduo
O conjunto de atores internacionais integra o que estudiosos compreendem como sociedade internacional. Esses
agentes interagem entre si de acordo com contingncias existentes em cada momento histrico e essas restries
e condicionalidades que se apresentam de acordo com o contexto de cada perodo so os principais fatores que
compem as caractersticas do sistema internacional.
No h dvidas de que o fm da confgurao bipolar marco nos estudos de Relaes Internacionais. A dcada
de 1990 testemunhou o fm de sistema internacional em vigor desde 1945 e o surgimento de outro, com confgurao
diversa e cujas principais caractersticas ainda permanecem pouco claras.
Nesse contexto de incertezas e mudanas aceleradas, qualquer erro de leitura ou interpretao a respeito do
sistema internacional pode ser prejudicial aos Estados. Junto s contingncias impostas pelo contexto internacional
existem tradies diplomticas geradas ao longo da histria que exercem grande infuncia na insero internacional
de cada pas. Buscando ir alm do debate ideolgico existente, o presente artigo tenta demonstrar como semelhanas
e diferenas entre as Polticas Externas dos presidentes que se sucederam desde 1990 podem ser melhor explicadas
pelas confguraes do sistema internacional emergente e pelas caractersticas basilares da atuao externa do Brasil.
Para melhor delinear a insero brasileira das ltimas dcadas, necessrio entender quais so as foras
profundas (RENOUVIN, 1994) que moldam a diplomacia nacional e compreender as principais caractersticas do
contexto internacional do ps-Guerra Fria. Aps a apresentao desses aspectos, breve levantamento sobre a insero
internacional brasileira nas ltimas dcadas ser feito.
A Insero Internacional do Brasil das ltimas Dcadas
Amado Luiz Cervo distingue os conceitos de diplomacia, poltica exterior e relaes internacionais e mostra
como os trs so inter-relacionados (Cervo, 2008). Quanto abrangncia, o autor argumenta que as Relaes
Internacionais so o conceito mais amplo, dentro do qual est o conceito de poltica exterior que, por sua vez, abarca
o conceito de diplomacia. O termo Relaes Internacionais inclui trs categorias de agentes que interagem entre si,
denotando um conjunto de infuncias recprocas composto por: a) a diplomacia; b) o governo com suas polticas; e
c) a sociedade com suas foras.
O autor remete a Jean Baptiste Duroselle quando afrma que o processo decisrio dos governos equivale a
um clculo estratgico de meios, fns e riscos, caracterizado pelas foras sociais que fornecem os meios de ao, os
objetivos externos (correspondentes a interesses a serem realizados) e a conduta diplomtica coerente com os dois
* Diplomata de carreira, Mestre em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia UnB e Mestre em Diplomacia pelo Instituto Rio
Branco IRBr (mateus_xavier2@yahoo.com).
BOLETIM MERIDIANO 47
4
elementos citados. A diplomacia compreenderia a ao externa dos governos expressa em objetivos, valores e padres
de conduta vinculados a uma agenda de compromissos pela qual se pretende realizar tais aspectos. Assim sendo, a
diplomacia s pode defender os interesses da sociedade domstica no relacionamento com os demais atores da arena
internacional caso haja penetrao das foras sociais no processo decisrio da formulao da poltica externa do pas.
O resultado dessa dinmica uma poltica exterior caracterizada por interesses e valores que buscam moldar
as regras do ordenamento global de modo mais favorvel aos setores domsticos. Assim, a poltica exterior de um
dado pas leva em conta os interesses internos de sua sociedade, j que cabe a ela fornecer o contedo da diplomacia.
Em outras palavras, a utilizao dos conceitos de relaes internacionais, poltica exterior e diplomacia, por Amado
Cervo, tenta demonstrar como os padres de interao entre os pases so resultantes de presses de grupos e setores
domsticos de cada Estado, bem como de cada contexto mundial especfco.
Desse processo ativo ao longo de nossa histria, advm aquilo que Amado Cervo entende por Acumulado
Histrico da Diplomacia Brasileira. Segundo o autor, o Brasil desenvolveu, ao longo da histria de suas Relaes
Internacionais, algumas caractersticas pautadas por princpios que exercem duas funes bsicas: a) do
previsibilidade ao externa, tanto para observadores nacionais quanto para estrangeiros; b) moldam a conduta
externa de diferentes governos, impondo-se sua sucesso. Essas caractersticas resistem ao tempo e contribuem
para fazer da poltica exterior, poltica de Estado, tendo destaque: I Autodeterminao, no-interveno e soluo
pacfca de controvrsias; II Juridicismo; III Multilateralismo normativo; IV Ao externa cooperativa e no-
confrontacionista; V Parcerias estratgicas; VI Realismo e pragmatismo; VII Cordialidade ofcial no trato com
os vizinhos; VIII Desenvolvimento como vetor; e IX Independncia de insero internacional.
Principais caractersticas do Sistema Internacional na atualidade
Os acontecimentos que precipitaram o fm da ordem bipolar, vigente no cenrio internacional por mais de
40 anos, podem ser considerados surpreendentes em termos polticos e tericos. A disputa ideolgica e armamentista
entre os EUA e a URSS no deu qualquer sinal de que chegaria ao fm de forma abrupta e relativamente pacfca
como ocorreu. Assim sendo, o impacto desses desdobramentos no campo acadmico das Relaes Internacionais foi
signifcativo.
A ordem bipolar dava suporte a um sistema internacional centrado no antagonismo entre EUA e URSS e fornecia
diversos elementos empricos que corroboravam aspectos do Realismo/Neorealismo. Preocupaes com segurana e
ganhos relativos pareciam ser condizentes com a maior parte das aes engendradas pelos Estados poca. A Agenda
Internacional dava grande importncia a temas afetos segurana enquanto aspectos ligados a meio ambiente, direitos
humanos e cooperao eram relegados a segundo plano, quando no simplesmente ignorados.
Se a atual ordem mundial ainda no possui uma defnio precisa quanto a sua polaridade, no h dvidas de
que o mundo bipolar faz parte do passado. O novo sistema internacional estabelecido na dcada de 1990 provocou
signifcativa reviravolta na confgurao da agenda internacional. Os ditos novos temas ganharam importante
destaque, conforme a dcada das conferncias

comprovou (ALVES, 2001). As questes afetas segurana passaram
a compartilhar com os demais temas internacionais a ateno dos Estados e da sociedade civil, bem como os escassos
recursos polticos e econmicos disponveis dentro dos regimes democrticos.
Apesar da rapidez com que a estrutura do sistema internacional vem mudando
1
e da incapacidade de se apontar
tendncias de longo prazo na poltica e na economia mundial, existem algumas propenses de curto e mdio prazos
que devem ser mencionadas. A primeira o aparecimento de blocos econmicos e polticos. A Unio Europia foi
1 O surgimento de movimentos por maior liberdade individual nos pases rabes e a ascenso pacfica em termos polticos e econmicos da
China, so alguns exemplos que corroboram esse fato.
5
pioneira nesse sentido, considerando o advento das Comunidades Europias. Em seguida, outros blocos surgiram no
leste da sia, na Amrica do Norte e na Amrica do Sul, conforme a ASEAN, o NAFTA, o Mercosul e a UNASUL
servem como exemplo.
Outra tendncia importante o fortalecimento das instituies internacionais. Desde 1990, o sistema internacional
tem sido pautado pela crescente regulao e normatizao de diversos temas, os quais tm consolidado seus regimes
especfcos e levado suas negociaes para o bojo de organismos internacionais. Assim, as discusses atinentes ao meio
ambiente so tratadas no Programa das Naes Unidas para o meio Ambiente PNUMA; os tpicos relativos aos
direitos humanos so tratados no Conselho de Direitos Humanos; o controle e a inspeo relativas no-proliferao
fcam a cargo da Agncia Internacional de Energia Atmica AIEA; as regras e normas do comrcio internacional
esto sob guarda da Organizao Mundial de Comrcio OMC.
A reboque dessa crescente normatizao das Relaes Internacionais, cresce a importncia do Direito Internacional
na mediao de interesses divergentes. Sinal de tal fato o surgimento de diversos tribunais permanentes nas ltimas
dcadas, que se somaram ao trabalho histrico encetado pela Corte Internacional de Justia. A Corte Interamericana
de Direitos Humanos, a Corte Europia de Direitos Humanos, o Tribunal Penal Internacional e o Tribunal do Mar so
exemplos do fortalecimento do Direito Internacional na atualidade.
A confgurao mundial no sculo XXI ainda questo aberta, mas a forte competio econmica, poltica
e cultural qual os pases foram expostos a partir de 1990 certamente contribuiu para o surgimento de blocos de
concertao poltica e econmica. A tendncia a institucionalizao das relaes polticas e econmicas por meio do
surgimento de fruns, como a OMC, o G-20 fnanceiro e do fortalecimento de rgos da ONU, por exemplo, fator
que busca trazer previsibilidade s aes dos atores internacionais e diminuir os custos de transao entre os mesmos,
na medida em que possibilita maior estabilidade nas relaes internacionais (LANDES, 1996.). A jurisdicionalizao
das aes dos agentes internacionais tenta impor sanes aos que violam as regras estabelecidas, garantindo maior
efccia s normas vigentes no sistema internacional.
A noo de legitimidade ganha mais fora e as aes dos agentes internacionais tm tentado se fundamentar
sobre essa perspectiva, sendo isso vlido mesmo para atores com grande poder blico
2
. A importncia de decises
multilaterais se eleva pelo seu carter democrtico e legtimo, substituindo aos poucos as medidas unilaterais que
antes predominavam no sistema internacional. Parafraseando Kof Annan, mesmo que medidas multilaterais no
sejam sinnimo de sucesso, cada vez mais iniciativas unilaterais esto fadadas ao fracasso e isso no s porque a
legitimidade seja importante, mas tambm porque diversos temas da agenda internacional simplesmente no podem
mais ser tratados de modo isolado por um pas, por mais poderoso que seja.
A competio entre os pases no deixou de ocorrer, no entanto o carter dessas disputas diferente do que
se observou no perodo da Guerra Fria. A busca pelo poder ainda ocorre, mas a noo de poder alterou-se. No h
dvidas de que um aparato blico diversifcado, numeroso e estrategicamente posicionado confere grande vantagem
militar a qualquer pas. No entanto, possuir essa vantagem blica no signifca vantagens em outros mbitos e temas
da agenda internacional.
Assim, desdobramentos em meio ambiente, direitos humanos e desenvolvimento econmico podem surtir
poucos efeitos sobre questes atinentes segurana. Poder militar no se traduz necessariamente em poder para
infuenciar o sentido das negociaes dos demais tpicos da agenda. Enquanto os EUA tm grande poderio blico,
suas participaes nas discusses de meio ambiente so, por vezes, refratrias e contraproducentes e isso faz que os
norte-americanos sejam antagonistas dos europeus, nessa questo especfca. J o Brasil, apesar de no ter grande
capacidade militar, um dos principais protagonista do regime internacional de meio ambiente, sendo ator relevante
e interlocutor necessrio na maioria das decises tomadas nesse mbito. Percebe-se que competio entre os atores
2 Para debate mais profundo a respeito da Legitimidade no atual sistema internacional ver FONSECA Jr. 1998 e 1999.
6
internacionais continua a existir, mas de forma fragmentada, variada e conforme o tema em debate.
O embaixador Gelson Fonseca Jr consegue ilustrar de maneira sucinta essas caractersticas do atual sistema
internacional aos afrmar que
(...) a ordem internacional tenderia a ser competitiva, mas no necessariamente conflitiva. A competio
seria domesticada e centrada na economia. Os acordos multilaterais, especialmente na rea de segurana
(no-proliferao), seriam gradualmente reforados. A legitimidade estaria fundada em bases amplas. O
Direito Internacional prevaleceria. O recurso a ideologias que fundem aes unilaterais seria questionado.
A poltica de blocos seria substituda por processos de alinhamento regulados por geometria que variaria
em funo do tema em pauta de discusso. (FONSECA Jr., 1999, p. 55)
Ainda que a ltima afrmao seja uma previso, h evidncias nos dias atuais para tal. No futuro, a poltica
de blocos pode vir a dar lugar a alinhamentos de geometria varivel. Na atual Poltica Externa Brasileira essa noo
pode ser encontrada tanto em discursos quanto em prticas, ainda que o objetivo do Brasil no seja substituir uma
estratgia pela outra, mas sim utiliz-las como medidas complementares. nesse sentido que o Brasil estabelece, nas
palavras de Celso Amorim, coalizes de geometria variada, como o BRIC, o IBAS, o BASIC no meio ambiente, o
G-20 fnanceiro e o G-4 para a reforma do Conselho de Segurana da ONU, ao mesmo tempo em que o Mercosul e a
UNASUL se consolidam.
Insero internacional do Brasil a partir de 1990
Segundo o embaixador Gelson Fonseca Jr, o Brasil chegou a 1990 com algumas hipotecas
3
face comunidade
internacional. Durante os anos do Regime Militar, crticas s condies dos direitos humanos e do meio ambiente
no Brasil, por exemplo, foram interpretadas como estratgia dos pases ricos para congelar o poder mundial, nas
palavras de Araujo Castro.
Os governos autoritrios da poca consideravam injusta a noo preservacionista advogada pelo Clube de
Roma, dado o estrago histrico que os pases do centro capitalista j haviam causado sobre seus recursos naturais
e as crticas feitas s condies de direitos humanos no Brasil eram tratadas como ingerncia em assuntos internos
do pas. Assim sendo, at 1990, vigorou o que o embaixador Gelson Fonseca denominou autonomia pela distncia
(FONSECA Jr., 1998).
A ascenso de novos temas na agenda internacional trouxe maior valorizao aos debates internacionais sobre
no-proliferao, meio ambiente e direitos humanos, tornando as hipotecas brasileiras mais pesadas. A lgica da
autonomia pela distncia, ao invs de garantir margens de ao sufcientes para a busca dos interesses nacionais,
estava tolhendo as possibilidades de atuao do pas no contexto mundial.
Nas administraes de Collor e Fernando Henrique Cardoso FHC passou-se a buscar nova estratgia.
O pas passou a buscar sua margem de ao atravs da participao nos principais regimes e fruns internacionais.
Foi estabelecida tendncia denominada autonomia pela participao, nas palavras do embaixador Gelson Fonseca.
De vilo ambiental o pas passou a ser protagonista desse regime, sediando a Conferncia das Naes Unidas para
o Meio Ambiente e o Desenvolvimento CNUMAD em 1992, no Rio de Janeiro. A gesto de Direitos Humanos
no pas sofreu grande mudana qualitativa desde 1990, tendo sido recentemente elogiada pelo Conselho de Direitos
Humanos da ONU. A ltima hipoteca saldada pelo pas foi a adeso ao Tratado de No-Proliferao TNP em
1998, apesar das criticas recebidas poca.
3 Segundo o autor, as trs hipotecas eram a no adeso do Brasil ao TNP e a recusa do pas em debater em mbito internacional questes
relativas a Direitos Humanos e Meio Ambiente.
7
No campo econmico, medidas liberais foram implementadas e o papel do Estado na economia foi drasticamente
reduzido. Reduo das tarifas de importao, privatizaes de empresas pblicas e fm de subsdios em diversos setores
procuraram dar maior efcincia economia nacional. Como o desenvolvimentismo parecia ter exaurido todas suas
possibilidades na dcada de 1980, novas alternativas foram buscadas para se alcanar o desenvolvimento nacional.
A adeso inicial maioria dos regimes internacionais produziu poucos resultados ao pas. Ao fnal de seu
governo, FHC reconheceu esse fato e alterou algumas das posturas do pas em relao aos Estados Unidos e Unio
Europia. At autores crticos do governo de FHC reconhecem que esse presidente assentou bases para muitas das
aes externas encetadas pelo presidente Lula.
O Estado neoliberal, cujo modelo implantou-se no Brasil durante o governo de Collor de Melo, entre 1990
e 1992, e consolidou-se com o de Fernando Henrique Cardoso, durante seus dois mandatos (1994 2002),
no significou uma adoo dos parmetros da globalizao pela via da interdependncia, como ocorreu, por
exemplo, com as relaes internacionais da Espanha e Portugal no mesmo perodo. No Brasil, em razo de
abertura econmica indiscriminada, e longe do equilbrio interno-externo, aprofundaram-se dependncias
estruturais com relao ao exterior de modo a fazer prevalecer sobre o interesse nacional os interesses
carregados pelas foras transnacionais da globalizao (...).
(...) Cardoso preservou em certa medida a influncia de alguns princpios e propsitos da fase anterior e
lanou sementes de outro paradigma de conduta externa, que chamamos de logstico (...). (CERVO, 2008,
p. 51-53)
Alguns temas da agenda diplomtica brasileira corroboram o continusmo entre a poltica externa de FHC e
a de Lula: a nfase no fortalecimento do Mercosul e na integrao sul-americana; boas relaes com os Estados
Unidos, Japo e com os pases da Europa ocidental; crescente importncia dada aos fruns multilaterais, sejam esses
institucionalizados ou no.
Com a ascenso de Lula presidncia, esperavam-se grandes mudanas de gesto em relao ao governo FHC.
Apesar disso, nem todos os setores da burocracia apresentaram mudanas signifcativas. Na economia, a austeridade
fscal e monetria foi mantida. O papel do Estado na economia mudou, na medida em que privatizaes pararam e
intervenes desse agente no mercado voltaram a ter destaque.
No setor social, Lula lanou abertamente o desafo de acabar com a fome no pas, dando continuidade e
fortalecendo programas de assistncia a necessitados e de transferncia de renda cujas bases foram elaboradas na
gesto Cardoso. Ademais, por meio de Emenda Constitucional, o Estado passou a ter a obrigao de prover alimentos
a todas as pessoas, demonstrando a importncia que Lula deu ao combate fome.
A poltica externa no deixou de refetir as mudanas advindas de uma mudana de presidncia e de fatores
externos como o ataque terrorista de 11 de setembro e as negociaes da rodada Doha. A chancelaria de Celso Amorim
aproveitou-se das lies auferidas pelo governo anterior ao demonstrar que a simples participao nas negociaes
dos principais regimes internacionais no era sufciente para alcanar os principais interesses nacionais.
As crticas contra algumas caractersticas da estrutura do sistema internacional, feitas ao fm do governo de FHC,
foram reforadas por Lula. Aos poucos fcou evidente que a Europa prega a liberalizao econmica por parte das
naes menos desenvolvidas, mas reticente em abrir seus mercados a produtos primrios do sul. Os EUA criticam a
situao dos Direitos Humanos na sia, na frica e na Amrica Latina, mas no assinam a Conveno Americana de
Direitos Humanos nem desativam sua base em Guantnamo. A China defende maior liberalizao de mercado, mas
mantm sua moeda artifcialmente desvalorizada para incentivar suas exportaes.
As falhas existentes na aplicao de normas e princpios estipulados pelos diferentes regimes internacionais
fcaram mais evidentes a partir da dcada de 2000, estimulando uma postura mais crtica do Brasil em relao
8
ao sistema internacional. As negociaes em torno da ALCA e a formao do G-20 no mbito da OMC tambm
demonstraram como o pas tornou-se mais assertivo na busca de seus interesses, contrapondo-se, quando necessrio,
a aes das naes mais ricas.
A luta para reformar os fruns internacionais intensifcou-se. O discurso externo brasileiro passou a enfatizar o
fato de instituies como o FMI, o Banco Mundial e o Conselho de Segurana da ONU serem refexo da distribuio
de poder do imediato ps-Segunda Guerra. A legitimidade das decises desses rgos est vinculada a capacidade de
representao do contexto internacional atual, confgurado por um nmero signifcativamente maior de Estados e por
outros plos de riqueza, como Brasil, ndia, frica do Sul, China e o sudeste asitico.
Diante das difculdades encontradas nos fruns multilaterais, o Brasil procurou desenvolver novas parcerias e
abrir novos mercados para seus produtos. Diferentemente das aes que ensejaram a autonomia pela distncia e a
autonomia pela participao, no governo Lula, surgiu o que Vigevani e Cepaluni denominaram autonomia pela
diversifcao. De modo sinttico, os autores defnem tal conceito
(...) como adeso aos principais princpios e s normas internacionais por meio de alianas Sul-Sul, inclusive
regionais, e de acordos com parceiros no tradicionais (China, sia-Pacfico, frica, Europa Oriental, Oriente
Mdio etc.), pois acredita-se que eles reduzem assimetrias nas relaes externas com pases mais poderosos
e aumentam a capacidade negociadora nacional. (VIGEVANI e CEPALUNI, 2007, p. 283)
Nos ltimos anos, as coalizes Sul-Sul foram reforadas e a poltica externa brasileira reforou sua vocao
globalista. A formulao de grupos, como IBAS, BRIC e G-20 OMC para concertao poltica e econmica, BASIC
para debates sobre assuntos ambientais e G-4, composto por Brasil, ndia, Japo e Alemanha, para reivindicar a
reforma do CSNU, so exemplos de como o sistema internacional possui divergncia de interesses em reas distintas
e como o Brasil vem respondendo a isso por meio da formulao de coalizes de confgurao varivel.
Programas de cooperao com pases mais pobres tiveram destaque nos ltimos anos, assim como o esforo para
abrir novos mercados ao empresariado nacional. Impulsionada nas ltimas dcadas, vrios analistas apontaram para
a diversifcao de nossas parcerias comerciais como um dos fatos que explicam o porqu de o Brasil ter sido um dos
ltimos pases a sentir os efeitos da Crise Financeira e Econmica de 2008. O mesmo no valeu ao Mxico, dada a alta
concentrao de suas relaes comerciais com os EUA.
O Brasil vem reagindo bem s contingncias estabelecidas pela estrutura do novo sistema internacional nos
ltimos anos, sendo reconhecido como protagonista em vrios mbitos, seja por pases ricos, seja por naes menos
desenvolvidas. Apesar de algumas crticas feitas por setores domsticos a insero internacional do Brasil tem recebido
mais elogios do que censuras no mbito mundial.
Amado Luiz Cervo entendeu a transio da poltica externa de FHC para a de Lula como detentora de trs
tendncias
(...) a) tirar a poltica exterior das iluses da harmonia kantiana e de divisas e orient-la para a conquista
da reciprocidade real nas relaes internacionais, ou seja, a transio do multilateralismo utpico para o
multilateralismo de reciprocidade entre pases centrais e emergentes; b) enfrentamento das dependncias
estruturais financeira, empresarial e tecnolgica com o fim de atenu-las; c) a idia de reforar a Amrica
do Sul como plo de poder e plataforma poltica e econmica de realizao de interesses brasileiros. Por meio
dessa estratgia, que contempla, enfim, a expanso dos empreendimentos brasileiros no exterior, cogita o
governo do PT aproximar-se da interdependncia real da era da globalizao. (CERVO, 2008, p. 56).
Nesse sentido, se se pode afrmar que a leitura do sistema internacional feita pelos burocratas de Lula foi mais
acurada do que a realizada pelos de FHC, grande parcela esse fato decorre do aprendizado obtido com as experincias
9
do perodo compreendido entre 1990 e 2000. As mudanas intensas pelas quais o sistema internacional passava foram
aspectos negativos s avaliaes internacionais realizadas nesses anos. A partir da dcada de 2000, feitas as correes
necessrias, a insero internacional brasileira apresentou melhora signifcativa, tendo o pas aumentado seu prestgio
internacional de modo geral.
Concluses
Na dcada de 1990, a insero brasileira foi claudicante, na medida em que as leituras do cenrio internacional
feitas pelos governos da poca apresentaram algumas defcincias. A consequncia natural desse fato foi a falta de
consistncia e continuidade s estratgias internacionais surgidas no perodo.
A partir de 2000, ainda sob governo FHC, a poltica externa brasileira passou a delinear-se por um conjunto de
estratgia mais assertivo e mais adequado s novas caractersticas do sistema internacional emergente. A diplomacia
brasileira esforou-se por ampliar o nmero de parceiros econmicos e polticos do pas sem negligenciar as relaes
tradicionais com a Europa e com os Estados Unidos. Iniciativas de cooperao no eixo Sul-Sul foram fortalecidas de
modo complementar s do eixo Norte-Sul.
No entanto, a existncia de continuidades nas estratgias de insero internacional encetadas por FHC e Lula deixa
evidente que explicaes de cunho ideolgico so insufcientes para se analisar de modo comparativo as atuaes do
Itamaraty nas ltimas dcadas. Ao restringirem as atuaes de cada ator conforme o contexto internacional em voga,
as condicionantes externas no podem ser relegadas na medida em que assumem papel importante compreenso da
estratgia encetada pelos presidentes do perodo. Alm disso, pode-se perceber que nos ltimos 20 anos no houve
estratgia de ao que pusesse em risco o conjunto do acumulado histrico da diplomacia brasileira. Ainda que
alguns autores afrmem que uma ou outra caracterstica tenha sido alterada em uma das gestes presidenciais dos
ltimos anos, no houve alteraes substanciais ao conjunto desses princpios histricos.
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Resumo
O artigo visa analisar como o contexto internacional ps-Guerra Fria e as tradies diplomticas estabelecidas
ao longo da histria do Brasil exerceram influncia na insero internacional do pas desde a dcada de 1990.
Abstract
The article analyses how the international context of post Cold War and diplomatic traditions established along
Brazilian history exerted influence on the countrys international insertion since the 1990.
Palavras chave: Insero Internacional; Sistema Internacional; Brasil
Key words: International Insertion; International System; Brazil
Recebido em 16/10/2012
Aprovado em 16/10/2012
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Os eixos da Poltica Externa do Paraguai de 1954 a 1989
1
The axis of the Paraguayan Foreign Policy from 1954 to 1989
Tomaz Espsito Neto*
Introduo
No perodo de 1954 a 1989, Alfredo Stroessner, com apoio do Partido Colorado e das Foras Armadas, governou
o Paraguai com mo de ferro. Os trinta e cinco anos de Stronatto destoam da histria poltica paraguaia ps 1870,
cujo signo principal a instabilidade poltica. Quarenta e quatro pessoas, dentre as quais nove militares, ocuparam
a presidncia do Paraguai de 1870 a 1954, e vinte e cinco golpes de Estado foram bem sucedidos nesse perodo.
Por meio de uma mdia aritmtica simples, chega-se a uma durao aproximada de dois anos para cada mandato
presidencial nessa fase (GOIRIS, 2000, p. 21).
Alguns autores, como Lewis (1986), Goiris (2004) e Acal (2005), afirmam que o uso extensivo da violncia e o
autoritarismo so parte da ideologia e da cultura poltica paraguaia, cujas razes se encontram na formao do Estado,
em especial nos governos dos ditadores Jos Gaspar Rodrguez Francia (18111840), Carlos Lpez (18441862)
e Fernando Solano Lpez (18621870).
A ditadura de Stroessner tambm fez uso extensivo dos aparatos de represso e perseguio aos seus opositores.
No entanto, esse fato, isolado, no explica a longevidade do Stronatto. Ento, como Stroessner se manteve tanto
tempo no poder?
A tese mais aceita a de que Stroessner, como profundo conhecedor da realidade paraguaia, criou os meios
de sustentao do seu regime por meio de uma estratgia articulada entre poltica interna, internacional regional e
global, tambm conhecida como poltica externa pendular de vis realista (MENEZES, 1987: FARINA, 2003).
O presente ensaio tem como objetivo analisar os principais eixos da poltica exterior paraguaia do governo
Stroessner, de 1954 a 1989, em especial suas relaes com os Estados Unidos, Brasil e Argentina.
A ascenso de Stroessner
Alfredo Stroessner nasceu e cresceu na pequena Encarnacin, e, devido a sua ascendncia alem, ficou conhecido
como El Rubio; posteriormente, j na presidncia, receberia um novo apelido, El Supremo. Ingressou ainda
adolescente na Escola Militar em 1929, e ganhou projeo na Guerra do Chaco (19321935), quando comandou
uma fora da artilharia paraguaia. Stroessner causou boa impresso nos seus superiores e subordinados, e passou a
ser tido como um oficial valoroso e promissor (FARINA, 2003, p. 43: LEWIS, 1986, p. 128).
1 Verses desse texto foram apresentadas no V Congresso Transdisciplinar Internacional Direito e Cidadania no 3 Encontro Nacional da
Associao Brasileira de Relaes Internacionais ABRI com o ttulo As Possibilidades e os Limites do Realismo Perifrico: A Poltica Externa
Do Paraguai de 1954 a 1989.
* Professor da Universidade Federal de Grande Dourados UFGD, Doutor em Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo PUC-SP (tomazeneto@gmail.com).
12
Entre 1940 e 1941 fez um curso de artilharia no Brasil, e nessa ocasio cultivou uma rede de contatos com
militares brasileiros, que se mostrou muito til em diversos momentos, tanto para brasileiros como para paraguaios.
Desde ento, El Rubio ascendeu gradualmente na carreira militar, e passou a se envolver diretamente na poltica
paraguaia.
Stroessner teve papel crucial na frente sul da guerra civil de 1947, quando permaneceu fiel ao ento presidente
Mornigo e combateu as foras revoltosas, comandadas pelo coronel Franco (LEWIS, 1986, p. 132).
Em 1948, participou de dois golpes de Estado. O primeiro, em 3 de junho de 1948, derrubou o presidente
Morngo, e El Rubio aproveitou a oportunidade para eliminar grande parte dos seus desafetos, como o coronel
Enrique Gimenez. O segundo golpe, em novembro do mesmo ano, conspirou contra o presidente Natalcio Gonzlez;
no entanto, dessa vez a manobra foi frustrada por foras leais ao presidente (LEWIS, 1986, p. 139).
Perseguido, Stroessner foi obrigado a se esconder no porta-malas de um veculo da Misso Militar Brasileira
para conseguir entrar na embaixada do Brasil em Assuno, onde se refugiou at a concesso de um salvo-conduto
para o exlio em Posadas, na Argentina (FARINA, 2003, p. 67). Mas ele retornaria ao Paraguai j em 1949, aps o
sucesso de um novo golpe, capitaneado por Frederico Chvez e Mlas Lpez, novamente contra Gonzlez. Graas aos
contatos internos e externos e ao prestgio junto aos militares paraguaios, retornou aos quadros das foras armadas
paraguaias, assumindo cargos importantes (LEWIS, 1986, p. 140).
Em 1951, foi nomeado comandante em chefe das Foras Armadas Paraguaias. Discretamente, iniciou a reorga-
nizao e redistribuio das tropas no territrio paraguaio, perseguindo seus oficiais inimigos e substituindo-os por
homens de sua confiana. Com o incremento de sua influncia poltica, Stroessner atraiu a ateno de autoridades
estadunidenses, brasileiras e argentinas. Passou ento a ser adulado, recebendo homenagens e outros regalos.
Continuou a cultivar uma extensa rede de contatos e a ter acesso direto aos gabinetes de governos estrangeiros
(LEWIS, 1986, p. 140).
Don Stroessner percebeu a importncia dos militares no conturbado contexto poltico paraguaio, marcado
pela constante luta pelo poder entre os partidos Colorado, Liberal e Febrerista. Assim, mesmo filiado ao Partido
Colorado, nutria um imenso desprezo pela maioria dos polticos paraguaios: Los civiles crean problemas y luego
quieren solucinarlos mandando a militares a balearse (FARINA, 2003, p. 99).
Em 1954, o Paraguai enfrentava mais uma crise poltica. Stroessner aproveitou-se disso para um novo golpe de
Estado, em 5 de maio, quando conseguiu se impor sobre as demais foras polticas com apoio dos militares. Assumiu
formalmente a Presidncia da Repblica em 15 de agosto de 1954.
Iniciou ento uma perseguio poltica aos seus reais e potenciais adversrios. Seu objetivo era domar as
foras polticas paraguaias enquanto expandia sua influncia, fosse cooptando, fosse eliminando as vozes divergentes.
Os opositores que escaparam da perseguio se exilaram em territrio argentino; de l e com apoio do governo da
Argentina, conspiravam contra Don Alfredo.
No mbito interno, o governo Stroessner apoiou-se num trip formado pelas foras de segurana (foras armadas
e policiais), o Partido Colorado e a burocracia.
As foras de segurana, detentoras do monoplio da violncia, eram responsveis pela represso e perseguio
aos inimigos do regime, e so consideradas como a face mais terrvel da ditadura paraguaia. Todos os oficiais eram
obrigados a pertencer aos quadros do Partido Colorado e jurar lealdade a Stroessner.
O controle social estendia-se para dentro de outras instituies, como as pertencentes ao poder judicirio cujas
autoridades foram corrompidas por Stroessner e o Servio de Inteligncia, formado pelos pyraques
2
, que aprisio-
navam, torturavam, condenavam e matavam opositores, muitas vezes sem denncia formal. Assim, espalhava-se o
2 Funcionrios pblicos e membros do Partido Colorado que trabalhavam paisana como delatores de possveis oposicionistas.
13
clima de medo e terror. Chiavenato (1980, p. 8) afirma que o terrorismo poltico e a corrupo foram as bases de
sustentao de Stroessner.
Afora isso, o controle estatal sobre as informaes e os veculos de imprensa impedia a circulao de ideias
dissonantes do repertrio oficial, alm de dificultar a organizao da oposio e a emergncia de novas lideranas
poltico-sociais.
J o Partido Colorado era o interlocutor privilegiado entre o Estado e a sociedade, com a capacidade de identificar
e desarticular segmentos descontentes com o governo. A Igreja Catlica foi a nica exceo. Essa possua uma
margem de manobra poltica um pouco maior do que os demais grupos poltico-sociais.
Os cargos burocrticos eram ocupados por membros do Partido Colorado e das Foras Armadas, fiis ao
Presidente, que no raramente utilizavam-se das suas posies para extrair prebendas, privilgios e favores do
Estado e dos outros grupos sociais (GOIRIS, 2000, p. 43). Muitos ministrios tornaram-se verdadeiros feudos
de famlias importantes do Paraguai (LEWIS, 1986, p.224). No entanto, Stroessner nomeou tcnicos de renome,
oriundos das classes mdias paraguaias, para postos importantes, como o das Relaes Exteriores e a presidncia
da ANDE (Administracin Nacional de Eletricidad), e esses profissionais dinamizaram setores importantes da
economia paraguaia.
O controle estatal das principais atividades produtivas, como o estabelecimento de monoplios comerciais
e a obrigatoriedade de licenas prvias, criou uma grande dependncia da sociedade em relao aos favores das
autoridades do Estado, o que alimentava a corrupo. Tambm era notrio o vnculo de algumas autoridades do
primeiro escalo com atividades ilcitas, como trfico de drogas (principalmente herona), receptao de carros
roubados no Brasil, contrabando de armas, comrcio ilegal de mercadorias, lavagem de dinheiro e proteo a
criminosos internacionais (FARINA, 2003, p 281-286).
Don Stroessner, mesmo sem ser um lder carismtico, utilizou as mais diversas instncias para instituir o
culto sua personalidade: suas fotos estavam em toda parte, as rdios difundiam peas musicais como a polca Don
Alfredo, e vrias autarquias, estradas, aeroportos, bairros e mesmo cidades, como Puerto Stroessner (atual Ciudad
del Leste) foram batizadas e/ou renomeadas com seu nome. Stroessner centralizava em torno de si as principais
decises de Estado e acompanhava com muita ateno a movimentao dos diversos grupos poltico-sociais
paraguaios (LEWIS, 1986, p. 200).
Resumiendo, Stroessner constituye la fuerza directriz y cohersiva del rgimen. Sin l, podra disolverse
en una serie de facciones incoherentes. Ha suoerado la aparentemente endmica anarqua en Paraguay
con slo exiliar a todos los polticos de mentalidad independiente y concentrar en sus manos una gran
cantidad de poder. Ejerce una supervisin cercana y personal sobre las tres burocarcia que rodean su
rgimen: la militar, la del partido y la del servicio civil del gobierno. Cada nombramiento y acenso militar,
cada reunin, resolucin o eleccin del partido, cada miembro mayoritario dentro del Congreso, cada
disposicn legislativa, cada magistratura, cada puesto ejecutivo y cada decisin del gabinete deve llevar
su sello de aprobacin (LEWIS, 1986, p. 200).
O ditador compreendeu que a chave para sua manuteno no poder era o crescimento econmico. Alm de
atenuar a pobreza na base da sociedade, mantinha lubrificadas as engrenagens da corrupo poltica atravs do fluxo
ininterrupto de recursos para os grupos leais ao governo (FARINA, 2003, p. 93).
El Paraguay de 1954, com sus 1.500.000 habitantes, era um pas pauprrimo, sin infraestructura fsica,
sin caminos (de 1.215 kilmetros de rutas, solo 87 kilmetros tenan asfalto), con casi nula produccin
industrial, La nica ciudad que poda preciarse de tal era Asuncin y ni tan siquera contaba con servicio
14
de agua potable, un anhelo desde 1901 que nunca se poda concretar porque los gobiernos de la poca
estaban ms inmernsos en sus problemas internos con revoluciones y contrarrevoulciones...
El Paraguay era el nico pas en Sudamrica que no tena una solo ciudad, ni tan slo su capital, servida
por agua corriente. Tal era el grado de pobreza y atraso [...] (FARINA, 2003, p. 93, grifo do autor).
Para tanto, Stroessner iniciou a articulao entre as polticas domstica e internacional para estabilizar a
economia e obter financiamentos externos para obras de infraestrutura e investimentos em atividades produtivas,
essenciais para o crescimento da economia paraguaia.
A poltica externa do Paraguai de 1954 a 1989
Como foi dito acima, o principal objetivo da poltica externa paraguaia de 1954 a 1959 era manter as bases
de sustentao do Stronatto, por meio do isolamento dos opositores do regime e da obteno de financiamentos e
investimentos externos, com o objetivo de continuar alimentando a corrupo poltica e atenuar o estado de penria
presente na base da sociedade.
Os trs eixos principais dessa poltica externa eram: a manuteno das boas relaes com os Estados Unidos,
com vistas a obter recursos externos e apoio poltico essencial para a legitimao do regime; a aproximao com
o Brasil, para conseguir investimentos e, assim, diminuir a influncia argentina na vida poltica paraguaia; e por
fim, a manuteno de relaes maduras com a Argentina, buscando evitar a satelitizao do Paraguai pelo Brasil.
A poltica internacional de Stroessner, por sua vez, pode ser dividida em trs grandes fases: a construo de
sua poltica externa (19541973); o apogeu dessa poltica (19731982); e o esgotamento desse modelo de insero
internacional (19821989).
As contraditrias relaes entre Paraguai e Estados Unidos
A ascenso de Stroessner, com sua poltica de combate aos movimentos subversivos de esquerda e sua retrica
anticomunista, agradou s autoridades norte-americanas. O alinhamento poltico do Palcio Lpez s diretrizes
e ideologia da Casa Branca tornou as relaes paraguaio-estadunidenses muito amistosas entre os anos de 1954 e
1960 (MORA, 2001, p. 4-5). O Paraguai, em contrapartida ao apoio e aos servios prestados, recebeu cerca de 53,2
milhes de dlares de ajuda norte-americana (MORA, 2001: FARINA, 2003).
Entretanto, no perodo entre 1960 e 1977 Washington redimensionou suas relaes com Assuno. A Casa
Branca passou a pressionar o Palcio Lpez no sentido de obter uma maior cooperao no combate s atividades
ilcitas, como trfico de drogas, lavagem de dinheiro e prostituio infantil, entre outras.
A partir da, iniciou-se o desgaste nas relaes estadunidense-paraguaias.
Na gesto Jimmy Carter (19771981), marcada pela poltica de promoo dos direitos humanos, o embaixador
norte-americano denunciou a violncia praticada pelas foras paraguaias de segurana, e os Estados Unidos reduziram
sensivelmente a ajuda financeira ao Paraguai.
As relaes Assuno-Washington se deterioraram ainda mais durante o mandato de Ronald Reagan
(19811989). A guerra s drogas promovida pelo governo norte-americano causou o aumento da presso sobre
o governo paraguaio: Washington praticamente cortou os repasses financeiros Assuno e suspendeu o Paraguai
da lista do Sistema Geral de Preferncia (SGP) (FARINA, 2003; MORA, 2001, p. 12).
15
As relaes Brasil-Paraguai: destinos unidos por Itaipu
Desde o incio do seu governo, Stroessner priorizou uma aproximao entre Assuno e Braslia, tentando
contrabalanar a influncia argentina oriunda da dependncia paraguaia do porto de Buenos Aires para suas
comunicaes externas, devido a questes geogrficas.
[...] O governo de Stroessner punha grande importncia na nova relao por motivos econmicos e
polticos. A razo econmica era que aquela aproximao representava um novo caminho para exportar e
importar produtos sem a imperiosa necessidade de ir atravs do porto de Buenos Aires. A razo poltica era
que Buenos Aires era a base e o quartel general da oposio ao seu governo [...] (MENEZES, 1987, p. 54).
Stroessner buscou atrair a ateno do Brasil para o potencial hidrulico do Paraguai, com o objetivo de enred-
-lo na poltica e na economia paraguaia (BOETTNER, 2004). O Brasil, por sua vez, vislumbrava no Paraguai um
aliado poltico e um importante mercado para o comrcio e os investimentos na regio (MENEZES, 1987, p. 54).
Os laos se estreitaram ainda mais em 1957, quando as autoridades dos dois Estados assinaram acordos
importantes: a construo e pavimentao de estradas entre a fronteira brasileira e grandes cidades paraguaias como
Concepcin; a construo da usina de Acaray; a construo da ponte da Amizade, que ligaria a cidade de Foz Iguau
a Puerto Stroessner; a abertura de uma Misso cultural e a construo do Colgio Experimental Paraguai-Brasil,
entre outros convnios (SILVA, 2006, p. 67). No entanto, o litgio territorial por Sete Quedas quase ps tudo a perder.
Tudo parecia perfeito entre Brasil e Paraguai desde a administrao de Juscelino Kubitschek. Mas a polmica sobre
Sete Quedas quase partiu ao meio aquela nova relao (MENEZES, 1987, p. 64).
O litgio territorial em torno de Sete Quedas, ou Salto de Guair, comeou com a divulgao do projeto de
construo de uma imensa usina na regio, em 1962. O Paraguai, por meio de uma reinterpretao do Tratado
de 1872, afirmava que a rea da futura barragem era territrio paraguaio; o Brasil reiterava que as cataratas
encontravam-se em territrio brasileiro. Em 1964-1965, uma srie de incidentes na fronteira colocou os dois pases
muito prximos de um conflito. O mal-estar somente foi resolvido com a assinatura da Ata das Cataratas em
1966, que no resolvia a questo da soberania sobre Sete Quedas, mas garantia aos dois pases igual participao
em qualquer projeto hidroeltrico na rea (ESPSITO NETO, 2008).
Pouco tempo depois, o governo brasileiro nomeou Gibson Barboza embaixador brasileiro em Assuno. No
seu livro de memrias, Barboza relembra as tenses vividas na poca. Afirma ser de sua autoria a ideia de construir
Itaipu e submergir o litgio territorial com o Paraguai (BARBOZA, 1992).
Em 1967 foi criada uma comisso mista para analisar a viabilidade e os detalhes tcnicos da construo da obra.
Aps intensas negociaes por anos a fio, os dois Estados assinaram o Tratado de Itaipu (1973), que versa sobre o
aproveitamento hidroeltrico das cataratas de Sete Quedas. Assim, Brasil e Paraguai, apesar de suas assimetrias,
tornaram-se scios na empreitada de Itaipu, e seus destinos, a partir de ento, foram unidos pelo concreto e pela
energia dessa grandiosa obra.
Essa iniciativa, no entanto, enfrentou uma obstinada oposio de Buenos Aires, pois as elites polticas argentinas
temiam a ruptura do equilbrio de poder no subsistema do Prata em favor do Brasil e em detrimento da Argentina,
com a consequente satelitizao do Paraguai (GUGLIAMELLI, 2007). Essa questo somente seria resolvida com
o Tratado Tripartite (1979).
Apesar do casamento entre Brasil e Paraguai, Assuno iniciou um affair com Buenos Aires, quando assinou
os acordos para a construo de Yaciret e Corpus, ainda em 1973. Stroessner reformulou sua poltica externa de
aliana com o Brasil, transformando-a em uma neutralidade pragmtica (MENEZES, 1987, p. 112).
16
[...] Na verdade, quem se encontrava em uma boa posio era o pas Guarany, pois o que ele perdesse
em Itaipu com o rebaixamento da cota, recuperaria das usinas de Corpus e Yaciret. Assim o desacordo
era mais entre Brasil e Argentina, com o Paraguai em uma excelente posio, principalmente porque um
daqueles projetos j estava em construo e desse modo seu poder de barganha aumentava (MENEZES,
1987, p. 112).
A partir do final da dcada de 1970, novos desentendimentos (sobre a ciclagem e o preo da energia, entre
outros), a crise econmica da dcada de 80 e mudanas sistmicas acarretaram uma redefinio das relaes entre
o Palcio Lpez e o Palcio do Planalto.
A questo da ciclagem da energia (1977) surgiu com a exigncia, por parte de Assuno, de que metade das
turbinas de Itaipu gerasse energia ao padro 50 Hz, ou seja, o adotado por todos os pases do continente sul-americano,
exceto o Brasil, cujo padro de 60 Hz. Na prtica, o Brasil no poderia comprar a energia paraguaia de Itaipu, a menos
que investisse uma vultosa soma na construo de um sistema de converso para o padro brasileiro (MENEZES,
1987: ESPSITO NETO, 2006). Outra soluo possvel seria mudar o padro do sistema paraguaio para 60 Hz, o
que implicaria na troca de grande parte dos eletro-eletrnicos do Paraguai, mas no haveria nus para o Tesouro
brasileiro. Stroessner, ao retardar a deciso, procurou forar uma nova barganha com as autoridades brasileiras, que,
cansadas da postura paraguaia, decidiram assumir os custos do sistema de converso (MENEZES, 1987, p. 124).
Os reclamos paraguaios por um papel mais proeminente na direo de Itaipu binacional (DEBERNARDI,
1996, p. 356) e os apelos por um aumento real no preo da energia vendida ao mercado brasileiro (MENEZES, 1987,
p. 127: DEBERNARDI, 1996) foram outros motivos do esfriamento no relacionamento Brasil-Paraguai.
Na dcada de 80, fatores como a crise econmica, a redemocratizao e o endurecimento brasileiro no combate
s atividades ilegais na fronteira envolvendo altas autoridades paraguaias fizeram com que as relaes brasileiro-
-paraguaias perdessem o seu flego.
As relaes Paraguai-Argentina: o afastamento pragmtico
Logo aps o golpe que o levou presidncia, Stroessner reorientou a poltica externa paraguaia e iniciou um
processo de distanciamento em relao a Buenos Aires. Uma de suas primeiras medidas foi denunciar o Convnio
da Unio Econmica entre Argentina e Paraguai, assinado em 1953 (MORAES, 2003, p. 382-383).
Houve uma aproximao entre Braslia e Assuno. A diplomacia argentina no conseguiu obstruir esse processo,
em virtude das inmeras crises polticas e econmicas oriundas das lutas entre peronistas e anti-peronistas. As
autoridades de Buenos Aires se dispuseram a agir somente quando se iniciaram as tratativas brasileiro-paraguaias,
que redundaram no Tratado de Itaipu.
A estratgia argentina era impedir a construo da imensa barragem atravs da multilateralizao da questo
de Sete Quedas e da introduo do princpio da consulta prvia, sem oferecer qualquer alternativa para solver a
necessidade brasileira de energia e as demandas paraguaias de desenvolvimento. Assim, a Casa Rosada enfrentou uma
forte oposio do Palcio Lpez e do Palcio do Planalto, que passaram a coordenar a ao na arena internacional,
alm de acelerar as negociaes em torno de Itaipu (ESPOSITO NETO, 2008).
No seu segundo mandato, Pern (19731974) alterou as diretrizes da poltica externa argentina, passando
a cortejar as autoridades paraguaias com a oferta de duas hidroeltricas (Yaciret e Corpus) em termos similares
aos do acordo brasileiro-paraguaio de Itaipu. Buscava assim cindir a aliana entre Brasil e Paraguai, suscitando o
problema da ciclagem e outras questes tcnicas, como a necessidade da harmonizao do nvel das cotas da lmina
dgua entre o projeto de Itaipu e de Corpus (PARDO & FRANKEL, 2004, p. 239).
17
A morte de Pern (1974) e a lutas entre as diversas faces argentinas pelo poder provocaram uma nova srie
de crises econmicas e polticas que impediram a continuidade de sua poltica. Agregou-se tambm s crises a
disposio brasileira em negociar a partir de uma posio de fora por meio da construo de Itaipu.
O fracasso do Processo de Reorganizao Nacional (PRN) imposto pela ditadura argentina (19761983), a guerra
das Falklands/Malvinas (1982), a crise econmica da dcada de 80 e o governo de Raul Afonsn (19831989) que
nutria um verdadeiro desprezo pelas ditaduras fez com as relaes argentino-paraguaias esfriassem e os projetos
de cooperao fossem atrasados ou abortados, por falta de recursos ou mudana de prioridades.
A queda de Stroessner
Ao lado do carter repressivo, o sistema de legitimao do Stronatto dependia basicamente da atrao de
recursos externos, para sustentar o crescimento paraguaio atravs do investimento estatal em infraestrutura e manter
lubrificadas as engrenagens da corrupo nos diversos grupos do Partido Colorado e dos militares. Estados Unidos,
Brasil e Argentina eram os potenciais financiadores do Estado paraguaio.
Durante anos, a estratgia paraguaia funcionou muito bem. Contudo, as mudanas nas diretrizes da poltica
externa norte-americana, as transformaes no cenrio internacional com o fim da Guerra Fria, a prolongada crise
econmica e a mudana dos regimes polticos na Amrica do Sul na dcada de 80 erodiram a base da poltica interna
e externa paraguaia de Stroessner (FARINA, 2003, p. 329).
Assim, El supremo viu-se sem recursos para manter a sua base de apoio, e logo seus antigos aliados e
tradicionais opositores iniciaram as maquinaes contra ele. Em 3 de fevereiro de 1989 as foras conspiradoras,
lideradas pelo General Andrs Rodrigues, destituram Alfredo Stroessner, que se refugiou na embaixada brasileira
e asilou-se, at a sua morte, em territrio brasileiro.
Concluso
Foram apresentados aqui os principais eixos da poltica externa do governo Alfredo Stroessner, certamente uma
das ditaduras mais duradouras na Amrica do Sul. Essa longevidade explicada por uma estratgia que articulava
as polticas interna e externa do Paraguai.
Seu principal objetivo era conseguir os recursos necessrios para o desenvolvimento do pas e para manter em
funcionamento a mquina de corrupo paraguaia.
Os trs grandes eixos da insero internacional paraguaia eram o alinhamento com os Estados Unidos, a
aproximao com o Brasil e o afastamento pragmtico da Argentina. So considerados xitos desse perodo o
grande crescimento econmico e a construo de grandes obras de infraestrutura no Paraguai, como Itaipu, Yaciret,
rodovias, ferrovias e aeroportos, dentre outras.
No entanto, Stroessner no conseguiu se adaptar s mudanas na poltica, na economia e nos valores da
comunidade internacional da dcada de 80, o que resultou no isolamento internacional do Paraguai e na perda de
prestgio do ditador. Os velhos e novos conspiradores encontraram ento um terreno frtil para depor Stroessner,
j velho, carcomido e fraco, assim como sua ditadura.
Os resqucios do Stronatto permaneceram durante muitos anos; a perenidade da mquina poltica do Partido
Colorado uma prova disso. A eleio de Fernando Lugo indicou que uma nova etapa na poltica paraguaia poderia
se iniciar. No entanto, um processo sumrio de impeachment, conduzido por parlamentares colorados e ex-colorados,
derrubou Fernando Lugo e demonstrou a fora dos partidos tradicionais paraguaios.
18
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Resumo
A longevidade da ditadura Stroessner destoa da instabilidade poltica vivenciada desde o fim da Guerra do Pa-
raguai, podendo ser atribuda represso social e crescimento econmico devido, parcialmente, a uma poltica
externa pragmtica e realista, cujos principais eixos so aqui analisados, principalmente em relao aos Estados
Unidos, Brasil e Argentina.
Abstract
The longevity of Stroessner dictatorship clashes with the political instability experienced from the end
of Paraguayan War. It can be attributed to social repression and economic growth due, partly, to a prag-
matic and realistic foreign policy, whose main aspects are here analyzed, regarding especially United
States, Brazil and Argentina.
Palavras-chave: Paraguai; Poltica Externa Paraguaia; Stroessner
Keywords: Paraguay; Paraguayan Foreign Policy; Stroessner
19
China e frica: Uma parceria estratgica
China and Africa: A strategic partnership
Helton Ricardo Ouriques*
Aline Lui**

1. Introduo
O objetivo do presente artigo to somente realizar uma breve descrio acerca das relaes entre a China
e a frica. Como mostraremos inicialmente, o envolvimento da China com a frica no recente, mas tinha uma
natureza muito distinta da atualmente apresentada, pelo menos no contexto da Guerra Fria. Em um segundo
momento, discutiremos a mudana na agenda chinesa para a frica, que parece estar atrelada s necessidades do
processo de desenvolvimento chins. Em outras palavras, a frica vem se tornando cada vez mais importante para
a China por conta da abundncia de recursos naturais estratgicos para aquele pas. Por fim, faremos um breve
balano acerca do perodo atual, descrevendo alguns resultados do aprofundamento do relacionamento econmico
entre a China e alguns pases africanos.
2. Breve histrico das relaes entre a China e a frica
Ao lanar o olhar sobre o passado da relao entre a China e a frica, nota-se que esta vem se intensificando
desde o perodo da Guerra Fria. Deve-se ressaltar que, com a queda da URSS e o rearranjo no cenrio internacional
a partir dos anos 1990, agregado ao acelerado crescimento econmico chins, os interesses desse pas em outras
regies do mundo, notadamente no continente africano, tornaram-se mais evidentes, pela escala do envolvimento,
principalmente econmico.
Aps a Revoluo Chinesa (1949), foi possvel observar um maior aprofundamento dos laos, a partir da
iniciativa chinesa. Naquela conjuntura, a China tinha como objetivo exportar a revoluo, o que coincidiu com a
proliferao de movimentos de libertao nacional na frica. Foram vrios os processos de ajuda militar e tambm
humanitria, a partir de Pequim. De acordo com Alves (2009), o estreitamento das relaes foi usado, tambm, como
meio de impedir a aproximao dos pases africanos com Taiwan e seu reconhecimento como nao independente.
Como resultado, o apoio africano foi importante para Pequim conseguir retirar de Taiwan o status de representante
legtimo do povo chins.
Na dcada de 1970, a China pde expandir ainda mais seus investimentos no continente africano. Isso ocorreu
em razo da diminuio da presena sovitica na regio, pois a URSS enfrentava problemas internos e vinha se
* Professor do Departamento de Economia e Relaes Internacionais da Universidade Federal de Santa Catarina UFSC, do Programa de Ps-
Graduao em Relaes Internacionais da mesma instituio e membro do Grupo de Pesquisas em Economia Poltica dos Sistemas-Mundo
GPEPSM/CSE/UFSC (helton@cse.ufsc.br).
** Estudante do Curso de Relaes Internacionais da Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Foi bolsista do programa de iniciao
cientfica do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico PIBIC/CNPq (lui.aline88@gmail.com).
20
apresentando como um grande concorrente para a China na regio africana. Os investimentos direcionaram-se
principalmente para a infraestrutura. Um projeto importante foi a construo da ferrovia Tanzan. Na opinio de
Taylor (2010), esse projeto, que foi recusado pelas potncias europeias e pelos EUA, deu China a oportunidade de
se mostrar como potncia alternativa. O objetivo dessa obra era ligar a Tanznia e a Zmbia, como parte do projeto
de constituir uma pan frica. Esta parceria aumentou ainda mais a influncia chinesa no continente africano.
Na dcada de 1980, nota-se um relativo afastamento da frica, pois a China estava priorizando questes internas,
traduzidas pelo processo de reforma e abertura. Na mesma poca, o continente africano comea a enfrentar uma
crise generalizada, como destacado por Castells (1999). Para esse autor, enquanto uma economia global e dinmica
se instaurava em boa parte do mundo a partir do final dos anos 1970, a frica Subsaariana experimentava um
processo de significativa deteriorao de sua posio relativa no comrcio, investimentos, produo e consumo
em relao a todas as demais reas do globo. Esse autor nos recorda que, em perspectiva histrica, entre 1870 e
1970, durante a incorporao da frica economia capitalista, [...] as exportaes africanas tiveram crescimento
acelerado, com sucessivos aumentos da participao no total de exportaes dos pases em desenvolvimento
(p. 108). Contudo, a dcada de 1980 marcou uma reverso nessa tendncia, j que [...] em 1950 a frica respondia
por mais de 3% das exportaes mundiais; em 1990, contudo, por cerca de 1,1%(idem, ibidem). Alm disso, as
exportaes africanas mantiveram-se restritas a commodities primrias, como menciona Castells e, dada a fragilidade
dos mercados internos, a industrializao por substituio de importaes e a produo agrcola para os mercados
internos tambm no se sustentou: entre 1965 e 1989, o ndice do valor agregado total de bens industrializados
em relao ao PIB no passou de 11%, comparado a um aumento de 20% a 30% verificado em todos os pases em
desenvolvimento (Castells, 1999:110).
Para Castells (1999), tais condies levaram a maioria das economias africanas dependncia da ajuda inter-
nacional e dos emprstimos externos. Em nmeros, isso significou para a frica, 30% do montante destinado ao
auxlio financeiro no mundo todo, enquanto a dvida externa total saltou de 30,6% em 1980 para 78,7% em 1994 (em
termos de porcentagem de PIB). Nota-se tambm que, paralelamente, o investimento externo direto na regio foi
praticamente irrisrio. Assim, [...]cientes da impossibilidade de a frica saldar a dvida, os credores do governo e
as instituies internacionais valeram-se dessa dependncia financeira para impor polticas de ajuste sobre os pases
africanos, exigindo subservincia em troca do perdo parcial da dvida ou de sua renegociao (Castells, 1999:113).
Por isso, as dcadas de 1980 e 1990 marcaram a marginalizao da frica na economia global.
Modificaes mais perceptveis no relacionamento entre a China e a frica vo ocorrer a partir de meados dos
anos 1990, principalmente aps a viagem do presidente Jiang Zemin ao continente africano, em 1996 (Vines, 2007).
Na ocasio, ele apresentou a proposta dos cinco pontos, que visava estabelecer os termos de uma nova relao com
a regio. Os cinco pontos seriam a amizade confivel, a igualdade soberana, a no interveno, o desenvolvimento
mutuamente benfico e a cooperao internacional (Alden, 2007). Essa linha de atuao vai ser reforada a partir
do ano de 2000, com a criao do Frum de Cooperao China-frica (FOCAC), realizado em Pequim. A ideia
foi proposta por Jiang Zemin, e estava baseada em planos de ao para criar metas e estratgias para os programas
bilaterais. importante ressaltar que, neste perodo, a China j consolidava a ideia de que a poltica externa estava
subordinada estratgia de desenvolvimento do pas. Consequentemente, a segurana energtica, que era considerada
como parte fundamental da segurana nacional, passou a estar intimamente interligada poltica externa.
Portanto, aps a Guerra Fria, nota-se que as estratgias polticas de vis ideolgico so substitudas pela nfase
econmica. A seo seguinte visa esclarecer as caractersticas da atuao da poltica chinesa na frica, com nfase
no investimento externo direto
1
.
1 No presente artigo, dadas as limitaes de espao, no discutiremos a Ajuda Oficial ao Desenvolvimento.
21
3. Entendendo a atuao chinesa na frica
De acordo com Alves (2009), a poltica externa chinesa est voltada promoo da coexistncia pacfica com
outras naes, que segue cinco princpios: respeito mtuo da integridade territorial e da soberania, no agresso
mtua, no interferncia em assuntos internos de outros pases, vantagens mtuas e igualitrias, e coexistncia
pacfica. Segundo o autor, a poltica de no interferncia em assuntos internos tem se destacado na estratgia adotada,
pois prioritria a busca dos recursos naturais. Em outras palavras, os chineses no se preocupam com a questo
do state-building nos seus contatos com a frica. Eles trabalham com os governos que comandam seus respectivos
Estados, sem tentar modific-los, diferentemente dos pases ocidentais, para os quais os assuntos domsticos so
importantes o suficiente para paralisar uma negociao
2
. Isso traz uma enorme vantagem para as firmas chinesas,
que enfrentam pouca concorrncia nas disputas por campos de explorao de petrleo, minerao etc.
Ao mesmo tempo, inegvel que a maior presena chinesa na frica esteja ligada prpria necessidade
daquele pas por recursos energticos
3
, necessrios para sustentar seu notvel crescimento econmico dos ltimos
trinta anos. Alden (2007) ressalta que a empresa estatal chinesa de petrleo China National Petroleum Corporation
(CNPC) estava investindo fortemente em parcerias no Sudo
4
, Angola, Arglia e Gabo, pases que possuem reservas
de petrleo. Dessa forma, a China tem conquistado diversos governos africanos atravs de seus investimentos em
infraestrutura. Ainda que a maioria dos investimentos em estradas, ferrovias, portos e dutos favoream a exportao
de petrleo e outros recursos naturais para a China, os benefcios de tais construes acabam transbordando para
a populao africana. O mesmo pode-se dizer dos investimentos feitos em escolas, hospitais e redes eltricas que,
a princpio, visam atender a presena de cidados chineses na regio, como destacado por Michel (2008). Mesmo
assim, proliferam crticas atuao chinesa no continente, como nos recorda Duarte (2012).
No tocante ao investimento direto externo (IDE), as empresas chinesas foram incentivadas a investirem no
exterior a partir da estratgia do Going Global. Essa foi uma iniciativa do governo, pela qual foram promovidas
mudanas na legislao, proporcionando a simplificao no processo de aprovao de projetos, estmulo ao inves-
timento exterior, gesto cambial e avaliao estatstica. Certamente, tal poltica viabilizou a internacionalizao de
muitas empresas chinesas, na primeira metade dos anos 2000.
J em 2006, o governo chins anunciou a inteno de desenvolver zonas econmicas especiais (ZEEs) no
continente africano, como as j existentes na China. As ZEEs chinesas visam expanso e desenvolvimento de
setores especficos, alm do aumento dos nveis de empregos, a partir de incentivos fiscais. Uma das primeiras ZEEs
a ser desenvolvida encontra-se em Chambishi, no Zmbia, ocupando uma rea de 45 quilmetros quadrados em
um cinturo de cobre. Alm disso, as companhias, ali localizadas, receberiam diversos incentivos alfandegrios.
A segunda zona oficial est localizada em Maurcio, considerado um centro financeiro com atrativas leis relacionadas
a investimento externo direto. As zonas econmicas especiais tambm se estendero para a Etipia, Egito e Nigria.
2 Esse tema abordado com profundidade por Sautman e Hairong (2009), que realizaram uma pesquisa emprica em vrios pases africanos. Tal
pesquisa evidenciou a forma positiva pela qual a China na maioria das naes africanas porque, entre outras coisas, esse pas no se intromete
em negcios internos e porque, como reconhecido pelo prprio Banco Mundial, segundo os autores, a China constri de forma mais barata e
eficiente grande parte da infraestrutura atual na frica.
3 Para a compreenso da diplomacia do petrleo chinesa, ver Taylor (2006).
4 Em 09.07.2011 o Sudo do Sul tornou-se oficialmente independente do Sudo. Como o artigo citado datado de 2007, o autor estava se
referindo ao antigo Sudo.
22
Grfico 1. Fluxo de IED da China na frica.
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
80.000
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Em milhes de dlares, preos correntes.
Fonte: Unctad. Disponvel em: www.unctad.org/
Grfico 2. Fluxo de Investimento Externo Direto para pases exportadores de petrleo, em milhes de dlares
(preos correntes).
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
16000
18000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Algeria
Angola
Libyan Arab Jamahiriya
Nigeria
Fonte: Unctad. Disponvel em: www.unctad.org/
Como se pode perceber no grfico 1, o IED chins nos pases africanos atingiu o seu pico em 2008, com US$ 72
bilhes, um valor cinco vezes maior do que o registrado no ano 2000. O crescimento do IED at 2008 foi suportado
pela alta dos preos das matrias-primas, particularmente o petrleo, que desencadeou uma grande expanso nos
investimentos dirigidos aos pases produtores de petrleo. A partir de 2008, nota-se uma queda no fluxo de IED,
ocasionado pela crise financeira global. Por um lado, os investidores foram afetados e reduziram os seus investimentos;
por outro, a crise levou a uma diminuio da procura das mercadorias africanas. Esta quebra na procura reduziu o
investimento de capital nos setores e pases onde historicamente se concentra a recepo de fluxos de investimento
externo, como por exemplo, no setor petrolfero. Apesar disso, como relatado pela publicao The China Analyst
23
(2012), desde 2009 foram implantados novos investimentos no Leste da frica
5
. A mesma publicao nos informa
que o comrcio total entre a China e a frica passou de U$ 10,8 bilhes em 2001 para U$ 166,2 bilhes em 2011.
No caso da crescente presena da fora de trabalho chinesa na frica, Michel (2008) afirma:
No difcil enxergar os motivos pelos quais levam os imigrantes chineses at a frica. Na China, os
salrios no ultrapassam U$150 por ms, alm disso, h cada vez mais trabalhadores rurais migrando
para as cidades litorneas da China. Segundo Huang Zequan, vice presidente da Associao de Amizade
dos Chineses e Africanos, residem 550.000 chineses na frica, que convivem com mais 100.000 franceses
e 70.000 americanos, atualmente. [...] A forma como os governantes africanos encaram os interesses
chineses , em sua maioria, bem-vinda. Os lderes africanos no hesitam ao entregar os encargos pblicos
China. a ela que eles direcionam-se quando necessitam construir escolas, hospitais e alojamentos
frequentemente antes das eleies com o objetivo de obter lucros com os projetos de infraestrutura (p. 41).
Ao mesmo tempo, a migrao de fora de trabalho chinesa para a frica um dos pontos crticos da atualidade,
como apontado por Tan-Mullins et alli (2010) e Ajakaiye (2006), por implicar o no aproveitamento dos trabalhadores
locais, mesmo em atividades com menor necessidade de qualificao.
4. Impactos e balano das relaes entre China e frica
Com relao s queixas do Ocidente em relao presena chinesa na frica, caracterizada inclusive como
um novo colonialismo por alguns, duas ponderaes tem que ser feitas. Em primeiro lugar, como assinalado por
Caniglia (2012), a maior presena da China no continente resultado do prprio vcuo causado pelo ostracismo a
que foi submetida a frica pelos principais pases ocidentais desenvolvidos desde o incio dos anos 1980. A China
vem se tornando cada vez mais importante economicamente para muitos pases africanos porque empresas e
governos ocidentais simplesmente deixaram de investir ou investiram muito pouco nos mesmos. Em segundo lugar,
h vrios indcios de que os governantes africanos enxergam a China de forma muito distinta em relao aos pases
desenvolvidos do Ocidente, compreendendo esse pas mais como um modelo a ser seguido do que como um novo
conquistador (Sautman e Hairong, 2009). De acordo com Caniglia (2012), a maioria dos pases africanos parece
apreciar as novas oportunidades oferecidas pelas parcerias com a China. Alm dos ganhos econmicos provenientes
da exportao de recursos naturais, os pases africanos sentem que esto engajados em um dialogo entre iguais, pois
a China adotou a poltica de no interferncia nos assuntos internos dos pases africanos. Por isso, como destacado
tambm por Arrighi (2008), [...] os lderes africanos buscam cada vez mais no Oriente o comrcio, a ajuda e as
alianas polticas, libertando-se dos vnculos histricos do continente com a Europa e os Estados Unidos (p. 217).
De qualquer forma, vrios pesquisadores apontam as motivaes econmicas como determinantes de uma
maior presena chinesa no continente africano. Em outras palavras, a necessidade de obteno de matrias-primas
para suprir o processo de desenvolvimento chins que tornou a frica um espao importante de atuao da poltica
externa da China (Carmody & Owusu, 2011). E a questo da segurana energtica, obviamente, crucial para as
pretenses desse pas, porque a elevada demanda da China por petrleo e gs natural deriva da grande participao
da indstria pesada intensiva em energia na sua estrutura produtiva. Somado ao consumo industrial, considera-se
tambm um fator do boom de consumo de energia a difuso do automvel, estimulada pela urbanizao e pela
expanso da renda per capita.
5 De acordo com o documento em questo, Burundi, Ruanda, Qunia, Tanznia e Uganda vem recebendo fortes investimentos chineses, nos
setores de infraestrutura, energia, minerao e mesmo na indstria de transformao (The China Analyst, 2012, p. 29).
24
De acordo com Oliveira (2007), a expectativa de aumento da dependncia da China por essas fontes de energia,
para garantir a sustentabilidade de sua industrializao. Esta nova realidade tornou-se estrutural e, consequentemente,
estratgica. Do mesmo modo, a crescente dependncia da importao de gs, como forma de reduzir a participao
do carvo e reestruturar a matriz energtica chinesa, apresenta-se igualmente como um desafio estratgico para
os chineses.
Certamente, a expanso extraterritorial chinesa refletir em uma economia consolidada com a contribuio
de insumos africanos. A frica ter boas perspectivas se a China continuar com um bom desempenho em sua
economia, na viso de Oliveira (2007):
possvel ver a China em plena edificao de uma economia de dimenso continental, repetindo o
precedente histrico da continentalizao da economia dos EUA, na segunda metade do sculo XIX. Se
tudo ocorrer bem para eles, os chineses podero dispor dentro de vinte ou trinta anos de um mercado
nacional nico, solidamente montada sobre modernssimas malhas de transportes e telecomunicaes.
As relaes polticas e econmicas globais acusaro, certamente, o impacto do aparecimento desse polo
de atrao mundial, alternativo aos EUA, e a frica desfrutar de posio privilegiada por seu auxlio
na obteno de tal resultado (p. 7).
Quanto ao princpio de no interferncia, a China tenta no se envolver na complexidade das disputas internas.
Entre personalidades e faces dos pases africanos, os chineses do primazia edificao de economias nacionais.
A assistncia e os investimentos chineses so dados com a mais profunda sinceridade e sem condicionamentos
polticos (declarao do Primeiro Ministro Wen Jia Bao no Frum de Cooperao China frica, COCAC, em
2003). Alden (2007) aponta tambm que o crescimento econmico fenomenal da China incentiva os governos e
empresas africanas a buscarem o fortalecimento de laos com aquele pas, visto por muitos como a nova superpo-
tncia mundial. Alm disso, h uma atrao simblica envolvendo a China, pas que tambm foi, outrora, vtima
do imperialismo ocidental e que aparece como um modelo de desenvolvimento a ser seguido.
Mas no somente recursos energticos motivam a China. Os chineses tm investido na atividade turstica no
continente africano, e [...] desde que liberalizou os investimentos estrangeiros para o turismo em 2003, a China
estabeleceu oficialmente 26 destinos tursticos na frica em pases distintos a fim de recompensar e estreitar as
relaes com os governos dessa regio (Carmody & Owusu, 2011:242). Alm disso, a venda de armas aos pases
africanos tem se mostrado um negcio rentvel para a China porque, de modo geral, a frica um mercado em
crescimento para as exportaes de armas chinesas: [...] o governo chins vendeu 12 caas supersnicos para o
governo do Zimbbue no fim de 2004, e mais ainda em 2006. Ademais, vendeu ainda US$ 1 bilho em armas para
a Etipia e a Eritreia durante a guerra de 1998-2000 (idem, p. 254).
Evidentemente, o relacionamento sino-africano possui certos pontos de frico, como no comrcio. A
indstria txtil e a de manufaturas africanas de baixa tecnologia vm sendo abaladas pelo fluxo de produtos baratos
chineses (Carmody & Owusu, 2011). As empresas de grandes redes de lojas da China espalham-se pelo continente,
aumentando o descontentamento de pequenos comerciantes africanos. Como j mencionado anteriormente, o fato
de a China empregar cidados chineses nas obras de infraestrutura, assim como importar materiais de seu pas
como forma de criar demanda para suas cadeias produtivas, impossibilita afirmar que os investimentos chineses
sejam apenas benficos
6
. Em relao fora de trabalho africana, bem possvel que a falta de contratao da
6 Como apontado por Duarte (2012): In almost all of Africa dissatisfaction and criticism against the Chinese presence has been increasing.
Although China has promised to be a good brother in its partnership with Africa, the African trade unions (in Dakar or in Lesotho, for
example) threaten to boycott the sales of Chinese products that contribute to the growth of unemployment. The complaints manifest themselves,
among other ways, through murder and/or kidnapping of Chinese that work in Africa. Furthermore, many of the contracts signed with Beijing
are canceled or cannot even get signed (p.26).
25
mesma seja pelo motivo de diferenas culturais e idiomticas. Mesmo assim, importante frisar que, ciente das
queixas de lderes africanos da Nigria e frica do Sul acerca do assunto, o Ministrio do Comrcio chins tem
incentivado as empresas a aumentar o treinamento de pessoal local, para elevar as contraes de fora de trabalho
africana (Ajakaiye, 2006).
Por fim, podemos mencionar alguns fatos relevantes que refletem a crescente difuso do soft power chins no
continente africano. Comeam a surgir Institutos Confcio para o estudo do idioma chins e estudos chineses
(Duarte, 2012); est sendo aumentado o fluxo de estudantes africanos nas universidades chinesas; tem havido um
aprimoramento dos diplomatas africanos na China e h vrios casos de transferncia de tecnologia.
5. Concluso
A China cultiva um relacionamento com a frica que pode ser observado durante e ps-guerra fria. Como
vimos, a ao chinesa obedecia a motivaes estritamente polticas que se concentravam na sustentao de movi-
mentos de libertao nacional. Contudo, trs dcadas de forte crescimento econmico fizeram com que a China
encontrasse na frica a soluo para sua necessidade de matrias-primas. Alm disso, no houve uma histria de
colonizao entre China e frica, o que tambm faz com que a presena chinesa seja vista com menos desconfiana
por parte de lderes africanos, apesar da existncia de alguns problemas relatados brevemente neste artigo.
O volume dos investimentos externos diretos na frica, aliado ajuda oficial ao desenvolvimento, demonstram
que se trata de uma parceria estratgica, especialmente para a China. Segundo as fontes pesquisadas para esse artigo,
os chineses vendem um pacote completo: com financiamento, planos de cooperao e obras de infraestruturas. Um
pacote que mantm, em sua maioria, a posio firme de no interferncia e preservao da soberania, que parece
agradar os lderes africanos (Sautman and Hairong, 2009). O que pode ser criticado, nesse caso, a conivncia
da China (em nome dos negcios) com situaes documentadas e denunciadas pela comunidade internacional
a respeito de violaes dos direitos humanos em alguns pases africanos, como no antigo Sudo
7
.
Para alguns pases africanos, depois de pelo menos duas dcadas de dificuldades econmicas, a crescente
presena econmica chinesa parece significar novas oportunidades, como brevemente apresentado nesse artigo.
Contudo, a experincia histrica mostra que o boom das commodities, por si s, no suficiente para a promoo
do desenvolvimento econmico de longo prazo das economias perifricas. Isto , sem uma mudana nas estruturas
produtivas para setores e nichos produtivos de maior valor agregado, possvel que os atuais ganhos sejam apenas
um interstcio fugaz de uma trajetria mais longa de espoliao do continente africano.
Por fim, para a China, pode-se afirmar que a sua presena na frica resultado da combinao de dois
vetores centrais da poltica econmica: em primeiro lugar, o acesso a mercados necessrios expanso comercial
e, em segundo lugar, a garantia de insumos suficientes para a manuteno de seu desenvolvimento e estabilidade
social. Seria previsvel afirmarmos que a ao chinesa est concentrada unicamente na segurana econmica. No
entanto, importante relembrar que sua atuao engloba tambm reas no ligadas ao acesso s matrias-primas
existentes na frica, como destacado por alguns autores aqui citados. Em pesquisas futuras, pretende-se aprofundar
a descrio aqui realizada com uma anlise crtica dessa denominada parceria estratgica, estudando os pontos
positivos e negativos, principalmente para os pases africanos. Certamente pesquisas de carter emprico sero
bem-vindas. Cabe assinalar que uma maior compreenso sobre as relaes econmicas e polticas entre a China e
os pases africanos extremamente relevante. E no somente para o meio acadmico, mas tambm para governantes
7 Contudo, como contraponto, importante mencionar que os pases desenvolvidos ocidentais tambm j foram e so coniventes e mesmo
apoiadores de vrios regimes violadores de direitos humanos, tendo em vista a prioridade histrica dimenso econmica nos relacionamentos
entre Estados.
26
e lideranas empresariais daqueles pases que estiverem interessados em negociar e estender suas prprias relaes
com a frica, como parece ser o caso do Brasil em anos recentes.
5. Referncias bibliogrficas

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Resumo
No contexto de ressurgimento da China como ator relevante no sistema interestatal, vem se alterando o relacio-
namento desse pas com a frica. A China tem se consolidado como o principal parceiro econmico de vrios
pases do continente, tomando o lugar dos antigos colonizadores europeus. Este artigo mostrar que essa relao
deve ser vista como um dos elementos da estratgia chinesa de desenvolvimento.
27
Abstract
In the context of China`s resurgence as a relevant actor in the International system, it is changing the relationship
from that country with Africa. Chinas has played strategic role of major economic partner for most African
countries, replacing old European settlers. This article will show that the process above should be understood as
specific characteristic of Chinas development strategy.
Palavras-chave: China; frica; desenvolvimento
Key-Words: China; Africa; development
28
As dificuldades de fundo do Mercosul
The great difficulties of Mercosur
Tullo Vigevani*
Na Amrica do Sul no h forte tradio de pensamento de integrao regional. Recentemente, juntamente com
o Professor Haroldo Ramanzini Jr. (Pensamento brasileiro e integrao regional. Contexto Internacional, Instituto de
Relaes Internacionais (IRI), Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC/RJ), Rio de Janeiro, Vol. 32,
n. 2, julho dezembro 2010 (2011), pp. 437-487 (ISSN 0102-8529; ISSN 1982-0240)), publicamos um trabalho sobre
o pensamento brasileiro nesse campo. Retomando e analisando o histrico do pensamento brasileiro nesse campo.
Fica claro que no h uma tradio brasileira preocupada com a integrao regional. Houve algumas tentativas
de integrao, falou-se disso, mesmo tem tempos remotos, como reconstri Clodoaldo Bueno em seu livro sobre a
poltica externa nos primeiros treze anos da Repblica, de 1889 a 1902. H outras discusses, h publicaes, mas
nenhuma delas produziu resultados significativos, sobretudo no Brasil. Na Argentina, alguns dirigentes do Estado,
particularmente Juan Domingos Pern, em alguns momentos, tiveram maior preocupao pela poltica de integrao.
Ao discutirmos a evoluo do debate, lembre-se que um sinal favorvel integrao, um primeiro sinal de avano
no debate intelectual da questo, a reflexo que toma corpo ainda no incio dos anos setenta. Um pequeno livro
foi pioneiro, ao menos estabeleceu um sinal que se revelar importante, de Celso Lafer e Felix Pea. Os dois deram
incio sistematizao da discusso sobre o significado da relao Brasil-Argentina. Depois, j com implicaes
polticas e institucionais de grande vulto, em 1979, ganha flego, se que se pode dizer assim, um processo de
resignificao das relaes no Cone Sul e principalmente das relaes Brasil-Argentina, tendo como consequncia
o famoso acordo Tripartite, incluindo o Paraguai, a respeito da utilizao das guas do Rio Paran. Encerrando-se
os anos de tenso que haviam caracterizado os governos Videla e Geisel. Muito boa a discusso que faz sobre esse
perodo Gian Luca Gardini, em seu The Origins of Mercosur.
No governo militar de Joo Baptista Figueiredo, contemporneo ainda de Videla e Gualtieri, depois da poltica
radicalmente contrria Argentina que aconteceu ao longo da gesto do ministro Silveira, comearam a se desenvolver
hipteses mais positivas, paulatinamente absorvidas pelos militares. Eles mesmos, em passos lentos e escalonados,
constituram, a partir de 1980, 1981, uma comunidade epistmica com gradual aceitao do processo de integrao.
Sem dvida, o dialogo existente, sustentado pelos Estados Maiores dos dois pases viabilizou a superao de um
obstculo que havia perdurado dcadas a fio: o da hiptese de conflito da Argentina contra o Brasil e vice-versa.
Outro tema que foi muito discutido, que todos ns debatemos, o da supranacionalidade. Numa discusso
sinttica com essa, de apontamentos, deve que ficar claro que o desinteresse pela supranacionalidade um ponto
comum de todos os Estados envolvidos e no apenas do Brasil ou da Argentina. Uruguai e Paraguai tambm no
tm interesse, no tiveram interesse na supranacionalidade. O(s) ponto(s) de maior resistncia alternou-se entre os
pases ao longo do tempo.
Outro tema que no podemos deixar de lado, o que diz respeito necessidade de estudar as causas estruturais
do no-avano da integrao. Pelo senso comum pareceria que o no-avano ou o desenvolvimento lento do processo
* Professor titular de Cincia Poltica da Universidade Estadual Paulista UNESP (vigevanit@uol.com.br).
29
de integrao deve-se sobretudo a resistncias de parte dos governos. Resistncias essas que teriam origem em
motivaes distintas, inclusive por no desejarem qualquer aprofundamento do movimento de supranacionalidade.
Agora, no momento em que o MERCOSUL completa vinte anos de existncia, a avaliao necessita enveredar
por caminhos mais estruturais, menos conjunturais, que foquem menos nos interesses polticos de curto prazo.
A lentido da integrao tem causas estruturais. Certamente esse um campo no qual os pesquisadores no tm
se debruado suficientemente. S para que se entenda o que se quer sublinhar, faamos um passo para trs e reto-
memos o histrico da integrao a partir dos Tratados de Montevideo I, que cria a ALALC, e II, que cria a ALADI.
O primeiro assinado em 1960, o segundo em 1980. Como sabemos, esses acordos tambm so considerados relativos
fracassos, particularmente o de 1960, que teve um papel estimulador inicial de intercmbio, mas que j a partir de
1967/1968 se esgotou. A ALADI no um projeto totalmente fracassado, devendo-se isso a que esta organizao
de 1980 partia do pressuposto de no visar ser um processo de integrao, nem mesmo de rea de livre comrcio.
Seu objetivo era sobretudo o de tornar-se agncia burocrtica de registros de acordos bilaterais ou multilaterais para
a regio. Esse papel a ALADI o continua tendo. Desse ponto de vista, certamente focado e restrito, tem sido eficaz.
Foi importante como cartrio de registro e sua ao contribui para resultados significativos. O prprio MERCOSUL
formalmente um tratado registrado na ALADI.
Vejamos agora de forma telegrfica oito pontos para sintetizar a anlise em relao integrao regional.
Pontos focados na tentativa de identificar e interpretar os problemas do Mercosul. Ao mesmo tempo adiantando que,
numa analise custo/benefcio abrangente, o resultado surge como positivo.
Ponto 1. Diferentemente da Unio Europia que centro da reflexo histrica e terica a respeito dos
processos de integrao regional, no caso do MERCOSUL a no-complementaridade econmica bvia.
Mas no h estudos adequados, suficientes sobre isso. Ao menos no h massa crtica analtica que permita
entender o problema e, eventualmente, sugerir superaes. Entre os pases do MERCOSUL e da regio, no
h complementaridade econmica. O tema foi relevante quando Brasil e Argentina assinaram o Tratado
de 1988, no qual se estabelecia a possibilidade de polticas de complementao setorial. Essas polticas, em
alguns casos, foram parcialmente bem sucedidas, em outros casos no.
Ponto 2. O da relao estrutural com os pases centrais. A relao estrutural com os pases cen-
trais resulta da secular formao histrica, social, poltica, econmica dos pases da regio.
Essa relao no poderia desaparecer de imediato e, de fato, permanece. O MERCOSUL no alterou
profundamente essa tradio, ainda que haja algumas modificaes importantes nos ltimos anos. Por
exemplo, esse tipo de relao estrutural no se d s com os Estados Unidos e com a Europa, mas hoje se
d tambm com a China, surgindo para alguns o risco de repetio de modelos, ao menos a reiterao da
forte dependncia em relao s exportaes de produtos de baixo valor agregado, com a contrapartida de
dependncia externa de bens de forte contedo tecnolgico. Todos os pases da regio, no s o MERCOSUL,
tm relaes econmicas centralmente orientadas para os pases centrais, ao que se acrescenta a China no
sculo XXI. O MERCOSUL no conseguiu, ou talvez no tenha se proposto, alterar esse tipo de relao. Do
ponto de vista dos interesses empresariais e coorporativos essas relaes so vantajosas. Pelos resultados de
diferentes pesquisas surge que os impulsos das empresas e dos operadores econmicos manter as relaes
e os canais existentes, em relao aos quais ganharam confiana. A baixa dedicao para as mudanas resulta
da sensao de garantia, de estabilidade e de segurana.
Ponto 3. o que se refere considerao de que os grandes traders dos pases do bloco so multinacionais.
Portanto, a lgica de ao corporativa refere-se aos interesses globais, inclusive os interesses das matrizes.
Mesmo no existindo complementaridade, poderia ser pensada a possibilidade de acordos entre os pases ou
entre empresas para a ao no mercado global. Esse caminho a partir do Tratado de Assuno, de maro de
1991, no foi trilhado. Na literatura surge reiteradamente a questo da potencialidade de acordos entre, por
30
exemplo, Brasil e Argentina e, de forma menor, Uruguai e Paraguai, para uma poltica conjunta no tocante
ao comrcio internacional de algumas matrias-primas das quais so grandes produtores, por exemplo a
soja. Nesse caso, obviamente, no h complementaridade, mas poderia haver polticas concordadas com
potencial de influenciar a formao de preos e o comrcio internacional. Os traders com efetivo peso no
tem origem nesses pases e para eles a lgica comercial outra. Acrescente-se a isso que nesse sculo XXI
os altos preos no estimulam articulaes extra-econmicas, voltadas ao longo prazo. Os empresrios e os
Estados no tiveram a capacidade e a possibilidade de formular polticas com incidncia internacional.
Ponto 4. Baixa capacidade do Estado. Esse ponto tem dimenso muito extensa. No cabe aqui desenvolver
a anlise sobre a baixa capacidade do Estado, particularmente do Estado argentino, desestruturado pelas
polticas dos governos militares, e depois no recuperado como resultado da poltica do governo argentino
nos anos noventa. A baixa capacidades dos Estados contribuiu para inviabilizar polticas que possibilitas-
sem, justamente, uma integrao produtiva entre os pases. A no existncia de um BNDES na Argentina
justifica o argumento da no igualdade entre os sistema produtivos nacionais dentro do MERCOSUL, com
consequentes iniquidades para os sistemas produtivos.
Ponto 5. Ausncia de comunidades epistmicas e de segurana fortes. Esse ponto de interesse para a vida
acadmica, como discutem os funcionalistas e construtivistas, desde os anos cinquenta, a partir da obra
seminal de Ernst Haas. Houve comunidades epistmicas fortes nos anos oitenta, fiz uma referncia s
comunidades militares. Contriburam para esses grupos outros profissionais, particularmente intelectuais
universitrios. Algumas dessas reunies eram estimuladas pelos Estados Maiores argentino e brasileiro.
Discutia-se a questo da integrao e da reverso da histrica hiptese de conflito na Bacia do Prata. O
livro de Alcides Costa Vaz (Cooperao, integrao e processo negociador: a construo do Mercosul)
trata do tema, demonstrando que existiam comunidades epistmicas nos aparatos dos Estados argentino
e brasileiro para desenvolver polticas cooperativas e integrativas entre os pases. Essas comunidades, aos
poucos, foram diminuindo o seu papel e o seu impacto. Mesmo na universidade, atualmente, no Brasil,
diminuiu o interesse pelas questes da integrao e do MERCOSUL. O nmero de alunos que apresentaram
projetos de mestrado e doutorado nos anos noventa sobre o tema era maior, hoje diminuiu sensivelmente.
H diferenas regionais, por exemplo, no Rio Grande do Sul pode haver maior interesse pela integrao,
mas em Braslia, Rio de Janeiro, So Paulo h sensvel atenuao do interesse acadmico.
Ponto 6. Essa situao que estamos retratando apresenta um paradoxo que deve ser claramente identificado.
O paradoxo resulta do quadro poltico em desenvolvimento nos anos 2000. Nos anos 2000 a convergncia
poltica nos governos do MERCOSUL avanou fortemente. Pensemos nos governos Kirchner, Lula da Silva
e Rousseff, os governos do Frente Amplio no Uruguai e de Lugo no Paraguai. Portanto paradoxal que o
aumento da convergncia poltica no tenha tido impacto forte no fortalecimento do processo de integrao.
Certamente esse um tema para pesquisa. No se trata de questo inexplicvel. O cinco pontos anteriores
contribuem para explicar o paradoxo, mas certamente o tema exige um estudo especifico.
Ponto 7. Questes de governabilidade dbil. O problema da baixa capacidade de governabilidade dos Estados
um problema universal hoje, o encontramos na Europa, nos Estados Unidos. Trata-se de questo extre-
mamente presente nos Estados do MERCOSUL. Quais so as conseqncias disso? Os governos tm pouca
capacidade para avanar em polticas efetivas pr-integrao, mesmo nos casos de existncia da chamada
vontade poltica. Os exemplos so inmeros. No h possibilidade maior de integrao regional se no h
o mnimo de convergncia macroeconmica. Macroeconmica significa, sobretudo, o valor da moeda,
mas alm da questo do valor da moeda, difcil avanar se no h alguma forma de convergncia entre os
aparatos financeiro e econmico dos Estados. No nos referimos aqui ao grande tema das polticas de desen-
volvimento. Elas, como sabemos, tambm so de grande relevncia. Nos estamos referindo especificamente
31
questo financeira e fiscal. Os mecanismos de tributao necessitam um mnimo de convergncia. Sem
isso, cadeias produtivas e a integrao produtiva se torna praticamente inviveis, ao menos muito difceis.
A idia de cadeias produtivas regionais havia sido relevante no perodo 1986-1990. No caso brasileiro, com
repercusso regional forte, temos exemplos de incapacidade de governabilidade no tocante reforma do
sistema tributrio. As incapacidades internas aos Estados se transferem, no tocante ao MERCOSUL, em
incapacidade de planejamento de investimentos, portanto de cadeias produtivas regionais.
Ponto 8. As lgicas nacionais particularistas. Os Estados nacionais tm polticas especficas, que tm como
referncia o interesse nacional. Isso tem obviamente sentido lgico e natural. O que queremos chamar a
ateno que, muitas vezes, a lgica nacional desconhece o processo de integrao. Mais grave, os interesses
nacionais, do Estado, no buscam coordenar-se com a integrao, estabelecer nexos entre diferentes nveis
de participao no sistema internacional. Exemplo: o Parlamento paraguaio pode bloquear uma negociao
do Bloco regional com a China por no reconhecer esse pas.
Esta discusso se d sob o nome de MERCOSUL, 20 anos, numa palavra podemos dizer: o balano do
MERCOSUL positivo, seus avanos foram extremamente importantes de muitos pontos de vista. H componentes
de convergncia estratgica entre os pases da regio, no h atritos importantes. O melhor exemplo o da rea de
segurana regional. A eliminao da hiptese de guerra com um pas vizinho foi uma verdadeira conquista histrica,
grande conquista do MERCOSUL. A integrao econmica melhorou o intercmbio entre os pases. Este se ampliou
e manteve uma participao, a partir de 1995, de 15% aproximadamente no tocante ao comrcio internacional do
Brasil. Para o Brasil esse intercmbio particularmente importante, por ser a regio para a qual mais vendemos
produtos de maior valor agregado. Para a Argentina o MERCOSUL representa aproximadamente 30% de seu comrcio
internacional, 40% para Paraguai e Uruguai, ainda que oscilando bastante no perdo da Unio Alfandegria.
O balano positivo, mas no deve ofuscar os problemas existentes que devem ser discutidos e compreendidos.
Resumo
O presente artigo busca analisar, sinteticamente, os recentes movimentos que caracterizam o processo de inte-
grao regional na Amrica do Sul, enfocando nos temas que compuseram o debate atual acerca da formao
do Mercosul.
Abstract
This article aims to briefly analyze, the recent movements that characterize the process of regional integration in
South America, focusing on themes that comprised the current debate about the formation of Mercosur.
Palavra Chave: Poltica Internacional na Amrica do Sul; Integrao Regional; Mercosul
Keywords: International Politics in South America; Regional Integration; Mercosur
32
As negociaes comerciais do Brasil:
uma estratgia em trs trilhos
Brazilian trade negotiations: a tree-tracks strategy
Ivan Tiago Machado Oliveira*
1 Introduo
No Brasil, as mudanas na estrutura econmica com a abertura dos anos 1990 engendram mudanas na pro-
dutividade e, por conseguinte, na capacidade e interesse exportador de alguns setores(KUME; PIANI; MIRANDA,
2003; BASTOS; 2003). A poltica comercial externa do Brasil passa a se estruturar levando em considerao as
novas possibilidades de ao internacional na busca por mercados e os impactos competitivos de importaes nos
mais diversos setores. Na estratgia brasileira, identifica-se a confluncia de vetores de negociaes com foco tanto
multilateral quanto em acordos regionais de comrcio, observando tempos distintos entre a integrao no continente
sul-americano e a formao de acordos com pases de fora da regio.
Tendo por base esse contexto, o presente artigo busca compreender a estratgia de negociaes comerciais do
Brasil nas ltimas dcadas, a qual combinou a prioridade ao multilateralismo comercial, com o estabelecimento de
negociaes de acordos preferenciais de comrcio com escopos e tempos distintos com pases da Amrica do Sul e
fora dela. Alm desta breve introduo, o artigo composto de duas outras sees: a seo 2, na qual se desenvolve o
argumento acerca da estratgia brasileira de negociaes comerciais nas ltimas dcadas, analisando sua estruturao
em trs trilhos; e a seo 3, de consideraes finais, que reitera a anlise da estratgia de negociaes comerciais do
Brasil no contexto de ampliao do uso de medidas de proteo comercial no mundo nos ltimos anos.
2 A estratgia de negociaes comerciais do Brasil
O Brasil membro fundador do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT) em 1947 e, desde ento, tem sido
negociador usual no regime multilateral de comrcio (ALMEIDA, 1999; ABREU, 1998). O Brasil fez uso de clusulas
de escape presente nas regras do regime para participar do GATT com custos reduzidos ao longo das dcadas em
que implementou um modelo de desenvolvimento com substituio de importaes. Ao final da Rodada Uruguai,
quando foi criada a OMC, incorporou rapidamente ao seu ordenamento jurdico os acordos resultantes da rodada
e utilizou-os como parte de um processo de reformas econmicas e ajustes estruturais nos anos 1990 (ALMEIDA,
2004). O pas participou ativamente das negociaes para o lanamento da Rodada do Milnio, em Seattle, e colaborou
na conformao da Agenda do Desenvolvimento com foco em agricultura na Rodada Doha. Nesta ltima, passou a
ter status diferenciado enquanto negociador de relevo no campo da agricultura. O multilateralismo esteve presente
nas estratgias de negociao da poltica comercial brasileira nos ltimos anos de forma cabal.
* Pesquisador do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA. Doutor em Administrao pela Universidade Federal da Bahia UFBA.
Mestre em Estudos Contemporneos da Amrica Latina pela Universidad Complutense de Madrid UCM. Economista e Mestre em
Administrao pela UFBA. As opinies emitidas neste artigo so estritamente pessoais e podem no refletir aquelas da instituio qual o
pesquisador est vinculado (ivan.oliveira@ipea.gov.br).
33
Ademais, vale lembrar que a criao do Mercado Comum do Sul (Mercosul) em 1991 foi um marco poltico
e econmico no processo de integrao do Brasil com seus vizinhos do Cone Sul e significou a confirmao e
definio em termos econmico-comerciais da importncia da integrao regional para a estratgia de poltica
comercial externa do Brasil (SOARES DE LIMA, 2005). Em 1996, tanto Bolvia quanto Chile fazem acordo de livre
comrcio com os pases do Mercosul, ampliando as bases da integrao comercial, tendncia que marcou as ltimas
dcadas. Ampliao de agenda comercial e poltica para a Amrica do Sul demarcou a prioridade dada pela poltica
comercial externa do Brasil nas ltimas dcadas formao de uma rea comercial e produtiva integrada na regio.
O Mercosul tem acordo de complementao econmica ou de livre comrcio com todos os pases da Amrica do
Sul firmados ao longo dos ltimos quinze anos.
Em 1994, com o lanamento das negociaes hemisfricas para a formao da rea de Livre Comrcio das
Amricas (ALCA), iniciativa dos Estados Unidos que colocou o Brasil em posio defensiva na arena comercial,
a agenda de acordos regionais para alm do Mercosul comeou a se expandir, modificando a estratgia de negociao
comercial do pas. Logo em seguida, em 1995, foram lanadas as negociaes comerciais entre o Mercosul e a Unio
Europeia (UE), tanto por interesse dos pases membros do Mercosul quanto da prpria Unio Europeia que temia
perda de competitividade e margem de preferncia caso a ALCA fosse efetivamente constituda. A dinmica de
negociao da ALCA e do acordo entre o Mercosul e a UE funcionou em paralelo s tentativas de lanamento de uma
nova rodada de negociaes multilaterais na OMC. Depois que a Rodada Doha entrou na agenda negociadora, em
2001, houve triangulao de temas e interesses entre a pauta dos acordos ALCA e Mercosul-UE e aquela da OMC,
o que tornou imbricado e ainda mais complexo o fechamento de um acordo entre as partes.
Com as negociaes as principais potncias comerciais (Estados Unidos e UE) em compasso de espera, o Brasil
iniciou aproximao com alguns pases em desenvolvimento a fim de realizar acordos comerciais, inseridos numa
lgica de reaproximao com grandes pases do Sul Global, particularmente desde 2003. Como apresentado no quadro
1, o Brasil assinou sete acordos de comrcio com pases de fora da Amrica do Sul, com extenso e profundidade
muito reduzidos, estando em vigor quatro deles, cabendo destacar: um com a ndia, que envolve somente 452 linhas
tarifrias, e outro com Israel, envolvendo acerca de nove mil cdigos tarifrios. Os acordos com Egito, assinado
em 2010, e com a Southern AfricanCustoms Union (SACU), assinado em 2008, ainda tm ratificao pendente. Em
julho de 2006, o Mercosul assinou acordo de preferncias comerciais com Cuba, envolvendo cerce de mil cdigos
tarifrios. H ainda acordo de complementao econmica que envolve diretamente o Brasil e o Mxico, que abrange
800 cdigos aduaneiros e est em vigor desde 2002, e um segundo entre o Mercosul e o Mxico, tambm assinado em
2002, que regula o comrcio relacionado ao setor automobilstico. Em dezembro de 2011, o Mercosul assinou novo
acordo comercial, com a Palestina, acordo esse que ainda no se encontra em vigor. Vale lembrar que o Mercosul
possui acordos de preferncia comercial ou de livre comrcio com todos os pases da Amrica do Sul.
Quadro 1. Acordos preferenciais de comrcio dos quais o Brasil participa com pases de fora da Amrica do Sul.
Acordo Assinado em: Em vigor desde:
Mercosul-Palestina
Mercosul-Egito
Mercosul-SACU
Mercosul-Israsel
Mercosul-Cuba
Mercosul-ndia
Brasil-Mxico
Mercosul-Mxico (auto)
Dezembro de 2011
Agosto de 2010
Dezembro de 2008
Dezembro de 2007
Julho de 2006
Maro de 2005
Agosto de 2002
Setembro de 2002
-
-
-
Abril de 2010
Julho de 2007
Junho de 2009
Setembro de 2002
Novembro de 2002
Fonte: MDIC. Elaborao prpria.
34
O interesse nas negociaes multilaterais, seja na implementao dos acordos resultantes da Rodada Uruguai,
seja nas tratativas para o lanamento da Rodada Doha, estiveram presentes ao longo das ltimas dcadas de forma
clara na agenda da poltica comercial externa brasileira, constituindo um primeiro vetor de sua estratgia comercial.
A integrao regional na Amrica do Sul a partir do Mercosul estruturou-se enquanto segundo vetor no quadro
da estratgia de negociao comercial do Brasil desde a dcada de 1990. Alm disso, a realizao de acordos regio-
nais de comrcio que envolvem pases de fora da Amrica do Sul conformam um terceiro vetor da estratgia de
negociao comercial do Brasil, tendo foco em um primeiro momento nas negociaes da ALCA (com os Estados
Unidos, fundamentalmente) e entre o Mercosul e a Unio Europeia, e, em seguida, em acordos comerciais com
pases em desenvolvimento, como ndia, Mxico, Israel, Egito, Cuba, Palestina (que ainda no tem reconhecimento
internacional como pas) e frica do Sul (por meio da SACU).
Pode-se, assim, afirmar que a poltica comercial externa do Brasil fez uso de uma estratgia de negociao em
trs trilhos, com a prioridade ao multilateral combinada com um regionalismo em dois tempos. As estratgias de
negociao da poltica comercial externa brasileira nos ltimos anos estruturaram-se de forma a priorizar a atuao
no regime multilateral de comrcio em paralelo ampliao de aprofundamento da integrao regional na Amrica
do Sul, mas com variao de posies quanto negociao de acordos regionais fora da regio ao longo do perodo
analisado, saindo de um enfoque nas relaes com pases desenvolvidos para aqueles em desenvolvimento. A figura
1 ilustra a estratgia em trs trilhos, com o tamanho das setas indicando maior ou menor prioridade dada a cada
um dos trilhos.
Figura 1. Estratgia de negociao comercial em trs trilhos.
Fonte:Elaborao prpria.
Ao se analisar as aes do Brasil em cada um dos trilhos de sua estratgia negociadora nos ltimos anos, vale
destacar que a temtica desenvolvimentista com enfoque agrcola pautou as negociaes ao longo da Rodada Doha
e particularmente a atuao do Brasil nelas. A diplomacia brasileira teve importante participao na formatao dos
Pacotes de Julho de 2004 e de Julho de 2008, duas principais tentativas realizadas com vista concluso da rodada.
Alm da ativa participao nas negociaes da Rodada Doha para a formatao de novos acordos comerciais no
mbito do regime multilateral de comrcio, cabe destacar a atuao do Brasil no rgo de Soluo de Controvrsias
da OMC.
35
De 2001 a 2012, os pases em desenvolvimento se destacaram enquanto demandantes em aes no sistema
de soluo de controvrsias da OMC.
1
No obstante o aumento da participao dos pases em desenvolvimento
no sistema de soluo de controvrsias da OMC, o protagonismo dos Estados Unidos e da Unio Europeia (UE)
no OSC, as duas maiores potncias comerciais do mundo, continua a ser observado quando se analisa os dados
acumulados acerca dos contenciosos. O Brasil tem sido um ativo participante no sistema de soluo de controvrsias
da OMC, destacando-se entre os pases em desenvolvimento com maior nmero de participao em contenciosos
como demandante.
Quadro 2. Participao no rgo de Soluo de Controvrsias da OMC (1995-2012)
Pas Demandante Demandado Terceira parte
Estados Unidos
Unio Europeia
Brasil
ndia
Argentina
China
100
86
25
21
15
8
115
70
14
21
17
26
94
118
67
74
39
89
Fonte: OMC (dados at 22 de maio de 2012). Elaborao prpria.
No quadro 2, ao se analisar a participao o Brasil mais detidamente, por exemplo, observa-se que o pas foi
demandante em 25 casos, nmero bem inferior quele observado para os Estados Unidos e a Unio Europeia, mas
relativamente alto caso se pondere pelo peso do pas no comrcio internacional e mesmo em comparao com
outros pases em desenvolvimento. Nos casos em que o Brasil foi acionado no OSC, chama a ateno o fato de o
pas estar envolvido em um nmero de contenciosos inferior aos de pases em desenvolvimento com caractersticas
semelhantes no que concerne participao no comrcio internacional e atuao no regime multilateral, como
ndia e Argentina. A participao brasileira no sistema de soluo de diferenas comerciais coaduna-se com a atuao
do pas em defesa do multilateralismo comercial.
Ademais, o uso da soluo de controvrsias na OMC deve ser compreendido como uma dimenso atrelada
lgica da presso poltica e de legitimao de direitos acordados no regime multilateral. Ao analisarem a importncia
dos mecanismos multilaterais de soluo de controvrsias, Azevedo e Ribeiro (2009, p.08) afirmam:
Acionar o mecanismo de soluo de controvrsias no apenas um exerccio de obter ou perder
vantagens econmicas. Trata-se igualmente de mecanismo de presso poltica e de legitimao de
direitos. As disputas levadas OMC colocam a descoberto comportamentos protecionistas, violaes a
compromissos assumidos no plano multilateral e aplicao incorreta de acordos negociados livremente
por pases soberanos. Em muitos casos, as controvrsias inspiram a reviso desses mesmos acordos ou
ainda a discusso acerca da necessidade de preencher lacunas existentes nas disciplinas multilaterais.
Ainda na agenda multilateral, o Brasil enviou recentemente uma proposta, aprovada parcialmente, ao Grupo de
Trabalho sobre Comrcio, Dvida e Finanasda OMC para analisar a relao entre comrcio internacional e taxas de
cmbio naquela instituio, iniciando no seio do regime a discusso sobre a regulao da temtica. Como resultado
da proposta brasileira, a OMC realizou em maro de 2012 um seminrio para examinar a relao entre cmbio e
1 Em 2010, por exemplo, os pases em desenvolvimento iniciaram mais de 70% dos casos no rgo de Soluo de Controvrsias da OMC,
de acordo com dados da organizao, disponveis em:http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_e.htm.
36
comrcio com especialistas, empresrios e representantes de seus pases-membros, iniciando uma abertura ainda que
restrita da organizao ao debate sobre esta importante questo. Como analisado por Thorstensen (2011), embora
j exista em alguns acordos da OMC elementos que tragam algum tipo de regulao relao cmbio-comrcio,
como o Artigo XV e o Artigo XXIII do GATT, o Acordo sobre Valorao Aduaneira e oAcordo de Subsdios, por
exemplo, a OMC e seus membros se recusavam a discutir o tema dos efeitos do cmbio no comrcio.
A posio defensiva, mas propositiva, do Brasil quanto agenda de cmbio e comrcio e seu uso no quadro das
negociaes da OMC sinalizam para um elemento importante da estratgia brasileira conjuntura atual e encontram
base no papel que o multilateralismo tem na poltica comercial brasileira. O reforo do sistema de soluo de
controvrsias da OMC levou o pas a engendrar esforos para ampliar sua atuao no multilateralismo comercial,
onde encontra lugar para defender seus interesses de mdio e longo prazos.
O trilho regional da estratgia de poltica comercial externa do Brasil foi igualmente reforado nos ltimos
anos. A integrao da Amrica do Sul e o alargamento da agenda do Mercosul foram prioridade da poltica externa.
O entorno sul-americano continuou a ser observado como essencial para os interesses do Brasil na ordem interna-
cional. Uma srie de acordos comerciais foi assinada com pases da regio (Venezuela, Peru, Colmbia, Equador),
estruturando preferncias tarifrias com todos os pases da Amrica do Sul, o que significa um primeiro passo rumo
a uma possvel rea de livre comrcio sul-americana.
Alm disso, o processo de integrao por meio do Mercosul ganhou novas institucionalidade, embora a utilidade
e oportunidade de algumas delas seja discutvel. Cabe destacar a criao do Parlamento do Mercosul (Parlasul),
com poder e legitimidade reduzidos, e do Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul (FOCEM), que vem
financiando projetos diversos que visam a melhorar a infraestrutura e a competitividade particularmente nos pases
menos desenvolvidos do bloco (OLIVEIRA; GONALVES; SOUZA, 2010). Contudo, no plano comercial stricto
sensu, no se observou avanos importantes nos ltimos anos nos principais temas pendentes: dupla tributao da
tarifa externa comum e criao de regulamentao aduaneira comum.
O deslocamento da integrao para novos temas, sociais e institucionais, por exemplo, foi estratgia do Brasil
de levar uma nova agenda integrao, deixando de lado aspectos vinculados essencialmente economia e ao
comrcio. Ao menos tempo os efeitos da concorrncia chinesa nos mercados sul-americanos e a agenda protecionista
impulsionada especialmente pela Argentina no bloco so alguns dos desafios ao processo de integrao no Mercosul
no contexto ps-crise. Recentemente, a Argentina props um aumento ao teto consolidado na OMC de todas as
tarifas aplicadas no quadro da Tarifa Externa Comum (TEC) do Mercosul. A proposta encontra-se em anlise no
grupo, e embora seja difcil sua aprovao, sinaliza para um vetor de proteo comercial no bloco que tem grande
potencial de desviar comrcio e dificultar os fluxos entre os pases do bloco e aqueles de fora dele.
A importncia dada s relaes com pases em desenvolvimento, do Sul Global, foi caracterstica importante no
processo de universalizao da agenda externa do Brasil desde 2003. Tal nfase tem levado a mudanas de prioridades
de negociao com pases desenvolvidos, como observado at ento, para pases em desenvolvimento, articulando a
poltica comercial externa a novos enfoques colocados na poltica externa em geral. Assim, com o congelamento ou
o encerramento das negociaes com os principais pases desenvolvidos, o terceiro trilho da estratgia de negociao
comercial, estruturou-se a partir das tentativas de realizao de acordos comerciais com pases em desenvolvimento
com escopo e agenda estreitos, atendendo dinmica mais geral da poltica externa e aos interesses de manuteno
de proteo ao mercado domstico.
3 Concluses
Por se tratar de negociaes com dinmicas de reduo de proteo e de avano de regulao para alm da
OMC mais robustas e rpidas se comparadas ao processo negociador multilateral, as negociaes de acordos de livre
37
comrcio no tm ganhado importncia na poltica comercial do Brasil. E mesmo acordos setoriais firmados e em
vigor h anos, como o caso do acordo automobilstico entre Brasil e o Mxico, foram revisados recentemente. No
caso particular da reviso do acordo com o Mxico, que visou a reduzir a concorrncia de carros mexicanos com
a indstria que atua no protegido e concentrado mercado brasileiro, chama ateno a estratgia mercantilista do
Brasil, uma vez que o acordo entrou em negociao para reviso assim que o pas comeou a ter saldos negativos
nas trocas comerciais em questo.
Observam-se, pois, nos trs trilhos da estratgia de negociao brasileira elementos que atestam os funda-
mentos de proteo da poltica comercial brasileira nos ltimos anos, os quais so reforados em diversos pases no
contexto de crise. Assim, no caso da agenda de negociaes, a prioridade dada ao multilateralismo coaduna-se com
a manuteno de espao para poltica e de proteo garantida a setores importantes de sua economia. Ao mesmo
tempo, busca-se ampliar a integrao de cadeias produtivas na Amrica do Sul, embora com dificuldades, ganhando
a agenda comercial defensiva espao ampliado nas negociaes com os principais pases da regio, como observado
numa srie de contenciosos com a Argentina nos ltimos anos.
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Resumo
Este artigo busca compreender a estratgia de negociaes comerciais do Brasil nas ltimas dcadas, a qual
combinou a prioridade ao multilateralismo comercial, com o estabelecimento de negociaes de acordos prefe-
renciais de comrcio com escopos e tempos distintos com pases da Amrica do Sul e de fora dela.
38
Abstract
This paper aims to understand Brazilian trade negotiations strategy in the last decades, which has combined
priority to trade multilateralism with preferential trade negotiations with different scopes and timings with
countries inside and outside South America.
Palavras-chave: Poltica Comercial; Brasil; Negociaes
Keywords: Trade Policy; Brazil; Negotiations
39
A difcil governana monetria internacional:
o caso das cotas do FMI
The difficult international monetary governance:
the case of IMF quotas

Rodrigo Maschion Alves*
Boletim Meridiano 47 vol. 13, n. 134, nov. -dez. 2012 [p. 39 a 47]
Introduo
Em 2012, a crise econmica internacional completa quatro anos. Segundo o relatrio Stiglitz de 2010,
a instabilidade econmica tem sido o principal estmulo para a cooperao monetria e financeira internacional.
O ressurgimento do G20 financeiro est ligado a este contexto de tenses e de anseios por cooperao. Inseridos
no grupo, os pases emergentes demandam maiores participaes e vozes nas instituies da governana monetria
e financeira internacional. Para a agenda econmica, o grupo pretender levar adiante negociaes para: reformar
os alicerces da governana das instituies de Bretton Woods; promover polticas de coordenao e de cooperao
macroeconmica entre os pases; e estabelecer parmetros de superviso bancria internacional. No tema da
governana monetria e financeira internacional, um assunto especfico ganhou relevncia: a reforma e a ampliao
do quadro representativo dos pases membros do Fundo Monetrio Internacional (FMI) pela XIV reviso nas cotas
de representao.
Pelas diretrizes estabelecidas pelo FMI em dezembro de 2010, a data limite para ratificar a XIV reviso
janeiro de 2013. As reunies do G20 financeiro circunscreveram o dilogo para que o consenso neste tpico fosse
atingido. Aumentar a representatividade dos emergentes no FMI foi uma dos objetivos almejados pela XIV reviso.
De acordo com as regras, a reforma precisa ser aprovada por 85% do peso dos votos dos pases membros. At agora,
75% de consenso j foi alcanado com os votos de 120 pases favorveis a este projeto. Os EUA, pas com 15% de
direito de voto, ainda no expressou a sua posio nesta questo. Este fato demonstra as dificuldades para chegar
aos consensos nesta seara. Ademais, tem provocado crticas por parte do governo brasileiro, que durante o encontro
anual do FMI, realizado em outubro de 2012, na cidade de Tquio, exortou as autoridades dos Estados Unidos a
manter os seus compromissos e usar seus melhores esforos para completar os passos domsticos exigidos o mais
rpido possvel.
1
O secretrio para assuntos internacionais do Ministrio da Fazenda, Carlos Cozendey, destacou
que frustrante que o G20 no tenha sido capaz de chegar a um resultado a esse respeito.
2
Este artigo discute a rea da Economia Poltica Internacional (EPI) no tema da governana monetria e financeira
global. O objetivo especfico situar o temadas reformas nas cotas de representao dos pases membros do FMI
* Doutorando em Relaes Internacionais pelo Programa de Ps-graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas Universidade Estadual
Paulista Unesp, Universidade de Campinas Unicamp e Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC-SP. Esta pesquisa foi financiada
pelos recursos da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior Capes (alvesrodrigo138@yahoo. com. br).
1 Mantega critica atraso sobre as cotas do FMI; Lagarde v consenso. Folha de So Paulo, 10/12/2012.
2 Governo brasileiro sai frustrado de reunio do G20. O Estado de So Paulo. 05/11/2012.
BOLETIM MERIDIANO 47 BOLETIM MERIDIANO 47
40
diante da rea da EPI. O contexto desta anlise so os quatro anos de crise estrutural iniciada, em 2008, nos EUA.
Para problematizar o tpico sobre as cotas, discorreremos sobre o foco e a especificidade da EPI na rea monetria
e financeira internacional. Com isso, procura-se compreender as dificuldades inerentes aos assuntos atinentes
cooperao, governana monetria internacional e ao multilateralismo institucional destacado nesta seara.
O trabalho prope que a crise econmica deflagrada em 2008 tem intensificado as interdependncias entre
as economias. Esse contexto compele os governos a estabelecerem cooperaes para preservar e reformar aspectos
especficos das instituies que regem a governana monetria internacional de modo a torn-las mais legtimas e
representativas dos interesses da sociedade internacional. Neste contexto de instabilidades econmicas, as reformas
so necessrias para que as instituies monetrias internacionais ajam de forma eficaz e eficiente na administra-
odas relaes monetrias internacionais. Porm, essa cooperao, simbolizada em parte pelas reunies do G20
financeiro, no vm sendo capaz de redefinir os pilares das arenas da governana monetria internacional. Algumas
adaptaes pontuais vm sendo propostas, como as reformas nas cotas de representao dos pases associados ao
FMI, mas com muitas dificuldades.
Item 2. O necessrio dilogo entre a Economia e a Poltica na rea das
Relaes Internacionais: a cooperao e a governana monetria internacional
A disciplina da EPI aborda a complexa correlao entre a economia e a poltica nos assuntos internacionais
descrevendo a interao entre os agentes do mercado e os atores polticos envolvidos na dinmica da vida social
internacional (WALTER; e SEN, 2009, traduo nossa). Ela contempla e integra o universo dos estudos da economia
com a natureza da matria das relaes internacionais. AEPI ajuzasobrethe reciprocal and dynamic interaction in
international relations of the pursuit of wealth and the pursuit of Power (GILPIN, 1975, p. 43). Oestudo econmico
foca o papel dos mercados, as relaes monetrias e financeiras entre os Estados e as consideraes materiais refe-
rentes ao comrcio, ao investimento externo direto e s finanas internacionais. Concernente dinmica poltica, o
foco recai sobre o papel dos Estados no Sistema Internacional e sobre a administrao dos seus conflitos nas arenas
institucionais. Dessa forma, a composio multidisciplinar da EPI procura reconciliar o divrcio entre a economia
e a poltica nos estudos internacionais (STRANGE, 1970, traduo nossa).
A avaliao sobre a realidade monetria internacional pe em perspectiva os objetivos polticos e econmicos
dos pases. Tais finalidades materiais e de poder so projetadas nos quadros das instituies intergovernamentais
como o prprio FMI. Ao considerar as duplas perspectivas de ordem econmica (efficiencyobjective) e poltica
(consistencyobjective), Cohen (2008, pp. 7-8) estabelece o seu conceito sobre governana monetria internacional,
sendo esta entendida como: a) um regime auto-regulador estruturado por regras e por normas comuns a todos os
governos partidrios de uma instituio internacional; b) por outro lado, o elemento hegemnico pode direcionar
os rumos dos Estados em uma matria especfica, como a monetria e a financeira; c) o quadro dessa governana
tambm pode ser edificado pela negociao dentro de um regime de responsabilidades compartilhadas que definem
as decises de uma governana efetiva. A combinao de um ou alguns desses itens define a real issueof world
monetaryreform (Idem, p. 8).
O poder e os interesses dos Estados esto presentes na governana monetria internacional. It is in the interac-
tion of these twin economic and political imperatives the ever-shifting relations among states and between states
and markets that we find the challenge of global monetary governance (Idem, p. 4). Ademais, Monetaryrelations
are nothingifnotpolitical. Global monetarygovernanceis, bydefinition, high politics (Idem, 2009). Como tal, a
governana pode ser vista como um conjunto amplo de aes estruturantes dos contornos das relaes monetrias
entre os Estados. Sua composio feita por processos e por instituies de intermediao financeira que mobilizam
as poupanas, alocam os crditos, criam e administram o dinheiro. No caso das instituies intergovernamentais,
41
a governana gerencia as possveis vias para a coordenao e para a cooperao monetria entre os Estados ao
administrar os efeitos nocivos das crises. Apesar de informal e no institucionalizado, o G20 financeiro um aspecto
das relaes econmicas internacionais. Outra faceta da governana que ela determina os padres de superviso
e de regulao bancria privada.
Keohane (2005) em seu livroAfterHegemony: CooperationandDiscord in the World PoliticalEconomy, define a
cooperao como um ajustamento mtuo de comportamentos atravs de um processo de coordenao dos inte-
resses e das aes dos Estados. Nesta obra, o ato cooperativo tem outros significados, sendo: uma consulta entre os
governos, uma ocasional gesto de uma crise pontual ou at uma parcial e ou total colaborao na formulao e na
implementao de polticas comuns. A obra em anlise avalia que o sucesso desse amoldamento pode ser atingido por
um processo implcito e ou explcito de barganha negociadora entre os pases que gera ou no avanos institucionais.
Cohen (2008, p. 58) aponta dois resultados possivelmente alcanados pela cooperao: a) ela pode ser um
veculo que leva os Estados a perseguirem conjuntamente os seus interesses polticos individuais proposio; b) e,
ao mesmo tempo, os ajustes mtuos podem redundar em ganhos coletivos, tal como a defesa de arranjos, regimes e
instituies internacionais que administram os efeitos dos choques polticos e econmicos internacionais legalidades
e institucionalizao. O G20 financeiro pode ser pensado a partir da definio de cooperao supracitada. O grupo
um importante componente das discusses e do esforo cooperativo monetrio e financeiro internacional. No entanto,
esta iniciativa ainda no resguarda condies para refazer a ordem monetria internacional com novas instituies,
regras e normas. Dentre as razes que limitam o grupo, citamos: o carter informal e no institucionalizado do grupo,
a ausncia de elementos de poder e de liderana que orientem os rumos do conjunto de Estados para um projeto de
governana e a reticncia dos Estados em delegar parte de suas soberanias em prol de uma instituio monetria e
financeira com autoridade e com poder para organizar a economia global (qualificao adiante).
Concernente cooperao, a perspectiva liberal
3
das relaes internacionais aponta que a interdependncia entre
as economias do globo impacta diretamente nos resultados e nos rumos da colaborao internacional para o tema
monetrio e financeiro. Estruturalmente, quanto maior a abertura das economias globais, mais difcil o insulamento
de um pas com respeito aos impactos comerciais e financeiros advindos do exterior. Politicamente, a ao de um
pas ou de um grupo de pases gera efeitos que reverberam nas suas estruturas internas e nos mecanismos internos de
outras economias. Isso pode afetar a habilidade individual e coletiva dos pases para atingir fins macroeconmicos,
definir taxas cambiais preferenciais e executar polticas de desenvolvimento nacionais autnomas. A influncia
dos fatores externos implica que as preferncias para polticas de desenvolvimento, comercial e cambial adotadas
em um pas geram resultados no necessariamente preferveis em outras economias. Tendo em vista as diversas
preferncias domsticas no contexto do adensamento das interdependncias entre os pases nas duas primeiras
dcadas do sculo XXI, destaca-se que um dos desafios da governana monetria promover a coordenao entre
os diversos objetivos domsticos das economias do globo. Isso ocorre, pois as preferncias domsticas impactam
diretamente nos resultados da cooperao internacional.
Dada a interdependncia econmica global e os efeitos que a crise atual provoca no sistema internacional, a
governana monetria e financeira internacional revela-se como um problema de difcil soluo para os governantes.
John G. Ruggie (2009) atualizou a sua concepo sobre liberalismo enraizado (embeddedliberalism) afirmando que
a institucionalidade internacional da rea monetria deve reconciliar a eficcia do mercado e as transformaes
das relaes entre os Estados e as sociedades. Dessa forma, as liberdades econmicas e as relaes polticas entre os
Estados podem conviver em uma arena institucionalizada que minimize os efeitos danosos s sociedades. Para o autor,
estainstabilidade econmica resultou das foras ilimitadas dos atores econmicos coligadas a um quadro normativo e
institucional ineficaz em administrar os seus efeitos nocivos. Para Ruggie, a administrao das consequncias lesivas
3 Ver Moravcsik (1997).
42
s sociedades, amparada pelo controle e pela regulao das foras do mercado, necessita de instituies internacionais
organizadas em bases multilaterais. As instituies tm a autoridade para gerenciar as preferncias entre os vrios
Estados na consolidao e na gerao de expectativas difusas e desencadeadoras de prticas coordenadas.
Uma ampla literatura aponta para as dificuldades com respeito ao esforo de construo conjunta da realidade
monetria internacional: Net gainsmaybesmall; motivationsmaygetdistorted; outcomesmaynotalwaysfulfilexpecta-
tions. Nonetheless, despite all the risks the effort does seen justified(SOLOMON, 1991, apud Cohen 1993). Outra
perspective orientaquesporadic management may be worse than no management at all (KENAN, 1991, apudCohen
1993). Cohen (1993), no entanto, avaliou que a cooperao tende a ser pertinente em contextos de crises, pois elas
relaxam as resistncias dos Estados receosos com os compromissos internacionais (Stop-go cycles).
Esta cautela ganha acuidade por conta de trs pilares estruturais da realidade econmica internacional
endgenos aos processos polticos e institucionais definidores da evoluo da cooperao e da governana
monetria internacional: a autonomia macroeconmica dos Estados; a questo cambial do plano internacional; e a
livre circulao dos capitais pelo sistema econmico global. Cohen, (1993, pp. 65-68), avaliando o trabalho de Robert
Mundell (1968),destacou que uma economia global com taxa cambial fixa incoerente com as movimentaes do
capital pelo plano internacional. O modelo de Mundell atesta que mantidas a estabilidade cambial e a movimentao
do capital, a autonomia macroeconmica de um Estado pode desencadear desequilbrios no seu balano de
pagamentos, pois os fluxos de investimentos desestabilizam as economias (especulao). Para preservar a estabilidade
cambial, as economias limitariam as liberdades dos fluxos financeiros (via taxaes) ou sacrificariam as suas
autonomias macroeconmicas em prol de arranjos multilaterais. Em suma, os trs pilares nunca podem coexistir
de forma harmoniosa na vida econmica internacional.
Em 1971, ocorre a deciso unilateral dos EUA de se desvincular das suas obrigaes assumidas em Bretton
Woods de assegurar a troca de dlares em ouro a uma taxa fixa (US$ 35/ona ouro). Em 1973, o FMI deixa de
administrar os regimes e os padres cambiais, relegando aos Estados a tarefa de adotar um padro cambial condizente
com os seus interesses e preferncias domsticas (podendo ser este cmbio fixo, flexvel ou de banda). A crescente
mobilidade do capital combinada com a prevalncia do cmbio flexvel,a partir de 1973, aumentou a volatilidade
cambial e a instabilidade do Sistema Financeiro Internacional (SFI). Somada a pouca coordenao macroeconmica
internacional, a autonomia macroeconmica completou o quadro da trade irreconcilivel (COHEN, 1993, p. 68).
Dessa forma, cmbio flexvel e mobilidade de capital internacional no so coerentes com as decises autnomas
dos Estados para questes macroeconmicas. Se um o pas apresentar dficits no seu balano de pagamentos
ele poder, possivelmente, fazer uso de polticas de desvalorizao cambial para favorecer as suas exportaes e
corrigir o seu prejuzo. Ao mesmo tempo, o Estado pode administrar as taxas de juros domsticas para controlar a
entrada ou a sada dos fluxos de capitais dos pases, o que pode impactar nos contratos sobre o IED. Portanto, se as
medidas domsticas forem interpretadas pelos Estados como primordiais, elas iro prevalecer em relao ordem
dos arranjos internacionais.
Com o fim da obrigatoriedade pelo cmbio fixo (anos 1970), foi inaugurada uma realidade monetria interna-
cional desorganizada(no sistema ou non-system) (GILPIN, 1987). Deu-se incio a um regime sem regras claras
que guiassem as taxas flexveis ou qualquer outra deciso em matria monetria internacional. A cooperao e a
governana se circunscreveram em uma realidade mvel e de difcil edificao pormeio de decises polticas. Soma-
-se a este cenrio a crescente competio entre os governos (objetivos polticos) e os atores do mercado (objetivos
econmicos) na arena econmica internacional (Idem). O resultado desse jogo de poderes estatais, mercadolgicos,
domsticos e externos dificulta a cooperao e a estabilidade pretendida pelos arranjos da governana.
Sendo a governana um desafio, o G20 financeiro, neste momento histrico, pode favorecer, por meio do
dilogo, a cooperao geradora de avanos nas arenas institucionais. Como tal, o prprio nvel de cooperao estar
relacionado situao poltica e econmica em que se encontram as economias desenvolvidas e emergentes. O
43
sucesso e ou o fracasso dos Estados nessa iniciativa de cooperao pode definir os rumos da realidade econmica e
poltica global em direo a um sistema, um no sistema ou uma combinao dos dois, parafraseando o conceito
de non system de Robert Gilpin. Resta saber, se no aniversrio de quatro anos da crise, os Estados apresentam
disposies polticas e condies domsticas para fortalecer as instituies multilaterais do sistema monetrio e
financeiro internacional.
As cotas no FMI
O quadro das cotas de representao dos pases no FMI (Tabela 1) define o peso dos seus votos na instituio
(Tabela 2). De acordo com a parcela de cotas, cada economia ter o seu peso de voto nas decises da instituio, a
sua quantidade de recursos para emprstimos disponibilizados pelo Fundo e o grau de acesso aos Direitos Especiais
de Saques (DES). A metodologia para o clculo das cotas composta por quatro variveis: o PIB, o grau de abertura
da economia, a variabilidade e a reserva internacional do pas em moeda estrangeira, expressas em parcelas do
total global, com cada varivel totalizando peso 1. 0. O clculo tambm composto por um fator de compresso
que equilibra a diferena entre as economias grandes e as pequenas no resultado final da parcela de representao.
A frmula atual resulta das reformas de 2008: .
CQS = calculated quota share (na sigla em ingls);
Y (PIB) = um mix do PIB convertido taxa de cmbio no valor de Mercado e paridade do poder de compra
(PPP) para uma mdia de trs anos.
O (Abertura) = a mdia anualda somados pagamentos correntes e das receitas correntes(bens, servios,
rendimentos e transferncias) para um perodode cinco anos.
V (Variabilidade) = variao das receitas correntes e dos fluxos lquidos de capital (medida como o desvio
padro de uma tendncia de trs anos sobre um perodo de 13 anos).
R (Reservas) =mdia de 12 meses sobre um ano de reservas oficiais (cmbio, direitos especiais de saque
posio de reserva no Fundo, e ouro monetrio).
K (Fator de compresso) = fator de compresso de 0. 95. O fator de compresso aplicado s parcelas de
cotas no comprimidas que sero, ento, escalonadas para o total de 100.
Esta metodologia procura ser mais simples e transparente para calcular as cotas de representao dos pases em
comparao com a metodologia adotada antes da reviso da frmula de 2008 (FMI, 2012, pp. 4-5).
4
As novidades do
mtodo so: a varivel abertura calculada pela mdia de cinco anos das receitas e dos pagamentos correntes e a
varivel PIB computada pela relao de 60% do cmbio em valor de mercado e 40% sobre a Paridade do Poder de
Compra (mix do PIB). Os novos pesos para a varivel do PIB intentam conferir maior relevncia para as economias
em desenvolvimento e emergentes. Por fim, o fator compresso K serve para preservar as pequenas economias
no quadro das representaes dos pases no Fundo diante do peso econmico das economias desenvolvidas e em
desenvolvimento (idem).
Em consonncia com os empenhos dos Estados no G20, a mesa diretora do FMI aprovou, em dezembro de 2010,
a XIV reviso geral das cotas com data final para ser ratificada em janeiro de 2013. O pacote precisa ser aprovado
por votaes de trs quintos dos votos dos pases que possuem 85% do poder de voto geral para completar os seus
propsitos. Se aprovada, o resultado ser um aumento de 100% na cotas totais do Fundo, o que duplicar a sua
4 FMI, 2012. Quota formula review Data update and further considerations. Junho de 2012.
CQS = (0.5*Y + 0.3*O + 0.15*V + 0.05*R)k
44
capacidade de concesso de recursos. A finalidade com esta deciso que o sistema de cotas reflita o peso econmico
dos emergentes. Mas falta o voto dos EUA para se chegar aos 85% de consenso necessrio.
Tabela 1. Evoluo da distribuio das cotas e das cotas calculadas em % sobre o total.
Parcela de Cotas Parcela de cotas calculadas (1)
Ps-segunda
rodada (2)
14 reviso
geral (3).
Dados atuais
Corrente
(4)
Prvio
(5)
14 reviso
geral (6)
Reforma
de 2008
(7)
Economias avanadas
Economias emergentes e em desenvolvimento
EUA
Japo
Alemanha
Reino Unido
Frana
China
Itlia
Arbia Saudita
Canad
Rssia
Brasil
ndia
60. 4
39. 6
17. 7
6. 6
6. 1
4. 5
4. 5
4. 0
3. 3
2. 9
2. 7
2. 5
1. 8
2. 4
57. 6
42. 4
17. 4
6. 5
5. 6
4. 2
4. 2
6. 4
3. 2
2. 1
2. 3
2. 7
2. 3
2. 7
56. 1
43. 9
15. 8
6. 2
5. 7
4. 1
3. 6
9. 4
3. 0
1. 4
2. 3
2. 6
2. 2
2. 6
57. 5
42. 5
16. 1
6. 3
5. 8
4. 3
3. 8
8. 6
3. 2
1. 5
2. 2
2. 7
2. 1
2. 4
58. 2
41. 8
17. 0
6. 5
5. 7
4. 7
3. 8
7. 9
3. 0
1. 3
2. 3
2. 9
2. 2
2. 4
63. 8
36. 2
19. 0
8. 0
6. 2
4. 4
4. 0
6. 4
3. 3
0. 8
2. 6
2. 1
1. 7
2. 0
(1) Calculada pela frmula CQS = (0. 5*Y + 0. 3*O + 0. 15*V + 0. 05*R)k.
(2) Ps-segunda rodada refete os aumentos ad hoc nas cotas de 54 membros sob a reforma de 2008, que tornou-se efetiva em maro de 2011.
(3) Refete a multiplicao por 2 das cotas a partir da 14 reviso.
(4) Baseado no International Financial Statistics (IFS) de 2010.
(5) Baseado no IFS-2009.
Fonte: FMI. Quota Formula Review Data update and further considerations, June 2012.
A representatividade das economias emergentes e em desenvolvimento evoluiu de 39,6% em 2008 para 42,3%
a partir da XIV reviso da frmula em 2010. Segundo o FMI (06/2012, p. 4), esta mudana reflete o crescimento
das economias emergentes, especialmente as asiticas e a desacelerao das economias centrais. Se comparado com
os dados para a coluna sobre as cotas da reforma do ano de 2008, o agregado resultante no CQS das economias
emergentes e em desenvolvimento (EMEDs) evoluiu em 7,7% (Idem, p. 5). De acordo com o FMI (idem, pp. 5,6),
as mudanas nas variveis do CQS so resultantes dos seguintes fatores: 1) o crescimento econmico das EMEDs
gerou um aumento de 2,2% nomix das variveis do PIB; 2) as EMEDs aumentaram os seus fatores de abertura e de
variao, reflexo da maior entrada e sada de recursos financeiros nesses pases em comparao com as economias
avanadas; 3) por fim, o crescimento das reservas internacionais das EMEDs (China). Pela tabela 1, observamos
que o fator CQS foi favorvel China, mas o Brasil, a Rssia e a ndia tambm tiveram as suas condies de repre-
sentatividade aumentadas no FMI.
45
Tabela 2. Parcelas de votao aps a implementao das reformas de 2008 e de 2010 em % sobre o total das parcelas.
Parcela de votao antes de 2010 Parcela de votao depois das reformas de 2010
Ps-2006-2008 (i), (ii) Ps-2010 (ii)
Pases desenvolvidos 57. 9 Pases desenvolvidos 55. 2
Economias emergentes e em desenvolvimento. 42. 1 Economias emergentes e em desenvolvimento. 44. 8
EUA 16. 727 EUA 16. 470
Japo 6. 225 Japo 6. 135
Alemanha 5. 803 China 6. 068
Reino Unido 4. 286 Alemanha 5. 305
Frana 4. 286 Reino Unido 4. 022
China 3. 806 Frana 4. 022
Itlia 3. 154 Itlia 3. 015
Arbia Saudita 2. 799 Rssia 2. 585
Canad 2. 554 Brasil 2. 217
Rssia 2. 386 Canad 2. 213
Fonte: FMI. Dados consolidados pelo autor. Documento que gerou esta tabeladisponvel em: http://www. imf. org/external/np/sec/pr/2011/
pdfs/quota_tbl. pdf. Acesso em 18/08/2012.
Notas: (i) Parcelas projetadas que refetem os aumentos ad hoc para 54 membros acordados como parte da reforma na representao e na voz
dos anos de 2006-2008. (ii) Os votos bsicos so calculados como porcentagem fxa (5. 502%) dos votos totais (considerado que no haja votos
fracionais) como parte da alterao da Voz e da Participao.
A Tabela 2 mostra o peso dos votos dos membros no Fundo. Desde os primeiros encontros em Bretton Woods
nos anos 1940 e 1950, a principal fonte de recursos para financiar o FMI so as contribuies financeiras das partes.
Com a contribuio material, cada membro tem a sua parcela de cotas: ele paga o Fundo em moeda estrangeira e
tambm com a sua prpria moeda. Se uma economia possui um grande poder de voto, isso reflete os seus indicadores
de fora econmica e de influncia poltica no quadro da governana da instituio. Entre as EMEDs, a China foi a
que mais contribui para aumentar a reserva das cotas do FMI, o que a posicionar no 3 lugar enquanto ator votante.
Apesar de tmidas, se ratificadas, as mudanas nos pesos e nas medidas referentes s cotas e s parcelas de
votao dos Estados no FMI sero avanos promovidos no contexto dos esforos e das negociaes empreendidos
no G20. Isso seria um fator a mais que legitimaria o grupo enquanto o principal foro para a nossa cooperao
econmica internacional.
5
O intuito dos pases emergentes em ver aumentadas as suas vozes no FMI um componente das reformas da
instituio e reflete um trao da cooperao monetria internacional. Porm, diante da natureza dos temas sobre a
cooperao monetria entre os pases, as reformas destacadas e anunciadas no so suficientes para mudar os alicerces
da governana monetria internacional contempornea. No geral, esses avanos representam adaptaes pontuais
e tnues diante da ascenso dos novos polos de poder no Sistema Internacional. A partir dos dados empricos, os
pases desenvolvidos ainda resguardam poder de deciso nas instituies financeiras internacionais. Aindapersiste
an ambiguous new order in which multilateral institutions have only a limited role to play alongside emerging
national and regional strategies (WOODS, 2010).
5 Declarao dos lderes da reunio de Pittsburgh.
46
Concluso
O G20 financeiro palco de discusses sobre os destinos da realidade econmica internacional em meio aos
temores provocados pela crise financeira de 2008 e pela crise europia principiada em 2010. O colapso econmico
intensificou as interdependncias entre os Estados, o grau de seriedade dos problemas comuns s naes e a necessi-
dade de rever e de preservar os contornos das instituies monetrias e financeiras internacionais. Para Eichengreen
(2011), a cooperao carreada pelo G20 objetiva preservar e refazer os traos constitutivos dos regimes monetrios e
financeiro internacionais. Segundo o autor, dentre alguns resultados prticos alcanados pelo grupo, esto: a evoluo
do FSF para o FSB; a injeo de recursos na estrutura financeira do FMI; a adoo do Basilia III; a ascenso dos
pases emergentes nas discusses sobre os temas econmicos internacionais; e a reforma da governana do FMI.
O G20 representa um processo histrico composto por algum grau de cooperao e por algum nvel de
harmonizao de discursos que enaltecem as instituies monetrias. Essa harmonizao e essa cooperao no
so suficientes para recriar um sistema monetrio e financeiro tpico da fase Bretton Woods (1944-1971). Dentre
os desafios contextuais que dificultam a edificao poltica de uma governana monetria e financeira, esto:
a preocupao dos EUA com a sua agenda econmica, o que vem colaborando para que este pas no conduza uma
liderana material, persuasiva e coercitiva que gere avanos na governana; a China no est inclinada a abandonar
a sua poltica de desvalorizaes cambiais; a Europa vive uma crise econmica estrutural, fato que neutraliza este
polo de poder; e, por fim, o G20 financeiro carece de formalidade e de autoridade. Tais caractersticas do grupo
impedem um plano de ao concreto e comum a todos. Os instintos soberanos dos Estados para o enfrentamento da
crise so mais percebidos do que um esforo cooperativo e coordenado em bases multilaterais adaptadas inerente
instabilidade do sculo XXI (Cohen, 2011).
Para alguns analistas, o FMI resguarda papel marginal na arquitetura financeira internacional, o que abre espao
para as alternativas regionais dos pases emergentes em detrimento de uma arena monetria multilateral (RODRIK,
2009) e (WOODS, 2010). Para outros, o FMI no perdeu relevncia enquanto agncia multilateral monetria e
financeira e ainda pode orientar os rumos econmicos globais (EICHENGREEN, 2007). Faltam, na segunda metade
do sculo XXI, a concentrao de poder (liderana) e o consenso intelectual que edificaram a era de Bretton Woods
em 1944 (HELLEINER, 2010, p. 619). Apesar de incertos os acordos quanto s cotas, o contexto no qual opera o
G20 colocou em evidncia o dilogo neste campo da governana.
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Resumo
A governana monetria internacional projeto poltico. O G20 discute este plano. Avanos foram atingidos,
mas longe de uma governana efetiva. Tema especfico a reforma da governana do FMI pela XIV reviso das
cotas dos pases membros. A Economia Poltica Internacional estuda este tema nas Relaes Internacionais.
Abstract
International monetary governance is a political Project. The G20 discuss this plan. Specific issue is the reform
of IMF governance through the fourteen quotas review. The International Political Economy examines this issue
in International Relations.
Palavras chave: governana; FMI; dificuldade
Key worlds: governance; IMF; difficulties
48
Resenha
A Primavera rabe:
entre a democracia e a geopoltica do petrleo*
1
Alexandre Cesar Cunha Leite**
2
A Primavera rabe tornou-se, a partir de 2010, tema recorrente nos grandes debates das Relaes Internacionais.
O movimento tem incio cronolgico marcado pelo ato desesperado de um jovem de 26 anos que, enquanto vendia
legumes na rua, foi humilhado e impedido de realizar sua atividade, ateou fogo ao prprio corpo no dia 17 de
dezembro de 2010, falecendo em 4 de janeiro de 2011. Tal fato desencadeou uma onda de protestos e manifestaes
contrrias aos regimes autoritrios existentes na regio do Oriente Mdio.
O que move Paulo Visentini apresentar ao leitor desapercebido que a Primavera rabe no consiste em uma
reao a um ato isolado, mas sim, consequncia de um processo histrico longo que envolve relaes de poder,
uma geopoltica norteada por estratgias de manuteno de reas de influencia e o poder econmico gerado pela
disponibilidade (ou no) de petrleo na cena internacional.
Com o intuito de desfazer mal-entendidos oriundos de uma primeira impresso sobre os acontecimentos na
regio e, muitas vezes, decorrentes do desconhecimento da histria conturbada relacionada aos pases do Oriente
Mdio, Visentini realiza um recordatrio que passa pelos principais perodos do sculo XX que do contorno ao
cenrio de crise observado na segunda dcada do sculo XXI.
O livro tem o mrito de apresentar aos leitores a diviso geogrfica do Oriente Mdio, atrelando o conheci-
mento da regio e seu entorno sua evoluo histrica. Separando-os em reas especficas, tais como o Machreck,
o Magreb e a sia Central Visentini, lanando mo de dados recentes associados ao processo de descolonizao
desses pases e o jogo de poder entre as naes colonizadoras comea-se a desenhar a formao recente da regio. A
influencia europeia nos imprios constitudos na regio e, posteriormente, no desmantelamento dos mesmos, quando
associada ao processo de expanso da rea de influencia norte-americana do contorno aos desmembramentos e
estabelecimento das naes no Oriente Mdio. No subtrado da descrio histrica o poder econmico originado
do petrleo e a cobia externa pela posse do leo.
O desenrolar da histria contada por Visentini passa pelos perodos consequentes Primeira Guerra Mundial,
relembra o fracasso da interveno da ONU de 1947, mas concentra-se nos perodos ps-II Guerra Mundial e
pelo prolongamento das disputas territoriais e pelo poder poltico-econmico ao longo da Guerra Fria. Segundo
Visentini, no perodo compreendido entre as dcadas de 1969 e 1970 que os conflitos no Oriente Mdio agravam-se
e ganham nova dimenso. Esto entre os fatos relevantes do perodo as disputas polticas internas, as guerras civis,
a disputa pelas novas reas de influencia, a histrica busca pela terra para alguns povos, a estratgia militar das
grandes potencias na regio e, como no poderia deixar de constar em um histrico dos conflitos na regio, a posse
(ou influencia) de reas detentoras de petrleo.
* VISENTINI, Paulo Fagundes. A Primavera rabe: entre a democracia e a geopoltica do petrleo. 1 Edio Porto Alegre: Editora Leitura XXI,
2012. 184 p. ISBN: 978-85-86-880-14-8.
** Professor do curso de Relaes Internacionais da Universidade Estadual da Paraba UEPB e doutor em Cincias Sociais/Relaes
Internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC-SP (alexandre.leite@ccbsa.uepb.edu.br).
49
Visentini, bastante atento aos fatos histricos, no se esquece dos grandes conflitos da dcada de 1980, tais como
a invaso do Lbano por Israel e da guerra Iraque-Ir. Apoiando-se em antigos litgios fronteirios, mas efetivamente
incentivados por apoio econmico e militar ocidental na busca de maior influencia poltica e econmica na regio
Israel e Iraque aproveitam-se das fragilidades de Lbano e Ir, respectivamente, iniciam conflitos que tem como
resultado piorar a situao dos pases atacados e acentuar a ao de terroristas desagradados e desgastados com a
situao de seus povos e de suas naes. Os desmembramentos polticos e a ocorrncia dos diversos conflitos na regio
no desviam a ateno do autor na busca de uma descrio multifacetada do cenrio do Oriente Mdio. A emergncia
de uma poltica mais ativa junto ao ocidente destacada por Paulo Visentini, principalmente, no que concerne ao
poder econmico decorrente da politica do petrleo. A fundao da OPEP Organizao dos Pases Exportadores de
Petrleo em 1960 permitiu que esses pases emergissem a uma nova configurao poltica e conmica, notadamente
mais complexa, mas dotada de maiores recursos disponveis na negociao de suas polticas externas.
tambm na dcada de 80 que o fundamentalismo islmico ganha notoriedade. Segundo Visentini, o funda-
mentalismo passa a ter maior peso no jogo poltico internacional, contudo, muito desse destaque deve ser atribudo
mdia vida de sensacionalismo. Os movimentos eram reais, alimentados pelos descontentamentos, pela dana das
alianas politicas e pela busca de posicionamento econmico mais confortvel, mas o discurso ocidental reforava
um poder local, transformando-o em ameaa global.
J na dcada de 1990, com o encerramento da Guerra Fria e a modificao das postura de EUA e da URSS que
agora passam a negociar o desarmamento e a resoluo dos conflitos regionais observa-se novas mudanas polticas,
econmicas e estratgicas no Oriente Mdio. Foram reduzidos os fluxos de apoio financeiro, foram alteradas as
diplomacias beligerantes de EUA e URSS e os pases europeus j no mais apresentavam grande interesse politico na
regio. Contudo a conduta poltica dos pases do Oriente Mdio na busca de seus objetivos econmicos, polticos e
estratgicos no acompanhou a ao dos centros militares mundiais. nesse cenrio que ganham relevncia a ao
de grupos terroristas e de estados beligerantes em busca de melhoria das suas condies, essencialmente econmicas.
Foi o que moveu o Iraque, mergulhado em crise, no dia 02 de agosto de 1990, abandonado pelas petromonarquias
a invadir o Kuwait. O tabuleiro internacional no era mais o mesmo. Os EUA acompanhados por aliados europeus
estruturam suas aes estratgicas de resposta, no primeiro momento recebendo o aval da ONU. De acordo com
Visentini, na esteira dos acontecimentos das ltimas dcadas do sculo XX, vieram os movimentos de revolta que
originaram as aes terroristas do incio do sculo XXI. Figura nesse cenrio a unilateralidade praticada pelos EUA
que despertam a fria dos esquecidos comea a fase do terrorismo e da guerra ao terror. O texto segue narrando
os casos mais intensos, a saber: o Iraque e o Afeganisto.
A Primavera rabe, de acordo com Visentini em seu livro, consiste em um movimento de protesto que para
alm dos anseios populares, assolados duramente pelo desemprego e pela falta de esperana no futuro, so insuflados
tambm por importante participao externa, pois os revoltosos foram previamente preparados e a forma e o
momento em que a revolta ganhou densidade, foram monitorados e influenciados sinalizam evidncias de parti-
cipao de pases interessados nas revoltas e no redesenho da poltica na regio. Fazendo uma descrio cuidadosa
dos fatos o dos acontecimentos na regio do Oriente Mdio, o livro de Paulo Visentini apresenta-se como uma
excelente fonte de consulta para o interessado em conhecer a histria por trs da Primavera rabe. Cabe ressaltar
que essa histria guarda ainda uma pluralidade de novos captulos que sero futuramente narrados. O futuro e os
anos vindouros nos proporcionar o desenrolar desse processo histrico e novas edies do livro podero ser escritas.
Nessa oportunidade caber editora, certamente, despender maiores cuidados na reviso ortogrfica da obra que
evitem erros presentes na primeira edio.
50
Resenha
La poltica exterior de Chile, 1990-2009:
del aislamiento a la integracin global*
Carlos Eduardo Vidigal**
A poltica exterior chilena tema pouco conhecido e pouco debatido no Brasil, no obstante sua importncia
para as relaes internacionais do pas. Esse desconhecimento tem como contraste a farta do cumentao diplomtica
disponvel nos arquivos histricos do Itamaraty, no Rio de Janeiro e em Braslia. Os internacionalistas e acadmicos
brasileiros, carentes de estudos especficos sobre a poltica exterior chilena e mesmo sobre as relaes bilaterais
Brasil-Chile, podem contar agora, a despeito da dificuldade muitas vezes encontrada para a aquisio de livros dos
pases vizinhos, com a obra organizada pelos professores Mario Artaza e Csar Ross.
Concebida como uma obra destinada a explicar de maneira simples e direta o que foi a poltica externa chilena
nas duas ltimas dcadas, La poltica exterior de Chile, 1990-2009: del aislamiento a la integracin global atinge,
indubitavelmente, seu objetivo. Ao longo de suas 900 pginas, o livro perpassa o conjunto da poltica exterior chilena,
organizada em sete partes: 1) La poltica permanente, com textos sobre os princpios da poltica exterior, direitos
humanos e democracia; 2) Estrategia internacional, em que se analisa a poltica multilateral chilena e sua relao
com o direito internacional; 3) Actores estatales de la poltica exterior de Chile, abrangendo o servio diplomtico,
o Congresso Nacional e os atores subestatais; 4) Enfoque histrico, com um nico captulo que aborda a evoluo
poltica e as relaes internacionais chilenas nos ltimos vinte anos; 5) Enfoque temtico, incluindo a dimenso
ambiental, a cooperao internacional, a poltica externa econmica, o direito espacial e a poltica de defesa;
6) Enfoque geogrfico, no qual se enfatiza as relaes bilaterais com os Estados Unidos, Amrica Central e Caribe,
Amrica do Sul, Argentina, Bolvia, Chile-Peru e Europa; e 7) Los desafios de la poltica exterior de Chile, seo na
qual, em um nico captulo, Csar Ross aborda a poltica exterior chilena em viso prospectiva.
A abrangncia da obra no comprometa sua coerncia, entre outras razes pela presena de autores renomados,
ao lado dos organizadores, como Alberto van Klaraven, Joaqun Fermandois e ngel Flisfisch. Van Klaraven assina
dois dos vinte e trs artigos que compem o livro, que versam sobre os duzentos anos da poltica exterior chilena
e sobre a promoo da democracia como princpio da poltica exterior do pas. No primeiro, cujo subttulo
de Hobbes a Grocio, o autor parte do legado histrico do pas para caracterizar sua poltica exterior, em que
as questes territoriais ocupam um lugar especial. Nesse tema, os princpios bsicos que orientaram a formao
territorial chilena seguem despertando um amplo consenso. Quanto aos princpios bsicos da poltica exterior
chilena, a nfase foi dada preservao da integridade territorial do pas, o respeito ao direito internacional, a defesa
dos direitos humanos e dos princpios democrticos, a abertura economia mundial, aos investimentos externos
e ao comrcio internacional, e a responsabilidade internacional. Por responsabilidade internacional entende-se a
participao do pas no sistema multilateral e sua incorporao nos regimes internacionais.
* ARTAZA, Mario; ROSS, Csar (ed). La poltica exterior de Chile, 1990-2009: del aislamiento a la integracin global. Santiago: RIL Editores,
2012. ISBN: 978-956-284-859-6
** Professor do Departamento de Histria da Universidade de Braslia UnB (vidigal@unb.br).
51
A abordagem de Van Klaraven sobre a promoo da democracia como princpio da poltica exterior chilena
acompanha o processo de redemocratizao do pas, no qual o Chile acompanhou os demais pases latino-americanos
na introduo de clusulas democrticas nos instrumentos comerciais e de cooperao negociados com terceiros
pases. Quando as intervenes militares com fins humanitrios e o envio de foras de paz de carter internacional
ganharam legitimidade do mundo ps-Guerra Fria, o Chile passou a ter participao ativa em iniciativas multilaterais,
como a presena na fora de estabilizao das Naes Unidas, a MINUSTAH.
A democracia no tema central na anlise de Joaqun Fermandois acerca da poltica exterior chilena e suas
relaes com os Estados Unidos, interpretada luz da trade Amrica Latina, Europa e Estados Unidos. A anlise das
relaes internacionais de 1945 aos dias de hoje, indica a presena de uma hegemonia incompleta dos Estados Unidos,
junto a uma realidade multipolar. O processo de redemocratizao chileno foi acompanhado de uma conjuntura
marcada pela reforma econmica de boa parte dos pases latino-americanos, um novo padro de cooperao entre
os prprios pases latino-americanos e a opo pelo modelo ocidental em economia e poltica. O resultado foi que,
em 1990, o Chile era um pas elogiado pelos Estados Unidos, luz das diretrizes do Consenso de Washington. Os
governos da concertacin procuraram conciliar a poltica de equidade social com os valores econmicos liberais,
no que, em grande medida, foram bem sucedidos. A ascenso de Sebastin Piera presidncia, em maro de 2010,
no alterou no essencial as diretrizes da poltica exterior do pas, embora se tenha verificado algum distanciamento
em relao aos vizinhos latino-americanos.
Esse alinhamento aos desgnios de Washington, que se realizou algumas vezes em detrimento das relaes com
vizinhos latino-americanos, esclarecido em seus aspectos essenciais no captulo que trata das relaes do Chile com
a Amrica do Sul, de autoria de ngel Flisfisch. A preocupao principal desse autor com a projeo brasileira na
Amrica do Sul e a reao da vizinhana hispano-americana, o que o leva a questionar a integrao regional como
um elemento necessariamente positivo e a identificar, em perspectiva histrica, a ausncia de polticas regionais
propriamente ditas.
Flisfisch considera que, com exceo do Brasil, que os pases sul-americanos no podem adotar uma poltica
exterior que tenha como principal referncia a regio. Seria irracional de um ponto de vista instrumental adotar
esse referencial, sendo realizvel somente como demagogia ou retrica. Ao se considerar a presena do Brasil e seu
significado quanto existncia de desequilbrios na regio, o mais natural que os demais pases sul-americanos
se manifestem com desconfiana e que adotem comportamentos reativos e defensivos, e que busquem algum tipo
de equilbrio. nesse sentido que, do ponto de vista chileno, a possibilidade de uma liderana brasileira na regio
foi associada nas ltimas dcadas a um componente de desconfiana, baseado em expectativas difusas de ameaas
e riscos diversos.
A poltica exterior chilena orienta-se, como observou Mario Artaza, pelo pragmatismo, com a promoo dos
interesses econmicos do pas e a associao comercial, tornando sua poltica exterior um meio para favorecer
a internacionalizao de sua economia e seu desenvolvimento. Apoia, como importante princpio de poltica
exterior, o livre comrcio mundial, a promoo das exportaes de bens e servios, a atrao de investimentos e
a participao em organismos internacionais. Csar Ross, que analisou as relaes do Chile com o Japo e ndia,
assinala que, para o primeiro caso, o Chile desenvolveu uma relao equilibrada, sustentada por quatro pilares:
diplomacia, poltica internacional, comrcio e cooperao. Em relao ndia, as relaes econmicas e comerciais
ainda apresentam um volume insuficiente, mas tm potencial para crescer rapidamente nos prximos anos, o que
tambm foi observado por Artaza em relao s relaes do Chile com a China. Assim, foi a capacidade chilena em
responder de modo dinmico ao mundo globalizado e a sua abertura para o Pacfico que lhe valeu o conceito de
Estado logstico, elaborado pelo historiador brasileiro Amado Luiz Cervo. Essa mesma capacidade afasta o Chile
do projeto brasileiro de integrao regional.
52
A leitura do livro La poltica exterior de Chile, 1990-2009: del aislamiento a la integracin global, organizado
por Mario Artaza e Csar Ross permite aos leitores latino-americanos uma ampla compreenso dos princpios e
procedimentos da poltica exterior chilena. Se h alguma desconfiana em relao a alguns vizinhos, elas parecem
no ser suficientes para impedir a manuteno do dilogo regional em alto nvel.
53
Resenha
Relaes Internacionais e Poltica Externa do Brasil*
Paula Gomes Moreira**
O livro Relaes Internacionais e Poltica Externa Brasileira: a diplomacia brasileira no contexto da globaliza-
o traz uma herana de outros tempos para as pesquisas atuais em poltica externa. Tanto que, na primeira parte
da obra, apresentado ao leitor o tratamento dado ao estudo das relaes internacionais no Brasil, que segundo
Almeida, um campo ainda no totalmente mapeado.
Os anos 1980 foram palco do crescimento notvel dos estudos de relaes internacionais no Brasil, princi-
palmente, com a criao de vrios cursos de graduao nessa rea. Porm, no perodo em que ainda era estudante,
Paulo Roberto de Almeida, aprendeu a compreender o meio internacional estudando-o na prtica, por conta prpria.
Como jovem diplomata pde consolidar essa ampla formao atravs de sua atuao no exterior.
Ao contrrio da diplomacia e da poltica externa do pas, que dispem de diversos relatos de cunho histrico e
estudos analticos apurados, as relaes internacionais encontram-se em um campo muito abrangente, caracterizado
pela contribuio de trabalhos nas reas de poltica internacional, relaes econmicas internacionais e relaes
exteriores do Estado. Visando contribuir para a maior definio do escopo de leituras das relaes internacionais
no pas, o autor discute a produo historiogrfica brasileira nessa rea, contextualizando-a com correntes e autores
reconhecidos no cenrio acadmico internacional.
A segunda parte do livro trata mais especificamente de episdios histricos nos quais o Brasil teve atuao
internacional importante. O perodo escolhido vai, da abertura comercial e liberalizao promovidas pelo pas com
o retorno democracia, at o incio do sculo XXI. Nesse momento, fica clara a inteno do autor em se debruar
mais especificamente sobre o tema das relaes econmicas internacionais que passaram a ocupar em grande escala
a agenda poltica do pas.
O fim da Guerra Fria trouxe mudanas no cenrio econmico mundial. Para Cervo e Bueno (2002) a nova
realidade econmica se caracterizou pelo aumento dos fluxos financeiros internacionais, pelo nivelamento comercial
em termos de ofertas e demandas pelos pases e pela convergncia de regulaes entre os Estados. Tais fatos foram
determinantes para a formao de novos blocos econmicos e para o aumento das assimetrias existentes entre os
grandes centros capitalistas e suas periferias. Porm, segundo Almeida, essa diplomacia comercial tem origens mais
profundas com a criao das duas instituies de Bretton Woods (respectivamente, Fundo Monetrio Internacional
e Banco Mundial, em 1944) passando pela implementao do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comrcio
(GATT, em 1947) at o surgimento da Organizao Mundial de Comrcio (OMC) no ano em 1995.
Esse um perodo de grandes transformaes estruturais na prpria economia brasileira, que se tornou mais
ofensiva em funo de suas vantagens comparativas no setor do agronegcio. Alm disso, na tentativa de se tornar-se
um ator de peso nesse novo cenrio, o pas buscou alianas que fortalecessem a sua posio de maior autonomia.
* ALMEIDA, Paulo Roberto de. Relaes Internacionais e Poltica Externa do Brasil: a diplomacia brasileira no contexto da globalizao. Rio de
Janeiro, LTC, 2012, 332 p. ISBN: 978-85-216-2001-3.
** Mestre em Relaes Internacionais pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ e Pesquisadora do Observatrio Poltico Sul-
Americano OPSA (paulagmri@gmail.com).
54
A integrao regional, concebida como um fenmeno de conformao de blocos geogrficos, que partilha de
caractersticas mais ou menos comuns, passou a assumir outras composies para adquirir caractersticas mais
polticas que econmicas. o caso, por exemplo, da Unasul (Unio de Naes Sul-Americanas) que surgiu com
o objetivo de promover a integrao no s econmica como poltica, social, cultural, ambiental, energtica e de
infraestrutura entre a Amrica do Sul e o Caribe. Como argumenta Almeida, o fenmeno do regionalismo para o
Brasil mostrou-se como um fenmeno poltico no quadro de um processo econmico.
O incio da terceira parte do livro tem como base a discusso dessa nova ordem poltica e econmica de
princpios do sculo XXI, nos quais novos e velhos problemas da ordem internacional so apresentados, e que
so importantes para a ascenso do Brasil como um ator de peso na conformao dos rumos e decises relativas
governana global. A essa questo somam-se novos temas das relaes internacionais que passam a ocupar a agenda
internacional dos pases como as migraes, as questes de meio ambiente e o terrorismo. Para cada um deles o
Brasil adotar posio diferenciada, de acordo com a sua prpria agenda, como demonstrado pela inteno da
poltica externa brasileira em ampliar a cooperao em favor do desenvolvimento e instrumentalizar o processo
de regionalizao atravs de fruns de dilogo como o Ibas (ndia-Brasil-frica do Sul) e os Brics (Brasil, Rssia,
ndia, China e frica do Sul).
Importante contribuio do livro o debate em torno da ordem econmica poltica mundial e o Brasil, no qual
analisado como todas as questes de economia poltica internacional do pas so, antes de tudo, problemas de poltica
econmica domstica. Por fim, retornando aos seus estudos de juventude apresentada a sociologia institucional
do multilateralismo brasileiro, ou melhor, faz-se uma reviso do Brasil no contexto do surgimento, consolidao
e expanso dos organismos econmicos internacionais. O presente estudo faz uma ampla compilao dos atos
multilaterais como acordos, tratados e convenes e das instituies internacionais econmicas interessantes
que estiveram presentes na histria da poltica externa brasileira.
O livro uma ponte entre os diferentes saberes prticos e intelectuais do diplomata, apresentados de forma clara
e objetiva, os quais criam no leitor a conscincia de que, para se compreender a complexidade da vida internacional,
necessrio antes, conhecer as prprias vicissitudes inerentes poltica externa do pas.
Referncia
CERVO, Amado; BUENO, Clodoaldo. Histria da Poltica Exterior do Brasil. 2 ed. Braslia: Instituto Brasileiro de
Relaes Internacionais/Editora da Universidade de Braslia, 2002, 526 p.

Boletim Meridiano 47 - Nov-Dez. 2012

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