A Influncia das Transferncias de Renda no Estado de Alagoas: um
link entre os principais Programas Socioeconmicos vigentes
Jarpa Aramis Ventura de Andrade * Lucas Andr Ajala Sorgato* Michelle Cristiane de Lima Nunes* Ccero Pricles de Oliveira Carvalho** RESUMO Os recursos oriundos do Governo Federal estimulam alternativas de desenvolvimento em regies perifricas, caso de Alagoas. crucial para o contnuo processo de fortalecimento destes territrios, a criao de uma dinmica econmica local, para incitar as atividades regionais em direo ao no vazamento destes recursos transferidos, ou seja, a implementao de atividades que reduzam a importao lquida de bens e servios. O fortalecimento das relaes entre os agentes econmicos presentes nas etapas de produo ou da prestao de servios, onde se compreendem aspectos comportamentais como governana, troca de conhecimento produtivo e o fortalecimento de canais de comercializao, so fundamentais para assegurar o fator multiplicador dessa transferncia direta de renda. O objetivo deste trabalho consiste em apresentar algumas reflexes, sobre o impacto das transferncias diretas de renda no desenvolvimento das expresses da economia solidria e sua conexo com outros Programas vigentes no Estado de Alagoas, a partir de uma discusso terica a respeito da Economia Solidria e seus desdobramentos em todos seus elos produtivos e mercadolgicos. Por fim, busca evidenciar as alternativas do desenvolvimento endgeno no Estado de Alagoas. Chega-se a concluso que o Programa Bolsa Famlia, protagonista do volume de transferncia de renda, embora seja um fenmeno recente ao caso brasileiro, tem implicaes positivas em Programas Econmicos e Sociais em Alagoas. Palavras-Chave: Transferncia de renda. Desenvolvimento Local. Programas Econmicos e Sociais. ABSTRACT The funds from the federal government encourage alternative development in peripheral regions, the case of Alagoas. It is crucial to the ongoing process of strengthening these areas, creating a dynamic local economy, to encourage regional activities towards the non-leakage of resources transferred, the implementation of activities that reduce the net import of goods and services. Strengthening relations between economic agents present in the stages of production or service delivery, which include behavioral aspects such as governance, exchange of knowledge production and strengthening marketing channels are key to ensuring the multiplier that direct income transfer . The objective is to present some reflections on the impact of direct income transfers in the development of the expressions of solidarity economy and its connection with other existing programs in the state of Alagoas, from a theoretical discussion about the Solidarity Economy and its developments in all its production and market linkages. Finally, it seeks to demonstrate the alternatives of endogenous development in the state of Alagoas. You reach the conclusion that the Family Grant Program, the protagonist of the volume of income transfers, although a recent phenomenon in the Brazilian case, has positive implications in economic and social programs in Alagoas.
Keywords: Income transfers. Local Development. Economic and Social Programs.
*Discentes do Curso de Mestrado em Economia Aplicada da Universidade Federal de Alagoas. **Doutor em Economia. Professor do Curso de Mestrado em Economia Aplicada da Universidade Federal de Alagoas.
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1. INTRODUO
As condies socioeconmicas de Alagoas apresentam indicadores que mostram o Estado como um dos menos favorecidos em relao aos outros entes da federao. No entanto, algo que busca mudar este aspecto a insero do Estado como absorvedor dos Programas de Transferncias de Renda, sendo representado pela grande quantidade de recursos financeiros distribudos, principalmente, pelo Programa Bolsa Famlia (PBF). Este fato solidifica a ao da Unio como propulsora do crescimento econmico local. No entanto, a esfera federal no esta conectada aos programas originados e desenvolvidos, na esfera estadual. Assim, cabe enfatizar o grande potencial que surge da sinergia de foras entre a articulao entre programas federais e estaduais. Pois, diante de uma grande abrangncia do Programa Bolsa Famlia observada no estado de Alagoas, se torna relevante, a articulaes entre os programas eminentemente de carter estadual e federal. Neste sentido, o presente artigo tem como objetivo analisar os programas federais de maior impacto em Alagoas, bem como o programa poltico estadual de maior significncia econmica, sugerindo a criao de um elo mais forte entre ambos. Para tanto o trabalho esta dividido em cinco partes alm desta introduo. O primeiro tpico caracteriza a atual situao econmica e social de Alagoas. Na segunda parte sero feitas algumas consideraes sobre transferncia de renda e economia solidria. O terceiro ponto do artigo evidenciar as principais polticas federais e estaduais presentes no Estado. A quarta etapa, por meio do instrumental economtrico, focar os testes, metodologia e resultados encontrados pela influncia das transferncias federais para o desenvolvimento econmico alagoano. Por fim, sero discutidos os principais pontos do artigo guisa de concluso.
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2. CARACTERSTICAS SOCIOECONMICAS DE ALAGOAS
O Estado de Alagoas est inserido no Nordeste brasileiro, fazendo divisa de seu territrio com os Estados de Pernambuco, Sergipe, Bahia, alm do oceano Atlntico. Detm uma extenso territorial de 27.767,66 km com 102 municpios, distribudos em trs mesorregies e em treze microrregies, as quais possuem suas prprias peculiaridades socioeconmicas.
Figura 01 Mapa de Alagoas Diviso em Micro e Mesorregies
Fonte: Banco do Nordeste Conforme dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a regio possui uma populao estimada de 3,089 milhes de habitantes. A capital, Macei, concentra cerca de 30% deste total e detm uma densidade demogrfica de 109,37 hab/Km 2 , considerada a 4 maior do Brasil. A tabela abaixo mostra o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) alagoano, nordestino e brasileiro entre 2002-20007, segundo dados do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). Em 2007, o PIB alagoano atingiu R$ 17,7 bilhes, representando um crescimento nominal de aproximadamente 13%, comparado ao ano anterior. No mesmo perodo o PIB do Nordeste cresceu 11,76%, enquanto o do Brasil foi ampliado em cerca de 12,30%, ambos em valores nominais.
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Tabela 01- PIB de Alagoas, Nordeste e do Brasil, Segundo Participao 2002-07 Ano Valor Corrente (R$ Milho) Participao Alagoas Nordeste Brasil AL/NE AL/BR NE/BR 2002 9.812 191.592 1.477.822 5,12 0,66 12,96 2003 11.210 217.037 1.699.948 5,16 0,66 12,77 2004 12.891 247,043 1.941.498 5,22 0,66 12,72 2005 14.139 280.545 2.147.239 5,04 0,66 13,06 2006 15.753 311.175 2.369.797 5,06 0,66 13,13 2007 17.793 347.797 2.661.344 5,11 0,66 13,06 Fonte: IPEADATA
Diante do exposto, verifica-se que, a nvel regional, Alagoas, vem mantendo uma participao constante no PIB da regio, de, aproximadamente, 5,12%, bem como no comparativo nacional, porm, com resultados menos impactantes, representando 0,66% da produo nacional. Neste sentido, podem-se estender tais dados como uma proxy positiva de crescimento para os anos posteriores 1 . Contudo, ao que se deve este maior crescimento econmico em Alagoas? Para tanto necessrio analisar alguns indicadores socioeconmicos do Estado. O nmero de domiclios existentes no Estado, de acordo com o IBGE, de 760.130, no entanto, estudos apontam um dficit habitacional de 160.600 domiclios. O acesso a servios de utilidade pblica nas residncias, como de gua encanada, atinge 64,1% da populao, enquanto que rede de esgoto, s chega a 30,5% da populao. O nvel de escolaridade da populao alagoana composto em sua maioria por analfabetos e pessoas com ensino fundamental incompleto, ambos totalizando 71% da populao, sendo que 7% da populao possuem ensino mdio completo e, apenas 3% tem formao superior (CARVALHO, 2008).
1 No entanto, o crescimento dever ser menor, devido crise econmica global que se abateu sobre o mundo no final de 2007. No entanto, o Estado deve seguir a mesma tendncia de crescimento apresentada antes da crise, ou seja, um aumento igual ou superior ao da economia brasileiro e/ou nordestina. 5
Grfico 01 - Nvel de Escolaridade da Populao de Alagoas
Fonte: IBGE
Neste contexto, a falta de mo-de-obra qualificada prejudica o desenvolvimento econmico do Estado, no sentido de reduzir a competitividade dos trabalhadores alagoanos vis--vis os trabalhadores de Estados com maior nvel de escolaridade. Ou seja, Alagoas no padece apenas da falta de qualificao profissional, mas sim da falta de uma educao bsica que permita a seus habitantes crescer socialmente e profissionalmente. A tabela 02 mostra o impacto gerado pela m qualificao profissional da populao local. Verifica-se que mais de 294 mil pessoas no possuem renda, 623 mil recebem at um salrio mnimo, 352 vivem com mais de 1 e menos de 5 salrios. Assim, apenas 4,09% desses alagoanos possuem uma renda superior a cinco salrios, cobrindo o salrio mnimo necessrio para a vida normal de uma famlia 2 .
Tabela 02: Renda das pessoas com 10 anos ou mais (2005) Classe Nmero % Sem Rendimento 294.633 22,24 At 1 Salrio Mnimo 623.781 47,09 Mais de 1 e menos de 2 SMs 254.007 19,18 Mais de 2 e menos de 5 SMs 98.046 7,40 Mais de 5 e menos de 10 SMs 40.155 3,04 Mais de 10 SMs 14.008 1,05 TOTAL 1.324.630 100,00 Fonte: IBGE Ademais, reconhecido nacionalmente que Alagoas possui uma renda altamente concentrada. Tais dados podem ser sintetizados no ndice de Gini e no percentual de domiclios pobres, apresentado na tabela a seguir.
2 Segundo o DIEESE, em dezembro de 2005, o salrio mnimo necessrio para cobrir as despesas de uma famlia era de R$ 1.607,11. J para um perodo mais recente, maio de 2010, esse valor de R$ 2.157,88. 6
Tabela 03: Percentual de domiclios pobres e ndice de Gini para Alagoas 2003- 2008 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Percentual de domiclios pobres 0,579 0,553 0,505 0,467 0,425 0,398 ndice de Gini 0,608 0,575 0,566 0,627 0,605 0,583 Fonte: IPEADATA
No ano de 2003, Alagoas tinha 57,90% de seus domiclios considerados pobres, ou seja, com renda domiciliar per capita inferior linha da pobreza. Alm disso, o ndice de Gini do Estado era de 0,608, o que sinalizava uma alta concentrao de renda na regio. No entanto, pode-se verificar que, a partir de 2004, esses indicadores vm gradativamente melhorando mostrando uma reduo da pobreza no Estado e uma evoluo na distribuio de renda. Tal fato pode ser explicado pela ampliao dos programas assistencialistas (principalmente o Bolsa Famlia - PBF), direcionados a regio nordeste, os quais impactam diretamente nos estados mais pobres da Federao. A tabela 04, a seguir, mostra alguns dados do PBF para o Estado de Alagoas.
Tabela 04: Valor total dos benefcios e nmero de famlias beneficiadas pelo Programa Bolsa Famlia em Alagoas Dezembro de 2006-2008 2006 2007 2008 Valor total dos benefcios 21.802.146 27.060.362 30.351.994 Nmero de famlias beneficiadas 338.730 349.527 345.516 Fonte: IPEADATA
Os valores repassados ao Estado crescem significativamente entre 2006 e 2008, no entanto, a primeira vista, sem uma anlise mais ampla, no parecem ser muito significativos. Mas qual a real dimenso do PBF em Alagoas? Em clculos simples tem- se que: i) o padro mdio de uma famlia de 4 pessoas por residncia, assim, em 2008, 1.380.064 pessoas so diretamente beneficiadas pelo programa, ou seja, aproximadamente, 44% da populao alagoana; ii) tomando o valor de dezembro como uma mdia dos meses anteriores, se tem uma injeo anual de R$ 364.223.926 na economia alagoana. Como as famlias beneficiadas pelo PBF so as mais pobres do Estado, a renda adicional (ou nica) que o PBF fornece, dinamiza os bairros e municpios menos desenvolvidos, onde essas famlias se encontram, visto que essa parcela da populao vai ampliar seu ritmo de consumo, passando a aumentar a quantidade de bens essenciais para sua sobrevivncia. O grfico 02, a seguir, mostra a evoluo das vendas no comrcio varejista alagoano e brasileiro.
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Grfico 02: Evoluo do ndice de volume de vendas no comrcio varejista Brasil e Alagoas, Dezembro de 2001 a Dezembro de 2009.
Fonte: IBGE
No perodo entre 2001 e 2003, Alagoas apresentava ndices muito parecidos com os nveis brasileiros. Poderia dizer que o Estado se mantinha na mdia de volume de vendas em relao aos outros Estados da Federao. Entretanto, a partir de 2004, quando os programas como o Bolsa Famlia ganham maior peso no oramento do governo federal e os repasses de recursos so ampliados, pode-se verificar um crescente e contnuo aumento do volume de vendas no comrcio varejista alagoano. Alagoas, no perodo analisado, em relao ao comrcio varejista, foi o Estado brasileiro que mais aumentou seu volume de vendas no comrcio. Esta ampliao de recursos disponveis na economia do Estado poderia nos induzir a uma concluso simples, onde o aquecimento da economia deveria provocar um aumento da produo industrial, por conseqncia das vendas, o que incentivaria o setor produtivo de bens do Estado, desta maneira, fazendo-o crescer em proporo similar ao do setor comercial. No entanto, no isto que mostra o grfico 03 a seguir.
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Grfico 03: ndices de variao nas vendas da indstria alagoana com e sem o setor sucroalcooleiro e ndices de vendas nacional 3
Fonte: Federao das Indstrias do Estado de Alagoas Indicadores Industriais Fevereiro/2010 O ndice de vendas do setor industrial alagoano apresenta uma forte dependncia do setor sucroalcooleiro. Quando comparado as curvas da Indstria Geral e a do Setor Sucroalcooleiro, verifica-se o mesmo movimento oscilatrio em ambas, o que difere uma da outra a magnitude dos movimentos. A indstria geral sofre uma grande perda em suas vendas quando o setor sucroalcooleiro entra no seu perodo de entressafra, entre os meses de maro e agosto, e volta a crescer quando inicia o ciclo de moagem da cana, entre os meses de setembro e fevereiro 4 . Destarte, apesar da importncia econmica que possui o plo agroindustrial canavieiro para o Estado, este no ser afetado pela ampliao do comrcio local, j que grande parte de sua produo destinada ao mercado internacional e regional.
3 A Pesquisa de Indicadores Industriais da FIEA ainda est em sua fase inicial por tal motivo a srie de dados e o perodo disponvel para anlises dos mesmos ainda so pequenos. Mesmo assim, a srie representa um importante indicador de como se desenvolve o setor industrial alagoano hoje e poder, no futuro, ser um importante instrumento analtico da economia alagoana. 4 A economia alagoana, em toda sua histria, dependeu quase que exclusivamente da monocultura da cana-de-acar, este setor a principal locomotiva industrial da economia do Estado, representando, mais de 90% na balana comercial (CARVALHO, 2008). Ademais, o setor sucroalcooleiro responsvel, no perodo da safra, por, aproximadamente, 85% do emprego industrial alagoano (FIEA, 2010). Em suma, a indstria de Alagoas altamente dependente do setor sucroalcooleiro.
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Deste modo, a anlise mais interessante a ser feita sobre o setor industrial alagoano seria excluindo o setor industrial mais representativo da economia, assim, analisando como os demais setores se comportam na srie. Observando a curva da indstria geral sem o setor sucroalcooleiro, verifica-se que a curva se apresenta decrescente durante todo o perodo analisado. Ao contrrio do desempenho do setor industrial alagoano, a curva de vendas da indstria nacional vem oscilando entre movimentos de crescimento e de arrefecimento, mas apresenta uma ntida tendncia de desenvolvimento e ampliao das vendas. Logo, se a indstria local no cresce na mesma magnitude ou mesmo no cresce, como explicar a expanso do comrcio varejista local? Tal indagao encontra sua resposta no vazamento lquido dos recursos transferidos para os alagoanos. A populao alagoana utiliza os recursos provenientes do Programa Bolsa Famlia para comprar os produtos necessrios para sua sobrevivncia. Como a indstria local no consegue suprir esta demanda, os canais escoadores da produo supermercados, mercadinhos, mercearias, padarias, farmcias, etc. compram os produtos demandados pela populao em outros Estados brasileiros ou em outros pases. Assim sendo, os recursos transferidos para o Estado acabam sendo depositado em outro local, o que vai ampliar os meios de pagamentos disponveis nestas localidades, facilitando a concesso de emprstimos e crdito nas mesmas e fomentando a inovao e o empreendedorismo, gerando mais postos de trabalho e ampliando sua demanda interna.
3. ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE POLTICAS PBLICAS: TRANSFERNCIA DE RENDA E ECONOMIA SOLIDARIA
A experincia ocorrida em outubro de 2003 com o surgimento do programa Bolsa Famlia, tendo o intuito de unificar cinco 5 programas federais de transferncias de renda, concorrendo com a perspectiva de melhorar o gerenciamento e suas formas de implementao. Fato este s foi possvel, diante de um pblico-alvo em comum, ou seja, as famlias menos favorecidas. Alguns fatores so considerados determinantes para a realizao da agregao destes cinco programas em apenas um. Assim, para fins de melhor adequao dos recursos transferidos, os aspectos ressaltados pelo (IPEA 2009, p.569) foram: uma baixa comunicao entre os responsveis pelos programas; as agncias que executam os programas eram distintas e; por possurem fontes de financiamento prprio. Vale ressaltar que, o Programa Bolsa Famlia operado por meio de convnios, firmados entre a Unio e as prefeituras, onde estes respondem pela seleo dos contemplados e
5 Bolsa Alimentao e Bolsa Escola, (condicionados respectivamente, a sade e educao); Programa Nacional de Acesso Alimentao (PNAA) este recomendava que os recursos fossem gastos com alimentao exclusivamente; Auxlio-Gs e o Programa de Erradicao ao Trabalho Infantil (Peti), sendo inserido ao Bolsa Famlia apenas em 2005. 10
realizao do cadastramento em um sistema eletrnico, o qual gerenciado e monitorado pelo Governo Federal (AFONSO, 2007). Programas como o Bolsa Famlia possuem portas de sadas, sendo elas: i) entender o benefcio como um auxlio temporrio, deste modo, quando no mais precisar desligar-se e; ii) o Estado assumir essa responsabilidade, por meio, da poltica social ou atravs da criao de programas complementares, que no transfiram renda diretamente apenas, mas que proporcionem o acesso a: educao, sade, trabalho, entre outros, que sejam direcionados a este pblico. Retirando no s os contemplados da condio de pobreza, mas todos que esto prximos destas condies. Alguns dos programas complementares adotados ao caso brasileiro, de suporte ao Programa Bolsa Famlia so: i) Projeto de Promoo do Desenvolvimento Local e Economia Solidria; ii) Programa Nacional de Desenvolvimento da Agricultura Familiar; iii) Programas de Microcrditos do Banco do Nordeste. A definio de estratgias de ao de alguns destes programas de responsabilidade estadual, o que contribui para sua efetiva concretizao. Vale lembrar, a forte presena de programas estaduais, que juntamente com os programas de carter nacional, atuam muitas vezes no mesmo pblico-alvo. Os recursos oriundos das transferncias federais precisam ser encarados como potenciais dinamizadores da economia local, ou seja, devem ser considerados no apenas como propulsores do comrcio local, mas como estimuladores da economia local, assim mantendo estes recursos nas comunidades locais, por meio do desenvolvimento endgeno. Isso s ser possvel, quando as aes da Unio convergirem com as polticas estaduais de estmulos s atividades produtivas, vinculadas as expresses da economia solidria. Em outras palavras, deve agir de maneira sinrgica para assegurar que estes recursos, no sejam repatriados pelas multinacionais, que passaram a se apropriar destes recursos. No entanto, quando se abordam programas sociais e econmicos, no que concerne a sinergia de objetivos dos mesmos, cabem dar relevncia aos programas federais. No entanto, atravs dos programas estaduais, que se pode assegurar o fator multiplicador dessa transferncia direta de renda. A importncia institucional dos municpios, que corroboram com as polticas sociais, as quais desde muito sofreram seu questionamento, vis a vis, o legado histrico da formao do poderio local no Pas, onde as relaes estavam centradas pelo grande latifndio e o coronelismo. Depois da constituio de 1988, os movimentos sociais passam a exercem um papel mais ativo nos processos decisrios, estimulando uma descentralizao governamental de aes, como reflexo o Programa Bolsa Famlia. Destarte, assumem uma importncia poltica os municpios no que concerne a administrao pblica diante de suas atribuies. Este fato reduz, ou mesmo dispensa a participao do intermedirio entre a Unio e os municpios, ou seja, os Estados (AFONSO, 2007). 11
Para que os programas atuem de forma sinrgica e alcance sua eficcia e eficincia nos territrios de atuao, se faz necessrio o aperfeioamento das dinmicas e dos processos de aprendizagem organizacional 6 , neste caso com enfoque no setor pblico. A agregao de conhecimento s foi possvel, a partir das modificaes ocorridas na economia mundial, que induziram as empresas, a se adaptarem, por meio, da aprendizagem, estas mudanas compem o novo paradigma da economia do aprendizado. Este ramo da economia assume como principal a aprendizagem, em particular o conhecimento tcito, como ativo principal na busca por vantagens na dinmica organizacional. O impacto desse novo paradigma gerou na atividade produtiva, uma mudana na diviso dos setores, assim sendo, o setor de servios assumiu propores significativas nas rendas nacionais dos pases desenvolvidos. Para tanto, Vargas (2006) acredita que alguns questionamentos sobre a capacidade de gerar inovao de maneira endgena ou que advenha do setor industrial, precisam ser respondidos. Outros aspectos concorrem para o fortalecimento deste embeiamento, como a economia solidria, um jeito diferente de produzir, vender, comprar e trocar o que preciso para viver. Sem explorar os outros, sem querer levar vantagem, sem destruir o ambiente. Cooperando, fortalecendo o grupo, cada um pensando no bem de todos e no prprio bem. (MTE, 2010) Nesse sentindo, salvaguardar que o direito s formas de organizao econmica baseada no trabalho associado, na propriedade coletiva, na cooperao e na autogesto, sejam apropriadas pelas iniciativas locais, assim, podendo ser referendadas no momento da implementao dos programas de carter nacional. Os desdobramentos possveis ocorridos nos circuitos onde se entendem a essencialidade desse lao reafirmam a Economia Solidria como estratgia e poltica de desenvolvimento local. Onde geram externalidades positivas proporcionadas do casamento entre, os programas federais e estaduais geram circuitos locais de estmulo a atividades produtivas e de cunho social. Visto que, o estmulo da prtica do consumo consciente, do cooperativismo, associativismo e autogesto, possam florescer nas comunidades mais carentes, quais, so os maiores beneficirios pelo Programa Bolsa Famlia. 4. POLTICAS DE AJUDA ECONMICA AO ESTADO DE ALAGOAS 4.1 POLTICAS FEDERAIS
O cenrio econmico fragilizado do estado de Alagoas, conforme visto no segundo tpico deste trabalho, desperta e demanda ateno especial das autoridades de polticas pblicas do pas.
6 Segundo Argyris (1982) o processo de detectar e corrigir erros. 12
Segundo dados do Portal da Transparncia, as transferncias de recursos para as unidades federativas obedecem a uma classificao por rea, a saber: encargos especiais, sade, gesto ambiental, educao, assistncia social, comrcio e servios, agricultura, segurana pblica, indstria, trabalho, direitos da cidadania, energia, cincia e tecnologia, organizao agrria, administrao, cultura, desporto e lazer, urbanismo, saneamento e habitao. Entre os anos de 2007 e 2009, Alagoas recebeu transferncia em todas as reas citadas, mas, a transferncia de Encargos Especiais merece destaque, por ser responsvel por mais de 80% do montante transferido (Grfico 04, a seguir, e Tabela 05, em anexo).
Grfico 04: Transferncias de recursos por reas principais para o estado de Alagoas
Fonte: Elaborao prpria com base no Portal da Transparncia, 2010.
Do volume de transferncia de encargos sociais, mais de 80% referente ao Fundo de Participao Estadual (FPE), e uma maior participao percebida ao longo do tempo em relao ao FUNDEB.
Grfico 05: Composio do volume de transferncia dos Encargos Sociais para o estado de Alagoas
Fonte: Elaborao prpria com base no Portal da Transparncia, 2010.
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Com relao as transferncia para a sade, o TETO MAC 7 responsvel por quase 80% do volume, seguido pelos Excepcionais, conforme expressa o grfico 06.
Grfico 06: Composio do volume de transferncia de Sade para o estado de Alagoas
Fonte: Elaborao prpria com base no Portal da Transparncia, 2010.
O que se pode constatar desse volume e natureza de transferncias que elas se do diretamente ao Governo do estado a fim de geri-los em suas respectivas reas quanto a investimentos e despesas correntes. Paralelamente a esse fluxo, e no menos importante, ocorre a canalizao de outros recursos para Alagoas, porm, de forma descentralizada, indo para rgos de gesto dos recursos ou diretamente para a populao. Essa ltima modalidade de recursos que tem recebido ateno de analistas de desenvolvimento no estado quanto ao seu impacto econmico e social. Para uma melhor anlise de classificao, definimos os recursos destinados diretamente ao Governo como transferncias governamentais 8 e os destinados a populao como transferncias populacionais 9 . De acordo com o objetivo de cada transferncia populacional, podemos classific-las em trs blocos principais, a saber: a) Programas sociais, b) Programas Econmicos e, c) Programas Estruturantes. Como Programas entendemos como um conjunto de medidas emergenciais de curto ou longo prazo, visando o crescimento e/ou desenvolvimento de uma determinada varivel, geralmente de conduo da esfera pblica. Por Programas Sociais definimos um conjunto de medidas emergenciais com foco num tipo especial de sociedade e/ou para uma faixa social especfica. Como exemplo de Programas Federais com esse corte analtico em Alagoas, temos o Programa Territrios da Cidadania 10 , Benefcios Assistenciais 11 e a maioria dos Programas
7 Recursos destinados para atender programas de mdia e alta complexidade hospitalar. 8 Mais precisamente, recebe essa definio por ter como gestor o Estado. 9 Em contraposio a primeira definio e seguindo sua lgica, recebe esse nome por ter como gestor a prpria populao. 10 Com foco em comunidades rurais, especificamente, quilombolas, indgenas e assentados, sob coordenao do Mistrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). 14
educacionais voltados para faixa etria especfica como, por exemplo, o Programa Brasil Alfabetizado, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) etc.. Como Programas Econmicos consideramos como um conjunto de medidas emergenciais com foco na gerao de renda, seja via transferncia direta de renda ou via estmulo de produo, sem distino de tipo ou faixa da sociedade. Nessa linha, incorporam-se os principais programas federais voltados para o estado como a Agricultura Familiar e o Bolsa Famlia. J os Programas Estruturantes so os de carter tcnico, estrutural e promocional de forma a facilitar o acesso ao mercado de trabalho, ao desenvolvimento da produo e melhoria de vida. Nesse sentido, seguem os Programas ATER, Mercado de Trabalho, Crdito e Micro, Tarifa Social de Energia Eltrica etc. No entanto, o Programa Bolsa Famlia reconhecido pelos policy makers como o principal Programa de gerao de renda e a partir dele so estudados complementos com outros programas federais. Assim, famlias que recebem o Bolsa Famlia, com perfil social especial pode participar do Programa Territrios da Cidadania, bem como, as com atraso educacional participam do Brasil Alfabetizado, e assim por diante, configurando uma teia de relaes mostrada na Figura 02, a seguir, e na Figura 06, em Anexo.
Figura 02: Interligaes entre os Programas Federais
Fonte: Elaborao prpria, 2010.
11 Mais especificamente os Benefcios de Prestao Continuada (BPC) com a transferncia mensal de um salrio mnimo ao idoso com idade de 65 anos ou mais e a pessoas com deficincia sem restrio de idade. Programas Complementares 15
4.2 POLTICAS ESTADUAIS
Alagoas no tem um histrico de implantao de polticas pblicas de fomento de renda e/ou de produo devido a sua condio de dependncia fiscal desde o reconhecido Acordo dos Usineiros 12 . Dos poucos programas que se conhece como Plo Nordeste, Programa de Apoio ao Pequeno Produtor e Desenvolvimento Local Integrado e Sustentado (DLIS), quando no eram de mbito federal e com apoio estadual como no caso do primeiro eram de mbito estadual e uma caracterstica forte na agropecuria. No entanto, esses programas foram findados um a um no tempo at o fim do DLIS em 1999. Segundo Lustosa et. al. (2010a) essas polticas de foco territorial foram embrionrias da poltica de adensamento de cadeias produtivas 13 , abrangendo 71 dos 102 municpios alagoanos. S em 2001 comeou a se questionar a importncia de insero de Alagoas no Programa de Arranjos Produtivos Locais do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) e a iniciar potenciais estudos locais de aptides produtivas. Vrios estudos e tentativas de enquadramento das habilidades produtivas do estado no Programa Federal foram feitos at que, por meio dos programas de foco territorial j existentes e citados anteriormente mas, em menor potencialidade e consultoria contratada em 2003, sob coordenao do Prof. Paulo Roberto Haddad, o Programa de Arranjos Produtivos Locais (PAPL) foi institudo em 2004. Atualmente, o principal programa em execuo no estado o PAPL, sob a coordenao da Secretaria de Planejamento de Alagoas (SEPLAN-AL) e do Servio de Apoio s Micros e Pequenas Empresas (SEBRAE-AL) desde 2004. Haddad apud Lustosa et. al. (2010a) identificou 27 potenciais arranjos no estado, mas, apenas 10 foram apoiados poca 14 por motivos de limitao oramentria estadual. No percurso at 2009, mais especificamente em 2008, um arranjo foi desestimulado (o de Cultura) e mais cinco passaram a serem apoiados, formando os 14 arranjos atualmente amparados, conforme demonstrado na Figura 03.
12 Para uma discusso pormenorizada do assunto ver Lira (1997). 13 Aquicultura, Laticnios, Ovinocaprinocultura, Milho, Algodo e Apicultura. 14 Apicultura, Ovinocaprinocultura, Laticnios, Piscicultura, Mandioca, Mveis, Turismo Lagoas, Turismo Costa dos Corais, Tecnologia da Informao e Cultura. 16
Figura 03: Arranjos Produtivos Locais apoiados em 2009
Fonte: Elaborao prpria com base em Lustosa et. al., 2010a.
Sua gesto descentralizada atravs do que Lustosa et. al. (2010a) define como Rodada de Negociaes onde os parceiros do Programa, entre bancos, produtores e instituies pblicas e privadas, comparecem a reunio e define suas obrigaes a cumprir em determinado tempo at a prxima reunio. Os setores econmicos do Programa no so delineados propositalmente, eles so definidos de acordo com as potencialidades de produo do estado, mais especificamente, do local onde o arranjo ser apoiado. Percebe-se, no entanto, uma concentrao das atividades no setor agropecurio 8 arranjos seguido do setor de servios 4 arranjos e apenas de dois arranjos no setor industrial (mveis e laticnios). Dessa forma, fica tentadoramente clara e verdadeira a hiptese de sobreposio dos Programas Econmicos e Sociais federais com o Programa estadual no que se refere ao tipo de produo, ou seja, a produo agrcola apoiada pelo Governo Federal via Programas como Agricultura Familiar e/ou Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) pode estar numa regio e contar com os mesmo produtores do arranjo de Horticultura, Fruticultura da Pinha e/ou Laranja. Pela comparao do foco analtico dos Programas pode se chegar a mesma concluso. Isso significa que os atores e/ou espao amostral do arranjo de Horticultura ou de Fruticultura da Pinha no ser igual, mas, pode estar contido no espao do Programa Agricultura Familiar, pois, o PAPL teoricamente limitado no espao em decorrncia da aptido locacional, enquanto que os programas federais, no definem fronteiras produtivas. Seguindo essa linha de raciocnio, leva-se a supor um encadeamento e sobreposio dos Programas. Como os Programas Estruturantes no definem rea geogrfica, produtiva e/ou social, fornecem capacitao e servios para a complementaridade da execuo das demais polticas. Os Programas Econmicos no 17
tem definio geogrfica nem social, mas, tem definio produtiva que pode ou no dispersar por todo o estado, sem definio de cultura plantada. Os Programas Sociais, por sua vez, localizam-se na mesma regio que os anteriores, por serem sociedades de produo agrcola e pecuria, exceto quanto se trata de programas de limitao etria; j o PAPL na sua maioria, se sobrepe aos demais, por ter caracterstica produtiva semelhante, mas, por ser mais criterioso na delimitao da rea produtiva, bem menor que os demais. Essa lgica enfatizada na Figura 04.
Figura 04: Sobreposio dos Programas Federais e Estadual em Alagoas
Fonte: Elaborao prpria, 2010.
Essa sobreposio socialmente injusta no sentido de super-beneficiar alguns em detrimentos dos demais, por se concentrar mais numas regies e menos e talvez no contemple em outras. Dessa maneira, o que deve ser feito de forma mais atenciosa o estudo e mapeamento dos vcuos assistenciais no estado, permitindo identificar onde h concentrao de assistncia governamental e quais so elas, contrapondo s localidades onde no h nenhuma assistncia. De acordo com estudos de Lustosa et. al. (2010b), um dos principais gargalos do PAPL a frgil estruturao financeira disponvel aos atores envolvidos na produo, a estruturao beneficiria da produo para melhoramento da mesma, e, a estruturao comercial, no sentido de organizao do escoamento da produo e da definio de mercados potenciais. Para minimizar esses problemas sugerido um link entre os Programas Estruturantes com o PAPL de forma a beneficiar os grandes investimentos e oferecer facilidades de servios como crdito em menor montante e em maior facilidade para os produtores. Uma possibilidade j existente no estado e j em processo de anlise a parceria entre a Agncia de Fomento de Alagoas (AFAL) e o PAPL. Tal parceria, por meio da concesso de crdito ao setor produtivo, poder alavancar a produo de bens e servios existentes nos APLs alagoanos, reduzindo a dependncia local de produtos 18
fabricados em outros lugares, bem como gerar emprego e renda dentro do prprio Estado.
5. TESTES DE HIPTESES
5.1 A HIPTESE TESTADA
O grande questionamento no que tange essa poltica assistencialista do Governo Federal para com os estados em situaes menos favorecidas de desenvolvimento a de que em qual momento, e se existir um momento, para que as unidades federativas beneficiadas possam deixar de ser dependentes dessas transferncias e possam gerar, sozinhas, suas respectivas riquezas. A hiptese aqui testada , portanto, a de que com a entrada de recursos populacionais, via Programas Econmicos, Sociais e Estruturantes, haja um estmulo e diversificao da produo do estado e assim, seja observado uma mudana no crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) estadual. As opes contrapostas so:
No rejeitado H 0 podemos dizer que o volume de renda transferido para Alagoas, ou o investimento em Programas Estruturantes, no esto chegando a seu objetivo comum de gerao de renda no sentido produtivo, mas sim, no sentido monetrio. Isso gera um vis na formao interna do PIB, o qual passa a ser puxado pelo aumento no setor de servios, mais especificamente, no comrcio, em detrimento da agricultura e/ou indstria. Isso ocorre em decorrncia do aumento do poder de compra da populao e no do aumento do poder de produo da populao. A hiptese contrria aceita ao no se rejeitar a hiptese alternativa H 1 .
5.2 FONTE DE DADOS E METODOLOGIA
Constatado o grande volume de transferncia de recursos governamentais e populacionais para Alagoas e a importncia do Programa Bolsa Famlia na conduo de poltica econmica do Governo Federal, usamos o teste de quebra estrutural de Chow para analisar se e em qual ponto do tempo essa transferncia ocasionou uma mudana na renda do estado de Alagoas. O teste uma alternativa estimao de regresso com utilizao de variveis dummy (Gujarati, 2006; Soares e Castelar, 2003). A regresso atravs de variveis qualitativas obedece a uma quebra estrutural num determinado ponto, a partir do qual se deixa ou se passa a ter a ocorrncia de uma caracterstica especfica. Uma vantagem do teste de Chow em relao ao mtodo de estimao qualitativo j relatado a de que se pode obter diversos pontos de quebra estrutural no decorrer do tempo, ou seja, se pode observar se houve mudana na conduo de determinada varivel em vrios pontos da srie temporal (Soares e Castelar, 2003). 19
Esses vrios pontos, por sua vez, nos servem de proxy para a medida de impacto de variveis independentes e/ou exclusas do modelo sobre a varivel dependente estudada. Para a realizao do teste, optou-se pelo modelo de crescimento , no qual o PIB de Alagoas medido em mil reais, a preos constantes de 2000, obtido atravs do deflator implcito do PIB nacional para o perodo de 1994 a 2007, com base nos dados do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). J a varivel explicativa tempo, medida em unidades. A partir desse modelo verificado a existncia de problemas clssicos de estimao como heterocedasticidade e autocorrelao serial 15 para ento, realizar o teste de Chow. Estatisticamente, o teste de quebra estrutural (teste de Chow) analisado atravs da comparao dos valores crtico e calculado da estatstica de F de Fischer (GUJARATI, 2006), adaptado para tal anlise. Nessa comparao, como nos demais testes de hipteses, se o valor calculado (estimado) da estatstica de teste exceder seu valor crtico, ento no rejeita a hiptese alternativa de influncia produtiva das transferncias populacionais, aceitando a tese de gerao de poder produtivo no estado; caso contrrio, no rejeita a hiptese nula de no influncia produtiva das transferncias, assimilando assim, a idia de formao de poder de compra. Todos os clculos de estimao e obteno de testes so realizados atravs do pacote economtrico Eviews em sua verso 5.0 16 .
5.3 RESULTADOS
O modelo semi-log estimado tem os seguintes resultados:
O modelo estimado afirma, com probabilidade de erro de 0%, que o PIB de Alagoas cresceu em mdia 3,34% anualmente de 1994 a 2007, sendo esse modelo responsvel por explicar 83,67% da varivel dependente. Para a verificao da existncia dos problemas clssicos de heterocedasticidade e autocorrelao serial foram gerados no Eviews, respectivamente, os testes de White e de Breusch-Godfrey, na barra de ferramenta da sada de estimao. O teste de White foi verificado para uma relao linear e quadrtica da varivel dependente para com a independente, se mostrando estatisticamente insignificante, ou
15 Ver Gujarati (2006). 16 Para utilizao do programa ver Soares e Castelar (2003). 20
seja, o modelo homocedstico. J o teste de Breusch-Godfrey foi estimado para dois anos de defasagem e tambm se mostrou estatisticamente insignificantes, levando-nos a concluir pela ausncia de correlao serial. Assim sendo, e prosseguindo com a obteno de testes, geramos um teste estrutural para cara ano, a partir de 2000, para identificarmos em quais anos houve mudana abrupta no crescimento do PIB de Alagoas. Dessa anlise temporal do teste de Chow resulta o grfico 07 a qual mostra que, considerando um nvel de significncia de 5%, representado pela linha horizontal preta, as principais mudanas no crescimento do PIB do estado de Alagoas ocorreram nos anos de 2001, 2002 e 2003, justamente o perodo de preparao e transio eleitoral.
Grfico 07: Evoluo do teste de Chow e suas probabilidade para o PIB de Alagoas
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do IPEA, 2010.
A Figura 07 apresenta os valores das estatsticas geradas pelo Eviews F e Log likelihood ratio - e seus respectivos valores-p P(F) e P(Log). Ela tambm mostra que h uma diferena entre as duas estatsticas, sendo a estatstica F de carter mais conservador do que a Log Likelihood ratio. Dessa maneira, de maior segurana proceder a anlise com base na estatstica F. O fato de no ser estatisticamente visvel uma mudana significante no PIB do estado a partir de 2004, j no Governo Lula e j condensados os diversos Programas Federais no denominado Bolsa Famlia, nos leva a no rejeitar a hiptese nula, ou seja, est se gerando um contingente de maior poder de compra e no uma maior parcela e volume de produo. Isso pode ser confirmado pelo grfico 08 na qual fica de clara a visualizao que o PIB est sendo estimulado pelo aumento no setor de servios, ficando quase constantes os demais setores.
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Grfico 08: PIB de Alagoas segundo sua composio entre 2000 a 2007
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do IPEA. Observao: os dados do setor de servios foram obtidos matematicamente por subtrao dos PIB setoriais indstria e agricultura do PIB estadual total.
Paralelamente, podemos concluir que os esforos do PAPL tambm no esto sendo observados nas estatsticas do PIB do estado, principalmente, por no se ver alterao na produo agrcola, principal setor do Programa.
6. CONCLUSES
O impacto da transferncia de recursos na economia do estado de Alagoas fica evidente pelo aumento da participao do setor de servios, por meio do aumento do poder de compra da populao, sintetizados na crescente evoluo das vendas varejistas do comrcio alagoano. Porm, se no se estimula um melhoramento e/ou expanso no aprendizado produtivo local e nesse foco, o PAPL de crucial importncia , a populao alagoana no conseguir, nem no curto nem no longo prazo, desenvolver sua atividade produtiva, e ficar cada vez mais ligada s polticas federais. O que falta o aprimoramento dos instrumentos e canais de circulao desses recursos, o que poderia ser alcanado ou pelo menos, aproximado pela intensificao da parceria federal-estadual-agentes locais (cooperativas) para a anlise e investimento dessas aes. O Governo Federal est apenas dando o peixe, e no, ensinando a pescar, o que gera dependncia. Por outro lado, as expresses de economia solidria e o PAPL carecem de grandes investimentos que poderiam ser realizados pelas aes federais. Assim, dessa parceira, no longo prazo resultaria o que destacado na Figura 05.
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Figura 05: Resultado da interao das polticas federais e estaduais com a iniciativa privada em Alagoas no longo prazo
Fonte: Elaborao prpria, 2010.
Em suma, deve-se, sim, fornecer uma renda bsica para a populao, no entanto esta apenas uma condio necessria, mas no suficiente para garantir o desenvolvimento local. neste contexto que se v a necessidade de uma interao entre os programas assistencialistas federais e os programas de desenvolvimento estaduais, no caso alagoano, um link entre o PBF (principal programa assistencialista federal par ao Estado) e a poltica de APLs (principal programa de desenvolvimento estadual).
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