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PATRCIA ADRIANI HOCH, LUCAS MARTINS RIGUI, ROSANE LEAL DA SILVA
REDESG / Revista Direitos Emergentes na Sociedade Global www.ufsm.br/redesg v. 1, n. 2, jul.dez/2012 REVISTA DO PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA MARIA www.ufsm.br/ppgd Pgina 257-286
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CHALLENGES TO IMPLEMENTATION OF ACTIVE TRANSPARENCY IN INTERNET, IN THE LIGHT OF THE LAW OF PUBLIC ACCESS TO INFORMATION: analysis of the portals of the Federal Regional Courts
PATRCIA ADRIANI HOCH Acadmica do Curso de Direito da Universidade Federal de Santa Maria (UFSM). Integrante do Ncleo de Direito Informacional (NUDI).
LUCAS MARTINS RIGUI Graduado em Direito pela Universidade Federal de Santa Maria (UFSM). Integrante do Ncleo de Direito Informacional (NUDI).
ROSANE LEAL DA SILVA Doutora em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Professora Adjunta do Curso de Direito da Universidade Federal de Santa Maria (UFSM). Coordenadora do Ncleo de Direito Informacional (NUDI).
RESUMO
A Lei n 12.557 regulamentou o direito fundamental informao, estabelecendo como regra a transparncia pblica. Por meio do mtodo de abordagem dedutivo, partiu-se do direito ao acesso informao e do dever de transparncia ativa pelo Poder Pblico, com destaque para o uso das Tecnologias da Informao e Comunicao, especialmente a Internet, salientando-se as inovaes legais. A pesquisa bibliogrfica e documental complementada pelo emprego do mtodo de procedimento monogrfico ou de estudo de casos, a partir do qual foram eleitos e observados, de maneira sistemtica e no-participativa, os portais dos Tribunais Regionais Federais, a fim de se verificar quais so os desafios concretizao da transparncia ativa. Constatou-se que h deficincias no cumprimento da Lei n 12.557/11 e que o desenvolvimento da cultura de acesso, pautada pela uniformizao, usabilidade e interoperabilidade da informao so desafios que devem ser superados.
Palavras-chave: Sociedade informacional. Internet. Lei de Acesso Informao Pblica. Direitos fundamentais. ABSTRACT
The Law N. 12.557 regulates the fundamental right to information, establishing, as a rule, the public transparency. Through the method of deductive approach, we started with the right to access to information and active transparency duty by the Government, especially the use of Information Technology and Communication, mainly the Internet, highlighting the legal innovations. The bibliographic and documentary research is complemented using the monographic procedure method or study of cases, from which were elected and observed systematically and non-participatory, the portals of the federal courts, in order to ascertain which are the challenges to achieving active transparency. It was found that there are deficiencies in the fulfillment of Law No. 12.557/11 and that the development of a access culture, guided by standardization, interoperability and usability of information are challenges that must be overcome.
Keywords: Informational society. Internet. Law of Access to Public Information. Fundamental rights.
ISSN 2316-3054
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PATRCIA ADRIANI HOCH, LUCAS MARTINS RIGUI, ROSANE LEAL DA SILVA
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SUMRIO
INTRODUO; 1 O DEVER DE TRANSPARNCIA ATIVA DO ESTADO: a importncia das Tecnologias de Informao e Comunicao para a aplicao da Lei de Acesso a Informao; 2 DESAFIOS EFETIVAO DA TRANSPARNCIA ATIVA, NOS TERMOS DA LEI N 12.527/11: uma anlise dos portais dos Tribunais Regionais Federais; CONCLUSO; REFERNCIAS.
INTRODUO
O direito fundamental ao acesso informao foi previsto no artigo 5, XXXIII da Constituio Federal de 1988. Aps uma evoluo histrica, a partir da qual os Estados no s perderam o monoplio das informaes que chegam aos cidados, como passaram a ser demandados para promover a transparncia, tanto ativa, como passiva, foi promulgada no Brasil a Lei de Acesso Informao, n 12.557, em 18 de novembro de 2011, a fim de regulamentar a previso constitucional. Com o advento dessa legislao, foi instaurada no cenrio brasileiro uma mudana de paradigma, tendo em vista que o desenvolvimento da cultura de acesso, ancorada na publicidade e na transparncia, constitui-se como regra, e o sigilo, como exceo. Nesse contexto, a utilizao das Tecnologias de Informao e de Comunicao (TICs), com destaque para a Internet, representa uma alternativa eficaz na comunicao e interao com a sociedade, de forma que, um efetivo acesso informao representar um importante marco para o controle social e participao cidad. Para tanto, necessrio que a Lei de Acesso Informao, que prev a mxima divulgao de dados por todos os rgos e esferas do Poder Pblico, seja aplicada na sua integralidade. Nesse contexto, o presente estudo, produzido como resultado parcial do Projeto de Pesquisa intitulado O uso das tecnologias da informao e comunicao pelo Poder Judicirio brasileiro: os sites e portais como instrumentos para implementar a Lei n 12.527/11, que visa abordar quais so os desafios para que a transparncia ativa seja efetivamente implementada no Brasil. Com essa finalidade, empregou-se o mtodo de procedimento monogrfico, a partir do qual foram selecionados os sites e portais dos Tribunais Regionais Federais que integram o Poder Judicirio, considerados mais relevantes para os limites deste trabalho. Uma vez feita a seleo, empregou-se a tcnica de observao direta, sistemtica e no-participativa, com o objetivo de ISSN 2316-3054
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1 O DEVER DE TRANSPARNCIA ATIVA DO ESTADO: a importncia das Tecnologias de Informao e Comunicao para a aplicao da Lei de Acesso Informao Pblica
A informao o pilar das relaes sociais, sendo conceituada por Maria Eduarda Gonalves 1 como:
[...] um estado de conscincia sobre factos ou dados; o que quer dizer que pressupe um esforo (de carcter intelectual, antes de mais) que permita passar da informao imanente (dos factos ou dados brutos) sua percepo e entendimento, o que implica, normalmente, a sua recolha, tratamento e organizao.
A Autora destaca que devido ao desenvolvimento do computador, que permite o armazenamento de uma gama de dados e registros, a informao passou a ter um papel central nas atividades humanas e sociais. A partir disso, salienta que na sociedade da informao, marcada pelo uso das novas tecnologias, possvel organizar e apresentar sob formatos diversos uma maior quantidade e diversidade de dados e/ou conhecimentos 2 . O conhecimento e conscincia sobre fatos e dados tratado pela Autora, perpassa a necessidade de que haja acesso informao, o qual foi elencado como fundamental na
1 GONALVES, Maria Eduarda. Direito da Informao: novos direitos e formas de regulao na Sociedade da Informao. Almedina: Coimbra, 2003, p. 17. 2 Ibidem, p. 18. ISSN 2316-3054
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3 Art. 5, inciso XXXIII: Todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia: Senado Federal, 1988. Disponvel em: < <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 08 nov. 2012. 4 INTERNACIONAL CONFERENCE ON THE RIGHT PUBLIC INFORMATION. February, 27-29, 2008. Declarao de Atlanta e plano de ao para o avano do direito de acesso informao. Disponvel em: <http://www.cartercenter.org/resources/pdfs/peace/americas/atlanta_declaration_unofficial_portugues e.pdf>. Acesso em 08 nov. 2012. 5 O princpio de mxima divulgao estabelece a premissa de que toda a informao mantida por organismos pblicos deve estar sujeita divulgao e de que tal suposio s dever ser superada em circunstncias muito limitadas. Acesso informao e controle social das polticas pblicas; coordenado por Guilherme Canela e Solano Nacimento. Braslia, DF: ANDI, ARTIGO 19, 2009, p.21. 6 Artigo 37 - A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia [...]. 3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente: II o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo. Brasil, op. cit. 7 Artigo 216 [...] 2 Cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da documentao governamental e as providncias para franquear sua consulta a quantos dela necessitem. Brasil, op. cit. ISSN 2316-3054
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8 BRASIL. Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do 3o do art. 37 e no 2o do art. 216 da Constituio Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso em 08 nov. 2012. 9 Ibidem. 10 MIRAGEM, Bruno. A Nova Administrao Pblica e o Direito Administrativo. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011, p. 325. 11 BRASIL. Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do 3o do art. 37 e no 2o do art. 216 da Constituio Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso em 08 nov. 2012. ISSN 2316-3054
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A noo de publicidade da ao administrativa, neste aspecto, resulta em um dever de transparncia na exata medica em que estabelece como paradigma da ao administrativa sua exposio ao conhecimento pblico, para acesso de
12 Ibidem. 13 Acesso informao e controle social das polticas pblicas; coordenado por Guilherme Canela e Solano Nacimento. Braslia, DF: ANDI, ARTIGO 19, 2009, p.22. 14 ARTIGO 19. O direito do pblico a estar informado. Princpios sobre a legislao de liberdade de informao. Artigo 19: Londres, 1999. O Disponvel em: <http://www.article19.org/data/files/pdfs/standards/public-right-to-know-portuguese.pdf>. Acesso em 09 nov. 2012. 15 MIRAGEM, Bruno. A Nova Administrao Pblica e o Direito Administrativo. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011, p. 308/309. ISSN 2316-3054
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Segundo o Autor, na Administrao Pblica o dever de transparncia ocorre no somente por meio da promoo e divulgao de informaes pblicas, assim tambm como dever de absteno que lhe lgica e imediatamente correlato, de no se comportar de modo a impedir ou dificultar o acesso de qualquer cidado a informaes pblicas. Nesse aspecto, conforme afirmado por Patrcia Peck Pinheiro 17 , dependendo do sujeito de direito, o direito informao abrange trs categorias, quais sejam o 1) direito de informar, que um direito ativo; 2) direito de ser informado, que um direito passivo; 3) o direito de no receber informao, que um direito ativo e passivo. A transparncia, por sua vez, se divide em ativa, a qual consiste na divulgao espontnea de informaes, e passiva, por meio da qual o Poder Pblico provocado mediante requerimento do interessado, conforme explica Paula Lgia Martins 18 :
O direito de acesso informao impe duas obrigaes sobre os governos. Primeiro, existe a obrigao de publicar e disseminar informaes essenciais sobre o que os diferentes rgos pblicos esto fazendo. Segundo, os governos tm a obrigao de receber do pblico pedidos de informao e respond-los, disponibilizando os dados solicitados e permitindo que o pblico tenha acesso aos documentos originais indicados ou receba cpias dos mesmos.
Partindo do pressuposto de que os rgos pblicos no detm informaes eles prprios, mas atuam como guardies do bem pblico 19 , ao estabelecer a divulgao espontnea de informaes de interesse geral ou coletivo, a segunda diretriz, trazida pelo artigo 3, trata da transparncia ativa do Estado, objeto do presente estudo, visto que:
Como contraponto ao segredo, a noo de publicidade passa pela perspectiva de se garantir um Estado transparente, cujas aes e motivaes estariam expostas vigilncia dos cidados, expostas aos olhos do pblico. Algo distinto do Estado
16 Ibidem. 17 PINHEIRO, Patrcia Peck. Direito Digital. 4 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 83. 18 MARTINS, Paula Lgia. Acesso informao: Um direito fundamental e instrumental. Acervo: Rio de Janeiro, 2011, p. 2. 19 MENDEL, Toby. Liberdade de informao: um estudo de direito comparado. 2.ed. Brasilia: UNESCO, 2009, p. 4. ISSN 2316-3054
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A credibilidade das instituies pblicas pautada na transparncia da gesto, aliada a outros instrumentos que reforcem o direito e a possibilidade real de fiscalizao da mquina pblica, tendo em vista que governos fechados excluem a sociedade do cenrio poltico 21 . Nesse contexto, no Estado Democrtico Brasileiro, merece nfase a adoo de uma postura proativa, baseada no governo aberto, o qual segundo a organizao no-governamental ARTIGO 19, consiste em informar o pblico sobre os seus direitos e promover uma cultura de abertura no seio do governo, so aspectos essenciais para que a finalidade da legislao sobre a liberdade de informao seja alcanada 22 . Anteriormente publicao da norma ora em anlise, em 2011, o Brasil, primando pela Transparncia ativa, assinou junto comunidade internacional a Declarao de Governo Aberto 23 , a qual visa, primordialmente, tornar os governos mais transparentes, receptivos, responsveis e eficientes, objetivando promover a transparncia, lutar contra a corrupo, dar poder aos cidados e dominar o poder das novas tecnologias para tornar o governo mais efetivo e responsvel. Alm disso, o mencionado Documento pretende aumentar a disponibilidade de informaes relacionadas s atividades governamentais, firmando o compromisso de intensificar os esforos de coletar e publicar sistematicamente dados sobre os gastos e o desempenho governamentais relativos a servios e atividades essenciais, bem como de fornecer informaes valiosas de maneira proativa, entre as quais dados bsicos, de forma oportuna, em formatos fceis de localizar, compreender e utilizar, e que facilitem a reutilizao 24 . H meno tambm busca pelo acesso da sociedade s informaes e na facilitao da interoperabilidade dos sistemas de informao, tendo em vista que as novas tecnologias
20 Internet e participao poltica no Brasil. Orgs. Rousiley Celi Moreira Maria, Wilson Gomes, Francisco Paulo Jamil Almeida Marques. Poro Alegre; Sulina, 2011, p. 126. 21 MARTINS, Paula Lgia. Acesso informao: Um direito fundamental e instrumental. Acervo: Rio de Janeiro, 2011, p. 2. 22 ARTIGO 19. O direito do pblico a estar informado. Princpios sobre a legislao de liberdade de informao. Artigo 19: Londres, 1999. O Disponvel em: <http://www.article19.org/data/files/pdfs/standards/public-right-to-know-portuguese.pdf>. Acesso em 09 nov. 2012. 23 INTERNACIONAL. Parceria para o Governo Aberto. Declarao de Governo Aberto. Disponvel em: <http://www.opengovpartnership.org/sites/www.opengovpartnership.org/files/page_files/Declaracao_de _Governo_Aberto.pdf>. Acesso em 08 nov. 2012. 24 Ibidem. ISSN 2316-3054
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA MARIA D DE ES SA AF FI IO OS S C CO ON NC CR RE ET TI IZ ZA A O O D DA A T TR RA AN NS SP PA AR R N NC CI IA A A AT TI IV VA A N NA A I IN NT TE ER RN NE ET T, , L LU UZ Z D DA A L LE EI I D DE E A AC CE ES SS SO O I IN NF FO OR RM MA A O O P P B BL LI IC CA A: : a an n l li is se e d do os s p po or rt ta ai is s d do os s T Tr ri ib bu un na ai is s R Re eg gi io on na ai is s F Fe ed de er ra ai is s
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REDESG / Revista Direitos Emergentes na Sociedade Global www.ufsm.br/redesg v. 1, n. 2, jul.dez/2012 REVISTA DO PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA MARIA www.ufsm.br/ppgd Pgina 265-286 facilitam a troca de informaes, participao pblica e colaborao 25 . O reconhecimento da necessidade de adoo dessas prticas na desenvoltura do governo aberto e da cultura de acesso, por meio dessa parceria internacional, aliada promulgao Lei de Acesso Informao, demonstra a preocupao do Estado Brasileiro em implementar a transparncia ativa. Outrossim, convm destacar que desde 2004, o Governo Federal, por iniciativa da Controladoria-Geral da Unio (CGU), criou o Portal da Transparncia 26 , o qual representou marco inicial quanto efetivao do direito fundamental de acesso informao, em que pese a inexistncia de legislao especfica na poca. Segundo consta no site:
O Governo brasileiro acredita que a transparncia o melhor antdoto contra corrupo, dado que ela mais um mecanismo indutor de que os gestores pblicos ajam com responsabilidade e permite que a sociedade, com informaes, colabore com o controle das aes de seus governantes, no intuito de checar se os recursos pblicos esto sendo usados como deveriam.
Salienta-se, ademais, que, desde 16 de maro de 2006, os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal devem criar pginas na Internet para a divulgao de dados e informaes, conforme previsto na Portaria n 140 27 . Disso se depreende que nesse contexto de evoluo normativa regulamentar (por meio de atos administrativos) e implementao de mecanismos que visam transparncia no Poder Pblico, a Lei de Acesso Informao merece preponderncia, considerando, sobretudo, a sua abrangncia. A referida Lei se aplica Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, consoante prev o artigo 1. Tambm se subordinam ao regime da Lei: I) os rgos pblicos integrantes da administrao direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as Cortes de Contas, e Judicirio e do Ministrio Pblico; II) as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
25 Ibidem. 26 BRASIL. Controladoria-Geral da Unio. Portal da Transparncia. Disponvel em: <http://www.portaldatransparencia.gov.br>. Acesso em 08 nov. 2012. 27 Idem. Portaria Interministerial n 140, de 16 de maro de 2006. Disciplina a divulgao de dados e informaes pelos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, por meio da rede mundial de computadores internet, e d outras providncias. Disponvel em: < http://www.cgu.gov.br/Legislacao/Arquivos/Portarias/Portaria_Interministerial.pdf>. Acesso em: 25 jul. 2012. ISSN 2316-3054
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I - registro das competncias e estrutura organizacional, endereos e telefones das respectivas unidades e horrios de atendimento ao pblico; II - registros de quaisquer repasses ou transferncias de recursos financeiros; III - registros das despesas; IV - informaes concernentes a procedimentos licitatrios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados; V - dados gerais para o acompanhamento de programas, aes, projetos e obras de rgos e entidades; e VI - respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.
Tais informaes possuem fundamental importncia no que tange ao exerccio da transparncia ativa, possibilitando o controle social e a participao popular. Diante da necessidade de que seja implementada a cultura do acesso e, consequentemente, efetivado o direito fundamental informao, no prximo tpico, ser verificado - por meio da anlise dos
28 Art. 6 Cabe aos rgos e entidades do poder pblico, observadas as normas e procedimentos especficos aplicveis, assegurar a: I - gesto transparente da informao, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgao. Ademais, a Lei traz no artigo 4 28 caractersticas e conceitos relacionados qualidade da informao, quais sejam: a) primariedade: coletada na fonte, com o mximo de detalhamento possvel, sem modificaes; b) integridade, ou seja, no modificada, inclusive quanto origem, trnsito e destino; c) autenticidade, o que significa dizer que se trata de informao produzida, expedida, recebida ou modificada por determinado indivduo e atualizada; d) disponibilidade, de modo que possa ser conhecida e utilizada por indivduos, equipamentos ou sistemas autorizados. BRASIL. Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do 3o do art. 37 e no 2o do art. 216 da Constituio Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011- 2014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso em 08 nov. 2012. 29 Art. 8 o dever dos rgos e entidades pblicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgao em local de fcil acesso, no mbito de suas competncias, de informaes de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas. Ibidem. 30 Art. 5 o dever do Estado garantir o direito de acesso informao, que ser franqueada, mediante procedimentos objetivos e geis, de forma transparente, clara e em linguagem de fcil compreenso. Idem. Ibidem. 31 Art. 10. Qualquer interessado poder apresentar pedido de acesso a informaes aos rgos e entidades referidos no art. 1 o desta Lei, por qualquer meio legtimo, devendo o pedido conter a identificao do requerente e a especificao da informao requerida. 3 o So vedadas quaisquer exigncias relativas aos motivos determinantes da solicitao de informaes de interesse pblico. Ibidem. 32 Ibidem. ISSN 2316-3054
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33 FREITAS, Cinthia Obladen de Almendra (Org.). Direito e Questes Tecnolgicas: aplicados no desenvolvimento social. Curitiba: Juru, 2008, p. 74. 34 BRASIL. Comit Gestor da Internet no Brasil. Dimenses e caractersticas da Web brasileira: um estudo do .gov.br. 2010. Disponvel em: <http://www.cgi.br/publicacoes/pesquisas/govbr/cgibr-nicbr-censoweb- govbr-2010.pdf>. Acesso em 09 nov. 2012. 35 FREITAS, Cinthia Obladen de Almendra (Org.). Direito e Questes Tecnolgicas: aplicados no desenvolvimento social. Curitiba: Juru, 2008, p. 23. 36 PIANA, Ricardo Sebastin. Gobierno elecrnico: gobierno, tecnologias y reformas. 1 ed. La Plata: Univ. Nacional de La Plata, 2007, p.65. 37 Brasil, op. cit. Neutralidade na Rede: Internet para todos. Revista .br, Ano 03, edio 04, 2011. Disponvel em: <http://www.cgi.br/publicacoes/revista/edicao04/cgibr-revistabr-ed4.pdf>. Acesso em: 09 nov. 2012. ISSN 2316-3054
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38 Acesso informao e controle social das polticas pblicas; coordenado por Guilherme Canela e Solano Nacimento. Braslia, DF: ANDI, ARTIGO 19, 2009, p.16. 39 PINHO, Jos Antnio Gomes de. Investigando portais de governo eletrnico de estados no Brasil: muita tecnologia, pouca democracia. Rio de Janeiro: Revista de Administrao Pblica, v. 42, n. 3, mai- jun. 2008. 40 PINHEIRO, Patrcia Peck. Direito Digital. 4 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 277. 41 MIRAGEM, Bruno. A Nova Administrao Pblica e o Direito Administrativo. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011, p. 320. 42 SIRAQUE, Vanderlei. Controle social da funo administrativa do Estado: possibilidades e limites da Constituio Federal de 1988. 2 ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 135. ISSN 2316-3054
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43 Quanto a essa obrigatoriedade, no artigo 8, 4 o , a Lei traz uma exceo ao dispor que somente os municpios com populao de at 10.000 habitantes ficam dispensados da divulgao obrigatria na Internet, a que se refere o 2 o , mantida a obrigatoriedade de divulgao, em tempo real, de informaes relativas execuo oramentria e financeira, nos critrios e prazos previstos no art. 73-B da Lei Complementar n o 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). BRASIL. Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do 3o do art. 37 e no 2o do art. 216 da Constituio Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011- 2014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso em 08 nov. 2012. 44 3 o Os stios de que trata o 2 o devero, na forma de regulamento, atender, entre outros, aos seguintes requisitos: I - conter ferramenta de pesquisa de contedo que permita o acesso informao de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fcil compreenso; II - possibilitar a gravao de relatrios em diversos formatos eletrnicos, inclusive abertos e no proprietrios, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a anlise das informaes; III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legveis por mquina; IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturao da informao; V - garantir a autenticidade e a integridade das informaes disponveis para acesso; VI - manter atualizadas as informaes disponveis para acesso; VII - indicar local e instrues que permitam ao interessado comunicar-se, por via eletrnica ou telefnica, com o rgo ou entidade detentora do stio; e VIII - adotar as medidas necessrias para garantir a acessibilidade de contedo para pessoas com deficincia, nos termos do art. 17 da Lei n o 10.098, de 19 de dezembro de 2000, e do art. 9 o da Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia, aprovada pelo Decreto Legislativo n o 186, de 9 de julho de 2008. Ibidem. 45 Visando o acesso informao por meio da efetivao da transparncia passiva, a novel legislao tambm estabeleceu no artigo 9 a realizao de audincias ou consultas pblicas, com incentivo participao popular ou a outras formas de divulgao, bem como a criao do servio de informaes ao cidado (e-SIC) 45 , visando: a) atender e orientar o pblico quanto ao acesso a informaes; b) informar sobre a tramitao de documentos nas suas respectivas unidades; c) protocolizar documentos e requerimentos de acesso a informaes. Ibidem. ISSN 2316-3054
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2 DESAFIOS EFETIVAO DA TRANSPARNCIA ATIVA NOS TERMOS DA LEI N 12.527/11: uma anlise dos portais dos Tribunais Regionais Federais
A Lei n 12.527/11, atravs do seu art. 8, 1 - citado no tpico anterior - imps o dever aos rgos e entidades pblicas de promoverem, a despeito de requerimento, a divulgao de informaes de interesse coletivo ou geral por eles produzidas, devendo constar, no mnimo, aquelas relativas aos temas elencados nos respectivos incisos do dispositivo. Complementarmente, o 2 do mesmo dispositivo legal obrigou que a divulgao destas informaes tambm ocorra nos stios oficiais da rede mundial de computadores. Afinal, o exerccio do dever de transparncia ativa deve estar em consonncia com a evoluo das Tecnologias de Informao e Comunicao (TICs), no bastando que as informaes de interesse coletivo sejam publicadas apenas nos ambientes fsicos em que desempenhadas concretamente as atividades administrativas. Contudo, no se pode olvidar que a mudana paradigmtica abordada no item anterior, no que tange transparncia ativa, conduz os rgos e entidades pblicas a cenrio desafiador, exigindo-lhes novas competncias tcnicas, organizacionais e estruturais, sem os quais a eficcia normativa restar abalada negativamente. Objetivando identificar alguns dos elementos deste grande desafio, foi realizada observao direta, sistemtica e no participativa em sites e portais dos cinco Tribunais ISSN 2316-3054
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46 BRASIL. Tribunal Regional Federal da 1 Regio. Pgina inicial. Disponvel em: <www.trf1.jus.br>. Acesso em 07 nov. 2012; Idem, Tribunal Regional Federal da 2 Regio. Pgina inicial. Disponvel em: <www.trf2.jus.br>. Acesso em 07 nov. 2012; Idem,Tribunal Regional Federal da 3 Regio. Pgina inicial. Disponvel em: <www.trf3.jus.br>. Acesso em 07 nov. 2012; Idem, Tribunal Regional Federal da 4 Regio. Pgina inicial. Disponvel em: <www.trf4.jus.br>. Acesso em 07 nov.2012; e Idem. Tribunal Regional Federal da 5 Regio. Pgina inicial. Disponvel em: <www.trf5.jus.br>. Acesso em 07 nov. 2012. 47 Devidamente citados na pgina 10 do presente artigo. 48 Em sua integralidade ditado na nota de rodap n 45. ISSN 2316-3054
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REDESG / Revista Direitos Emergentes na Sociedade Global www.ufsm.br/redesg v. 1, n. 2, jul.dez/2012 REVISTA DO PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA MARIA www.ufsm.br/ppgd Pgina 272-286 demais restringem-se a informar ao cidado a possibilidade de estabelecimento de comunicao atravs de ouvidoria on-line. Destaca-se de forma positiva a preocupao do portal do TRF2 com mencionada informao, existindo uma pgina especfica sobre atendimento ao cidado, no menu acesso informao, caracterizada pela clareza e acessibilidade, ao dispor de todas as formas de contato possveis, inclusive de atendimento pessoal, conseguintes horrios e rgos 49 . b) registros de despesas e quaisquer repasses ou transferncias de recursos financeiros (art. 8, 1, II e III, Lei n 12.527/11): Relativamente s informaes financeiras, o resultado da observao dos portais foi, de modo geral, extremamente positivo, principalmente porque sua divulgao ativa j havia sido regulamentada anteriormente vigncia da Lei n 12.527/11. Seguindo a tradio do Poder Executivo Federal 50 e impulsionado pela crescente luta pela moralidade administrativa, o Conselho Nacional de Justia (CNJ) publicou, em 2009, as Resolues n 79 51 e 102 52 , as quais
49 Nesta mesma pgina, o TRF da 2 Regio informa que dispe de servio de informao aos interessados no balco da Seo de Atendimento ao Cidado, que tambm pode ser contatado por telefone ou e-mail. BRASIL. Tribunal Regional Federal da 2 Regio. Atendimento ao cidado. Disponvel em: < http://www.trf2.jus.br/atendimento/atendimento/atendimento2.aspx?menu=Acesso%20%C3%A0%20Infor ma%C3%A7%C3%A3o>. Acesso em 07 nov.2012. 50 Em 16 de maro de 2006 foi publicada a Portaria Interministerial n 140, que disciplinou a divulgao de dados e informaes pelos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, por meio da rede mundial de computadores internet. Com efeito, tal portaria estabeleceu as regras de divulgao de informaes relativas execuo oramentria e financeira dos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta e indireta, exclusivamente para fins de controle social. BRASIL. Portaria Interministerial n 140, de 16 de maro de 2006. Disciplina a divulgao de dados e informaes pelos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, por meio da rede mundial de computadores internet, e d outras providncias. Disponvel em: < http://www.cgu.gov.br/Legislacao/Arquivos/Portarias/Portaria_Interministerial.pdf>. Acesso em: 25 jul. 2012. 51 A Resoluo n 79 do CNJ dispe sobre a transparncia na divulgao das atividades dos rgos do Poder Judicirio e estabelece, como princpio da divulgao das atividades dos rgos, a preferncia pela utilizao de meios eletrnicos em detrimento dos impressos. BRASIL. Conselho Nacional de Justia. Resoluo n 79. Dispe sobre a transparncia na divulgao das atividades do Poder Judicirio brasileiro e d outras providncias. Disponvel em: < http://www.cnj.jus.br/atos-administrativos/atos-da- presidencia/323-resolucoes/12197-resolucao-no-79-de-9-de-junho-de-2009 >. Acesso em 08 nov. 2012. 52 Segundo o art.1 da Resoluo n 102 do CNJ: Os tribunais indicados nos incisos II a VII do Art. 92 da Constituio Federal, o Conselho Nacional de Justia e o Conselho da Justia Federal publicaro, em seus stios na rede mundial de computadores e encaminharo ao Conselho Nacional de Justia, observados as definies e prazos constantes desta Resoluo: I - os dados de sua gesto oramentria e financeira, na forma dos Anexos I e II desta Resoluo; II - as informaes sobre as respectivas estruturas remuneratrias, quantitativos de pessoal efetivo e comissionado, e origem funcional dos ocupantes dos cargos em comisso; III - a relao de membros da magistratura e demais agentes pblicos; IV - a relao dos empregados de empresas contratadas em exerccio nos rgos; e V - a relao dos servidores e/ou empregados no integrantes do quadro prprio em exerccio no rgo, excludos os ISSN 2316-3054
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ocupantes de cargo em comisso ou funo de confiana. BRASIL. Conselho Nacional de Justia. Resoluo n 102. Dispe sobre a regulamentao da publicao de informaes alusivas gesto oramentria e financeira, aos quadros de pessoal e respectivas estruturas remuneratrias dos tribunais e conselhos. Disponvel em: < http://www.cnj.jus.br/atos-administrativos/atos-da- presidencia/resolucoespresidencia/12218-resolucao-no-102-de-15-de-dezembro-de-2009 >. Acesso em 08 nov. 2012. 53 A citao do dispositivo foi dispensada em razo de sua extenso e da limitao de pginas do presente artigo, podendo o mesmo ser acessado atravs do link <http://www.jf.jus.br/cjf/cjf/transparencia- publica/transperencia-no-cjf/uniformizacao-normativa/leis-e-normas-aplicaveis/resolucao-cnj-102-09>. 54 Segundo informaes contidas no site do Portal, o mesmo gerido pelo Conselho Nacional de Justia e que visa disponibilizar ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade informaes atinentes execuo oramentria e financeira do Poder Judicirio, sendo alimentado, diariamente, com os documentos de execuo oramentria e financeira emitidos no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal SIAFI. BRASIL. Conselho Nacional de Justia. Portal da Transparncia. Disponvel em: < http://www.portaltransparencia.jus.br/despesas/>. Acesso em 13 nov. 2012. ISSN 2316-3054
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55 O planejamento estratgico dos Tribunais Regionais Federais realizado com fulcro na Resoluo n 70 do Conselho Nacional de Justia. BRASIL. Conselho Nacional de Justia. Resoluo n 70. Dispe sobre o Planejamento e a Gesto Estratgica no mbito do Poder Judicirio e d outras providncias. Disponvel em < http://www.cnj.jus.br/gestao-e-planejamento/gestao-e-planejamento-do-judiciario/resolucao-n-70 >. Acesso em 08 nov. 2012. ISSN 2316-3054
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56 O CNJ, atravs da Resoluo n 85, que dispe sobre a comunicao social no mbito do Poder Judicirio, determinou, atravs do seu art.3, III, que as aes de comunicao social do Poder Judicirio compreenderiam a rea da comunicao digital. BRASIL. Conselho Nacional de Justia. Resoluo n 85. Dispe sobre a Comunicao Social no mbito do Poder Judicirio. Disponvel em: < http://www.cnj.jus.br/atos-administrativos/atos-da-presidencia/323-resolucoes/12200-resolucao-no-85- de-08-de-setembro-de-2009>. Acesso em 12 nov. 2012. ISSN 2316-3054
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57 No caso do portal do TRF3, a ferramente encontra-se disposta em um pequeno cone situado na margem superior da pgina inicial, em formato de lupa, que necessita ser clicado para abrir uma nova pgina de pesquisa de contedo. Indubitavelmente, esta forma utilizada pode inviabilizar sua constatao a determinados usurios. BRASIL.Tribunal Regional Federal da 3 Regio. Pgina inicial. Disponvel em: <www.trf3.jus.br>. Acesso em 07 nov. 2012 ISSN 2316-3054
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58 Avaliaes estas que ocorrem nos termos do art. 5 da Resoluo n 70 do CNJ: Art. 5 Os tribunais promovero Reunies de Anlise da Estratgia - RAE trimestrais para acompanhamento dos resultados das metas fixadas, oportunidade em que podero promover ajustes e outras medidas necessrias melhoria do desempenho. . BRASIL. Conselho Nacional de Justia. Resoluo n 70. Dispe sobre o Planejamento e a Gesto Estratgica no mbito do Poder Judicirio e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br/gestao-e-planejamento/gestao-e-planejamento-do-judiciario/resolucao-n-70>. Acesso em 13 nov.2012 59 No site do TRF2, por exemplo, foram encontradas instrues sobre formas de comunicao, histrico e competncia da ouvidoria. BRASIL. Tribunal Regional Federal da 2 Regio. Ouvidoria Geral da Justia Federal da 2 Regio. Disponvel em: < http://www.trf2.jus.br/ouvidoria/default.aspx >. Acesso em 08 nov. 2012. ISSN 2316-3054
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CONCLUSO
O reconhecimento do direito informao, no Brasil, passou por um processo lento e gradativo de evoluo. Apesar de ter sido elencado como fundamental no artigo no artigo 5, XXXIII da Constituio Federal de 1988, somente foi regulamentado pela Lei 12.527, promulgada em 18 de novembro de 2011. Ao revs, a utilizao das Tecnologias da Informao e da Comunicao (TICs) aumenta de forma rpida e significativa. Tais avanos tecnolgicos, aliados necessidade de implementao da cultura de acesso prevista na nova legislao, baseada na publicidade e na transparncia como regra em detrimento do sigilo -, fazem com que o Poder Pblico se aproprie e adote ferramentas e procedimentos para a efetivao do acesso informao na Internet, alm das mdias tradicionais. Consoante destacado no presente trabalho, o formato digital traz inmeras vantagens, no que tange concretizao do dever de transparncia principalmente ativa do Estado (independente de solicitao), tais como: a aproximao e a comunicao entre Estado e sociedade; aumento do desempenho e da eficincia da Administrao Pblica, aliado qualificao do atendimento ao cidado; da reduo da complexidade de processos internos e dos custos para o governo. Alm disso, merece destaque a contribuio do acesso informao pblica para o controle social e para a participao popular no Estado Democrtico de Direito. Diante do dever norteador de transparncia pblica e da importncia do uso das TICs para sua concretizao, a Lei de Acesso Informao, no artigo 8, traz inmeras disposies que obrigam a publicizao de dados - sejam documentos, arquivos e estatsticas de interesse geral ou coletivo, independentemente de requerimentos do cidado, estabelecendo, inclusive, no 1 o os requisitos mnimos para a realizao dessa divulgao. ISSN 2316-3054
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REDESG / Revista Direitos Emergentes na Sociedade Global www.ufsm.br/redesg v. 1, n. 2, jul.dez/2012 REVISTA DO PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA MARIA www.ufsm.br/ppgd Pgina 280-286 requerimento, consubstanciando na transparncia meramente passiva, ao contrrio do que prev como regra a Lei n 12.527/11. No portal do TRF2, apesar de estar elencada uma variedade significativa de perguntas especficas e frequentes da sociedade, com 36 (trinta e seis) possibilidades, as respostas a estas questes so curtas e muito objetivas, praticamente perpetuando a dvida e obrigando contato direto com outros rgos da estrutura administrativa. Essa postura novamente demostra o cumprimento deficitrio do dever de transparncia ativa. Indubitavelmente, as Resolues do CNJ de n 70, 79, 85 e 102 (notas de rodap n 51, 52, 55 e 56), relativas ao exerccio da transparncia pblica nos sites e portais dos tribunais do Poder Judicirio, ainda anteriores publicao da Lei n 12.527/11, influenciaram positivamente os resultados da observao, notadamente no que atine publicao do planejamento estratgico (mapeamento, indicadores, metas e planos de ao), das despesas efetuadas com compras e contratos, dos relatrios de gesto fiscal, financeira e oramentria e dos procedimentos licitatrios e seus resultados. Tal influncia tamanha que as principais deficincias encontradas horrios de atendimento ao pblico e perguntas frequentes da sociedade - so todas relacionadas a exigncias realizadas pela Lei n 12.527/11 que no haviam sido anteriormente regulamentadas pelo CNJ. Logo, possvel concluir que os portais consultados dedicaram-se, ainda anteriormente a novel legislao, ao cumprimento das exigncias dispostas nos regulamentos administrativos do CNJ, no dispensando, at o presente momento, a mesma ateno em relao s obrigaes legais do art. 8, 1 e 3 da Lei n 12.527/11 elementos e requisitos mnimos de transparncia ativa. Disso possvel depreender que aquelas exigncias que so abarcadas tanto pela Lei de Acesso Informao, como aquelas regulamentadas pelo CNJ, tm sido cumpridas. Por outro lado, as disposies que no foram disciplinadas pelo referido Conselho ainda no foram plenamente cumpridas, ainda que sejam deveres simples, como a publicao dos horrios de atendimento ao pblico. Revela-se, neste diapaso, o primeiro desafio concretizao plena da transparncia ativa, a luz da Lei de Acesso Informao Pblica, na Internet, pelos Tribunais Regionais Federais: ultrapassar a cultura de cumprimento estrito das Resolues do Conselho Nacional de Justia e agir ativamente e com antecedncia em relao a todos os deveres mnimos (elencados no presente artigo), ainda que no regulamentados pelo rgo citado. ISSN 2316-3054
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REDESG / Revista Direitos Emergentes na Sociedade Global www.ufsm.br/redesg v. 1, n. 2, jul.dez/2012 REVISTA DO PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA MARIA www.ufsm.br/ppgd Pgina 281-286 Outro desafio exposto durante a observao dos portais, que afeta direta e qualitativamente o desenvolvimento do controle social da administrao (diretriz da Lei n 12.527/11 art. 3, V), superar a problemtica da variedade das formas de publicao das informaes de interesse coletivo ora analisadas, que dificulta o efetivo acesso informao. Todos os sites possuem uma metodologia de publicao prpria, na medida em que no existe, no mbito do Poder Judicirio, uma norma regulamentar (ou poltica) de padronizao mnima sobre a forma de comunicao. Este contexto pulveriza e prejudica a informao, representando um obstculo realizao do controle social, na medida em dificulta a intelegibilidade e a comparabilidade das mesmas entre os rgos do Poder Judicirio. Cabe salientar, ainda, que a ausncia de uniformizao e de interoperabilidade entre os rgos, dentro, inclusive, da mesma esfera de Poder, afeta negativamente a construo futura e conjunta de novas formas de publicao e comunicao, porquanto cada rgo planeja e executa individualmente tais deveres, com base em mtodos, decises e padres prprios. Padronizar pode, em muitos casos, significar diminuio do espao de criatividade, porm aqui seu principal benefcio contribuir para a construo de uma poltica nica de gesto informacional e de governana nos respectivos Poderes, a serem constantemente atualizadas e adequadas s novas tecnologias e demandas informacionais, emanando efeitos imediatos e uniformes sobre todos os portais. A percepo de tais demandas e dos interesses da sociedade tambm outro importante desafio para a efetivao da transparncia ativa e da cultura de acesso, a exigir que as informaes sejam organizadas e disponibilizadas com vistas a atender precipuamente as demandas do cidado. Quando da anlise da existncia, nos portais, de uma pgina de perguntas frequentes da sociedade, foi facilmente constatada a dificuldade que alguns rgos possuem em identificar quais so os questionamentos da coletividade a serem respondidos. A maioria dos portais abordou questes relacionadas ao exerccio da atividade jurisdicional, sob o prisma do operador do direito o que por si reduz a efetividade da informao em relao a coletividade que no se enquadra nesta perspectiva. Identificar estes interesses, portanto, um grande desafio ao Poder Judicirio (e aos demais rgos e entidades do Poder Pblico), e exige, de forma urgente, a observao conjunta e contnua, com registros sistematizados, sobre as solicitaes realizadas com mais frequncia pela populao perante os rgos e ouvidorias dos Tribunais. Havendo sucesso em um trabalho ISSN 2316-3054
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