PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DO PARAN

CENTRO DE CINCIAS JURDICAS E SOCIAIS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO



CARLOS GERALDO TEIXEIRA







PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS DE PROTEO S NASCENTES
COMO FORMA DE SUSTENTABILIDADE E PRESERVAO AMBIENTAL
















CURITIBA
2011
CARLOS GERALDO TEIXEIRA













PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS DE PROTEO S NASCENTES
COMO FORMA DE SUSTENTABILIDADE E PRESERVAO AMBIENTAL



Dissertao apresentada ao Curso de Ps-
Graduao em Direito Socioambiental, da
Pontifcia Universidade Catlica do Paran,
como requisito parcial obteno do ttulo de
Mestre.

Orientador: Prof. Dr. Vladimir Passos de Freitas.








CURITIBA
2011
CARLOS GERALDO TEIXEIRA



PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS DE PROTEO S NASCENTES
COMO FORMA DE SUSTENTABILIDADE E PRESERVAO AMBIENTAL


Dissertao apresentada ao Curso de Ps-Graduao em Direito Socioambiental, da Pontifcia
Universidade Catlica do Paran, como requisito parcial obteno do ttulo de Mestre.


COMISSO EXAMINADORA


_____________________________________
Prof. Dr. Vladimir Passos de Freitas
Pontifcia Universidade Catlica do Paran

_____________________________________
Prof. Dr. Rodrigo Snchez Rios
Pontifcia Universidade Catlica do Paran

______________________________________
Prof. Dr. Karlyle Popp
Unicuritiba. Centro Universitrio Curitiba



Curitiba (PR), 18 de maro de 2011.




DEDICATRIA


Dedico este trabalho memria de meus pais, Bento Teixeira e Divina Maria
Teixeira, falecidos, respectivamente, em 31.07.90 e 09.09.09. Exemplos de vida. Pequenos
ruralistas que com muita f e dedicao ao trabalho, esforo, honestidade, simplicidade e
respeito ao prximo e natureza, venceram uma srie de dificuldades tpicas dos pequenos
agricultores do sculo passado, dentre elas, o analfabetismo e toda sorte de adversidade de
seu tempo. No so poucos os admiradores que deixaram, dentre os quais, sou um dos mais
ardorosos.





AGRADECIMENTOS


Se, via de regra, sonhamos sozinhos, os sonhos, no entanto, no se realizam de forma
solitria. O mestrado, principalmente cursado em outro estado da federao, envolve
sacrifcios. O caminho longo, mas compensador. A todos os que me auxiliaram, o meu
agradecimento. A Deus, pela vida, sade e disposio. Aos meus irmos (in memoriam),
minhas irms, cunhados e cunhadas, enfim a todos os familiares, o meu profundo
agradecimento pelos estmulos em meus estudos e na vida. esposa e companheira, Jamile
de Freitas Bejjani Teixeira, o especial agradecimento na superao dos obstculos. Aos
filhos, Lusa Bejjani Teixeira e Rafael Bejjani Teixeira, pela compreenso com minhas
ausncias.

funcionria da PUC-PR, Eva Curelo, pela ateno dispensada.

A todos os professores e mestres, do ensino fundamental ao mestrado, pelos
ensinamentos e pacincia.

Ao professor da PUC-PR, Jos Gustavo de Oliveira Franco, mesmo no tendo sido
meu professor no Mestrado, pela ateno, disponibilidade e auxlio nas sugestes para a
pesquisa.

Ao professor Vladimir Passos de Freitas, pelos ensinamentos e pelo pronto auxlio em
todas as etapas da pesquisa. Alm disso, o jurista e educador Vladimir est sempre
procurando motivar seus alunos, colaborando e auxiliando a todos.

Ao Tribunal Regional Federal da Primeira Regio, pelo apoio sem o qual esta
especializao no teria sido concretizada.

A todos, muitssimo obrigado.






































A gua no somente uma herana dos nossos predecessores, ela , sobretudo, um
emprstimo aos nossos sucessores. Sua proteo constitui uma necessidade vital, assim como
uma obrigao moral do Homem para com as geraes presentes e futuras
1
.



1
Item 5 da Declarao Universal dos Direitos da gua (em 22 de maro de 1992, a Organizao das Naes
Unidas instituiu o Dia Mundial da gua e publicou o referido documento).
RESUMO


A preocupao geral da humanidade com a preservao do meio ambiente , hodiernamente,
uma questo de sobrevivncia, de garantir sobrevida s geraes presentes e de possibilitar
vida s geraes futuras. Diante do quadro de elevada degradao da natureza, os desafios
para a preservao ambiental so diversos e envolvem temas complexos como excesso de
poluio, mudanas climticas, aquecimento global, desenvolvimento sustentvel, escassez
de gua, etc. Neste cenrio desafiador, avultam as funes do Estado e do Direito. A partir da
Conveno das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo em
1972, emergiram princpios que produziram efeitos na ordem jurdica de vrios pases que
passaram a contemplar em seus textos a proteo do meio ambiente. No Brasil, a CF de 1988,
dedicou um captulo especfico proteo do meio ambiente. Em que pese o pas contar com
12 a 16% das reservas de gua doce do mundo, esse recurso natural mal distribudo e sujeito
ao risco da escassez, carecendo de aperfeioamento em sua gesto, dado que as polticas
pblicas - centradas nos instrumentos de comando e controle - tm se relevado insuficientes
para garantir sua sustentabilidade. Ser enfocada, neste estudo, a questo relacionada s
nascentes. O futuro desse recurso natural, precioso e imprescindvel vida na Terra, encontra-
se na ameaado. Existem possveis solues a depender, para se efetivarem, da
conscientizao de novas abordagens de pensamento, ideias e aes. Nesse cenrio de
desafios, o tema da dissertao o pagamento por servio ambiental (PSA). Sugere-se uma
contrapartida financeira ao mini e pequeno ruralista pela preservao e conservao das
nascentes. O PSA objetiva cooperar e complementar os instrumentos de gesto existentes.
Trata-se de instrumento novo, mas j introduzido e utilizado em vrios pases, inclusive na
Amrica Latina. A contrapartida financeira pela conservao das guas tambm vem sendo
objeto de programas em alguns vanguardistas municpios brasileiros. Buscar-se- demonstrar
que esse incentivo positivo encontra fundamento na funo promocional do Direito defendida
por Norberto Bobbio e na CF de 1988. Por fim, objetiva este estudo contribuir com a
necessria discusso cientfica do instrumento (Pagamento por Servios Ambientais),
auxiliando para que se torne mais facilmente implantvel no Brasil.


Palavras-chave: Meio ambiente. Pagamento por servios ambientais. Preservao e
recuperao das nascentes.




ABSTRACT


The general concern of humankind with the preservation of the environment is today's a
matter of survival, to ensure the survival of present generations and allow life to future
generations. Faced with the high degradation of nature, the challenges for environmental
preservation are diverse and involve complex issues such as excessive pollution, climate
change, global warming, sustainable development, water scarcity, etc. In this challenging
scenario, there stand the functions of the State and Law. From the United Nations Convention
on the Human Environment in Stockholm in 1972 emerged principles took effect in law of
several countries that include a focus in his writings to protect the environment. In Brazil, CF
1988, devoted a specific chapter to the protection of the environment. Despite the country
from 12 to 16% of freshwater in the world, this resource is unevenly distributed and subject to
the risk of shortages and needed improvement in their management, given that public policy -
focused on instruments of command and control - have proven insufficient to ensure their
sustainability. It will be focused in this study, the question related to water sources. The
future of good natural resource, precious and essential to life on Earth is at stake. There are
possible solutions to depend, to take place, the awareness of new approaches of thinking,
ideas and actions. In this scenario challenges, the dissertation topic is the payment for
environmental services (PES). It is suggested a financial contribution to the mini and small
rural caucus for the preservation and conservation of water sources. The PSA aims to
cooperate and complement the existing management tools. This is a new instrument, but
already introduced and used in several countries, including Latin America. The financial
contribution for the conservation of water has also been the object of cutting-edge programs
in some municipalities. Search will show that this positive incentive, have support in the
promotional function of law advocated by Norberto Bobbio and the CF 1988. Finally, the
study aims to provide the necessary scientific discussion of the instrument (Payment for
Environmental Services) helping to make it more easily deployable in Brazil.


Key-words: Environment. Payment for environmental services. Preservation and recovery of
the springs.











LISTA DE QUADROS



Quadro 1- Tragdia da regio serrana do Rio de Janeiro (2011)..............................................40
Quadro 2 - Um negcio como outro qualquer ......................................................................... 45
Quadro 3 - Um negcio quase como outro qualquer ............................................................... 46
Quadro 4 - Mudanas no mundo.............................................................................................. 46
Quadro 5 - Regies Hidrogrficas do Brasil ............................................................................ 47
Quadro 6 - Nveis de atendimento com gua e esgotos dos prestadores de servios
participantes do SNIS em 2008, segundo regio geogrfica.................................................... 50
Quadro 7 - Valores de referncia para o aumento de infiltrao ........................................... 178
Quadro 8 - Valores de referncia para o abatimento de eroso ............................................. 178
Quadro 9 - Papel das instituies parceiras no projeto em Extrema-MG.............................. 184


LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS


ANA -Agncia Nacional de guas
APP -rea de Preservao Permanente
CAF -Certificado de Crdito Florestal
CER -Certificado de Emisses Reduzidas
CO2 -Dixido de Carbono
Conama -Conselho Nacional do Meio Ambiente
DOU -Dirio Oficial da Unio
EIA-RIMA -Estudo de Impacto Ambiental - Relatrio de Impacto Ambiental
Emater -Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
Embrapa -Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
FAO -Food and Agriculture Organization of de United Nations
Fonafifo -Fundo Nacional de Financiamento Florestal
FMI -Fundo Monetrio Internacional
FNMA -Fundo Nacional do Meio Ambiente
GATT -General Agreement on Tariffs and Trade
GEE -Gases de Efeito Estufa
GEF -Global Environmental Facillity
Ibama -Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
ICMS -Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre
Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicaes
IPCC -Intergovermmental Panel on Climate Change
MDL -Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
MSA -Mercado de Servios Ambientais, tambm utilizado MSE: Mercado de
Servios Ecolgicos
OCDE -Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
ODM -Objetivos de Desenvolvimento do Milnio
OMC -Organizao Mundial do Comrcio
ONG -Organizao no governamental
ONU -Organizao das Naes Unidas
PIB -Produto Interno Bruto
PNMA -Poltica Nacional do Meio Ambiente
PNRH -Poltica Nacional e Gerenciamento dos Recursos Hdricos
PNUMA -Programa das Naes Unidas sobre Meio Ambiente
Proambiente -Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produo Familiar Rural
PSA -Pagamento por Servio Ambiental, tambm utilizado o PSE - pagamento por
servio ecolgico
RL -Reserva Legal
RPPN -Reserva Particular do Patrimnio Natural
Sisnama -Sistema Nacional do Meio Ambiente
UGP -Unidade de Gesto de Projeto
VET -Valor Econmico Total
ZEE -Zoneamento Ecolgico-Econmico






















SUMRIO


1 INTRODUO................................................................................................................... 14
2 GUA, CONSIDERAES INICIAIS. RECURSO ESSENCIAL. SINAIS DE
ALERTA................................................................................................................................. 20
2.1 CONSIDERAES INICIAIS.......................................................................................... 20
2.2 RECURSO ESSENCIAL VIDA. VALIOSO, FINITO E ESGOTVEL..................... 24
2.3 SINAIS DE ALERTA. ALGUNS DADOS E ALARMES SOBRE A SITUAO DA
GUA NO MUNDO ............................................................................................................... 29
2.3.1 Mais gente, menos gua ................................................................................................ 29
2.3.2 Demanda crescente........................................................................................................ 29
2.3.3 Aquferos........................................................................................................................ 30
2.3.4 Usos e abusos ................................................................................................................. 31
2.3.5 gua para alimentos ..................................................................................................... 32
2.3.6 Irrigao......................................................................................................................... 32
2.3.7 Poluio agrcola ........................................................................................................... 33
2.3.8 gua e sade .................................................................................................................. 34
2.3.9 Expanso das cidades.................................................................................................... 37
2.3.10 Enchentes ou inundaes............................................................................................ 38
2.3.11 Secas ............................................................................................................................. 40
2.3.12 Conflitos internacionais estimulados pela escassez de gua.................................... 41
2.3.13 Viso do futuro ............................................................................................................ 45
2.3.14 Risco de escassez no Brasil ......................................................................................... 46
3 TUTELA JURDICA.......................................................................................................... 51
3.1 O BRASIL ANTES DA CHEGADA DOS PORTUGUESES .......................................... 54
3.2 O BRASIL COLNIA, IMPERIAL E REPUBLICANO AT A EDIO DO CDIGO
DAS GUAS........................................................................................................................... 58
3.3 DO CDIGO DAS GUAS DE 1934 AT A EDIO DA LEI 6.938/81: POLTICA
NACIONAL DO MEIO AMBIENTE ..................................................................................... 61
3.4 APS A POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE............................................. 65
3.4.1 A Constituio Federal de 1988 e o regime das guas ............................................... 72
3.4.2 A Poltica nacional de recursos hdricos. Lei 9.433/97............................................... 78
3.4.2.1 Gesto administrativa dos recursos hdricos ................................................................ 81
4 INCENTIVOS LEGAIS PRESERVAO E GESTO DAS GUAS................. 84
4.1 INCENTIVOS LEGAIS PREVERVAO.................................................................. 84
4.1.1 Funo promocional do direito e as sanes positivas............................................... 84
4.1.2 Dispositivos legais referentes a incentivos positivos na Constituio Federal e na
legislao ambiental brasileira.............................................................................................. 92
4.2 RECOMENDAES DAS CONFERNCIAS E DECLARAES INTERNACIONAIS
GESTO DAS GUAS ...................................................................................................... 98
4.2.1 PSA: um dos instrumentos sugeridos pela ONU para a melhoria da gesto das
guas ...................................................................................................................................... 102
4.3 O ABISMO ENTRE A LEGISLAO AMBIENTAL BRASILEIRA E SUA
IMPLEMENTAO............................................................................................................. 105
4.3.1 O PSA como instrumento complementar gesto das guas no Brasil................. 114
5 PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS......................................................... 121
5.1 A NATUREZA COMO PRESTADORA DE SERVIOS. NOVA VISO. CONCEITOS
DE SERVIOS AMBIENTAIS ............................................................................................ 121
5.1.1 Os princpios do poluidor-pagador, usurio-pagador e do provedor-
recebedor............................................................................................................................. 127
5.1.2 O conceito de servios ambientais no Brasil ............................................................. 131
5.2 CONCEPO, BASE TERICA E FUNDAMENTOS DO PAGAMENTO POR
SERVIOS AMBIENTAIS. NOO DE EXTERNALIDADES ....................................... 134
5.2.1 Conceito de pagamento por servios ambientais...................................................... 137
5.2.2 Natureza jurdica do pagamento por servio ambiental ......................................... 140
5.2.3 Orientaes para a implantao de programa de pagamento por servios
ambientais ............................................................................................................................. 141
6 PAGAMENTOS POR SERVIOS AMBIENTAIS PELA CONSERVAO DAS
NASCENTES NO BRASIL................................................................................................. 144
6.1 A IMPORTNCIA DAS NASCENTES. CUIDADOS ESPECIAIS ALM DA
CONSERVAO DAS MATAS CILIARES....................................................................... 144
6.1.1 A proteo legal das nascentes ................................................................................... 148
6.2 REQUISITOS OU PRESSUPOSTOS PARA A IMPLANTAO DE PSA PARA A
PROTEO DAS NASCENTES NO BRASIL.................................................................... 149
6.2.1 Algumas crticas ao PSA............................................................................................. 158
6.3 ALGUMAS EXPERINCIAS DE PSA.......................................................................... 163
6.3.1 Abastecimento de gua da cidade de Nova York (EUA) ......................................... 164
6.3.2 Costa Rica: Fonafifo ................................................................................................... 167
6.3.3 Costa Rica: Empresa de Servios Pblicos de Heredia S.A. ................................... 174
6.3.4 Programa Produtor de gua - Agncia Nacional de guas.................................... 175
6.3.5 O Projeto Conservador de guas - Municpio de Extrema-MG............................ 179
7 CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................... 188
REFERNCIAS................................................................................................................... 190







14
1 INTRODUO


A preocupao geral da humanidade com a preservao do meio ambiente ,
hodiernamente, uma questo de sobrevivncia, de garantir sobrevida s geraes presentes e
de possibilitar vida s geraes futuras.
As srias ameaas vida no planeta, dado o elevado grau de degradao ambiental
2
a
que chegamos nessa sociedade de risco
3
, desencadearam uma srie de aes, em vrias reas
do conhecimento humano, tendentes preservao do meio ambiente, sobretudo a partir de
1972, quando da realizao da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente
Humano, da qual emergiu a Declarao sobre o Meio Ambiente - Declarao de Estocolmo -
materializada em vinte e seis princpios que constituram os postulados da proteo ambiental
poca.
Referidos postulados produziram efeitos na ordem jurdico-constitucional de vrios
pases que passaram a contemplar em seus textos a proteo ao meio ambiente
4
. No Brasil e
no mesmo vetor protetivo, pautou-se o constituinte de 1988. O art. 225 da Constituio traduz
essa proteo, que, alm de possibilitar maior fora legal ao desiderato de evitar a degradao
do ambiente, traz expresso o reconhecimento do direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado como condio de salvaguarda da dignidade da pessoa humana,
um dos fundamentos da Repblica (art. 3) e do bem-estar da sociedade, um dos valores
supremos consagrados no prembulo da Constituio.
Com efeito, o Constituinte de 1988 preocupou-se com a preservao do meio
ambiente, erigindo-o como bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida,
que deve ser preservado para as presentes e futuras geraes, incumbindo ao Poder Pblico a
adoo de polticas que visem a dar efetividade ao comando constitucional. Prescreve o art.
225, 1, inciso I, que o Poder Pblico deve preservar e restaurar os processos ecolgicos

2
Segundo Leonardo Boff: uma semana aps o estouro da bolha econmico-financeira no dia 23 de setembro,
ocorreu o assim chamado Earth Overshoot Day, quer dizer, o dia da ultrapassagem da Terra. Grandes
institutos que acompanham sistematicamente o estado da Terra anunciaram: a partir deste dia o consumo da
humanidade ultrapassou em 40% a capacidade de suporte e regenerao do sistema-Terra. Traduzindo: a
humanidade est consumindo um planeta inteiro e mais 40% dele que no existe. O resultado a manifestao
insofismvel da insustentabilidade global da terra e do sistema de produo e consumo imperante. Entramos no
vermelho e assim no podemos continuar porque no temos mais fundos para cobrir nossas dvidas
ecolgicas. BOFF, Leonardo. Os limites do capital so os limites da terra. 17 jan. 2009. Disponvel em:
<http://www.cartamaior.com.br/>. Acesso em: 20 jan. 2010.
3
Vide: BECK, Ulrich. Sociedade de risco. Rumo a uma outra modernidade. Trad. Sebastio Nascimento. 1.
ed. So Paulo: Editora 34, 2010, p. 12.
4
Enumeram-se a seguir algumas Constituies, a ttulo ilustrativo: Constituies de Portugal (1976), Espanha
(1978), Equador (1979), Peru (1979), Chile (1980) e da Guiana (1980).
15
essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas.
Diante do quadro de elevada degradao da natureza, os desafios para preservao
ambiental so diversos e envolvem temas complexos como excesso de poluio, mudanas
climticas, aquecimento global, contaminao das guas, resduos slidos, desenvolvimento
sustentvel, refugiados ambientais, energia nuclear, lixo qumico/txico, extino das
espcies e da biodiversidade, escassez de gua doce etc.
Sem qualquer pretenso de subestimar a relevncia e importncia de todos esses
temas, que esto direta ou indiretamente em constante interao cclica, inexorvel que a
escassez dos recursos hdricos se apresenta como um dos maiores desafios da humanidade,
dada a essencialidade da gua para a continuidade da vida na Terra. As guas constituem uma
das caractersticas que diferenciam este planeta. Para simplificar: nenhum tipo de vida
possvel sem gua. A cada dia, somos lembrados, pelas misses a Marte e ao espao sideral,
de que a gua um sinal bsico da vida como a conhecemos.
Entretanto, o futuro das guas do mundo encontra-se ameaado. Os possveis cenrios
variam e dependem de polticas e aes locais, nacionais e internacionais. Infelizmente, so
pacficas algumas constataes, tais como: a escassez dos recursos hdricos est aumentando;
das guas do planeta, apenas 2,5% so doces e mais de dois teros no esto disponveis para
o uso humano; mais de um tero da populao mundial no dispe de gua, e a situao est
se agravando; todos os anos, mais gua doce consumida na agricultura e nas casas; mais de
um bilho de pessoas ainda no tm acesso fcil a uma fonte confivel de gua; o rpido
crescimento das cidades bem como o crescimento da populao vm forando cada vez mais
a explorao dos recursos hdricos, j em seu limite mximo de consumo; a vida e o sustento
de um bilho de pessoas - um sexto da populao mundial - esto ameaados pelas secas e
pela desertificao, e as mudanas climticas vm piorando a situao; e a escassez de
recursos hdricos est aumentando as tenses polticas entre alguns pases, dentro deles e
entre as comunidades e os interesses comerciais - caso do conflito entre Israel e a Palestina
5
.
Enfim, a gua doce um recurso cada vez mais escasso e valioso. Deve ser usado e
administrado da maneira mais eficiente possvel.
No Brasil, como de resto em quase todo o mundo, tem-se de enfrentar desafios no que
diz respeito gesto de suas guas. Estima-se que o Brasil concentre entre 12% e 16% do
volume total de recursos hdricos do planeta Terra. Embora seja uma participao expressiva,
os recursos no so distribudos de forma homognea - 72% na Amaznia e 6% no Sudeste -

5
Nesse sentido: O Atlas da gua. O mapeamento completo do recurso mais precioso do planeta. 1.
Reimpresso. So Paulo. 2008.
16
e se encontram ameaados por fatores socioeconmicos diversos
6
. Segundo a Agncia
Nacional de guas, cinco das 12 bacias hidrogrficas do pas, localizadas entre Nordeste e
Sul, esto em estado crtico ou preocupante por causa da poluio ou do desperdcio
7
.
Sob o enfoque jurdico e dada a importncia do assunto, os corpos dgua so tratados
na Carta Magna como bens da Unio e dos Estados Federados.
Tambm, de acordo com o Texto Constitucional, compete Unio instituir sistema
nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de
seu uso, cabendo privativamente Unio legislar sobre guas (art. 21, XIX e art. 22, IV).
Como visto, a Ordem Constitucional vigente estabeleceu a natureza pblica da
propriedade da gua (a gua , hoje, um bem de uso comum de todos
8
), ao mesmo tempo em
que cuidou de dar integral proteo s nossas riquezas naturais, cujos manejo e gerenciamento
devem ser de forma sustentvel, vale dizer, a partir de prticas que atendam s necessidades
presentes sem comprometer as condies de sustentabilidade das geraes futuras.
Atualmente, a questo ambiental no Brasil engloba diversos aspectos, merecendo
destaque o conflito de interesses entre o pblico e o privado. A conservao da natureza em
terras privadas, que envolve, dentre outros elementos, a conservao das nascentes - objeto
deste trabalho - evidencia o conflito quando a sociedade busca a preservao dos
ecossistemas (interesse difuso), e o particular persegue a explorao econmica mais rentvel
(interesse privado). Desse conflito, emergem diversos problemas, entre eles, a escassez da
gua doce, impondo um aperfeioamento na gesto deste recurso natural, como j assinalado,
de extrema relevncia e essencial vida no planeta.
importante consignar que modernamente a propriedade tem de atender sua funo
social, conceito no qual se inserem a proteo e a preservao ambiental.
O Estado brasileiro, com vistas tutela do meio ambiente e dos recursos hdricos,
instituiu uma Poltica Nacional do Meio Ambiente e Poltica Nacional dos Recursos Hdricos.
Entre as diversas aes, promove intervenes e limitaes de uso da propriedade, como
desapropriaes de interesse social, criao de parques nacionais, instituio de reas de
preservao permanente e reserva legal, vedao ao desmatamento das matas ciliares,
instituio de reservas naturais, proteo s nascentes etc.

6
Ibid., 2008, p. 95.
7
Revista Globo Rural, n. 37, maro 2010.
8
Significativo corolrio extrai RIBEIRO dessa assertiva: os particulares perderam o domnio ou propriedade
no s das guas, mas tambm do respectivo solo que lhes serve de suporte fsico, j que a gua no fica no
ar, mas forma, com o solo a que adere, uma unidade jurdica. E isso tem, indubitavelmente, reflexo nas
matrculas dos imveis onde tais guas se localizam. Essa nova situao jurdica dever ficar consignada no
Registro de Imveis. RIBEIRO, Jos. Propriedade das guas e o registro de imveis. In: FREITAS, Vladimir
Passos de (coord.). guas. Aspectos jurdicos e ambientais. 3 ed. Curitiba: Juru, 2008. p. 52.
17
Contudo, a despeito das polticas pblicas adotadas pelo Estado, o modelo atual,
basicamente de comando e controle (repressivo), se apresenta insuficiente para dar
efetividade ao comando constitucional de modo a garantir a gesto dos nossos recursos
hdricos de forma sustentvel, diante da constatao ftica de que a gua potvel um bem
cada vez mais escasso no Brasil. Os agressivos desmatamentos impedem as chuvas de se
infiltrarem na terra, os rios e mananciais recebem descargas com todo tipo de poluio, e a
noo de abundncia levou o pas a ter o falso entendimento de inesgotabilidade desse bem.
Alm disso, dentre as variveis responsveis de forma significativa para a formatao desse
quadro de escassez, situam-se a impunidade dos transgressores das normas ambientais e
a falta de incentivo para aqueles que conservam os recursos naturais, arcando de forma
exclusiva com o custo desta conservao.
Agrava a situao dos recursos hdricos, a constatao de que tem ocorrido um
retrocesso no tocante quantidade e qualidade das guas em relao realidade de 10 anos
atrs. Existem possveis solues, s que dever haver uma conscientizao de que elas se
efetivaro por meio de novas abordagens de pensamento, ideais e aes
9
. Diante dessa
realidade em que so vrias as constataes que demonstram involuo na problemtica da
escassez de gua no planeta, impem-se novas ideias e implementao de aes e programas,
levando-se em conta, sobretudo, o princpio da precauo e as incumbncias de preservao e
recuperao das nascentes de gua previstas na Constituio Federal (art. 225, 1).
Objetiva este trabalho desenvolver o tema relativo preservao e recuperao das
nascentes de gua, conjugando uma conduta ativa do Estado e ou da sociedade,
consubstanciada num Pagamento por Servio Ambiental - PSA (contrapartida financeira),
precipuamente, ao mini e pequeno ruralista, pela preservao e recuperao das nascentes de
gua. O PSA um instrumento sugerido pela Organizao das Naes Unidas, j adotado
com xito em diversos pases, e vem sendo objeto de programas em implantao em alguns
municpios brasileiros.
A contribuio deste trabalho apresentar e sugerir a contrapartida financeira como
um instrumento complementar e de aperfeioamento s aes afetas gesto dos recursos
hdricos, mais especificamente, com a finalidade de manter e recuperar as nascentes.
Sugere-se complementar as aes de comando e controle, at ento adotadas pelo
Estado brasileiro, com um instrumento premial, ou seja, o Pagamento pelo Servio
Ambiental. O referido pagamento, alm da preservao e recuperao das nascentes, estimula

9
VIANNA, Regina Cecere et al. Os recursos de gua doce no mundo: situao, normatizao e perspectiva.
Edio comemorativa, 45 anos Direito/FURG, 14 nov.2008, p. 264.
18
a cooperao, promove uma melhor repartio do custo pela conservao da gua, reconhece
e retribui, estimulando a conduta conservacionista e, por conseguinte, a autoestima e
dignidade do ruralista. Auxilia a fixao do homem no campo, valoriza suas aes e, enfim,
promove melhor integrao e eficincia s aes de conservao do meio ambiente.
O tema ser abordado em cinco captulos. O primeiro, com vistas a auxiliar na
conscientizao sobre a essencialidade da gua e a gravidade que permeia o risco de sua
escassez, apresenta alguns elementos reveladores de sua importncia e da realidade dos
recursos hdricos no Brasil e no mundo.
O segundo captulo cuida da tutela jurdica da gua no Brasil. Buscou-se levantar as
principais normas jurdicas que dizem respeito gua no pas desde antes do descobrimento
at o momento da elaborao deste trabalho. So apresentadas tambm as mudanas de
concepo privada e segmentada para uma viso pblica e sistmica inaugurada com a
Constituio Federal de 1988.
Prosseguindo, o terceiro captulo versa sobre os incentivos legais preservao e
gesto das guas. Alm de levantar alguns dispositivos constitucionais que tratam da adoo
de incentivos positivos para alcanar os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do
Brasil, bem como para pr em prtica concretamente as incumbncias constitucionais na
seara ambiental, buscou-se explanar que o PSA encontra fundamentos tambm na funo
promocional do Direito defendida por muitos juristas, sendo muito expressivas as lies de
Norberto Bobbio que, resumidamente, so apresentadas.
O quarto captulo mostra a nova viso da natureza como prestadora de servios
ambientais, sendo apresentados os conceitos de servios ambientais, bem como concepo,
base terica, fundamentos e natureza jurdica do pagamento por servios ambientais.
Aqui se revelou uma dificuldade na pesquisa, pois ainda se apresenta reduzidssimo o
rol de obras sobre o assunto, principalmente no Brasil. Esse instrumento muito recente e
apenas nos ltimos anos vem merecendo a ateno da sociedade, despertando o interesse
primeiramente de alguns economistas e muito pouco ainda da comunidade jurdica, que,
provavelmente, vai lhe reservar maior ateno aps a aprovao do projeto de lei sobre o PSA
em tramitao no Congresso Nacional.
Como o objetivo deste trabalho contribuir com a necessria discusso cientfica
sobre o PSA, auxiliando para que se torne mais facilmente implantvel no Brasil, buscou-se
apresentar orientaes para sua implantao na ltima parte do quarto captulo. Nessa linha,
no ltimo captulo, so vistos os requisitos ou pressupostos para implantao do PSA hdrico.
Por fim, apresentam-se algumas experincias de PSA no Brasil e no Exterior, sobretudo pelo
19
pragmatismo e pelo sucesso dos resultados que vm alcanando, que tm sido fundamentais
para que esses arranjos sejam replicados em outros municpios brasileiros.
O sucesso dos programas de PSA na Costa Rica, o paradigmtico PSA hdrico da
cidade de Nova York e o Projeto Conservador das guas implantado no Municpio de
Extrema -MG so historiados com certa riqueza de detalhes com o objetivo de mostrar que os
pagamentos por servios ambientais so essencialmente simples e, uma vez bem implantados,
tm enorme potencial para contribuir com a preservao dos recursos hdricos e do meio
ambiente no Brasil e no mundo.
Em breves linhas, estas so as consideraes que, a ttulo de introduo, objetivam
levar compreenso do trabalho, ao seu enfoque e s razes que o motivaram.


20
2 GUA, CONSIDERAES INICIAIS. RECURSO ESSENCIAL. SINAIS DE
ALERTA


2.1 CONSIDERAES INICIAIS


As preocupaes ambientais so muito recentes e, considerando o tempo numa
dimenso civilizatria, parecem ter sido iniciadas ontem. Foi somente na dcada de 60 do
sculo passado que surgiram os primeiros alertas sobre os riscos da degradao do meio
ambiente. Naquela ocasio, cerca de 60% dos recursos naturais do planeta j estavam
comprometidos com o abastecimento das necessidades materiais do homem
10
. Um sinal de
que a Terra estava prxima do seu limite. Era preciso redefinir o ritmo, a forma de consumo e
de explorao dos recursos naturais, as relaes do homem com a natureza, bem como do
crescimento populacional para garantir condies de vida no apenas para a humanidade, mas
tambm para as outras espcies.
A Conferncia de Estocolmo, realizada em 1972, pela Organizao das Naes Unidas
(ONU), foi um grande marco. Naquele momento, diversos pases se comprometeram a
trabalhar, junto aos seus povos, em defesa da sustentabilidade. Para isso, e numa viso geral,
seria necessrio:
1. evitar o crescimento populacional;
2. controlar o crescimento industrial;
3. produzir alimentos para todos os povos; e
4. impedir o esgotamento dos recursos naturais.
Apesar dos alertas, o ritmo no diminuiu. Alis, se acelerou. Nos anos 60, viviam no
planeta cerca de trs bilhes de pessoas. Em 1980, apenas 20 anos depois, a populao
mundial j tinha alcanado cinco bilhes. A Terra tinha atingido a capacidade mxima de
atendimento das necessidades de conforto humano
11
.

10
Revista Geogrfica Universal (2002 apud REVISTA SEMEANDO, 2009), Belo Horizonte: Senar Minas, p.
14.
11
Para calcular o nvel de ocupao do planeta - e estimar os seus limites - os cientistas levam em conta a rea
produtiva da Terra necessria para a manuteno do modo de vida de um indivduo em dada populao.
Consideram a terra usada para plantio, pastos, manejo florestal e habitao, assim como as reas martimas
produtoras de alimentos. Tambm incluem as florestas necessrias para a absoro de dixido de carbono
gerado pelo uso de combustveis fsseis. Nas naes industrializadas, a taxa de ocupao ecolgica , em
mdia, quatro vezes maior do que a das naes em desenvolvimento. A ttulo de exemplo, cada indivduo que
mora nos Estados Unidos precisa ocupar 12,22 hectares da Terra, enquanto no Brasil um habitante, de acordo
21
No final do sculo passado, alteraes climticas em todo planeta confirmaram a
exausto. O globo est mais quente, temos cada dia menos florestas. Nos ltimos anos,
tornaram-se mais freqentes as chuvas torrenciais, enchentes, tsunamis, a diminuio das
geleiras e da biodiversidade, inclusive com a extino de espcies. Para restabelecer o
equilbrio, era preciso conter o abuso e preservar um pouco mais os recursos naturais. No
entanto, quase 30 anos se passaram e muito pouco se economizou.
Boff
12
, fundamentado em institutos que acompanham o estado da terra, em crtica ao
sistema de produo e consumo imperante, comenta que no dia 23 de setembro de 2008, uma
semana aps o estouro da bolha econmico-financeira, ocorreu o assim chamado Earth
Overshoot Day, quer dizer, o dia da ultrapassagem da Terra:

Grandes institutos que acompanham sistematicamente o estado da Terra
anunciaram: a partir deste dia o consumo da humanidade ultrapassou em 40% a
capacidade de suporte e regenerao do sistema-Terra. Traduzindo: a humanidade
est consumindo um planeta inteiro e mais 40% dele que no existe. O resultado a
manifestao insofismvel da insustentabilidade global da Terra e do sistema de
produo e consumo imperante. Entramos no vermelho e assim no podemos
continuar porque no temos fundos para cobrir nossas dvidas ecolgicas.
(Grifo do autor).

Na mesma linha, afirma Bed, engenheiro florestal, que estudos cientficos estimam
que, para atender os cerca de 6,6 bilhes de pessoas que habitam a Terra nos dias de hoje,
seria necessrio o equivalente a 1,6 planeta Terra
13
.
A tendncia de mais ocupao. Segundo dados divulgados pela Revista Geogrfica
Universal
14
, o nmero de habitantes da Terra cresce a um ritmo anual de 1,2%, ou seja, a cada
ano 77 milhes de novos habitantes precisam ser alimentados. E o consumo, a produo, a
propaganda e a gerao de resduos tambm cresceram.
Para se ter uma ideia do atual ritmo de crescimento, foram necessrios 1.960 anos para
que trs bilhes de pessoas ocupassem a Terra. E apenas outros 50 anos para dobrar o nmero
de habitantes: 6,6 bilhes em 2008. Referido crescimento tambm consta das projees da
ONU, segundo a qual a populao mundial deve chegar a mais de 9,2 bilhes de habitantes

com seu estilo de vida, precisa de 2,6 hectares para viver. Revista Semeando. Belo Horizonte: Senar Minas,
2009. p. 14.
12
BOFF, Leonardo. Os limites do capital so os limites da terra. 15 jan. 2009. Disponvel
em:<http://www.cartamaior.com.br/templates/materiaMostrar.cfm?materia_id=15488>. Acesso em: 13 set.
2010.
13
BED, Julio Cadaval. In: Revista Semeando. Belo Horizonte: Senar Minas, 2009. p. 14.
14
Revista Geogrfica Universal (2002 apud REVISTA SEMEANDO, 2009). Belo Horizonte: Senar Minas, p.
14.
22
em 2050
15
.
Esse aumento da populao por si s pressiona por mais produo e incremento na
explorao dos recursos naturais, e no h outra sada seno novas formas de relao com a
natureza.
Segundo Dowbor, na lista das grandes heranas ameaadas esto a cobertura vegetal
do planeta, o solo agrcola, a biodiversidade, a gua e o prprio ar. A gua vital e est se
tornando um elemento-chave da questo ambiental: sua ausncia e/ou contaminao levam
reduo dos espaos de vida e ocasionam, alm de imensos custos humanos, uma perda
global de produtividade social
16
.
Observam Clarke e King
17
que foram feitos repetidos ataques ao ciclo hidrolgico,
que vem renovando e reabastecendo os fluxos aquticos da Terra desde tempos imemoriais.
Aqueles estudiosos listam os seguintes ataques e danos que o ser humano est provocando na
seiva da Terra: drenagem de zonas midas, super-irrigao nas fazendas, processos de
contaminao das guas, represamento de rios, explorao dos aquferos, desmatamento,
expanso das cidades, uso de enormes quantidades de gua para indstrias de alta tecnologia
e interferncia no clima mundial.
Ao lado dessas causas que no esgotam o seu rol, so apresentados tambm como
responsveis por este quadro de alerta e de risco de escassez das guas, os desastres
ecolgicos, a poluio, o crescimento populacional e, sobretudo, os modos e o crescimento
dos padres de vida de uma sociedade dita humana, mas que, em sua maioria, predomina
uma viso individualista, imediatista e utilitarista dos recursos naturais. A sociedade humana,
sobretudo nos ltimos anos, incentivada a um consumismo desenfreado e ao acmulo de
bens materiais como forma prevalente de reconhecimento social.
Nada obstante esse quadro de crise, somente nas ltimas dcadas passou-se a discutir
com mais nfase as questes ambientais. No Brasil, em ritmo muito lento, vm sendo
verificados uma tentativa de formulao de uma poltica pblica mais sistmica e um
surgimento esparso e isolado de algumas aes verdadeiramente sustentveis por parte da
sociedade civil. Parece que a primeira questo a ser enfrentada a falta de conscientizao
sobre os riscos e ameaas que envolvem o meio ambiente e, sobretudo, as guas.

15
Revista Semeando. Belo Horizonte: Senar Minas, 2009. p. 15.
16
DOWBOR, Ladislau. Economia das guas. In: DOWBOR, Ladislau; TAGNIN, Renato Arnaldo (Org.).
Administrando a gua como se fosse importante. 1 ed. So Paulo: SENAC, 2005, p. 27-36.
17
CLARKE, Robin; KING, Jannet. O atlas da gua. O mapeamento completo do recurso mais precioso do
planeta. 1. reimp. So Paulo: Publifolha, 2008. p. 9.
23
Nessas linhas iniciais, perfeitamente cabveis as reflexes de Gore
18
, estadista e
ambientalista norte-americano conhecido mundialmente, a respeito das percepes e
conscincia das ameaas e riscos sobre a nossa Terra. Ele afirma:

A ameaa mais perigosa ao meio ambiente de nosso planeta talvez no seja
representada pelas ameaas estratgicas propriamente ditas, mas por nossa
percepo dessas ameaas, pois a maioria ainda no aceita o fato de que a crise que
enfrentamos extremamente grave. Naturalmente, sempre existe um certo grau de
incerteza sobre assuntos complexos, e so sempre necessrios estudos cuidadosos,
porm muito fcil exagerar essas incertezas e estudar o problema em demasia - h
quem faa exatamente isso - a fim de evitar uma concluso que incomoda. Contudo,
existem pessoas que esto genuinamente preocupadas com o fato de que, embora
saibamos muito a respeito da crise do meio ambiente, ainda h muito que
desconhecemos.

indiscutvel que as ameaas e riscos que pairam sobre as guas - como, de resto,
toda a questo ambiental em seus mltiplos aspectos - envolvem, primeiramente, a busca de
conhecimento sobre o assunto, bem como conscientizao e a efetiva participao de
indivduos e organizaes em todas as esferas da atuao humana na persecuo de possveis
solues que no sejam para resolver satisfatoriamente, mas, pelo menos, para atenuar o atual
estgio da crise.
Com efeito, a sustentabilidade ambiental pressupe, antes de tudo, conscincia dos
riscos decorrentes da degradao ambiental perpetrada por muitos anos de explorao pelo
homem sem critrios sistmicos, e exige, urgentemente, mudanas de atitudes fundadas em
novos paradigmas, dentre eles, se revelam fundamentais: a viso do coletivo, aqui includos
no s um olhar includente dos demais integrantes da vida na Terra, mas tambm a
responsabilidade para com as futuras geraes.
Alinhada a esse pequeno intrito e com vistas a conhecer um pouco mais sobre as
guas e a crise que as circunscrevem, a primeira necessidade metodolgica e operacional
apresentar alguns elementos reveladores de sua importncia e da realidade dos recursos
hdricos no mundo e no Brasil. Essa trilha metodolgica, presente em diversos trabalhos
cientficos na rea ambiental, foi seguida e consignada por dis Milar (2009) em sua obra
Direito ao Ambiente, nos seguintes termos:

Definida que est nossa rea de interesse - que o Direito do Ambiente - damo-nos
conta de que a primeira necessidade (metodolgica e operacional) conhecer a
realidade sobre a qual, supostamente, vamos atuar. Alis, para alm do dito
profissional, h outros interesses antecedentes: o de seres humanos, de cidados, de
homens de cincia e de f.
No concebvel que os cultores do Direito do Ambiente - brao do Direito Positivo

18
GORE, Al. A terra em balano: ecologia e o esprito humano. 2. ed. So Paulo: Gaia, 2008. p. 45.
24
e cincia normativa - no se ocupem, desde logo, com o quadro real em que as
normas jurdicas sero insculpidas para dar sentido s aes concretas. Direito e
tica Ambiental esto comprometidos com os fatos naturais e os feitos humanos sem
poder ignor-los, da mesma forma que o nosso mundo real tem compromisso com
aquelas cincias normativas sem poder ignor-las. indispensvel o encontro do
objetivo com o subjetivo e vice-versa
19
.


2.2 RECURSO ESSENCIAL VIDA. VALIOSO, FINITO E ESGOTVEL


Composta por dois elementos qumicos (conforme demonstrado por Lavoisier no
sculo XVIII), o hidrognio e o oxignio, a gua
20
um composto qumico contendo dois
tomos de hidrognio e um tomo de oxignio (H2O). Todavia, observa-se que, dependendo
de alguns fatores, como, principalmente, a temperatura, podem ser encontradas misturas em
diversas propores de H2O, como H4O2 e H6O3, da, alguns especialistas sugerirem nos
dias de hoje que as molculas de gua deveriam ser representadas por (H2O)n, indicando
agrupamento de n molculas de gua - a substncia mais abundante sobre o globo
terrestre e o constituinte essencial vida. A forma gasosa, o vapor dgua, preponderante
na atmosfera; o estado slido apresentado em cerca de dez formas cristalinas diferentes; e a
gua lquida tem a propriedade de ser transparente (incolor) em pequenas espessuras e azul
em grandes espessuras, sendo a fase mais estudada por ser o solvente de maior utilidade tanto
na indstria como na vida cotidiana
21
.
Tendo como fonte a Norma NBR 9896 da ABNT, o Dicionrio de Direito Ambiental
22

conceitua a gua como substncia qumica, formada de dois tomos de hidrognio e um de
oxignio, que se encontra na superfcie terrestre nos estados slido, lquido e gasoso. Possui
grande poder de dissoluo de muitas substncias qumicas. elemento essencial vida
animal e vegetal, sendo necessria que seja de boa qualidade e em quantidade suficiente para
atender a todos os fins.
Dos conceitos cientficos se extrai, principalmente, alm do conhecimento de seus

19
MILAR, op. cit., 2009, p. 54.
20
LAVOISIER, Antoine Laurente. Acerca das mltiplas funes da gua, ver: DISEP, MACEDO, Clarissa
Ferreira. gua juridicamente sustentvel. Revista dos Tribunais, 1. ed. p. 27-58. So Paulo, 2010.
21
Cf. Dicionrio de Cincias sob a direo de Lionel Salem (apud FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. guas e
o novo Cdigo Civil (Lei 10.406/02). In: BENJAMIN, Antnio Herman (Org./Ed.). Direito, gua e vida.
CONGRESSO INTERNACIONAL DE DIREITO AMBIENTAL. So Paulo, 2003. So Paulo: Imprensa
Oficial, 2003. vol. I, p. 401-408. A Resoluo CONAMA 20, de 18.06.1986, estabelece a classificao das
guas, doces, salobras e salinas do territrio Nacional. Disponvel em
<http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res86/res2086.html>. Acesso em: 02 set. 2010.
22
FREIRE, William; MARTINS, Daniela Lara. Dicionrio de direito ambiental e vocabulrio tcnico do
meio ambiente. 2. ed. Belo Horizonte: Jurdica, 2009. p. 63.
25
elementos fundantes, a assertiva inafastvel da essencialidade da gua para vida na Terra, e
no s isso, sendo necessrio que a gua seja de boa qualidade e em quantidade suficiente
para atender a todos os seus fins. Assim, a importncia da gua indiscutvel para a
sobrevivncia da humanidade e desde tempos remotos vem despertando o interesse daqueles
que se ocuparam em estudar a origem do universo e da vida.
Aristteles confere a Tales de Mileto a fundao da filosofia cosmolgica:[...] tendo
sido [Tales] o primeiro a tratar de modo sistemtico e racional o problema da origem,
transformao e conservao do mundo. Para Tales:

A phsis a gua, ou melhor a qualidade da gua, o mido. As observaes de
Tales de Mileto sobre os diferentes estados (slido, lquido, gasoso) em que a gua
pode ser encontrada (passando de um estado ao outro sem perder sua identidade); o
fenmeno da evaporao, em que a gua a causa do cu e de tudo o que nele h, e
da chuva, que parece ser a causa da terra e de tudo o que nela h; a constatao de
que as coisas mortas secam, de que as sementes e o smen animal e humano so
midos; o fenmeno das cheias que permitem que os desertos tenham plantas; a
presena de fsseis no alto das montanhas; tudo isso levou Tales a inferir que, no
incio, tudo era gua e que a origem da vida animal se dera pela gua, conformando-
se assim seu pensamento filosfico sobre ser a gua a explicao e a transformao
do cosmo e tambm ser a gua o princpio e o devir (da mudana ou do movimento)
de todas as coisas
23
.

Muitos sculos se passaram e muitas teorias foram e esto sendo desenvolvidas na
tentativa de explicar a gnese do universo e da vida. E, em particular, a interao entre as
diferentes formas de vida e dos mecanismos de sustentao do planeta, em que a abordagem
ecossistmica
24
considera:
Os organismos vivos e o seu ambiente no vivo (abitico) esto inseparavelmente
inter-relacionados e interagem entre si. Chamamos de sistema ecolgico ou
ecossistema qualquer unidade (biossistema) que abranja todos os organismos que
funcionam em conjunto (a comunidade bitica) numa dada rea, interagindo com o
ambiente fsico de tal forma que um fluxo de energia produza estruturas biticas
claramente definidas e uma ciclagem de materiais entre as partes vivas e no
vivas
25
.

23
Phsis, natureza: 1) processo de nascimento, surgimento, crescimento; 2) disposio espontnea e natureza
prpria do ser; 3) fora originria e criadora de todos os seres, responsvel pelo surgimento, transformao e
perecimento deles. A phsis a fonte inesgotvel de onde vem o ksmos, o fundo perene para onde
regressam todas as coisas. CHAU, Marilena. Introduo histria da filosofia: dos pr-socrticos a
Aristteles, v. 1. 2. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 2003. p. 509.
24
MILAR: entende-se por ecossistema ou sistema ecolgico qualquer unidade que inclua todos os organismos
em uma determinada rea, interagindo com o ambiente fsico, de tal forma que um fluxo de energia leve a
uma estrutura trpica definida, diversidade biolgica e reciclagem de materiais (troca de materiais entre
componentes vivos). O ecossistema a unidade bsica da biologia. Complexo dinmico de comunidades
vegetais, animais e de microrganismos e o seu meio inorgnico que interagem como uma unidade funcional
(Conveno sobre Diversidade Biolgica, art. 2). O termo ecossistema data de 1935 e foi cunhado pelo
eclogo e cientista Tansley (do grego oikos, casa e systhema, disposio conjunta, organizao). MILAR,
op. cit. 2009, p. 1306.
25
ODUM, E. P. Ecologia. Rio de Janeiro: Guanabara Kogan, 1988. p. 9. (apud BONINI, Estela Maria.
Eau/water/cqua/wasser/gua/gua: babel do sculo XXI?). In: DOWBOR, Ladislau; TAGNIN, Renato
26
Diante da natureza, afirma Bonini, impossvel prescindir de raciocnios filosficos,
uma vez que os humanos tambm coabitam a biosfera
26
e so responsveis pela definio de
atividades antrpicas, profundamente amalgamadas aos interesses do capital. Imediatismos
impostos, antdotos recriados, onde cabe a insistncia pelo ato de filosofar sobre a temtica
ambiental, pois filosofar representa um convite reflexo que impede a estagnao no campo
das ideias. No raro a filosofia tem por confronto o poder, e o pensar filosfico no se
constitui apartado das questes ticas e polticas
27
.
A pesquisadora registra ainda que a gua que serviu de modelo explicativo para o
primeiro filsofo ocidental ainda cumpre o seu ciclo, hoje abalado pelas atividades humanas
nas esferas produtivas e do consumo. Aspectos culturais, biolgicos, fsicos, qumicos e
socioambientais constituem interfaces passveis de interveno criativa direcionada para a
percepo do elemento gua, realinhada aos primeiros anos do sculo XXI, em
reconhecimento ao status que abriga
28
.
Com efeito, o uso e a simbologia da gua para os povos tm servido de tema a
acaloradas discusses. Nas cincias econmicas, a temtica recebeu valiosas contribuies,
com destaque para Smith em sua obra clssica Investigao sobre a natureza e as causas da
riqueza das naes, de 1776, em que afirma:

[...] as coisas com maior valor de uso frequentemente tm pouco valor de troca; [...]
aquelas que tm o maior valor de troca, frequentemente tm pouco ou nenhum valor
de uso. Nada mais til que a gua, mas dificilmente com ela se comprar algo. Um
diamante, pelo contrrio, dificilmente tem utilidade, mas uma grande quantidade de
coisas pode amide ser trocada por ele
29
.

Essa afirmao, segundo Mota, reflete o contexto em que qual foi escrita, ou seja, uma

Arnaldo (Org.). Administrando a gua como se fosse importante. 1. ed. So Paulo: Ed. SENAC, 2005, p.
183-190.
26
A biosfera um sistema dinmico e complexo formado pelos meios que sustentam a vida: partes da atmosfera
(ar), da litosfera (terra) e da hidrosfera (gua subterrnea, superficial e atmosfrica). Como consequncia da
interao entre os meios, a flora e a fauna da Terra se encontram em constante interao e desenvolvimento.
O principal combustvel dessa interao a energia solar. Inicialmente captada pelas plantas e por outros
organismos fotossintticos, ela flui atravs de uma rede biolgica formada pelos herbvoros (que se alimentam
das plantas), pelos carnvoros (que se alimentam da carne) e pelos consumidores de carne putrefata e de
restos. A energia solar tambm rege o ciclo da gua e de todos os elementos qumicos necessrios vida. O
fluxo de energia e a constante reciclagem da matria so dois processos-chave da biosfera. ATLAS National
Geografic. A terra e o universo. v. 12. So Paulo: Abril, 2008. p. 32.
27
Ibid., 2005, p. 184.
28
Ibid., 2005, p. 185.
29
SMITH, Adam. Investigao sobre a natureza e as causas da riqueza das naes. Traduo Norberto de Paula
Lima. Curitiba: Hemus, 2001. p. 17, (apud MOTA, Jos Aroudo. Uma agenda para a gesto de
guas:instrumentos institucionais para a governana de recursos hdricos). In: DOWBOR, Ladislau;
TAGNIN, Renato Arnaldo (Org.). Administrando a gua como se fosse importante. 1. ed. So Paulo: Ed.
SENAC, 2005, p. 201-211.
27
poca de abundncia de recursos naturais e de afloramento do debate em economia poltica.
Uma era de certeza, de uso exacerbado dos ativos da natureza. Porm, na idade
contempornea, tem se verificado uma inverso em relao ao pensamento clssico da
economia, pois o recurso gua, alm de seu valor de uso, tem valor de troca, especialmente
em decorrncia de sua escassez.
Nesse contexto, autoridades, governos locais e instituies internacionais tm
promovido debates e articulado acordos, tendo em vista a escassez do recurso gua, com
vistas a conservar e preservar tal bem, viabilizando o seu uso pelas futuras geraes. Ainda,
segundo Mota
30
, diversas aes tm sido discutidas no sentido de alertar as autoridades
ambientais internacionais e a sociedade sobre os riscos e os usos inadequados do recurso
gua, que merecem destaque nos principais eventos internacionais sobre os problemas
ambientais.
Contudo, antes de adentrar a questo das discusses e recomendaes dos organismos
internacionais, que sero objeto de seo especfica, necessrio, neste ponto, apresentar,
mesmo que em algumas linhas, um problema bsico afeto s guas: sua finitude.
Segundo afirmam Clarke e King
31
, o volume de gua doce na superfcie da Terra
fixo, no podendo aumentar nem diminuir: seu volume nunca muda.
Desse modo, medida que a populao cresce, e as aspiraes dos indivduos
aumentam, h cada vez menos gua disponvel por pessoa. Nos pases ricos em gua como o
Brasil e Canad, isso no preocupa muito; em algumas reas secas de pases com muita gua,
a exemplo do sudoeste do EUA, a situao local j alarmante, com cidades, fazendas e
indstrias lutando pelo controle dos recursos limitados; em boa parte do mundo, muitas
pessoas j esto enfrentando a escassez de gua. Por volta de 2050, estima-se que mais de
quatro bilhes de pessoas - quase a metade da populao mundial - estaro vivendo em pases
com carncia crnica de gua
32
.
O planeta dispe de 1,386 bilho de km de gua, aproximadamente. Quase toda essa
gua (97,5%) salgada
33
, espalhada por oceanos, mares, lagos salgados e aquferos salinos
(reservas subterrneas). Dos 2,5% de gua doce, mais de dois teros (69,5%) esto

30
MOTA, 2005, passim.
31
Com fundamentos em anlise de organismos internacionais, dentre eles a FAO e Unesco, integrantes da ONU.
CLARKE, Robin; KING, Jannet, op. cit., 2008, p. 19.
32
Ibid., 2008, p.19.
33
As guas no mundo. gua doce e gua doce por volume e como percentual do total das guas: gua salgada:
1,351 bilhes de km - 97,5%; gua doce: 35 milhes de km - 2,5%. Fontes de gua doce. Por volume e
como percentual do total das guas doces: disponvel: lagos, umidade do solo, umidade do ar, zonas midas,
rios, plantas e animais: 135 mil km = 0,4%; disponvel: guas do subsolo: 10,5 milhes de km
3
= 30,1%.
Indisponvel: geleiras, neves, gelos e subsolos congelados: 24, 4 milhes de km = 69,5%. Ibid., 2008, p. 20.
28
indisponveis ao ser humano, pois ficam contidos em geleiras, neves, gelos e subsolos
congelados.
Da gua doce tecnicamente disponvel para as pessoas usarem, apenas uma poro
minscula (0,4%) encontrada na superfcie da Terra em lagos, rios, zonas midas, no solo,
na umidade do ar e em plantas e animais. Todo o restante (30,1%) est armazenado em
aquferos. Embora esta gua subterrnea seja um recurso-chave em muitos pases, ela est
sendo usada mais depressa do que consegue se recompor.
No ciclo hidrolgico
34
, as guas de superfcie esto sempre em movimento. O calor do
sol evapora a gua da terra e dos oceanos, e ela se transforma em vapor. Na atmosfera, o
vapor se condensa e forma as gotas de chuva que compem as nuvens. O segredo de nossa
sobrevivncia que parte da gua que evapora dos oceanos cai na terra, alimenta os rios,
molha os solos e refaz os aquferos. Essa a parte renovvel dos suprimentos de gua doce
dos quais dependemos
35
.
Nesse ciclo, parte da gua da chuva que infiltra no solo abastece o lenol fretico e se
acumula em funo de estar sobre uma camada impermevel, retornando superfcie atravs
das nascentes. Nada obstante a importncia relevantssima das nascentes no suprimento de
gua doce, estudos cientficos
36
nos do conta de que elas esto desaparecendo, no pela falta
de chuvas, mas pelo desmatamento das encostas e das matas ciliares, pela impermeabilizao
do solo principalmente nas reas urbanas e o pelo uso inadequado do solo nas reas rurais.




34
O ciclo da gua ou hidrolgico est ligado ao ciclo energtico terrestre, ou seja, distribuio da energia
proveniente do Sol que a responsvel pelo transporte de gua do mar e da prpria terra para grandes
altitudes, de onde se derrama, na forma de chuva e de neve, sobre os continentes conforme ensina Samuel
Murgel Branco. A energia calorfica do sol - aplicada superfcie das guas (oceanos, lagos ou do prprio
solo mido) produz a sua evaporao (enriquecimento do ar em vapor) que uma vez no absorvida pelo ar
condensa-se voltando ao estado lquido: da totalidade das chuvas que caem superfcie da Terra, somente
30% escoa diretamente para os rios ficando a maior parte infiltrada no solo preenchendo os espaos vazios
existentes entre os gros de argila, de areais ou de rochas mais consolidadas (gua subterrnea). FIORILLO,
Celso Antnio Pacheco. guas e o novo Cdigo Civil (Lei 10.406/02). In: BENJAMIN, op. cit., 2003, p. 401.
35
Evaporao da gua salgada proveniente dos oceanos: 502.800 km
3
por ano. Evapotranspirao do solo e da
vegetao (parte terrestre) 74.200 km
3
por ano. Total da evaporao: 575.000 km
3
por ano. Precipitao sobre
as guas salgadas (oceanos) 458 mil km
3
e precipitao sobre a terra: 119 mil km
3
. Total 575.000 km
3
.
Diferena entre a evaporao dos oceanos e precipitao sobre as guas salgadas: 502.800 km
3
- 458.000
km
3
= 44.800 km
3
por ano. Parte deste volume retorna para os oceanos atravs do fluxo de gua doce para
gua salgada: 42.600 km
3
por ano. O restante 2.200 km
3
segue fluxo subterrneo atravs de infiltrao ou
intruso pelas rochas. CLARKE, Robin; KING, Jannet, op. cit., 2008, p. 20.
36
Vide trabalho elaborado em convnio pelo Centro de Excelncia em Matas Ciliares - Cemac; Fundao de
Apoio ao Ensino Pesquisa e Extenso - Faepe; Universidade Federal de Lavras - Departamento de Cincias
Florestais - UFLA e Companhia Energtica de Minas Gerais - Cemig. Disponvel em:
<http://www.dmae.mg.gov.br/midia/documentos.demae/Nascente.pdf>. Acesso em: 20 out. 2010.
29
2.3 SINAIS DE ALERTA. ALGUNS DADOS E ALARMES SOBRE A SITUAO DA
GUA NO MUNDO


Tendo como fonte de pesquisa a obra O Atlas da gua
37
, de Clarke e King, com
dados referentes a 168 pases, includo o Brasil, e extrados de reconhecidas organizaes
internacionais, dentre elas a Food and Agriculture (FAO/ONU), a Word Food Programme e a
Unesco, e nacionais como a Agncia Nacional de guas (ANA), este subcaptulo apresenta,
de forma sinttica e tambm em notas de rodap, alguns dados e consideraes daqueles
autores que muito bem mostram os sinais de alerta sobre os ataques e danos provocados na
seiva da terra que atingem diretamente a situao a gua, dando mostra consistente de sua
importncia para a vida das pessoas e do quadro crtico encontrado no mundo. So
informaes relevantes que auxiliam na conscientizao e reflexo sobre o problema da gua
no mundo, revelando, por conseguinte, a necessidade de aes de preservao deste recurso
to essencial e imprescindvel vida humana.


2.3.1 Mais gente, menos gua


As populaes esto ficando cada vez maiores e mais sedentas. Cerca de 500 milhes
de pessoas vivem em pases com escassez crnica de gua, e outras 2,4 bilhes moram em
pases onde o sistema hdrico est ameaado. provvel que a situao piore na medida em
que se projeta o crescimento populacional em diversos pases que j tm pouca gua.
Porcentagem da populao mundial com diferentes disponibilidades de gua: 7,8%
tm gua escassa; 24,5%, gua no limite; 34,7%, gua insuficiente; 16,3%, gua em
abundncia; e 16,7% tm suficincia relativa
38
.


2.3.2 Demanda crescente


Quase 4.000 km de gua doce so consumidos a cada ano - uma mdia de

37
Ibid., 2008, p.19 e segs.
38
CLARKE, Robin; KING, Jannet, op. cit., 2008, p. 22.
30
aproximadamente 1.700 litros por pessoa, diariamente. Mas, enquanto o volume total de gua
doce no mundo permanece o mesmo, cresce a quantidade de gua consumida por pessoa.
O aumento de uso de gua por pessoa, por ano, se verifica nos seguintes nmeros: em
1900, o consumo era de 350 m, enquanto em 2000, de 642 m.
So os seguintes os dados referentes ao total anual de consumo de gua de 1900 e
2000 e projeo para 2025, em km: em 1900, 579 km; em 1950, 1,382 km; em 2000, 3,973
km; e em 2025, 5,235 km.
A distribuio do uso mundial de gua por setor, em 2000, era a seguinte: 10% para
uso domstico; 21% para uso indstria; e 69% para uso agrcola
39
.


2.3.3 Aquferos


O subsolo de reas com rochas porosas guarda imensos reservatrios de gua,
conhecidos como aquferos
40
. Os aquferos do mundo esto sendo explorados por sua
preciosa riqueza. Contm quase toda a gua doce que no est sob a forma de gelo. Essa gua
subterrnea representa a nica fonte de gua potvel para quase um quarto da populao
mundial. Mas, em muitos lugares, o ritmo de consumo maior que o de reposio
41
.
Porcentagem de gua potvel retirada do subsolo em 2000 por regio: Amrica Latina,
21%; sia-Pacfico, 32%; EUA, 51%; e Europa, 75%.
Mais da metade da populao dos Estados Unidos e um quarto da do Canad
consomem gua potvel de reservas subterrneas. Muitas das maiores cidades do mundo
dependem quase unicamente das guas do subsolo, mas o volume de gua captada para
atender s reas densamente povoadas no sustentvel. Um dia, os poos vo simplesmente

39
A maior parte da gua utilizada na agricultura, especialmente nas regies mais secas do mundo. Na Europa e
na Amrica do Norte, a indstria predomina, e a gerao de energia consome a maior parte. Se formos
comparar, a gua que as pessoas bebem ou usam na higiene pessoal ou para fazer a limpeza das roupas, louas
e suas casas, relativamente insignificante. No mundo todo, o consumo domstico perfaz uma mdia de
aproximadamente 170 litros por pessoa todos os dias. Esse nmero, porm, mantido artificialmente baixo
devido dificuldade de muitas pessoas no mundo obterem gua para uso domstico.
40
As guas de alguns deles so milenares e se distribuem por baixo de onde, hoje, esto, as regies mais secas
da Terra, dentre elas o deserto de Saara. As pessoas retiram gua de fontes e poos desde as primeiras
civilizaes, mas foi s nos ltimos cinquenta anos que essa extrao atingiu um nvel exagerado, por causa
do crescimento populacional e da consequente demanda por mais alimentos e gua.
41
Boa parte da agricultura mundial depende de sistemas de irrigao que usam gua de aquferos. Vrios pases
utilizam gua subterrnea, em porcentagens significativas, para irrigao, dentre eles: Paquisto: 34%; Ir:
50%; ndia: 53%; Bangladesh: 69% (posio em 2000).
31
secar
42
, haja vista que, apesar de imensos, no so inesgotveis, e h muitos anos, o nvel de
suas guas vem baixando rapidamente.
Mesmo onde os aquferos esto sendo reabastecidos, as guas de reposio talvez no
estejam disponveis para muitas geraes, uma vez que a gua pode levar sculos ou milnios
para penetrar de volta pelas rochas. Em algumas regies, como no Saara, os aquferos nunca
so reabastecidos.


2.3.4 Usos e abusos


gua em casa. Apenas 10% de toda a gua consumida para uso domstico, uma das
formas mais evidentes de consumo. Quando as pessoas ganham mais dinheiro e elevam o
padro de vida, o uso domstico de gua aumenta.
O volume de gua utilizada nas casas, ou pelas autoridades municipais para abastecer
as reas residenciais, varia de mais de 800 litros dirios, no Canad, a menos de 1 litro na
Etipia.
Boa parte da gua distribuda para propsitos domsticos nunca chega ao consumidor,
pois se perde nos vazamentos das tubulaes. As cidades de pases em desenvolvimento
costumam perder 40% de sua gua nesses vazamentos. Parte dessa gua volta aos depsitos
subterrneos, rios e lagos; mas a maior parcela se evapora.
Nas casas, as torneiras que pingam podem desperdiar mais gua do que a utilizada
para cozinhar ou beber. E quase 30% das guas domsticas simplesmente se perdem nas
descargas dos vasos sanitrios.
Em alguns pases pobres ou em desenvolvimento, como Angola, Sudo, Moambique
e algumas regies da China, 20 litros de gua por pessoa, diariamente, so considerados um
luxo. Alguns habitantes de pases desenvolvidos usam mais que isso s para regar seus

42
Ciudad Juarz/El Paso, fronteira do Mxico com os EUA. Estima que o aqufero que abastece 1,5 milho de
pessoas, se esgote em 30 anos. Aqufero Ogallala, nos EUA. Alguns poos secaram em Oklahoma, Kansas e
Texas, onde o lenol fretico afundou 30m. Aqufero Milwaukee, regio de Chicago, EUA. O lenol fretico
afundou 114 metros por volta de 1976. Na plancie do norte da China, o lenol fretico est afundando 3
metros por ano; Punjab, na ndia e no Paquisto, o lenol fretico est afundando um metro por ano. Em
Baluquisto, no Paquisto, o lenol fretico est afundando 3,5 metros por ano. No Imen, o lenol fretico
est afundando dois metros por ano. Nesse pas, j foram perfurados poos de 2km de profundidade sem
sucesso.
32
jardins
43
.
Por outro lado, verifica-se, desde 1950, um aumento no consumo para o uso
domstico da gua, bem como na sua projeo para 2025. Enquanto foram consumidos em
1950, 87 km; em 1980, foram consumidos de 215 km; em 2000, 384 km; e para 2025,
projeta-se um consumo de 607 km.


2.3.5 gua para alimentos


Quase 70% de toda a gua doce consumida vai para a agricultura. Mesmo assim,
milhes de pessoas continuam desnutridas
44
. O cultivo de alimentos um negcio que tem
muita sede. A ttulo de exemplo, so apresentados os teores de gua em alguns alimentos: o
tomate, 95%; ma, 85%; e cachorro quente, 56%. So necessrios mais de 1.900 litros de
gua para cultivar apenas um quilo de arroz - a principal comida em diversos pases da sia.
Mas a carne, principalmente a de boi, ainda mais cara em termos de gua, dado o volume
necessrio para cultivar as plantas que os animais ingerem, alm da gua que bebem. So
necessrios 15.000 litros de gua para produzir 1 kg de carne
45
.


2.3.6 Irrigao


A irrigao fundamental para alimentar o mundo. Apenas 17% das lavouras
mundiais so irrigadas, mas elas produzem mais de um tero dos alimentos do planeta. No
ano de 2000 no Brasil, em que pese o aumento de reas irrigadas, o total de terras irrigadas
correspondia a menos de 10% do total arvel e da rea de cultivo permanente.
Os pases industrializados respondem por cerca de 25% das lavouras irrigadas. Mas o

43
Consumo domstico. Padro tpico em um pas industrializado em 2003: 35% em higiene pessoal; 20% em
lavagem de roupa; 10% na cozinha e gua de beber; 5% na limpeza; e 30% na descarga de vaso sanitrio.
44
O gasto pesado de gua com os alimentos no o mesmo no mundo todo. E nem isso resulta num planeta bem
alimentado. Em geral, as pessoas so mais bem alimentadas em regies midas do que nas secas, mas o
esforo para oferecer gua suficiente para a agricultura provoca uma enorme presso sobre o meio ambiente.
Uma alternativa para auxiliar na soluo do problema da falta de gua no mundo consiste em cultivar mais
alimentos com o uso de menos gua.
45
Tambm so necessrios 500 litros de gua para produzir 1 kg de batata; 900 litros para 1 kg de trigo, 1.100
litros para 1 kg de sorgo, 1.650 para 1 kg de soja, 3.500 para 1 kg de ave.
33
ritmo em que a irrigao est sendo adotada comea a diminuir por causa da falta de terras e
tambm de suprimentos de gua apropriados, alm do alto custo do investimento - cerca de
10 mil dlares por hectare.
Muitos pases em desenvolvimento esto usando at 40% de suas guas doces
renovveis para a irrigao. No entanto, mais da metade se perde em vazamentos e durante a
distribuio, nunca atingindo as plantaes
46
.
Diversos pases j esto tratando guas usadas para utilizar na irrigao; Israel
emprega assim quase 30% de suas guas usadas urbanas, desde 1987.


2.3.7 Poluio agrcola


A agricultura est cada vez mais industrializada. Os produtos qumicos utilizados no
processo escoam para os rios e lagos, provocando a lixiviao
47
do solo e a contaminao da
gua que bebemos.
O uso de fertilizantes no mundo industrializado aumentou entre 1961 e 1981. O
volume de nitrognio, fsforo e potssio passou de 26 milhes de toneladas em 1961 para 78
milhes de toneladas em 1981. Depois, diminuiu na Europa; mas no mundo em
desenvolvimento, onde os fertilizantes oferecem uma soluo rpida para a crnica falta de
comida, seu uso vem crescendo.
Em 1961, o consumo de nitrognio, fsforo e potssio, nos pases em
desenvolvimento passou de quatro milhes de toneladas em 1961, para 39 milhes de
toneladas em 1981, chegando a 86 milhes de toneladas em 2001.
Fosfatos e nitratos so espalhados pelo solo para incentivar o crescimento das
plantaes, mas podem apresentar efeitos desastrosos nos lagos de gua doce, onde

46
Se os campos irrigados no forem drenados adequadamente, podem encharcar. Como consequncia, aumenta
o nvel de sais no solo, e a terra se torna estril - problema que j afetou cerca de 30% das terras irrigadas. O
segredo para melhorar a irrigao est no manejo mais eficiente da gua, numa reciclagem das guas usadas e
numa drenagem melhor. Na maioria dos pases, prepondera o mtodo de irrigao por superfcie. Em 2003,
no Chile 95,1%; Mxico, 92,7%; ndia, 98,5%; Lbano, 61,1%; e no Zimbbue, 18,1%. No mesmo ano de
2003, a irrigao por asperso no Chile foi de apenas 1,6% no Mxico; de 5% na ndia,; de no Lbano 24%; e
no Zimbbue de 75%. A irrigao por gotejamento, no mesmo ano de 2003, foi de 3,3% no Chile; de 2,3% no
Mxico; de 0,1% na ndia; 14,9% no Lbano; e de 6,9% no Zimbbue.
47
Segundo MILAR: Lixiviao remoo pela gua percolante de materiais presentes no solo. Nem sempre
se verifica a penetrao dos micronutrientes nas camadas imediatas do solo, porquanto a lixiviao processo
superficial. Ocorre particularmente em solos despidos de cobertura vegetal, por ao das guas fluviais.
considerada fator empobrecedor do solo. MILAR, op. cit. 2009, p. 1320. Vide tambm normas da ABNT:
ABNT - NBR 10703 e ABNT - NBR 10005.
34
promovem a proliferao de algas e ervas vidas por oxignio, o que priva desse elemento os
peixes e outras vidas aquticas. Os nitratos dos suprimentos de gua esto se tornando uma
ameaa para os seres humanos e os animais
48
.


2.3.8 gua e sade


No que tange ao acesso gua, a maioria da populao mundial no possui uma
torneira de gua em casa e tem de caminhar para buscar gua em baldes ou latas, quase
sempre diversas vezes ao dia. As mulheres carregam cerca de 15 litros de cada vez, num
trabalho rduo que consome muitas horas todos os dias
49
.
Os governos e as instituies de ajuda fizeram esforos significativos para melhorar o
acesso gua doce. Embora o nmero de pessoas servidas por algum tipo de gua pura tenha
aumentado de mais de quatro bilhes, em 1990, para quase cinco bilhes, em 2000, isso
significa que, com o aumento populacional, o nmero de pessoas sem acesso gua pura
permaneceu em mais de um bilho. A maior parte dessas pessoas vive na sia e na frica,
cujos servios rurais esto mais defasados em relao aos das reas urbanas.
Os dados a seguir nos mostram, posio em 2000, o porcentual da populao por tipo
de acesso s fontes de gua. Acesso a uma fonte de gua no tratada: frica, 36%; sia, 19%;
e Amrica Latina e Caribe, 13%. Acesso a uma fonte de gua pura
50
: frica, 24% ligaes
domsticas e 40% outro tipo de acesso; sia, 49% ligaes domsticas e 32% outro tipo de

48
Os nitratos podem causar a sndrome do beb azul, quando a criana transforma nitrato em nitrito, o que
impede o sangue de transportar oxignio. Isso pode resultar em asfixia e morte. Desde 1950, perto de 3.000
mortes foram registradas no mundo todo, mas em diversos pases a sndrome no controlada ou informada.
O emprego de gua rica em nitrato para irrigar as plantaes que tambm esto sendo fertilizadas pode
reduzir a produtividade e tornar a lavoura mais vulnervel pragas e s doenas. Isso, por sua vez, leva ao
aumento do uso de pesticidas. O mais conhecido, o DDT, foi proibido em muitos pases, mas ainda est
presente em sistemas hdricos do mundo todo. Apesar de saber que altas doses desse produto afetam o
sistema nervoso, o DDT ainda empregado contra mosquitos, na luta para controlar a malria. Nos estados
indianos de Bengala Ocidental e Bihar, 50 anos de pulverizao de DDT resultaram na contaminao de
guas subterrneas.
49
Na frica, o abastecimento de gua para a famlia basicamente responsabilidade das mulheres, e muitas
gastam mais de cinco horas por dia na coleta de gua. Milhares delas tm de caminhar longos percursos at
uma fonte, quase sempre acompanhadas das crianas pequenas. As meninas em idade escolar costumam
acordar quando ainda no amanheceu para buscar gua antes das aulas, o que as atrasa para a escola e as
deixa muito cansadas para estudar direito. A fonte de gua pode ser um tanque aberto, usado por animais, ou
um poo perigosamente fundo, com a caamba puxada a mo, no qual as meninas precisam subir. Mesmo
quando instalada uma fonte de gua pura - um reservatrio pblico ou gua encanada - as mulheres ainda
tm de caminhar uma boa distncia para pegar sua gua diria.
50
Fonte de gua pura pode significar acesso a uma bica pblica, a uma perfurao, a um poo revestido ou a
uma fonte, a uma cisterna para a coleta de gua das chuvas ou gua encanada em casa.
35
acesso; e Amrica Latina e Caribe, 66% ligaes domsticas e 21% outro tipo de acesso
51
.
Relativamente ao saneamento, fundamental na luta contra doenas, ponto de partida
para melhorar a qualidade de vida das pessoas. Mais de um tero da populao mundial ainda
vive com servios de saneamento inadequados. O descarte seguro das fezes humanas um
fator bsico na luta contra muitas doenas infecciosas, e o esgoto sem tratamento constitui um
problema de sade permanente.
S uma pequena frao das guas usadas coletadas pelos sistemas de esgoto em pases
em desenvolvimento tem tratamento e utilizao adequados. A maior parte despejada sem
tratamentos nos rios, lagos e oceanos, prejudicando os potenciais benefcios sade das
instalaes bsicas. Em Nova Dlhi, todos os dias, 200 milhes de litros de esgoto sem
tratamento so despejados no Rio Yamuna, um dos principais rios do norte da ndia.
No ano de 2000, o porcentual da populao sem saneamento bsico
52
era de 40% na
frica, 52% na sia e 22% na Amrica Latina e Caribe. O acesso ao saneamento bsico era
na frica, 13% s ligaes de esgoto e 47% a outros acessos; na sia, 18% s ligaes de
esgoto e 30% a outros acessos; e na Amrica Latina e Caribe, 49% s ligaes de esgoto e
29% a outros acessos.
Por outro lado, a gua mata. responsvel por 1,7 milho de mortes a cada ano
53
. Isso
equivale queda de dez avies Jumbo todos os dias, e 90% dos passageiros so crianas.
O saneamento precrio e a ausncia de esgoto tratado podem fazer com que o solo e as
guas de superfcie e subterrneas sejam contaminados por agentes patognicos presentes nas
fezes dos seres humanos e dos animais. Esses agentes atingem a gua potvel, a gua usada
no cultivo dos alimentos, e, pelo contato humano, chegam prpria comida. As pessoas
tambm se contaminam pelo contato direto com a gua, ao tomarem banho ou simplesmente
ao coletarem gua.
Bactrias e outros agentes causadores de doenas infecciosas, como disenteria

51
Onde a gua tem de ser carregada para as casas, as pessoas a utilizam com parcimnia, o que resulta em
higiene e sade precrias. No Reino da Suazilndia, pequeno pas da frica Austral, a leste de Moambique,
por exemplo, as pessoas em domiclios com gua encanada usam de 30 a 100 litros por dia, ao passo que as
que pagam pela entrega de gua utilizam apenas 13 litros dirios. As pessoas que precisam carregar gua para
casa consomem apenas 5 litros por dia - menos do que o consumo de uma descarga de vaso sanitrio
moderno. Cinco litros so suficientes para beber, mas no bastam para a higiene do corpo e das roupas, para a
cozinha e a limpeza de louas e panelas.
52
Saneamento bsico pode significar vaso com descarga conectado a uma fossa sptica ou ao sistema de esgoto;
tambm pode ser um vaso com descarga manual, uma simples latrina melhorada, com ventilao. As
instalaes sanitrias so consideradas adequadas se forem particulares ou de uso comum (mas no pblico) e
se conseguirem de fato evitar o contato direto entre as fezes e as pessoas, os animais e/ou insetos.
53
Nmero de mortes atribuveis precariedade de gua, esgoto e higiene no ano de 2000: 1,714 milho. Assim
distribudas: frica, 608 mil; Sudoeste Asitico, 699 mil; Mediterrneo Oriental, 270 mil; Pacfico Ocidental,
77 mil; Amricas, 55 mil; e Europa, 15 mil.
36
amebiana, clera, tifo e poliomielite, so facilmente transmitidos pela gua contaminada por
fezes humanas ou animais.
Todas as doenas disseminadas pelas guas so intensificadas pela pobreza e podem
ser sua origem
54
. E o mundo em desenvolvimento arca com quase todo o peso das doenas
espalhadas pelas guas, estima-se que, nessa regio, se perdem anualmente 82 milhes de
anos de vida saudvel. Nos pases em desenvolvimento, oitenta por cento das doenas so
disseminadas pela gua.
Fonte de doenas. A gua continua sendo um meio em que se desenvolvem as
doenas mais mortferas do mundo. Anualmente mais de um milho de pessoas morrem de
malria
55
. No ano de 2001 morreram de malria 1,134 milho de pessoas no mundo, sendo
973 mil na frica. A doena disseminada por mosquitos que pem seus ovos na gua
parada
56
.
A dengue uma infeco disseminada por um pernilongo encontrado em regies
tropicais e subtropicais, principalmente em reas urbanas. Em 1970, era conhecida em apenas
nove pases, mas atualmente endmica em mais de cem. Calcula-se que afete 50 milhes de
pessoas por ano. Em 2001, o Brasil registrou mais de 390 mil casos.
A dengue hemorrgica (DH) uma complicao da dengue, potencialmente letal. Se
no for tratada, a taxa de mortalidade pode ultrapassar os 20%. No ano de 2001, 20 mil
pessoas morreram de dengue hemorrgica no mundo: 12 mil mortes registradas no Sudeste
Asitico, duas mil no Mediterrneo Oriental, trs mil no Pacfico Ocidental e trs mil na
Amrica Latina.
A distribuio protegida de gua, por exemplo, atravs de encanamentos, ajuda a
reduzir a incidncia dessas doenas. Mas, se o suprimento for intermitente, as pessoas podem
recorrer ao armazenamento de gua, o que cria o ambiente ideal para a proliferao de
insetos.



54
Algumas doenas transmitidas pelas guas no matam imediatamente, mas debilitam o doente, deixando-o
suscetvel a outros males e incapaz de trabalhar para sustentar a si mesmo e famlia. Esse o caso da
esquistossomose, causada por um parasita, que afeta cerca de 200 milhes de pessoas. Trata-se de uma
doena crnica que retarda o crescimento e o desenvolvimento das crianas. No norte do Senegal, numa rea
em que a esquistossomose era desconhecida, a construo da barragem de Diama, em 1986, fez com que a
doena infectasse quase toda a populao nos oito anos seguintes.
55
Muitas outras enfermidades causadas por vetores biolgicos - a exemplo da elefantase (filria linftica), que
faz as pernas incharem - so endmicas nas regies tropicais, e algumas, como o vrus do Nilo ocidental,
esto se propagando para o hemisfrio norte, afetando o mundo industrializado.
56
As microrrepresas da Etipia, consideradas mais sustentveis em termos de meio ambiente, aumentaram em
sete vezes a incidncia de malria.
37
2.3.9 Expanso das cidades


As reas urbanas interferem no ciclo das guas. As chuvas que caem nas ruas
pavimentadas correm pelas sarjetas e so canalizadas para os esgotos. Boa parte despejada
em rios ou diretamente no mar, em vez de se infiltrar pelo solo e reabastecer os aquferos.
Esse um dos motivos pelo qual o volume de gua doce est se esgotando. No interior, o
aguaceiro das chuvas fortes pode fazer os rios encherem, levando consigo produtos qumicos,
material orgnico e lama.
O rpido crescimento das cidades vem forando cada vez mais a explorao dos
recursos hdricos, j em seu limite mximo de consumo.
As reas urbanas esto entre os ambientes mais ameaadores para a vida. A
combinao de grande concentrao de pessoas, provises inadequadas de gua e saneamento
precrio oferece campo perfeito para a proliferao de doenas infecciosas.
A gua fundamental para a sade, e a instalao de um suprimento suficiente e
confivel numa rea urbana constitui um dos modos mais eficazes de melhorar a sade e o
bem-estar de um grande grupo de pessoas. Isso aparece claramente nas taxas de mortalidade
infantil: em muitos pases de renda mdia, a morte de crianas em reas urbanas, onde o
suprimento de gua pode no ser confivel, atinge de 50 a 100 por mil nascidas vivas, contra
uma mdia de 39 para os pases de renda mdia como um todo.
Na frica e na sia, 60% dos moradores em cidades vivem sem saneamento
adequado.
Com relao segurana da gua urbana, os porcentuais de gua potvel testada que
violavam os padres nacionais, em 2000, eram os seguintes: frica, 36%; sia, 22%; e
Amrica Central e Caribe, 18%.
Com relao ao processo de urbanizao, estima-se que, em 2015, quase metade das
pessoas no mundo em desenvolvimento more nas cidades.
O problema no se restringe apenas a conseguir gua para as pessoas, mas, para
muitas cidades, onde conseguir essa gua. Diversas das maiores cidades do mundo - Los
Angeles, Cidade do Mxico
57
, Cairo, Calcut, Pequim - esto localizadas em reas com pouca

57
A cidade do Mxico um bom exemplo de rea urbana que tenta oferecer, quase totalmente a partir de
recursos no-renovveis, gua e saneamento adequados para uma populao que cresce depressa. Cerca de
trs quartos da gua da cidade vm do aqufero sobre o qual ela foi construda. Os recursos hdricos da
Cidade do Mxico provm: 72% do aqufero, 26% da gua importada - bombeada a uma altura de 1.200 m.,
a uma distncia de aproximadamente 180 km., desde as bacias dos rios Cutzamala e Lerma, e 2% de outras
38
gua, e lutam para satisfazer as necessidades de sua populao crescente.


2.3.10 Enchentes ou inundaes


A cada ano, as inundaes acabam com milhares de vidas e prejudicam o dia a dia de
outros milhes
58
. E elas esto se tornando mais frequentes. Quase sempre consideradas
desastres naturais, muitas se agravam por causa do desmatamento, da drenagem de zonas
midas e da tentativa de controlar os fluxos dos rios.
A mudana climtica est levando a intempries mais violentas - chuvas de mones
mais pesadas, alm de ciclones e furaes mais fortes e frequentes. Enquanto em 1992, foram
verificadas 57 enchentes no mundo, esse nmero foi de 88 em 1995, 112 em 1999 e de 156
em 2001.
As chuvas que caem em declives desmatados lavam o solo que acabaram de
encharcar. Isso aumenta o volume de gua que vai para os rios e a quantidade de sedimentos.
Em 1998, quase 292 milhes de pessoas no mundo foram afetadas pelas enchentes.
Naquele ano, na Venezuela, 30 mil pessoas morreram em consequncia de avalanches de
lama em encostas desmatadas.
Embora os sistemas avanados de aviso de inundao estejam reduzindo o nmero de
mortes, milhes de pessoas ainda correm perigo, porque as terras ao redor dos rios esto
ficando cada vez mais drenadas e povoadas
59
.
No perodo de 1992 a 2001, o nmero de mortos por enchentes e prejuzos

fontes. No ritmo de uso atual - 15 milhes de m por dia -, essa gua vai dar para mais 150 a 200 anos. Mas a
demanda cresce e, como o nvel diminui, fica difcil extrair a gua, cuja qualidade cair. Quando acabar,
haver pouqussima gua para distribuir populao de mais de 18 milhes de pessoas. Por mais de um
sculo, a cidade foi afundando por causa da gua bombeada do aqufero. O centro cedeu 7,5m e agora ficou
mais baixo do que o lago Texcoco. Est sendo construda uma rede de drenagem para diminuir o risco de
inundao, mas a tubulao ficar sujeita a se romper com o afundamento do solo. Os habitantes da Cidade
do Mxico sofrem de doenas infecciosas comuns em pases em desenvolvimento, transmitidas pela gua
contaminada. Os cursos dgua foram poludos por produtos qumicos, fertilizantes e dejetos humanos.
Apenas 25% das guas usadas recebem algum tipo de tratamento, e o vazamento de esgoto de tubulaes
rompidas pelo afundamento do solo contaminou o aqufero - o principal suprimento de gua da cidade.
58
As enchentes do Yangtze, em 1998, que mataram mais de quatro mil pessoas e deram um prejuzo de 38
bilhes de dlares, foram piores por causa da derrubada de rvores a montante do rio. O governo chins
tentou restringir a derrubada na regio e deu incio a um importante projeto de replantio, mas o desmatamento
ilegal continua. Tambm enquanto se escrevia este trabalho, ocorreu uma das maiores enchentes da Austrlia,
ocasionando estragos bilionrios e afetando uma rea equivalente aos territrios da Frana e Alemanha.
59
Quase metade do fluxo do Mississippi passa por canais artificiais, e aproximadamente sete milhes de
hectares de zona mida - a esponja natural do rio - foram drenados para o desenvolvimento. Em 1993, o rio
destruiu mais de dez mil km de diques e se espalhou por 41km, reclamando de volta sua plancie aluvial.
39
financeiros, por continente, atingiram as seguintes cifras: Amricas, 35.848 mortos e perdas
de US$ 31 bilhes; frica, 9.243 mortos e perdas de US$ 892 milhes; sia, 50.034 mortos e
105 bilhes de perdas; Europa, 1.362 mortos e perdas de US$ 32 bilhes; e Oceania, 20
mortos e perdas de US$ 792 milhes.
No Brasil, as chuvas com inundaes so cada vez mais freqentes. O nvel de
gravidade e o nmero de vtimas se intensificam a cada ano. Est se tornando rotina,
principalmente no incio de cada ano, poca das chuvas nas regies Sul e Sudeste, o noticirio
dos jornais, rdio e televiso se ocuparem de forma intensa na divulgao dessas inundaes,
verdadeiras tragdias que abalam o Brasil e boa parte do mundo. Sensibilizam a todos, face
ao elevado nvel de devastao e de destruio que arrasam cidades, pontes, ruas, casas,
patrimnio, mas principalmente ceifam vidas e marcam profundamente milhares de
famlias
60
.
Em 2008, o alvo das foras das guas foi o estado de Santa Catarina. A tragdia
comeou no dia 22 de novembro e deixou 137 mortes em mais de 60 cidades. Mais de 1,5
milho de pessoas foram afetadas e 25 comunidades praticaram deixaram de existir.
As chuvas que atingiram a regio serrana do Rio de Janeiro no incio de 2011 podem
ser consideradas a maior tragdia ambiental do Pas em nmero de mortes. Os nmeros
oficiais levantados at o dia 25 de fevereiro deste ano, conforme quadro a seguir, apontam
1.034 vtimas fatais, sendo 448 em Nova Friburgo, 485 em Terespolis, 75 em Petrpolis, 24
em Sumidouro e 2 em Bom Jardim. O nmero de desalojados, segundo as prefeituras,
ultrapassa a 23 mil.
A tragdia verificada na regio serrana fluminense supera os temporais que atingiram
Caraguatatuba, no litoral norte do estado de So Paulo, em 1967, quando foram registradas
436 mortes e soterraram centenas de casas. Cerca de 30% da populao ficou desabrigada e
diversos desaparecidos nunca foram encontrados
61
.






60
Para citar apenas os casos mais recentes em que se verificaram muitas mortes e milhares de desabrigados:
enchentes no Vale do Itaja em Santa Catarina em 2008; interior do Estado de So Paulo em 2009; Angra dos
Reis, RJ, 2010; Alagoas e Sergipe 2010. Na cidade de So Paulo, as enchentes viraram rotina aps qualquer
chuva um pouco mais forte. Na cidade de Belo Horizonte, residncia deste autor, enquanto se escrevia este
trabalho, foram verificadas, nos dias 22 e 27 de novembro de 2010, as maiores enchentes dos ltimos 100
anos na cidade.
61
Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/863064-novo-balanco-aponta-741-mortos-apos-
chuva-na-regiao-serrana-do-rj.shtml>. Acesso em: 31 jan. 2011.
40
Municpio

Vtimas
Fatais#


Vtimas
Fatais
No
identificadas#
Desaparecidos& Desalojados*
Nova Friburgo 426 22 83 4528
Cordeiro 00 00 00 17
Duas Barras 00 00 00 00
Macuco 00 00 00 28
Trajano de Moraes 00 00 00 00
Cachoeiras de Macacu 00 00 00 00
Bom Jardim 02 00 00 1185
Cantagalo 00 00 00 00
S. Sebastio do Alto 00 00 00 32
Sta. Maria Madalena 00 00 00 284
Petrpolis 71 04 55 6956
S. J. Vale do Rio Preto 02 00 00 00
Trs Rios 00 00 00 00
Paraba do Sul 00 00 00 00
Comendador Levy
Gasparian
00 00 00 00
Areal 00 00 00 657
Sapucaia 00 00 00 20
Terespolis 382 103 205 9110
Carmo 00 00 00 00
Sumidouro 22 00 02 300
TOTAL 905 129 383 23117
Quadro 1 - Tragdia da regio serrana do Rio de Janeiro (2011)
Fonte: Coordenadoria Administrao da Superint. Operacional de Def. Civil do est. do Rio de Janeiro
62

Coordenadoria do Servio de Recolhimento de Cadveres #
Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro &
Coordenadorias Municipais de Defesa Civil *


2.3.11 Secas


A vida e o sustento de um bilho de pessoas, em 110 pases - um sexto da populao
mundial - esto ameaados pelas secas e pela desertificao. E as mudanas climticas vm
piorando a situao.
As secas no ocorrem da noite para o dia: podem levar muitos anos para aparecerem.
Em uma regio, uma seca pode significar trs semanas sem chuvas; em outra, talvez um ano.
Pouco mais de um bilho de pessoas que vivem em regies secas do mundo adaptaram
seu modo de vida aos longos perodos sem chuva. Elas dependem de chuvas sazonais para
molhar suas plantaes; se as chuvas no vm, essa populao corre o risco de morrer de

62
O quadro foi fornecido pela Coordenao Administrativa da Superintendncia Operacional de Defesa Civil do
estado do Rio de Janeiro, por e-mail, em 25.02.2011.
41
fome e desidratao.
No mundo industrializado, at os recursos hdricos abundantes podem se exaurir pela
demanda da agricultura, da indstria e de milhes de pessoas que se apinham nas cidades.
Quando h menos chuva do que o normal, isso visto como seca, pois afeta a vida do dia a
dia das pessoas. A seca em regies ridas, combinada com os abusos em relao a terra,
agrava o processo de desertificao. A camada superficial do solo resseca e simplesmente vira
p, e a terra fica permanentemente degradada. As mudanas climticas junto com a emisso
de gases de efeito estufa esto alterando os padres do clima. Cai mais chuva em alguns
lugares, e menos em outros.
No Brasil, enquanto se escrevia este trabalho, verificou-se a maior seca do Rio Negro,
e a segunda grande seca dos rios da bacia amaznica em menos de (dez) anos. Conforme
matria da Revista Isto , novembro de 2010, o Rio Negro, o segundo maior em volume de
gua no mundo, atrs apenas do Amazonas, atingiu seu nvel mais baixo dos ltimos 108
anos. A medio feita pelo Servio Geolgico do Brasil apontou diminuio de seis
centmetros, o que levou o rio ao histrico nvel de 13,63 metros. A forte estiagem fez 38 dos
62 municpios do Amazonas decretarem situao de emergncia desde que a seca comeou
em junho. O isolamento fluvial de cidades na beira do rio prejudica o abastecimento de
alimentos e gua potvel para 62 mil famlias. Pelo menos 25 comunidades ribeirinhas esto
isoladas por causa das dificuldades de navegao nos trechos secos
63
.


2.3.12 Conflitos internacionais estimulados pela escassez de gua


A distribuio natural da gua pelo mundo no coincide com a distribuio geopoltica
dos povos nem com a ocupao humana, gerando pontos de tenso e disputa por gua doce.
Alm dos confrontos provocados pelas disputas internas que envolvem fazendeiros,
industriais, poder pblico e populao, a escassez de gua e ou a disputa por seus domnios,
como aconteceu com o petrleo no passado, podem vir a ser motivo de confrontos futuros
entre pases em vrias regies do mundo.
As disputas sobre as guas fluviais esto se agravando, uma vez que os pases a
jusante reclamam dos planos de seus vizinhos a montante. Sem desconsiderar os impactos

63
Revista poca. 1 nov. 2010. So Paulo: Editora Globo S.A. p. 13.
42
ambientais na foz de rios com desvio de suas guas, caso do Nilo, ou do Colorado
64
nos
Estados Unidos, especialistas internacionais, como Postel
65
, apontam que 261 dos grandes
rios do planeta tm cursos que atravessam territrios de dois ou mais pases, sem que existam
acordos disciplinando o uso de suas guas.
A primeira conveno internacional mundial sobre o uso da gua foi a Conveno das
Naes Unidas Sobre os Direitos do Mar. O tempo que demorou para ser aprovada mostra a
dificuldade para realizar essas espcies de acordo. Iniciada em 1972, ela s foi assinada e
entrou em vigor em novembro de 1994, mais de 20 anos depois.
No so poucos os especialistas que apontam a disputa pela gua como um dos
principais motivos para eventuais conflitos blicos no sculo XXI. Infelizmente e nesse
sentido, foi a afirmao, em 2006, de Tundisi
66
, presidente do Instituto Internacional de
Ecologia e Gerenciamento Ambiental (IIE) e ex-presidente do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPQ):

Revista C&T: No final do sculo XX falou-se muito que no sculo XXI as guerras
seriam por causa de gua. O senhor acha que isso verdade ou um exagero?
TUNDISI: No exagero, no. Eu acho que j existem conflitos. Participei de uma
reunio recente no Qunia e percebei as tenses referentes aos usos mltiplos de
certas bacias internacionais. Por exemplo, a bacia do Rio Nilo: nove pases usam
essas guas e h conflitos. H conflitos na rea de Israel com os pases como a
Jordnia: Israel tem um nico lago que fornece gua, o Mar da Galileia, que pode ter
problemas de qualidade e quantidade. A Turquia, por exemplo, est fazendo vinte
represas a um custo de US$ 20 bilhes - um bilho cada uma - mais a jusante da
Turquia, temos a Sria e o Iraque. Ou seja, a Turquia vai ficar com a chave do Rio
Eufrates na mo. Ela quem vai determinar a sada de gua, portanto, isso pode
trazer conflitos. Portanto, pode haver alguns conflitos entre regies e numa mesma
regio ou em um pas [...].

So diversas as regies do mundo em que se verificam tais conflitos. Exemplo bem
significativo so as tenses entre Egito e Etipia, pelas guas do rio Nilo. Aproximadamente
85% do volume das guas do Nilo brotam em terras da Etipia. At pouco tempo, esse pas
empobrecido, que pode ter sido o bero da humanidade, dava pouca importncia a um recurso
cada vez mais estratgico.

64
Foi feito um acordo entre os Estados Unidos e o Mxico, pois os norte-americanos retiram tanta gua do rio
Colorado, um dos maiores do pas, que os mexicanos passaram a receber um rio minguado e cheio de sal.
Para compensar, os Estados Unidos assinaram um acordo pelo qual se comprometem a fornecer cerca de 2
km de gua potvel por ano e construram uma usina para dessalinizar a gua.
65
Sandra Postel diretora do Global Water Policy Project, em Massachusetts, nos Estados Unidos, e membro
do Wordwatch Institute, expert em recursos hdricos. CAPOZOLLI, Ulisses. gua, abundncia e escassez.
2000. Disponvel em: <http://www.comciencia.br/reportanges/aguas/aguas11.htm>. Acesso em: 03 nov.
2011.
66
Vide entrevista de Jos Galzia Tundisi, presidente do Instituto de Ecologia e Gerenciamento Ambiental (IIE)
concedida em 30.06.2006. Disponvel em: <http://www.ripa.com.br>. Acesso em: 03 nov. 2010.
43
Recentemente, os etopes iniciaram a construo de uma srie de pequenas obras para
conter o fluxo das guas que antes corriam livres para o Egito. Ao mesmo tempo em que a
Etipia estanca guas que julga de sua propriedade, o Egito investe em ambiciosos programas
de irrigao, com o propsito de ampliar sua produo agrcola. Entre Etipia e Egito no
existe nenhum acordo diplomtico partilhando as guas do Nilo. O Egito j consome dois
teros do fluxo do rio e os projetos de irrigao vo aumentar mais a demanda por gua
67
.
Outro conflito significativo ocorre entre Israel e a Palestina. No Oriente Mdio, a gua
um recurso precioso e uma fonte de conflito. A Guerra dos Seis Dias, em 1967, foi em
parte, a resposta de Israel proposta da Jordnia de desviar o rio Jordo para seu prprio uso.
A terra tomada por Israel na guerra deu-lhe acesso no apenas s guas das cabeceiras do rio
Jordo, como tambm o controle do aqufero que h por baixo da Cisjordnia, aumentando
assim os recursos hdricos israelenses em quase 50%.
A gua uma questo importante nas negociaes entre Israel e a Palestina. Segundo
Clarke e King
68
, na Cisjordnia, alguns palestinos sobrevivem com apenas 35 litros dirios de
gua para uso domstico, enquanto os colonos israelenses das adjacncias desfrutam de seus
gramados e piscinas. Apesar de a Declarao de Princpios de 1993 encaminhar um Programa
de Desenvolvimento Hdrico comum, a recusa de Israel em admitir que os escassos recursos
hdricos devam ser compartilhados igualitariamente um entrave. Segundo o Acordo
Provisrio de Oslo, de 1995, Israel mantm o controle total dos suprimentos de gua da
Cisjordnia.
Na Amrica do Sul, onde a gua doce ainda abundante, as preocupaes com
eventuais disputas ou potenciais interesses de outros pases no devem ser desprezadas.
cabvel o alerta de Dupas, coordenador-geral do Grupo de Conjuntura Internacional da USP e
tambm presidente do Instituto de Estudos Econmicos Internacionais, em artigo publicado
no jornal "O Estado de So Paulo, edio de 19/01/2008
69
:


67
CAPOZOLLI, Ulisses. gua, abundncia e escassez. 2000. Disponvel em:
<http://www.comciencia.br/reportanges/aguas/aguas11.htm>. Acesso em: 03 nov. 2011.
68
Ainda segundo os autores: Israel extrai mais de 75% do fluxo de gua da parte superior do rio Jordo,
deixando chegar apenas um mnimo de gua salobra at a Cisjordnia. O Emissrio Nacional de gua 200
km de canais abertos, tubulaes e dutos, concludo em 1964, transporta 400 milhes de m de gua por ano
do norte at as regies litorneas mais ridas. Os aquferos tambm so controlados pelo governo de Israel, o
que inclui o acesso ao Aqufero das Montanhas - a nica fonte de gua para a Cisjordnia. O Aqufero
Litorneo, explorado em excesso, est sendo reabastecido com guas usadas e com guas levadas pelo
Emissrio Nacional. Em Gaza, o uso excessivo do aqufero est provocando uma grave salinizao da gua.
CLARKE, Robin; KING, Jannet, op. cit., 2008, p. 79.
69
DUPAS, Gilberto. Conflitos por gua doce. Disponvel em:
<http://www.tecnodefesa.com.br/index.php?option=com_content&view=article&id=83:conflitos-por-agua-
doce&catid=39:leiturarecomendada&Itemid=59>. Acesso em: 03 nov. 2010.
44
Esse quadro crtico, no entanto, se inverte na Amrica do Sul, onde a gua doce
ainda abundante. Com 12% da populao mundial, possumos 47% das reservas
de guas globais, e boa parte delas se encontra submersa. s grandes bacias do
Amazonas, do Orenoco e do Prata, mais inmeros rios, lagos e esturios, se somam
aquferos de grande porte entre os quais o Guarani - o terceiro maior do mundo -
espalhado pelos territrios do Brasil, Paraguai, Uruguai e Argentina. Muitos
estudiosos acreditam que quem controlar os recursos ambientais da trplice fronteira
- o que inclui aquele aqufero - ter a seu dispor matrias-primas essenciais para a
manuteno da vida e para a sustentabilidade de processos produtivos geradores de
desenvolvimento econmico e social em amplas reas do Cone Sul.
[...] H quem chame tambm a ateno para eventuais aes estadunidenses na
Amrica do Sul. Estudo realizado por John Ackerman, do Air Command and
Staff College, da US Air Force, diz: Ns (EUA) deveremos passar
progressivamente da guerra contra o terrorismo para o novo conceito de
segurana sustentvel. E cita, como motivaes para intervenes armadas, secas,
crises da gua e eventos meteorolgicos extremos. O Center for Naval Analysis, em
relatrio recente, asseverou que a mudana climtica uma realidade e os EUA,
bem como o Exrcito, precisam se preparar para suas consequncias. Na mesma
perspectiva, o Plano do Exrcito Argentino 2025 v a possibilidade de conflitos
com outros Estados pela posse de recursos naturais, com destaque para o Aqufero
Guarani, como o problema que mais tem possibilidades de conduzir a conflitos
blicos com vizinhos. E afirma que o pas dever desenvolver organizaes
militares com capacidade para defender a nao de um inimigo convencional
superior, incluindo a organizao da resistncia civil. (Grifo do autor).

Existem diversos outros pontos potenciais de conflitos no mundo
70
que apenas sero
citados em razo dos limites deste trabalho, sendo os mais significativos na avaliao de
entidades ambientalistas como The Worldwatch Institute
71
: a regio do de Aral, na ex-Unio
Sovitica; a disputa pelas guas do Rio Colorado entre EUA e Mxico; e as disputas pelos
recursos hdricos nas bacias dos rios Ganges, Tigres e Eufrates. Segundo Viliers
72
, jornalista
francs que percorreu todos os continentes durante mais de 30 anos para observar as reais
condies dos recursos hdricos e reuniu sua experincia no livro gua: como o uso deste
precioso recurso natural poder acarretar a mais sria crise do sculo 21: "a crise da gua no
consiste na falta absoluta do recurso, mas na escassez justamente nos lugares de maior
demanda". Ele prope, alm do uso da engenhosidade humana na busca de solues, o debate
poltico para contornar os conflitos histricos ligados s fontes hdricas.





70
Acerca do tema tenso pelo uso da gua, vide: RIBEIRO, Wagner Costa. Geografia poltica da gua. 1.
ed. So Paulo: Annablume, 2008. p. 131-136.
71
CAPOZOLLI, Ulisses. gua, abundncia e escassez. 2000. Disponvel em:
<http://www.comciencia.br/reportanges/aguas/aguas11.htm>. Acesso em: 03 nov. 2011.
72
VILIERS, Marc de. Como a diviso dos recursos hdricos afeta os conflitos internacionais. 22.03.2009.
Disponvel em: <http://opiniaoenoticia.com.br/internacional/como-a-divisao-dos-recursos-hidricos-afeta-os-
conflitos-internacionais/>. Acesso em: 03 nov. 2010.
45
2.3.13 Viso do futuro


A menos que sejam tomadas medidas radicais urgentes para modificar o modo como
as guas so manipuladas, as perspectivas so desanimadoras. Por volta de 2025, o mundo
pode enfrentar uma grave falta de gua. A consequncia disso ser a queda na produo de
alimentos, o que levar destruio, s doenas e a um desastre ecolgico
73
.
Esse cenrio pode ser evitado. O amplo conhecimento do problema constitui um
primeiro passo fundamental. essencial para uma administrao das guas que leve em conta
todo o quadro e envolva as comunidades que usam as guas. Tambm preciso
financiamento de pesquisas voltadas ao desenvolvimento de tecnologias para a preservao
das guas, alm da cooperao entre pases que compartilhem bacias fluviais. So projetados
trs cenrios possveis:
a) cenrio 1: um negcio como um outro qualquer: baseado em projees sobre a
populao atual, este cenrio supe que a rea de terras irrigadas continuar a se
expandir, chegando a um aumento de 39% no total de retiradas de gua, de 1995 a
2025. No leva em conta fatores sociais, econmicos ou polticos, e pressupe que
o uso das guas e as prticas administrativas, que incluem a construo de grandes
represas, continuaro iguais;

Ano Explorao dos reservatrios Domstico Industrial Agrcola
Total de
Retiradas
1950 10 90 200 1.100 1.400
1995 200 350 750 2.500 3.800
2025* 270 600 1.200 3.200 5.270
Quadro 2 - Um negcio como outro qualquer
Fonte: Adaptado da obra Atlas da gua de Clarke e King.
* projeo em km.

b) cenrio 2: um negcio quase como outro qualquer: baseado em previses sobre
a populao limitada na rea de terras irrigadas, o que levar a uma crnica falta de
gua. A industrializao de pases em desenvolvimento provocar o aumento do
uso domstico e industrial de gua. As prticas de administrao das guas ficaro
quase inalteradas, exceto pelo fato de dependerem menos de grandes represas;


73
Consoante a pgina 128 da obra citada, a fonte dos pesquisadores para esta subseo foi a Wordspy
<http://www.wordspy.com/words/virtual/water.asp>; Unesco <http://www.unesco.org/courier/1999-
02/uk/dossier/intro31.htm>; As projees de retiradas: World Water Vision. Inglaterra. Londres: Earthscan,
2000; <http://www.worldwatercouncil.org/vision-shtml> Chapter 4 Our Vision f Water and Life in 2025.
46
Ano Explorao dos reservatrios Domstico Industrial Agrcola
Total de
retiradas
1950 10 90 200 1.100 1.400
1995 200 350 750 2.500 3.800
2025* 200 900 900 2.300 4.300
Quadro 3 - Um negcio quase como outro qualquer
Fonte: Adaptado da obra Atlas da gua de Clarke e King.
* projeo em km.

c) cenrio 3: mudanas no mundo: com essa projeo, prev-se o aumento total de
retirada de gua, mas ela ser utilizada de maneira mais produtiva, como resultado
de mudanas radicais na administrao das guas, que fortalecero quem estivar
nos nveis mais baixos dos rios. Os servios de gua sero sustentveis e os
equipamentos que economizam gua estaro disponveis em larga escala. As guas
servidas urbanas sero tratadas e ficaro seguras. As doenas disseminadas pelas
guas sero reduzidas drasticamente porque os servios de gua e esgoto sero
universais, embora isso represente um aumento no custo.

Ano Explorao dos reservatrios Domstico Industrial Agrcola
Total de
Retiradas
1950 10 90 200 1.100 1.400
1995 200 350 750 2.500 3.800
2025* 220 500 800 2.650 4.170
Quadro 4 - Mudanas no mundo
Fonte: Adaptado da obra Atlas da gua de Clarke e King.
* projeo em km.


2.3.14 Risco de escassez no Brasil


O Brasil, como de resto quase todo o mundo
74
, tem de enfrentar desafios no que diz
respeito gesto de suas guas
75
. Estima-se que o Brasil concentre entre 12% e 16% do

74
Segundo o relatrio Water in a changing world, das Organizaes das Naes Unidas, divulgado no Frum
Mundial da gua, realizado em 2009 em Istambul, cerca de 1 bilho de pessoas em todo o mundo no tem
acesso gua. Revista Globo Rural. So Paulo: Globo S.A. n. 293, maro 2010, p. 36.
75
Principais problemas e desafios da gesto de recursos hdricos no Brasil por regio: Norte: apesar da
abundncia de gua per capita, h problemas de saneamento bsico, controle de atividades de pesca e
manuteno da biodiversidade terrestre e aqutica, 32,53% da populao tem dficit de gua, enquanto
98,28% tm dficit de esgoto; Nordeste: h escassez de gua, salinizao de guas superficiais e aquferos,
doenas de veiculao hdrica e necessidade da disponibilizao de gua para populao na zona rural e em
pequenos municpios; Sudeste: os desafios so a recuperao de rios, lagos e represas, a reduo dos custos
do tratamento e a proteo dos mananciais e aquferos, o reuso da gua. Pela urbanizao, h menos
disponibilidade per capita; Sul: intensa urbanizao e uso agrcola da gua. Os principais desafios so a
proteo dos mananciais, a proteo da biodiversidade em alagados e o estmulo ao reuso da gua; Centro-
47
volume total de recursos hdricos do planeta Terra. Embora essa seja uma participao
expressiva, os recursos no so distribudos de forma homognea - 72% na Amaznia e 6%
no Sudeste - e se encontram ameaados por fatores socioeconmicos diversos
76
.

Bacias hidrogrficas
rea total
8.574;761 km2
Populao
169.590.693
Vazo Mdia
182.633 m3/s
Amazonas 47% 4% 73%
Costeira do Norte 1% Menor que 1% 2%
Costeira do Nordeste Ocidental 1% 3% 1%
Costeira do Nordeste Oriental 8% 20% 2%
Parnaba 4% 2% 1%
Tocantis 9% 5% 6%
So Francisco 8% 8% 2%
Paraguai 4% 1% 1%
Paran 10% 32% 6%
Costeira do Sudeste 2% 15% 2%
Costeira do Sul 2% 7% 3%
Uruguai 2% 2% 2%
Quadro 5 - Regies Hidrogrficas do Brasil
Fonte: Kelman et al. apud Clarke; King, op. cit., 2008, p. 94.

Segundo a Agncia Nacional de guas, cinco das 12 bacias hidrogrficas do pas,
localizadas entre Nordeste e Sul, esto em estado crtico ou preocupante por causa da
poluio ou do desperdcio
77
.
A alta densidade populacional, a poluio e a agricultura, aliadas viso de que a gua
um recurso infinito, j provocam o aumento da escassez de gua de qualidade em
quantidade para as regies Sul e Sudeste do pas, onde vivem 60% da populao. Alm disso,
vm-se agravando os perodos de seca atingindo, inclusive, a Regio Norte
78
.

Oeste: um dos principais desafios a conservao do Pantanal. Isso envolve a conservao da biodiversidade
e o controle da pesca, alm da manuteno da sustentabilidade do sistema. CLARKE, Robin; KING, Jannet,
op. cit., 2008, p. 94.
76
CLARKE, Robin; KING, Jannet, op. cit., 2008, p. 95.
77
Revista Globo Rural. So Paulo: Globo S.A., n. 293, maro, 2010, p. 36.
78
Uma das consequncias dos perodos de seca a baixa da umidade e com isso os incndios se tornam
frequentes, bem como se intensificam as doenas respiratrias. Os perodos de seca no Brasil vm se
agravando e atingindo inclusive a Regio Norte. Os incndios aumentam a cada ano, em nmero e
intensidade, e ocorrem inclusive nas reas dos Parques Nacionais. Esses fatos so noticiados diariamente na
imprensa. Em agosto de 2010, um incndio destruiu quase a metade da rea do Parque Nacional da Serra da
Canastra em MG, atingindo regio muito prxima da nascente do Rio So Francisco. A seguir transcrevem-se
excertos da edio de 14.09.2010 do Jornal Hoje, da Rede Globo de Televiso: S em setembro de 2010,
foram registrados 21 mil focos de incndios no Brasil. No ano passado, no mesmo perodo, foi pouco mais de
seis mil [...]. Em Mogi das Cruzes, no interior de So Paulo, uma floresta de 500 hectares foi destruda. A
regio era uma fazenda do estado, estao experimental, onde so realizadas pesquisas sobre madeira e
resina. O fogo atingiu tambm uma reserva biolgica do Instituto de Botnica onde so feitos estudos sobre o
cerrado [...]. Em Goinia, a fuligem atinge os moradores e suas casas. Em Manaus, os igaraps, que so
braos de rios, esto praticamente sem gua. Esta a maior estiagem desde 1982 quando comearam
os registros na regio das cabeceiras do rio Solimes, que quando se encontra com o Rio Negro, em
Manaus, forma o rio Amazonas. Sete municpios decretaram situao de emergncia. Mais de cinco mil
famlias ribeirinhas sofrem com a seca. Em So Paulo, a situao fica pior por causa da poluio que sai
48
Os ndices de abastecimento de gua mostram que h enormes desigualdades entre
regies e entre ricos e pobres. Os mais prejudicados so aqueles que vivem nas favelas,
periferias e pequenas cidades. Somente um tero dos 40% mais pobres dispem de servios
de gua e saneamento, enquanto para os 10% mais ricos esse valor sobe para 80%. O
saneamento bsico atinge 56% dos domiclios urbanos e simplesmente 13% dos domiclios
rurais. As classes mais altas, com rendimento acima de dez salrios mnimos, tm cobertura
25% maior em gua e acima de 40% em esgoto que a populao com renda inferior a dois
salrios mnimos, cujos ndices de cobertura desses servios esto abaixo da mdia
nacional
79
.
Apenas para efeito ilustrativo, dos municpios da regio Centro-Oeste, 82,1% no
coletam o esgoto produzido e 5,8% coletam, mas no tratam; na Norte, esses ndices so mais
graves: 92,9% e 3,5%, respectivamente
80
.
Na regio Nordeste, o maior problema a longa estao de seca decorrente de um
ciclo hidrolgico irregular e com baixo ndice pluviomtrico. Portanto, o fornecimento de
gua, tanto para o consumo humano como para irrigao das atividades agrcolas, acaba
constituindo o grande desafio da administrao pblica nordestina quando se trata do tema
recursos hdricos.
Nas regies Sul e Sudeste
81
, o problema no somente a quantidade de gua para o
consumo humano, mas, sobretudo, a qualidade. A degradao ambiental resultante de uma
urbanizao descontrolada vem provocando a reduo do volume de recursos hdricos dos
mananciais, como uma das consequncias diretas da eroso e da edificao de
empreendimentos em reas onde se localizam as nascentes dos rios e o entorno das represas
82
.
Alm disso, o comprometimento da qualidade da gua tambm atribudo a ligaes
clandestinas de esgoto diretamente para os rios e riachos que desguam nas represas, e
tambm em razo de a maior parte do esgoto coletado pela rede oficial ainda no ser alvo de

principalmente dos carros. s 9:15 da manh dessa tera-feira a umidade estava em torno de 28% e o Centro
de Gerenciamento de Emergncia decretou estado de ateno na cidade. Nos ltimos 30 dias, isso se repetiu
20 vezes. Prximo da hora do almoo, a umidade caiu bem mais, o medidor apontava 24%. Junto com o ar
seco tem uma quantidade muito grande de poeira na atmosfera. Junto com esta poeira tem compostos
qumicos que podem ser at carcinognicos, ento imagina a quantidade e a variedade de coisas que podem
estar se acumulando no nosso pulmo, explica Adalgisa Fornaro, qumica da USP. Rede Globo de
Televiso. Jornal Hoje, edio de 14.09.2010. Disponvel em: <http://www.globo.com.br/>. Acesso em: 14
set. 2010.
79
Ministrio das Cidades, Saneamento ambiental, em Cadernos Cidades, v. 5, Braslia, 2004. In: DOWBOR,
Ladislau; TAGNIN, Renato Arnaldo, op. cit., 2005, p.103.
80
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Pesquisa nacional de saneamento bsico no Brasil. So
Paulo: IBGE, 2000. In: DOWBOR, Ladislau; TAGNIN, Renato Arnaldo, op. cit., 2005, p. 275.
81
DOWBOR, Ladislau; TAGNIN, Renato Arnaldo, op. cit. 2005, p. 275.
82
Ibid., 2005, p. 276.
49
polticas de tratamento. Por exemplo, na Regio-Sul, 78,3% dos municpios no realizam
qualquer tipo de tratamento do esgoto e na Regio Sudeste a situao continua catastrfica:
66,9% dos municpios permitem que os esgotos residenciais e industriais sejam despejados
em rios, lagos ou mares, antes de passar por qualquer forma de tratamento
83
.
Desse modo, nessas duas regies, o desafio recuperar e proteger as reas de
nascentes e de represamento de gua por meio de iniciativas que integrem temas como
tratamento do esgoto, destinao adequada dos resduos slidos e educao ambiental, para
assim garantir recursos hdricos em volume e qualidade que sejam condizentes com a
demanda populacional por consumo. Assim, poder-se- evitar que, no futuro, haja
necessidade de grandes investimentos financeiros em tecnologias de despoluio e tratamento
qumico da gua
84
.
A meta 11 dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio estabelece que, at 2020,
deve haver melhora significativa na qualidade de vida de 100 milhes de habitantes de
moradias inadequadas em todo o mundo, incluindo acesso a esgoto sanitrio (indicador 31).
Segundo Castro e Scariot
85
, a anlise dos dados demonstra que diminuiu, em termos relativos,
a proporo da populao sem acesso a esgoto sanitrio, apesar do aumento da populao
brasileira e da populao sem acesso a esses servios, em nmeros absolutos. De fato, em
1991, havia 75,1 milhes de pessoas (61,6%) sem acesso rede de esgoto e, em 2000, esse
nmero subiu para 93,7 milhes, o equivalente a 55,6% dos habitantes. Se o ritmo de queda
percentual continuar o mesmo, em 2015 ainda haver 45,5% da populao sem acesso rede
de esgoto. A projeo desses dados indica que pouco menos da metade da populao do
Brasil (42,3%) continuaria sem acesso rede de esgoto em 2020. No levantamento feito pelo
IBGE em 2008 os dados mostram que o atendimento de gua na Regio Norte restrito a
57,6% da populao, o ndice de coleta de esgoto no Brasil de apenas 43,2% e o de
tratamento de esgoto de somente de 34,6%, sendo esse indicador de mseros 11,2% na regio
Norte. Essas disparidades demonstram o quanto o Brasil tem de avanar nessa questo.




83
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Pesquisa nacional de saneamento bsico no Brasil. So
Paulo: IBGE, 2000. DOWBOR, Ladislau; TAGNIN, Renato Arnaldo, op. cit. 2005, p. 276).
84
Ibid., 2005, p. 276.
85
Centro de Pesquisa de Opinio Pblica (DataUnB), Relatrio nacional ODM 7: garantir a sustentabilidade
ambiental. Braslia, UnB (2004 apud CASTRO, Carlos Ferreira de Abreu; SCARIOT, Aldacir). In:

DOWBOR, Ladislau; TAGNIN, Renato Arnaldo, op. cit., 2005, p.103.
50
ndice de atendimento (%)
gua Coleta de esgotos
ndice de tratamento
dos esgotos gerados
(%)
Regies
Total
(IN
055
)
Urbano
(IN
023
)
Total
(IN
054
)
Urbano
(IN
024
)
Total
(IN
046
)
Norte 57,6 72,0 5,6 7,0 11,2
Nordeste 68,0 89,4 18,9 25,6 34,5
Sudeste 90,3 97,6 66,6 72,1 36,1
Sul 86,7 98,2 32,4 38,3 31,1
Centro-oeste 89,5 95,6 44,8 49,5 41,6
Brasil 81,2 94,7 43,2 50,6 34,6
Nota: Para clculo do (IN
046
) estima-se o volume de esgoto gerado como sendo igual ao volume de gua
consumido
Quadro 6 - Nveis de atendimento com gua e esgotos dos prestadores de servios participantes do
SNIS em 2008, segundo regio geogrfica
Fonte: IBGE
86
.

86
Disponvel no site do IBGE: <http://www.ibge.gov.br/>. Acesso em: 14 set. 2010.
51
3 TUTELA JURDICA


O Direito um produto humano, com funo instrumental de regulao das condutas
sociais, de modo a permitir a tranquilidade e a segurana das relaes entre os seres humanos
em sociedade. Ao disciplinar e buscar pacificar as relaes humanas, o Direito fornece
sociedade a segurana para a persecuo de seus objetivos comuns, dentre eles a preservao
da espcie e do grupo social.
A relao do ser humano com seus pares em sociedade gera uma srie de situaes,
fatos, relaes, atividades, que, quando entram no campo da incidncia da regra jurdica,
tornam-se fatos ou relaes jurdicas, e, por conseguinte, so objetos da tutela jurdica.
Relaes jurdicas, bem como os respectivos princpios que as regem e as regras que
assim se transformam, so, modernamente, aquelas disciplinadas pelo Direito ditado pelo
Estado, o que constitui a origem de sua juridicidade. Da a distino do interesse jurdico dos
demais tipos de interesses, sendo que o que tem valor, no mais amplo sentido, para os
outros indivduos que compem a coletividade
87
, e que, portanto, deve ser objeto da ateno
e da disciplina estatal atravs do Direito. Benjamin chama a ateno para a ampliao do rol
de regulao estatal, nos seguintes termos:

Uma das caractersticas dos nossos tempos, j a partir do final do sculo XIX,
portanto em momento bem anterior ao prprio aparecimento do Direito Ambiental,
a ampliao do rol de interesses e de hipteses de interveno do Estado, que passou,
por razes vrias, a legislar e a controlar atividades e recursos que antes eram
desvalorizados enquanto no apropriados (res nullius) ou compartilhados por todos,
sem um regime definido de dominialidade privada (res communis omnium)
88
.


O ser humano um ser complexo. Retrato singelo dessa complexidade a constatao
de que as percepes humanas para com o mundo em que esto inseridas as relaes do
homem para com seus pares e para com a natureza e com o cosmos, as necessidades, os
interesses, os nveis de conhecimento e cultura no so uniformes nem estanques, variam no
tempo e apresentam um rol de diversidades e singularidades a depender do conglomerado
humano, que so inmeros.
Por conseguinte, o Direito no estanque. dinmico, e em regra, como conjunto de

87
MIRANDA, Pontes. Tratado de Direito Privado. Tomo II, Parte Geral. Campinas: Bookseller, 1999. p. 37.
88
BENJAMIN, Antnio Hernan. O estado teatral e a implementao do direito ambiental. In: BENJAMIN,
Antnio Herman V (Org./Ed.). Direito, gua e vida. CONGRESSO INTERNACIONAL DE DIREITO
AMBIENTAL, So Paulo, 2003. So Paulo: Imprensa Oficial, 2003. v. I, p. 335-366.
52
normas, est sempre a reboque dos fatos. O rol dos bens e interesses tutelados e,
principalmente, as concepes e os paradigmas que norteiam as normas jurdicas que formam
o arcabouo dessa tutela e seus instrumentos de garantia com vistas sua efetividade
(materializao) variaram, por conseguinte, numa linha do tempo e do espao, e
principalmente do grau de conscientizao, cidadania, participao democrtica dos
indivduos e vontade poltica dos dirigentes de cada Estado para tornarem concretas as
polticas pblicas.
A preocupao do homem em proteger a gua e sua qualidade no recente. Essa
preocupao remonta a tempos distantes. Desde os antigos romanos j havia o
estabelecimento de uma gesto das guas, visto que, inclusive, eles a classificavam como
pblicas e privadas, ou seja, os bens particulares (res singulorum) se opunham s res
communes omnium, s res publicae e s res universitatum.

As coisas comuns eram as de abundncia incalculvel, destinadas ao uso
indiscriminado de qualquer pessoa, como o ar, a gua corrente e o mar. As coisas
pblicas eram as que pertenciam ao povo romano, embora, natural ou civilmente,
pudessem estar franqueadas ao uso de todos, como os portos, os rios, os caminhos
pblicos
89
.

No mundo ocidental contemporneo, os fundamentos das disciplinas jurdicas
clssicas, assim como todo o Direito do Estado, esto assentados na concepo dos direitos
individuais. Esses direitos eram nada mais nada menos que a possibilidade de cada homem
livre adquirir direitos. Quer dizer, a organizao estatal estava criada para garantir,
individualmente, o exerccio de direitos, principalmente os da liberdade e propriedade.
O direito se construiu sobre a ideia de propriedade privada, isto , de ser um bem, uma
coisa que pudesse ser usada, fruda, gozada. Portanto, esta propriedade material, concreta.
Isto significa que o direito individual , ele tambm, fsico, concreto
90
.
No rol de bens, objetos de apropriao, estavam inseridos os recursos naturais sob
uma perspectiva, preponderantemente, individualista, utilitarista e imediatista do homem para
com a natureza.
A funo social da propriedade, a proteo de direitos coletivos, o direito a um meio
ambiente ecologicamente equilibrado, inclusive para as futuras geraes, a viso mais
sistemtica dessa proteo e sob novo paradigma tico-jurdico, que engloba tambm

89
MASAGO, Mrio. Curso de Direito Administrativo, p. 127. In: SOUZA, Luciana Cordeiro de. guas e sua
proteo. 5. tir., 1. ed. Curitiba: Juru, 2009, p. 76.
90
FILHO, Carlos Frederico Mars de Souza. O renascer dos povos indgenas para o direito. 5. tir., 1. ed.
Curitiba: Juru, 2006, p. 166.
53
poltico-econmico, foram incorporados s ordens jurdico-constitucionais mais recentes, ou
seja, a partir do sculo passado, e mais marcadamente no ltimo quarto daquele sculo no que
se refere s polticas pblicas ambientais.
Benjamin, em estudo sobre a constitucionalizao do ambiente, afirma que s em
meados da dcada de 1970 que os sistemas constitucionais comearam a efetivamente
reconhecer o ambiente como merecedor da tutela maior. O autor constata um aspecto que o
impressionou no Direito Ambiental: na histria do Direito poucos valores ou bens tiveram
uma trajetria to espetacular, passando, em poucos anos, de uma espcie de nada-jurdico ao
pice da hierarquia normativa, metendo-se com destaque nos pactos polticos nacionais.
Aquele jurista, quanto aos fundamentos do Direito Ambiental, se manifestou nos seguintes
termos:

Os fundamentos dorsais do Direito Ambiental, ao contrrio do que se dava com as
disciplinas jurdicas clssicas, encontram-se, em maior ou menor medida,
expressamente apresentados em um crescente nmero de Constituies modernas;
a partir delas, portanto, que se deve montar o edifcio terico da disciplina. Somente
por mediao do texto constitucional enxergaremos - espera-se - um novo
paradigma tico-jurdico, que tambm poltico-econmico, marcado pelo
permanente exerccio de fuga da clssica compreenso coisificadora, exclusivista,
individualista e fragmentria da biosfera
91
.

O caminho trilhado no Brasil pela tutela ambiental da gua e ou do direito ao acesso
gua, como preferem alguns, no foi diferente. Excetuadas as cosmovises peculiares dos
povos indgenas, a concepo inicial que inspirava a tutela da gua era de cunho
exclusivamente privatstico e fragmentada, que evolui, tardiamente e em ritmo lento - mais
decorrente de influxos, recomendaes e presses de organismos internacionais - para uma
concepo publicista e sistmica, rompendo o paradigma individualista, caminhando para
uma proteo constitucional que passa a considerar o meio ambiente, ecologicamente
equilibrado, a includa a gua, bem comum de todos.
Conforme ensina Diniz, ante o grande valor das guas pelo papel que tm na
satisfao das necessidades humanas e no progresso de uma nao, impe-se a existncia de
normas idneas para atender a esses reclamos e solucionar os conflitos que, porventura,
surgirem
92
.
Segundo Silva, dentre os recursos naturais, foram as guas os que recentemente mais

91
BENJAMIN, Antnio Herman. Constitucionalizao do ambiente e ecologizao da constituio brasileira.
In: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.). Direito constitucional
ambiental brasileiro. 3, ed. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 77-150.
92
DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro. v. 4. Direito das Coisas. 18. ed. So Paulo: Editora
Saraiva, 2002. p. 242.
54
sofreram alteraes em seu tratamento pela legislao
93
. Em razo disso, tambm, a
importncia que este trabalho reservou ao levantamento das principais normas jurdicas
brasileiras que direta ou indiretamente se relacionam com a gua. Os tpicos a seguir
abordam o tema nos seguintes perodos:
1. o Brasil antes da chegada dos portugueses;
2. do Brasil colnia, imperial e republicano at a edio do Cdigo das guas, fase
marcada pela exclusiva concepo privatstica e fragmentria da gua;
3. o terceiro perodo vai da edio do Cdigo das guas - incio da transmudao da
viso privatstica para a concepo publicista da gesto da gua - at o incio da
dcada de 1980, em que foi editada a Lei 6.938/81, que instituiu a Poltica
Nacional do Meio Ambiente, norma que passou a considerar a gua recurso natural
integrante de uma incipiente poltica ambiental; e
4. o ltimo perodo inicia-se na dcada de 1980 com a edio da Lei 6.938/81 e
compreende a legislao at a elaborao deste trabalho, merecendo consideraes
especficas a carta de Magna de 1988, em que o tema adquire status constitucional.
A Constituio de 1988 alberga os fundamentos para a proteo ao meio ambiente
e, entre outras incumbncias na gesto ambiental, determinou Unio a instituio
de uma Poltica Nacional de Recursos Hdricos e de Sistema Nacional de
Gerenciamento dos Recursos Hdricos, instaurada legalmente em 1997, com a
edio da Lei 9.433.
Ainda relacionadas tutela do meio ambiente e mais especificamente gesto do
recurso natural gua, no captulo IV, sero apresentadas recomendaes de conferncias e
declaraes internacionais, notadamente de eventos promovidos pela ONU.


3.1 O BRASIL ANTES DA CHEGADA DOS PORTUGUESES


Por ocasio das conquistas ou descobrimento, os territrios do Brasil e EUA j
eram ocupados por uma numerosa populao de homens e mulheres, que vieram a ser
chamados de povos indgenas. Nas outras regies da Amrica, alm dos ndios, j se

93
SILVA, Fernando Quadros da. A gesto dos recursos hdricos aps a Lei 9.433, de 08 de janeiro de 1977. In:
FREITAS, Vladimir Passos de (Org.). Direito ambiental em evoluo. 7. reimp. 2. ed. Curitiba: Juru, 2010.
v. 1, p. 79-83.
55
encontravam os incas, astecas, os muscas, os mapuches.
Os relatos, oficiais ou no, poca dos descobrimentos, repetem a beleza, a sade,
costumes e a mansido dos ndios e a quantidade de gente encontrada, desfazendo qualquer
ideia de terra desabitada
94
. Discordam quanto existncia de organizao social, enquanto
Caminha afirma no existirem sociedades, vivendo os indgenas em hordas sem direo e
chefia, outros relatos do conta de divises de povos, de chefes, de hierarquia
95
. Os relatos de
Vespcio contam encontros fraternais com povos de raros costumes, que no usam roupas
nem armas:

Eu encontrei pases de clima mais temperados e amenos, de maior populao dos
que sabemos [...]. Eu descobri o continente habitado com mais multiplicidade de
pessoas e animais do que a nossa Europa ou na sia ou mesmo frica (traduo
livre)
96
.

A organizao social e o Direito de cada um dos povos indgenas que habitavam o
imenso territrio da Amrica diferem muito entre si, porque diferentes so suas cosmovises.
Povos como os incas, maias e astecas revelam grandes e preciosos conhecimentos do mundo
sem separar o saber do sentir
97
.
O Direito nessas sociedades, segundo Mars, no pode ser concebido como normas
programadas, preparadas e orientadas para reger a sociedade, mas normas que se confundem

94
Se nos dias de hoje apenas se tem uma plida ideia da real populao indgena na Amrica, o que se pode
dizer 500 anos atrs? O Instituto Nacional Indigenista, do Mxico, publicou uma Leitura Comentada da
Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho, escrita por Magdalena Gomez, em 1995, e que
traz um quadro muito completo sobre a populao indgena na Amrica, tendo como fonte o Instituto
Interamericano Indigenista e a FAO, Jordan Pando: 1990. Essa informao, bastante confivel, segundo o
Prof. Mars, acusa uma populao de 42 milhes de indgenas em toda as Amricas, alcanando 6,33% do
total da populao do continente. Por exemplo, a populao da Bolvia composta por 72% de ndios. No
Mxico, 12%, a maior em termos absolutos: 14 milhes. poca dos descobrimentos, somente, no que se
refere a um povo, os tupi-guarani, que viviam e vivem ainda, entre o Brasil, Argentina, Paraguai e Bolvia,
chega-se a concluso de que eram um milho e quinhentos mil ndios guaranis. Esse povo hoje alcana pouco
mais de 20 mil pessoas. Em 1985, relatrio apresentado pela Funai - Fundao Nacional do ndio - ao Nono
Congresso Indigenista Interamericano, realizado em Santa F, Nuevo Mxico, USA, indicava a existncia de
233 grupos indgenas, que somados perfaziam uma populao de 214.611 pessoas. SOUZA FILHO, Carlos
Frederico Mars de, op. cit. 2006. p. 33.
95
CAMINHA, Pro Vaz de. Carta a el-rei dom Manuel sobre o achamento do Brasil. Introduo, atualizao
do texto e notas de M. Viegas Guerreiro. Lisboa: Imprensa Nacional-Casa da Moeda, 1974, p. 34-35 (apud
FILHO, Carlos Frederico Mars, op. cit., 2006, p. 28).
96
Yo he encontrado pases ms templados y amenos, de mayor poblacin que cuanto conocemos. Llegu a las
Antpodas, que por mi navegacin ES La Quarta Parte de la tierra. Yo he descubierto el continente
habitado por ms multides de pueblos y animales que nuestra Europa, o sia o mismo Africa.Cf.
VESPCIO, Amrico. Revista do Instituto Histrico Brasileiro. v. 41 (apud SOUZA FILHO, Carlos
Frederico Mars de, op. cit. 2006. p. 30).
97
O calendrio maia e asteca, a marca precisa do equincio por culturas pr-incaicas, a domesticao da
mandioca e outras demonstraes de grandes conhecimentos matemticos, biolgicos e geogrficos revelam
um modo de pensar o mundo, mantido em grande parte at nossos dias, integrados realidade social, natural
e mstica. Ibid., 2006, p. 30.
56
com a prpria sociedade. Exatamente, por isso, esses Direitos, de forma geral, no conhecem
instncias de modificao formal, mas sua mutao acompanha a mutao existente
internamente na sociedade.
Hoje no h mais dvida que as sociedades indgenas pr-colombianas ou atuais tm
uma organizao social e so regidas por normas jurdicas prprias. O Direito do outro
reconhecido pelos historiadores como Direito. Atualmente, portanto, no faz mais sentido
discutir se aquela organizao social era ou no mantida por um Direito.
Todavia os colonizadores, a partir do momento em que aportaram nessas terras, que j
tinham repartido mesmo antes de sua chegada, imediatamente transplantaram as normas das
respectivas Coroas ou comearam a teorizar um Direito a ser por aqui aplicado,
independentemente daquele aqui existente. No Brasil passou a vigorar as Ordenaes do
Reino, a Espanha produziu um sistema jurdico complexo para seu imprio americano, o
chamando derecho indiano
98
.
Na atuao dos colonizadores, ou melhor, dos exploradores, preponderou uma postura
de expropriao dos recursos e explorao daquelas gentes, sendo que muitos povos foram,
inclusive, dizimados de forma brbara
99
.
No pretende este trabalho apresentar como se relacionava cada povo indgena com a
gua ou com natureza, o que por si s seria tema de uma vastssima obra, haja vista a
diversidade dos povos e, consequentemente, de suas vises sobre a vida e o mundo.
Objetiva-se, neste ponto, ao trazer um marco inicial diferente do Brasil-colnia,
presente em muitas obras sobre gua no Brasil, que no abrange as prticas indgenas,
auxiliar na divulgao de que o Direito
100
de cada uma das naes indgenas est

98
O direito indiano , em suma, o direito que os espanhis aplicavam na Amrica, com instituies prprias
ainda que muitas vezes adaptadas das concepes medievais e feudais europeias. Cf. FILHO, Carlos
Frederico Mars de Souza, op. cit. 2006, p. 50.
99
O bispo de Chiapas, Frei Bartolom de Las Casas conta em sua Brevssima relacin de La destruycin de las
ndias, o nmero de mortes pelos conquistadores, somente nos anos relatados so impressionantes: mais de 3
milhes em Santo Domingo; mais de um milho na Nicargua; 3 milhes em San Juan, Jamaica e Cuba; 4
milhes no Mxico; mais de 2 milhes em Honduras; 5 milhes na Guatemala; 4 milhes no Peru; etc;
totalizando mais de 24 milhes, sem contar com os milhares de mortes em Quito, Reino de Granada,
Popayan, Xalisco e outros. Ibid., 2006, p. 36.
100
Apesar de que o Direito, em geral, no tem querido admitir que o conjunto de regras que organiza e mantm
organizada uma sociedade indgena seja efetivamente Direito e, muito menos, que o Estado o acate. Mas, de
uma forma envergonhada, isto , no integral, a legislao brasileira contempornea respeita os usos,
costumes e tradies das comunidades indgenas nas relaes de famlia, sucesses e negcios entre ndios,
assim como aceita nos crimes intra-tnicos a punio da comunidade, desde que no seja com pena infamante
ou de morte. Os sistemas jurdicos nacionais, inclusive, a Conveno 169 da OIT considera que a aplicao
das regras jurdicas indgenas, mesmo nos territrios e na convivncia da comunidade, possvel, apenas de
forma secundria ao Direito Estatal, tolerada quando a lei for omissa ou desnecessria. Quer dizer, os Estados
at admitem que existe um Direito prprio dos povos indgenas, mas inferior porque deve se pautar pelos
direitos estabelecidos pelo sistema jurdico nacional ou pelos direitos humanos internacionalmente
reconhecidos. Isso equivale a dize que estes Direitos no tm autonomia frente ao nacional. Ibid., 2006, p.
57
indissoluvelmente ligado s praticas culturais
101
, e o resultado de uma vivncia aceita e
professada por todos os integrantes
102
. Cada povo indgena tem uma ideia prpria de territrio
ou limite geogrfico de seu imprio, elaborada por suas relaes internas de povo e externas
com os outros povos e na relao que estabelecessem com a natureza onde lhes couberam
viver
103
.
E essas relaes com a natureza guiadas por paradigmas de coletividade, de viso
integrativa, concebendo-a como fonte de vida e de sobrevivncia para todos, merecendo a
proteo e preservao, inclusive, para garantia de vidas das prximas geraes
104
, no
levaram degradao ambiental e exausto dos recursos naturais de seus respectivos
territrios.


Se essas prticas no so perfeitamente adequadas ao modo de vida dos homens das
cidades e noo de desenvolvimento desses homens, no devem ser desprezadas ou
esquecidas por todos aqueles que se preocupam e tm responsabilidades para com o futuro do
nosso planeta e, consequentemente, com as boas prticas de uso e conservao dos recursos
naturais, no se ignorando, por bvio, as adaptaes inexorveis que se apresentem
necessrias seja em razo da exploso demogrfica ou decorrente das diferenas polticas,
religiosas, culturais, sociais, econmicas, etc.
Reconhea-se, no mnimo, que alguns daqueles paradigmas ou valores culturais
presentes nas relaes dos povos indgenas para com a natureza, tais como viso coletiva,
integrativa, o uso respeitoso e estritamente na medida do necessrio para a sobrevivncia, a
preocupao com a preservao para garantir, inclusive, as vidas das futuras geraes, so
inegavelmente alguns dos paradigmas que informam a incipiente poltica ambiental mundial.

74.
101
Para os povos que habitavam o Brasil antes da descoberta, a gua (i, em tupi) sempre foi um elemento
presente na cultura. Graas ao tupi, as guas hoje esto presentes na toponmia de localidades em diversos
estados brasileiros: Icatu (gua boa), Igo (baa); Ipojuca (encharcado pela gua, pntano), Icara (gua
abenoada, Barueri (guas correntes, cachoeiras), Iguatemi (gua verde), etc. In. DOWBOR, Ladislau;
TAGNIN, Renato Arnaldo, op. cit., 2005, p. 264.
102
Ao contrrio disso, conforme lies do prof. Mars, o Direito estatal fruto de uma sociedade profundamente
dividida, em que a dominao de uns pelos outros o primado principal e o individualismo, o marcante trao
caracterstico. A distncia que medeia o Direito indgena do estatal a mesma que medeia o coletivismo do
individualismo. Cf., FILHO, Carlos Frederico Mars de Souza, op. cit., 2006, p. 74.
103
Ibid., 2006, p. 44.
104
Luciana Cordeiro de Souza menciona em nota de rodap em sua obra, guas e sua proteo, que: ao fazer
um levantamento histrico acerca das possveis legislaes que poderiam existir visando a preservar,
proteger e punir os infratores que cometessem atos atentatrios ao meio ambiente, veio nossa mente a
tristeza pela forma de povoamento destas terras do novo Continente, as matanas, destruies: o homem
branco aqui chegou de forma a fazer, dolorosamente, sentir-se pela populao local - os indgenas - que
sabiam o valor da terra, sabiam respeitar o meio ambiente como um todo. Na verdade, os indgenas ao se
utilizarem da natureza o fazem sempre pensando em sete geraes futuras enquanto o homem branco
saqueia a natureza como se estivesse nas prateleiras de um supermercado e logo viesse um repositor. Cf.
SOUZA, op. cit. 2009, p. 6. (Grifo do autor).
58
Registre-se que o Constituinte de 1988 assegurou aos ndios o reconhecimento de sua
organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies e os direitos originrios sobre as
terras tradicionalmente ocupadas, bem como o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos
rios e dos lagos nelas existentes. Disciplinou que o aproveitamento dos recursos hdricos,
inclusive os potenciais energticos, localizados em terras indgenas dependem de autorizao
do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades indgenas. Vedou a remoo dos ndios das
terras tradicionalmente ocupadas (art. 231 da CF).


3.2 O BRASIL COLNIA, IMPERIAL E REPUBLICANO AT A EDIO DO CDIGO
DAS GUAS


Consoante j restou consignado, no processo de colonizao, principalmente, das
Amricas, frica e sia, as grandes potncias europias nos sculos XVI e XVII trouxeram
seus sistemas jurdicos e institucionais, aqui, includa em particular, a disciplina sobre as
guas.
Amorim destaca que a formao cultural e histrica do povo brasileiro deixa
inequvoca a sua caracterstica predatria em relao aos seus recursos naturais. Desde o
incio da colonizao, a rvore e a floresta eram vistas como locais onde se escondia o
perigo, onde se aoitavam o inimigo e o animal selvagem
105
, e tambm como um entrave ao
progresso, uma vez que impedia a penetrao territorial e o acesso fcil e menos dispendioso
s riquezas to desejadas pelos colonizadores que aqui chegavam
106
.
A colonizao - com a orientao da destinao econmica das riquezas produzidas
voltadas prioritariamente ao exterior - gerou a ideia de que a terra estava ali para servir ao
colonizador, para dar-lhes frutos, para abrir-lhe suas entranhas, sem nada reclamar nem exigir
reparao
107
. E essa mentalidade se cristalizou e sobreviveu ao perodo colonial, ao imprio e
repblica. De fato, somente no sculo XX a mentalidade do semeador comearia a mudar,

105
Ibid., 2009, p. 285.
106
AMORIM, Joo Alberto Alves. Direito das guas. O regime jurdico da gua doce no direito internacional e
no direito brasileiro. 1. ed. So Paulo: Lex, 2009. p. 283.
107
NUSDEO, Fbio. Desenvolvimento e ecologia. So Paulo: Saraiva, 1975. p. 103 (apud AMORIM, op. cit.,
2009, p. 285).
59
com o surgimento das primeiras normas de carter protetor ao meio ambiente
108
. E com
relao disciplina jurdica das guas, no foi diferente
109
.
No Brasil no h registro sistemtico dos atos normativos que regiam a vida no
perodo colonial anterior a 1808. Os registros oficiais se encontravam em Portugal, aplicando-
se ao Brasil as normas jurdicas gerais portuguesas e as especficas de administrao da
Colnia. O Brasil estava assim submetido s Ordenaes do Reino e ao Regimento da
Colnia
110
.
Desde as Ordenaes do Reino
111
, somente se procedeu a uma disciplina mais
institucionalizada das guas doces, a exemplo da proteo legal do meio ambiente como um
todo, no comeo do sculo XX. Tal situao se deve, principalmente, tendncia de se tratar
o tema sob o vis privatstico do direito de propriedade, cuja alterao somente se procedeu a
partir das codificaes da dcada de 1930.
Colocando os rios navegveis dentro da propriedade da Coroa Portuguesa, o regime
jurdico das Ordenaes Filipinas - apesar de nada mencionarem a respeito daqueles no-
navegveis - submeteu qualquer tipo de atividade ou utilizao daquelas guas ao rei ou a
quem ele autorizasse. Somente essas pessoas podiam servir-se das guas dos rios navegveis,
ficando todo o resto (proprietrios de terras ribeirinhas, povoaes, etc.) impedido de delas se
utilizar.
Dada a veemente oposio da maioria da sociedade lusitana, sobretudo a que provinha
das classes mais prximas corte, a Coroa Portuguesa editou, em 27.11.1804, ( XI a XIV),

108
O termo semeador no sentido utilizado por Srgio Buarque de Holanda para definir a mentalidade indolente e
predatria da colonizao portuguesa. In: Razes do Brasil. 19 reimp., 26. ed. So Paulo: Companhia das
Letras, 2004, Captulo 4 (apud AMORIM, op. cit., 2009, p. 285).
109
AMORIM, op. cit. 2009, p. 285.
110
SILVA, Solange Teles da. Regime Jurdico das guas Subterrneas. In: BENJAMIN, Antnio Herman
(Org./Ed.), op. cit., 2003, p. 818-832.
111
Nas Ordenaes Filipinas, encontram-se dispositivos pertinentes s guas: o conceito de poluio est
inserido no Livro V, Ttulo LXXXVIII, 7. As determinaes eram de proibir a qualquer pessoa que
jogasse material que pudesse matar os peixes e sua criao ou sujasse as guas dos rios e das lagoas. Cf.
SOUZA, op. cit., 2009. p. 75. Para Francisca Neta A. Assuno e Maria Augusta A. Bursztyn, integrantes do
Centro de Desenvolvimento Sustentvel da UnB, datam do Brasil Colnia as primeiras normas legais que
afetavam direta e indiretamente os recursos hdricos no Brasil, a saber: 1) Ordenaes Afonsinas e Filipinas -
bastante avanada para sua poca, pois foram elaboradas para a Pennsula Ibrica que convivia com a
escassez de gua; 2) a proibio, pelos holandeses, do lanamento do bagao de cana nos rios e audes pelos
senhores de engenho; 3) as Cartas Rgias de 1796 e 1799, a primeira criando a figura do juiz conservador
das matas; e a segunda proibindo o corte da floresta e a derrubada de algumas espcies madeireiras de valor
comercial; 4) a Ordem de 09 de abril de 1809, que prometia liberdade aos escravos que denunciassem os
contrabandistas de madeira (pau-brasil e tapinho), (apud FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. guas e o
novo Cdigo Civil (Lei 10.406/02)). In: BENJAMIN, Antnio Herman (Org./Ed.). Direito, gua e vida.
CONGRESSO INTERNACIONAL DE DIREITO AMBIENTAL, So Paulo, 2003. So Paulo: Imprensa
Oficial, 2003. v. I, p. 401-408.
60
um Alvar
112
permitindo que as guas e margens dos rios navegveis, ainda que mantidos
dentro da propriedade real, pudessem ser ocupadas e livremente derivadas pelos ribeirinhos
para a agricultura e demais usos produtivos.
Dessa maneira, estabelecia-se o direito de uso da gua doce, ao menos em relao
quela proveniente dos rios navegveis, baseada na pr-ocupao de seu entorno, o que
tambm no deixou de gerar grandes abusos e irregularidades na sua utilizao e
apropriao
113
. As disposies do Alvar de 1804 passaram a ser aplicadas ao Brasil a partir
do Alvar de 4 de maro de 1819.
Aps a independncia do Brasil de Portugal (07.09.1822), a primeira Constituio
Brasileira, outorgada em 1824
114
, ps fim ao regime jurdico estabelecido pelas Ordenaes
do Reino e pelos Alvars rgios. Os direitos e prerrogativas da Coroa imperial passaram ento
a ser constitucionalmente estabelecidos, sendo os direitos reais portugueses da colnia
transferidos para a casa imperial brasileira, muito embora as regras do Alvar de 1804
tivessem sido mantidas e aplicadas, quase que na sua totalidade, at o advento do Cdigo das
guas de 1934
115
.
Assim, desde a legislao colonial, o regime jurdico das guas doces no Brasil tem
sido vinculado a usos econmicos, centrado na questo da propriedade em si - seja da terra,
seja da fonte dgua em si, ou ainda das instalaes de derivao. O prprio conceito de
navegabilidade e as regras de derivao adotadas at ento, dadas as caractersticas da maioria
dos rios brasileiros, j serviam para incluir, seja na propriedade do Imprio - propriedade no
no sentido de bem pblico, como se tem hoje - seja na propriedade particular, as guas a que
se referiam.
A proclamao da Repblica ps fim ao perodo imperial, e a Constituio de 1891
116


112
O domnio dos rios foi objeto das Ordenaes Filipinas, Liv. II, Ttulo XXVI, . A Resoluo de
17.08.1775 declarou que o domnio e a posse das guas particulares pertenciam ao dono do prdio em que
nascem. E estabelecia sobre as guas suprfluas uma servido legal em favor dos prdios inferiores. O alvar
de 1804, aplicado ao Brasil pelo Alvar de 1819, criou a servido legal de aqueduto para a agricultura e
permitia que as guas dos rios e ribeiros pudessem ser ocupadas por particulares e derivadas, em benefcio da
agricultura e da indstria. Cf. GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito de guas. Disciplina jurdica
das guas doces. 3. ed. So Paulo: Atlas, 2006. p. 85.
113
Alfredo Vallado relata uma srie de casos de irregularidades, as quais foravam o Poder Pblico colonial a,
frequentemente, mandar demolir pesqueiros, fontes e audes, que tinham sido construdos s margens de rios
navegveis e eram utilizados em prejuzo do servio pblico. VALLADO, Alfredo. Direitos das guas. So
Paulo: Empreza Graphica da Revista dos Tribunaes, 1931. p. 24 (apud AMORIM, op. cit., 2009, p. 288).
114
Na constituio do Imprio de 25.03.1824, as guas no foram objeto de tratamento especfico, pertencendo
todos os rios Coroa, em conformidade com as Ordenaes do Reino.
115
AMORIM, op. cit., 2009, p. 288.
116
Na Constituio Republicana de 24.02.1891, no havia disposio especfica sobre gua, a no ser a
proibio aos Estados e Unio de criarem impostos de trnsito sobre os veculos de terra e gua pelo
transporte de produtos de um estado para o outro ou oriundos do estrangeiro (art. 11, 1). Competia
61
no definiu nem disciplinou o domnio hidrolgico do Estado. Limitou-se em atribuir ao
Congresso Nacional competncia para legislar sobre a navegao dos rios que banhassem
mais de um Estado ou se estendessem a territrio estrangeiro (art. 34, 6). Com o silncio
constitucional, a regulao acerca do domnio pblico dos bens, inclusive rios, lagos, fontes
dgua e demais reservatrios hdricos, manteve-se no campo do direito privado, ligado s
disposies sobre titularidade das guas anteriores ordem constitucional. Foi tambm no
seio do direito privado que surgiram as primeiras regras disciplinando, de modo geral, a
proteo ambiental como proteo da sade pblica
117
.
Ao disciplinar o uso nocivo da propriedade, o Cdigo Civil de 1916 estabeleceu as
primeiras normas reveladoras da preocupao com a relao entre poluio e sade pblica,
bem como, em ttulo prprio, sobre o uso privado das guas
118
.
Freitas ao tratar sobre o tema e fazendo referncia ao Cdigo Civil de 1916, leciona
que os profissionais de Direito sempre encararam o problema da gua doce como algo
limitado a conflitos de vizinhana ou aproveitamento para energia eltrica. Assim que o
nosso Cdigo Civil tratou da matria nos seus artigos 1.288 a 1.296 e no Cdigo das guas,
Decreto 24.643, de 10.07.1934
119
.


3.3 DO CDIGO DAS GUAS DE 1934 AT A EDIO DA LEI 6.938/81: POLTICA
NACIONAL DO MEIO AMBIENTE


A Constituio de 1934, ainda que conservasse um carter privatstico, deu os
primeiros passos da migrao da disciplina jurdica das guas doces do campo do interesse
privado para o interesse pblico
120
.

privativamente ao Congresso Nacional legislar sobre a navegao dos rios que banhassem mais de um Estado
ou que se estendessem a territrio estrangeiro (art. 34, 6).
117
SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2007. p. 35.
118
Artigos 554 (correspondente ao art. 1.277 no Cdigo Civil vigente, Lei 10.406, de 10.01.2002), 563 a 568
(arts. 1.288 a 1.296 no Cdigo Civil vigente), 584 (art. 1.309), 585 (art. 1.310) e 587 (art. 1.313), do Cdigo
Civil de 1916 (Lei 3.071, de 01.01.1916). No seu esteio, veio o Decreto 16.300, de 31.12.1923, que
estabelecia o Regulamento de Sade Pblica e criava a Inspetoria de Higiene Industrial e Profissional, que
visava, principalmente, licenciar todos os estabelecimentos industriais novos e bem assim as oficinas,
exceto os de produtos alimentcios, e impedir que as fbricas e oficinas prejudicassem a sade dos moradores
de sua vizinhana, possibilitando o isolamento e o tratamento das indstrias nocivas ou incmodas.
119
FREITAS, Vladimir Passos de. guas Consideraes Gerais. In: FREITAS, Vladimir Passos de (Coord.).
guas. Aspectos Jurdicos e Ambientais. 3. ed. Curitiba: Juru, 2008. 17-33, p. 19.
120
Na Constituio de 16.07.1934, o art. 20, incs. I e II, refere-se ao domnio da Unio; em seu art. 5, inc. XIX,
a competncia privativa da Unio para legislar sobre as guas e energia eltrica, florestas, caa e pesca e sua
62
Aquela Carta dissociou a propriedade das minas e das riquezas naturais do subsolo,
bem como das quedas dagua, da propriedade do solo onde se situassem, para efeitos de
explorao ou aproveitamento industrial. A explorao ou aproveitamento das minas,
riquezas do subsolo, das guas e da energia hidrulica, ainda que constitusse propriedade
privada, ficava sujeita autorizao ou concesso federal.
Em 23.01.1934, foi editado o Decreto 23.793, conhecido como Cdigo Florestal.
Inspirado no modelo norte-americano, o Cdigo Florestal de 1934 criou a figura do parque
nacional
121
, que se constitui, ento, na mais antiga tipologia de rea ambientalmente protegida
pelo poder pblico brasileiro
122
.
Essa figura criada pelo Cdigo Florestal evoluiria, no ordenamento brasileiro, para as
unidades de conservao, que exercem papel fundamental na gesto das guas, por cuidarem
da preservao das nascentes, matas ciliares e demais ecossistemas que de alguma forma
colaboram com o ciclo hidrolgico
123
. De fato, as matas ciliares eram expressamente
protegidas pelo art. 22, sem que, contudo, fosse estabelecida a extenso da faixa de proteo.
ainda em 1934 que o pas recebe norma jurdica especfica sobre a disciplina das
guas doces, com a edio, em 10.07.1934, do Decreto n 24.634, que ficou conhecido como
Cdigo de guas e que viria dar-lhe, o tratamento que o interesse pblico, poca,
reclamava
124
.
Temstocles Brando Cavalcanti, em prefcio atualizador longo e profundo obra de
Manoel Igncio de Carvalho de Mendona, destaca que, por constiturem riqueza natural das
mais preponderantes e por sua utilizao pela indstria e agricultura serem cada vez maiores,
haveria de se seguir a tendncia de socializao de tal riqueza, em nada se justificando, a
princpio, a sua apropriao individual. A dicotomia entre pblico e privado, h de tanto
privilegiado, e o interesse pblico, ou ainda, o equilbrio destes dois campos antagnicos foi,
segundo Cavalcante, citado por Amorim, o ponto mais feliz alcanado pelo Cdigo das

explorao, e sobre os regimes de portos e navegao de cabotagem; destaca-se ainda disposio sobre uma
atividade governamental permanente contra os efeitos da seca nos Estados da Regio Norte.
121
O primeiro parque nacional foi o Parque Nacional de Itatiaia, criado em 1937.
122
Cf. DRUMMOND, J. A. Devastao e preservao ambiental no Rio de Janeiro. Niteri: Editora da
Universidade Federal Fluminense, 1997 (apud AMORIM, op. cit., 2009, p. 291).
123
O novo Cdigo Florestal, com as alteraes e atualizaes que lhe deu a legislao superveniente, lida com os
institutos da rea de Preservao Permanente e da Reserva Legal, dentre outros, ao definir, por exemplo,
rea de Preservao Permanente como sendo toda a rea protegida por lei coberta ou no por vegetao
nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a
biodiversidade, o fluxo gnico da fauna e da flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes
humanas.
124
AMORIM, op. cit., 2009, p. 292.
63
guas
125
.
O Cdigo das guas de 1934 visava a dotar o pas de uma legislao adequada, de
acordo com a tendncia da poca, que permitisse ao poder pblico controlar e incentivar o
aproveitamento industrial das guas, bem como o potencial hidroenergtico e, tambm,
assegurava o uso gratuito de qualquer corrente ou nascente dagua para as primeiras
necessidades da vida e permitia a todos usar de quaisquer guas pblicas, conformando-se
com os regulamentos administrativos. Impunha a existncia de concesso para a derivao de
guas pblicas.
O Cdigo Civil j continha dispositivos concernentes ao uso da gua visando a
garantir suas qualidades naturais. Previa pena de indenizao a quem se visse prejudicado
pela sua alterao (art. 563 e seg.). Em 1934, o legislador, atravs do Cdigo das guas que
revogou o disposto no Cdigo Civil, classificou as guas em pblicas (seriam as chamadas de
uso comum e dominicais), comuns e particulares. Essa lei tambm j tratava da poluio dos
recursos hdricos.
Na Constituio de 1937, no houve alteraes nos termos da Constituio anterior no
que se refere ao domnio das guas.
O Cdigo de Pesca, de 1938
126
, tambm dispunha sobre normas protetoras das guas,
em seus artigos 15 e 16, ao estabelecer condutas relativas descarga de efluentes e redes de
esgotos nas guas dos rios, mares, bem como sobre poluio com leos. Alm disso, foi a
primeira lei a definir (art. 15, 1), para fins de disciplina jurdica, poluio das guas.
O Cdigo Penal de 1940 estabeleceu, em seus artigos 270 e 271, a ocorrncia de crime
para o caso de envenenamento, corrupo ou poluio de gua potvel.
Na Constituio de 1946, alterou-se o direito anterior no que se refere ao domnio
hdrico, excluindo os Municpios da categoria de detentores do domnio das guas. O art. 34, I
atribuiu Unio os lagos e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio ou que
banhassem mais de um Estado ou se estendessem a territrio estrangeiro, bem como as ilhas
fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases. A competncia da Unio, agora,
no era apenas quanto seca do Norte, mas na forma do art. 5, XIII, tambm a de
organizar defesa permanente contra os efeitos da seca, das endemias rurais e das
inundaes.
O Cdigo Nacional de Sade (Decreto 49.974/61) regulamentou a Lei 2.312/54,

125
Ibid., 2009, p. 292.
126
Decreto-Lei 794, de 19.10.1938, substitudo pelo Decreto-Lei 221, de 28.02.1967, publicado no DOU em
28.02.1967.
64
artigos 37-39, que protegiam os recursos hdricos
127
.
O Cdigo Florestal - Lei 4.771/65, art. 2, tutelou indiretamente as guas, ao proteger
a floresta permanente. As alneas a, b e c, do referido artigo visam proteo das guas.
O Decreto 227/67 instituiu o Cdigo de Minerao. Imps ao titular da concesso de
lavra a obrigao de evitar a poluio das guas (art. 47, XI), proteger e conservar as fontes,
bem como utilizar as guas segundo os preceitos tcnicos, quando da explorao de jazidas de
fertilizantes (art. 47, XII), imputando aos infratores penalidades administrativas que podem
chegar caducidade da autorizao de pesquisa ou concesso da lavra. Nas atividades de
minerao, em caso de dano ao meio ambiente, est ainda prevista no art. 18 da Lei 7.805/89,
a suspenso temporria
128
.
Na Constituio de 1967, no houve alteraes quanto s disposies referentes ao
domnio hdrico da Unio, ressalte-se que, quanto ao combate calamidade, tem-se em seu
art. 8, XIII: organizar a defesa permanente contra as calamidades pblicas, especialmente
a seca e as inundaes e, no inc. XIV do mesmo dispositivo, estabelecer e executar planos
regionais de desenvolvimento. Tambm na Emenda Constitucional n. 1, de 1969, no houve
alterao quanto disciplina dos recursos hdricos.
Apesar de suas importncias e da disciplina jurdica que do questo das guas
doces, o Regulamento de Sade Pblica, o Cdigo Florestal, o Cdigo das guas, o Cdigo
de Pesca, O Cdigo Penal, o Cdigo de Minerao so normas setorizadas, segmentadas,
especficas em seus temas, ms rfs do amparo unificador de uma Poltica Nacional
129
.



127
Naquele perodo, outros diplomas legais trouxeram dispositivos atinentes proteo da gua, revelando,
assim, a preocupao do ser humano em tutelar esse bem essencial existncia humana. Dentre eles:
- O Decreto 50.877/61 disciplinou o lanamento de resduos slidos, lquidos e gasosos, domiciliares ou
industriais na gua, impondo seu tratamento para evitar a poluio das guas.
- A Lei 4.089/64 e seu Decreto 1.487/62 atriburam competncia ao Departamento Nacional de Obras e
Saneamento, para controlar a poluio das guas em mbito federal.
- A Lei 4.132/62, criada para fins de desapropriao, considerou de interesse social a preservao de cursos
dgua e seus mananciais.
- O Decreto 5.357/67 probe o lanamento de detritos ou leos, por parte de embarcaes ou terminais de
qualquer natureza, nas guas que se encontrem dentro de um raio de seis milhas martimas do litoral
brasileiro.
- O Decreto 70.030/73 criou a Secretaria Especial do Meio Ambiente, hoje Ministrio do Meio Ambiente e
registrou a necessidade da reformulao do tratamento dos recursos hdricos e da poluio dos mesmos. Em
1976, a SEMA estabeleceu padres de qualidade ambiental.
- A poluio das guas por leo, causada por navios, est ainda sujeita s medidas punitivas previstas no
Decreto 83.540, de 04.06.1979, que regulamentou a aplicao da Conveno Internacional sobre
Responsabilidade Civil em Danos Causados por Poluio por leo, de 1969.
128
Art. 18. Os trabalhos de pesquisa ou lavra que causarem danos ao meio ambiente so passveis de suspenso
temporria ou definitiva, de acordo com parecer do rgo ambiental competente.
129
No mesmo sentido, vide. AMORIM, ob. cit., 2009, p. 295.
65
3.4 APS A POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE


Segundo Amorim
130
, at 1977, ainda no se tinha encarado a questo da proteo
ambiental segundo uma viso que inter-relacionasse todos os setores. Localiza-se a um
problema metodolgico consistente em saber se a defesa do meio ambiente deveria ser objeto
de leis setoriais ou de leis que dessem um tratamento unitrio tutela ambiental. Faltavam,
at ento, normas constitucionais que fundamentassem uma viso global da questo
ambiental, que visassem proteo do patrimnio globalmente considerado em todas as suas
manifestaes, em face de uma regulao conjunta de todos os objetos de tutela.
O problema ainda se complicava mais em relao gua, sujeita ao princpio da
unidade do ciclo hidrolgico, que, analisado pelo ponto de vista jurdico, impe a
necessidade de uma regulamentao nica para tal elemento, por ser uma s a gua que surge
num manancial, que aumenta o seu caudal at formar um rio, que se evapora para logo cair de
novo, em forma de chuva, passando a aumentar o caudal de algum rio, ou caindo no mar, ou
introduzindo-se na terra para formar as correntes subterrneas que afloram na forma de um
manancial.
Talvez no fosse possvel uma unidade jurdica, o imprescindvel era haver uma
unidade poltica. Essa orientao que gerou uma normatividade mais ampla e sistematizada,
a comear pela Lei 6.902, de 27.04.1981, que disps sobre a criao de reas de Proteo
Ambiental, e pela Lei 6.938, de 31.08.1981, que disps sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente e sobre o Sistema Nacional do Meio Ambiente.
Alm de ser pioneira no estabelecimento de uma poltica pblica de proteo
ambiental na Amrica Latina
131
, a Lei 6.938/81
132
estabeleceu os princpios da Poltica
Nacional do Meio Ambiente, bem como os instrumentos para sua consecuo, criando assim
o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), integrado pelo Conselho Nacional do Meio
Ambiente (Conama), como rgo consultivo e deliberativo. Essa lei o marco fundamental
para a defesa do meio ambiente no pas por tratar, pela primeira vez, do meio ambiente e de
sua proteo como um todo formado pela reunio interligada dos componentes da vida

130
AMORIM, op. cit., 2009, p. 298.
131
LEMOS, Patrcia Faga Iglecias. Responsabilidade civil por dano ao meio ambiente. So Paulo: Juarez de
Oliveira, 2003. p. 75 (apud AMORIM, op. cit. 2009, p. 300).
132
A Lei 6.938/81 foi regulamentada pelos Decretos 99.274, de 06.06.1990 e 4.297 de 10.07.2002.
66
humana e natural
133
.
Segundo Benjamin, com a promulgao da Lei 6.938/81, ensaiou-se o primeiro passo
em direo a um paradigma jurdico-econmico que holisticamente tratasse e no maltratasse
a terra, seus arvoredos e os processos ecolgicos essenciais a ela associados
134
.
Pela primeira vez tambm o meio ambiente passava a fazer parte de uma poltica de
Estado, assim oficialmente reconhecida, colocando o pas em sintonia com os
desenvolvimentos at ento obtidos no Direito Internacional Pblico em termos de proteo
ambiental. Foi a Lei 6.938/81 que estabeleceu no ordenamento jurdico brasileiro definies
legais fundamentais para a tutela jurdica do meio ambiente tal como a de recursos
ambientais, alm de ter aperfeioado outros conceitos j normatizados, como o de poluio
135
.
Dentre os objetivos estabelecidos para a Poltica Nacional do Meio Ambiente esto a
compatibilizao do desenvolvimento econmico-social com a preservao da qualidade do
meio ambiente e do equilbrio ecolgico; o estabelecimento de critrios e padres da
qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo dos recursos naturais; e a
preservao e restaurao dos recursos ambientais, com vistas sua utilizao racional e
disponibilidade permanente, concorrendo para a manuteno do equilbrio ecolgico propcio
vida.
Como principais instrumentos para a busca destes objetivos, foram previstos: o
estabelecimento de padres de qualidade ambiental; o licenciamento e a reviso de atividades
efetivas ou potencialmente poluidoras; a criao de espaos territoriais especialmente
protegidos pelo Poder Pblico federal, estadual e municipal, tais como reas de proteo
ambiental, de relevante interesse ecolgico e reservas extrativistas
136
; um sistema nacional de

133
A definio legal de meio ambiente, segundo a Lei 6.938/81 a de um conjunto de condies, leis,
influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as
formas (art. 3, inc. I).Disponvel em:<http://www.presidencia.gov.br/legislacao/>. Acesso em: 14 set.
2010.
134
BENJAMIN, Antnio Herman. Constitucionalizao do ambiente e ecologizao da constituio brasileira.
In: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.). (op. cit. 2010, p. 77-150).
135
Poluio definida como: a degradao da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou
indiretamente: a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar da populao; b) criem condies adversas
s atividades sociais e econmicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condies estticas ou
sanitrias do meio ambiente; e) lancem matrias ou energia em desacordo com os padres ambientais
estabelecidos (art. 3, inc. III). Poluidor : a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado,
responsvel, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradao ambiental (art. 3, IV).
Recursos ambientais so: a atmosfera, as guas interiores, superficiais e subterrneas, os esturios, o mar
territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora. A definio de recursos ambientais
foi alterada pela Lei 7.804/89. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br/legislacao/>. Acesso em: 14
set. 2009.
136
Lei 9.985, de 18.07.2000, cria o Sistema Nacional de Unidades de Conservao, e o Decreto n. 4.297, de
10.07.2002, estabelece critrios para o Zoneamento Ecolgico-Econmico no Brasil.
67
informaes sobre o meio ambiente
137
; e o Cadastro Tcnico Federal de Atividades e
Instrumentos de Defesa Ambiental
138
.
Em 24 de julho de 1985, foi editada a Lei n 7.347, conhecida como lei da ao civil
pblica, dotando o ordenamento jurdico de um instrumento processual fundamental no
combate degradao ambiental, bem como aos atos lesivos s relaes de consumo, aos
bens e direitos de valor artstico, esttico e paisagstico, ordem urbanstica, ordem
econmica e de economia popular e a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
Registre-se que a Lei 6.938/81, no art. 14, inc. IV, 1, j concedera legitimidade ao
Ministrio Pblico para propor ao na defesa da preservao ambiental, e a Lei 7.347, no seu
art. 5, ratificou essa legitimidade e estendeu-a s associaes, ou seja, s Organizaes No
Governamentais
139
.
Em 16.05.1988, a Lei 7.661 instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro.
Aps estes avanos, o pas recebeu nova Constituio, que, dentre outras conquistas sociais e
humanistas, incorporou a mentalidade ambientalista e, como se ver mais frente neste
trabalho, destinou, pela primeira vez na histria brasileira, captulo especfico sobre o meio
ambiente, alando a sua proteo ao status constitucional.
A Lei 7.754, de 14.04.1989, estabeleceu medidas para a proteo das florestas
existentes nas nascentes dos rios que passaram a ser consideradas de preservao permanente
na forma da Lei 4.771, de 15.09.95, bem como determinou o imediato reflorestamento, com
espcies vegetais nativas da regio, nas hipteses de derrubada de rvores e desmatamento no
entorno das nascentes antes de vigncia daquela lei.
Em 1989
140
, foi criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Renovveis (Ibama), autarquia federal, ligada ao Ministrio do Meio Ambiente
141
, com a
finalidade de executar as polticas nacionais de meio ambiente referentes s atribuies

137
A Lei 10.650, de 16.04.2003, disps sobre o acesso pblico a dados e informaes nos rgos e entidades
integrantes do Sisnama.
138
Institudo pela Resoluo n. 1/88 do Conama.
139
FREITAS, Vladimir Passos de. O papel do ministrio pblico e do judicirio na defesa dos recursos hdricos.
In: BENJAMIN, Antnio Herman (Org./Ed.), op. cit., 2003, p. 831-837.
140
Naquele ano, tambm foi editada a Lei 7.802, de 11.07, que disciplina a produo, comercializao,
utilizao e disposio de agrotxicos, posteriormente alterada pela Lei 9.974 de 06.06.2000. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/legislao/>. Acesso em: 25 ago. 2010.
141
O Decreto n. 91.145, de 15.03.1985, criou o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e do Meio Ambiente,
transferindo a este a Sema e o Conama. Em 1990, a MP 150, de 15.03, transformada na Lei 8.028/90, criou a
Secretaria do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica, rgo de assistncia direta e imediata ao
Presidente da Repblica em questes ambientais. Em 1992, a Lei 8.490, de 19.11, transformou a Secretaria
do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica em Ministrio do Meio Ambiente, alterado em 1993 para
Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal, pela Lei 8.746, de 09/12. Em 1995, a MP 813, de 1 de
janeiro, transformou o Ministrio em Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia
Legal.
68
federais permanentes relativas preservao, conservao, ao uso sustentvel dos recursos
ambientais, sua fiscalizao e controle.
A Lei 9.605, de 12.02.1998, tambm conhecida como lei dos crimes ambientais,
disps sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao
meio ambiente. O art. 54 prev a criminalizao de atos de poluio, constituindo-se em
hiptese de aumento de pena a chamada poluio hdrica.
Em 1997, foi editada a Lei 9.433, que institui a Poltica Nacional de Recursos
Hdricos. Essa lei e a da criao da Agncia Nacional de guas sero abordadas, mais
detidamente, em item especfico.
Em 27.04.99, incorporou-se ao conjunto normativo brasileiro a Lei 9.795 que institui a
Poltica Nacional de Educao Ambiental, direito de todos e obrigao do poder pblico (art.
3). Entendem-se, por educao ambiental na dico do art. 2, os processos por meio dos
quais o indivduo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades,
atitudes e competncias voltadas para a conservao do meio ambiente, bem de uso comum
do povo, essencial sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade.
Dentre as incumbncias arroladas no art. 3, est a obrigao do Poder Pblico, nos
termos dos arts. 205 e 225 da Constituio Federal, de definir polticas pblicas que
incorporem a dimenso ambiental, promover a educao ambiental em todos os nveis de
ensino e o engajamento da sociedade na conservao, recuperao e melhoria do meio
ambiente.
O legislador ordinrio, atendendo aos fundamentos consagrados pelo constituinte de
1988, elencou dentre os objetivos bsicos da educao ambiental: o enfoque humanista,
holstico, democrtico e participativo; a concepo do meio ambiente em sua totalidade,
considerando a interdependncia entre o meio natural, o socioeconmico e o cultural, sob o
enfoque da sustentabilidade; a abordagem articulada das questes ambientais locais,
regionais, nacionais e globais.
No rol dos objetivos fundamentais, encontram-se o desenvolvimento de uma
compreenso integrada do meio ambiente em suas mltiplas e complexas relaes,
envolvendo aspectos ecolgicos, psicolgicos, legais, polticos, sociais, econmicos,
cientficos, culturais e ticos; o estmulo e o fortalecimento de uma conscincia crtica sobre a
problemtica ambiental e social; o incentivo participao individual e coletiva, permanente
e responsvel, na preservao do equilbrio do meio ambiente, entendendo-se a defesa da
qualidade ambiental como um valor inseparvel do exerccio da cidadania; o fortalecimento
da cidadania, autodeterminao dos povos e solidariedade como fundamentos para o futuro da
69
humanidade (art. 5).
A Lei 9.966, editada em 28.04.2000, disps sobre a preveno, o controle e a
fiscalizao da poluio causada pelo lanamento de leo e outras substncias nocivas em
guas sob jurisdio nacional. Essa lei foi baseada em normas internacionais, ratificadas e
promulgadas pelo Brasil
142
.
Em 26.07.2001, foi editada a M.P. 2.166-66, substituda pela M.P. 2.166-67 de
24.08.2001, alterando, principalmente, os percentuais de reserva legal previstos no Cdigo
Florestal, Lei 4.771, de 15.09.65. Segundo a MP, que tem fora de lei desde a sua edio, a
reserva legal passou de 50% para 80% da rea das propriedades rurais localizadas na regio
de floresta da Amaznia Legal. Mesmo transcorridos mais de nove anos, a MP ainda no foi
convertida em lei e vem, atualmente, provocando debates no Congresso Nacional marcados,
principalmente, pelas posies em confronto das alas ambientalistas e ruralistas. A primeira, a
favor da majorao, e a segunda, contra.
Em 11.01.2003, entrou em vigor o novo Cdigo Civil, aps longo perodo entre a
elaborao de anteprojeto pelas comisses especiais, formadas por notabilizados juristas, at a
edio da Lei 10.406, de 10.01.2002. Nada obstante ter sido aprovado em pleno sculo XXI e
quando j vigia a nova ordem constitucional brasileira na qual a gua considerada um bem
ambiental, de natureza difusa, imprescindvel vida humana saudvel e sustentabilidade
dos ecossistemas, e como tal bem essencial qualidade de vida (art. 225 da CF), o
legislador ordinrio continuou a tratar gua como simples tema adaptado ao direito de
vizinhana vinculado ao direito de propriedade. Em artigo que trata da gua no novo Cdigo
Civil, assim se manifesta Fiorillo:

[...] desconsidera o novo Cdigo Civil a realidade brasileira: uma realidade marcada
pela necessidade de acomodar quase 170.000.000 de seres humanos com a
existncia de mais de um milho de pessoas em algumas capitais do pas dentro de
estruturas em grande parte das moradias se encontram em bairros espontneos que
esto a necessitar no s de aquedutos mas de uma completa e bem estruturada
organizao visando a adequar a pessoa humana ao meio ambiente artificial.
Longe de pretender criticar o notvel trabalho desenvolvido pelos juristas
idealizadores do novo Cdigo Civil, precisamos lembrar que sem a gua no existe
respirao, reproduo, fotossntese, quimiossntese, habitats e nichos ecolgicos
para a maioria das espcies existentes. A sua ausncia ou contaminao implica
forma de poluio cujas consequncias no so outras seno degradar diretamente a
prpria vida
143
.

142
A Conveno Internacional para a Preveno da Poluio Causada por Navios (MARPOL) de 1973 e seu
Protocolo de 1978; Conveno Internacional sobre Responsabilidade Civil em Danos Causados por Poluio
por leo, de 1969; Conveno Internacional sobre Preparo, Resposta e Cooperao por Poluio por leo,
de 1990.
143
FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. guas e o novo Cdigo Civil (Lei 10.406/02). In: BENJAMIN, Antnio
Herman (Org./Ed.), op. cit., 2003, p. 401-408.
70
Em 10.07.2001, foi publicada a Lei 10.257, conhecida por Estatuto da Cidade, que
estabeleceu as diretrizes gerais para a poltica de urbanizao, como regulamentao dos arts.
182 e 183 da C.F. de 1988.
Em 05.01.2007, foi editada a Lei 11.445 estabelecendo as diretrizes nacionais para o
saneamento bsico e para poltica federal de saneamento bsico. Dentre os princpios
fundamentais elencados que norteiam a prestao dos servios de saneamento, merecem
destaque: universalizao do acesso; integralidade; abastecimento de gua, esgotamento
sanitrio, limpeza urbana e manejo dos resduos slidos realizados de formas adequadas
sade pblica e proteo do meio ambiente; disponibilidade, em todas as reas urbanas, de
servios de drenagem e de manejo das guas pluviais adequados sade pblica e
segurana da vida e do patrimnio pblico e privado; articulao com as polticas de
desenvolvimento de proteo ambiental, de promoo da sade; controle social e integrao
das infraestruturas e servios com a gesto eficiente dos recursos hdricos.
Em 28.08.2007, atravs da Lei 11.516
144
, foi criado o Instituto Chico Mendes de
Conservao da Biodiversidade (ICMBio), autarquia federal vinculada ao Ministrio do Meio
Ambiente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama). Dentre outras,
foram-lhe atribudas as incumbncias de executar as aes da poltica nacional, includas a
gesto, fiscalizao e poder de polcia ambiental
145
, de unidades de conservao da natureza
institudas pela Unio
146
, bem como executar as polticas relativas ao uso sustentvel dos
recursos naturais renovveis nas unidades de conservao, fomentar e executar programas de
pesquisa, proteo, preservao e conservao da biodiversidade
147
e de educao ambiental.
Em 02.08.2010, integrada Poltica Nacional do Meio Ambiente, foi editada a Lei
12.305 que institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos. Dispe sobre seus princpios,
objetivos e instrumentos, bem como sobre as diretrizes relativas gesto integrada e ao
gerenciamento de resduos slidos, includos os perigosos, as responsabilidades dos geradores
e do poder pblico e os instrumentos econmicos aplicveis.

144
Converso da Medida Provisria 366, de 26.04.2007.
145
O poder de polcia ambiental exercido pelo ICMBio nas unidades de conservao no exclui o exerccio
supletivo do poder de polcia ambiental pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis - Ibama. (pargrafo nico do art. 1 da Lei 11.516/2007). Disponvel em:
<http://www.presidencia.gov.br/legislacao/>. Acesso em: 25 ago. 2010.
146
Conforme informaes no stio do ICMBio, em 25.08.2010, o Brasil conta com 304 unidades de
conservao. Disponvel em <http://www.icmbio.gov.br/>. Acesso em: 25 ago. 2010.
147
Segundo o ICMBio, para entender a biodiversidade devemos considerar o termo em dois nveis diferentes:
todas as formas de vida, assim como os genes contidos em cada indivduo, e as inter-relaes ou
ecossistemas, na qual a existncia de uma espcie afeta diretamente muitas outras. A diversidade biolgica
est presente em todo lugar: no meio dos desertos, nas tundras congeladas ou nas fontes de gua sulfurosas.
Disponvel em: <http://www.icmbio.gov.br/>. Acesso em: 25 ago. 2010.
71
Dentre os princpios aplicveis elencados no art. 6, verifica-se pela primeira vez a
veiculao em lei do princpio do protetor-recebedor e passa a adotar instrumentos
econmicos com vistas a induzir e estimular as condutas de forma a concretizar os seus fins.
Segundo o art. 42, o poder pblico poder instituir medidas indutoras e linhas de
financiamento para atender, prioritariamente, a diversas iniciativas, dentre elas, a de
preveno e reduo da gerao de resduos slidos e desenvolvimento de sistemas de gesto
ambiental e empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao
reaproveitamento dos resduos.
Na mesma linha, o art. 44 prev que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios podero instituir normas com o objetivo de conceder incentivos fiscais,
financeiros ou creditcios a: I) indstrias e entidades dedicadas reutilizao, ao tratamento e
reciclagem de resduos slidos produzidos no territrio nacional; II) projetos relacionados
responsabilidade pelo ciclo de vida dos produtos, prioritariamente em parceria com
cooperativas ou outras formas de associao de catadores de materiais reutilizveis e
reciclveis formadas por pessoas fsicas de baixa renda; e III) empresas dedicadas limpeza
urbana e a atividades a ela relacionadas.
Registre-se que esto elencados dentre o rol dos princpios informadores da gesto dos
resduos slidos: o da viso sistmica, considerando as variveis ambiental, social, cultural,
econmica, tecnolgica e de sade pblica; o do desenvolvimento sustentvel; o da
ecoeficincia, mediante a compatibilizao entre o fornecimento, a preos competitivos, de
bens e servios qualificados que satisfaam as necessidades humanas, tragam qualidade de
vida e a reduo do impacto ambiental e do consumo de recursos naturais a um nvel, no
mnimo, equivalente capacidade de sustentao estimada do planeta; o da responsabilidade
compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos.
Dentre os objetivos da poltica nacional de resduos slidos, arrolados no art. 7, esto
o da proteo da sade pblica e da qualidade ambiental.
Enquanto se produzia este trabalho, foi editada a Lei 12.334, de 20 de setembro de
2010, estabelecendo a Poltica Nacional de Segurana de Barragens, destinada acumulao
de gua para quaisquer usos, disposio final ou temporria de rejeitos e acumulao de
resduos industriais, criando o Sistema Nacional de Informaes sobre Segurana de
Barragens.



72
3.4.1 A Constituio Federal de 1988 e o regime das guas


A degradao da natureza acentuada em decorrncia dos novos modos produo
surgidos aps a Revoluo Industrial e do padro de vida e consumo maximizados no regime
capitalista, bem como em razo do aumento significativo da populao, acaba por deflagrar
uma crise ambiental, acirrada aps a Segunda Guerra
148
, que liberta foras irresistveis,
verdadeiras correntes que levaram ecologizao da Constituio, nos anos 70 e seguintes.
A constitucionalizao ambiental e da ecologia passam a ser uma irresistvel tendncia
internacional. Sob a influncia da Declarao de Estocolmo de 1972, vieram, num primeiro
momento, as novas Constituies dos pases europeus que se libertavam de regimes
ditatoriais, como a Grcia (1975)
149
, Portugal (1976)
150
e Espanha (1978)
151
.
Nessa trilha e sob a mesma influncia, num segundo momento, adveio a Constituio
Federal de 1988, incorporando, expressamente, novos paradigmas, como o direito coletivo,
novas concepes, como a de desenvolvimento sustentvel, biodiversidade e precauo. Aps
a Conferncia do Rio - 1992, outros pases seguiram a mesma trilha de constitucionalizao
do meio ambiente, seja atravs de novas constituies ou alteraes em suas Cartas, como a
Constituio Argentina de 1994
152
, sendo o caso mais recente ou retardatrio, o da Frana,
que adotou em 2005 sua Charte de l environnement
153
.
Referindo-se tutela do meio ambiente na CF de 1988, Freitas assinala que o
constituinte de 1988 dedicou ao tema, antes, no tratado a nvel constitucional, todo um
Capitulo, alm de ter inovado na forma de repartio de poderes
154
. Para Milar, um dos
sistemas mais abrangentes e atuais do mundo sobre a tutela do meio ambiente
155
.
Nesse sentido, Silva afirma que todo o captulo do meio ambiente um dos mais

148
Cf. MICNEILL R. Something new under the sun: an environmental history of the twentieh-century world.
Norton, 2001 (apud BENJAMIN, Antnio Herman. Constitucionalizao do ambiente e ecologizao da
constituio brasileira). In: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.). op.
cit., 2010, p. 77-150.
149
Art. 14: 1) A proteo do meio ambiente natural e cultural constitui uma obrigao do Estado.[...]
150
Estabelece o atual art. 66 (Ambiente e Qualidade de Vida) da Constituio portuguesa: 1 - Todos tm
direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender; 2 -
Incumbe ao estado, por meio de organismos prprios e por apelo e apoio a iniciativas populares; [...].
151
Art. 45 da Constituio Espanhola.
152
Art. 41 da Constituio Argentina.
153
A Charte de l environnement consigna, de forma expressa: desenvolvimento sustentvel (prembulo e art.
6), princpio da precauo (art. 5), e diversidade biolgica (prembulo).
154
FREITAS. Vladimir Passos de. Direito administrativo e meio ambiente. 3. ed.. Curitiba: Juru, 2002, p. 31.
155
MILAR, op. cit., 2009, p. 152.
73
avanados da Constituio de 1988
156
. Segundo o constitucionalista e ambientalista, a
Constituio:

Toma a conscincia de que a qualidade de meio ambiente se transformara num bem,
num patrimnio, num valor mesmo, cuja preservao, recuperao e revitalizao
se tornara num imperativo do Poder Pblico, para assegurar a sade, o bem-estar do
homem e as condies de seu desenvolvimento. Em verdade, para assegurar o
direito fundamental vida. As normas constitucionais assumiram a conscincia de
que o direito vida, como matriz de todos os demais direitos fundamentais do
homem que h de orientar todas as formas de atuao no campo da tutela do meio
ambiente. Compreendeu que ele um valor preponderante, que h de estar acima de
qualquer considerao como as de desenvolvimento, como as de respeito ao direito
de propriedade, como as da iniciativa privada. Tambm estes so garantidos no
texto constitucional, mas, a toda evidncia, no podem primar sobre o direito
fundamental vida, que est em jogo quando se discute a tutela da qualidade do
meio ambiente, que instrumental no sentido de que, atravs desta tutela, o que se
protege um valor maior: a qualidade da vida humana
157
. (Grifo do autor).

Um dos grandes avanos no tratamento constitucional reservado ao meio ambiente,
considerado bem difuso de interesse coletivo, organizado por meio de relaes
ecossistmicas, foi a sua autonomia, a superao da viso fragmentria, prevalente at ento.
Passou-se a adotar uma concepo holstica e uma viso sistmica de seus elementos, a
assuno de deveres de preveno e proteo tambm para com as futuras geraes,
responsabilidade no s dos poderes pblicos como de toda a sociedade. Quanto gua,
dentro dessa viso sistmica, e dada a sua essencialidade e inclusive em decorrncia do
enfoque constitucional quanto aos direitos vida e sade, foi superada a viso privatstica e
patrimonialista anterior, passando o enfoque para o campo pblico e com carter ambiental
158
.
Benjamin elenca uma srie de inovaes constitucionais, substantivas e formais, que,
segundo ele, mais cedo ou mais tarde havero de levar, no plano mais amplo da Teoria Geral
do Direito, a uma nova estrutura jurdica de regncia de pessoas e dos bens. Da autonomia
jurdica do meio ambiente decorre um regime prprio de tutela, j no centrado nos
componentes do meio ambiente como coisas, muito ao contrrio, trata-se de um conjunto
aberto de direitos e obrigaes, de carter relacional, que verdadeira ordem pblica

156
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 3. tir. 9. ed. So Paulo: Malheiros, 1993.
p. 717.
157
Ibid., 1993, p. 719.
158
Para Antnio Herman Benjamim: o carter ambiental de certos direitos, deveres, princpios e instrumentos
por vezes original ou direto (direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado ou o princpio poluidor-
pagador, p. ex.); por outras, derivado, reflexo ou indireto. So derivados, reflexos ou indiretos na medida em
que, embora no cuidem de maneira exclusiva ou precpua do ambiente, acabam, tangencialmente ou por
interpretao, por acautelar valores ambientais (direito vida, direito sade, direito de propriedade com
funo social, direito informao, direito dos povos indgenas, direito ao exerccio da ao popular e ao
civil publica, para citar alguns). BENJAMIN, Antnio Herman. Constitucionalizao do ambiente e
ecologizao da constituio brasileira. In: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; LEITE, Jos Rubens
Morato (Org.), op. cit. 2010, p. 77-150.
74
ambiental, nascida de bero constitucional
159
. Segundo aquele jurista:

A Constituio Federal de 1988 sepultou o paradigma liberal que via (e insiste ver)
no Direito apenas um instrumento de organizao da vida econmica, unicamente
orientado a resguardar certas liberdades bsicas e a produo econmica, assim
reduzindo o Estado acanhada tarefa de estruturar e perenizar as atividades do
mercado, sob o manto de certo asseptismo social.
Ao mudar de rumo - inclusive quanto aos objetivos que visa a assegurar - a
Constituio, como outros campos, metamorfoseou, de modo notvel, o tratamento
jurdico do meio ambiente, apoiando-se em tcnicas legislativas multifacetrias.
Uma Constituio que, na ordem social (o territrio da proteo ambiental, no
esquema de 1988), tem como objetivo assegurar o bem-estar e a justia sociais
(art. 193), no poderia mesmo deixar de acolher a proteo do meio ambiente,
reconhecendo-o como bem juridicamente autnomo e recepcionando-o na forma de
sistema, e no como um conjunto fragmentado de elementos; sistema esse que, no
custa repetir, organiza-se na forma de uma ordem pblica ambiental
constitucionalizada.
Ao abraar essa concepo holstica e juridicamente autnoma do meio ambiente, o
constituinte de 1988 distancia-se de modelos anteriores, praticamente fazendo meia-
volta, especialmente ao admitir que:
- o meio ambiente dispe de todos os atributos requeridos para o reconhecimento
jurdico expresso, no patamar constitucional;
- tal reconhecimento e amparo se do por meio de uma percepo ampliada e
holstica, isto , parte-se do todo (= a biosfera) para se chegar aos elementos;
- o todo e os seus elementos so apreciados e juridicamente valorizados em uma
perspectiva relacional ou sistmica, que vai alm da apreenso atomizada e da
realidade material individual desses mesmos elementos (ar, gua, solo,
florestas, etc); (Grifo do autor).
- a valorizao do meio ambiente se faz com fundamentos ticos explcitos e
implcitos, uma combinao de argumentos antropocntricos mitigados (= a
solidariedade intergeracional, vazada na preocupao com as geraes futuras),
biocntricos e at ecocntricos (o que leva a um holismo varivel, mas em todo
caso, normalmente, acoplado a certa atribuio de valor intrnseco natureza);
- o discurso jurdico-ambiental passa, tecnicamente, de tricotmico a dicotmico,
pois, em decorrncia da linguagem constitucional, desaparece o ius dispositivum, j
que a voz do constituinte expressou-se somente por dispositivos do tipo ius cogens e
ius interpretativum, o que banha de imperatividade geral as normas constitucionais e
a ordem pblica ambiental infraconstitucional;
- a tutela ambiental deve ser viabilizada por instrumental prprio de implementao,
igualmente constitucionalizado, como a ao pblica, a ao popular, as sanes
administrativas e penais e a responsabilidade civil pelo dano ambiental, o que nega
aos direitos e obrigaes abstratamente assegurados a m sorte de ficar ao sabor do
acaso e da boa vontade do legislador ordinrio
160
.

Amorim destaca que o art. 225 da CF inovou ao erigir no s o meio ambiente, mas
tambm o seu padro ideal de qualidade - ecologicamente equilibrado - categoria de bem de
uso comum do povo - por ser necessria sadia qualidade de vida das geraes presentes e
futuras. Alm disso, a Constituio unifica a questo ambiental como um todo, a includa a
gua, que em seu texto tem disciplina jurdica geral, como elemento do bioma, e especfica
nos diversos dispositivos que, explicita ou implicitamente - em funo de sua importncia e

159
Ibid., 2010, p. 106.
160
Ibid., 2010, p. 104.
75
multisubjetividade - so a elas correlatos
161
.
Dessa forma, a ordem constitucional vigente estabeleceu um novo patamar jurdico no
trato das questes ligadas ao meio ambiente, sade humana, atividade econmica e
administrao pblica, interligando todos estes temas em suas diversas disciplinas,
ressaltando suas importncias e interesses pblicos e disciplinando-as como um todo, e no
mais de modo isolado e desintegrado, recepcionando assim a tarefa iniciada com a Lei
6.938/81.
A Constituio Federal de 1988 d os contornos jurdicos sobre os quais deve se
assentar a tutela e a utilizao das guas doces no pas. Inovou na tcnica legislativa, tratando
em artigos diferentes a competncia para legislar e a competncia para administrar. Principia
por definir que a gua bem da Unio. Os lagos, rios, correntes de gua em terrenos de seu
domnio ou que banhem mais de um Estado da federao ou, ainda, que sirvam de limites
com outros pases, bem como os que provenham de territrio estrangeiro ou a ele se estendam
e o mar territorial pertencem Unio.
So bens da Unio, tambm em decorrncia da titularidade sobre os recursos hdricos,
os terrenos marginais das correntes dgua, rios e lagos, alm das praias fluviais, os potenciais
de energia hidrulica. Aos Estados da federao reservou a Constituio o domnio das guas
superficiais ou subterrneas
162
, fluentes, emergentes em depsito, ressalvadas, quanto a estas
ltimas, as decorrentes de obras da Unio.
Assim, a partir da Carta Poltica de 1988, todos os corpos dgua passaram ao domnio
pblico, seja da Unio, seja dos Estados
163
. Como ensina Aldo Rebouas: a Constituio do

161
AMORIM, op. cit., 2009, p. 305.
162
Segundo Amorim: quanto s guas subterrneas, o estabelecimento de sua condio jurdica como bem do
Estado, nas hipteses de aquferos subterrneos situados sob a extenso geogrfica de mais de um Estado
leva, forosamente, ao estabelecimento de polticas e normas de gerenciamento e explorao comuns, ou
seja, aplicao prtica do princpio da cooperao em nvel estadual, muito embora, na prtica, esta
cooperao, seja de difcil visualizao. AMORIM, op. cit., 2009, p. 307.
163
Ensina Machado: primeira vista ficaria o Municpio totalmente excludo do munus de tratar da
conservao das guas e das tarefas de tomar medidas para evitar a poluio dos recursos hdricos. No se
pode, contudo, esquecer, que a quantidade e a qualidade das guas dos rios, ribeires, riachos, lagos e
represas vo depender da implementao da poltica ambiental e da legislao existentes, com referncia
especialmente ao ordenamento do territrio do Municpio. Os efluentes domsticos e industriais so matria
de inegvel interesse local. Assim, o Municpio pode suplementar, de forma mais restritiva, as normas de
emisso federais e estaduais, como, tambm, poder ter norma autnoma, desde que comprove o interesse
local (art. 30, I, da CF) e estejam a Unio e o Estado inertes no campo normativo [...]. Os municpios podem
e devem atuar nos Comits de Bacia Hidrogrfica. Nesses Comits sero aprovados os Planos de Recursos
Hdricos da Bacia Hidrogrfica, nos quais se estabelecessem as prioridades dos usos dos recursos hdricos e
so sugeridos os valores a serem cobrados pelo uso das guas (Lei 9.433/1997, arts. 7 e 38). MACHADO,
Paulo Affonso Leme. Recursos hdricos. Direito Brasileiro e Internacional. 1. ed. So Paulo: Malheiros,
2002. Para Fiorillo: a gua como bem de natureza jurdica difusa, est por via de consequncia muito mais
agregada execuo de uma poltica urbana, com a utilizao de instrumentos de tutela do meio ambiente
artificial determinada juridicamente pelo Estatuto da Cidade - Lei 10.257/01 (passando portanto a ser
76
Brasil de 1988 modificou, em vrios aspectos, o texto da Lei de Direito da gua, o Cdigo
das guas de 10.07.1934. Um das alteraes foi a extino do domnio privado da gua,
previsto em alguns casos naquele diploma legal. A partir de ento, todos os corpos dgua
passaram a ser de domnio pblico
164
.
A explorao dos potenciais energticos dos cursos dgua de competncia da
Unio
165
, que pode faz-lo diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso
166
.
Tambm compete Unio o dever de planejar e defender permanentemente a populao
contra calamidades pblicas, especialmente secas e enchentes
167
, e o estabelecimento de um
sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos, definir critrios de outorga de
direitos de uso
168
, alm do estabelecimento de diretrizes para o desenvolvimento urbano e de
saneamento bsico
169
.
Unio compete privativamente legislar sobre gua, regime dos portos, navegao
lacustre, fluvial e martima.
A Constituio Federal de 1988 estabeleceu ainda competncia legislativa concorrente
Unio, aos Estados e ao Distrito Federal em matria de conservao da natureza, defesa dos
recursos naturais, proteo do meio ambiente, controle de poluio, florestas, caa, pesca,
fauna e defesa do solo
170
, bem como de responsabilidades por danos ambientais
171
. A
competncia concorrente da Unio limita-se ao estabelecimento de normas gerais
172
,
reservada a competncia suplementar aos Estados
173
. Em inexistindo lei federal, a
competncia dos Estados considerada plena
174
, garantida a supervenincia de lei federal,

orientada em decorrncia dos principais objetivos do direito ambiental constitucional e, em especial, pela
realizao dos valores estabelecidos pelo Art. 1 da Constituio Federal adstritos ao meio ambiente
artificial), do que pura e simplesmente vinculada uma tutela privada adaptada a um arcaico direito de
vizinhana, de duvidosa constitucionalidade [...]. FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. guas e o novo
Cdigo Civil (Lei 10.406/02). In: BENJAMIN, Antnio Herman (Org./Ed.), op. cit., 2003, p. 401-408.
164
REBOUAS, Aldo. Proteo dos recursos hdricos. In: Revista de direito ambiental, n. 32, ano 8, outubro-
dezembro de 2003. So Paulo: Revista dos Tribunais, p. 43.
165
Como j o era desde a Constituio de 1934. O 1, do art. 20 constitucional, assegura, nos termos da lei, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como aos rgos da administrao direta da Unio,
participao nos resultados da explorao de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica ou a
correspondente compensao financeira. As constituies anteriores no previam tal possibilidade.
166
Art. 21, XII, b e d. Contudo, o 4, do art. 176, estabelece que no depender de autorizao ou
concesso o aproveitamento de potencial de energia renovvel de capacidade reduzida.
167
Art. 21, XVIII.
168
Art. 21, XIX.
169
Art. 21, XX.
170
Art. 24, VI.
171
Art. 24, VIII.
172
Art. 24, 1.
173
Art. 24, 2.
174
Art. 24, 3.
77
com toda a sua fora e consequncias hierrquicas
175
.
A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios possuem competncia
comum
176
, ou seja, competncia material, aqui includo o munus fiscalizatrio, em relao
proteo do meio ambiente, combate poluio
177
, preservao de florestas, fauna e flora
178
,
organizao do abastecimento alimentar
179
, promoo de melhoria das condies de
saneamento bsico
180
e registro e fiscalizao de concesses de pesquisa e explorao de
Recursos Hdricos
181
.
Alm de dispor sobre a titularidade e competncia legislativa sobre guas, a
Constituio Federal tambm disciplinou juridicamente temas de diversas reas que esto
relacionados com a questo hdrica.
Nessa linha, a ordem econmica deve ser estabelecida segundo os princpios da
funo social da propriedade, defesa do meio ambiente e reduo das desigualdades regionais
e sociais
182
.
A gua, como elemento determinante das condies de sade, haja vista que essencial
qualidade de vida, tambm ganhou relevo nos dispositivos constitucionais correspondentes
a essa rea. Estabeleceu o constituinte que a sade direito de todos e dever do Estado e que
ao Sistema nico de Sade (SUS) compete, nos termos da lei, executar as aes de vigilncia
sanitria e epidemiolgica, e dentre outras, fiscalizar e inspecionar alimentos, bem como
bebidas e gua para o consumo humano e colaborar com o meio ambiente
183
.
Dessa forma, o Estado, de acordo com os preceitos constitucionais, tem a obrigao de
zelar da gua doce no apenas como apenas como elemento natural existente na natureza, mas
tambm e principalmente como elemento viabilizador da qualidade ambiental, da vida e da
dignidade humana e dos diversos processos econmicos
184
.



175
Art. 24, 4.
176
Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Art. 23,
pargrafo nico.
177
Art. 23, VI.
178
Art. 23, VII.
179
Art. 23, VIII.
180
Art. 23, IX.
181
Art. 23, XI.
182
Art. 170.
183
Art. 200, VI.
184
AMORIM, op. cit., 2009, p. 307.
78
3.4.2 A Poltica nacional de recursos hdricos. Lei 9.433/97
185



A Lei 9.433, de 01.08.1997, em razo do comando constitucional
186
, instituiu a
Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH) e criou o Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos (SNRH). Referida poltica foi assentada nos
fundamentos de que trata o art. 1, sendo o primeiro deles a disposio categrica de que a
gua um bem de domnio pblico
187
aferindo, expressamente natureza pblica s guas,
cristalizando-se, por meio da legislao infraconstitucional, aquilo que a Constituio Federal
de 1988 j havia institudo, ou seja, a publicizao integral da propriedade da gua
188
.

185
A CF ao referir instituio de uma poltica nacional, utilizou-se o termo recursos hdricos. Tanto a CF
como a lei da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, na mesma senda do Cdigo das guas, utiliza-se da
mesma confuso conceitual, ora se referem gua, ora se referem a recursos hdricos. Esses termos sero
utilizados indistintamente nesse trabalho, na mesma linha adotada por Paulo Affonso Leme Machado: no
parece que esta locuo deva traduzir, necessariamente, aproveitamento econmico do bem. Ainda que
guas e recursos hdricos no sejam conceitos absolutamente idnticos, empregaremos estes termos sem
especfica distino, pois a lei no os empregou com uma diviso rigorosa. MACHADO, op. cit. 2008, p.
25. No mesmo sentido: GRANZIERA, op. cit., 2006, p. 27. Amorim e Pompeu sustentam, entretanto, que
gua o elemento natural, descomprometido com qualquer uso ou destinao. o gnero, enquanto,
recurso hdrico, a gua como bem econmico destinada utilizao para tal fim. POMPEU, Cid
Tomanik. guas Doces no Direito Brasileiro, In: REBOUAS, Aldo et al. guas doces do Brasil: capital
ecolgico, uso e conservao. So Paulo: Escrituras, 1999, p. 662, (apud AMORIM, op. cit., 2009, p. 317). J
Santilli indaga se existe distino entre os termos recursos hdricos e gua? E com fundamentos em Irachande
e Christofidis, expe que: para alguns especialistas, o termo recursos hdricos deve ser empregado apenas
quando se tratar de questes atinentes ao uso, adotando-se a segunda denominao quando, ao se tratar das
guas em geral, forem includas aquelas que no devem ser usadas por questes ambientais. Ou seja, sempre
que a proteo ambiental das guas for considerada, o termo guas deve ser substitudo por recursos hdricos.
SANTILLI, Juliana. Poltica nacional de recursos hdricos: princpios fundamentais. In: BENJAMIN,
Antnio Herman, op. cit., 2003, p. 647.
186
Art. 21, inc. XIX.
187
Machado lembra que a caracterstica relevante do conceito de bem de domnio pblico no o fato deste
pertencer Unio ou aos Estados. Segundo ele, a dimenso jurdica do domnio pblico hdrico no se deve
levar o Poder Pblico a conduzir-se como proprietrio do bem, mas como gestor que prestas contas, de forma
contnua, transparente e motivada. MACHADO, op. cit., 2002, p. 25.
188
Segundo Eduardo Coral Viegas: foi aps a edio desta Lei que a comunidade jurdica passou a sustentar
com mais vigor a tese da extino integral da propriedade privada dos recursos hdricos. Podemos dizer,
exemplificadamente, que endossam tal posicionamento: MACHADO, Paulo Afonso Leme. Recursos
hdricos: direito brasileiro e internacional. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 26; SILVA, Jos Afonso da.
Proteo da qualidade da gua. Direito ambiental constitucional. 3. ed. So Paulo: Malheiros;
REBOUAS, Aldo da Cunha. Proteo dos recursos hdricos. Revista de Direito Ambiental. So Paulo, a.
8, n. 32, p. 33-67, out./dez. 2003; NUNES; Lydia Neves Bastos Telles. O direito de propriedade e as guas.
In: ARAUJO, Luiz Alberto David (Coord.). A tutela da gua e algumas implicaes nos direitos
fundamentais. Bauru: ITE, 2002. p. 191-199, p. 197; GRAF, Ana Cludia Bento. A tutela dos estados sobre
as guas. In: FREITAS, Vladimir Passos de (Org.). guas: aspectos jurdicos e ambientais. 2. ed. Curitiba:
Juru, 2003, p. 51-75, p. 56; GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito das guas: disciplina jurdica das
guas doces. So Paulo: Atlas, 2001, p. 77. MUSETTI, Rodrigo Andreotti. Da proteo jurdico ambiental
dos recursos hdricos. So Paulo: LED, 2001, p. 54. SANTILLI, Juliana. Poltica nacional de recursos
hdricos: princpios fundamentais. In: CONGRESSO INTERNACIONAL DE DIREITO AMBIENTAL, 7.,
2003, So Paulo. Anais... Direito, gua e vida. So Paulo: Imprensa Oficial, 2003. v. 1. p 647-662, p. 650.
Contudo, a tese referida no acolhida de forma unnime, havendo posies contrrias, como o caso de DI
PIETRO Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 13. ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 580. Para quem,
79
Os demais fundamentos que estruturam a PNRH elencados no art. 1 da Lei
9.433/97
189
so: a gua um recurso natural limitado, dotado de valor econmico; em
situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o consumo humano e a
dessedentao de animais
190
; a gesto dos recursos hdricos deve proporcionar o uso mltiplo
das guas
191
; a bacia hidrogrfica
192
a unidade territorial para a implementao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos, e a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a
participao do poder pblico, dos usurios e das comunidades.
Com esses fundamentos, e alm da publicizao da gua, a referida lei proclama, com
clareza, os princpios bsicos da gesto integrada da gua que so praticados nos pases
desenvolvidos
193
, principalmente os seguintes princpios: o da adoo da bacia hidrogrfica
como unidade de planejamento; o dos usos mltiplos da gua; o do reconhecimento do valor
econmico da gua; e o da gesto descentralizada e participativa. O quinto princpio
estabelece que, em situaes de escassez, o preceito constitucional de 1988 deve ser seguido,

com base no Cdigo de guas, as guas classificam-se em quatro categorias: pblicas, comuns, particulares e
comuns de todos. VIEGAS, Eduardo Coral. Viso jurdica da gua. 1. ed. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2005, p. 79.
189
Para Rebouas: importante ressaltar que o texto da Lei Federal n 9.433/97 proclama com clareza os
princpios bsicos praticados, hoje, em quase todos os pases que avanaram na gesto integrada dos seus
recursos hdricos. Verifica-se, entretanto, que esta no a viso das grandes obras, das empreiteiras, das
corporaes tcnica e da poltica de bastidores, que sempre viveram manipulando a estratgia da
escassez. Por sua vez, o nmero de exemplos positivos nos pases desenvolvidos, principalmente, mostra
que saber usar a gua disponvel mais importante do que ostentar sua abundncia. REBOUAS, Aldo da
Cunha. Proteo dos Recursos Hdricos. In: BENJAMIN (Org.), op. cit., 2003, p. 265.
190
Numa interpretao literal, a Lei 9.433/97 s prioriza a destinao da gua ao consumo humano e
dessedentao de animais na hiptese de escassez, ao contrrio do que previa o Cdigo das guas (art. 71,
3), que colocava o uso das guas para as primeiras necessidades da vida prioritariamente aos demais.
Entende-se, contudo e dada a essencialidade da gua para a vida, que a melhor interpretao no essa, e sim
a interpretao sistmica que leva em conta os fundamentos e princpios assegurados na CF de 1988, dentre
eles, o da dignidade da pessoa humana, o do direito fundamental vida, o direito sade, bem como as
funes ambientais da gua e que se trata de bem comum de todos.
191
Segundo Granziera: O principio foi objeto de Recomendao inserido no documento extrado do Seminrio a
respeito de Planejamento de Recursos Hdricos a Longo Prazo organizado pelo Comit de Problemas das
guas da Comisso Econmica da Europa para a ONU, em 1976. A mesma autora ainda leciona que: o
equilbrio entre os possveis usos da gua (ou os usos mltiplos da gua) tem sido considerado o ideal,
observados, tambm, os aspectos, sociais e ambientais [...]. Conforme as recomendaes da Conferncia
Internacional da gua, realizada em Bonn, Alemanha, em 2001: a gua deveria ser repartida de maneira
equnime e sustentvel a fim, primeiramente, de satisfazer as necessidades essenciais dos seres humanos e
tambm de permitir o bom funcionamento dos ecossistemas e de se servir aos diferentes usos econmicos,
includa a segurana alimentar. Os mecanismos de repartio deveria manter um justo equilbrio entre os
usos concorrentes e ter em conta o valor social, econmico e ambiental da gua, assim como da interligao
entre as guas superficiais e as guas subterrneas e entre as massas de gua continentais e as guas costeiras,
da urbanizao crescente, da gesto das terras, da necessidade de preservar a integridade dos ecossistemas e
das ameaas de desertificao e de degradao do meio ambiente. GRANZIERA, op. cit., 2006, p. 63.
192
De acordo com o art. 1 da Resoluo exarada pela Internacional Law Association de New York, em 1958, os
cursos dgua e os lagos que constituem uma bacia hidrogrfica devem ser considerados no isoladamente,
mas como um todo integrado. Ibid., 2006, p. 52.
193
Vide Princpios de Dublin. Em nota de rodap n. 240, p. 100.
80
o qual prioriza o abastecimento humano e a dessedentao de animais
194
.
Santilli
195
, mencionando Granziera
196
, tambm apresenta outros princpios aplicveis
gua e consagrados pela legislao brasileira, ainda que no includos expressamente no rol
de fundamentos da Lei 9.433/97. So eles: a manuteno de uma cobertura vegetal essencial
conservao dos recursos hdricos (duas leis materializam este princpio: o Cdigo Florestal
ao tutelar as reas de preservao permanente situadas ao longo dos rios e cursos dgua, e a
Lei 7.754/89, que considera de preservao permanente as florestas e demais formas de
vegetao existentes nas nascentes dos rios); entendimento da gua a parir do binmio
quantidade/qualidade; e que gua no tem fronteiras, bem comum que impe uma
cooperao internacional.
No que se refere aos objetivos da PNRH, o art. 2 assim os enumera:

I - assegurar atual e s futuras geraes a necessria disponibilidade de gua, em
padres de qualidade adequados aos respectivos usos;
II - a utilizao racional e integrada dos recursos hdricos, incluindo o transporte
aquavirio, com vistas ao desenvolvimento sustentvel;
III - a preveno e a defesa contra eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou
decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais.

As diretrizes de ao, a serem observadas para a implementao da Poltica Nacional
de Recursos Hdricos, foram estabelecidas no art. 3:

I - a gesto sistemtica dos recursos hdricos, sem dissociao dos aspectos de
quantidade e qualidade;
II - a adequao da gesto de recursos hdricos s diversidades fsicas, biticas,
demogrficas, econmicas, sociais e culturais das diversas regies do Pas;
III - a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental;
IV - a articulao do planejamento de recursos hdricos com o dos setores usurios e
com os planejamentos regional, estadual e nacional;
V - a articulao da gesto de recursos hdricos com a do uso do solo; e
VI - a integrao da gesto das bacias hidrogrficas com a dos sistemas estuarinos e
zonas costeiras.

Fixados os fundamentos, os objetivos e as diretrizes, na linha do planejamento dos
recursos hdricos, a referida lei estatuiu os seus instrumentos, quais sejam: os Planos de
Recursos Hdricos; o enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo os usos

194
REBOUAS, Aldo. Proteo dos Recursos Hdricos. In: BENJAMIN (Org.), op. cit., 2003, p. 270.
195
SANTILLI, Juliana. Poltica Nacional de Recursos Hdricos: princpios fundamentais. In: BENJAMIN
(Org.), op. cit., 2003, p. 653.
196
Granziera elenca tambm os seguintes princpios: meio ambiente como direito humano, desenvolvimento
sustentvel, princpio da preveno, princpio da precauo, princpio da cooperao, valor econmico da
gua, poluidor-pagador e usurio-pagador, bacia hidrogrfica como instrumento de planejamento e gesto,
equilbrio entre os diversos usos da gua. GRANZIERA, op. cit., 2006, p. 44 e segs.
81
preponderantes da gua; a outorga dos direitos de uso; a cobrana pelo uso; e o Sistema de
Informaes
197
.
Para Granziera, essa lei juntamente com as normas estaduais incorporam ordem
jurdica novos princpios, como o da bacia hidrogrfica como unidade de planejamento e
gesto; da gua como bem econmico passvel de sua utilizao cobrada; e a gesto da gua
delegada a comits de bacia hidrogrfica e conselhos de recursos hdricos, com a
participao, alm da Unio e dos Estados, de Municpios, usurios de recursos hdricos e da
sociedade civil
198
.
Os rgos do Sistema Nacional de Recursos Hdricos sero tratados no tpico
seguinte. Esse sistema ainda se complementa com a regulamentao pelos estados federados
dos recursos hdricos. Alm dos estados que j tinham se adiantado Lei 9.433/97
199
,
sobrevieram legislaes de diversos outros estados, dentre elas a Lei 5.818, de 30.12.1998 do
Estado do Esprito Santo, a Lei 3.239, de 02.08.99 do Estado do Rio de Janeiro e do Piau, a
Lei 5.613, de 17.08.2000.


3.4.2.1 Gesto administrativa dos recursos hdricos


A Poltica Nacional de Recursos Hdricos deve ser implementada pelo Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, destinatrio de seus comandos e
concretizador de seus fundamentos, objetivos e diretrizes, devendo para isso ter uma estrutura
descentralizada, participativa, integrada e harmnica, da a formatao de sistema, espelhando
esse modelo de administrao. Para tanto, conta com a seguinte estrutura institucional,
descrita no art. 33 da Lei 9.433/97
200
.
Conselho Nacional de Recursos Hdricos - CNRH: composto por representantes dos
Ministrios e das Secretarias da Presidncia da Repblica com atuao no gerenciamento ou
uso de recursos hdricos (no podero exceder a metade mais um do total de membros do
Conselho), por representantes indicados pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos e

197
Art. 4.
198
GRANZIERA, op. cit., 2003, p. 14.
199
Alguns Estados anteciparam-se Lei Federal 9.433/1997, elaborando leis sobre recursos hdricos: So Paulo
- Lei 7.663, de 30.12.1991; Cear - Lei 11.996, de 24.07.1992; Minas Gerais - Lei 11.504, de 20.06.1994;
Rio Grande do Sul - Lei 10.350, de 10.12.1994; Bahia - Lei 6.855, de 12.05.1995; e Rio Grande do Norte -
Lei 6.908, de 1.7.1996. Cfe. MACHADO, op. cit., 2002, p. 24.
200
Diesp chama esta estrutura de estrutura hidroadministrativa brasileira. De sua obra foram extrados os dados
sobre os rgos integrantes do SNRH. DIESP, op. cit., 2010, p. 118.
82
por representantes dos usurios e das organizaes civis de recursos hdricos (art. 34, I-IV). O
presidente o ministro titular do Ministrio do Meio Ambiente, e o secretrio executivo o
integrante desse Ministrio encarregado da gesto dos recursos hdricos (art. 3, I II).
competente para, dentre outras funes: promover a articulao do planejamento de
recursos hdricos com os planejamentos nacional, regional, estaduais dos setores de usurios;
analisar propostas de alteraes da legislao pertinente a recursos hdricos e Poltica
Nacional de Recursos Hdricos: deliberar sobre os projetos de aproveitamento dos recursos
hdricos e sobre as questes que lhe tenham sido encaminhadas pelos Conselhos Estaduais de
Recursos Hdricos ou pelos Comits de Bacia Hidrogrfica; acompanhar a execuo, aprovar
o Plano Nacional de Recursos Hdricos e determinar as providncias para o cumprimento de
suas metas; e estabelecer critrios gerais para outorga de direitos de uso de recursos hdricos e
a cobrana pelo seu uso (art. 35, I-X). Suas atribuies revelam seu carter consultivo e
deliberativo.
Agncia Nacional de guas: entidade federal criada pela Lei 9.984, de 17.07.2000,
encarregada de implantar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e coordenar o Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Constitui-se em autarquia sob regime
especial, com autonomia administrativa e financeira (art. 3 da Lei 9.984/2000). dirigida
por uma diretoria colegiada, composta por cinco membros nomeados pelo Presidente da
Repblica, com mandatos no coincidentes de quatro anos, admitida uma nica reconduo, e
uma procuradoria (art. 9).
Dentre as suas atribuies relacionadas no art. 4, destacam-se: supervisionar,
controlar e avaliar as aes e atividades decorrentes do cumprimento da legislao federal
pertinente aos recursos hdricos; disciplinar, em carter normativo, a implementao, a
operacionalizao, o controle e a avaliao dos instrumentos da PNRH; outorgar e fiscalizar o
uso dos recursos hdricos em corpos e domnio da Unio; planejar e promover aes para
miminizar os efeitos das secas e inundaes; implementar, em articulao com os Comits de
Bacias Hidrogrficas, a cobrana pelo uso dos recursos hdricos de domnio da Unio.
Conselhos de Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito Federal: so
implementados pelos prprios Estados. Cada qual possui uma composio especfica que
determina a proporo da participao do Poder Pblico e da sociedade civil. Consigne-se, a
ttulo exemplificativo, que o Conselho Estadual de Recursos Hdricos do Estado de Minas
Gerais foi criado pelo Decreto 37.1919, de 28.08.1995.
Comits de Bacias Hidrogrficas: dirigidos por um presidente e um secretrio,
contam, dentre os seus membros, com representantes da Unio, dos Estados e do Distrito
83
Federal, dos municpios (em que os territrios se situem em rea de sua atuao), dos usurios
e de entidades civis de recursos hdricos com atuao comprovada na bacia. Atuam sobre a
totalidade da bacia hidrogrfica, grupos de bacias ou sub-bacias hidrogrficas contguas, com
as atribuies de promover debates de questes relacionadas com recursos hdricos e articular
a atuao das entidades intervenientes; estabelecer mecanismos de cobrana pelo uso de
recursos hdricos e sugerir os valores a serem cobrados; acompanhar a execuo dos planos
de recursos; e sugerir providncias necessrias para o cumprimento de suas metas (art. 37 e
38 da Lei 9.433/1997). As diretrizes para a sua formao e funcionamento foram
estabelecidos na Resoluo 5, de 10.04.2000, do CNRH.
rgos dos Poderes Pblicos Federal, Estadual, do Distrito Federal e Municpios
cujas competncias se relacionem com a gesto de recursos hdricos: a competncia do Poder
Executivo Federal em matria de implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos
foi estabelecida pelo art. 29 da Lei 9.433/1997, e a dos Poderes Executivos Estaduais e do
Distrito Federal, pelo art. 30 da mesma lei, sendo todos eles responsveis pela integrao da
gesto dos recursos hdricos com a gesto ambiental, assim como pela implementao e
gerenciamento do Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos.
Agncias de guas: exercem a funo de Secretaria Executiva dos Comits de Bacia
Hidrogrfica. Dentre as suas atribuies, destacam-se: elaborao do Plano de Recursos
Hdricos, para apreciao do respectivo Comit de Bacia hidrogrfica; proposio de
enquadramento dos corpos dgua nas classes de uso; rateio de custos das obras de uso
mltiplo e estabelecimento dos valores a serem cobrados pelo uso dos recursos hdricos;
gerenciamento do Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos; manuteno de cadastro
de usurios; cobrana pelo uso dos recursos hdricos, etc. (art. 44 da Lei 9.433/1997).
Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Recursos Hdricos: exercida pelo
rgo integrante do Ministrio do Meio Ambiente responsvel pela gesto dos recursos
hdricos, devendo especialmente prestar apoio administrativo, tcnico e financeiro ao CNRH
(arts. 45 e 46 da Lei 9.433/1997).
Organizaes civis de recursos hdricos: so consideradas organizaes civis de
recursos hdricos, devendo ser legalmente constitudas: consrcios e associaes
intermunicipais de bacias hidrogrficas; associaes regionais, locais ou setoriais de usurios;
organizaes tcnicas de ensino e pesquisa com interesse na rea de recursos hdricos; e
outras que venham as ser reconhecidas pelo CNRH (arts. 47 e 48 da Lei 9.433/1997)
201
.

201
A Lei 10.881/04 instrumentaliza as entidades civis de recursos hdricos como delegatrias do Conselho
Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) para atuarem como Agncia de Bacia, salvo no que toca cobrana,
84
4 INCENTIVOS LEGAIS PRESERVAO E GESTO DAS GUAS


4.1 INCENTIVOS LEGAIS PREVERVAO


4.1.1 Funo promocional do direito e as sanes positivas


A concepo segundo a qual as motivaes para as aes humanas so o prmio ou o
castigo so remotas e to antigas quanto o prprio homem. Por conseguinte, tambm to
antiga a ideia de oferecer recompensas para aqueles que praticam um ato benfico e castigar
aqueles que realizam algo condenvel.
J na Antiguidade, encontramos vrias manifestaes sobre o tema como a passagem
abaixo transcrita de Aristteles:

Disto so vlidos testemunhos, j os indivduos em particular, j os prprios
legisladores, os quais castigam e punem aqueles que cometem aes perversas,
quando as no tenham feito fora ou por ignorncia, de que sejam eles as causas; e
honram, ao contrrio, quem executa os belos empreendimentos como para incitar a
estes e refrear aqueles
202
.

Mas foi a partir do sculo XV, durante o Iluminismo, que se destacou um movimento
visando a um melhor aproveitamento e institucionalizao do uso poltico-normativo dos
prmios e dos castigos ou penas. Transformaes sociais e interesses coletivos em ascenso
foraram uma mudana na atuao do Estado que deixa de atuar apenas como protetor das
situaes j constitudas mediante o uso da fora e da aplicao de castigos, os quais se
mostram ineficientes para solucionar os problemas da sociedade capitalista.
Segundo Furlan
203
, o Estado passa ento a agir de modo promocional, valorizando o
emprego das sanes premiais. Ao lado das normas que outorgam direitos e deveres,
despontam normas de encorajamento, que favorecem, estimulam e motivam, de forma

que permanece sob a competncia da Agncia Nacional de guas. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Lei/L10.881.htm>. Acesso em: 08 set. 2010.
202
ARISTTELES. tica a Nicmaco. Trad. Pietro Nassetti. So Paulo: Martin Claret, 2004, p. 71.
203
FURLAN, Melissa. A funo promocional do direito no panorama das mudanas climticas: a ideia de
pagamento por servios ambientais e o princpio do protetor-recebedor. 2008. 185f. Tese (Doutorado em
Direito). Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, 2008. Disponvel em:
<http://www.ana.gov.br/produagua>. Acesso em: 20 out. 2010.
85
positiva, determinadas aes.
A autora, citando Pasini, ressalta:

[...] pode observar-se como a transformao estrutural e a mutao radical da
realidade social implica necessariamente em novos problemas, e estes exigem novos
instrumentos e novos procedimentos, nova estrutura lgico-conceitual
204
.

No direito, contudo, muito frequente o predomnio de uma concepo repressiva,
que o v de forma automtica como um ordenamento coativo, fazendo a associao direito-
coao. Kelsen, apesar de reconhecer que o princpio retributivo, envolve no s as penas
como a concesso de vantagem e prmio, defende que a coao representa elemento essencial
e indissocivel do direito, assim como a norma fundamental
205
. Por sua vez, Reale tece vrias
crticas doutrina que atrela obrigatoriamente a coao ao conceito de direito. O jurista
observa que, caso valesse apenas tal teoria coercitiva, haveria uma anttese entre o Direito e o
atendimento voluntrio da norma jurdica.

[...] se a coao fosse um elemento essencial ao Direito, no haveria nenhuma
norma jurdica que, por sua vez, no estivesse subordinada a outra norma dotada de
coao. [...] o Direito seria um absurdo sistema de normas, cada uma delas dotadas
de coao e, assim, at o infinito a no ser que se chegasse a um ponto no qual j
no houvesse mais Direito, por haver apenas a norma ou a coao, uma
desligada da outra
206
.

Fato que so as sanes negativas que prevalecem, sempre despontam e so
lembradas. Contudo, salienta Furlan
207
que, na literatura filosfica e sociolgica, o termo
sano empregado em sentido amplo, englobando no apenas as consequncias negativas
do descumprimento de normas, mas tambm consequncias positivas no caso da observncia.
Entende-se que o gnero sano apresenta duas espcies: as sanes positivas e as sanes

204
PASINI, Dino. Norma giurdica e realit sociale. In: Revista Internacionale di Filosofia Del Diritto.
Milano: Casa Ed. Dott Antonino Giuffr, ano XXXVII, srie III, 1960, p. 222 (apud FURLAN, Melissa.
Ibid., 2008, p. 185).
205
Kelsen, todavia, reconhece que o conceito de sano jurdica abrange as dimenses de prmio e castigo,
sustentando o seguinte: conforme o modo pelo qual as aes humanas so prescritas ou proibidas, podem
distinguir-se diferentes tipos - tipos ideais, no tipos mdios. A ordem social pode prescrever uma
determinada conduta sem ligar observncia ou no observncia deste imperativo quaisquer consequncias.
Tambm pode, porm, estatuir uma determinada conduta humana e, simultaneamente, ligar a essa conduta a
concesso de uma vantagem, de um prmio, ou ligar conduta oposta uma desvantagem, uma pena (no
sentido mais amplo da palavra). O princpio que conduz a reagir a uma determinada conduta com um prmio
ou uma pena o princpio retributivo (Vergeltung). O prmio e o castigo podem compreender-se no conceito
de sano. No entanto, usualmente, designa-se por sano somente a pena, isto , um mal - a privao de
certos bens como a vida, a sade, a liberdade, a honra, valores econmicos - a aplicar como consequncias
de uma determinada conduta, mas j no o prmio ou a recompensa. KELSEN, Hans. Teoria pura do
direito. 1. ed. So Paulo: Martins Fontes, 1996, p. 26.
206
REALE, Miguel. Filosofia do direito. So Paulo: Saraiva, 1986, p. 680.
207
FURLAN, op. cit., 2008, p.180.
86
negativas.
As questes envolvendo o direito premial vm sendo discutidas amplamente pela
doutrina
208
. As sanes positivas consistem em estmulos para a prtica de atos considerados
socialmente teis, em vez da prtica de represso de atos considerados socialmente nocivos.
Numa linha temporal, de extrema significncia destacar as alteraes advindas com
o Estado do Bem-estar Social, com um aumento significativo das funes e atribuies do
poder pblico, bem como significativas tambm as complexas demandas da sociedade
moderna principalmente aps a Segunda Guerra Mundial e acirradamente nos dias atuais em
que se amplia o campo de atuao e se acentuam os reclamos por novos instrumentos no
direito, notadamente na seara ambiental, acerca dos quais o positivismo jurdico de Kelsen
apresenta limitaes, uma vez que as normas jurdicas ambientais, preponderante ou quase
que exclusivamente, so pautadas em comandos e controles repressivos que no tm sido
suficientes para evitar a degradao ambiental. Repita-se que a tutela ambiental mais eficaz
quando se atua no campo da preveno.
Um grande estudioso das sanes positivas foi Bobbio em sua obra Da Estrutura
Funo, a qual representa marco importante para a Teoria Geral do Direito e, como observa
Lafer, uma abertura sociologia jurdica
209
. Bobbio analisa o impacto do Estado
democrtico, reformista, intervencionista e do bem-estar social no direito, considerando o
direito como sistema. Constatando que o direito positivo da segunda metade do sculo XX
no se limitou ao proibir e permitir condutas, mas tambm passou a contemplar o promover e
o estimular, sendo necessrio levar em conta a dimenso positiva das sanes, que assume a
forma de incentivos e prmios.
Em outras palavras, o direito ultrapassa as funes protetora e repressora e assume
uma dimenso de direo social, voltando-se para a promoo de comportamentos
socialmente desejados por meio de estmulos e desestmulos.
Para Bobbio, a funo promocional do direito e as sanes positivas so temas
fundamentais, inclusive, de justia e de adequaes necessrias s novas funes de direo

208
Benthan j no sculo XIX acenava para as sanes premiais como um instrumento jurdico que poderia ser de
grande valia para a sociedade moderna. No entanto, o estado liberal era o estado mnimo, que se limitava a
punir as condutas indesejadas. In: ALTMANN, op. cit., 2008, p. 60. Acerca do direito premial vide, por
exemplo: o trabalho de Furlan mencionado nesta dissertao; Norberto Bobbio - Da estrutura funo;
Rudolf Von Jhering - A finalidade do direito; Francesco Carnelutti - Teoria generale del dirrito; Otvio
Luiz Rodrigues Jnior - Consideraes sobre a coao como elemento acidental da estrutura da norma
jurdica: a ideia de pena e sano premial; Michel Foucault - Vigiar e punir; ngelo de Mattia - Mrito e
ricompensa.
209
Celso Lafer ao apresentar a obra na edio brasileira. BOBBIO, Norberto. Da estrutura funo. Trad.
Daniela Beccaria Versiani. 1 reimp. So Paulo: Manole. 2008, p. LII.
87
social do Estado contemporneo num universo em constante movimento.
Esclarece Bobbio:

Trata-se de um tema cuja apreenso e discusso considero fundamentais para
adequar a teoria geral do direito s transformaes da sociedade contempornea e ao
crescimento do Estado social, ou administrativo, ou de bem-estar, ou de justia, ou
de capitalismo monopolista, como se queira, de modo mais ou menos benevolente,
denominar, segundo os diferentes pontos de vista. Essa adequao se tornou
necessria a quem deseja compreender e descrever com exatido a passagem do
Estado garantista para o Estado dirigista e, consequentemente, as metamorfose
do direito como instrumento de controle social no sentido estrito da palavra, em
instrumento de direo social em suma, para suplantar a disparidade entre a teoria
geral do direito, tal qual e a mesma teoria tal qual deveria ser, em um universo
social em constante movimento.
Entendo por funo promocional a ao que o direito desenvolve pelo instrumento
das sanes positivas, isto , por mecanismos genericamente compreendidos pelo
nome de incentivos, os quais visam no a impedir atos socialmente indesejveis,
fim precpuo das penas, multas, indenizaes, reparaes, restituies,
ressarcimentos, etc., mas, sim, a promover a realizao de atos socialmente
desejveis. Essa funo no nova. Mas nova a extenso que ela teve e continua a
ter no Estado contemporneo: uma extenso em contnua ampliao, a ponto de
fazer parecer completamente inadequada, e, de qualquer modo, lacunosa, uma teoria
do direito que continue a considerar o ordenamento jurdico do ponto de vista de sua
funo tradicional puramente protetora (dos interesses considerados essenciais por
aqueles que fazem as leis) e repressiva (das aes que a eles se opem)
210
.

Segundo Bobbio, o moderno Estado Social - os estados passaram a intervir com mais
intensidade nas relaes sociais, especialmente nas relaes econmicas - permeia to
profundamente a sociedade a ponto de resultar na prpria transformao do direito. A partir
dos anos sessenta do sculo passado, o olhar de Bobbio se distanciava cada vez mais da viso
puramente estrutural do direito, ou seja, do positivismo normativista de matriz kelsiana.
Ensina o jurista que um Estado com tcnicas limitadas persegue fins igualmente
limitados. Com o Welfare State, o Estado passa a perseguir novos fins propostos com ao
mediante novas tcnicas de controle social distintas daquelas tradicionais, que Bobbio passa a
analisar, valendo-se, como um ponto de partida, da observao instigadora de Carri, segundo
a qual: No possvel que o aparato conceitual, elaborado pela teoria geral de direito,
persista e atravesse inalterado mudanas to radicais
211
:

Tomando essa observao como ponto de partida, proponho-me a examinar um dos
aspectos mais relevantes - e ainda pouco estudados na prpria sede da teoria geral
do direito - das novas tcnicas de controle social, as quais caracterizam a ao do
Estado social dos nossos tempos e a diferenciam profundamente da ao do Estado
liberal clssico: o emprego cada vez mais difundido das tcnicas de encorajamento

210
BOBBIO, op. cit., 2008, prefcio, p. XII.
211
CARRI, G. R. Sul concetto di obbligo giuridico. Rivista di filosofia, LVII, 1966, p. 154 (apud BOBBIO,
op. cit., 2008, p. 2).
88
em acrscimo ou em substituio, s tcnicas tradicionais de desencorajamento.
indubitvel que essa inovao coloca em crise algumas das mais conhecidas teorias
tradicionais do direito. Refiro-me, em particular, teoria que considera o direito
exclusivamente do ponto de vista de sua funo protetora e aquela que o considera
exclusivamente do ponto de vista de sua funo repressiva
212
. (Grifo do autor).

E ainda:

Para aprofundar a distino entre medidas de desencorajamento e medidas de
encorajamento, pode ser til, enfim, consider-las quer do ponto de vista da sua
respectiva estrutura, quer do ponto de sua respectiva funo. O momento inicial de
uma medida de desencorajamento uma ameaa; j o de uma medida de
encorajamento, uma promessa. Enquanto a ameaa da autoridade legtima faz surgir,
para o destinatrio, a obrigao de comportar-se de um certo modo, a promessa
implica, por parte do promitente, a obrigao de mant-la. Todavia, enquanto a
prtica de um comportamento desencorajado por uma ameaa faz surgir, para aquele
que ameaa, o direito de execut-la, a realizao de um comportamento encorajado
por uma promessa faz surgir, para aquele que o realiza, o direito que a promessa seja
cumprida. [...] desejando expressar a situao do destinatrio em ambos os casos,
mediante a frmula da norma condicionada [...] no primeiro caso, a frmula : Se
fazes A, deves B, ou seja, tens a obrigao de submeter-se ao mal da pena, no
segundo, : Se fazes A, podes B, isto , tens o direito de obter o bem do
prmio
213
.

Assim, segundo o mestre italiano, a introduo da tcnica de encorajamento reflete
uma grande transformao na funo do sistema normativo.

[...] assinala a passagem de um controle passivo - mais preocupado em desfavorecer
as aes nocivas do que em favorecer as aes vantajosas - para um controle ativo -
preocupado em favorecer as aes vantajosas mais do que desfavorecer as nocivas.
Em poucas palavras, possvel distinguir, de modo til, um ordenamento protetivo-
repressivo de um promocional com a afirmao de que, ao primeiro, interessam,
sobretudo, os comportamentos socialmente no desejados, sendo seu fim precpuo
impedir o mximo possvel a sua prtica; ao segundo, interessam, principalmente, os
comportamentos socialmente desejveis, sendo seu fim levar a realizao destes at
mesmo aos recalcitrantes
214
.

Nos termos desta teoria, um ordenamento repressivo efetua operaes de trs tipos e
graus ao procurar de trs maneiras impedir uma ao no desejada: tornando-a impossvel,
tornando-a difcil e tornando-a desvantajosa. J um ordenamento promocional efetua trs
operaes contrrias, ou seja, torna a ao desejada, fcil e vantajosa
215
.
Notria a importncia que tm, para uma anlise funcional da sociedade, as categorias
da conservao e da mudana. Uma medida de desencorajamento, de represso, tem como
ponto de partida uma ameaa, ao passo que uma medida de encorajamento parte de uma

212
BOBBIO, op. cit., 2008, p. 2.
213
BOBBIO, op. cit., 2008, p. 18.
214
BOBBIO, op. cit., 2008, p. 15.
215
BOBBIO, op. cit., 2008, p. 15.
89
promessa. Assim, depreende-se que as medidas de desencorajamento tm por objetivo
principal a conservao social, enquanto as medidas de encorajamento visam a uma mudana.
Bobbio argumenta que:

Podemos imaginar duas situaes limite: aquela com que se atribua valor inrcia,
isto , ao fato de que as coisas permanecerem como esto, e aquela em que se
atribua valor positivo transformao, isto , ao fato de a situao subsequente ser
diferente da anterior. No mbito, pois, das duas situaes (de inrcia e de
transformao), podemos imaginar dois pontos de partida distintos: aquele em que o
comportamento seja permitido e aquele em que o comportamento seja obrigatrio.
No caso de um comportamento permitido, o agente est livre para fazer ou no fazer
alguma coisa, ou seja, est livre para valer-se da prpria liberdade para conservar ou
para inovar. Se o ordenamento jurdico julga positivamente o fato de o agente valer-
se o mnimo possvel de sua liberdade, procurar desencoraj-lo a fazer-se o que lhe
lcito. Como se v, a tcnica do desencorajamento tem uma funo conservadora.
Se, ao contrrio, o mesmo ordenamento jurdico julga positivamente o fato de o
agente servir-se o mximo possvel de sua liberdade, procurar encoraj-lo a se
valer dela para mudar a situao existente: a tcnica do encorajamento tem uma
funo transformadora ou inovadora
216
.

Nesse ponto, so apresentadas como exemplo mais interessante nos Estados dirigistas
ou planificadores as leis de incentivo, que, na vertente das medidas negativas, tm a sua
correspondncia nas leis de desincentivos. Partindo de uma situao jurdica em que a
atividade empresarial qualificada como atividade lcita, o incentivo tende a induzir certos
empreendedores a modificar a situao existente, enquanto o desincentivo tende a induzir
outros empreendedores inrcia.
Continua Bobbio, agora analisando um comportamento obrigatrio.

Tomemos agora a situao na qual se d um comportamento obrigatrio. Nessa
situao, o comportamento que serve funo de conservao aquele conforme a
obrigao (quer se trate de obrigao positiva ou negativa); o comportamento que
serve funo de mudana e de inovao aquele superconforme. Ora, no h
dvida de que, no primeiro caso, entra em ao a tcnica do desencorajamento pelo
emprego das sanes negativas; no segundo caso, entra em funcionamento a tcnica
do encorajamento pelo emprego das sanes positivas
217
.

Tambm aqui o melhor exemplo, trazido por Bobbio, aquele retirado do
ordenamento jurdico de Estados inspirado no princpio do intervencionismo econmico: o
prmio atribudo ao produtor ou ao trabalhador que supera a norma um tpico ato de
encorajamento de um comportamento superconforme, prmio que tem a funo de promover
uma inovao, enquanto qualquer medida destinada simplesmente a desencorajar a
transgresso de uma dada norma serve para manter o status quo.

216
Ibid., op. cit., 2008, p. 19.
217
Ibid., op. cit., 2088, p. 20.
90
Importante salientar a diferenciao entre normas positivas e normas negativas com as
sanes positivas e as sanes negativas, sendo aquelas os comandos e proibies e essas
ltimas os prmios e os castigos. As normas negativas se apresentam, em geral, reforadas
por sanes negativas, e as normas positivas dotadas de sanes positivas. Podemos
encontrar, no obstante, normas positivas reforadas por sanes negativas, assim como
normas negativas e sanes positivas. Pode-se tanto desencorajar a fazer quanto a encorajar a
no fazer. Nas palavras de Bobbio, podem ocorrer quatro situaes: a) comandos reforados
por prmios; b) comandos reforados por castigos; c) proibies reforadas por prmios; e d)
proibies reforadas por castigos. Alm disso, segundo o jurista, mais fcil premiar ou
punir uma ao do que uma omisso
218
.
Uma importante indagao colocada por Bobbio: como saber se uma sano positiva
ou no jurdica? Aps uma ampla explicao, o autor apresenta a esclarecedora definio:

[...] so jurdicas as sanes positivas que suscitam para o destinatrio do prmio
uma pretenso ao cumprimento, tambm protegida mediante o recurso fora
organizada dos poderes pblicos. Tal como uma sano negativa, uma sano
positiva se resolve na supervenincia de uma obrigao secundria - l, no caso de
violao, aqui, no caso de supercumprimento de uma obrigao primria. Isso
significa que podemos falar de sano jurdica positiva quando a obrigao
secundria, que a sua prestao, uma obrigao jurdica, isto , uma obrigao
para cujo cumprimento existe, por parte do interessado, uma pretenso execuo,
mediante coao
219
.

Furlan salienta que Bobbio ressalta ao abordar as sanes positivas que: importante
observamos que devemos pens-las no apenas como uma tcnica de encorajamento - com o
escopo de induzir um comportamento socialmente til - mas tambm como uma tcnica de
facilitao. A tcnica de facilitao no acena diretamente com uma recompensa pela prtica
de determinado ato, mas procura estimular a prtica do ato, tornando-o menos penoso.
Enquanto a recompensa apenas vem depois da prtica do ato, a facilitao precede ou,
acompanha a ao que se pretende encorajar
220
.
Partindo-se da ideia de que as sanes so medidas para controle e direo da
sociedade podendo implicar consequncias positivas ou negativas, conforme o
comportamento que se pretende evitar ou estimular, as sanes, de acordo com Bobbio
221
,
podem ser dividas em trs tipos:
I) medidas de constrio ou precluso: visam a fazer nascer o comportamento

218
BOBBIO, op. cit., 2008, p. 6.
219
Ibid., 2008, p. 29.
220
FURLAN, op. cit., 2008, p. 108.
221
Ibid., 2008, p. 32.
91
desejado, ou impedir o comportamento no desejado;
II) medidas de facilitao ou de obstacularizao: facilitam a prtica de uma ao
desejada ou desfavorecem a prtica de atos indesejveis
222
;
III) medidas de retribuio ou reparao: intervm quando o agente j praticou o
ato; atuam atribuindo uma consequncia positiva ao ato quanto este desejado,
ou no caso de uma conduta indesejada, impondo uma consequncia
desagradvel ou a obrigao de reparar o dano causado
223
.

Bobbio observa que apenas essas ltimas so sanes propriamente ditas, se entender
a sano como uma resposta do grupo a um comportamento relevante vida do prprio
grupo; pois nesse caso no se incluiriam as medidas de controle direito, nem de controle
indireto, que se chama de facilitao ou de obstacularizao. Sobre tais medidas - de
facilitao ou de obstacularizao - o jurista faz a seguinte ponderao:

[...] elas ocupam um campo propriamente intermedirio entre as medidas diretas e as
sanes propriamente ditas, tendo em comum com as primeiras, a ao sobre o
prprio comportamento desejado ou indesejado, e, com as segundas, a natureza de
medidas indiretas, j que procuram atingir objetivo com uma presso que , porm,
sempre apenas psicolgica, e no fsica; do gnero influncia, e no do gnero
coao.

Isso posto, desponta cabvel e de extrema utilidade e necessidade, a implementao
dessa concepo mais ampla do direito na seara ambiental. Altmann, aps trazer as lies de
Bobbio sobre a funo promocional do direito e sua aplicao como alternativa vivel no
direito ambiental, observa e afirma:

[...] o conceito de direito permanece aberto - e importante que assim seja. No
podemos mais conceber um direito exclusivamente repressor ou protetor: a funo
do direito maior e mais complexa. As demandas da sociedade contempornea -
para os quais o direito deve fornecer respostas - assim o evidenciam. E esta
complexidade da funo do direito se acentua na exata medida da complexidade das
demandas que dele exigem respostas. A questo ambiental um dos expoentes
destas demandas em nossos dias. Para dar respostas satisfatrias s demandas
ambientais e alcanar a desejada preservao do meio ambiente, necessrio se faz
perceber essa dimenso ampliada do direito, ultrapassar uma viso estreita e
fechada. Nesse sentido, a funo promocional do direito desponta como uma
alternativa vivel para fazer frente s complexas demandas da sociedade atual
224
.


222
Cite-se como exemplo de medida de facilitao: os programas de educao ambiental; de assistncia e
cooperao tcnica sem ou com custos reduzidos.
223
Exemplifica-se uma medida de retribuio: o pagamento por servio ambiental de conservao das nascentes.
224
ALTMANN, Alexandre. O pagamento por servios ecolgicos. Uma estratgia para a restaurao e
preservao da mata ciliar no Brasil? 2008, p. 63. Dissertao (Mestrado em Direito) - Universidade de
Caxias do Sul. Caxias do Sul, 2008. Disponvel em:
<http://www.ucs.br/ucs/tplposdireito/posgraduaco/stritosensu/direito/dissertacoes/dissertacao?identificador
=260>. Acesso em: 04 mar. 2010.
92
Entende-se, na mesma linha de Altmann
225
, que momento de o direito ambiental
brasileiro consolidar a utilizao de mecanismos de incentivo positivo que estimulem as
condutas que contribuam com a preservao e conservao do meio ambiente no pas.
Necessrio consignar que um ordenamento promocional no substitui ou se sobrepe a
um ordenamento protetivo-repressivo, mas o complementa. O complemento se d justamente
no fato de que, enquanto as normas sancionatrias (as quais preveem ou cominam uma
sano negativa) empregam a tcnica de desencorajamento para reprimir as condutas
indesejadas, as normas promocionais utilizam a tcnica de encorajamento para promover,
estimular e ou facilitar as condutas desejadas.
Com a incluso de instrumentos de incentivo positivo, como os programas de PSA,
pretende-se prevenir a degradao ambiental, de tal modo que se possa at reduzir a utilizao
de instrumentos de comando e controle. Isso relevante, uma vez que os instrumentos de
comando e controle so bastante onerosos e atuam em regra, ps-fato, e no promovem, em
regra, a restaurao das condies ambientais verificadas anteriormente a um evento danoso
ou a um uso no sustentvel, e os programas PSA tm potencialidade de atuar principalmente
na preveno.
Assim, a utilizao dos instrumentos de incentivo positivo, dentre eles o PSA, uma
alternativa muito bem-vinda e importante instrumento complementar s aes de comando e
controle e aos demais instrumentos da Poltica Ambiental, com vistas a auxiliar o poder
pblico e a sociedade brasileira a cumprir suas incumbncias e alcanar os objetivos
constitucionais referentes ao meio ambiente, principalmente, os dispostos no art. 225, 1,
inc. I, de preservao, restaurao e manejo ecolgico.


4.1.2 Dispositivos legais referentes a incentivos positivos na Constituio Federal e na
legislao ambiental brasileira


Com vistas atingir os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil e
no se olvidando da estrita observncia dos fundamentos elencados no art. 1 da CF, pode se
extrair claramente na atual Constituio a existncia de diversas normas que visam a

225
ALTMANN, op. cit., 2008, p. 64.
93
promover a conduo e direo social - objetivando bem-estar e justia sociais
226
- e que,
indubitavelmente no podem prescindir da adoo de polticas pblicas e instrumentos
jurdicos fundados na funo promocional do direito. Sendo uma carta poltica aberta com
nfase no aspecto social e ambiental, verifica-se que os dispositivos a seguir mencionados e
notadamente o art. 4, inc. IV; o art. 170, inc. VI e o art. 225, 1, inc. VI, recepcionam
normas que tenham por fim encorajar condutas proficientes na defesa do meio ambiente.
Conforme preconiza a Carta:

Art. 3 - Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil:
I) construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II) garantir o desenvolvimento nacional;
III) erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e
regionais;
IV) promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminao.

Indaga Furlan, citando Benevides Filho
227
, se possvel apenas uma legislao
unicamente repressora e punitiva ajudar na construo desse Estado buscado pela Carta
Magna? O Estado pode permanecer apenas na condio de guardio da lei, aplicando penas
aos descumpridores dela, ou deve buscar a implementao de aes concretas na seara
jurdica, econmica e social?
Ainda, consoante as observaes de Benevides Filho, a prpria Constituio responde
a essa questo, quando outros dispositivos daquela Carta indicam meios e instrumentos
destinados utilizao para o alcance dos princpios fundamentais, atribuindo aos entes da
Federao a tarefa de elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do
territrio e de desenvolvimento econmico e social, fomentar a produo e organizar
programas de melhoria das condies de vida da populao.
Disposies constitucionais presentes em vrios pontos da Carta, inclusive e
principalmente no Ttulo VII, Da ordem econmica e Financeira e no Ttulo VIII, Da
Ordem Social, explicitam o carter promocional e premial da legislao que dever vir a ser
produzida com a finalidade de incentivar atividades benficas para a sociedade, com vistas a
assegurar existncia digna e alcanar bem-estar e justia sociais. So exemplos:


226
Conforme dispe o art. 193, da CF, a ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o
bem-estar e a justia sociais. Assegurar existncia digna com base nos ditames da justia social tambm
funda a ordem econmica e financeira. Vide art. 170 da CF.
227
FILHO, Maurcio Benevides. A sano premial no direito. Braslia: Braslia Jurdica, 1999, p. 7, (apud
FURLAN, op. cit., 2008, p. 200).
94
Art. 179. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios dispensaro s
microempresas e s empresas de pequeno porte, assim definidas em lei, tratamento
jurdico diferenciado, visando a incentiv-las pela simplificao de suas obrigaes
administrativas, tributrias, previdencirias e creditcias, ou pela eliminao ou
reduo destas por meio de lei. (Grifo do autor).

Art.180. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios promovero e
incentivaro o turismo como fator de desenvolvimento social e econmico. (Grifo
do autor).
Art. 216. Constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza material e
imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referncia
identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade
brasileira, nos quais se incluem:
[...]
1 - O Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, promover e
proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios, registros,
vigilncia, tombamento e desapropriao, e de outras formas de acautelamento e
preservao.
[...]
3 - A lei estabelecer incentivos para a produo e o conhecimento de bens e
valores culturais [...]. (Grifo do autor).

Art. 218. O Estado apoiar a formao de recursos humanos nas reas de cincia,
pesquisa e tecnologia, e conceder aos que delas se ocupem meios e condies
especiais de trabalho.
[...]
4 - A lei apoiar e estimular as empresas que invistam em pesquisa, criao
de tecnologia adequada ao Pas, formao e aperfeioamento de seus recursos
humanos e que pratiquem sistemas de remunerao que assegurem ao empregado,
desvinculada do salrio, participao nos ganhos econmicos resultantes da
produtividade de seu trabalho [...]. (Grifo do autor).

No que se refere proteo do meio ambiente, considerando a importncia que a Carta
reservou ao assunto consoante abordagens j constantes neste trabalho, destacam-se os inc. II,
III, VI e VII do art. 170 e o art. 225, caput e inc. I e VI, da Constituio Federal.

Art. 170. A ordem econmica fundada na valorizao do trabalho humano e na livre
iniciativa tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da
justia social, observados os seguintes princpios:
[...]
II - propriedade privada;
III - funo social da propriedade;
[...]
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme
o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e
preservao;
VII - reduo das desigualdades regionais e sociais;

Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo ao poder
Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e
futuras geraes.
1 Para assegurar a efetivao desse direito, incumbe ao Poder Pblico:
I - preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo
ecolgico das espcies e ecossistemas;
[...]
95
VI - promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a
conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente.

A preservao e a restaurao dos processos ecolgicos e o provimento do manejo
ecolgico das espcies e, enfim, a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento
diferenciado, conforme o impacto ambiental, no devem ficar restritas aos instrumentos de
comando e controle sobre os impactos ambientais negativos ou degradantes. Os impactos
positivos ao meio ambiente e as condutas de preveno e preservao devem ser incentivadas,
principalmente, levando em conta que a melhor interpretao de norma constitucional
aquela que busca a maior efetividade
228
de seus desgnios, no caso a defesa preventiva do
meio ambiente
229
, ensejando maior concretude norma e prestigiando a fora normativa da
Constituio
230
.
Ademais, alm de possibilitar maior fora legal ao desiderato de evitar a degradao
do meio ambiente, devem ser ressaltados ainda trs atributos resultantes da
constitucionalizao das normas ambientais, que, para surtirem seus efeitos na potencialidade
que se espera diante da relevncia da natureza dos bens tutelados, no podem prescindir da
funo promocional do direito. Explicita-se: primeiramente, o reconhecimento do direito
fundamental ao ambiente hgido como condio de salvaguarda da dignidade da pessoa
humana. Nesse sentido, a afirmao de Sarlet e de Fensterseifer
231
:

228
Acerca da efetividade nas normas constitucionais, vide: BARBOZA, Estefnia Maria de Queirz. Jurisdio
constitucional: entre constitucionalismo e democracia. Editora Frum; BARROSO, Lus Roberto. O direito
constitucional e a efetividade de suas normas. Editora Renovar; BONAVIDES, Paulo. Curso de direito
constitucional. Editora Forense; BRITO, Carlos Ayres. Teoria da Constituio; CANOTILHO; J. J.
Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador. Coimbra Editora; SILVA, Jos Afonso.
Aplicabilidade das normas constitucionais. Malheiros Editora. Tambm tratam do tema, os seguintes
artigos de minha autoria: Mandado de injuno: novas perspectivas diante da evoluo do tema na
jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. Porto Alegre: Revista Magister, n. 36, maio/jun. 2010, p. 57-
75; O controle da convencionalidade das leis pelo Poder Judicirio. Braslia: Revista Direito Pblico IOB,
n. 33, maio/jun. 2010, p.7-36.
229
Sobre efetividade das normas constitucionais ambientais, vide: FREITAS, Vladimir Passos de. Direito
administrativo e meio ambiente. Editora Juru; A Constituio Federal e a efetividade das normas
ambientais. Editora Juru; CANOTILHO, J. J. Gomes. Introduo ao direito do ambiente; DELGADO,
Jos Augusto. Reflexes sobre o direito ambiental e competncia municipal. Revista Cidadania e Justia, n.
9. v. 4, 2. sem. 2000; SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional; FIORILLO, Celso Antnio
Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. Editora Saraiva; MILAR, Edis. Direito do ambiente. A
gesto ambiental em foco. Revista dos Tribunais.
230
Para Konrad Hesse: a funo da constituio consiste em prosseguir a unidade do Estado e da ordem
jurdica. Tal unidade no uma unidade preexistente, mas unidade de atuao. O fato de a Constituio estar
aberta ao tempo no implica dissoluo ou diminuio da fora normativa de seus preceitos, na medida em
que o texto apresenta fora jurdica obrigatria e vinculante. A realizao da Constituio revela assim, a
capacidade de operar na vida poltica e especialmente, a capacidade de concretizar a vontade da Constituio
[...]. Para Hesse, a interpretao constitucional est submetida ao princpio da tima concretizao da
norma. In: HESSE, Konrad. Trad. Gilmar Ferreira Mendes. A fora normativa da Constituio. 1. ed. Rio
Grande do Sul: Srgio Fabris, 1991, p. 22.
231
SARLET, Ingo; FENSTERSEIFER, Tiago. Algumas notas sobre a dimenso ecolgica da dignidade da
pessoa humana e sobre a dignidade da vida em geral. DPU. p. 9 (apud VAZ, Paulo Afonso Brum. Direito
96
[...] no Estado Socioambiental de Direito, tal qual consagrado na Constituio de
1988, [...], a dignidade da pessoa humana tomada como o principal, mas no o
exclusivo fundamento (e tarefa) da comunidade estatal, projetando a sua luz sobre
todo o ordenamento jurdico-normativo e assim vinculando de forma direta os atores
estatais e privados.

Em segundo lugar, entende-se que as atribuies do poder pblico em defesa e
preservao do meio ambiente no so discricionrias, e sim vinculadas, o poder pblico tem
o dever de agir. Veja-se a mesma nfase no entendimento de Milar:

[...] cria-se para o Poder Pblico um dever constitucional, geral e positivo,
representado por verdadeiras obrigaes de fazer, isto , de zelar pela defesa
(defender) e preservao (preservar) do meio ambiente. No mais, tem o Poder
Pblico uma mera faculdade na matria, mas est atado por verdadeiro dever.
Quanto possibilidade de ao positiva de defesa e preservao, sua atuao se
transforma de discricionria em vinculada. Sai da esfera da convenincia e
oportunidade para ingressar num campo estritamente delimitado, o da imposio,
onde s cabe um nico e nada mais que nico, comportamento: defender e proteger
o meio ambiente. No cabe, pois, Administrao deixar de proteger o meio
ambiente a pretexto de que tal no se encontre entre suas prioridades pblicas.
Repita-se, a matria no mais se insere no campo da discricionariedade
administrativa. O Poder Pblico, a partir da Constituio de 1988, no atua porque
quer, mas porque assim lhe determinado pelo legislador maior
232
.

Por fim, deve se reconhecer a inafastvel preponderncia do poder pblico na tutela
do meio ambiente, inclusive, no que toca ao aspecto pedaggico no atuar com vistas
formao de uma conscincia ecolgica de todos. Nesse sentido, as lies de Freitas:

[...] ao Poder Pblico que cabe o papel principal na tutela do ambiente sadio. De
sua ao adequada e responsvel, dever resultar, inclusive, o efeito pedaggico ao
atuar no sentido do fortalecimento da conscincia ecolgica do povo
233
.

No campo infraconstitucional e no mbito federal da legislao ambiental, numa
sequncia cronolgica, encontram-se os incentivos econmicos como instrumentos indutores
de poltica ambiental nas seguintes dispositivos legais:

I) inc. V do art. 9 da Lei 6.938/81 que institui a Poltica Nacional do Meio
Ambiente (PNMA)
234
;

Administrativo Ambiental: aspectos de uma crise de efetividade. Revista Interesse Pblico. Belo Horizonte:
Frum, 2009. ano XI. n. 56, p. 120).
232
MILAR, op. cit., 2009, p. 156-158.
233
FREITAS, Vladimir Passos de. Direito administrativo e meio ambiente. 3. ed. Curitiba: Juru, 2001, p. 20.
234
Art. 9. So instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente: [...] V - os incentivos produo e
instalao de equipamentos e a criao ou absoro de tecnologias, voltados para a melhoria da qualidade
ambiental. Para Altmann, em afirmao contida na obra publicada anteriormente Lei 12.305/10, esse
dispositivo contempla o instrumento que mais se aproxima do PSA, pois tambm se refere condutas
desejveis. ALTMANN, op. cit., 2008, p. 65.
97
II) o art. 33 da Lei 11.428/06, Lei da Mata Atlntica
235
;
III) inc. XVII, do art. da Lei 9.984/2000 que criou a ANA
236
;
IV) e de forma ampla na lei 12.305/10, que institui a Poltica Nacional dos Resduos
Slidos, que, inclusive, contempla um captulo especfico a respeito dos
instrumentos econmicos
237
.

Sob os auspcios da Poltica Nacional do Meio Ambiente iniciada em 1981 e das
normas constitucionais de 1988: a) a Lei 9.984/2000, que criou a Agncia Nacional de guas
prev que cabe a essa agncia propor ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos o
estabelecimento de incentivos, inclusive financeiros, conservao quantitativa e qualitativa
dos recursos hdricos (art. 4, inc. XVII). Com base nesse dispositivo, a ANA criou o
Programa Produtor de gua, visando a retribuir queles que contribuem com o abate na
sedimentao com incentivos financeiros
238
; b) j a Lei 11.428/2006, Lei da Mata
Atlntica, contempla incentivos econmicos com vistas a estimular a proteo ambiental,
iniciando uma nova perspectiva sobre a questo dos incentivos positivos no Direito
Ambiental.
Tambm a recente Poltica Nacional de Resduos Slidos, Lei 12.305/10, de
02.08.2010, passa a adotar com mais nfase os instrumentos econmicos com vistas a induzir
e estimular condutas de forma a atingir os seus fins. Conforme j mencionado no Captulo III,
a novel norma trata de forma ampla, em captulo especfico, dos incentivos econmicos, que,
ao lado dos incentivos financeiros e creditcios, so instrumentos bsicos e estruturantes dessa
relevantssima poltica pblica. Dentre os seus princpios norteadores, inauguram-se os
princpios do protetor-recebedor e da ecoeficincia.
Como se ver mais adiante, tramitam no Congresso Nacional vrios projetos de lei

235
Art. 33 O poder pblico, sem prejuzo das obrigaes dos proprietrios e posseiros estabelecidas na legislao
ambiental, estimular, com incentivos econmicos, a proteo e o uso sustentvel do Bioma Mata Atlntica.
1. Na regulamentao dos incentivos econmicos ambientais, sero observadas as seguintes caractersticas
da rea beneficiada:
I - a importncia e representatividade ambientais do ecossistema e da gleba;
II - a existncia de espcies da fauna e flora ameaadas de extino;
III - a relevncia dos recursos hdricos;
IV - o valor paisagstico, esttico e turstico;
V - o respeito s obrigaes impostas pela legislao ambiental;
VI - a capacidade de uso real e sua produtividade atual. 2 Os incentivos de que trata este Ttulo no
excluem ou restringem outros benefcios, abatimentos e dedues em vigor, em especial as doaes a
entidades de utilidade pblica efetuadas por pessoas fsicas ou jurdicas.
236
Art. 4
o
A atuao da ANA obedecer aos fundamentos, objetivos, diretrizes e instrumentos da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos e ser desenvolvida em articulao com rgos e entidades pblicas e
privadas integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, cabendo-lhe: [...] XVII -
propor ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos o estabelecimento de incentivos, inclusive financeiros,
conservao qualitativa e quantitativa de recursos hdricos.
237
Captulo V do Ttulo III. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br.legislao/>. Acesso em: 02 dez. 2011.
238
Esse programa, como ser visto no ltimo captulo, rene todas as caractersticas de um esquema de PSA
hdrico, sendo financiado com recursos dos beneficirios da preservao.
98
objetivando a instituio da poltica nacional dos servios ambientais, o que ser bem-vindo
para se contar com uma regulao no mbito federal. Todavia, o conjunto normativo
brasileiro j existente, sobretudo em nvel constitucional, nos demonstra claramente sua
compatibilidade com os instrumentos de incentivos positivos, notadamente os fundamentos
que regem os programas de PSA (conforme se ver mais adiante) e a recepo dos princpios
que, em regra, iluminam a legislao municipal e estadual que vm regendo as experincias
de PSA em curso no pas. Experincias, mesmo que incipientes, mas que j refletem e
demonstram o acompanhamento de uma tendncia mundial de adoo do instrumento do PSA
em prol da preservao dos recursos naturais.
Em que pese ainda inexistir uma lei federal a contemplar especificamente o
instrumento do PSA no mbito federal, importante salientar que por fora dos art. 24-VI e
30, I da CF c/c o art. 225 caput (para alguns autores conjugados com o art. 23. VI da CF),
os Estados e Distrito Federal bem como os municpios detm competncia para legislar sobre
a conservao da natureza, proteo do meio ambiente e controle da poluio. Assim, os
PSAs podem ser criados a partir tambm de leis estaduais (vide, por exemplo, a Lei do Estado
de Minas Gerais, que criou o Programa Bolsa Verde) e leis municipais (por exemplo, a Lei
Municipal que criou o PSA no Municpio de Extrema).


4.2 RECOMENDAES DAS CONFERNCIAS E DECLARAES INTERNACIONAIS
GESTO DAS GUAS


Aps a Segunda Grande Mundial e notadamente nos anos 1960, autoridades, governos
locais e instituies internacionais tm promovido debates e articulado acordos, considerando
a escassez do recurso gua, com vistas sua conservao e preservao.
Proporcionar acesso gua de qualidade e em quantidade suficiente a toda a
populao, especialmente de baixa renda, preservar os ecossistemas, garantir o
abastecimento s futuras geraes, propiciar uma gesto democrtica e participativa dos
diversos interessados, so exemplos dos desafios que integram a gesto das guas.
Para tanto, diversas aes tm sido discutidas, em mbito internacional, no sentido de
alertar as instituies internacionais, pases, autoridades ambientais e a sociedade em geral
sobre os riscos, os usos inadequados da gua, bem como recomendar aperfeioamentos em
sua gesto. Referido assunto vem se destacando nos principais eventos internacionais sobre os
99
problemas ambientais.
O Relatrio de Meadows
239
, com suas concluses sobre os limites do crescimento,
constitui um marco de discusso sobre o consumo de ativos naturais, enfocando o
crescimento populacional, o processo de produo agrcola, a explorao de recursos naturais,
a produo industrial e a poluio. Nesse sentido, o documento chama a ateno para os
componentes que mantm todas as atividades fisiolgicas e industriais, tais como terra
cultivvel, gua doce, metais, florestas e oceanos.
A Conferncia de Estocolmo, realizada em 1972, o incio do movimento ambiental
internacional
240
, estabelecendo, em suas recomendaes, a necessidade de preservar os
recursos gua, terra, ar, fauna e flora por meio de uma gesto planejada. Seguindo essa
tendncia, realizou-se em Mar Del Plata (Argentina), em 1977, a I Conferncia da
Organizao das Naes Unidas (ONU) sobre a gua, abordando os temas do seu uso
eficiente para abastecimento pblico; agrcola, industrial e navegao; gerao de energia; e
como dispersor de efluentes lquidos.
Em 1987, a Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CMMAD) da ONU publicou o relatrio O Nosso Futuro Comum (Relatrio Brundtland
241
),
no qual foram priorizadas as principais questes que abordavam o desenvolvimento, entre as
quais a gesto da gua. O documento alerta a sociedade quanto ao uso ineficiente da gua em
projetos de irrigao, recomendando que devido escassez desse bem pblico os programas
de irrigao devem maximizar a produtividade por unidade de gua, e para os casos em que
h excesso desse recurso, deve-se maximizar a produtividade por unidade de terra, assim
como no uso abusivo de guas subterrneas, pois tem contribudo para alterar os nveis dos
lenis freticos, acarretando custos econmicos adicionais para toda a sociedade.

239
Considerado um dos marcos do debate sobre meio ambiente e desenvolvimento, foi elaborado na dcada de
70. Trata-se de um estudo realizado por cientistas e tcnicos do MIT (Massachusetts Institute of Technology)
a pedido do Clube de Roma sobre a dinmica da expanso humana e o impacto da produo sobre os
recursos naturais. O relatrio alertava para a impossibilidade de o mundo continuar nos ento atuais
patamares de crescimento, sob pena de um drstico esgotamento dos recursos naturais.
240
Posterior Segunda Grande Mundial, mas anterior a 1972, cabvel destacar as seguintes conferncias e
documentos: a) nas Amricas: Declarao de Santiago (1952); Princpios do Mxico (1956); Conferncia
Interamericana de Santo Domingo (1956); proclamaes unilaterais martimas de 200 milhas entre os anos
de 1966 e 1970, dos pases do Atlntico-Sul; Reunio de Montevidu sobre os Direitos do Mar (05/1970);
Reunio de Lima sobre os Direitos do Mar (08/1970); b) na Europa, a Carta Europeia da gua, proclamada
pelo Conselho da Europa em Estrasburgo, Frana (1968).
241
Documento publicado em 1987, no qual desenvolvimento sustentvel concebido como o desenvolvimento
que satisfaz as necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das geraes futuras de suprir suas
prprias necessidades. Foi elaborado pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,
presidida por Gro Harlen Brundtland, fazendo parte de uma srie de iniciativas que reafirmam uma viso
crtica do modelo de desenvolvimento adotado pelos pases industrializados e copiado pelas naes
emergentes. O relatrio aponta para a incompatibilidade entre desenvolvimento sustentvel e os padres de
produo e consumo vigentes.
100
Em Nova Dli, ndia, em setembro de 1990, realizada a Reunio Consultiva Mundial
sobre gua potvel e saneamento bsico, adotando diretrizes e aes governamentais frente
sua possvel escassez, que se avizinha num futuro bem prximo - cerca de 35 anos.
Diante da dimenso do problema apontado pelo Relatrio Brundtland, ocorreu, em
1992, a Conferncia Internacional da ONU sobre gua e Meio Ambiente, em Dublin
(Irlanda)
242
. A situao dos recursos hdricos foi considerada crtica, pois, por ser um recurso
natural escasso, o desperdcio representa um risco crescente para o desenvolvimento
sustentvel e a proteo dos recursos da biodiversidade e necessidades humanas. Diante desta
constatao, reconheceu-se que a gua um recurso vulnervel, tem valor econmico para
todos os seus usos, que o ser humano tem direito gua potvel e ao saneamento e que a sua
gesto deve se ancorar no envolvimento participativo das autoridades de governo,
ambientais, organizaes sociais, usurios e comunidades locais.
A Conferncia da Cpula da Terra, conhecida como Rio-92, realizou-se no Rio de
Janeiro, em junho de 1992, com a chancela da ONU e de 162 chefes de Estado, tendo como
um dos objetivos: discutir e recomendar polticas em direo ao desenvolvimento sustentvel.
O documento Agenda 21, principal ttulo aprovado pela conferncia, dedicou o captulo 18,
Proteo da qualidade e do abastecimento dos recursos hdricos, a discutir e sinalizar aos
diversos pases preocupaes e aes de polticas pblicas que devem nortear as decises de
governo, as quais incluem manejo integrado de recursos hdricos; avaliao dos recursos
hdricos; qualidade da gua e dos ecossistemas aquticos; abastecimento de gua
potvel e saneamento; e impactos da mudana do clima sobre os recursos hdricos.
A Conferncia sobre Avaliao e Gerenciamento Estratgico dos Recursos Hdricos
da Amrica Latina e Caribe, realizada em So Jos (Costa Rica, 1996), enfatizou a
necessidade do gerenciamento integrado dos recursos hdricos por meio de um plano de
ao que fortalea o papel das agncias nacionais de recursos hdricos em busca de auto-
suficincia, que combina eficincia econmica com eficcia ambiental. Portanto,
recomenda que as polticas pblicas devem contemplar estratgias, arcabouo legal e

242
Princpios contidos na Declarao de Dublin de 1992:
1. As guas doces so um recurso natural finito e vulnervel, essencial para a sustentao da vida, do
desenvolvimento e do meio ambiente. A gesto da gua deve ser integrada e considerada seu todo, quer seja
a bacia hidrogrfica e/ou os aqferos;
2. O desenvolvimento e a gesto da gua deve ser baseada na participao de todos, quer sejam usurios,
planejadores e decisores polticos, de todos os nveis;
3. As mulheres tm um papel central na proviso e proteo da gua;
4. A gua um recurso natural dotado de valor econmico em todos os seus usos competitivos e deve ser
reconhecida como um bem econmico. Vide tambm Declarao Universal dos Direitos da gua de 22
de maro de 1992, da Organizao das Naes Unidas.
101
padronizao, visando a subsidiar a deciso pblica com instrumentos, tais como
planejamento de uso do recurso gua; fomentar polticas que reconheam que a gua
tem valor econmico, social e ambiental; adotar a bacia hidrogrfica como unidade de
planejamento regional; capacitar os recursos humanos e maximizar os recursos
financeiros disponveis; implementar um sistema de informaes sobre recursos
hdricos; e envolver a comunidade e o setor privado na gesto do recurso gua.
Realizada em Paris (Frana), em 1998, a Conferncia Internacional sobre gua e
Desenvolvimento Sustentvel confirmou que a gua tem valor econmico, social e ambiental
e que to essencial para o desenvolvimento sustentvel quanto para a vida. A partir de um
cenrio de discusso, em que foram envolvidas variveis que esto inter-relacionadas com a
gesto dos recursos hdricos, a assembleia recomendou que na gesto da gua devem ser
considerados o fortalecimento das instituies locais; a promoo de parcerias com os
setores pblico, privado, organizaes da sociedade e de grupos de usurios; a
cooperao internacional; e a conscientizao da realidade hidrolgica.
A segurana da gua para o sculo XXI foi discutida no II Frum Mundial da gua,
realizado em Haia (Holanda), em 2000. A declarao dos ministros estabeleceu que a gua,
por ser um ativo vital para a vida de todas as espcies, est sob ameaa de poluio, uso
inadequado e de alteraes climticas. A partir dessas premissas, recomendou que os recursos
hdricos sejam gerenciados de forma sustentvel, em que a valorao econmica, social,
ambiental e cultural da gua assim como o envolvimento dos interessados nos
mecanismos de gesto tenham papel fundamental na definio de polticas pblicas.
Quanto ao Mercosul, o Tratado de Assuno de 1991, apesar do cunho diferenciado,
demonstra uma preocupao com a preservao ambiental, devendo as normas pertinentes ao
tema irem se harmonizando, paulatinamente, com as leis dos estados participantes, durante o
decorrer do processo de integrao.
Prova desse objetivo, segundo Vianna, a Declarao de Canela de 1992, em cujo
texto j consta que os custos ambientais causados no processo produtivo inviabilizam sua
transferncia s geraes futuras
243
.
Segundo Granziera
244
, nas declaraes que emanaram dessas conferncias, dois tipos

243
VIANNA, Regina Cacere et al. Os recursos de gua doce no mundo: situao, normatizao e perspectiva.
2008. p. 24. Disponvel em: <http://jusvi.com/files/document/pdf_file/0002/6109/pdf_file_texts_26109/>.
Acesso em 15 set. 2010.
244
Carta Europia da gua, proclamada pelo Conselho da Europa em Estrasburgo, Frana, em 1968; a
Conferncia das guas de 1977, em Mar Del Plata; a Declarao de Dublin, de 1992 e a Conferncia
Rio/92, que, entre outros documentos, geraram a Agenda 21 e a Conferncia Internacional sobre gua e
102
de princpios se destacam: uns, a serem observados pelos Estados, diante dos demais; outros,
a serem adotados internamente, na busca de solues para minimizar os efeitos da poluio e
da degradao ambiental, que afetam, entre outros recursos naturais, as guas, mas que
interessam comunidade internacional, pois no h fronteiras para o meio ambiente
245
.
Assim, se pode concluir que as recomendaes dessas conferncias, sobretudo da
Declarao sobre o Meio Ambiente de Estocolmo de 1972, materializada em vinte e seis
princpios, que constituram os postulados da proteo ambiental poca, e a Conferncia
Internacional da ONU sobre gua e Meio Ambiente, em Dublin (Irlanda) de 1992, bem como
o documento Agenda 21, produziram efeitos na ordem jurdica constitucional de vrios
pases, dentre eles o Brasil, que passaram a contemplar em seus textos a proteo do meio
ambiente e das guas
246
.


4.2.1 PSA: um dos instrumentos sugeridos pela ONU para a melhoria da gesto das
guas


A Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento
realizada no Rio de Janeiro em 1992, por meio da agenda 21, estabeleceu como objetivo geral
pertinente proteo da qualidade e do abastecimento dos recursos hdricos:

Assegurar que se mantenha uma oferta adequada de gua de boa qualidade para toda
a populao do planeta, ao mesmo tempo que se preservem as funes hidrolgicas,
biolgicas e qumicas dos ecossistemas, adaptando as atividades humanas aos
limites da capacidade da natureza, combatendo vetores de molstias relacionadas
com a gua
247
.

A gua essencial vida na Terra e um recurso finito. sinnimo de vida, de
sobrevivncia, e sua gesto deve contemplar, dentre outros objetivos, o efetivo acesso em
qualidade e quantidade s diversas camadas sociais, considerando que esse acesso requisito
bsico e imprescindvel vida humana com dignidade, notando-se nos ltimos anos uma

Desenvolvimento Sustentvel, realizada em Paris, em maro de 1998. In: GRANZIERA, op. cit., 2003, p.
45.
245
GRANZIERA, op. cit., 2006, p. 46.
246
Conforme se pode concluir do levantamento normativo enfocado no Captulo III, no Brasil, at 1980, era
praticamente inexistente uma regulao sistemtica e nacional do meio ambiente e das guas.
247
Agenda 21. Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento. Braslia: Senado
Federal, p. 331. Direito, gua e Vida, p. 387.
103
consistente mobilizao mundial para considerar o acesso gua um direito humano
fundamental.
Para a vida humana, sua essencialidade no se restringe apenas a saciar a sede, s
questes alimentares, de higiene e sade, ou de ser elemento indispensvel nos ciclos de vida
dos demais integrantes do planeta. O interesse pela gua mltiplo por constituir um bem
necessrio e insubstituvel nos mais diversos segmentos econmicos, dentre eles:
agropecuria, indstria, comrcio, prestao de servios, turismo, lazer, pesca, navegao etc.
Em razo disso, nos ltimos tempos, e dada a conscincia da esgotabilidade da gua doce, o
interesse pela gua vem se transformando tambm em assunto relevante e estratgico nas
relaes internacionais. Disso resultam, em escala crescente, uma maior importncia e
complexidade na gesto dos recursos hdricos.
O reconhecimento do carter multissetorial do desenvolvimento dos recursos hdricos
no contexto do desenvolvimento econmico deve ser associado a alguns princpios expressos
na Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, cuja observncia se torna
imperiosa implementao de uma gesto sustentvel dos recursos hdricos. Dentre eles, em
sntese, destacam-se: a solidariedade com as geraes presentes e futuras, a proteo do meio
ambiente, a erradicao da pobreza, a eliminao dos padres insustentveis de produo e
consumo, o fortalecimento institucional, a internalizao dos custos ambientais (princpio
econmico estruturante dos programas de pagamento por servio ambiental) e a participao
dos interessados na gesto mediante o acesso informao.
O relatrio da ONU
248
, intitulado gua: Uma Responsabilidade Compartilhada,
apresentado no IV Frum Mundial de guas, realizado em 2006 no Mxico, ainda revela
dados alarmantes em relao gesto da gua potvel no mundo: um quinto da populao do
planeta no possui gua potvel e 40% no dispe de condies sanitrias bsicas. O estudo
aponta a relao entre polticas de recursos hdricos e combate pobreza.
A expectativa para os prximos anos ainda mais preocupante. Segundo o
documento, a queda na vazo dos rios, crescimento da salinidade dos esturios, perda de
espcies de peixes e de plantas aquticas e a reduo dos sedimentos nas costas so
problemas que devem aumentar significativamente at 2020. Eles tero impacto negativo na
agricultura, na segurana alimentar e na pesca. As causas desse cenrio so inmeras. Uma
delas o aumento da procura no mundo todo por produtos agrcolas, principalmente aqueles
que demandam gua na produo. O relatrio observa que essa crescente demanda contribuiu,

248
Disponvel nos sites: <http://www.amazoniaavista.com.br/>. Acesso em: 15 set. 2010 e do Ministrio do
Meio Ambiente <http:\\ww.mma.gov.br/>. Acesso em: 15 set. 2010.
104
em 2006, com 70% de retraes de gua doce, sendo que apenas 30% retornam para o meio
ambiente.
Um estudo importante intitulado Avaliao Ecossistmica do Milnio (AEM),
divulgado em 30 de maro de 2005 pela Organizao das Naes Unidas, realizado por 1.360
cientistas de 95 pases, indicou que mais de 60% dos ecossistemas esto degradados ou sendo
utilizados de modo no sustentvel. O custo ambiental da degradao de muitos destes
ecossistemas j pode ser percebido pelo colapso dos servios ambientais antes prestados por
eles. Outro aspecto relevante que a perda ou escassez dos servios ecolgicos ir afetar mais
diretamente a populao pobre dos pases em desenvolvimento (IPCC 2007)
249
.
Segundo a ONU
250
, as principais dificuldades dos pases na gesto das guas
concentram-se na falta de conhecimento. Muitos pases em desenvolvimento operam seus
recursos hdricos sem levar em conta padres precisos de oferta e procura. Outros obstculos
so: falhas de mercado, como subvalorizao da gua em zonas costeiras, pesca excessiva
estimulada por subsdios, mtodos destrutivos de pesca, como exploses de bancos de corais,
mudanas climticas, etc.
O referido relatrio da ONU, apresentado em 2006 no Mxico, faz recomendaes
para os pases melhorarem a gesto dos recursos hdricos, dentre elas, sugerindo o
pagamento de servios ao ecossistema como forma de agregar valor a produtos
originados de fontes naturais. Tambm determina que um sistema de gesto deve conter
informaes sobre qual, quando e como distribuda a gua e decidir quem tem direito aos
recursos e outros servios adjacentes. Tambm determina que o desenvolvimento de um
sistema de recursos hdricos deve contar com a participao dos governos federal, estaduais e
municipais, alm da sociedade civil.
Neste cenrio de desafios, o sistema de pagamento por servios ecolgicos ou
ambientais uma alternativa para colaborar e aperfeioar a gesto das bacias hidrogrficas
em vrios pases.
Ravnborg, Damsgaard e Raben
251
referem que, das 167 experincias de pagamento
por servios ambientais ou ecolgicos encontradas na literatura, dois teros eram voltadas
para os recursos hdricos.
Diversos pases, dentre eles Mxico, Costa Rica, Colmbia, Equador e Peru, adotaram
sistemas de pagamento por servios ambientais. Com a introduo desse incentivo positivo,

249
ALTMANN, op. cit., 2008, p. 38.
250
Relatrio citado na nota 2.
251
Ibid., 2008, p. 67.
105
inovaram a gesto ambiental, antes concentrada na represso e com resultados insatisfatrios.
Merece destaque a experincia da Costa Rica, determinante para a disseminao do
modelo de poltica ambiental baseado no conceito de servios ambientais ou ecolgicos.
Naquele pas, em 1996, foi desenvolvido pela Empresa de Servios Pblicos de Heredia
(ESPH), concessionria do servio de abastecimento de gua para a provncia, um modelo de
gesto ambiental da bacia hidrogrfica, que tinha por finalidade recompensar quem
contribusse para a manuteno da qualidade de gua (o programa ser visto com mais
detalhes no ltimo captulo). Assim, segundo Alexandre Altmann
252
, nasceu o primeiro
esquema de pagamento por servios ecolgicos, tal como se concebe na atualidade.


4.3 O ABISMO ENTRE A LEGISLAO AMBIENTAL BRASILEIRA E SUA
IMPLEMENTAO


No Brasil, em termos de legislao, inclusive constitucional, so inegveis os avanos
na tutela do meio ambiente, a, includa a gua, publicizada, que passa a contar com a tutela
de uma poltica nacional e de um sistema nacional de gerenciamento.
Reconhece-se, todavia, um enorme abismo entre a legislao ambiental e a realizao
de objetivos primordiais, sendo patentes a ineficcia e/ou insuficincia de seus principais
instrumentos (centrados principalmente em comandos-controle e com atuao ps-fato),
notadamente no que se refere a estimular aes preventivas, de preservao e conservao dos
recursos hdricos.
Primeiramente no que toca avanada legislao, como bem afirmam Sarlet e
Fensterseifer
253
, a constitucionalizao da proteo ao meio ambiente (art. 225 da CF), alm
de possibilitar maior fora legal do desiderato de evitar a degradao do meio ambiente, traz
expresso o reconhecimento do direito fundamental ao ambiente hgido como condio de
salvaguarda da dignidade da pessoa humana.
Fixados esses reconhecimentos estruturais, a Constituio de 1988 conferiu ao Estado
o papel de principal garantidor do direito fundamental ao meio ambiente equilibrado (art. 225,

252
Ibid., 2008, p. 49.
253
SARLET, Ingo; FENSTERSEIFER, Tiago. Algumas notas sobre a dimenso ecolgica da dignidade da
pessoa humana e sobre a dignidade da vida em geral. DPU. p. 9 (apud VAZ, Paulo Afonso Brum. Direito
Administrativo Ambiental: aspectos de uma crise de efetividade. Revista Interesse Pblico. Belo Horizonte:
Frum, 2009. ano XI. n. 56, p. 120).
106
caput), conquanto tenha tambm conferido tal mister comunidade, em regime de
solidariedade. A Carta erigiu o Estado brasileiro condio de Estado Socioambiental de
Direito. Ao preconizar esse modelo ao projeto de comunidade estatal, priorizou com clareza
dois objetivos a serem alcanados, intimamente ligados: o social e o ambiental.
Sob o fundamento material da dignidade da pessoa humana, o Estado socioambiental
de direito tem, pois, o compromisso de efetivar os direitos sociais e proteger o meio ambiente,
devendo, para isso, dispor de meios e instrumentos para desincumbir-se dos seus deveres de
proteo diante dos riscos e ameaas que afligem a sociedade moderna, maximizados pela
hegemonia da racionalidade econmica reinante
254
.
Segundo Milar, a Constituio de 1988 pode muito bem ser denominada verde
255
,
tal o destaque que d proteo do meio ambiente. O jurista traa os seguintes comentrios
sobre o artigo 225 da Constituio Federal:

Primeiramente, cria-se um direito constitucional fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado. Como todo direito fundamental, o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado indisponvel. Ressalte-se que essa
indisponibilidade vem acentuada na Constituio Federal pelo fato de se mencionar
que a preservao do meio ambiente deve ser feita no interesse no s das presentes,
como igualmente das futuras geraes. Estabeleceu-se, por via de consequncia, um
dever no apenas moral, como tambm jurdico e de natureza constitucional, para as
geraes atuais de transmitir esse patrimnio ambiental s geraes que nos
sucederem e nas melhores condies do ponto de vista do equilbrio ecolgico.
Em segundo lugar, o meio ambiente, como entidade autnoma, considerado bem
de uso comum do povo. Ou seja, no pertence a indivduos isolados, mas
generalidade da sociedade, na linha, alis, do que j vinha consignado na Lei
6.938/81, que o qualifica como patrimnio pblico a ser necessariamente
assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo.
Alm de ser bem comum do povo - e aqui a terceira considerao - o meio ambiente
reputado bem essencial sadia qualidade de vida. Em outras palavras, sem
respeito a ele, no se pode falar em qualidade de vida.
Em, quarto lugar, cria-se para o Poder Pblico um dever constitucional, geral e
positivo, representado por verdadeiras obrigaes de fazer, isto , de zelar pela
defesa (defender) e preservao (preservar) do meio ambiente. No mais, tem o
Poder Pblico uma mera faculdade na matria, mas est atado por verdadeiro dever.
Quanto possibilidade de ao positiva de defesa e preservao, sua atuao se
transforma de discricionria em vinculada. Sai da esfera da convenincia e
oportunidade para ingressar num campo estritamente delimitado, o da imposio,
onde s cabe um nico e nada mais que nico comportamento: defender e proteger o
meio ambiente. No cabe, pois, Administrao deixar de proteger o meio ambiente
a pretexto de que tal no se encontre entre suas prioridades pblicas. Repita-se, a
matria no mais se insere no campo da discricionariedade administrativa. O Poder
Pblico, a partir da Constituio de 1988, no atua porque quer, mas porque assim
lhe determinado pelo legislador maior.
De outra parte, deixa o cidado de ser mero titular (passivo) de um direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado e passa tambm a ter a titularidade de um
dever, o de defend-lo e preserv-lo. Estabelece-se, nesse ponto, claramente uma
relao jurdica do tipo denominado em doutrina funo.

254
VAZ, op. cit., 2009, p. 122.
255
MILAR, op. cit., 2009, p. 152.
107
Finalmente, os titulares do bem jurdico meio ambiente no so apenas os cidados
do pas (as presentes geraes), mas, por igual, aqueles que ainda no existem e os
que podero existir (as futuras geraes)
256
.

A Constituio Federal atribui o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
a forma e a condio institucional de um novo direito fundamental, descrito como uma nova
realidade social de preservao da natureza em todos os seus elementos essenciais vida
humana e manuteno do equilbrio ecolgico
257
. Trata-se da tutela da qualidade ambiental
como condio para a qualidade de vida.
Para Benjamim: que se acuse a Constituio de 1988 de tudo, menos de que, para
usar as palavras de Pontes de Miranda, muito se legislou e legisla para se retocar; pouco para
se resolverem problemas. Para o Ministro: os avanos tico-jurdicos nela estatudos, ao
proteger a natureza, so numerosos e inegveis. Chamam a ateno a autonomizao jurdica
do meio ambiente, o tratamento jurdico holstico da natureza, o reconhecimento, ao lado da
dimenso intergeracional, de valor intrnseco aos outros seres vivos e ao equilbrio ecolgico,
a ecologizao do direito de propriedade e a instituio dos princpios da primariedade do
meio ambiente e da explorabilidade limitada dos recursos naturais, para citar alguns pontos
mais expressivos
258
.
Nesse quadrante ganhou relevo a tutela constitucional reservada gua, que passa a
ser considerada como bem ambiental, de natureza pblica e essencial qualidade de vida.
Ultrapassada a fase de formulao dogmtica constitucional, o desafio, que se
apresenta j h algum tempo considervel
259
, a boa compreenso e implementao da
norma. Segundo Bonavides, a tarefa medular do estado social contemporneo nos sistemas
polticos instveis no fazer a Constituio, mas cumpri-la
260
.
Ainda segundo Benjamim: ningum deseja uma Constituio reconhecida pelo que
diz e desprezada pelo que faz ou deixa de fazer. tambm do jurista a afirmao de que: O
Direito Ambiental tm averso ao discurso vazio; uma disciplina de resultado, que s se
justifica pelo que alcana, concretamente, no quadro social das intervenes
degradadoras
261
.
No Direito Ambiental, como disciplina jurdica com identidade prpria, importa tanto

256
Ibid., 2009, p. 156-158.
257
SILVA, op. cit., 1995, p. 14.
258
CANOTILHO, J. J. Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.), op. cit., 2010, p. 149.
259
Se considerada a CF de 1988, j se passaram 22 anos. Tendo como referncia a Lei 6.938/81, j
transcorreram quase 30 anos.
260
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 15. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 162.
261
In: CANOTILHO, J. J. Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.), op. cit., 2010, p. 87.
108
conhecer a norma, em sua abstrao formal, como no cotidiano de sua aplicao, vale dizer,
sua implementao. Nas lies de Benjamin, Ordem Pblica Ambiental legislada haver
que acrescentar a sua implementao, que, sendo um estgio ps-legislao, no se separa do
fenmeno jurdico, pois uma lei que no tenha nenhum efeito prtico induz a se pr em
dvida o prprio Direito. Para aquele jurista:

O texto legislativo, sozinho, realmente, no leva a lugar nenhum, contrariamente ao
que insinua e advoga o saber convencional. No Direito Ambiental, devemos
enfaticamente rejeitar a tese de que a lei, como manifestao final do legislador, j
nasce adulta. Nas palavras de Roscoe Pound, ainda no incio do sculo XX e com
apoio nos alemes, O Direito sempre esteve e sem dvida estar em processo de vir
a ser. Se no bastasse tal sbia lio, a realidade do fenmeno jurdico nos ensina
que a promulgao, como momento formal, nada mais representa que o ponto inicial
de uma trajetria, que pode ser curta ou longa, tranquila ou tumultuada, cara ou
barata, democrtica ou autoritria, efetiva ou inoperante, mas sempre prisioneira de
sua implementao.
[...] achar que a promulgao de uma lei leva, de modo automtico, retificao do
problema que lhe deu origem, paradoxalmente bem comum na comunidade
ambientalista, entre aqueles que mesmo que, por experincia prpria, deveriam
saber que h um oceano entre a legislao ambiental e a realidade dos seus objetivos
primordiais.
Na trajetria da norma jurdica ambiental, portanto, o depois, ofusca o antes; com o
passar dos anos, o processo legislativo e at a estrutura literal da regra transforma-se
em centelha apagada e longnqua no universo da lei, um pargrafo de livro. Sua
estatura final ser ditada pelos resultados (e transformaes) que lograr alcanar na
malha social, e no pelo pedigree de sua genealogia
262
.

Para Benjamin, a est, numa palavra, a equao simbionte que, inseparavelmente, une
regulao jurdica e implementao, composio inafastvel e caracterizadora das chamadas
novas disciplinas jurdicas, todas comprometidas com resultados, em particular aquelas de
estirpe welfarista, como o Direito Ambiental.
Referentemente regulao, nos ltimos anos, juristas, economistas, cientistas
polticos e socilogos tm discutido suas caractersticas, sua finalidade e sua prpria
necessidade como mecanismo de controle das relaes sociais, prestando especial ateno
sua eficincia (ou economicidade).
Isso porque a regulao legal de condutas no um mero exerccio abstrato e remoto,
destitudo de fins identificados ou identificveis. Desempenha ela um papel na vida da
comunidade, sempre com o propsito de alcanar certos objetivos sociais, legitimados, como
regra, pela letra expressa ou indireta da Constituio. No instante em que se mostra incapaz
de cumpri-los, especialmente por carncia ou deficincia de sentido prtico (isto , por
implementao deficitria), enfraquece sua misso e feio.

262
BENJAMIN (Org.), op. cit., 2003, p. 357.
109
Segundo Bustamante, em linhas gerais, podemos classificar a regulao em trs
categorias bsicas:

1) de controle (busca impedir condutas abusivas da atividade produtiva, corrigindo
falhas de mercado);
2) de fomento (visa estimular certas condutas dos regulados);
3) de solidariedade (incorpora elementos de equidade no mercado)
263
.

Para Furlan, seguindo lies de Merico, no Brasil, os instrumentos de poltica
ambiental pblica classificam-se em:

a) instrumentos de comando e controle - relacionados aplicao da legislao
ambiental (comando) e fiscalizao e ao monitoramento (controle) da
qualidade ambiental. Constitui o modo mais tradicional de implementar
polticas ambientais e envolve a atuao conjunta do Ministrio Pblico;
b) instrumentos voluntrios - utilizados pelo Poder Pblico quando deseja induzir
processos de transformao da sociedade por meio de mudanas
comportamentais e de mercado. Como exemplos de mecanismos voluntrios,
citam-se a certificao ambiental e a Agenda 21; esta ltima um instrumento
em que so fixadas as principais aes que o Poder Pblico, a sociedade civil e
as empresas devem realizar para alcanar o desenvolvimento sustentvel;
c) gastos governamentais - envolvem atividades que os governos estabelecem
como prioritrias e importantes para canalizar seus esforos e recursos, como,
por exemplo, a criao de unidades de conservao, programas de manejo
sustentvel de recursos florestais e controle da poluio;
d) instrumentos econmicos - busca-se com a internalizao de custos ambientais
a aplicao de instrumentos econmicos na gesto ambiental. Pode basear-se
tanto na adoo do princpio do protetor-recebedor, por meio de incentivos para
os detentores de reas preservadas, como pelo princpio do poluidor-pagador,
com a taxao de atividades causadoras de fortes impactos ambientais
264
.

Outros estudiosos classificam de maneira diferente os instrumentos de poltica pblica
ambiental. Para Joo
265
, por exemplo, a poltica ambiental nacional e internacional utiliza-se
de vrios instrumentos para alcanar a sustentabilidade, como regulamentaes para o uso de
recursos naturais e para emisses, taxaes das emisses, taxao de produtos que contm
poluentes, permisses de poluio, bolhas de poluio, permisso de extrao e manejo,
pagamento pela reduo de emisses, pagamentos pelo direito de poluir, rtulos verdes,
educao ambiental, dentre inmeros outros. Para aquele autor, todos esses instrumentos
podem ser divididos em duas classes distintas: o sistema de comando e controle e o sistema
de incentivos.

263
BUSTAMANTE, Jorge Eduardo. Desregulacin: entre el derecho y la economia. Buenos Aires, Abeledo-
Perrot, 1993, p. 15 (apud BENJAMIN (Org.), op. cit., 2003, p. 348).
264
Cf. MERICO, L. F. K. Introduo economia ecolgica. p. 129 (apud FURLAN, Melissa, op. cit., 2008. p.
234).
265
JOO, C. G. ICMS ecolgico um instrumento econmico de apoio sustentabilidade. p. 62 (apud
FURLAN, Melissa, op. cit., 2008. p. 234.
110
A par dessa amplitude de instrumentos, no se pode deixar de reconhecer que no
Brasil, predominam de forma extremamente majoritria os instrumentos de comando e
controle. Todavia, como ser ver mais adiante, no faltam crticas insuficincia e ou
ineficincia desses instrumentos, sobretudo em sua implementao.
A eficcia da Poltica Nacional e Recursos Hdricos e a credibilidade que o Sistema
Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos vierem a alcanar dependem sempre do
que ele for capaz de provocar e produzir. Ou seja, materializar, tornar concretos os princpios
e regras fundantes constitucionais, dentre eles o reconhecimento do direito gua, que
decorre do direito vida, constitucionalmente reconhecido como direito fundamental, bem
como do respeito dignidade da pessoa humana, que constituiu, por sua vez, um dos
fundamentos da Repblica, tornando concretas as incumbncias de preservao e proteo
ambiental disciplinadas no art. 225.
A regulao estatal ao enfrentar o problema das externalidades ambientais faz uso,
basicamente, de trs tcnicas: padres, proibies e organizao (separao), todas elas
previstas no ordenamento jurdico brasileiro.
Os padres ambientais esto na base da tcnica dos instrumentos clssicos de
comando e controle. Por esta tcnica, um certo comportamento determinado (= fixado) e
implementado pelo Poder Pblico. De todos os instrumentos, so os mais tradicionais,
empregados em todo o mundo. Sua previso ampla, desde dispositivos constitucionais a
normas ordinrias e regulamentares, que fixam - por meio de deveres, restries e proibies -
padres, procedimentos de licenciamento, parmetros de zoneamento, listas como a de
espcies em extino, limites ao comrcio como aqueles da Conveno de Basileia, de 1989,
da Cities, de 1973, e da Diretiva Comunitria Europeia sobre a Conservao de Aves
Silvestres, de 1979, entre outros.
No passado, os elementos da natureza eram resguardados fundamentalmente por
sanes administrativas e penais. Tais instrumentos repressivos ainda esto acentuadamente
presentes no ordenamento, mas como componentes de uma pauta mais vasta. atuao da
represso somou-se, ento, outra ordem de mecanismos que visam reparao do dano j
ocorrido: a adoo de responsabilidade civil objetiva, no plano substantivo, e a introduo da
ao civil pblica no plano processual.
Tanto os mecanismos repressivos, como os reparatrios, normativos (materiais, como
a responsabilidade civil) ou de implementao (formais) funcionam post factum. A est, nas
palavras de Benjamin, a deficincia principal do modelo tradicional de regulao e de
implementao das normas protetoras do meio ambiente. O renomado ambientalista ainda
111
aponta uma srie de dificuldades ou males que circunscrevem e dificultam a implementao
da legislao ambiental brasileira, dentre eles:

a) falta de vontade poltica por parte dos implementadores;
b) hipertrofia da implementao pblica, tendo a privada, diante da fragilidade de
nossas organizaes no-governamentais, um carter perifrico;
c) pouco uso e confiana na via judicial; atrofia da implementao judicial
criminal, com os ilcitos penais raramente sendo investigados e processados;
d) nfase na represso (administrativa) e reparao, em detrimento da preveno;
carncia de recursos financeiros e humanos (exemplifica, mencionando que em
1997, para cobrir uma rea de 1,5 milho de quilmetros quadrados de floresta
amaznica, o Ibama contava com apenas 160 fiscais);
e) fragilidade dos agentes de implementao, tanto poltica, como tcnica;
f) modelo burocratizado, com pouca transparncia e convidativo captura
(=cooptao) dos implementadores pelos regulados;
g) privilegiamento do degradador, que tem livre acesso aos rgos pblicos,
enquanto os ambientalistas enfrentam toda sorte de dificuldades para conseguir
at mesmo informaes bsicas para sua atuao eficaz;
h) baixa credibilidade dos rgos implementadores, principalmente em Estados
onde a corrupo a regra e no a exceo; ineficincia econmica dos
instrumentos legais disponveis e do funcionamento do aparelho estatal
implementador; despreocupao com os efeitos multiplicadores das aes
implementadoras;
i) falta de estratgias de implementao; inexistncia de fixao prvia de
prioridades e planejamento da atividade de implementao; conflitos entre os
prprios implementadores (= conflitos de atribuies e competncias); anistias,
diretas ou indiretas, comportamentos degradadores
266
.

Aliando essa mesma trilha de elogios legislao e crticas sua efetivao, oportuno
acrescentar as contribuies de Vaz, segundo o qual, no por falta de leis que o Brasil
permite agresses ao seu meio ambiente. Tem-se um aparato normativo que se pode
considerar o mais avanado do mundo em termo de proteo ao meio ambiente
consubstanciando um avano no campo dogmtico e no sentido de uma racionalidade
substancial ou material, todavia, precisa avanar no campo da racionalidade tcnica e
instrumental
267
.
Em outras palavras, precisa avanar na efetivao dos comandos normativos, torn-los
concretos. E isso se materializa no campo da gesto, atravs das instituies pblicas e
sociedade civil
268
.
Vaz tambm traa alguns aspectos da crise de efetividade do Direito Administrativo

266
BENJAMIN, op. cit., 2003, p. 363.
267
VAZ, op. cit., 2009, p. 131.
268
Para BENJAMIN: O movimento de implementao ambiental no se faz por acaso, de maneira
desorganizada. O segredo ter uma boa estratgia de implementao. Alguns elementos devem sempre estar
presentes em tais estratgias: 1) identificao precisa dos sujeitos obrigados ou atingidos pela regulao; 2)
estabelecimento de prioridades factveis; 3) promoo e monitoramento, permanentes e organizados, do
cumprimento da lei; 4) implementao sancionatria em caso de violao; 5) clareza das competncias
federais, estaduais e municipais, com a preveno de conflitos; 6) criao de um sistema de gerenciamento e
avaliao dos resultados alcanados.
112
Brasileiro, que afeta a gesto da guas. Dentre eles: a proteo do meio ambiente no Brasil
vtima do desmantelamento do estado brasileiro, o qual se encontra desprovido de uma
estrutura administrativa (material e pessoal), capaz de elaborar e executar polticas pblicas
de mdio e longo prazo; escassa densidade de cumprimento da legislao geral protetiva do
ambiente
269
; conflitos negativos e positivos de competncia jurisdicional, legislativa e de
atribuies
270
; a morosidade e o tempo do procedimento administrativo ambiental; entre a
vinculao e o discricionarismo desvela-se tambm a ineficcia da instncia administrativa
ambiental. Vaz tambm elenca onze principais dificuldades enfrentadas na implementao do
sistema de licenciamento:

a) prolixidade de normas, inclusive resolues e portarias editadas nos trs nveis
governamentais para regular a matria, algumas com redao confusa e defeitos
de tcnica legislativa, de forma a tornar a matria um emaranhado legal
insupervel, eivado de contradies e com flagrantes violaes ao princpio da
reserva legal;
b) falta de integrao, sintonia, coordenao e cooperao entre os rgos que
compem o Sisnama, que atuam de forma independente e contraditria s
vezes;
c) indefinio quanto ao critrio que deve nortear a competncia para licenciar:
dominialidade do bem ou preponderncia de interesse;
d) excessiva centralizao de atribuies no Ibama, entidade que no est
devidamente capilarizada para atender aos interesses ambientais regionais
e locais;
e) falta de estrutura dos rgos municipais;
f) ingerncias de ordem poltica derrogatrias da objetividade tcnica, como so a
atribuio de dispensar licenciamento ambiental conferida pelo art. 16 da Lei
11.105/05 CTNBio, comisso de conformao poltica, e as tentativas de se
estabelecer um regime diferenciado de licenciamento ambiental (poltico) para
as obras do PAC;
g) falta de comprometimento com a finalidade expressa do licenciamento, que a
preservao do ambiente;
h) no implementao dos zoneamentos ambientais (que devem estar baseados na
racionalidade scio-ambiental);
i) falta de melhor definio das naturezas e dos objetivos dos demais atos
administrativos que conferem licenas e autorizaes diversas das ambientais,
com essa comumente confundidas;
j) jurisprudncia vacilante e oscilatria no permitindo que se instale a segurana
jurdica em relao aos vrios temas polmicos sobre o licenciamento;
k) equivocado entendimento de que a concesso da licena, mesmo quando
cumpridas as exigncias legais, situa-se no campo da discricionariedade
administrativa, podendo ser indeferida
271
. (Grifo do autor).


269
H, por assim dizer, uma relao circular de causa e efeito. O descumprimento da legislao ambiental pelos
particulares aumenta o trabalho do poder de polcia administrativa ambiental, e a inoperncia dos rgos
ambientais incentiva o descumprimento das normas ambientais. A impunidade causa do aumento da
recalcitrncia no cumprimento das normas de proteo ambiental, e esta torna invivel a situao
fiscalizatria. VAZ, op. cit., 2009, p. 131.
270
Parcela significativa da efetividade do Direito ambiental se perde em interminveis discusses sobre
competncia legislativa, jurisdicional e de atribuies. Ibid., 2009, p. 137.
271
VAZ, op. cit., 2009, p. 145.
113
No nosso pas com grande extenso territorial, de porte continental e imensa
biodiversidade, so tambm enormes e graves as consequncias decorrentes das disfunes,
cotejadas as suas regies, entre a disponibilidade hdrica, a densidade populacional e a
distribuio econmica e de renda que refletem inclusive nas diferenas de nveis de
conscincia ecolgica. Acrescente-se no rol das dificuldades ou desafios a superar visando
melhores resultados na preservao dos recursos hdricos: o alto custo da implementao dos
instrumentos de comando e controle; a corrupo como um cncer a corroer os recursos
pblicos e comprometer a higidez, eficincia e confiana no poder pblico; e a impunidade.
Quanto impunidade, entende-se que decorre no s da insuficincia do aparato
fiscalizatrio, mas tambm da duplicidade de instncias (administrativa e judicial); de uma
extensa lista de recursos administrativos e processuais - aliada ou uma das importantes
responsveis pela morosidade - e complexa estrutura judiciria (na prtica conta-se com trs
instncias revisoras); alm das indefinies de competncia entre as esferas municipais
272
,
estaduais e federal, a tambm revelar insegurana jurdica. Por conseguinte, perpetuam os
processos administrativos e judiciais
273
. Muitos casos restam impunes pela prescrio, ou
seus efeitos, face ao longevo lapso temporal entre a ocorrncia do fato e a implantao de
deciso transitada em julgado, tornam-se inoperantes e ou imperceptveis, situao que em
nada contribui para a segurana jurdica, a consolidao e eficincia de uma legislao
ambiental. Ao contrrio, esse ciclo de inefetividade/impunidade alimenta e estimula o
descrdito e o descumprimento da legislao.
Portanto, alm de concentrada e centrada em mecanismos de comando e controle,
atuam basicamente aps a ocorrncia do fato, no campo de busca reparatria, com claro vazio
ou deficincias no campo de estmulos preveno, assessoramento e educao. No se pode,
pois, desconsiderar bices, insuficincias, ou para alguns, uma crise de efetividade na
implementao da legislao ambiental brasileira, incluindo a aplicvel aos recursos hdricos.
Inegvel, portanto, concluir que um desafio gerir os recursos hdricos de maneira
economicamente vivel, socialmente justa e ambientalmente sustentvel, no devendo
prescindir de outros instrumentos, como o PSA, que venham contribuir para a melhoria deste
preocupante quadro.


272
Sobre competncia municipal em matria ambiental, vide artigo de minha autoria: A competncia dos
municpios em matria ambiental na Constituio Federal de 1988. Revista CEJ, Braslia. ano XIV, n. 49, p.
14-26, abr./jun. 2010.
273
Resulta ainda sem os efeitos concretos esperados, o dispositivo constitucional que assegura razovel durao
do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao. CF. art. 5, inc. LXXVIII.
114
4.3.1 O PSA como instrumento complementar gesto das guas no Brasil


Dadas as dificuldades e at a impossibilidade, em muitos casos, de recuperar
determinadas perdas ambientais, bem como tratar de direito difuso, o estgio de degradao
do planeta, e ainda o compromisso com as futuras geraes, na seara ambiental no s o
plano normativo que reconhece o direito fundamental que todos tm direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado
274
, por demais importante, mas, tambm e sobretudo,
se faz imprescindvel assegurar a sua efetivao, tanto que o prprio constituinte deixou isso
tambm expresso na CF.
Alm da disciplina contida no 1 do art. 5 da CF, segundo a qual as normas
disciplinadoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata, no tocante s
normas constitucionais ambientais, o constituinte expressou zelo e cuidado especfico em
assegurar sua efetivao. Primeiramente, no caput do mesmo art. 225, disciplinou: impondo-
se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as futuras
geraes e, logo em seguida, ainda ressaltou as incumbncias do Poder Pblico no 1 do
art. 225 da CF, nos seguintes termos: para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao
Poder Pblico.
Entretanto, em que pesem essas determinaes constitucionais, na seara ambiental e
mais especificamente na questo das guas, apresenta-se um abismo entre a legislao e sua
concreo, e entre os desgnios constitucionais e os resultados obtidos
275
, notadamente no
campo da preveno e preservao, o que corrobora a importncia da gesto dos recursos
ambientais e sua complementao por novos instrumentos que visem a estimular e a premiar
condutas positivas.
Segundo Goldenstein e Salvador as questes sociais, econmicas e polticas, em
diferentes pases remetem ao problema da governabilidade, se refletem no que se
convencionou chamar de governabilidade da gua. Justamente porque os problemas de
gesto espelham questes mais amplas de cada sociedade, pode-se afirmar que na gesto da
gua tambm esto em jogo questes relativas ao poder econmico, ao acesso a recursos

274
Excerto do art. 225, CF.
275
Vide Captulo I, item Risco de escassez no Brasil. Tambm emblemtico e irrefutvel um fato que mostra
que as polticas pblicas hdricas so insuficientes: a grande maioria dos cursos dgua, rios, riachos, que
cortam os centros urbanos, notadamente as maiores cidades, so verdadeiros esgotos a cu aberto. So
exemplos: Rio Tiet na cidade de So Paulo, Ribeiro Arrudas em Belo Horizonte.
115
naturais, centralizao e delegao do poder poltico e mesmo sua legitimidade
276
.
Pena e Solanes, citados por Goldenstein e Salvador, afirmam que a boa
governabilidade da gua demanda a construo de sistemas de gesto coerentes, constitudos
por instituies, leis, toda uma nova cultura e tica da gua, conhecimentos especficos,
prticas de uso e de gesto e criao de modelos de administrao adequados aos sistemas
criados, com participao e aceitao social e desenvolvimento de competncias
277
.
Ainda consoante Goldenstein e Salvador, um novo tipo de anlise poltica da gesto
ambiental deve aportar o conceito de que os problemas ambientais implicam conflitos de
interesses entre segmentos sociais, e que, portanto, a gesto pblica deve dar margem, em
primeiro lugar, identificao desses interesses e dos interessados. Desse modo, a gesto
passa a ter como um de seus eixos definidores a discusso no apenas de aspectos tcnicos
envolvidos em cada questo ambiental, mas tambm do seu significado econmico, cultural,
poltico e financeiro para cada um dos segmentos envolvidos. Para os autores, uma boa gesto
dos recursos hdricos deve contribuir na superao da enorme distncia entre o acordado em
inmeros documentos internacionais e as insuficientes aes em andamento pelos governos
nacionais. Os autores indicam trs premissas que devem ser consideradas na gesto dos
recursos hdricos:

I) a gesto da gua no pode ser dissociada dos contextos polticos, econmicos e
sociais nos quais est inserida e, portanto, as mudanas, os aperfeioamentos ou as
inovaes nesse setor acompanham necessariamente movimentos de mudanas nos
demais setores da vida social e poltica. Resulta da a noo de que no se
alcanaro mudanas no domnio da gesto como sendo de mbito tcnico, apenas
de engenharia das guas;
II) a segunda premissa de extrema relevncia a de que, sendo a gua um elemento
necessrio sobrevivncia e ao desenvolvimento de todos os seres humanos, e o seu
acesso condio necessria para a produo de riqueza, ela possui um carter
estratgico para as sociedades: o de bem pblico. Isso deve ser considerado por
qualquer profissional, por membros de governos e pelos setores privados
interessados, assim como pelas populaes. O envolvimento e o compromisso dos
rgos governamentais na elaborao e implementao de polticas de gua, assim
como na criao das condies institucionais, para novos modelos de gesto, atravs
de marcos regulatrios eficientes e legtimos, so condies para que sejam
efetivamente implantadas as mudanas necessrias;
III) a terceira premissa se refere participao da sociedade na gesto da gua.
ponto corrente que a participao pblica torna os processos de tomada de deciso
mais legtimos e transparentes e, portanto, duradouros, garantindo ainda maior
equilbrio nas disputas de interesses, sempre em jogo
278
. (Grifo do autor).

Especificamente quanto participao da sociedade na gesto da gua, os autores

276
In: DAWBOR, Ladislau; TAGNIN, Renato Arnaldo (Org.). 2005, op. cit., p. 92.
277
In: DAWBOR, Ladislau; TAGNIN, Renato Arnaldo (Org.). 2005, op. cit., p. 93.
278
Ibid., op. cit., 2005, p. 95.
116
registram que vrias so as limitaes participao efetiva da sociedade na gesto no s da
gua, mas tambm em diversas instncias da vida pblica, e dizem respeito s limitaes ao
exerccio da cidadania em si mesma. Segundo os autores, no se alcana a governabilidade da
gua sem que esse movimento esteja associado a um crescimento da cidadania, da capacidade
de participao da populao nos processos decisrios.
H, entretanto, um grande desequilbrio de representao com prevalncia dos setores
poltica e/ou economicamente mais poderosos, problema especialmente complexo nas
grandes regies metropolitanas, em que os interesses difusos, como os relativos gua,
passam a ser objeto de mobilizao apenas em situaes de crise. Fora da crise, ainda que sob
tenso latente, sujeitas desinformao e manipulao poltica, as representaes muitas
vezes carecem de base social consistente
279
.
No Brasil, o conceito de gesto ambiental, compreendendo a integrao complexa de
instrumentos, prticas, procedimentos, mecanismos jurdicos e institucionais pelo poder
pblico e setores privados, somente iniciou o seu delineamento normativo a partir da CF de
1988. Contudo, carece de efetiva e eficiente implementao, nada obstante a farta e moderna
legislao que foi produzida aps 1988. Conforme visto anteriormente, prevalece a utilizao
de instrumentos de comando e controle que se mostram insuficientes e ou ineficientes em
alguns casos.
Por outro lado, as aes de formao educacional, incentivos, estmulos e
assessoramento preservao ainda so muito incipientes, ou praticamente inexistentes.
Pequena amostra disso o fato de que ainda no gerou efeitos concretos satisfatrios ou
perceptveis em termos locais, regionais e, muito menos, nacional, o comando do inc. I do
artigo 22 da Lei 9.433, de 08.01.97, que trata da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, nada
obstante j em curso, em algumas bacias hidrogrficas, a cobrana, ou medidas com essa
finalidade, pela outorga da gua conforme previsto no art. 19. Veja-se o que dispe o
mencionado dispositivo legal:

Art. 22. Os valores arrecadados com a cobrana pelo uso de recursos hdricos sero
aplicados prioritariamente na bacia hidrogrfica em que foram gerados e sero
utilizados:
I - no financiamento de estudos, programas, projetos e obras includos nos Planos de
Recursos Hdricos;
II - no pagamento de despesas de implantao e custeio administrativo dos rgos e
entidades integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.
1 A aplicao nas despesas previstas no inciso II deste artigo limitada a sete e
meio por cento do total arrecadado.
2 Os valores previstos no caput deste artigo podero ser aplicados a fundo

279
DAWBOR, Ladislau; TAGNIN, Renato Arnaldo (Org.). 2005, op. cit., p. 96
117
perdido em projetos e obras que alterem, de modo considerado benfico
coletividade, a qualidade, a quantidade e o regime de vazo de um corpo de gua.

verdade tambm que ao lado das medidas processuais cautelares tradicionais, o
Direito Ambiental incorporou e desenvolveu instrumentos que, ao contrrio dos repressivos e
reparatrios, se caracterizam pela sua qualidade de preveno do dano ecolgico. Entre eles
podemos citar o zoneamento ambiental, os padres e o estudo de impacto ambiental.
de todo evidente que, dentre todos os instrumentos de proteo ambiental, os
preventivos so os nicos capazes de garantir, efetivamente, a proteo do meio ambiente,
vez que a reparao e a represso pressupem dano manifestado, vale dizer, ataque ao bem j
ocorrido. Os primeiros tm os olhos voltados para o futuro. J os outros dois elementos se
alimentam do passado que, no raras vezes, no mais pode ser reconstrudo
280
.
Mesmo com aqueles instrumentos, agravam-se a situao dos recursos hdricos e a
constatao de que tem ocorrido um retrocesso no tocante quantidade e qualidade das guas
em relao realidade de 10 anos atrs. No se pode desconsiderar, nada obstante o pas - no
cenrio mundial - ter grandes volumes de gua doce, a constatao de crise hdrica, em
algumas regies - especialmente o Nordeste, e de tenso latente nas demais regies quanto
capacidade de fornecimento de gua em qualidade e quantidade, nos mais diversos segmentos
para as atuais e futuras geraes.
Existem possveis solues, s que dever haver a conscientizao que elas se
efetivaro atravs de novas abordagens de pensamento, ideais e aes
281
.
Diante dessa realidade em que so vrias as constataes que demonstram involuo
na problemtica da escassez de gua no planeta, impem-se novas ideias e implementao de
aes e programas, levando-se em conta, sobretudo, o princpio da precauo e as
incumbncias de preservao e recuperao das nascentes de gua previstas na Constituio
Federal (art. 225, 1).
Como instrumento complementar e de aperfeioamento da gesto dos recursos
hdricos no Brasil, sem perder de vista aquelas premissas alinhadas por Goldenstein e
Salvador apud Dawbor e Tagnin, e, no mesmo sentido das recomendaes da ONU,
oportuna a utilizao de incentivos positivos na linha da funo promocional do direito
defendida por Bobbio, notadamente a implementao do instrumento econmico de
pagamento por servio ambiental, principalmente para auxiliar na concreo com eficincia
das incumbncias constitucionais da preveno e preservao dos recursos hdricos.

280
BENJAMIN (Org.), op. cit., 2003, p. 357.
281
VIANNA, op. cit., 2008, p. 26.
118
Conforme se ver mais adiante, o PSA hdrico tambm se revela instrumento de equidade e
justia social, na medida em que reparte o custo da preservao suportado pelo provedor com
todos os usurios.
Cabe registrar que uma tendncia mundial utilizar cada vez mais os incentivos
positivos na preservao do meio ambiente, e no apenas a represso, como se verificou nas
dcadas de 1970 a 1990. No Brasil, a adoo de normas de incentivo s condutas desejveis
em matria ambiental, isto , aquelas que favoream a preservao do meio ambiente,
desponta como alternativa para reforar os atuais instrumentos de comando e controle
282
.
O PSA hdrico j integra programas e experincias em franca utilizao em diversos
outros pases, notadamente nos EUA e Costa Rica. O Brasil no se v em condies de
ignorar essas experincias positivas, impondo, noutra via, o seu dever de promov-las e
implement-las, feitas as adequaes que se impuserem necessrias.
Veiga Neto
283
defende que uma grande oportunidade para a implantao de esquema
de PSA baseado na relao entre florestas e servios hidrolgicos, e neste caso, restrito ao
sistema em que os produtores seriam no os produtores rurais, mas sim, as Unidades de
Conservao, a regulamentao e a implantao de sistemas baseados nos artigos 47 e 48
284
,
da Lei Federal 9.985/00, que se refere ao Sistema Nacional de Unidades de Conservao -
SNUC.
Infelizmente, nas palavras de Veiga Neto, os dispositivos que regulamentam o SNUC,
homologados pelo Decreto 4.340, de 2002, apesar de afirmarem o contrrio, no
regulamentaram os supracitados artigos que ainda carecem de regulamentao para serem
implantados. A partir desta constatao, o autor informa que foram desenvolvidas algumas
propostas para a regulamentao e metodologia de implantao destes artigos, dos quais as
iniciativas capitaneadas por May, Santos e Peixto e Strobel et al. so as mais expressivas,
envolvendo, respectivamente, o Parque Nacional da Tijuca e o Parque Estadual de Trs Rios,
ambos no Rio de Janeiro
285
.
No Brasil, experincias de PSA esto surgindo em diversos estados, tanto pela

282
ALTMANN, op. cit., 2008, p. 34.
283
VEIGA NETO, Fernando Cesar, op. cit., 2008, p. 136.
284
Art. 47. O rgo ou empresa, pblico ou privado, responsvel pelo abastecimento de gua ou que faa uso de
recursos hdricos, beneficirio da proteo proporcionada por uma unidade de conservao, deve contribuir
financeiramente para a proteo e implementao da unidade, de acordo com o disposto em regulamentao
especfica. Art. 48. O rgo ou empresa, pblico ou privado, responsvel pela gerao e distribuio de
energia eltrica, beneficirio da proteo oferecida por uma unidade de conservao, deve contribuir
financeiramente para a proteo e implementao da unidade, de acordo com o disposto em regulamentao
especfica.
285
Mais detalhes, vide trabalho de VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 137-139.
119
iniciativa privada como atravs do Poder Pblico. No Estado de So Paulo, a Fundao
Boticrio de Conservao da Natureza lanou em 2006 o Projeto Osis, que cria um sistema
de pagamento pelos servios ambientais a proprietrios de reas remanescentes de Mata
Atlntica que se comprometerem a conservar integralmente tais reas
286
.
A Agncia Nacional de guas desenvolveu em 2008 o Programa Produtor de gua
que tem como foco a reduo da eroso e do assoreamento de mananciais no meio rural,
propiciando melhoria da qualidade da gua e aumento das vazes mdias dos rios em bacias
hidrogrficas de importncia estratgica para o pas. O referido programa prev apoio tcnico
e financeiro execuo de aes como construo de terraos e de bacias de infiltraes,
readequao de estradas vicinais, recuperao e proteo permanente e reserva legal,
saneamento ambiental, entre outras aes. A remunerao aos produtores ser sempre
proporcional ao servio ambiental prestado e depender de prvia inspeo na propriedade
287
.
O estado do Amazonas em 2007 criou o Programa Bolsa Verde, que consiste no
pagamento por servios e produtos ambientais s comunidades tradicionais das Unidades de
Conservao pelo uso sustentvel, a conservao e proteo dos recursos naturais assim como
para incentivar polticas voluntrias de reduo de desmatamento. Este programa tem o
objetivo, numa primeira fase, de apoiar as comunidades tradicionais que moram nas Unidades
de Conservao estaduais que assumam o compromisso com o desmatamento zero.
Nessa mesma trilha, visando a incentivar prticas conservacionistas dos recursos
hdricos, o Governo do estado de Minas Gerais lanou o Programa Bolsa Verde.
Tambm j se encontram em andamento em alguns municpios projetos ou programas
que remuneram proprietrios rurais pela conservao das nascentes. Em Minas Gerais, no
Municpio de Extrema, a Lei municipal 2.100, de 21 de dezembro de 2005, criou o Projeto
Conservador das guas, autorizando o poder executivo municipal a prestar apoio
financeiro aos proprietrios rurais habilitados no programa. No estado do Esprito Santo,
existem programas semelhantes nos municpios de Alfredo Chaves, Afonso Cludio,
Brejetuba, Alto Rio Novo e Mantenpolis. No estado do Rio de Janeiro, nos municpios de
Rio Claro e Miguel Pereira. No estado do Paran, no municpio de Apucarana.
No Congresso Nacional tramitam projetos de lei na Cmara dos Deputados (PL 792,
PL 1190/2007, PL 1667/2007 e PL 1920/2007) objetivando introduzir o pagamento pelos
servios ambientais no ordenamento jurdico brasileiro. So proposies objetivando a

286
FUNDAO BOTICRIO DE PROTEO NATUREZA. Projeto Osis. Disponvel em:
<http://Internet.Boticrio.Com.Br/Portal/Site/Fundacao/Menuitem.82a4b0a3a96f02ddd52fae10e2008a0c?Epi
_Menu=Grafico=Areas_Naturais &Itemmenu=2>. Acesso em: 12 dez. 2010.
287
Disponvel em: <http://www.ana.gov.br>. Acesso em: 11 mar. 2010.
120
instituio de uma lei que discipline especfica e detalhadamente o pagamento por servios
ambientais (PSE). O PL 792 dispe sobre a definio de servios ambientais. Nesse projeto,
esto apensados o PL 1190/2007, que cria o Programa Nacional de Compensao por
Servios Ambientais, Programa Bolsa Verde, destinado transferncia de renda, com
condicionalidades, aos agricultores familiares; o PL 1667/2007 dispe sobre a criao do
Programa Bolsa Natureza e o PL n. 1920/2007 institui o Programa de Assistncia aos Povos
da Floresta - Programa Renda Verde.
Inegvel reconhecer que o pagamento por servios ambientais assunto novo, mas
uma tendncia mundial, com reflexos no Brasil. A matria encontra-se na pauta de discusses
do Congresso Nacional e vem sendo objeto de programas institudos em alguns vanguardistas
estados e municpios brasileiros. No ltimo captulo, sero apresentadas com mais detalhes
algumas experincias j em andamento no Brasil e em outros pases.
121
5 PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS


5.1 A NATUREZA COMO PRESTADORA DE SERVIOS. NOVA VISO. CONCEITOS
DE SERVIOS AMBIENTAIS


Na relao do homem com a natureza, predominam, historicamente, concepes
utilitaristas e imediatistas aliadas a uma viso de inesgotabilidade dos recursos naturais.
Tradicionalmente, a natureza vem sendo considerada uma supridora de recursos ao homem,
fornecidos de forma gratuita.
A prpria noo de natureza e a percepo do ambiente natural na modernidade
induziam, segundo Altmann, a ideia de que no havia nada nele seno recursos a serem
aproveitados pelo homem. Ou seja, o valor de uso vislumbrado na natureza era o valor de uso
direito
288
.
No se nega que a utilizao desses recursos, alguns de forma direta, outros
transformados tecnicamente pela ao humana, nos mais diversos produtos e ou servios,
sustentou e melhorou as condies de vida de bilhes de pessoas no mundo. Contudo,
verifica-se, nos ltimos anos, um ambiente de degradao e de crise, sobretudo climtica,
com diferenas de escala a depender do lugar e do ecossistema, dando mostra da escassez de
alguns recursos naturais, ou maiores dificuldades de sua obteno, sobretudo de gua doce.
Constata-se tambm um enfraquecimento na capacidade da natureza de prover outros servios
fundamentais, como a purificao do ar e da gua, proteo contra catstrofes naturais e
remdios naturais
289
.
Para Boff, est-se diante de quatro crises: duas estruturais - a climtica e energtica - e
duas conjunturais - a econmica e a alimentar
290
. Entende que se deve comear por enfrentar
e viabilizar solues para as crises estruturais, pois que se no forem bem encaminhadas,

288
ATMANN, op. cit., 2008, p. 37.
289
Segundo a Avaliao Ecossistmica do Milnio realizada entre 2001 e 2005.
290
Segundo BOFF: todas elas (as crises) esto interligadas e a soluo deve ser includente. No d para se ater
apenas questo econmica, como predominante nos debates atuais. Deve-se comear pelas crises
estruturais, pois se no forem bem encaminhadas, tornaro insustentveis todas as demais [...]. A crise
climtica possui traos de tragdia. No estamos indo ao encontro dela. J estamos dentro dela. A Terra j
comeou a se aquecer. A roda comeou a girar e no h mais como par-la, apenas diminuir sua velocidade
ao minimizar seus efeitos catastrficos e adaptar-se a ele. Bilhes e bilhes de dlares devem ser investidos
anualmente para estabilizar o clima em torno de 2 a 3 graus Celsius, j que seu aquecimento poder ficar
entre 1,6 a 6 graus, o que poderia configurar uma devastao gigantesca da biodiversidade e o holocausto de
milhes de seres humanos. BOFF, op. cit., 2009, p. 2.
122
tornaro insustentveis todas as demais. Constata-se que a Terra d sinais inequvocos de que
no aguenta mais atender as demandas humanas
291
, defendendo-se uma mudana de
paradigma civilizatrio
292
, que se assenta em cinco eixos, dentre eles o uso sustentvel,
responsvel e solidrio dos limitados recursos e servios da natureza.
Essas constataes esto conduzindo a uma nova viso da natureza e do meio
ambiente que incluem dentre outras: a percepo de que o consumo da humanidade est
ultrapassando a capacidade de suporte e regenerao do sistema Terra; a natureza no pode
ser vista apenas como fornecedora de recursos, sendo tambm provedora de servios
essenciais vida; que tanto os recursos quanto os servios so limitados; a concepo de
novos paradigmas que guiaro as relaes com o meio ambiente, dentre eles o uso de forma
responsvel, sustentvel, solidrio dos recursos e servios fornecidos pela natureza, bem
como nfase no dever de cuidado para com o meio ambiente.
Quanto ao reconhecimento da natureza como fornecedora de servios
293
, ganha relevo

291
Em 1961 precisvamos de metade da Terra para atender s demandas humanas. Em 1981 empatvamos:
precisvamos de uma Terra inteira. Em 1995 j ultrapassamos em 10% de sua capacidade de regenerao,
mas era ainda suportvel. Em 2008 passamos de 40%, e a Terra est dando sinais inequvocos de que j no
aguenta mais. Se mantivermos o crescimento do PIB mundial entre 2-3% ao ano, em 2050 vamos precisar de
duas terras, o que impossvel. Mas no chegaremos l. Resta ainda lembrar que entre 1900 quando a
humanidade tinha 1,6 bilhes de habitantes e 2008 com 6,7 bilhes, o consumo aumentou 16 vezes. Se os
pases ricos quisessem generalizar para toda a humanidade o seu bem-estar - clculos j foram feitos -
iramos precisar de duas Terras iguais nossa. BOFF, op. cit., 2009, p. 2.
292
A crise atual constitui uma oportunidade nica de a humanidade parar, pensar, ver onde se cometeram erros,
como evit-los e que rumos novos devemos conjuntamente construir para sair da crise, preservar a natureza e
projetar um horizonte de esperana, promissor para todas as comunidades de vida, includas as pessoas
humanas. Trata-se sem mais nem menos de articular um novo padro de produo e consumo com uma
repartio mais equnime dos benefcios naturais e tecnolgicos, respeitando a capacidade de suporte de cada
ecossistema, do conjunto do sistema Terra e vivendo em harmonia com a natureza [...]. A busca de um novo
paradigma civilizatrio condio de nossa sobrevivncia como espcie. Assim como est, no podemos
continuar. Na ltima pgina de seu livro A era dos extremos diz enfaticamente Eric Hobsbawn: Nosso
mundo corre o risco de exploso e de imploso. Tem de mudar. E o preo do fracasso, ou seja, a alternativa
para a mudana da sociedade a escurido. [...]. Esta direo, como tanto outros j assinalaram, se assenta
nestes cinco eixos: (1) um uso sustentvel, responsvel e solidrio dos limitados recursos e servios da
natureza; (2) o valor de uso dos bens deve ser prioridade sobre seu valor de troca; e (3) um controle
democrtico deve ser construdo nas relaes sociais, especialmente sobre os mercados e os capitais
especulativos; (4) o ethos mnimo mundial deve nascer do intercmbio multicultural, dando nfase tica do
cuidado, da compaixo, da cooperao e da responsabilidade universal; (5) a espiritualidade, como expresso
da singularidade humana e no como monoplio das religies, deve ser incentivada como uma espcie de
aura benfazeja que acompanha a trajetria humana, pois ancora o ser humano e a histria numa dimenso
para alm do espao e do tempo, conferindo sentido nossa curta passagem por este pequeno planeta.
BOFF, op. cit., 2009, p. 3.
293
Geluda e May lecionam que: para entender o que sejam servios ambientais, necessrio saber o que so
funes e a diferena entre estes dois conceitos. Mencionam que: Costanza et al. (1997); Boy e Banzhaf
(2005) e Groot et al. (2002) consideram os termos funes e servios ambientais como conceitos
distintos, mas complementares. As funes ambientais se referem a uma srie de processos biolgicos e do
habitat ecolgico, resultantes de ciclos fsicos e biolgicos complexos que podem ser observados no mundo
natural, so ciclos e interaes entre componentes biticos e abiticos, os quais vo gerar os servios. Os
servios, por sua vez, so definidos como resultados especficos destes processos que mantm ou melhoram a
vida humana (GELUDA; MAY, op. cit., 2005, p. 6).
123
o entendimento sobre os chamados servios ecolgicos
294
, tambm conhecidos por
servios ecossistmicos, ou servios ambientais
295
. Segundo Daly, esses servios podem
ser definidos como as condies e processos por meio do quais os ecossistemas naturais, e
as espcies que o formam, sustentam e satisfazem a vida humana
296
, sustentando e
preenchendo as condies para a permanncia da vida na Terra. So estes servios que
mantm a biodiversidade e os produtos ecossistmicos mais conhecidos tais como os
alimentos, a madeira, a fibra, diversos produtos industriais, farmacuticos, etc.
Veiga Neto
297
destaca que o que esse conceito traz de novo a relevncia que
assumem os servios que efetivamente do sustentao vida no planeta; considerados mais
importantes (porque de maior dificuldade para a substituio) do que os produtos gerados.
Entre esses servios, o autor cita: a) a purificao do ar e da gua; b) a mitigao das
enchentes e da seca; c) a desintoxicao e a decomposio dos dejetos; d) a gerao e a
renovao do solo e de sua fertilidade; e) a polinizao das culturas e da vegetao natural; f)
o controle da maioria das potenciais pragas agrcolas; g) a disperso das sementes e a
translocao dos nutrientes; h) a manuteno da biodiversidade, do qual depende a
humanidade para sua alimentao, seus medicamentos e para o desenvolvimento industrial; i)
a proteo dos raios ultravioletas; j) a participao na estabilizao do clima; k) o suporte
para as diversas culturas da civilizao humana; e l) o estmulo esttico e intelectual para o
esprito humano.

294
Neste estudo ser adotada a expresso servios ambientais. Segundo o ISA: a quantidade de definies
para o termo servios ambientais grande na literatura especializada, podendo tambm ser identificado como
servios ecossistmicos ou servios ecolgicos. Na realidade, no raro encontrar textos nos quais os autores
usam diferentes denominaes indiscriminadamente para designar a mesma finalidade (IFTIKHAR et al.,
2007, por exemplo), como tambm no raro encontrar textos nos quais os autores aclaram explicitamente
que os termos servios ambientais e servios ecossistmicos tm o mesmo significado (WWF, 2006;
SCHERR et al. 2006). (apud HERCOWITZ, Marcelo; MATTOS, Luciano;SOUZA, Raquel Pereira de.
Estudos de casos sobre servios ambientais. In: NOVION, Henry de; VALLE, Raul do (Org.). pagando
que se preserva? Subsdios para polticas de compensao por servios ambientais.1 ed. So Paulo: Instituto
Socioambiental, 2009, p.136).
295
Existem diversas outras definies para servios ambientais ou ecossistmicos, mas particularmente
interessante a definio dada por Born e Talocchi (2002) o termo servios ambientais conhecido como
os benefcios indiretos gerados pelos recursos naturais ou pelas propriedades ecossistmicas das inter-
relaes entre estes recursos na natureza, isso , todo o fluxo de servios que so indiretamente gerados por
um recurso ambiental e pelos ecossistemas atravs de seu ciclo natural de existncia. Estes servios
ambientais podem ser considerados externalidades positivas geradas pela manuteno ou incremento da
qualidade ou quantidade de recursos ambientais e servios ecossistmicos (apud HERCOWITZ, Marcelo;
MATTOS, Luciano;SOUZA, Raquel Pereira de. Estudos de casos sobre servios ambientais. In: NOVION,
Henry de; VALLE, Raul do (Org.), op. cit., 2009, p. 137).
296
DAILY, G. C. (Ed.). Natures services: societal dependence on natural ecosystems. Washington, DC. Island
Press, 1997, p. 392 (apud VEIGA NETO. A construo dos mercados de pagamentos por servios
ambientais e suas implicaes para o desenvolvimento sustentvel no Brasil. 2008. f.8. Tese
(Doutorado). Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro - UFRRJ. Rio de Janeiro, 2008.
297
VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 8.
124
Na opinio de Heal
298
, o melhor termo para caracterizar os servios ambientais seria
dizer que so os responsveis pela infraestrutura necessria para o estabelecimento das
sociedades humanas.
Algumas estimativas de valorao
299
desses servios afirmam que US$33 trilhes por
ano ainda poderiam ser considerados um clculo conservador, mas de fato, segundo Powell e
White
300
, estes servios se considerados em seu conjunto teriam um valor infinito, uma vez
que a vida no poderia ser possvel sem eles.
Para o Brasil, Sutton e Constanza apontaram um produto ambiental de 2,5 vezes maior
que o PIB, num total de US$3.561,66 bilhes. Interessantes tambm, neste inventrio e forma
de mensurao dos valores dos servios ecossistmicos, so os fatos que provocam variaes
na mensurao do estoque de recursos naturais. Com o desmatamento e queimadas, o manejo
predador da terra que produz perdas de servios ambientais, esta conta diminui, e a cada vez
que esforos so feitos para recuperar reas degradas com reflorestamento, boas prticas
agrcolas, esta conta aumenta
301
.
Transcorridos quase 40 anos da Conferncia de Estocolmo e 20 da Conferncia do

298
HEAL. G. Nature and the marketplace: Capturing the value of ecosystem services. Washington, DC: Island
Press, 2000, p. 203 (apud VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 8.
299
Neste aspecto, um dos estudos que teve grande impacto e ajudou a contribuir para o debate sobre a valorao
ambiental, dada a grande polmica decorrente do mesmo, foi o trabalho realizado por Constanza et al. -
primeiro editor do peridico Ecological Economics - publicado em 1997 na revista Nature, no qual os autores
encontraram o valor de US$33 trilhes (mdia estimada para a faixa entre 16 a 54 trilhes) por ano para o
conjunto de dezessete servios ambientais em dezesseis biomas em todo o globo. Este trabalho pode ser
considerado importante, talvez menos pela exatido dos nmeros, mas sim pela sua magnitude, e tambm,
pela chamada de ateno para algumas questes conceituais extremamente importantes referentes valorao
ambiental. A primeira delas, a percepo de fato de que dada a dependncia das sociedades humanas dos
servios prestados pela natureza, o seu valor total para a economia pode ser considerado infinito, mas apesar
disto, calcular o seu valor marginal, ou seja, como as mudanas nas quantidades e na qualidade dos variados
tipos de capital natural (tanto pequenas mudanas em grande escala, quanto grandes mudanas em pequena
escala), pode ter impacto no bem-estar das sociedades humanas, e desta forma ser um insumo fundamental
para subsidiar tomadas de posio dos atores polticos e internalizar nestes tomadores de decises os custos e
benefcios sociais de tais decises [...] os autores chamam a ateno para o fato de o valor mdio encontrado,
de US$33 trilhes por ano, corresponder a 1,8 vezes o valor corrente do Produto Interno Bruto global, dada a
magnitude da dificuldade de rep-lo do ponto de vista econmico. VEIGA NETO, op. cit. p. 20.
300
POWELL, I; WHITE, A. Conceptual framework - developing markets and market-based instruments for
environment services of forest. Washington, D.C.: Forest Trends, 2001. Katoomba Group. Disponvel em:
<http://www.forest-trends.org/> (apud VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 8.
301
Segundo o professor da Universidade de Uberlndia e gerente de projeto do Departamento de Economia e
Meio ambiente do Ministrio do Meio Ambiente: h uma imensa riqueza contida numa floresta em p
(biodiversidade, estoque de carbono), mas no entra na contabilidade nacional como tal. H alguns ensaios
de contabilizao do que se chama de capital natural proposta por acadmicos (CONSTANZA et al. 2004),
construindo um ndice computando a variao do inventrio natural denominado ndice de Progresso
Genuno (GPI). Em adio ao Produto Interno Bruto (PIB) em valores de paridade do poder de compra
(PPC), o Produto de Servio Ecossistmico ou Ambiental (PSE) d uma dimenso da variao do valor do
estoque de recursos naturais. Sutton e Costanza calcularam este ndice para todos os pases do mundo.
SHIKI, Shigeo. Uso de mecanismos de pagamentos por servios ambientais na conservao do solo e
gua. Braslia. 2008, p. 1. Disponvel em:
<http://www.ana.gov.br/Produagua/LinkClick.aspx?fileticket=aqfBhWYr2hM%3d&tabid=691&mid=1504/>
Acesso em: 30 set. 2010.
125
Rio, a percepo da natureza como recurso natural no mais suficiente para enfrentar a
ligao homem-natureza, especialmente, segundo Altmann
302
, no que tange s estratgias de
sua preservao e do atendimento das suas necessidades. O prprio termo desenvolvimento
sustentvel, cunhado sob essa percepo da natureza, inclina-se hoje mais para mera retrica,
deixando de produzir efeitos prticos na preservao do meio ambiente.
Tendo em vista que, em decorrncia da ao humana, com os seus modos de produo
e consumo
303
, a degradao ambiental cresce em todo o mundo, haja vista o aquecimento
global, o descongelamento da calota polar, as inundaes, mudanas no regime de chuvas,
frequncia de temperaturas extremas, catstrofes como tufes, ciclones e furaces entre
outras, esto surgindo novas concepes do meio ambiente para gerir a complexa relao
economia-sociedade-ambiente. Nos ltimos dez anos, as estratgias baseadas na percepo da
natureza como prestadora de servios ecolgicos tm mostrado resultados positivos em
diversos pases.
A adoo da abordagem da natureza como prestadora de servios ecolgicos - em
qualquer modelo de desenvolvimento que se pretenda - urgente para evitar que tais servios
sejam inviabilizados, haja vista que atualmente eles continuam sendo percebidos como livres,
ou seja, gratuitos. Antes de mais nada, imperioso observar que, se a qualidade de vida da
humanidade melhorou nos ltimos 50 ou 100 anos, isso s foi possvel mediante severas
alteraes no ambiente natural. E, alm disso, conclui Altmann
304
que fundamental lembrar
a cada indivduo que o seu bem-estar est intrinsecamente atrelado natureza, pois ela que
promove as condies necessrias vida humana.
O principal estudo e levantamento de informaes realizado at o momento sobre o
tema, intitulado Avaliao Ecossistmica do Milnio
305
(AEM), realizado entre 2001 e
2005 por 1360 cientistas de 95 pases, por solicitao das Naes Unidas, e que teve como
principal objetivo avaliar os impactos das mudanas climticas que esto ocorrendo nos
ecossistemas em relao ao bem-estar das sociedades humanas, definiu os servios

302
ATMANN, op. cit., 2008, p. 38.
303
O alerta das Naes Unidas sobre as consequncias da mudana climtica global magnificado pelo relatrio
do Painel Intergovenamental sobre Mudanas Climticas - IPCC 2007 apresenta dados que provam
definitivamente que a ao humana, como o seu modo de produo e consumo, responsvel pelo aumento
de ocorrncias ambientais antes consideradas naturais. INTERGOVERNAMENTAL PANEL ON
CLIMATE CHANGE - IPCC. Ecosystems, their properties, goods, and services. Climate Change 2007:
Impacts, Adaptation and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Fourth Assessmente Report
of the Intergovernmetal Panel on Climate Change. Cambridge: University Press. Cambridge. United
Kingdom and New York, NY, USA, 2007. p. 246.
304
ATMANN, op. cit., 2008, p. 38.
305
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. Avaliao Ecossistmica do Milnio. Disponvel em:
<http://www.cdb.gov.br/cdb/cdb8>. Acesso em: 20 set. 2010.
126
ecossistmicos como os benefcios que as pessoas e as sociedades humanas obtm dos
ecossistemas, dividindo-os quatro grupos:

a) servios de proviso: alimentos, gua, madeira, fibras, princpios ativos,
recursos genticos;
b) servios de regulao: regulao do clima, controle de enchentes e desastres
naturais, controle de doenas, ciclagem do lixo e outros dejetos, purificao do
ar, controle de eroso, manuteno da qualidade da gua;
c) servios culturais: benefcios recreativos, educacionais, estticos espirituais;
d) servios de apoio ou de suporte: formao de solos, produo primria,
ciclagem de nutrientes, processos ecolgicos, fotossntese.

A referida Avaliao indicou que mais de 60% dos ecossistemas esto degradados ou
sendo utilizados de modo no sustentvel. O custo ambiental de degradao de muitos destes
ecossistemas j pode ser percebido pelo colapso dos servios ambientais antes prestados pelos
mesmos.
Um dos desafios a serem enfrentados o grave problema das nascentes, que esto
desaparecendo, no pela falta de chuvas, mas em razo do desmatamento das encostas e das
matas ciliares, pela impermeabilizao do solo principalmente nas reas urbanas e pelo uso
inadequado do solo nas reas rurais
306
. Agrege-se, pois, que, intrinsecamente relacionado,
est o fato de um dos ectonos
307
, a mata ciliar, rapidamente estar deixando de prestar
importantes servios ecolgicos ao homem em vista de sua fragmentao, com consequncias
diretas para o quadro de gua doce no mundo, que se encontra ameaado, sendo um desafio a
continuidade do fornecimento de gua em qualidade e quantidade em seus diversos usos.
Outro fato relevante, ressaltado pelo Intergovernamental Panel on Climate Change -
IPCC - 2007, que a perda ou escassez dos servios ecolgicos ir afetar mais diretamente a
populao pobre dos pases em desenvolvimento
308
.
Retornando AEM de 2005, oportuno transcrever algumas de suas concluses e
alertas:

I) todos no mundo dependem da natureza e dos servios providos pelos
ecossistemas para terem condies a uma vida decente, saudvel e segura;
II) os seres humanos causaram alteraes sem precedentes nos ecossistemas nas
ltimas dcadas para atender a crescentes demandas por alimentos, gua, fibras

306
Nascente - o verdadeiro tesouro da propriedade rural. Obra criada segundo convnio entre: Centro de
Excelncia em Matas Ciliares - CEMAC, Fundao de Apoio ao Ensino, Pesquisa e Extenso - FAEPE,
Universidade Federal de Lavras - UFLA, Companhia Energtica de Minas Gerais - CEMIG. Disponvel em:
<http;\\www.demae.mg.gov.br>. Acesso em: 13 out. 2010. Segundo esta obra, o total de chuvas que caram
mensalmente no perodo de 1965 a 2003 foi praticamente o mesmo.
307
Ectono: zona de contato ou transio entre duas formaes vegetais com caractersticas distintas. Resoluo
CONAMA 012/1994, art. 1.
308
Intergovernamental Panel on Climate Change - IPCC- 2007 (apud ALTMANN, op. cit., 2008, p. 39).
127
e energia;
III) estas alteraes ajudaram a melhorar a vida de bilhes de pessoas, mas, ao
mesmo tempo, enfraqueceram a capacidade da natureza de prover outros
servios fundamentais, como a purificao do ar e da gua, proteo contra
catstrofes e remdios naturais;
IV) a perda dos servios providos pelos ecossistemas constitui uma grande barreira
s Metas de Desenvolvimento do Milnio de reduzir a pobreza, a fome e as
doenas;
V) as presses sobre os ecossistemas aumentaro em uma escala global nas
prximas dcadas se a atitude e as aes humanas no mudarem;
VI) a tecnologia e o conhecimento de que dispomos hoje podem reduzir
consideravelmente o impacto humano nos ecossistemas, mas sua utilizao em
todo o seu potencial permanecer reduzida enquanto os servios oferecidos
pelos ecossistemas continuarem a ser percebidos como grtis e ilimitados e
no receberam seu devido valor;
VII) esforos coordenados de todos os setores governamentais, empresariais e
institucionais sero necessrios para uma melhor proteo do capital natural. A
produtividade dos ecossistemas depende das escolhas corretas no tocante a
polticas de investimentos, comrcio, subsdios, impostos e regulamentao.

Esse mesmo trabalho ressalta que a espcie humana, embora protegida de mudanas
ambientais pela cultura e pela tecnologia, depende fundamentalmente do fluxo dos servios
dos ecossistemas
309
.
Esses servios ambientais dependem de certas condies ecossistmicas, alm da
manuteno de determinados ecossistemas, para serem continuamente prestados, sob pena de
cessarem o fornecimento dos benefcios a eles inerentes.
O reconhecimento da relevncia das prticas, incluindo o manejo, que potencializam
tais servios ou minimizem os impactos das aes humanas sobre o ambiente, ou mesmo que
permitem a manuteno de seus provimentos, com possibilidade de remunerao daqueles
que assim se comprometem a agir, traz a possibilidade de elaborao de polticas pblicas
indutivas, e no mais meramente repressivas.


5.1.1 Os princpios do poluidor-pagador, usurio-pagador e do provedor-
recebedor


Ao lado do j consagrado princpio do poluidor-pagador no direito ambiental e de
um de seus desdobramentos, o conceito de usurio-pagador, emerge, em evidente avano, o
conceito do provedor-recebedor, que os complementa e, numa viso mais abrangente

309
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. Avaliao Ecossistmica do Milnio. Disponvel em:
<http://www.cdb.gov.br/cdb/cdb8>. Acesso em: 20 set. 2010.
128
amarra as pontas de uma mesma linha, fecha um crculo, reflete maior senso de justia e
propicia instrumentos de grande potencialidade para a defesa e conservao do meio
ambiente, bem como para o fluxo contnuo dos servios ambientais
310
.
O princpio do poluidor-pagador tem origem econmica, contudo, acabou por tornar-
se um dos princpios jurdicos ambientais mais importantes para a proteo do meio
ambiente
311
. Objetiva impelir o poluidor a arcar com o custo social decorrente da poluio por
ele gerada, criando um mecanismo de responsabilidade por dano ecolgico abrangente dos
efeitos da poluio no apenas sobre os bens e pessoas, mas sobre toda a natureza, o que em
termos econmicos chamado de internalizao dos custos externos
312
.
Referido princpio parte da constatao de que os recursos ambientais so escassos e
que o seu uso - para consumo e/ou produo de outros bens - implica reduo e degradao;
assim, no sistema de preos deve ser considerado o custo desta reduo, pois o mercado no
ser capaz de sozinho refletir a escassez. Desse modo, tornam-se necessrias polticas
pblicas que busquem corrigir a falha de mercado, permitindo que os preos dos produtos

310
A constatao de que os bens e servios ambientais tm valor, mas que as leis de mercado nem sempre
interferem de forma positiva sobre a valorizao e conservao de tais bens e servios, impulsionou a
criao de alguns princpios no direito ambiental, tais como o princpio do poluidor-pagador, o princpio do
usuriopagador e, mais recentemente, o princpio, o princpio do protetor-recebedor, no qual se apoia a
ideia de pagamento por servios ambientais. FURLAN, op. cit., 2008, p. 213.
311
De acordo com a Recomendao C(72) 128, do Conselho Diretor da Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE), o princpio do poluidor-pagador aparece da seguinte forma:
Princpios dirigentes. A) Alocao de custos: O Princpio Poluidor Pagador. 2. Os recursos ambientais so
em geral limitados, e o seu uso em atividades de produo e consumo pode lev-los deteriorao. Quando
o custo dessa deteriorao no adequadamente levado em conta no sistema de preos, o mercado falha em
refletir a escassez de tais recursos no nvel nacional e no internacional. Medidas pblicas so, ento,
necessrias para reduzir a poluio e para alcanar uma melhor alocao de recursos, assegurando que os
preos dos bens dependentes da qualidade e da quantidade de recursos ambientais reflitam mais
proximamente a sua escassez relativa e que os agentes econmicos envolvidos ajam de acordo. [...] 4. O
princpio a ser usado para a alocao dos custos de preveno e das medidas de controle da poluio
que sirvam para encorajar o uso racional dos recursos ambientais e para evitar distores no
comrcio e no investimento o assim chamado Princpio Poluidor Pagador. Esse princpio significa
que o poluidor deve suportar os custos de realizao das medidas acima mencionadas decididas pelas
autoridades pblicas para assegurar que o ambiente esteja em estado aceitvel. Em outras palavras, os
custos destas medidas devem estar refletidos no custo dos bens e servios que causam poluio na produo
e/ou consumo. Estas medidas no devem ser acompanhadas por subsdios que criem significativas distores
no comrcio e investimento internacionais. (Grifo do autor). Disponvel em:
<http://www.webdominio1.oecd.org/horizontal/oecdacts.nsf/_linkto/c(72)128>. Furlan, op. cit., 2008, p.
215.
312
Muito pertinente a observao de Furlan: por meio do poluidor-pagador no se compra o direito de poluir
mediante a internalizao do custo social. Na hiptese de esse custo ser excessivo, insuportvel para a
sociedade, ainda que internalizado, a interpretao jurdica do princpio do poluidor pagador impede que o
produto seja produzido e que seu custo de produo seja socializado. Os bens ambientais agredidos pelas
externalidades negativas pertencem a todos e tambm s futuras geraes, ou seja, h um carter difuso na
titularidade de tais bens indivisveis, e ningum tem permisso para fazer qualquer tipo de acordo ou
concesso no que se refere socializao do prejuzo ambiental. Assim, a nica soluo para as
externalidades ambientais a interveno estatal na atividade econmica. [...] Para Furlan, o princpio do
poluidor-pagador no pode ser encarado apenas como um princpio corretivo, pois usa finalidade
justamente evitar o dano; dessa maneira a autora aponta diversos objetivos perseguidos pelo referido
princpio. FURLAN, op. cit., 2008, p. 218 a 221.
129
incluam tambm os custos ambientais.
Recomendado pela Conferncia das Naes Unidas de Estocolmo de 1972, que
estabelece que os custos da poluio (externalidades negativas) sejam arcados pelo poluidor.
Nessa trilha, a Declarao do Rio (1992), em seu princpio 16, ressalta a importncia de o
poluidor arcar com os custos da poluio
313
.
No mbito interno, o princpio foi tratado pela Lei da Poltica Nacional do Meio
Ambiente (Lei 6.938/81- art. 4, inc. VII
314
e art. 14, 1). No mesmo sentido, foi acolhido na
Constituio Federal de 1988 (art. 225, 1, inc. V, 2 e 3; art. 170, inc. VI).
Quanto ao denominado usurio-pagador, desdobramento ou subprincipio do
poluidor-pagador, a diferena central reside na ideia de que o poluidor-pagador se relaciona
proteo da qualidade do bem ambiental, por meio da verificao prvia da possibilidade ou
no de internalizao dos custos ambientais no preo do produto, at um patamar que no
possibilite economicamente a sua produo, ou que estimule a utilizao de tecnologias
limpas que no prejudiquem a qualidade ambiental. J o princpio usurio-pagador visa a
proteger a quantidade dos bens ambientais, ao estabelecer uma conscincia ambiental de seu
uso racional, permitindo, dessa forma, uma socializao justa e igualitria de uso. Como
resume Rodrigues: grosso modo, pois, e em sentido estrito, o poluidor-pagador protege a
qualidade do ambiente e seus componentes, enquanto o usurio-pagador protege
precipuamente o aspecto quantitativo dos bens ambientais
315
.
O princpio do usurio-pagador, para Milar, parte da constatao de que o uso dos
elementos naturais por determinadas pessoas (usurios) traz consequncias que afetam toda a
coletividade; assim, no caso do uso desses bens ambientais para fins econmicos e geradores
de lucros para os empreendedores privados, o pagamento no apenas justo, como necessrio
e impositivo
316
. Alm disso, na atualidade, torna-se cada vez mais evidente a necessidade de
se sensibilizar e de impor o uso racional, eficiente e sustentvel dos recursos naturais, face,
inclusive, sua finitude, esgotabilidade e necessidade de atender s geraes futuras.

313
As autoridades nacionais devem procurar promover a internacionalizao dos custos ambientais e o uso de
instrumentos econmicos, tendo em vista a abordagem segundo a qual o poluidor deve, em princpio, arcar
com o custo da poluio, com a devida ateno ao interesse pblico e sem provocar distores no comrcio e
nos investimentos internacionais. Disponvel em:
<http://www.mma.gov.br/index.phd?ido=conteudo.monta&idEstrutura=18&idConteudo=576>. Acesso em:
27 out. 2010.
314
Art. 4 - A Poltica Nacional do Meio Ambiente visar: [...] VII - imposio, ao poluidor e ao predador, da
obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados, e ao usurio, de contribuio pela utilizao de
recursos ambientais com fins econmicos.
315
RODRIGUES, Marcelo Abelha. Elementos de direito ambiental. p. 226 (apud FURLAN, op. cit., 2008, p.
222).
316
MILAR, op. cit., 2009, p. 171.
130
No mbito da legislao interna, a Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei
6.938/81), ao definir seus objetivos, incluiu entre eles a obrigao de o usurio contribuir em
razo da utilizao dos recursos ambientais com valor econmico. Dispe o art. 4, em seu
inciso VII:

Art. 4 - A Poltica Nacional do Meio Ambiente visar: VII - imposio, ao
poluidor e ao predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados,
e ao usurio, de contribuio pela utilizao de recursos ambientais com fins
econmicos.

Tambm, como visto no terceiro captulo deste trabalho, as leis federais que
instituram a Poltica Nacional dos Recursos Hdricos e a criao da Agncia Nacional de
gua utilizam o princpio do usurio-pagador ao institurem o pagamento pela utilizao dos
recursos hdricos
317
.
O princpio de provedor-recebedor
318
recomenda que aqueles que efetivamente
contribuem para a preservao e conservao da natureza (e de seus servios ambientais, por
consequncia) sejam retribudos, compensados de forma justa e equnime.
Permite ainda uma distribuio dos custos de tais servios entre todos os beneficirios
com mais equidade, ainda mais se considerar que muitos provedores de servios ambientais
experimentam perdas econmicas e financeiras em razo dos custos de oportunidade e
manuteno. Isso significa dizer que muitas vezes quem opta por preservar deixa de obter
ganhos econmicos e financeiros com o uso da terra para a lavoura ou pastagens. O princpio
do provedor-recebedor busca equacionar esse desequilbrio, cobrindo, no todo ou em parte, as
perdas econmico-financeiras experimentadas pelos provedores de servios ambientais
319
.
Nesse sentido, Altmann ressalta a inovao que se verifica no conceito de servios

317
Sempre bom lembrar que os recursos essenciais, de natureza global - como a gua, o ar e o solo - no podem
ser apropriados de forma arbitrria. MILAR, op. cit., 2009, p. 170. A Constituio Federal, em seu artigo
225, exaltou a ideia de que os bens ambientais so de uso comum do povo e, assim, qualquer outro uso que
seja dado a eles e que acarrete uma sobrecarga incomum ou invulgar no pode ser livre e gratuito, pois
representaria uma usurpao da propriedade do povo. RODRIGUES, Marcelo Abelha. Elementos de direito
ambiental, p. 226 (apud Furlan, op. cit., 2008). Considerando a natureza difusa do bem ambiental e em
respeito ao princpio da isonomia, compete ao Poder Pblico exercer o domnio sobre tal bem,
regulamentando e gerindo a sua utilizao. FURLAN, op. cit., 2008, p. 223.
318
Referido princpio foi adotado recentemente e de forma expressa pela Lei da Poltica Nacional dos Resduos
Slidos (Lei 12.305, de 02.08.2010)
319
May resume a lgica do conceito de provedor-recebedor, a qual fundamenta o PSA, atravs do seguinte
esquema: Fornecedores de servios ambientais (p. e.: unidades de conservao; agricultura em curva de
nvel) [encaram custos de oportunidade e de manuteno] + Beneficirios pelos servios ambientais
[percebem e valorizam o benefcio gerado] [disposio para pagar - maior ou igual - aos custos de
oportunidade + de manuteno] = Pagamentos (PSA): benefcios para fornecedor (fornecedor compensado
pelos custos - fonte adicional de renda) [provedor-recebedor] [promove fluxo contnuo dos servios] (apud
ALTMANN, op. cit., 2008, p. 56).
131
ambientais ao possibilitar a conciliao de questes econmicas e sociais com a preservao
dos ecossistemas e acrescenta, na mesma linha, a afirmao da Unio Mundial para a
Conservao da Natureza - IUCN, segundo a qual: o mais atrativo do conceito de servios
ecolgicos se deve sua capacidade de prover uma unificao da linguagem entre as
comunidades econmica, de negcios e ecolgica
320
.
Assim, a internalizao das externalidades
321
positivas e negativas e a redistribuio
dos custos e benefcios permitem incorporar ao mercado consumidor os custos da
conservao e preservao dos recursos naturais e induzir a um consumo consciente e mais
sustentvel. Por outro lado, permitem repartir os benefcios entre aqueles que arcam com os
custos da preservao, em muitos casos populaes mais carentes das zonas rurais.
Entende-se que essa nova concepo tambm se coaduna com o princpio do
Desenvolvimento Sustentvel e dos fundamentos do socioambientalismo, considerando que
vai ao encontro de desenvolvimento econmico com equidade social e qualidade ambiental.
Para Santilli
322
, o socioambientalismo se desenvolveu com base na concepo de que,
em um pas pobre e com tantas desigualdades sociais, um novo paradigma de
desenvolvimento deve promover no s a sustentabilidade estritamente ambiental, ou seja, a
sustentabilidade de espcies, ecossistemas e processos ecolgicos, como tambm a
sustentabilidade social, ou seja, deve contribuir tambm para a reduo da pobreza e das
desigualdades sociais e promover valores como justia social e equidade. Alm disso, no
novo paradigma de desenvolvimento preconizado pelo socioambientalismo, devem-se
promover e valorizar a diversidade cultural e a consolidao do processo democrtico no pas,
com ampla participao social na gesto ambiental. Afirma, ainda, a autora:

Socioambientalismo nasceu, portanto, baseado no pressuposto de que as polticas
pblicas s teriam eficcia social e sustentabilidade poltica se inclussem as
comunidades locais e promovessem uma repartio socialmente justa e equitativa
dos benefcios derivados da explorao dos recursos naturais
323
.


5.1.2 O conceito de servios ambientais no Brasil


No Brasil, em que pesem a importncia crescente do tema e diversas experincias e

320
ALTMANN, op. cit., 2008, p. 41.
321
Externalidade ser vista no tpico 5.2.
322
SANTILLI, Juliana. Socioambientalismo e novos direitos: proteo jurdica diversidade biolgica e
cultural. So Paulo: Petrpolis, 2005, p. 34.
323
Ibid., 2005, p. 35.
132
projetos de pagamento por servios ambientais j em curso, que tm por pressuposto a adoo
dessa nova concepo, e ainda o fato da ordem jurdica j ter institudo expressamente o
princpio do provedor-recebedor na recente lei regente da Poltica Nacional de Resduos
Slidos, o conceito de servios ambientais ainda no foi definido na legislao federal.
Todavia e conforme j consignado, alguns projetos de lei tramitam no Congresso
Nacional visando regulao da matria. O projeto de Lei 5.487/2009 que prope a criao
da Poltica Nacional de Servios Ambientais, de autoria do Executivo atravs do Ministrio
do Meio Ambiente, atualmente em trmite na Cmara dos Deputados, adota em seu artigo 2
definio e nomenclatura bastante semelhantes adotada pela AEM-2005, apenas incluindo a
modalidade de servios culturais
324
. Referido projeto prev, no art. 2, como princpios e
diretrizes da Poltica Nacional de Servios Ambientais:

I. desenvolvimento sustentvel;
II. controle social e transparncia;
III. promoo da integrao ambiental com incluso social de populaes rurais em
situao de vulnerabilidade;
IV. restabelecimento, recuperao, manuteno ou melhoramento de reas
prioritrias para conservao da biodiversidade ou para preservao da beleza
cnica;
V. formao, melhoria e manuteno dos corredores ecolgicos;
VI. Reconhecimento da contribuio da agricultura familiar, dos povos indgenas e
dos povos e comunidades tradicionais para a conservao ambiental;
VII. prioridade para reas sob maior risco socioambiental;
VIII. promoo da gesto de reas prioritrias para conservao, uso sustentvel e
repartio de benefcios da biodiversidadade; e
IX. fomento s aes humanas voltadas promoo de servios ambientais.

324
Art. 1 Esta Lei institui a Poltica Nacional dos Servios Ambientais, cria o Programa Federal de Pagamento
por Servios Ambientais e estabelece formas de controle e financiamento deste Programa.
Pargrafo nico. A Poltica Nacional dos Servios Ambientais tem como objetivo disciplinar a atuao do
Poder Pblico em relao aos servios ambientais, de forma a promover o desenvolvimento sustentvel e a
aumentar a proviso desses servios em todo territrio nacional.
Art. 2 Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - servios ambientais: servios desempenhados pelo meio ambiente que resultam em condies adequadas
sadia qualidade de vida, constituindo as seguintes modalidades:
a) servios de aprovisionamento: servios que resultam em bens ou produtos ambientais com valor
econmico, obtidos diretamente pelo uso e manejo sustentvel dos ecossistemas;
b) servios de suporte e regulao: servios que mantm os processos ecossistmicos e as condies dos
recursos ambientais naturais, de modo a garantir a integridade dos seus atributos para as presentes e futuras
geraes;
c) servios culturais: servios associados aos valores e manifestaes da cultura humana,derivados da
preservao ou conservao dos recursos naturais.
II - pagamento por servios ambientais: retribuio, monetria ou no, s atividades humanas de
restabelecimento, recuperao, manuteno e melhoria dos ecossistemas que geram servios ambientais e
que estejam amparadas por planos e programas especficos;
III - pagador de servios ambientais: aquele que prov o pagamento dos servios ambientais nos termos do
inciso II; e
IV - recebedor do pagamento pelos servios ambientais: aquele que restabelece, recupera, mantm ou
melhora os ecossistemas no mbito de planos e programas especficos, podendo perceber o pagamento de
que trata o inciso II.
133

No mbito estadual, o estado de Minas Gerais, no adentrando propriamente em
conceitos, atravs da Lei Estadual 17.727, de 13.08.2008, instituiu incentivo financeiro -
chamado Bolsa Verde - a proprietrios e posseiros rurais, com prioridade para agricultores
familiares e pequenos produtores rurais, para a identificao, recuperao, preservao e
conservao de: reas necessrias proteo das matas ciliares e recarga dos aquferos;
reas necessrias proteo da biodiversidade e ecossistemas especialmente, conforme
dispuser o regulamento
325
.
Por seu turno, o estado de Santa Catarina, ao instituir sua Poltica Estadual de Servios
Ambientais, definiu e classificou os servios ambientais de forma semelhante adotada pela
AEM-2005. O artigo 3 da Lei Estadual 15.133/2010, assim disps:

Art. 3. I - servios ambientais: as funes ecossistmicas desempenhadas pelos
sistemas naturais que resultam em condies adequadas sadia qualidade de vida,
constituindo as seguintes modalidades:
a) servios de aprovisionamento: servios que resultam em bens ou produtos
ambientais com valor econmico, obtidos diretamente pelo uso e manejo
sustentvel dos ecossistemas; e
b) servios de suporte e regulao: servios que mantm os processos
ecossistmicos e as condies dos recursos ambientais naturais, de modo a
garantir a integridade dos seus atributos para as presentes e futuras geraes.

A Agncia Nacional de guas - ANA adotou essa nova concepo de servios
ambientais, fundamento basilar do Programa Produtor de guas, que tem como um de seus
instrumentos, a inovadora poltica de pagamentos de servios ambientais, que vem sendo
replicada em alguns municpios brasileiros em que esto sendo implantadas experincias de
PSA. Para a ANA: a manuteno dos servios ecossistmicos, isto, , da capacidade dos
ecossistemas de manter as condies ambientais apropriadas, depende da implementao de
prticas humanas que minimizem o impacto negativo nesses biomas. Essas prticas humanas
so conhecidas como servios ambientais. Portanto, todas as atividades que visam
preservao do meio ambiente so consideradas servios ambientais. Dentre as mais comuns,
podemos citar o plantio de rvores nativas, a preservao de florestas e as atividades
relacionadas ao abatimento da eroso
326
.



325
A lei foi regulamentada pelo Decreto 45.113, de 05.06.2009. Disponvel em: <http://www.ief.mg.gov.br//>.
Acesso em: 16 set. 2010.
326
Agncia Nacional de guas. Disponvel em: <http://www.ana.gov.br/produagua/portals/25/con39.jpg>.
Acesso em: 20 out. 2010.
134
5.2 CONCEPO, BASE TERICA E FUNDAMENTOS DO PAGAMENTO POR
SERVIOS AMBIENTAIS. NOO DE EXTERNALIDADES


No modelo econmico e jurdico tradicional, at ento prevalente, os servios
ambientais, salvo os de uso direto, no encontravam adequado respaldo, sendo considerados
benefcios fornecidos gratuitamente pelos ecossistemas, ou externalidades positivas, sem
qualquer valorao e relativa tutela.
Mesmo o sistema jurdico que desde 1981 j adota no Brasil o princpio do usurio
pagador, como externalidade negativa, salvo raras excees, acaba por aplic-lo sem uma
contrapartida direta sua manuteno, prevalecendo o modelo de tutela comando e controle,
baseado na responsabilizao civil, penal e administrativa da inobservncia das restries
legais ambientais. Tal modelo reitere-se, muito oneroso, vem se revelando insuficiente e
ineficiente, no prescindindo de instrumentos complementares.
O conceito de servios ambientais desenvolvido nesta nova viso sobre a natureza
introduz uma racionalidade na questo ambiental. A concepo de que a natureza preservada
tambm fornece benefcios ao homem possui implicaes econmicas, jurdicas e sociais.
Surge um novo mercado, o de servios ambientais e um de seus instrumentos: o pagamento
de servios ambientais.
A base terica dos esquemas de pagamentos por servios ambientais no recente,
sendo que os conceitos de externalidades e bens pblicos datam pelo menos do incio do
sculo XX. No entanto, somente nas ltimas dcadas e principalmente aps o Protocolo de
Kyoto, com a insero dos Mecanismos de Desenvolvimento Limpo, os PSAs vm ganhando
espao em publicaes em todo o mundo, assim como tm servido de base para diversas
experincias prticas de polticas pblicas.
Segundo Antoniazzi e Shirota, citando Kosoy
327
, os esquemas de PSA so derivados
do Teorema de Coase, de 1960, o qual afirma que atravs de negociaes os agentes
internalizam as externalidades e atingem eficincia, independentemente da dotao inicial dos
direitos de propriedade e na ausncia de custos de transao.

327
KOSOY et al. Payments for environmental services in watersheds: insights forma a comparative study of
three cases in Central America. Ecological Economics, v. 61, n. 2-3, p. 446-455, 2006 (apud
ANTONIAZZI, Laura Barcellos; SHIROTA, Ricardo. Pagamentos por servios ambientais na agricultura
para proteo de bacias hidrogrficas). In: CONGRESSO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE
ECONOMIA, ADMINISTRAO E SOCIOLOGIA RURAL- SOBER, XLV, 2007, Londrina. PR. Anais...
Londrina. PR: SOBER, 2007. Disponvel em:
<http://www.ana.gov.br/produagua/linkclick.aspx?fileticket=8e0%>. Acesso em: 18 out. 2010.
135
Na viso de Coase
328
, externalidades ocorrem quando uma pessoa age provocando
efeito a outras pessoas, sem o consentimento destas, podendo o efeito ser benfico -
externalidade positiva - ou prejudicial - externalidade negativa
329
.
Como bem exemplifica Veiga Neto, uma externalidade ocorre toda vez que um
agente causa uma perda (ou um ganho) de bem-estar em outro agente, e esta perda (ou ganho)
no compensada. Uma externalidade ambiental clssica, do ponto de vista negativo, a
fbrica que polui o rio de uma determinada cidade [...]. Por outro lado, os servios ambientais
podem ser considerados externalidades positivas, e no so compensados pelos benefcios
que geram. Um bom exemplo de externalidade ambiental positiva seria o produtor rural que
planta rvores nativas ao longo de um rio e desta forma, contribui para a reduo do processo
de sedimentao deste corpo hdrico, evitando custos associados qualidade de gua para os
usurios da bacia a jusante. Se no houver a percepo do ganho e um correspondente
pagamento dos beneficirios dos usurios da gua a estes produtores, eles no sero
recompensados pelo benefcio social que geraram e talvez no tenham estmulo para
continuar a realizar tal trabalho
330
.
Sob esta tica, a soluo neoclssica aponta para a necessidade de as polticas pblicas
ambientais internalizarem estes efeitos externos, ou seja, equipararem ao custo privado do
ator econmico o custo social da ao empreendida por ele, incorporando nos seus custos este
valor, que, pelo menos em tese, remuneraria os custos sociais da ao empreendida.
O reconhecimento econmico das funes ambientais, como valiosas e escassas ao

328
O Teorema de Coase uma teoria desenvolvida em 1960 pelo economista Ronald Coase (economista
britnico, professor universitrio nos EUA, Prmio Nobel de Economia, 1991), que busca resolver as
externalidades provocadas nos mercados: Se os custos de transao forem nulos ou irrisrios, a alocao
inicial de direitos efetuada pelo ordenamento jurdico no influir sobre o resultado da disputa em torno das
externalidades, pois os agentes afetados acabaro por resolv-la, atravs de um processo de auto-composio,
no sentido de distribuio mais eficiente dos recursos existentes na economia. Gicomo Balbinoto Neto,
economista e professor da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Disponvel em:
<http://www.ppge.ufrgs.br/giacomo/arquivos/quest-eco/externalidades.pdf>. Acesso em: 19 out. 2010. Para o
economista Paulo Nunes, no se trata de um Teorema e sim de uma viso, uma constatao. NUNES, Paulo.
Conceito de Teorema de Coase. 2008. Disponvel em:
<http://www.knoow.net/cienceconempr/economia/teoremadecoase.htm> Acesso em: 19 out. 2010. Para
maiores informaes acerca da constatao de COASE, vide lies de Margarida Catalo Lopes. Disponvel
em: http:\\www.dspace.ist.utl.pt/bitstream/2295/58054/1/Externalidades.pdf>. Acesso em: 18 out. 2010. E
ainda: Michael Munger, cientista poltico da Universidade de Duke, EUA. As externalidades e o teorema de
Coase. 2008. Disponvel em: <http://www.ordem.livre.org/node/220>. Acesso em: 19 out. 2010.
329
Exemplos de externalidades positivas: uma propriedade bem conservada que faz subir o valor de mercado da
propriedade vizinha; um perfume agradvel de uma pessoa que viaja ao lado de outra; melhores hbitos de
conduo que reduzem o risco de acidentes; um progresso cientfico; educao, vacinao. Exemplos de
externalidades negativas: poluio atmosfrica e das guas; festas barulhentas na vizinhana; trnsito
congestionado; fumo de cigarro (fumadores passivos); subida nos prmios de seguro devido ao consumo de
lcool ou tabaco por parte dos outros; vista obstruda. Cf. LOPES, Margarida Catalo. Disponvel em:
<http:\\www.dspace.ist.utl.pt/bitstream/2295/58054/1/Externalidades.pdf>. Acesso em: 18 out. 2010.
330
VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 16.
136
bem-estar humano, conduziu esforos para valorizar os servios ambientais atravs de
esquemas que visem sua remunerao, consoante Wertz-Kanounnikoff
331
. Surge assim o
sistema de pagamentos por servios ambientais.
Para Altmann, verificando sua implicao na teoria do direito, o fundamento jurdico
para a recepo do PSA no ordenamento jurdico ptrio revestir o direito de uma funo
promocional
332
.
Com efeito, o fundamento principal do instrumento PSA consiste na justeza em
compensar aos provedores, parte dos custos de conservao e preservao, mediante um
incentivo positivo de natureza econmica a ser suportado pelos beneficirios ou usurios do
servio ambiental. A premissa bsica do sistema consiste em pagamentos por parte dos
beneficirios dos servios ambientais aos provedores destes servios, remunerao esta
condicionada sua manuteno. Por conseguinte, o sistema de pagamento por servios
ambientais consiste numa estratgia de incentivo queles que preservam, atravs da qual o
provedor recebe uma contrapartida pelo custo de oportunidade, consoante a concepo do
princpio do provedor-recebedor. O voto do Relator do PL 792/207 resume a ideia central
da proposta legislativa de pagamento por servios ambientais para o Brasil:

O pagamento ou a compensao por servios ambientais tem como principal
objetivo transferir recursos, monetrios ou no, queles que voluntariamente ajudam
a conservar ou a produzir tais servios. Como os efeitos desses servios so
usufrudos por todos, justo que as pessoas por eles responsveis recebam
incentivos. A ideia que no basta apenas cobrar uma taxa de quem polui ou
degrada, mas precioso destinar recursos a quem garante a oferta dos servios
voluntariamente
333
.

Assim, a criao de Sistema de Pagamento por Servios Ambientais baseia-se na
concepo de que os custos inerentes manuteno destes servios atualmente suportados por
alguns - externalidades positivas - devem ser internalizados e redistribudos entre os
beneficirios dos servios, visando a garantir a sustentabilidade do modelo socioeconmico e
maior efetividade na tutela ambiental.
Conforme posio da Agncia Nacional de guas, exarada no Programa Produtor de
guas
334
:


331
Apud ALTMANN, op. cit., 2008, p. 48.
332
ALTMANN, op. cit., 2008, p. 66.
333
PL 792/207. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br>. Acesso em: 12 dez. 2010.
334
Agncia Nacional de guas, Programa Produtor de guas, 2009, p. 11. Disponvel
em:<http://www.ana.gov.br>. Acesso em: 05 out. 2010.
137
O conceito de externalidade chave para entender as motivaes para os programas
PSA. A humanidade usa os recursos naturais e o meio ambiente gerando
externalidades positivas ou negativas, que impactam a sociedade atual e as futuras
geraes. A premissa bsica para o pagamento por servios ambientais compensar
os agentes econmicos que manejam o meio ambiente e os recursos naturais,
gerando bens ambientais e servios que beneficiam no somente a ele mesmo, mas
principalmente a sociedade, seja a sociedade local, a sociedade regional ou mesmo a
sociedade global.

Segundo esta concepo, pode-se observar claramente a presena por um lado da
observncia do princpio do usurio pagador, e mesmo do poluidor pagador, j sedimentados
no Direito Ambiental, e por outro, do relativamente recente conceito do provedor recebedor.
Nos termos expostos pela ANA
335
: esse modelo complementa o consagrado princpio
do usurio-pagador, dando foco ao fornecimento do servio: o princpio do provedor-
recebedor, em que os usurios pagam e os conservacionistas recebem.
Os Sistemas de Pagamentos por Servios Ambientais voltados a garantir a qualidade e
quantidade da gua para abastecimento pblico, por meio da interveno na gesto da bacia
hidrogrfica, tradicionalmente so focados no uso do solo, nas suas prticas, no saneamento
ambiental, na cobertura vegetal e na recuperao de reas degradadas diretamente ligadas
gua, tais como reas de Preservao Permanente - APPs. Com tais intervenes, buscam-se
a garantia da melhoria e a manuteno do servio ambiental, qualidade e quantidade da gua.


5.2.1 Conceito de pagamento por servios ambientais


Segundo Wunder
336
, o pagamento por servio ambiental ou ecolgico uma (1) uma
transao voluntria da qual (2) um servio ecolgico especfico (3) adquirido por um (ou
mais) adquirente (4) de um (ou mais) provedor do servio ecolgico (5) se, e somente se o
provedor do servio assegurar sua proviso (condicionalmente). Todos esses elementos
necessrios sua caracterizao levaram muitos autores a afirmar que o pagamento por
servios ambientais constitui um novo tipo de instrumento - distinguem o sistema de outros
incentivos similares tais como os subsdios ecolgicos ou corte de tributos para aes

335
Ibid., 2009, p. 10.
336
WUNDER, Sven. Payments for environmental services: some nuts and bolts. Center for International
Forestry Research - CIFOR. Jacarta, 2005. p. 3 (apud ALTMANN, op. cit., 2008, p. 51). Essa definio de
WUNDER aplicada aos mercados de PSA denominados como puros.
138
ambientalmente corretas
337
.
Extrai-se do conceito retro, a voluntariedade na prestao do servio, ou adeso ao
sistema, como a primeira de suas caractersticas bsicas, no podendo ser obrigatrio. Isso
remete a uma rede de negociao, o que difere o PSA dos instrumentos de comando e
controle. Tambm no se trata de assinatura em TACs, inerentes ao cumprimento de
obrigao legal ou judicial, mas sim de um sistema que dispe de contrato voluntrio em que
so assumidas obrigaes pessoais
338
. A participao voluntria caracterstica de uma
cooperao, uma construo de baixo para cima, ao contrrio dos instrumentos coercitivos
largamente utilizados pelas polticas ambientais desde a dcada de 1970.
O servio ambiental deve ser claramente definido, de forma que no haja qualquer
dvida sobre o objeto da transao. As obrigaes pessoais assumidas devem ser objetivas e
atinentes a atividades que garantam a prestao ou manuteno do servio ambiental. A ttulo
de exemplo, no Programa Conservador das guas implantado no municpio de Extrema-
MG, um dos objetos passveis de remunerao a adoo de prticas conservacionistas de
solo com a finalidade de abatimento efetivo da eroso e sedimentao.
importante tambm que o beneficirio ou usurio do servio ambiental saiba que
est recebendo a contrapartida de seu investimento e de seu labor. Nesse sentido, importa
estabelecer previamente referncias e parmetros, sobre os quais incidiro a quantidade e
qualidade do servio ambiental a ser remunerado, bem como permitiro verificar e monitorar
o cumprimento das obrigaes e o atingimento das metas previamente estabelecidas.
Tambm necessria a identificao do adquirente e do prestador do servio
ambiental, caracterizando quem o usurio-pagador e quem o provedor-recebedor. Pagiola
em acertada crtica
339
ao conceito de Wunder, afirma que no podemos utilizar o termo
adquirentes de servios ambientais, mas sim usurios dos servios ambientais. Isso se
verifica em muitos programas em que aqueles que pagam pelos servios ambientais no
necessariamente adquirem os servios ambientais, mas sim suportam seus custos (governos,
doadores, organizaes no governamentais, dentre outros).
O agente vendedor ou recebedor do pagamento pelo servio ambiental denominado

337
WERTZ-KANOUNNIKOFF, Scheila (2006 apud ALTMANN, op. cit., 2008, p. 51).
338
Tal requisito, em certo aspecto, tambm reflete a adicionalidade, elemento fundamental para a caracterizao
do pagamento por servios ambientais. Neste sentido ao explicar os conceitos centrais e bsicos para todo e
qualquer PSA, como adicionalidade, permanncia e fuga (que deve ser evitada), VEIGA NETO explica o
primeiro deles, exatamente a lgica da adcionalidade, qual seja, um projeto de PSA, s pode ser considerado
como tal, se o mesmo for comparado a uma determinada situao existente ou esperada, tambm chamada de
linha de base do mesmo. [...] Wunder enfatiza a importncia da aferio da adicionalidade como medida de
eficincia de qualquer sistema PSA proposto. VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 27.
339
Mesma posio de ALTMANN. Ibid., 2008, p. 52.
139
de provedor ou prestador do servio. Para uma melhor transparncia na transao, segundo
Shiki
340
, podem-se distinguir:
a) o servio ambiental como produto final, cujo provedor a natureza ou o
ecossistema; e
b) os processos ecossistmicos cuja execuo feita pelo prestador de servios.
No caso do provedor de servio de servios ambientais, os produtos finais podem ser
apresentados sob a forma de bens (alimentos, fibras, essncias, leos, etc.), ou a sob a forma
de servios propriamente ditos (gua limpa, a reduo do risco de enchente, do risco de fogo
na floresta, reduo do risco de depredao das matas ciliares e da poluio das guas e da
eroso dos solos, etc.).
Enfim, so considerados provedores de servios ambientais os proprietrios,
possuidores ou detentores da rea que preservam, conservam, mantm, protegem,
restabelecem, melhoram, enfim, asseguram a preservao dos ecossistemas que prestam os
servios ambientais no mbito de planos e programas. Os esquemas de PSA tambm podem
prever a adoo de boas prticas agropecurias que potencializem ou assegurem a proviso
dos servios ambientais.
controvertida nos trabalhos doutrinrios sobre PSA a questo pertinente ao
pagamento queles que detenham apenas a posse da terra e no a propriedade.
Primeiramente, oportuno que se esclarea que a manuteno das APPs no Brasil
obrigao de todo o proprietrio de terras. No entanto, o PSA no visa a ressarcir o
proprietrio por sua condio jurdica de deter o domnio de uma rea considerada de
preservao permanente. No sistema de PSA, a obrigao de preservar as nascentes e suas
matas ciliares diz respeito ao provedor.
Considerando que o PSA visa a retribuir uma obrigao pessoal do provedor
materializada na conduta humana (de ao ou omisso) desejvel, portanto, merecedora de
incentivos, como as de preservao, manuteno, proteo, boas prticas de manejo, etc., que
revertam em benefcios dos servios ambientais considerados e que para a assuno e adoo
dessas condutas no imprescindvel a condio de titular de domnio da rea, entende-se que
podem ser provedores, alm dos proprietrios, os posseiros, os detentores (meeiros,
arrendatrios). conveniente, mas no imprescindvel que o provedor seja tambm o
proprietrio da rea. Nesse mesmo sentido, para Altmann, o que se deve ficar que o PSA

340
SHIKI, Shigeo. Uso de mecanismos de pagamentos por servios ambientais na conservao do solo e
gua. 2008, p. 5. Disponvel em:
<//www.ana.gov.br/Produagua/LinkClick.aspx?fileticket=aqfBhWYr2hM%3d&tabid=691&mid=1504>.
Acesso em: 15 out. 2010.
140
no diz respeito propriedade, mas sim a uma obrigao pessoal do detentor da rea em
manter os servios ecolgicos
341
.
Por fim, para se aferir a regularidade do PSA e o atingimento dos objetivos propostos,
necessrio o estabelecimento de um sistema de monitoramento com indicadores objetivos,
tanto do cumprimento das obrigaes assumidas, quanto dos resultados obtidos e metas
alcanadas.


5.2.2 Natureza jurdica do pagamento por servio ambiental


Altmann ressalta que no existe consenso dentre os doutrinadores a respeito da
natureza jurdica do PSA. Enquanto alguns defendem que estamos diante de instituto
inteiramente novo, outros alegam que se lhe pode aplicar os milenares institutos de direto
civil.
Posiciona-se aquele autor que, diante da principal caracterstica do PSA, qual seja, a
flexibilidade na sua aplicao, a natureza jurdica do PSA consiste em um negcio jurdico
envolvendo uma obrigao de fazer ou no fazer (por parte do provedor) e uma obrigao de
dar (por parte do beneficirio), voluntariamente assumida atravs de um contrato, com
intervenincia ou no do Poder Pblico
342
.
Como os esquemas de PSA comportam diferentes arranjos, inclusive no tocante s
partes contratantes, nos casos em que envolverem como contratante entidades integrantes do
Poder Pblico, ou sua intervenincia com o aporte de recursos pblicos, aplicar-se-o todos
os princpios do direito constitucional e administrativo que regem os contratos pblicos,
inclusive, o dever de prestao de contas aos respectivos Tribunais de Contas.
Tendo em vista que o objeto maior do direito ambiental a melhoria da qualidade do
meio ambiente, seus princpios devem ser observados em toda a sua extenso em contratos do
PSA. A utilizao de um contrato no significa que se est transigindo sobre o meio ambiente
(bem indisponvel). O objeto do contrato o justo pagamento por uma ao ou omisso, ou
seja, uma parte obriga-se a pagar e a outra se obriga a fazer ou no ato estipulado. Salienta
Altmann que a obrigao de fazer ou no fazer dever resultar em melhoria da qualidade

341
ALTMANN, op. cit., 2008, p. 98.
342
ALTMANN, op. cit., 2008, p. 66.
141
ambiental
343
. Atos ilcitos ou vedados expressamente em lei no podem constituir objeto de
contrato de PSA, tal como no direito civil.
Conclui o autor que o PSA uma simbiose entre o direito pblico e privado, na
medida em que um afeta (positivamente) o outro. mais um fenmeno da publicizao do
direito privado, fazendo uma releitura dos clssicos instrumentos do direito civil a fim de que
estes contribuam na melhoria da qualidade ambiental. De fato, assim como a funo social da
propriedade modificou profundamente o instituto da propriedade privada, o PSA pode alterar
o que concebemos hoje por tutela ambiental, vez que busca o incentivo de condutas benficas
ao meio ambiente
344
.
Entende-se que essa simbiose decorre tambm das mudanas de paradigmas
decorrentes da difusividade que caracteriza o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado que provoca alteraes no s nas titularidades tradicionais construdas a partir da
viso de direito individual. Esse direito pertence a todos e tambm gera obrigaes a todos,
coletividade e Poder Pblico, tem reflexos no direito de propriedade, que passa a contemplar
na funo social as funes ambientais, no rol de legitimados/interessados em que se
cumpram as funes ambientais. Tambm irradia os seus efeitos na natureza do contrato de
PSA, que alberga uma obrigao revestida de duas camadas: uma, contemplando o interesse e
a obrigao voluntria assumida pelos contratantes (titularidade restrita a estes que podem ser
particulares e/ou pblicos), e a segunda subjacente, que envolve um resultado de melhoria na
qualidade do meio ambiente que afeta e ou interessa a todos e no s aos contratantes, o que
inclusive justifica a aplicao de recursos pblicos em determinados arranjos.


5.2.3 Orientaes para a implantao de programa de pagamento por servios
ambientais


Os economistas Geluda e May sintetizaram quatro orientaes, que chamam de
princpios que devem ser seguidos para a implantao de um programa de PSA. Oportuna
essa contribuio doutrinria dos economistas principalmente por enfrentar a difcil questo
da precificao dos servios ambientais (item 3):


343
Ibid., p. 66.
344
Ibid., p. 66.
142
1) definir de forma clara quais os servios que so fornecidos pelo ecossistema;
2) identificar a demanda e a oferta por servios ambientais. A importncia de
identificar a demanda por servios ambientais de tal relevncia que a torna
prioritria. Sem uma demanda pelos servios, torna-se difcil o estabelecimento
de um mercado, pois este surge prioritariamente a partir dos demandantes e no
de ofertantes. mais fcil criar um mercado onde existe um conflito ou disputa
pelos servios, onde possvel especificar os servios e sua magnitude. O valor
dos servios no depende das suas caractersticas fsico-qumicas, mas da sua
escassez frente a uma demanda e da disposio a pagar por parte dos
demandantes. A existncia de um PSA parte do princpio da formao de um
mercado em que a perda dos servios contraria interesses de terceiros e que,
portanto, estariam dispostos a pagar para evitar ausncia destes servios. Da a
importncia de identificar a demanda ou a disposio de pagar. O segundo
passo a identificao de que so os provedores dos servios, ou seja, ter claro
que um dos principais empecilhos para a criao de um sistema de PSA a
ausncia de informaes que comprovem e quantifiquem a relao da proviso
do servio com o uso da rea para determinado fim. Como exemplo, podem-se
citar a presena de vegetao natural e sua relao com a qualidade e
quantidade de recursos hdricos na localizao. Um mercado somente ser
consolidado se houver uma clareza dos servios ambientais bem como da
demanda sobre este servio;
3) desenvolvimento de pagamento que oferea incentivos adequados aos
responsveis pelas terras. Os bens e servios devem ser precificados.
Existem dificuldades em valorar os servios ambientais. Um clculo que
pode ser utilizado o levantamento do custo de oportunidade do
proprietrio e usa-se no mnimo este valor como pagamento. Os benefcios
gerados devem ser maiores que os custos, pois so esses benefcios que
sero negociados (pagos), e se forem menores que os custos estimados, o
fornecedor no ter incentivo para manter as prticas sustentveis;
4) estabelecimento de uma rede institucional. Necessidade de estabelecer
mecanismos sustentveis de financiamento (fundos e mercados) que tenham
como objetivo principal garantir uma proviso contnua de recursos,
desenvolver esquemas de pagamento que garantam a chegada dos recursos aos
provedores e projetar uma estrutura de monitoramento para verificar a eficincia
social, econmica e ambiental do PSA
345
. (Grifo do autor).

Para Veiga Neto
346
, numa abordagem mais centrada em mercados, mas que todavia se
aplica a qualquer PSA, o monitoramento do projeto ou do sistema de PSA um componente
chave do desenvolvimento destes esquemas. Registrar a linha base, comprovar adicionalidade
do esquema proposto, garantir a permanncia do resultado almejado e evitar as fugas para
alm do espao do projeto, so questes centrais a serem demonstradas a partir do
monitoramento. Esta questo ganha ainda mais importncia neste momento em que os
mercados ainda no esto maduros, e que os compradores precisam ter a segurana necessria
de que aquilo pelo qual esto pagando, est sendo definitivamente entregue e que h de fato
um ganho lquido trazido pelo esquema PSA proposto, ou por determinando projeto.
347


345
GELUDA; MAY, op. cit., 2008, p. 7.
346
Para maior aprofundamento sobre os conceitos de adicionalidade, permanncia e fuga: VEIGA NETO, op.
cit., 2008, p. 26.
347
Bracer et al. reforam ao afirmar que o fator crtico que define e constitui o ponto central de um esquema de
PSA, no seria apenas dizer que um determinando valor monetrio muda de mos e um determinando servio
ambiental restaurado ou mantido, mas sim que o benefcio gerado pelo pagamento no ocorreria na
143
Segundo Veiga Neto, no estudo que aborda a construo dos Mercados de Servios
Ambientais
348
, a par dos mercados de PSA definidos como puros, como o conceituado por
Wunder, outros atores, tais como Landell-Milss e Porras, consideram um espectro muito mais
amplo de arranjos tambm como mercados de PSA. Para Bracer, Waage e Inbar, em texto
produzido por integrantes do Katoomba Group, instituio que tem se dedicado promoo
dos mercados de PSA, todos os esquemas de PSA partem do ponto comum de que os servios
ambientais tm valor econmico quantificvel que, por sua vez, podem gerar investimentos e
prticas de restaurao e manuteno dos mesmos. Para esta instituio, os esquemas de PSA
podem emergir de onde os atores, sejam eles empresas, agncias pblicas e governos, e
organizaes no-governamentais, tm demonstrado um interesse ativo em resolver
especficas questes ambientais.



ausncia dele, ou seja, o servio ambiental restaurado ou mantido adicional situao ou tendncia
corrente (ou business as usual), e que estes servio pode ser quantificado e correlacionado ao pagamento.
VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 27.
348
De acordo com Powell e White, os mercados de servios ambientais tambm podem ser classificados em trs
categorias de acordo com o nvel de interveno governamental. A primeira, em que o nvel de interveno
menor, predominam os acordos privados entre os produtores de servios e os beneficirios e acontece
prioritariamente quando existe a percepo por parte dos usurios de que o custo de tratamento ou a reduo
da renda decorrente da perda do servio excede o pagamento pelo servio ambiental. a situao em que fica
clara para o usurio, a vantagem da abordagem ecossistmica ao invs da abordagem tradicional, de
tratamento ou de reparo. Est baseada em negociaes intensas entre beneficirios e produtores de servios e
a princpio dispensa novos arranjos legais e regulatrios. a que mais se assemelham ao mercado puro
proposto por Wunder. A segunda categoria seria aquela em que predominam os mecanismos de troca entre os
agentes, normalmente utilizados a partir da fixao pela autoridade reguladora de um determinado padro a
ser alcanado via negociao entre os atores. Na verdade, seria outra maneira de se referir a licenas
comercializveis. Os recursos para estas transaes se originam nos agentes econmicos que concluem que a
compra de crditos vale mais a pena do que a mudana de seus processos para o atendimento s exigncias
do rgo regulador. Depende de um forte sistema de regulao e de um efetivo sistema de monitoramento.
Por fim, a ltima categoria proposta seria aquela em que esto situados os pagamentos realizados pelo setor
pblico, assim considerado quando algum nvel de Governo ou uma instituio pblica (no necessariamente
estatal) paga pelo servio ambiental. Os recursos para estas transaes vm de diversas fontes, entre elas,
oramentos gerais de governos em seus diversos nveis e tarifas e ou taxas de usurios. Os pagamentos
podem ser destinados a produtores privados ou instituies pblicas gerenciadoras de recursos naturais. O
fato de serem esquemas pblicos no exime a negociao. Pelo contrrio, intensas negociaes entre os
poderes pblicos municipais, estaduais, empresas e outros interessados so necessrias para o
estabelecimento de mecanismos como estes. Um bom exemplo seria a gesto de bacias hidrogrficas, no caso
brasileiro. Normalmente se exigem fortes mudanas no aparato regulador (apud VEIGA Neto, op. cit., 2008,
p. 11).
144
6 PAGAMENTOS POR SERVIOS AMBIENTAIS PELA CONSERVAO DAS
NASCENTES NO BRASIL


6.1 A IMPORTNCIA DAS NASCENTES. CUIDADOS ESPECIAIS ALM DA
CONSERVAO DAS MATAS CILIARES


Consoante j registrado, a nascente uma importante integrante do ciclo hidrolgico.
Nos termos da obra Preservao e Recuperao das Nascentes (de gua e de vida)
desenvolvida pelo estado de So Paulo no mbito do Programa de Recuperao das Matas
Ciliares e constante do rol de publicao da Embrapa, entende-se por nascente o afloramento
do lenol fretico que vai dar origem a uma fonte de gua de acmulo (represa), ou curso
dgua (regatos, ribeires e rios). Em virtude de seu valor inestimvel dentro de uma
propriedade agrcola, deve ser tratada como cuidado todo especial
349
.
Alm da quantidade da gua disponibilizada pela nascente, desejvel que tenha boa
distribuio no tempo, ou seja, a variao da vazo situe-se dentro de um mnimo adequado
ao longo do ano. Assim, o manejo de bacias hidrogrficas deve contemplar a preservao e
melhoria de sua quantidade e qualidade, alm de seus interferentes em uma unidade
geomorfolgica da paisagem como forma mais adequada de manipulao sistmica dos
recursos de uma regio
350
.
O referido trabalho tcnico especfico sobre as nascentes apresenta uma srie de
relevantes esclarecimentos sobre a sua preservao e conservao, dentre os quais:

As nascentes, cursos dgua e represas, embora distintos entre si por vrias
particularidades, quanto s estratgias de preservao, apresentam como pontos
bsicos comuns o controle da eroso do solo por meio de estruturas fsicas e
barreiras vegetais de conteno, minimizao de contaminao qumica e biolgica
e aes mitigadoras de perdas de gua por evaporao e consumo pelas plantas.
Quanto qualidade, deve-se salientar que, alm da contaminao com produtos
qumicos, a poluio da gua, resultante de toda e qualquer ao que acarrete
aumento de partculas minerais no solo, da matria orgnica e dos coliformes totais
pode comprometer a sade dos usurios - pessoas ou animais.
Por fim, deve-se estar ciente de que a adequada conservao de uma nascente

349
Segundo aquele trabalho, a nascente ideal aquela que fornece gua de boa qualidade, abundante e contnua,
localizada prxima do local de uso e de cota topogrfica elevada, possibilitando sua distribuio por
gravidade, sem gasto de energia. Preservao e Conservao das Nascentes (de gua e de vida), Cad. Mata
Ciliar, So Paulo, n. 1, 2009, p. 4. Disponvel em:
<http://saf.cnpgc.embrapa.br/publicacoes/CartilhaNascentes.pdf>. Acesso em: 15 dez. 2010.
350
Ibid., p. 4.
145
envolve diferentes reas do conhecimento, tais como hidrologia, conservao do
solo, reflorestamento, etc.
351
.

A preservao de uma nascente para garantir a quantidade e qualidade de gua
envolve, por parte do proprietrio rural, alm da manuteno da vegetao natural no entorno
delas, nos cursos dgua e encostas, alguns cuidados especiais no uso e preparo do solo para
diminuir a velocidade das enxurradas e aumentar a infiltrao de gua no solo que abastece as
nascentes, bem como evitar a descarga de esgotos diretamente nos cursos dgua e no lenol
fretico, alm de outros cuidados para evitar qualquer tipo de poluio das guas.
Em outras palavras, os servios ambientais prestados pelas nascentes dependem de
certas condies ecossistmicas, alm da manuteno de determinados ecossistemas, para
serem continuamente prestados, sob pena de cessarem o fornecimento dos benefcios a elas
inerentes.
Assim e para fins didticos, separam-se os cuidados ou condies, relacionadas s
aes humanas, para a conservao das nascentes em dois grandes grupos: a) o primeiro se
refere especificamente conservao das matas ciliares, rea de preservao permanente
(APP) - sob a tutela legal; b) os demais cuidados especiais so condutas humanas (tcnicas de
uso e manejo do solo, prticas conservacionistas, etc.), que, uma vez implementadas,
potencializam ou auxiliam os servios ambientais prestados pelas nascentes e suas matas
ciliares, ou minimizam os impactos das aes humanas sobre o ambiente.
Primeiramente, quanto ao primeiro grupo, faz-se importante ressaltar que gua e mata
so indissociveis. Segundo Graziano Neto, a vegetao por ser diretamente relacionada
permeabilidade dos solos determinante para a regularidade da vazo dos rios. A relao
ainda mais clara quando se trata daquela que ladeia os cursos dgua - a mata ciliar -
estabilizando as margens, impedindo a eroso e o assoreamento dos cursos hdricos, entre
tantas outras funes importantes
352
.
Lima e Zakia salientam que, levando em conta a integridade da bacia hidrogrfica, as
matas ciliares ocupam as reas mais dinmicas da paisagem tanto em termos hidrolgicos,
como ecolgicos e geomorfolgicos
353
, merecendo, assim, segundo o professor e
ambientalista Franco, especial ateno e maior compreenso destes fatores e sua inter-

351
Ibid., p. 4.
352
NETO, Francisco Graziano. Secretrio de Estado do Meio Ambiente. Na apresentao da obra citada
anteriormente Preservao e recuperao das nascentes (de gua e de vida), 2009, p. 1.
353
LIMA, Walter de Paula; ZAKIA, Maria Jos Brito. Hidrologia de matas ciliares. In: RODRIGUES, Ricardo
Ribeiro; LEITO FILHO, Hermgenes de Freitas (Eds.). Matas Ciliares: conservao e recuperao. So
Paulo: Universidade de So Paulo- Fapesp, 2000, p. 33 (apud FRANCO, Jos Gustavo de Oliveira. Direito
ambiental. Matas ciliares. 1. ed. 4. reimp. Curitiba: Juru, 2010. p. 129).
146
relao
354
.
Alm disso, as matas ciliares situadas nas regies abrangidas por florestas tropicais
como a Amaznia e a Mata Atlntica possibilitam a prestao de importantes segmentos
destes biomas e das funes que ele proveem, como explica Corson:

As florestas tropicais proveem servios essenciais, no apenas s imediaes, mas a
terra como um todo. As florestas moderam a temperatura do ar, mantendo o ciclo
das guas, absorvendo a gua das chuvas e lanando umidade na atmosfera, e
retiram o dixido de carbono e geram oxignio, atravs da fotossntese. Reciclam
nutrientes e restos orgnicos, controlam a eroso do solo e a sedimentao dos
cursos dgua e regulam os fluxos dos riachos e rios, ajudando na moderao das
enchentes e secas
355
.

imprescindvel reconhecer a importncia dos servios ambientais prestados pelas
matas ciliares e sua influncia nas condies do solo, na sua proteo mecnica, na sua
biodiversidade, nas condies da gua, no ciclo hidrolgico, na sua qualidade, na
biodiversidade que abriga, no o ar e no clima, na diversidade da flora, na diversidade da
fauna, nos habitats, na sua funo como corredor do fluxo gnico e na possibilidade de
planejamento de paisagens na integrao de reas naturais e seus fragmentos
356
.
Quanto ao segundo grupo, a ttulo exemplificativo, uma vez que no se esgota o seu
rol que pode variar em face das peculiaridades de cada regio, bacia ou propriedade, so
apresentados os principais cuidados ou manejos para a preservao das nascentes a serem
observados nas propriedades rurais, indicados na obra Nascente - o verdadeiro tesouro da
propriedade rural, elaborada pelo Centro de Excelncia em Matas Ciliares - CEMAC,
Fundao de Apoio ao Ensino e Pesquisa e Extenso - FAEPE, Universidade Federal de
Lavras e Companhia Energtica de Minas Gerais:

a) no preparo do solo: a realizao de arao e drenagem na mesma rea por
vrios anos provoca o seu endurecimento logo abaixo da camada arvel,
provocando a diminuio da infiltrao da gua e o aumento da enxurrada que
carrega uma grande quantidade de solo e nutrientes para os crregos, rios e
nascentes;
b) fazer plantio em contorno ou em nvel: neste tipo de plantio, cada linha de
plantas forma uma barreira diminuindo a velocidade da enxurrada;
c) fazer plantio em consrcio: intercalando faixas com plantas de crescimento
denso com outras plantas que oferecem menor proteo ao solo. A primeira tem
a funo de amortecer a velocidade das guas da enxurrada permitindo uma
maior infiltrao;

354
FRANCO, op. cit., 130.
355
CORSON, Walter H. Manual global de ecologia: o que voc pode fazer a respeito da crise do meio ambiente.
Traduo Alexandre Gomes Camaru, 2. ed. So Paulo: Augustus, 1996. p. 118 (apud FRANCO, op. cit.,
2010, p. 130).
356
FRANCO, op. cit., 2010, p. 130.
147
d) construir terraos: o terrao uma estrutura formada por um canal e uma
camalho, e deve ser construdo em nvel nas reas onde outras prticas de
conservao do solo no so capazes de controlar a eroso. Sua funo captar
as guas que caem na rea de cultivo e conter as enxurradas, permitindo a
infiltrao de gua no solo e consequentemente o abastecimento do lenol
fretico;
e) fazer o plantio de cordes de vegetao permanente: as plantas dos cordes
devem estar em nvel e adensadas, ocupando uma faixa de 1,5 a 2 metros de
largura. Nestes cordes podem-se usar rvores, bananeira, cana, capim cidreira,
entre outras plantas que possam desempenhar a funo de reteno da
enxurrada;
f) fazer uso dos restos culturais (palhada): esse material, tambm chamado de
matria orgnica, quando se decompe favorece os organismos que vivem na
terra, melhorando as condies de infiltrao e armazenamento de gua no solo,
alm de diminuir o impacto das gotas de chuva sobre a superfcie;
g) evitar queimadas: as queimadas causam srios danos s florestas e outros tipos
de vegetao deixando o solo descoberto e matando a vida a presente. Este solo
sem proteo da cobertura vegetal pode endurecer pela ao das gotas de chuva,
o que ir reduzir a velocidade e quantidade de infiltrao da gua, alm de
favorecer as enxurradas;
h) evitar colocar muitos bois na rea de uma s vez: porque a caminhada
constante do gado provoca o endurecimento da terra dificultando a infiltrao
da gua da chuva no terreno. Alm desse problema, o excesso de pastejo
diminui a altura das pastagens, deixando vrias falhas que favorecem a
destruio do solo pela chuva e pelo vento e dificultando a infiltrao da gua;
i) evitar o uso conflitante da terra na rea de recarga das nascentes: (rea que
vai da nascente at topo do morro) plantando vegetao nativa ou deixando a
regenerao natural nas encostas e usando as reas com 20% a 45% de declive
com culturas perenes, como caf, laranjeira e bananeira
357
.

Alm disso, e lembrando que no basta gua em quantidade, sendo preciso que haja
qualidade, o estudo mostra que possvel evitar a contaminao da gua das nascentes,
realizando prticas simples como:
a) no construir currais, chiqueiros, galinheiros e fossas spticas nas proximidades
acima das nascentes;
b) no desmatar no entorno das nascentes;
c) cercar as nascentes a uma distncia mnima de 50 metros do olho dgua, evitando
a entrada do gado e contaminao da gua com o estrume;
d) utilizar adubos e agrotxicos s quando necessrio e em quantidade recomendada;
e) no usar adubos e agrotxicos em reas de vrzea e prximas s nascentes e
rios
358
.
O reconhecimento da relevncia dessas prticas e manejos que, se de um lado,
impactam a renda, sobretudo, dos pequenos produtores; de outro, potencializam ou permitem

357
Nascente - o verdadeiro tesouro da propriedade rural. 2008, p. 1. Trabalho elaborado em convnio pelo
Centro de Excelncia em Matas Ciliares - CEMAC; Fundao de Apoio ao Ensino Pesquisa e Extenso -
FAEPE; Universidade Federal de Lavras - Departamento de Cincias Florestais - UFLA e Companhia
Energtica de Minas Gerais - Cemig. Disponvel em:
<http:/www.dmae.mg.gov.br/midia/documentos.demae/Nascente.pdf>. Acesso em: 20 out. 2010.
358
Ibid., p. 2.
148
a manuteno dos servios ambientais prestados pelas nascentes e pela mata ciliar ou
minimizam os impactos das aes humanas sobre o ambiente, importante, pois alm do
reconhecimento social, necessrio valorizao deste segmento produtivo e da dignidade e
autoestima das pessoas que o integram, podem propiciar a possibilidade de remunerao
daqueles que assim se comprometem a agir atravs da implantao de polticas pblicas
indutivas, e no mais meramente repressivas. Pode-se, ainda, auxiliar na fixao das famlias
no campo e diminuir o ritmo do xodo rural.


6.1.1 A proteo legal das nascentes


De incio, cabvel mencionar que qualquer conduta lesiva nascente encontra
repdio constitucional e sujeita o infrator a uma amplitude de sanes nos mbitos cvel,
(reparao/indenizao), administrativo e penal. Nos termos do artigo 225, pargrafo 3, da
Constituio Federal: as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente
sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas,
independente da obrigao de reparar os danos causados.
No mbito infraconstitucional, como j vimos, h uma farta legislao. A seguir, as
mais significativas. Primeiramente no que se refere cobertura vegetal: a Lei Federal
4.771/65, alterada pela Lei 7.803/89 e a Medida Provisria n. 2.166-67, de 24 de agosto de
2001 pontifica: Consideram-se de preservao permanente, pelo efeito de Lei, as reas
situadas nas nascentes, ainda que intermitente nos chamados olhos dgua, qualquer que
seja a sua situao topogrfica, devendo ter um raio mnimo de 50 (cinquenta) metros de
largura.
Disciplinam os artigos 2 e 3 dessa Lei: A rea protegida pode ser coberta ou no
por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a
estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e
assegurar o bem-estar das populaes humanas
359
.
Quanto s penalidades, o art. 39 da Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, determina
que proibido: destruir ou danificar floresta da rea de preservao permanente, mesmo que
em formao, ou utiliz-la com infringncia das normas de proteo. prevista pena de

359
Regulamentao desses artigos com o tamanho das reas adjacentes: vide tambm as Resolues 302 e 302
do CONAMA.
149
deteno de um a trs anos, ou multa, ou ambas as penas, cumulativamente. Se o crime for
culposo, a pena ser reduzida metade.
No que diz respeito especificamente ao recurso hdrico e visando sua preservao,
na utilizao de uma nascente, h de se respeitar e atender legislao vigente. Alm da
legislao federal sobre os recursos hdricos, cuja parte significativa de seu rol foi
mencionada no terceiro captulo, h ainda que se observar a legislao estadual e municipal.
A ttulo de exemplo, no estado de So Paulo, toda e qualquer interferncia promovida
nas nascentes ou cursos dgua, tanto para os proprietrios rurais como os urbanos, deve
atender disciplina da Lei Estadual 7.663/91, regulamentada pela Portaria DAEE 717/96, que
exige critrios para a obteno do direito de uso e interferncia nos recursos hdricos, ou seja,
necessrio obter a outorga de direito do uso dos recursos hdricos.
No mbito penal, a proteo das guas est prevista nos artigos 270 e 271 do Cdigo
Penal e no artigo 54 da Lei dos Crimes contra o Meio Ambiente (Lei 9.605)
360
.


6.2 REQUISITOS OU PRESSUPOSTOS PARA A IMPLANTAO DE PSA PARA A
PROTEO DAS NASCENTES NO BRASIL


Um programa de PSA hdrico operacionaliza basicamente a cobrana dos
beneficirios de determinado servio ambiental (em regra - usurios de gua) em decorrncia
da sua manuteno pelos provedores (em regra produtores rurais localizados a montante),

360
Envenenamento de gua potvel ou de substncia alimentcia ou medicinal. Art. 270 - Envenenar gua
potvel, de uso comum ou particular, ou substncia alimentcia ou medicinal destinada a consumo: Pena -
recluso, de dez a quinze anos. (Redao dada pela Lei 8072, de 25.7.1990). 1 - Est sujeito mesma pena
quem entrega a consumo ou tem em depsito, para o fim de ser distribuda, a gua ou a substncia
envenenada. Modalidade culposa 2 - Se o crime culposo: Pena - deteno, de seis meses a dois anos.
Corrupo ou poluio de gua potvel. Art. 271 - Corromper ou poluir gua potvel, de uso comum ou
particular, tornando-a imprpria para consumo ou nociva sade: Pena - recluso, de dois a cinco anos.
Modalidade culposa Pargrafo nico - Se o crime culposo: Pena - deteno, de dois meses a um ano. Art.
54. Causar poluio de qualquer natureza em nveis tais que resultem ou possam resultar em danos sade
humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruio significativa da flora: Pena - recluso,
de um a quatro anos, e multa. 1 Se o crime culposo: Pena - deteno, de seis meses a um ano, e multa.
2 Se o crime: I - tornar uma rea, urbana ou rural, imprpria para a ocupao humana; II - causar poluio
atmosfrica que provoque a retirada, ainda que momentnea, dos habitantes das reas afetadas, ou que cause
danos diretos sade da populao; III - causar poluio hdrica que torne necessria a interrupo do
abastecimento pblico de gua de uma comunidade; IV - dificultar ou impedir o uso pblico das praias; V -
ocorrer por lanamento de resduos slidos, lquidos ou gasosos, ou detritos, leos ou substncias oleosas, em
desacordo com as exigncias estabelecidas em leis ou regulamentos: Pena - recluso, de um a cinco anos.
3 Incorre nas mesmas penas previstas no pargrafo anterior quem deixar de adotar, quando assim o exigir a
autoridade competente, medidas de precauo em caso de risco de dano ambiental grave ou irreversvel.
150
atravs de pagamentos a esses, intermediado pelo Poder Pblico ou entidade privada, ou
ainda com a participao de ambos.
Nas experincias que sero apresentadas ao final, h casos de PSAs implantados por
empresa concessionria de gua e esgoto, caso da empresa E.S.P.H. S.A na provncia de
Heredia, na Costa Rica; pelo poder pblico municipal, Municpio de Extrema - MG, com a
participao, atravs de convnios, com outros rgos pblicos (Sabesp, Comit de Bacia
PCJ, IEF, ANA) e entidades privadas (ONG - SOS, Mata Atlntica, TNC); pelo Municpio de
Nova York.
Faz-se oportuno, antes de adentrar nos requisitos propriamente ditos, trazer uma
observao de Veiga Neto com relao Lei 9.433/97, que trata da Poltica Nacional dos
Recursos Hdricos. Segundo o autor, enquanto o Protocolo de Kyoto pode ser considerado o
documento-chave para o estabelecimento de mercado de carbono no mundo, a Lei 9.433/97
base potencial para o estabelecimento do mercado de servios ambientais, baseados em gua,
no pas
361
.
Conforme j visto anteriormente, essa lei incorporou os seguintes fundamentos: a) a
gua um bem de domnio pblico; b) a gua um recurso natural limitado, dotado de valor
econmico. Sendo limitado, denota escassez, e por ter valor econmico, permite sua
cobrana; c) em situaes escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o consumo
humano e a dessedentao de animais; d) a gesto dos recursos hdricos deve sempre
proporcionar o uso mltiplo das guas; e) a bacia hidrogrfica a unidade territorial para a
implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e atuao do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos; e f) a gesto dos recursos hdricos deve ser
descentralizada e contar com a participao do Poder Pblico, dos usurios e das
comunidades, atravs dos Comits de Bacia.
Assim o sistema de gesto estabelecido pela Lei 9.433/97 contempla os comits de
bacia (parlamento da bacia), as agncias de gua (brao executivo do comit) e o Conselho
Nacional de Recursos Hdricos - CNRH (instncia deliberativa mxima do sistema). O
Ministrio do Meio Ambiente o formulador das polticas de gesto, e a Secretaria de
Recursos Hdricos, a secretaria executiva do CNRH. A Agncia Nacional de guas - ANA,
instituda pela Lei 9.984/00, o rgo gestor dos recursos hdricos, encarregado da
implementao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.
Nas guas de domnio da Unio, a cobrana instituda a partir de proposta aprovada

361
VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 133.
151
pelo Comit de Bacia e referendada pelo CNRH. A cobrana aprovada implementada pela
ANA
362
, sendo os recursos recolhidos ao Tesouro Nacional e repassados para a agncia de
bacia (ou para entidade delegatria das funes de agncia), atravs de Contrato de Gesto
disciplinado pela Lei 10.881 de 09.06.2004.
Figuras centrais nessa lei, os Comits de Bacia, compostos por membros dos governos
federal, estaduais e municipais, membros do setor privado usurio da gua e da sociedade
civil, so responsveis pelo estabelecimento de polticas e programas que visem ao uso
sustentvel da bacia. As agncias de bacia so as instituies responsveis pela
implementao das polticas e programas desenhados e definidos pelos Comits em cada
bacia hidrogrfica.
A Lei 9.433/97 (art. 19) dispe que a cobrana pelo uso da gua tem dois objetivos: o
primeiro de alertar para o valor econmico dos recursos hdricos, impondo uma
racionalidade no seu consumo, o segundo visa a arrecadar fundos para investir na sua
preservao. Os recursos arrecadados com a cobrana pelo uso dos recursos hdricos sero
aplicados prioritariamente na bacia hidrogrfica em que foram gerados (art. 22).
Assim, essas instituies ligadas s bacias, os Comits e suas respectivas agncias
podem ser considerados no somente como uma fonte potencial de recursos para a
implementao de sistema de PSA, por conta dos recursos anuais advindos da cobrana pelo
uso da gua, mas tambm podem assumir um papel fundamental no gerenciamento destes
esquemas no nvel de bacia hidrogrfica, fazendo a ligao entre os usurios, beneficirios
dos servios e os produtores rurais, provedores.
Acerca dos requisitos a serem observados para a implementao e funcionamento de
um esquema de pagamento por servio ambiental em bacias hidrogrficas brasileiras, vrios
autores
363
convergem e destacam os seguintes:
1) instituio do marco legal prevendo o pagamento por servios ambientais;
2) identificao do servio ambiental a ser considerado e sua regio de abrangncia
(bacia ou microbacia hidrogrfica);
3) identificao dos usurios e beneficirios do servio ecolgico (demandantes);

362
As primeiras bacias a nvel federal que implantaram a cobrana pelo uso da gua: Bacia Hidrogrfica do Rio
Paraba do Sul, localizada nos estados de So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro, implantao iniciada em
2003, arrecada aproximadamente 6 milhes por ano, abastece 90% da cidade do Rio de Janeiro; a segunda foi
a Bacia Hidrogrfica dos Rios Piracicaba-Capivari-Jundia (PCJ), no ano de 2006, iniciou arrecadando em
torno de 10 milhes por ano, com expectativa de dobrar o valor. Vrios estados tambm j iniciaram a
cobrana em algumas de suas bacias estaduais, como, por exemplo, Cear (1996), Rio de Janeiro (2004), So
Paulo (2007). VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 134.
363
OEA, 2006; GELUDA; MAY, 2005; WWF, 2003; PAGIOLA, 2002; WUNDER, 2005; CAMACHO, 2003,
(apud ALTMANN, op. cit., 2008, p. 76).
152
4) identificao dos provedores do servio ambiental;
5) criao da estrutura administrativa para gerenciar o sistema;
6) criao de um sistema de monitoramento e fiscalizao;
7) criao de mecanismos de participao e prestao de contas comunidade;
8) criao de programas de educao ambiental para os provedores e beneficirios
dos servios ambientais.
Camacho
364
, aps estudo sobre o PSA hdrico referente ao abastecimento de gua de
Heredia na Costa Rica, entende que para a replicao daquela experincia, com as adaptaes
que se fizerem necessrias, devem ser observados:

1) marco legal: desejvel contar com um marco legal que faculte a cobrana
pelos servios ambientais, assim como seu traslado aos ofertantes. Recomenda-
se utilizar um mecanismo transparente e simples para evitar os custos de
operao, o que assegura comunidade o investimento dos fundos para os fins
propostos. De preferncia, os recursos devem ser geridos em nvel local;
2) identificao de usurios ou demandantes e dos provedores: os diferentes
usurios ou demandantes dos servios ecolgicos devem ser claramente
identificados, pois sero os beneficirios instados a pagar; por outro lado,
devem ser conhecidos os ofertantes dos servios ecolgicos, os quais podero
participar do sistema como provedores de servios ecolgicos;
3) educao ambiental e disposio para pagar pela preservao: recomendado
realizar uma consulta sobre a disposio para pagar dos usurios ou
demandantes, bem como esclarec-los a respeito da importncia de conservar os
servios ecolgicos e sobre o risco de escassez dos mesmos;
4) requisitos tcnicos e legais: ao estabelecer os requisitos tcnicos e legais para
entrar nos sistemas de pagamento por servios ambientais, devem ser
consideradas condies locais, como atividades produtivas predominantes,
situao fundiria, entre outras;
5) participao: deve dar-se um enfoque ao participativo do projeto, como
mecanismo para reconhecer a responsabilidade comum da sociedade de
proteger o meio ambiente e propiciar mudanas de conduta para evitar o manejo
descoordenado e fragmentado do recurso. Como parte deste enfoque
participativo, recomenda-se abrir um espao para a participao da sociedade
civil no projeto, assim como estabelecer alguma estratgia de prestao de
contas como meio para assegurar comunidade o manejo adequado dos
recursos que aportam para a conservao do ecossistema;
6) monitoramento: recomendvel estabelecer um sistema de monitoramento
capaz de avaliar os impactos positivos e negativos do projeto sobre os servios
ambientais, como, por exemplo, a quantidade e qualidade da gua em uma bacia
hidrogrfica. De acordo com os resultados obtidos nesta fase de monitoramento,
podem-se definir as mudanas necessrias para otimizar o rumo do projeto de
acordo com os objetivos propostos.

Alm do contido no item 5.2.1, que tambm se aplica ao PSA hdrico, devem ser
acrescentadas as seguintes consideraes especficas sobre os requisitos elencados.
Primeiramente, no que se refere ao marco legal. Veiga Neto leciona que alguns

364
CAMACHO, Doris C. Procuencas, proteccin y recuperacin de microcuencas para el abastecimento de
gua potable em La provncia de Heredia, Costa Rica. 2003, p. 13. Disponvel em:
<http://www.ric.fao.org/foro/psa/pdf/procuencas.pdf>. Acesso em: 15 out. 2010.
153
autores como Landell-Mills, Porras, Wunder, Geluda e May e a FAO - Food and Agriculture
Organization of the United Nations afirmam que a implantao de PSE prescinde de lei
especfica
365
. Deve-se chamar a ateno pelo fato de o termo PSA ser adotado por muitos
como sinnimo de mercado por servios ambientais (MSE). Muito embora, algumas
estratgias possam basear-se exclusivamente no varejo de servios ecolgicos (MSE), o
Brasil adota vrias normas que regulamentam o mercado. O livre mercado, na teoria liberal
clssica, enseja a absteno do Estado. Na prtica, o Poder Pblico intervm com
regularidade no mercado, medida que a conjuntura econmica ou poltica assim o
determinarem.
cabvel chamar a ateno para peculiaridades e, em particular, de uma
relevantssima, que difere um esquema de PSA, considerado puro, do Mercado de
Pagamento por Servio Ambiental (MSA ou MSE). O objetivo de um PSA puro no o lucro
(mercado puro e simples), mas os benefcios revertidos em favor da comunidade e da
natureza. Para Shiki
366
, outra diferena fundamental que o mercado no reconhece as
demandas ou as necessidades vitais de geraes futuras. No caso do PSA hdrico, outra
diferena se revela evidente: enquanto as estratgias focadas no mercado ensejam
concorrncia tanto em relao demanda quanto procura, no PSA no se verifica
concorrncia, pois o pagamento feito, em regra, pelos usurios a jusante aos provedores a
montante
367
.
No Brasil, considerando que, por fora de norma constitucional, o meio ambiente
ecologicamente equilibrado bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de
vida e a gua um bem de domnio pblico, e ainda em funo do princpio da legalidade que
pauta toda a atividade do Poder Pblico, no se pode prescindir de um marco legal que
recepcione o sistema de PSA.
Nos termos defendidos por Altmann, a que se adere, em que pese a necessidade de um
marco legal, uma norma que regulamente a matria de maneira estrita, com muitos detalhes,
pode afetar o grande potencial do PSA, qual seja, a flexibilidade de sua aplicao aos casos
concretos e s diferentes realidades locais
368
.
Como j registrado, existem vrios projetos de lei em tramitao no Congresso
Nacional, entendendo-se que a lei que vier a ser aprovada deve observar esse diferencial sob
pena de engessar a sua aplicabilidade. No caso de PSA, sua juridicidade deve se restringir

365
ALTMANN, op. cit., 2008, p. 81.
366
SHIKI, op. cit., 2008, p. 8.
367
WUNDER; WWF (apud ALTMANN, op. cit., 2008, p. 79).
368
ALTMANN, op. cit., 2008, p. 82
154
somente ao necessrio a fim de no prejudicar a aplicabilidade do instituto maior gama
possvel de casos concretos.
Entretanto, inegvel que a estruturao, inclusive jurdica, e a eficiente concreo
dos esquemas de PSA habilitam o pas a recepcionar fundos internacionais para a
conservao da natureza, a exemplo do que ocorreu na Costa Rica com a internalizao de
recursos do Global Environment Fund (GEF). Essa questo e algumas dessas fontes de
recursos constam nas justificativas do PL 1.190/2007, que cria o Programa Nacional de
Compensao por Servios, em trmite no Congresso Nacional, de autoria do Deputado
Federal e ex-Ministro da Fazenda do Governo Lula, Antnio Palocci, nos seguintes termos:

Os recursos viro das vrias iniciativas existentes no mundo todo - sem nus para o
Tesouro Nacional - e fundos geradores de doaes para CCs e combate GEEs.
Alm destas possveis fontes de financiamento, os pases do G8 esto estudando
criar uma grande iniciativa global para reduzir o desmatamento, atravs de um
fundo especial de valor elevado no qual o Programa ora proposto poder vir a
encaixar-se, paralelamente aos mecanismos e fundos previstos no mbito do
Protocolo de Quioto. Outra fonte possvel seria o Global Environment Fund
(GEF). Existe ainda a iniciativa do governo francs de criar uma Agncia
Internacional para o Meio Ambiente, que poderia ser, tambm, uma outra fonte de
doaes. Ou seja, existem possveis contribuintes para o Programa Bolsa Verde,
desde que este seja bem desenhado e monitorado.
Uma das principais dificuldades para doadores internacionais a de certificar-
se que benefcios pagos cheguem realmente aos executores das aes de
reduo dos GEEs e se elas so efetivas
369
. (Grifo do autor).

Nos pases em que a ordem jurdica est estruturada com normas claras e efetivas, no
se verifica a necessidade de regras especficas tratando de PSA. Nesses casos, bastaria a
previso do PSA na legislao ambiental existente, tendo em vista que a lei j contempla os
mecanismos para exigir o cumprimento dos contratos (mecanismos de direito civil, como
contratos e obrigaes) e punio aos infratores (direito penal, administrativo). No Brasil, o
PSA seria um complemento aos demais instrumentos da Poltica Ambiental e de Recursos
Hdricos e dos mecanismos do ordenamento jurdico.
Ainda sobre os provedores, questiona-se se todos os proprietrios rurais podem
participar de um PSA hdrico ou se o sistema deveria ficar restrito aos pequenos produtores.
Sem prejuzo da verificao dessa questo caso a caso, entende-se que os esquemas de PSA
devem visar prioritariamente aos pequenos produtores rurais. Com efeito, deve-se considerar
que os recursos financeiros, via de regra, so escassos, e as pequenas propriedades, em sua
maioria, contam com o trabalho do grupo familiar e com a atividade agropecuria de

369
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=104467>. Acesso em: 12 dez.
2010.
155
subsistncia.
Em muitas dessas pequenas propriedades, a observncia da lei ambiental possui
implicaes sociais relevantes, haja vista que o custo de oportunidade - de usar a terra para
um fim econmico direto ou mant-la preservada - pode representar uma parcela significativa
da sua renda. De acordo com a lei ambiental brasileira, o produtor rural deve arcar sozinho
com o custo da preservao, ou seja, o custo de no poder utilizar as reas de APPs e RL. No
so raros os casos em que a inviabilizao do uso da propriedade tem como uma das causas
primordiais as restries ambientais, o que desencadeia o deslocamento do produtor para as
cidades, num processo de xodo rural com toda uma srie de consequncias sociais.
Por outro lado, os grandes produtores renem melhores condies financeiras para
arcar com o custo da preservao. Ademais, ocorre que, muitas vezes, esses grandes
proprietrios rurais so tambm usurios de grande quantidade de gua. Nesses casos, passam
de provedores a beneficirios.
Quanto identificao do servio ambiental a ser considerado em um esquema de
PSA, ele fundamental para criar o vnculo entre provedores e beneficirios. Um sistema de
PSA pode abranger um ou mais servios ambientais. No caso do Programa Produtor de gua
da ANA, visa-se ao abatimento da sedimentao, ou seja, o servio ambiental considerado o
controle da eroso.
Os estudos para a implantao de um sistema de PSA no devem se ater apenas aos
aspectos tcnico-cientficos do servio ambiental, mas abranger tambm as condies de todo
o entorno. O diagnstico deve observar as condies socioeconmicas, fundirias, culturais,
dentre outras, que cada caso ensejar. Um diagnstico transdisciplinar pode, inclusive, reduzir
o custo da implantao dos sistemas de PSA. O que no se pode perder de vista que a
identificao do servio ambiental que determina a viabilidade do sistema de PSA
370
.
Do ponto de vista ecolgico, o maior desafio se refere certeza cientfica relativa ao
funcionamento do ecossistema. de extrema importncia que estudos estabeleam a exata
relao entre a proviso do servio ambiental e a preservao do ecossistema e/ou a adoo
de determinadas prticas ou manejos. A certeza cientfica acerca dessa relao que define as
bases do funcionamento de um PSA. Em uma bacia ou microbacia, devem existir
fundamentos cientficos segundo os quais a preservao das nascentes e das matas ciliares nos
seus entornos, por exemplo, ir refletir em melhora da qualidade e quantidade de gua
(adicionalidade) se este servio de proviso for o objeto do PSA.

370
ALTMANN, op. cit., 2008, p. 86.
156
Os estudos devem indicar a regio de abrangncia do PSE hdrico, tendo em vista as
especificidades de cada ecossistema, sua relao com o servio ambiental que se pretende
assegurar e os diferentes usos do solo. Em regra, nos casos de PSA hdrico, a regio de
abrangncia a bacia ou microbacia. Uma incorreta compreenso do funcionamento do
ecossistema e sua relao com as prticas e manejos adotados pelos provedores pode induzir
a um fracasso na proviso do servio ambiental demandado, podendo inviabilizar um projeto
de PSA, por lesar os demandantes que no recebem o servio ambiental pelo qual esto
pagando. A certeza cientfica acerca daquilo que se est pagando que garantir a confiana
no sistema de PSA, pois evidencia a causalidade entre o manejo adotado pelos provedores do
servio ecolgico e o benefcio auferido pelos usurios dgua.
No que se refere necessidade de quantificar os servios ambientais considerados em
um esquema de PSA, h divergncias na literatura. Enquanto alguns autores (PAGIOLA)
371

asseveram a necessidade de quantificar exatamente pelo que se est pagando, outros
argumentam que no se pode cobrar pelo real valor do servio ambiental hdrico, pois esse
inestimvel ou muito caro.
Na mesma linha de Altmann, entende-se que no faz sentido, portanto, cobrar pelo
valor exato do servio ambiental, inestimvel e talvez impraticvel para muitos dos
beneficirios. Mas se apresenta justa a cobrana calculada sobre o custo de oportunidade dos
provedores, preterido em prol da preservao, custo este perfeitamente quantificvel. Assim,
por exemplo, se o uso predominante do solo na bacia hidrogrfica for a pecuria leiteira de
baixa produtividade, a quantificao deve observar a relao nmero de litros de leite por
hectare, parmetro utilizado no PSA no Municpio de Extrema-MG. Esse ser o valor base
para a compensao do custo de oportunidade - e no o valor auferido da quantificao do
servio ambiental
372
.
No que toca ligao entre os interesses dos provedores e dos beneficirios, um dos
principais diferenciais do sistema de PSA, cuja abordagem no contemplada em outros
instrumentos de gesto ambiental, estabelecer essa relao que se caracteriza por
cooperao, imprescindvel no PSA hdrico, e que se efetiva com o pagamento e respectiva
manuteno do servio ecolgico.
As Ematers, os sindicatos e as cooperativas rurais podem auxiliar na identificao dos

371
ALTMANN, op. cit., 2008, p. 87.
372
A IUCN defende que a valorao econmica dos servios hdricos pode ser utilizada para advertir sobre a
importncia destes servios e criar suporte para um esquema de pagamento. Todavia, o preo final acordado
em um esquema de pagamento dever ser determinado pelos custos e benefcios verificado pelos
participantes (apud ALTMANN, op. cit., p. 87).
157
provedores, que ao final sero todos levantados no diagnstico prvio. As empresas de
saneamento e abastecimento de gua podem auxiliar no levantamento e na organizao dos
beneficirios e auxiliar na cobrana pelos recursos hdricos.
Quanto estrutura administrativa e de apoio ao PSA hdrico, deve-se operar o sistema
com o menor custo possvel. Dentre suas funes principais, esto a cobrana, o pagamento
bem como a celebrao de contratos e sua execuo. A pesquisa, a fiscalizao e o
monitoramento tcnico relativo ao PSA podem ser terceirizados ou objetos de convnios
envolvendo entes privados ou pblicos. A estrutura administrativa pode ser prpria, quando
criada uma pessoa jurdica com fins especficos de operar o PSA ou pertencer a outra
entidade, privada ou pblica
373
.
Referida estrutura administrativa deve contar com uma equipe de apoio responsvel
pela educao ambiental, tarefa que pode ser delegada a outra entidade, como uma
universidade, escola tcnica rural, escolas pblicas ou privadas. A educao ambiental dever
possuir um programa especfico dentro do sistema de PSA, tanto para os provedores quanto
para os beneficirios, sendo de extrema importncia e em nenhuma hiptese poder ser
preterida em prol de outra tarefa.
Os contratos devem ser firmados entre a pessoa jurdica que administra o PSA e os

373
Aqui e considerada a realidade brasileira, com mais de 5.500 municpios, em regra, pequenos e com
dificuldades oramentrias e na conservao de suas guas e tratamento de esgoto, e considerando a estrutura
de competncia e repartio dos recursos pblicos entre os diversos entes federais, estaduais e municipais,
apresenta-se como oportunidade para vrias entidades pblicas, que so custeadas pela sociedade atravs dos
tributos, participarem atravs de convnios de um esquema de PSA e cumprirem atribuies relacionadas
sua rea de atuao que dizem respeito preservao ambiental, o que contribui para concretizar
eficientemente suas respectivas misses. Isso tambm pode ser seguido ou iniciado por empresas privadas
realmente interessadas em investir em responsabilidade social e sustentabilidade ambiental. Emblemtica a
situao da Bacia do Rio So Francisco, sobretudo em Minas Gerais. Verificou-se, por ocasio das
discusses sobre a transposio de suas guas, a necessidade de revitalizao daquele importante rio,
considerado de integrao nacional. Constatou-se que a maioria dos municpios que integram aquela bacia,
inclusive os localizados na Regio do Alto do So Framcisco (montante), no fazia tratamento de esgotos
que so lanados diretamente nos cursos dgua, poluindo o rio diretamente ou atravs de seus afluentes.
Este autor nasceu e tem residncia tambm no municpio de Arcos (MG), banhado pelo rio So Francisco e
localizado a sua montante, a 170 km de sua nascente. At pouco tempo, a cidade no tinha estao de
tratamento de esgoto. O Crrego dos Arcos, integrante da bacia, que corta a cidade ainda recebe
diretamente parte do esgoto e encontra-se poludo. O nmero de nascentes vem diminuindo com o passar dos
anos. Esse quadro tambm se repete em outras cidades da regio. Salutar seria um PSA hdrico, envolvendo
aquele Municpio e replicado nos demais. Uma Universidade pblica ou privada poder-se-ia encarregar do
estudo e diagnstico tcnico, a Emater-MG, com o assessoramento tcnico, o IEF-MG, com o fornecimento
de mudas e apoio tcnico, haja vista que o Governo do Estado de Minas Gerais tem fazenda no municpio de
Arcos e produz mudas, a Copasa-MG (concessionria pblica estadual de saneamento e fornecimento de
gua) poderia tambm participar considerando que tem interesse na conservao dos mananciais de gua. O
Municpio e o Estado, atravs de sua rede de ensino, ao lado das escolas particulares promoveriam a
educao ambiental. Ainda tem espao para a atuao do Comit de Bacia do So Francisco, ANA, Igam e
demais entes e empresas privadas. Veja-se que um dos xitos do PSA do Municpio de Extrema-MG, e que
est sendo replicado, e um dos motivos de ter escolhido este tema para a dissertao a esperana de que
este trabalho possa ser veculo difusor de experincias que esto dando certo e auxiliando na conservao das
guas.
158
provedores e beneficirios. Os contratos com os provedores devem prever detalhadamente
suas obrigaes: restaurar as matas ciliares no entorno das nascentes e dos cursos dgua,
construo e manuteno de cercas no entorno das matas ciliares; adotar certas prticas
agrcolas como a rotao de culturas, no utilizao de agrotxicos; conter a sedimentao
com construo de barraginhas e curvas de nvel; abster-se de certos manejos como corte
seletivo ou raso da vegetao nativa; dar destinao adequada aos resduos slidos, inclusive
esgotos; e adotar a agricultura orgnica, dentre outras. Alm disso, o contrato deve prever
penalidades pelo descumprimento, em particular a devoluo de valores j pagos e a excluso
do provedor do sistema de PSA. O contrato deve, entretanto, observar as peculiaridades locais
e as especificidades de cada sistema de PSA.
Deve-se contemplar ainda mecanismos de prestao de contas a fim de tornar o mais
transparente possvel o sistema de PSA. Sem prejuzo de outros meios, as contas devem ser
prestadas em audincias pblicas peridicas, bem como em site na internet. Havendo a
intervenincia de entidade pblica, devero ser submetidas ao Tribunal de Contas
competente.
Tambm so necessrios instrumentos encarregados da fiscalizao para verificar o
cumprimento das obrigaes assumidas, ou seja, a efetiva proteo dos ecossistemas pelos
provedores. Essa tarefa se apresenta mais singela do que os tradicionais sistemas de
fiscalizao das normas coercitivas, haja vista que os provedores assumiram voluntariamente
as obrigaes e possuem interesse na preservao, que o que lhes garante a contrapartida.
Por fim, o monitoramento deve observar as referncias pr-estabelecidas no
diagnstico socioambiental realizado para a concepo do sistema. As referncias so
importantes para apontar a qualidade e/ou quantidade do servio ecolgico considerado no
incio do projeto e servir de base para traar as metas do sistema de PSA. O monitoramento,
por tratar-se de anlise laboratorial e de campo peridica, deve ser realizado por equipe
tcnica qualificada e idnea
374
.


6.2.1 Algumas crticas ao PSA


Alguns argumentos contrrios ao PSA sustentam que em virtude das matas ciliares se

374
ALTMANN, op. cit., 2008, p. 95.
159
encontrarem sempre insertas em rea de Proteo Permanente, e consoante previso no
Cdigo Florestal, obrigao do proprietrio sua manuteno, e, se encontrarem degradadas,
tem o dever de restaur-las. Por conseguinte, no seria cabvel nenhuma espcie de
indenizao. Essa argumentao j constou de relatrio no Projeto de Lei 60/2003, que restou
arquivado, na Cmara dos Deputados:

[...] a manuteno desses espaos obrigao de todo proprietrio de terra. No h
como se estipular qualquer espcie de remunerao ou ressarcimento para que se
obedea lei. Alm de invivel financeiramente, dentro dos princpios do direito,
no h como sustentar o sugerido pelas propostas sob anlise [...]
375
.

Na jurisprudncia e doutrina, pacfico o entendimento de que a propriedade cumpre
seu papel social quando preservadas as APPs. J o entendimento de que a observncia da
APP condio para o exerccio do direito de propriedade deriva do disposto no 1 do art.
1.228 do Cdigo Civil
376
.
Altmann enfrenta essa crtica com os seguintes fundamentos:

Na anlise do Relator do PL 60/ 2003, no foi considerada uma tendncia mundial
que aposta nos incentivos s condutas desejveis, como a preservao da mata ciliar
e a recuperao da Reserva Legal. O prprio direito brasileiro aponta para a
utilizao de instrumentos de incentivos financeiros, a exemplo do art. 33 da Lei da
Mata Atlntica.
A Carta de So Paulo, documento sntese do 11 Congresso Internacional de Direito
Ambiental (2008), destaca a finalidade e a importncia do sistema de Pagamento
pelos Servios Ecolgicos:
[...]
amplamente reconhecido na sociedade brasileira que a falta de incentivos somada
impunidade faz aumentar a ameaa ao meio ambiente. Os incentivos positivos tm
se apresentado como uma alternativa socioeconmica vivel em relao
recuperao das bacias hidrogrficas. necessrio e urgente que mais medidas de
incentivo sejam recepcionadas pelo direito ambiental brasileiro, acompanhando uma
tendncia mundial.
Por outro lado, deve-se concordar em parte com o posicionamento do Relator, haja
vista a mobilizao social que redundou nos instrumentos dos quais dispe hoje o
direito ambiental brasileiro. No tocante aos incentivos positivos, entretanto, o
entendimento do Relator do PL 60/2003 no encontra amparo jurdico para
inviabilizar a aplicao do sistema de PSE a matas ciliares.
Como bem salientou o Relator, a manuteno das APPs obrigao de todo
proprietrio de terras. No entanto, o PSE no visa a ressarcir o proprietrio por sua
condio jurdica de deter o domnio de uma rea considerada de preservao
permanente. No sistema de PSE, a obrigao de recuperar e/ou preservar as matas
ciliares diz respeito ao provedor. O PSE, portanto, visa a retribuir a ao (conduta)
daquele - proprietrio ou no - que recupera, assim como a omisso, quando esta

375
Projeto de Lei 60/2003. Disponvel em:
<http://www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=104467>. Acesso em: 12 dez. 2010.
376
Superior Tribunal de Justia: RMS 18.301/MG, Rel. Min. Joo Otvio de Noronha, DJ 03.10.2005; AG
1.314.865/SP, Rel. Min. Hermann Benjamin, DJ 15.10.2010. Disponvel em: <http://www.stj.jus.br>.
Acesso em: 16 dez. 2010; Supremo Tribunal Federal, RE 134.297/SP, Rel. Min. Celso de Mello, DJ
22.09.1995. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 16 dez. 2010.
160
reverter em benefcio dos servios ambientais considerados. Em outras palavras, o
PSE visa a recompensar aquele que adota uma conduta ambientalmente correta
(conduta desejvel, portanto, merecedora de incentivos positivos).
O PSE refere-se, portanto, a uma obrigao pessoal do provedor, a qual no se
vincula sua condio de proprietrio
377
.

Alinha-se a essa posio, acrescentando que h uma srie de condutas prticas ou de
manejo por parte do provedor, j exemplificadas anteriormente, que uma vez implementadas
auxiliam na preservao das nascentes. O campo de atuao do provedor envolve tcnicas de
uso e ocupao do solo e abrange a propriedade alm da rea comprometida com a mata
ciliar.
Mesmo nos casos em que as matas ciliares restaram intocadas no entorno das
nascentes, a estrita observao da lei, em que pese em muito auxiliar na sua preservao, no
garante isoladamente a continuidade do fluxo de gua em qualidade e quantidade. Como
visto, as tcnicas agrcolas, notadamente, no que diz respeito infiltrao da gua da chuva e
fluxo de enxurradas, bem como no tocante ao uso de agrotxicos e destinao dos esgotos,
para ficar nestes pontos, dizem respeito a toda a propriedade. E em regra, o estrito
cumprimento dessas tcnicas envolve custos com reflexos na rentabilidade da propriedade,
muitas vezes comprometendo sua viabilidade. Sendo bem-vindos os incentivos positivos,
principalmente financeiros, uma vez que tornam mais equnime a repartio desses custos
com os beneficirios.
Com relao tendncia mundial inegvel o seu reconhecimento, seja em razo das
experincias positivas, notadamente na Costa Rica
378
e Nova York que vm influenciando
diversos outros pases, seja em razo das recomendaes por parte da ONU, ou em
decorrncias dos alertas das Naes Unidas sobre as consequncias das mudanas climticas.
E o Brasil, como qualquer outro pas, tem responsabilidades com essas mudanas: seja em
razo da possibilidade de arranjos de PSA que no envolve necessariamente dispndios de
recursos pblicos, ao contrrio pode at representar economia dos gastos pblicos (na
experincia de Nova York, restou provado que fica mais barato investir na conservao dos
mananciais de gua do que na construo de estaes de tratamento); seja na possibilidade de
o pas se credenciar a receber doaes e emprstimos de fundos e organismos, fato que cada

377
ALTMANN, op. cit., 2008, p. 97-98.
378
A experincia da Costa Rica foi citada na justificativa do PL 792/2007, que dispe sobre a definio dos
servios ambientais. Interessante tambm a seguinte justificativa contida no projeto: De modo geral, os
problemas mais graves na rea de recursos hdricos no pas poderiam ser assim mitigados com a participao
efetiva da sociedade na gesto, reduzindo a excessiva dependncia nas aes de governos e disseminao de
uma cultura de responsabilidades quanto ao uso racional da gua. Disponvel em:
<http://www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=104467>. Acesso em: 12 dez. 2010.
161
vez mais vem sendo considerado, estando presente nas justificativas de projetos em
tramitao no Congresso Nacional que dispem sobre implementao de sistema de
pagamento por servio ambiental, notadamente, os seguintes: o PL 5.487/209, de autoria do
Poder Executivo, o PL 1.190/2007 e o PL 792/2007.
Verifica-se, por outro lado, que grande parte dos passivos ambientais dos imveis
rurais decorre exatamente das alteraes na legislao florestal e mesmo dos objetivos do
modelo de desenvolvimento adotado pelo Estado Brasileiro pr e ps-Constituio Federal de
1988
379
. Assim, no se pode desconsiderar, em muitos casos, a excessiva onerosidade e
inviabilidade para diversos proprietrios rurais, especialmente para os agricultores familiares
que moram no imvel e dele retiram seu sustento
380
. Invivel assim a efetividade da lei pela
via exclusivamente repressiva, sem contrapartidas, sob pena de afetar direitos humanos
fundamentais dos proprietrios e possuidores (trabalho, habitao, dignidade da pessoa
humana, renda)
381
.
So cabveis tambm as observaes de Sonda, Kuiyoshi e Galvo: de um modo
geral, os remanescentes florestais se concentram em regies de menor desenvolvimento
econmico e social. So regies acidentadas, com solos de baixa fertilidade, marcadas por
sistemas de produo familiares de subsistncia ou tradicionais, em grande parte, com elevada
presena de produtores pobres e sem acesso aos instrumentos de polticas pblicas
382
. Assim, no

379
Em 1988, a Constituio Federal funda um novo Estado, que se constitui agora sob uma nova perspectiva de
desenvolvimento, qual seja o modelo do desenvolvimento sustentvel. Tal afirmao decorre da ampla
proteo constitucional das variveis do desenvolvimento econmico, da justia social e da qualidade
ambiental presentes em toda a Carta, como o artigo 1, artigo 3, artigo 5, artigo 6, artigo 170, artigo 186,
artigo 225, dentre outros. Tais diretrizes vo conduzir a nova interpretao e direcionamento da legislao
infraconstitucional. Neste contexto, diversos so os princpios orientadores da interpretao e aplicao das
normas ambientais, tais como: Princpio do Desenvolvimento Sustentvel; da Funo Social da Propriedade;
do Poluidor Pagador e do Usurio Pagador; da Preveno e da Precauo; do Acesso Equitativo aos
Benefcios dos Recursos Naturais; da Solidariedade, dentre outros. Cabe frisar que o Desenvolvimento
Sustentvel, mais do que princpio, caracteriza o prprio modelo de desenvolvimento adotado, como fim
maior do Estado Brasileiro. A Funo Social da Propriedade Rural (art. 186), que at ento se restringia
obrigao de produzir (com a converso de reas florestais - desmatamento), passa a incorporar tambm a
obrigao de preservar o meio ambiente, mediante a observncia das normas jurdicas ambientais. Ou seja, a
obrigao propter rem de recuperar as APPs e as RLs.
380
Atualmente, a cada 166,6 metros de cursos dgua, tem-se a restrio de uso de 10.000 m ou um hectare,
devido incidncia de APPs, e cada nascente atinge cerca de 7.850 m de rea, o que representa um
significativo impacto sobre os usos convencionais nas propriedades ou posses rurais, especialmente nas
pequenas. Agrege-se ainda o impacto restritivo decorrente da conservao da vegetao remanescente de
Mata Atlntica. Vide Cdigo Florestal e Lei da Mata Atlntica, j citados neste trabalho.
381
Segundo estudo realizado no Paran, em 98 imveis situados em trs comunidades de agricultores familiares,
identificou-se que destes 92% apresentam irregularidades em relao s APPs. Cerca de 54,8% das APPs
ciliares das comunidades no possuam cobertura florestal, e quando consideradas apenas as reas dos
imveis de agricultores familiares, este nmero sobe para 70,4%. FRANCO, op. cit., 2009, p. 181.
382
SONDA, Claudia; KUNIYOSHI, Yoshito Saito; GALVO, Franklin. Comunidades rurais tradicionais e
utilizao dos recursos vegetais silvestres: um estudo de caso na APA Estadual de Guaratuba. In: CAMPOS,
Joo Batista; TOSSULINO, Mrcia de Guadalupe Pires; MULLER, Carolina Regina Cury (Org.). Unidades
162
raro, so os agricultores familiares, em muitos casos j fadados a ocupar as reas relegadas pelo
mercado, os que acabam sendo direta e mais significativamente atingidos pelas restries geradas pela
legislao florestal.
Evidencia-se, aqui, um problema de ordem socioambiental, no qual duas variveis de
significativa importncia para a sociedade se encontram em jogo. Representam verdadeiro
choque entre direitos humanos fundamentais - trabalho, habitao, propriedade, dignidade da
pessoa humana, e meio ambiente ecologicamente equilibrado - demandando anlises que
auxiliem na sua compreenso e identificao de eventuais caminhos para minimizar os conflitos
da decorrentes.
Como bem observam Oliveira e Chavez, necessrio compreender que o
desenvolvimento deve contemplar os diferentes aspectos que compem a realidade. Ignorar
um lado e privilegiar o outro o primeiro passo para o fracasso. E completam: em outras
palavras, as dimenses sociais e ambientais devem estar previstas nas aes tendentes a
melhorar a qualidade de vida que obviamente est aliada qualidade do meio ambiente
383
.
Em ltima anlise, o desenvolvimento e a proteo ambiental caminham juntos, de
modo indivisvel e integrado, no podem ser considerados em isolamento um do outro, e
ambos so tidos como sendo conjuntamente do interesse comum da humanidade segundo
Trindade
384
.
Neste contexto, visando a dar efetividade a tais normas e garantir justia social, com
maior equidade, que vm se inserindo propostas como a dos Pagamentos por Servios
Ambientais, ou seja, de polticas de incentivo, indutivas de aes complementares s
repressivas j existentes.
Outra crtica ao sistema de PSA, decorre de um certo receio a um ampliao muito
extensa de seu campo de aplicao, que venha a se transformar num remdio para todos os
males.
Entretanto, difcil esse receio se sustentar aps um exame mais acurado dos
pressupostos ou requisitos para a implantao de um PSA, dentre eles a necessidade de
diagnstico prvio, estudos cientficos, fiscalizao, monitoramento e a demonstrao de que
as obrigaes assumidas traduzem uma adicionalidade na preservao do meio ambiente.

de Conservao: aes para valorizao da biodiversidade. Curitiba: Instituto Ambiental do Paran, 2006. p.
241.
383
OLIVEIRA, Vera Lcia de; CHAVEZ, Ftima Almada. Justia social e desenvolvimento sustentvel. In:
Revista Brasileira de Agroecologia - Resumos do I Congresso Brasileiro de Agroecologia, n. 1, v. 1, nov.
2006. p. 631-634. Disponvel em: <http://www6.ufrgs.br/seeragroecologia/ojs/include/ getdoc.php?id=
1326&article=159&mode=pdf>. Acesso em: 12 dez. 2010.
384
TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Direitos humanos e meio ambiente. Paralelo dos sistemas de
proteo internacional. Porto Alegre: Sergio Antnio Fabris, 1993, p. 171.
163
Como visto, registrar a linha base, comprovar adicionalidade do esquema proposto, garantir a
permanncia do resultado almejado e evitar as fugas para alm do espao do projeto so
questes centrais a serem demonstradas a partir do monitoramento, que impedem qualquer
simulacro de esquema de PSA.


6.3 ALGUMAS EXPERINCIAS DE PSA


A seguir, so abordadas algumas experincias de pagamentos por servios ambientais
que direta ou indiretamente contribuem para a conservao e preservao dos recursos
hdricos.
Primeiramente, elegeu-se o PSA que envolve os mananciais de gua que abastecem a
cidade de Nova York, instrumento com aproximadamente 20 anos de existncia. Abordar
essa experincia justifica-se por ser um caso emblemtico e comprobatrio de uma exitosa
opo pela conservao dos mananciais e pagamentos aos ruralistas que preservam a natureza
em vez do tradicional e bilionrio investimento na construo e manuteno de estaes de
tratamentos de gua, soluo que evitou a poluio dos mananciais, revelou-se muito menos
dispendiosa e, sobretudo, sinrgica, na medida em que agregou valor a todos os agentes
envolvidos.
A seguir so aportadas informaes da experincia de pagamento por servios
ambientais na Costa Rica, conhecida como Fonafifo, face sua abrangncia nacional, que,
que ao lado da experincia de Nova York, vem sendo foco de ateno da comunidade
internacional. Embora o Fonafifo no se restrinja gua, ser abordado por ser tambm
emblemtico, uma vez que se trata de um dos mais antigos exemplos de pagamento por
servios ambientais na Amrica Latina e no mundo. Ainda na Costa Rica, aborda-se a exitosa
e pioneira experincia de PSA executado pela companhia de abastecimento de gua da
provncia de Heredia (E.S.P.H. S.A.).
Por fim, as abordagens, no mbito interno, com as informaes sobre o Programa
Produtor de gua da Agncia Nacional de guas (ANA) e da exitosa experincia do projeto
Conservador de guas, do municpio mineiro de Extrema, que vem merecendo a ateno
de estudiosos e interessados no tema, sendo fonte de estudos com vistas sua replicao em
164
diversos outros municpios e regies do Brasil
385
. A Lei Municipal n. 2.010, de 21 de
dezembro de 2005, que cria o projeto, , segundo Veiga Neto
386
, a primeira lei municipal que
regulamenta Pagamentos por Servios Ambientais, correlacionados gua, de que se tem
notcia. Alm disso, como os pagamentos aos produtores j esto em curso desde 2007, pode
ser considerada a primeira experincia concreta de PSA hdrico no pas.


6.3.1 Abastecimento de gua da cidade de Nova York (EUA)


Dentre os inmeros encantos que fazem a fama da cidade de Nova York, que recebe
40 milhes de visitantes por ano, pouca gente sabe de uma das coisas mais preciosas que a
cidade tem: a excelente qualidade da sua gua. Nova York ainda no tem estao de
tratamento de gua, apenas de filtragem, e as pessoas bebem gua pura da montanha,
diretamente da torneira de suas casas
387
.
Graas ao desenvolvimento de programa baseado na lgica de pagamento por servios
ambientais iniciado no final dos anos de 80, provavelmente a experincia mais bem sucedida
de PSA no mundo que envolve uma grande cidade, fonte de inspirao para vrios projetos
no mundo afora.
Para Veiga Neto, o caso de Nova York tambm corroborou a validade econmica do
conceito de servios ambientais. Nesse caso, ainda que sem necessariamente criar um
mercado destes servios, ele representou um primeiro passo crtico para o seu
desenvolvimento, qual seja, explorar uma oportunidade econmica no anteriormente
reconhecida. E no caso de mercados em estgio ainda inicial como este, toda experincia
neste sentido bem-vinda, porque certamente as prximas experincias iro se beneficiar e
iro avanar a partir dela
388
.
O Sistema de guas da cidade de Nova York atende a nove milhes de pessoas com o
fornecimento de aproximadamente 1,2 bilhes de gales de gua por dia, entregues a 600.000
residncias e 200.000 estabelecimentos comerciais na cidade, alm de diversos sistemas
locais nos subrbios. Esta gua coletada em trs bacias, localizadas ao norte da cidade,

385
Como exemplo, o Projeto da Bacia do Rio Guandu no Estado do Rio de Janeiro.
386
VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 167.
387
REDE GLOBO DE TELEVISO. PROGRAMA GLOBO RURAL. 26/10/2008, p.1. Texto da reportagem
disponvel em: <http://globoruraltv.globo.com/GRural/0,27062,4370-p-200810,00.html>. Acesso em: 20 jun.
2010.
388
VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 129.
165
Croton, Catskill
389
e Delaware, que somam aproximadamente 830.000 hectares.
Consoante narrativa de Veiga Neto
390
, diferentemente da maior parte das grandes
regies metropolitanas do mundo, Nova York, at o ltimo quarto do sculo XX, vinha sendo
capaz de manter a excelente qualidade de sua gua, sem a necessidade de sistemas de
filtragem ou tratamento, graas manuteno das caractersticas originais das bacias de
abastecimento que permaneciam com suas caractersticas rurais inalteradas. Mas a partir do
incio dos anos 80, os problemas de qualidade de gua comearam aparecer. Inicialmente na
bacia de Croton, responsvel por 10% do abastecimento, principalmente por conta do seu
processo de urbanizao e do aumento da poluio difusa, o que obrigou ao dimensionamento
e implantao de um sistema de filtragem e tratamento nesta bacia.
A falha na proteo do sistema de Croton e os custos envolvidos nesta ao, US$500
milhes para a estao de tratamento e 5 milhes para os custos de operaes anuais,
chamaram a ateno para a necessidade de proteo da rea responsvel pelos outros 90% de
abastecimento, as bacias de Castkill-Delaware, das quais apenas 30% se encontravam nas
mos do Poder Pblico, protegidas do processo de urbanizao. O restante da bacia estava nas
mos de produtores rurais, cujas atividades tradicionais vinham apresentando forte tendncia
de reduo da lucratividade e transformao para novas atividades, particularmente para o
mercado de segundas residncias, tipo de urbanizao comum no entorno das grandes
cidades, desenvolvendo este potencial gerador de novas fontes de poluio. Ou seja, os
produtores rurais estavam com queda em suas fontes tradicionais de renda, e a poluio
ameaava chegar aos mananciais de Castkill.
No final dos anos 80, j estava claro que esta era uma tendncia dominante na bacia e
mais ainda que a regulamentao existente no seria capaz de alterar esse quadro. Segundo
Aplleton, Superintendente do Departamento de guas de Nova York poca, modelos
tradicionais de comando e controle tendem a no funcionar quando est em jogo a
sobrevivncia econmica de produtores rurais
391
.
Na opinio de Veiga Neto
392
, vivenciando uma situao muito comum tambm entre
ns brasileiros quando se trata de discutir o Cdigo Florestal para os produtores rurais
localizados na bacia de Castkill-Delaware, e por generalizao, em todo os Estados Unidos, a
regulao referente gua imposta pelos rgos reguladores nada mais do que irrealista,

389
As montanhas de Catskill esto numa altitude 1.200 metros e a 200 Km ao norte de Nova York que se
encontra no nvel do mar.
390
VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 127-129.
391
VEIGA NETO, op. cit, 2008, p. 127.
392
VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 127.
166
top-down e dirigida por interesses urbanos sem entender ou se preocupar com os interesses
econmicos dos stakeholders rurais
393
.
O caminho tradicional seria a construo de estaes de tratamento de gua a um
custo previsto de 4 a 6 bilhes de dlares e um custo de operao estimado de US$ 250
milhes, cujo impacto seria muito forte nas taxas de gua e esgoto da cidade. No entanto,
Aplleton apud Globo Rural props que em vez de gastar para tratar a gua poluda, por que
no pagar pra que ela permanea limpa?
394
. Clculos iniciais apontaram que um programa
para a proteo da bacia custaria menos do que o sistema de tratamento e poderia gerar uma
srie de benefcios, tanto para a cidade de Nova York, quanto para os habitantes da bacia.
Segundo Appleton:

Percebemos que colocar na cara dos fazendeiros suas obrigaes no adiantava. O
interesse era mtuo. Propusemos uma troca: Nova York precisa da gua pura; vocs
precisam manter suas fazendas. Isso da economia clssica: faa alguma coisa por
mim que eu lhe pago por isso. Entramos com a recompensa, com o dinheiro. Em vez
de tratar o proprietrio rural como predador da natureza, demos condies para que
ele seja um guardio da natureza
395
.

E assim foi feito, foi tomada a deciso de preservar o meio ambiente rural no sentido
de continuar fornecendo a gua com a qualidade de sempre. Tomada a deciso, os passos
seguintes focaram na compra de reas estrategicamente ameaadas, na restaurao de matas
ciliares ao longo de crregos e no melhor manejo das reas j pertencentes cidade de Nova
York. Alm disso, foi fundamental o desenvolvimento de um programa chamado Whole
Farm, o qual buscou atender s demandas econmicas dos produtores rurais com as
exigncias ambientais da agncia de gua. Para os produtores rurais, que entendiam que
gastar seu dinheiro para suprir as necessidades dos outros, atravs deste programa, eles agora
estavam gerando renda atravs do gerenciamento de seus recursos ambientais, renda esta que
os estava ajudando a permanecer como produtores, ao invs de venderem seus terrenos para o
processo de urbanizao.
Foi imprescindvel para o xito do programa e ainda para que mantivesse o carter

393
VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 127.
394
Segundo Appleton, os custos para a implementao do Programa foram de aproximadamente 1/8 em relao
aos custos esperados para a construo e manuteno da nova estao de tratamento prevista. Tambm nesse
sentido, Emily Lloyd, secretria de meio ambiente e superintendente do Departamento de guas de Nova
York: nosso consumidor no paga mais. Ele paga menos. Nosso custo s com a filtragem e a desinfeco
da gua. Nova York investiu at agora 1,5 bilho de dlares nas montanhas de Catskill, mas, em
compensao, economizamos dez bilhes, que teramos gasto se tivssemos construdo as estaes de
tratamento que estavam previstas. REDE GLOBO DE TELEVISO. PROGRAMA GLOBO RURAL, op.
cit., 2008, p. 3.
395
Ibid., 2008, p. 2.
167
voluntrio desejado pelos produtores, sua cooperao, mas eles precisariam da adeso de um
grande nmero deles. Corroborando a tese de que incentivos adequados podem ser
extremamente poderosos em esquemas como este, ao longo dos primeiros cinco anos de
implementao do programa, 93% de todos os produtores da bacia haviam escolhido
participar do programa Whole Farm, considerado um dos programas de controle de eroso
difusa de maior xito nos Estados Unidos, evitando que a cidade gastasse bilhes de dlares
para tratar sua gua de abastecimento. Quase duas dcadas aps a sua implementao, o
programa continua garantindo a mxima de que um meio ambiente sadio igual a uma boa
estratgia de conservao de gua em qualidade. Para Appleton
396
, alm dos benefcios per se
do programa, ele deu um novo mpeto conservao ambiental de bacias hidrogrficas como
estratgia para o abastecimento de grandes cidades, ao invs da aposta quase que total nas
solues tradicionais de engenharia, mostrando na prtica como ela poderia se dar.
Para Appleton
397
alguns fatores foram crticos para o sucesso dessa iniciativa. A
primeira delas, a aposta de certa maneira, instintiva, no que parecia ser desde no incio a
melhor opo, qual seja, investir na conservao da bacia hidrogrfica, tanto nos seus
recursos naturais, quanto humanos, como a melhor opo para garantir o abastecimento de
gua no longo termo, conceito amplamente discutido atravs do conceito de servios
ambientais, mas que naquele momento no parecia to bvio assim. Para o autor do projeto, o
ecossistema deve ser visto como algo que inclua os recursos naturais e humanos e a soluo
tima ser aquela que maximize o potencial de ambos.
Ainda para Appleton
398
, as principais lies aprendidas do caso de Nova York, em
relao ao desenvolvimento dos mercados de servios ambientais so: identificar e colocar no
mais alto patamar o servio ambiental em questo, quanto maior o nvel do servio prestado,
maior o valor do benefcio econmico; b) encontrar maneiras de monetizar o servio de forma
que o valor criado possa ser capturado, assim como reconfigurar as instituies e as
regulaes existentes para que elas possam faz-lo.


6.3.2 Costa Rica: Fonafifo


A Costa Rica foi o primeiro pas a desenvolver um esquema de Pagamentos por

396
Apud, VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 128.
397
Ibid, op. cit., 2008, p. 128.
398
Ibid, op. cit, 2088, p. 129.
168
Servios Ambientais em escala nacional a partir de 1997 e por isso tem recebido a ateno de
diversos pases do mundo, atentos evoluo e aos resultados dos programas em andamento.
De acordo com Oliveira, a poltica de reconhecimento e de valorizao dos servios
ambientais levada a efeito na Costa Rica assenta-se sobre cinco pilares principais: amplitude
como poltica pblica; o Estado como motor e animador de aes de ampliao e
consolidao da poltica de PSA; aspectos naturais convergentes; cooperao internacional; e
estabilidade poltica
399
.
Histrico e dados do Fonafifo. Nas dcadas de 60 e 70 do sculo passado, a Costa
Rica foi palco de uma das maiores taxas de desmatamento do mundo, impulsionada pelo
preparo do solo para a agricultura e pecuria. Cerca de 50.000 a 60.000 hectares de florestas
eram derrubados por ano
400
, o que levou perda, entre 1970 e 1990, de aproximadamente 35
a 40% da cobertura vegetal do pas
401
.
Nos anos 70, o desmatamento acelerado levou criao de incentivos para a plantao
de rvores, visando principalmente ao reflorestamento. Os incentivos se resumiam
basicamente em isenes fiscais regulamentada pela primeira Lei Florestal de 1979 (Lei
4.465), conhecida como a primeira gerao de incentivos. Como os resultados ainda se
mostravam insuficientes, veio em 1986, a segunda Lei Florestal (Lei n 7.032), conhecida
como segunda gerao de incentivos, que ampliava os benefcios determinados pela
primeira lei, e entre outras novidades, criava os Certificados de Abono Florestal (CAF), que
so subsdios concedidos aos proprietrios interessados em desenvolver atividades florestais
na forma de ttulos transacionveis.
Informa Veiga Neto, baseado em Enters e Pagiola que nenhuma dessas abordagens se
mostrou muita efetiva. Em geral, as medidas sugeridas se mostraram imperfeitas e caras para
a realidade local. As abordagens de comando e controle tambm difceis de serem

399
OLIVEIRA, Luiz Rodrigues de. Servios ambientais da agricultura familiar: contribuies para o
desenvolvimento sustentvel da Amaznia. 2008. f.68. Dissertao (Mestrado em Agronegcios) -
Universidade de Braslia. Braslia 2008. Disponvel em:
<http://repositorio.bce.unb.br/bitstream/10482/4986/1/2008_LuizRodriguesOliveira.pdf>. Acesso em: 29
set. 2010.
400
ROSA, H. (Coord.). Trade in environmental services and sustainable development in Central America: the
cases of Costa Rica and Salvador. Canad: Internacional Institute for Sustentable Developmente - IIED,
1999 (apud HERCOWITZ, Marcelo; MATTOS, Luciano;SOUZA, Raquel Pereira de. Estudos de casos
sobre servios ambientais. In: NOVION, Henry de; VALLE, Raul do (Org.). pagando que se preserva?
Subsdios para polticas de compensao por servios ambientais.1 ed. So Paulo: Instituto Socioambiental,
2009, p.182).
401
PAGIOLA, S. Payment for environmental services in Costa Rica. MPRA Paper n 2010, Munich, Personal
Repec Archive, 2006 ((apud HERCOWITZ, Marcelo; MATTOS, Luciano;SOUZA, Raquel Pereira de.
Estudos de casos sobre servios ambientais. In: NOVION, Henry de; VALLE, Raul do (Org.). pagando
que se preserva? Subsdios para polticas de compensao por servios ambientais.1 ed. So Paulo:
Instituto Socioambiental, 2009, p.182).
169
implementadas, impondo aos produtores mais pobres usos da terra com retornos mais baixos.
Projetos subsistindo enquanto os subsdios estivessem valendo, uma vez, terminados os
subsdios, com muita frequncia, se observava o retorno s antigas prticas
402
.
Pagiola, citando Lutz apud Veiga Neto, levanta um ponto muito interessante quando
diz que uma implicao destas experincias foi mostrar que a premissa muitas vezes
utilizada por diversos proponentes e implementadores de projetos de conservao e
desenvolvimento rural de que o produtor rural tem a ganhar diretamente com medidas de
conservao em geral est errada. Ou seja, em uma perspectiva de bacia, a maximizao dos
benefcios dos usurios localizados a jusante em geral no correspondem maximizao dos
benefcios dos produtores
403
. Por conta desta percepo, afirma Veiga Neto: o governo da
Costa Rica desenvolveu o primeiro sistema de Pagamento por Servios Ambientais a nvel
federal no mundo, com o objetivo primeiro de compensar os produtores rurais pelos servios
ambientais fornecidos por eles, criando um incentivo direto para que eles incluam a venda
destes servios na sua tomada de decises
404
.
Assim, em 1997, com base na Lei Florestal 7.575, promulgada em 1996, iniciou-se o
Programa de Servios Ambientais
405
. A referida lei reconheceu explicitamente quatro
servios ambientais: a) mitigao das emisses de gases de efeito estufa (GEE); b) servios
hidrolgicos, incluindo proviso de gua para consumo humano, para irrigao e para
produo de energia; c) conservao da biodiversidade; e d) proviso de beleza cnica para
recreao e ecoturismo. Alm de instituir o programa de pagamento por servios ambientais,
a lei trouxe uma srie de inovaes, entre as quais a criao: a) de um imposto sobre o
consumo de combustveis fsseis para financiar parte dos pagamentos; b) do Sistema
Nacional de Certificao Florestal para o Manejo dos Bosques; e c) do Fundo Nacional de
Financiamento Florestal (Fonafifo). O Fonafifo, um rgo governamental com status legal
independente, foi a estratgia criada mais relevante, cujo objetivo principal o de captar e
gerenciar os recursos do programa
406
.
A nova Lei, que criou o PSA, conhecido como Fonafifo, mudou o objeto do apoio, da

402
VEIGA NETO, op. cit., 2008, p.130.
403
VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 130.
404
Ibid., 2008, p. 130.
405
Naquele momento o pas j tinha desenvolvido uma base institucional governamental encarregada de sua
gesto. Em 1990, j tinha sido criado o Conselho Florestal da Costa Rica, e em 1995, a Oficina
Costarriquenha de Implementao Conjunta (OCIC) e o Sistema Nacional de reas de Conservao
(SINAC). Ainda em 1995, os Certificados de Abono Florestal (CAF) foram ampliados, alm de serem
criados os Certificados para a Proteo dos Bosques (CPB).
406
HERCOWITZ, Marcelo; MATOS, Luciano; SOUZA, Raquel Pereira. Estudos de casos sobre servios
ambientais. In: NOVION, Henry de; VALLE, Raul do (Org.). pagando que se preserva? Subsdios para
polticas de compensao por servios ambientais. 1 ed. So Paulo: Instituto Socioambiental, 2009, p.183.
170
madeira para os servios ambientais, assim como a fonte de financiamento se desvincula do
oramento geral do pas e passa a ser atrelada ao imposto sobre consumo de combustveis
fsseis e aos pagamentos dos beneficirios dos servios ambientais.
O Fonafifo tem abrangncia em todo o territrio da Costa Rica e previso para
remunerao dos seguintes tipos de servios ambientais: hidrolgico, biodiversidade,
sequestro de carbono e paisagstico. E os beneficirios so usurios de gua, sociedade
costarriquenha e sociedade global.
Para que os produtores possam receber os pagamentos, eles precisam comprovar a
titularidade da terra, demonstrar que no efetuaram desmatamento nos dois anos anteriores
solicitao e apresentar um plano de manejo certificado por um tcnico florestal credenciado
junto ao sistema. As atividades elegveis para o recebimento so basicamente duas: o
reflorestamento
407
e a proteo florestal. Uma vez aprovado o plano
408
,

assinam-se os
contratos, e os produtores recebero pagamentos pelo perodo de cinco (a maioria), dez ou
quinze anos, a depender do contrato.
Os contratos estabelecidos ficam vinculados a terra, ou seja, se a propriedade for
vendida os compromissos assumidos devem ser honrados pelo novo proprietrio. Por outro
lado, os crditos de carbono gerados como resultados da mudana do uso do solo
(reflorestamento) ou pela manuteno da floresta (desmatamento evitado) so de propriedade
do Fonafifo.
O sistema de pagamento por servios ambientais na Costa Rica est estruturado num
trip institucional formado por: 1) um mecanismo financeiro que cobra e administra os
pagamentos oriundos dos beneficirios do Fonafifo, com apoio de outras instituies, por
exemplo, a Oficina Costarriquenha de Implementao Conjunta (OCIC); 2) um mecanismo
que faz os contratos com os prestadores de servios, os produtores rurais, pagando pelos
servios prestados, assim como realiza o monitoramento dos servios. Essas misses so
cumpridas em parte pelo Sistema Nacional de reas de Conservao - Sinac e em parte por

407
Os contratos de reflorestamento preveem o plantio de rvores em terras agrcolas ativas ou abandonadas, e o
acompanhamento florestal pelo perodo de quinze anos, ainda que os pagamentos sejam realizados nos
primeiros cinco anos. Os contratos de conservao de florestas (primrias e secundrias) preveem
pagamentos de cinco anos, sem que se permita alterao no uso do solo. Cf. SNACHEZ-AZOFEIFA, G.A. et
al. Costa Ricas payments for environmental services program. Intention, implementation and impact.
Conservation Biology, v. 21, n. 5, 2007. In: HERCOWITZ, Marcelo; MATOS, Luciano; SOUZA, Raquel
Pereira. Estudos de casos sobre servios ambientais. In: NOVION; VALLE, (Org.). pagando que se
preserva? Subsdios para polticas de compensao por servios ambientais. 1. ed. So Paulo: Instituto
Socioambiental, 2009, p.184.
408
O plano de manejo deve conter informaes acerca do tipo de uso que se pretende fazer e de vrias
caractersticas da propriedade, tais como tipo de solo, clima, drenagem, tipo de uso atual da terra e medidas
de preveno a incndios.
171
engenheiros florestais privados certificados, que o fazem mediante um pagamento; 3) uma
estrutura de governana que faz uma superviso geral do Programa. Este papel cumprido
por um Conselho de Administrao do Fonafifo, sendo formado por trs representantes do
setor pblico, um do Ministrio do Meio Ambiente e Energia, um do Ministrio da
Agricultura e um do sistema bancrio governamental - Banco Nacional e dois representantes
do setor privado.
Quanto s fontes de financiamento, so diversas as fontes de recursos que formam o
fundo gerido pelo Fonafifo. A principal delas oriunda do imposto sobre combustveis
fsseis
409
, que, no perodo de 1997 a 2003, aporta em torno de US$1,85 milhes anualmente.
Outra fonte a venda de carbono gerado com as atividades de reflorestamento, em que pese a
expectativa inicial ter sido maior que os resultados. No mesmo perodo acima, a venda de
carbono propiciou recursos na ordem de US$2 milhes pagos pelo governo da Noruega,
juntamente com produtores de energia noruegueses
410
.
O programa tambm contou, entre 2001 e 2006, com financiamento de US$32,6
milhes do Banco Mundial, e doaes de US$8 milhes do Fundo Ambiental Global (GEF),
por meio do projeto Ecomarkets e de 10 milhes de euros da Agncia de Cooperao Alem
(KFW)
411
.
Tambm h expectativas de que todos os usurios de gua, incluindo empresas
hidroeltricas, de abastecimento, irrigantes, paguem pelos servios relacionados gua. At o
momento, porm, a maior parte dos pagamentos tem sido oriunda das empresas
hidroeltricas.
Os pagamentos oriundos das hidroeltricas e de outros beneficirios da gua foram
sempre considerados um dos potenciais esteios do financiamento do Programa, embora no
tenham assumido um carter obrigatrio junto a estes potenciais beneficirios
412
. Os
pagamentos existentes at o momento foram conseguidos de forma negociada, sendo o

409
Inicialmente foi previsto que um tero do imposto criado fosse alocado ao fundo, no entanto, o fundo
enfrentou vrias dificuldades nos repasses do Ministrio das Finanas e, em 2001, uma reforma fiscal
modificou a percentagem para apenas 3,5%. Cf. FONAFIFO, 2000 (apud HERCOWITZ, Marcelo; MATOS,
Luciano; SOUZA, Raquel Pereira, op. cit., 2009, p. 186).
410
Tendo em vista que o protocolo de Kyoto definiu que apenas projetos de reflorestamentos so elegveis a
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, e dado que a maior parte dos projetos na Costa Rica de proteo
de florestas (desmatamento evitado), no houve realizao de outras transaes de crdito de carbono. Ibid.,
2009, p. 186.
411
Ibid., 2009, p. 186.
412
A Lei 7.575 estabeleceu o programa de PSA e reconheceu que as florestas prestam servios hidrolgicos, no
entanto, no previu nenhuma obrigao de pagamento por parte dos usurios de gua. Os acordos devem ser
negociados caso a caso entre o Fonafifo e os usurios. ... Estima-se arrecadao de US$19 milhes, dos quais
24% iro para o programa de PSA, sendo o restante alocado para o Departamento de guas do Ministrio do
Ambiente e Energia (50%) e para as reas protegidas (25%). Cf. HERCOWITZ, Marcelo; MATOS,
Luciano; SOUZA, Raquel Pereira, op. cit., 2009, p. 186-188.
172
primeiro deles assinado em 1997, com a Energia Global, empresa privada de produo de
energia. Em seguida, foram realizados acordos com outras empresas de energia, dentre elas a
Compaia Nacional de Fuerza y Luz (CNFL) e a Platanar S.A.. Os acordos tm foco na
restaurao e no manejo florestal das bacias localizadas a montante das plantas hidroeltricas
operadas por estas companhias. Tambm foi firmado acordo com a Cervecera Costa Rica
para financiamento do Programa nos 1.000 hectares da bacia acima do seu ponto de captao
de gua.
No que se refere aos pagamentos aos provedores ou conservadores dos servios
ambientais, o Fonafifo, por ser um rgo semiautnomo, no dizer de Hercowitz
413
, tem a
liberdade para tomar decises e gerir os fundos, no entanto, seu oramento passa pela
aprovao do Ministrio das Finanas, e os valores pagos e as prioridades so determinados
anualmente por decreto presidencial. Dessa forma, exemplificando, no ano de 2007, o
Decreto Presidencial do Ministrio de Ambiente e Energia n 33.852, de 17 de julho, definiu
em seu artigo 1 as quantidades a serem financiadas por modalidade de PSA: a)
reflorestamento, 6.000 hectares; b) regenerao natural, 400 hectares; c) proteo das
florestas, 62.855 hectares; e d) sistema agroflorestal, 600.000 rvores. No artigo 2, foram
definidos os valores a serem pagos aos produtores
414
.
Quanto aos resultados, o primeiro ponto que chama a ateno em relao ao sucesso
do Programa o grau de adeso dos produtores rurais, adeso manifestada por um nmero
muito maior de produtores do que os recursos disponveis. Mais de 200.000 hectares haviam
sido incorporados ao Programa at meados de 2000, a um custo de aproximadamente US$47
milhes (US$235,00/hectare). Alm destes 200.000 hectares, o Fonafifo havia recebido
aplicaes para participao no Programa que cobriam mais de 800.000 hectares, que at
aquele momento no tinham recursos para serem financiados. Em relao aos trs principais
tipos de contratos disponibilizados aos produtores, conservao de florestas, manejo

413
Ibid., op. cit., p. 184.
414
So os seguintes os valores constantes do art. 2 do Decreto 33.852:
A. US$ 320 por hectare para o PSA de proteo da floresta, desembolsados em um perodo de 5 anos,
prorrogveis por mais 5 anos;
B. US$ 816 por hectare para o PSA de reflorestamento, desembolsados em um perodo de 10 anos;
C. US$ 205 por hectare para o PSA de reflorestamento mediante regenerao natural com potencial
produtivo em reas com ao menos um ano de abondono e sem pecuria, desembolsados em um perodo
de 5 anos;
D. US$ 205 por hectare para o PSA para a recuperao de reas mediante regenerao natural em pastos, que
podero ser realizados somente em reas que tenham sido desmatadas antes de 31 de dezembro de 1989,
desembolsados em um perodo de 5 anos, prorrogveis por mais 5 anos;
E. US$ 1,50 por rvores para o PSA de reflorestamento integrado em sistemas agroflorestais, desembolsado
em um perodo de 3 anos. Cf. HERCOWITZ, Marcelo; MATOS, Luciano; SOUZA, Raquel Pereira, op.
cit., 2009, p. 185.
173
sustentvel de florestas e reflorestamento, a preferncia dos produtores foi de
respectivamente, 82,5%, 10,2% e 7,5%, mostrando que, at aquele momento, o Programa
tinha tido um impacto maior em relao ao desmatamento evitado do que em relao ao
incremento florestal
415
.
Quanto ao perfil dos produtores que participam do Programa, aproximadamente 60%
so pequenos e mdios produtores. Em geral, os maiores proprietrios, donos das reas de
maior produtividade, no participam fundamentalmente por conta dos baixos valores (em
torno de US$47,00/ha/ano por cinco anos).
A grande explicao para a participao no Programa recebida de proprietrios
pequenos e mdios indica que os pagamentos oferecidos pelo Programa excedem as suas
rendas derivadas do uso atual, o que sem ser a inteno original, ainda cria uma situao
favorvel em termos de distribuio de renda rural
416
.
Por fim, so verificados benefcios da conservao florestal no turismo e na gerao
de energia daquele pas. A manuteno de quase a metade do territrio com cobertura
florestal tem sido um elemento chave para o desenvolvimento costarriquenho, especialmente
nos setores de turismo e de energia. O pas est orientando suas atividades de turismo para a
explorao da base natural, destacando-se entre os pases que oferecem opes de turismo
ecolgico. O setor de turismo tem apresentando um crescimento bastante vigoroso desde a
dcada de oitenta, a ponto de liderar o crescimento econmico daquele pas. De 1987 a 1995,
o nmero de turistas que visitaram a Costa Rica cresceu a uma taxa mdia anual de 15%,
alcanando uma soma recorde de 800 mil turistas em 1993. O crescimento desse setor da
economia na Costa Rica tem sido maior que a mdia mundial
417
.
Por outro lado, est havendo uma mudana significativa na matriz energtica da Costa
Rica. A gerao de energia por hidroeltricas se destaca pelas vantagens ecolgicas e de
custos, quando essa opo comparada com a gerao de energia oriunda da queima de
combustveis fsseis
418
.
guisa de concluso, a experincia de execuo de polticas de pagamento por
servios ambientais, iniciada nos anos 1990, tem apresentado excelentes resultados na Costa
Rica, no s reverteu a tendncia de destruio das florestas como representou um novo
impulso ao desenvolvimento, com bases em princpios sustentveis. Dado o xito dos
resultados observados em um programa de abrangncia nacional, segue a apresentao de

415
VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 132.
416
Ibid., 2008, p. 132.
417
OLIVEIRA, op. cit., 2008, p. 70.
418
Ibid., 2008, p. 70.
174
outra experincia pioneira de sucesso de PSA costarriquenho.


6.3.3 Costa Rica: Empresa de Servios Pblicos de Heredia S.A.


A Empresa de Servios Pblicos de Heredia
419
(E.S.P.H. S.A.), concessionria do
servio pblico de abastecimento de gua daquela provncia, desenvolveu, em 1996, um
modelo de gesto ambiental da bacia hidrogrfica, que tinha por finalidade recompensar
quem contribusse para a manuteno da qualidade e quantidade de gua. Esse servio
ecolgico se encontrava seriamente comprometido pela agropecuria na parte alta da bacia
420
.
Assim, segundo Altmann, nasceu o primeiro esquema de pagamentos por servios
ecolgicos tal como se concebe hoje
421
.
Essa modalidade de PSA, considerada de sucesso, tem por base a cobrana de tarifa
hdrica, que representa uma contribuio dos consumidores de gua para tornar possvel o
desenvolvimento do programa Procuenas
422
, que promove atividades de proteo e
recuperao de florestas na parte alta de cinco microbacias locais que fornecem gua potvel
aos usurios da E.S.P.H. S.A.
Segundo Oliveira
423
, trata-se de uma modalidade de PSA denominada eco-mercado,
uma vez que o papel do Estado na relao entre beneficirios do servio ambiental e
prestadores de servio de regulao e de garantia de um ambiente institucional estvel para
os agentes. Os contratos so firmados entre a empresa E.S.P.H. S.A e os proprietrios rurais
interessados em aderir ao programa, cujas propriedades se localizem nas microbacias
hidrogrficas de onde a gua captada, com recursos obtidos pela tarifa arrecadada dos
consumidores de gua.

419
Heredia a capital de uma das sete provncias da Costa Rica (Alajuela, Cartago, Guanacaste, Heredia,
Limn, Puntarenas e San Jos), que recebe o mesmo nome. Sua populao estimada, segundo o Censo
Demogrfico de 2000, em 21.962 habitantes.
420
CAMACHO, Doris C. Procuencas, proteccin y recuperacin de microcuencas para el abstecimento de gua
potable em la provncia de Heredia. Costa Rica. Disponvel em:
<http:www.ric.fao.org/foro/psa/pdf/infofinpsa.pdf> (apud ALTMANN, op. cit. 2008, p. 49).
421
ALTMANN, op. cit., p. 49.
422
Os fundos arrecadados com a tarifa hdrica so utilizados para executar o Programa de Proteo e
Recuperao das Microbacias dos rios Ciruelas, Segundo, Bermudes, Tibs, Par e Las Vueltas
(PROCUENAS). A E.S.P.H. S.A. pode at adquirir propriedades consideradas estratgicas para a proteo
da bacia, mas que o proprietrio no se interessa em participar do Programa.
423
OLIVEIRA, op. cit., 2008, p. 64.
175
A tarifa equivalente a US$0,007 por m de gua
424
consumida nas residncias,
indstrias e outros grupos de consumo, e vem identificada na conta de gua como Tarifa
Hdrica. A finalidade da cobrana financiar aes para conservar e recuperar as reas de
recarga dos aquferos que alimentam as fontes de gua potvel administradas pela E.S.P.H.
S.A. e incentivar economicamente os proprietrios a proteger suas florestas e promover
reflorestamentos pelos servios ambientais que prestam sociedade. Parte-se da concepo de
que a gua um bem pblico dotado de valor econmico, implicando que os consumidores
devem pagar pelo bem em si e no apenas pelos servios de captao, tratamento e
distribuio.
Participam do programa, como prestadores de servio ambiental, todas as pessoas
fsicas e jurdicas proprietrias de florestas e/ou terras sem cobertura vegetal que,
voluntariamente, desejem promover atividades de proteo de florestas existentes,
recuperao natural e reflorestamentos. Para participar, os proprietrios devem formalizar um
contrato com a E.S.P.H. S.A. e cumprir uma srie de requisitos tcnicos e legais que garantem
o manejo do ecossistema objeto do contrato. As solicitaes tanto podem ser individuais
como coletivas.
Pelos servios ambientais prestados, na modalidade de conservao/regenerao
natural de vegetao e plantao, os proprietrios contratantes recebem uma compensao
econmica de US$100 por hectare a cada ano, durante o perodo de dez anos. Na modalidade
de reflorestamento, recebem o equivalente a US$946 por hectare/ano, durante um perodo de
cinco anos.
Em regra, os beneficirios so pequenos proprietrios rurais, e os valores recebidos a
ttulo de PSA so uma fonte adicional de renda que auxiliam no pagamento dos servios
bsicos de manuteno da propriedade.


6.3.4 Programa Produtor de gua - Agncia Nacional de guas


Desenvolvido pela Agncia Nacional de guas - ANA, o Programa Produtor de
guas tem como foco a reduo da eroso e do assoreamento de mananciais no meio rural,
propiciando a melhoria da qualidade de gua e o aumento das vazes mdias dos rios em

424
Ibid., op. cit., p. 64.
176
bacias hidrogrficas de importncia estratgica para o Brasil
425
.
um programa de adeso voluntria de produtores rurais que se propem a adotar
tcnicas prticas e manejos conservacionistas em suas terras com vistas conservao do solo
e da gua.
Como os benefcios advindos dessas prticas ultrapassam as fronteiras das
propriedades rurais e chegam aos demais usurios da bacia, o Programa prev a remunerao
dos produtores participantes.
Segundo a ANA, trata-se de um programa moderno, alinhado com a tendncia
mundial de pagamento por servios ambientais e perfeitamente ajustado ao princpio do
provedor-pagador, largamente adotado na gesto de recursos hdricos que prev bonificao
aos usurios que geram externalidades positivas em bacias hidrogrficas.
A ideia subjacente, e que encontra amparo na legislao vigente, de que quando um
usurio causa um prejuzo bacia hidrogrfica, seja reduzindo a disponibilidade de gua, ao
capt-la para determinando uso, seja prejudicando sua qualidade, ao lanar efluentes em um
corpo dgua, esse usurio dever pagar por esse uso, ento se determinado usurio, ao
utilizar prticas adequadas e ambientalmente sustentveis ou mesmo, ao tratar adequadamente
os resduos de sua produo, traz benefcios bacia, sejam eles de maior disponibilidade de
gua ou de melhoria da qualidade dos recursos disponveis, justo que ele receba um
incentivo para continuar exercendo tais prticas.
O programa prev o apoio tcnico e financeiro execuo de aes como construo
de terraos e de bacias de infiltrao, readequao de estradas vicinais, recuperao e
proteo de nascentes, reflorestamento das reas de proteo permanente e reserva legal, entre
outros.
Dentre as metas do programa, destacam-se a recomposio (identificao, construo
de cercas e enriquecimento) das reas de reserva legal das propriedades particulares e
recuperao (construo de cercas e enriquecimento) das APPs das propriedades rurais

425
Segundo artigo do professor da Universidade de Uberlndia, Shigeo Shiki, louvando o Projeto Produtor de
guas da ANA, a eroso gera perdas de fertilizantes, calcrio e adubo orgnico da ordem de 7,9 bilhes por
ano e se acrescentar o efeito da eroso na depreciao da terra e outros custos de conservao de estradas,
tratamento de gua, teria um total de 13,3 bilhes de prejuzos por ano. Para a elaborao do Plano Nacional
de Combate Desertificao, concentrada no nordeste brasileiro, o MMA calcula ainda que 1,5 milhes de
km ou 154,9 milhes de hectares esto com algum processo de degradao. Outros problemas como
arenizao, salinizao e contaminao da gua por fertilizantes e agrotxicos constituem preocupao
conservacionista. O professor baseou-se em dados da GEO Brasil 2002 (Perspectiva do Meio Ambiente no
Brasil. Edies IBAMA, Braslia 2002). SHIKI, Shigeo. Uso de mecanismos de pagamentos por servios
ambientais na conservao do solo e gua. Braslia. 2008, p. 1. Disponvel em:
<http://www.ana.gov.br/Produagua/LinkClick.aspx?fileticket=aqfBhWYr2hM%3d&tabid=691&mid=1504>.
Acesso em: 30 set. 2010.
177
participantes. Existe uma flexibilidade para a prtica e manejo conservacionistas, guardando-
se obedincia a critrios bsicos de custo-benefcio.
Quanto s fontes de recursos e de financiamento, o PPA da ANA indica: (1)
oramento geral da Unio, Estados e dos Municpios; (2) os Fundos Estaduais de Recursos
Hdricos e de Meio Ambiente; (3) o Fundo Nacional de Meio Ambiente, Amaznico ou da
Mata Atlntica; (4) organismos internacionais ONGs, GEF, BIRD, etc.; (5) recursos oriundos
da cobrana pelo uso da gua; (6) compensao financeira por parte dos usurios
beneficirios; e (6) mecanismo de desenvolvimento limpo (MDLs)
426
.
No que concerne aos participantes do programa, o documento da ANA aponta dois
grupos: (1) os provedores dos servios que recebem os pagamentos; e (2) agentes
financiadores que pagam, que podem se organizar em uma Unidade de Gesto do Projeto
(UGP), dentre eles: ANA, rgos gestores estaduais, comits de bacia hidrogrfica, ONG,
Estados e Municpios, empresas de saneamento e gerao de energia eltrica e agentes
financeiros.
A remunerao aos produtores rurais, preferencialmente pequenos, ser sempre
proporcional ao servio ambiental prestado e depender de prvia inspeo na propriedade. O
pagamento efetuado aps a implantao do projeto e os custos so referenciados por duas
metodologias: (1) custo de oportunidade (valor de mercado) e (2) avaliao da performance
(impacto positivo advindo da prtica adotada). Para novos projetos, o programa cobre total ou
parcialmente o manejo ou prtica conservacionista. No caso de participantes que j adotam
prticas eficazes e mantm reas florestadas, os recursos do programa cobriro um percentual
do valor equivalente aos custos da implantao de um novo projeto semelhante, a ttulo de
incentivo.
Alm disso, todos os projetos com a marca Produtor de gua possuem um sistema
de monitoramento dos resultados, que visa a quantificar os benefcios obtidos com sua
implantao.
Segundo Chaves, Santos e Domingues
427
, engenheiros agrnomos e superintendentes
da ANA, no h restries sobre prticas e manejos. Entretanto, os mesmos devero aportar,
de forma comprovada, benefcios ambientais ao manancial de interesse. Estes benefcios

426
Agncia Nacional de guas. Programa Produtor de guas. Braslia: ANA; SUM, 209. p. 13.
427
CHAVES, Henrique Marinho Leite; SANTOS, Devanir G. dos; DOMINGUES, Antnio Flix. Programa de
melhoria da qualidade e do aumento da quantidade de gua de rios e mananciais, atravs de
incentivos financeiros aos produtores rurais - Programa do Produtor de gua - ANA. Braslia. 2009. p.
2. Disponvel em:
<http://www.ana.gov.br/Produagua/LinkClick.aspx?fileticket=yCbbnEWxkLo%3d&tabid=691&mid=1504>
Acesso em: 29 set. 2010. Neste sinttico artigo, os autores, atravs de um exemplo hipottico, simulam o
valor de PSA referente implantao de um projeto.
178
incluem o abatimento de sedimentao e o aumento da infiltrao de gua no solo. Segundo
aqueles tcnicos, os critrios de elegibilidade incluem os relativos prioridade da bacia
(manancial abastecimento pblico) e aqueles referentes eficcia das prticas propostas
(reduo de um mnimo de 10% do potencial de escoamento superficial e de 25% da perda da
perda do solo).

Indicador Faixa
E.I. (%) 10-20 21-30 >30
VRI* 30 45 60
Quadro 7 - Valores de referncia para o aumento de infiltrao
Fonte: Chaves, Santos e Domingues.

Indicador Faixa
E.E. (%) 25-50 51-75 >75
VRE* 30 45 60
Quadro 8 - Valores de referncia para o abatimento de eroso
Fonte: Chaves, Santos e Domingues.
*Mximo de 200 ha/produtor
428
.

Para exemplificar a utilizao do modelo de pagamento proposto, Veiga Neto
429

informa que ele foi simulado em uma bacia rural do Distrito Federal, a bacia do ribeiro
Pipiripau, com 18.884 hectares, fornecedora de gua para um manancial de abastecimento
pblico. Considerando a situao inicial de uso e manejo do solo, bem como a projetada, com
a implantao do Programa, supondo que todos os produtores participassem do Programa, o
abatimento mdio de sedimentao na bacia seria de 73%. Esse Programa, se implementado,
triplicaria a vida til do reservatrio de captao, permitiria uma economia de 74% dos custos
de tratamento de gua e resultaria em uma deduo de 73% na carga de poluentes. Em termos
de investimentos, o Programa demandaria R$1,2 milhes, com um valor mdio de
R$89,00/ha. Os autores da simulao concluem afirmando que a simplicidade e a robustez da
metodologia proposta, bem como a facilidade de certificao da implantao das prticas e
manejos em nvel de campo, permitem que o Programa seja aplicado de forma
descentralizada por comits de bacia, usurios de gua ou associaes de produtores rurais.
Foi exatamente nessa linha, incorporando parcerias, principalmente com as Secretarias
de Meio Ambiente, da rea federal, estadual ou municipal, Comits de Bacias, empresas de

428
Disponvel em: <http:\ www.ana.gov.br/produagua/>. Acesso em: 30 set. 2010.
429
Cf. VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 148, a simulao foi feita engenheiros agrnomos CHAVES, Henrique
Marinho Leite; SANTOS, Devanir G dos e DOIMINGUES, Antnio Flix, os mesmos autores citados acima.
179
saneamento, rgos ligados rea ambiental e organizaes civis, que o programa Produtor
de guas avanou e passou a implementar diversos projetos. Em sntese, os projetos devem
possuir, necessariamente, as seguintes caractersticas:
a) utilizao de PSA na categoria Proteo Hdrica. Exemplos de servios nesta
categoria: purificao de gua, regulao de fluxo e sedimentao. Benefcios
pelos quais se paga: qualidade e quantidade de gua;
b) aplicao na rea rural beneficiando, preferencialmente, pequenos produtores;
c) bacia hidrogrfica como unidade de planejamento;
d) privilegiar prticas sustentveis de produo;
e) sistema de monitoramento de resultados.
De acordo com a ANA, ao produtor interessado em participar, compete entrar em
contato com a Secretaria de Meio Ambiente de sua cidade ou, se existir, com o Comit de
Bacia na qual sua propriedade est inserida, para consultar a viabilidade de aplicao de um
Projeto do Produtor de guas em sua regio
430
.
Dentre os projetos atualmente em andamento com divulgao no stio eletrnico da
ANA: Projeto Conservador de guas em Extrema - MG (rios que integram a bacia que
fornecem gua para o Sistema Cantareira em So Paulo), Projeto Pipiripau-DF (bacia que
abastece o Distrito Federal), Projeto Produtor-ES (bacias do Estado do Esprito Santo),
Projeto Apucarana-PR (municpio de Apucarana-PR) e Projeto Guandu-RJ (bacia responsvel
pela maior parte do fornecimento de gua da regio metropolitana do Rio de Janeiro).


6.3.5 O Projeto Conservador de guas - Municpio de Extrema-MG


O Estado de Minas Gerais considerado por muitos como a caixa dgua do Brasil
e muito contribui para essa fama a Serra da Mantiqueira
431
, regio de Mata Atlntica, rica em
minas de gua pura, fontes cristalinas, riachos transparentes, ribeires correndo em pedra e
cachoeiras exuberantes.
Por sua vez, o municpio de Extrema, criado em 1901, est situado no espigo sul da

430
Segundo a ANA, o primeiro passo para a implementao de um projeto a anlise da viabilidade da criao
de um mercado de PSA na bacia ou no municpio. Em suma, deve-se analisar se h interessados em pagar
pelo servio ambiental e, na outra ponta, se h produtores rurais interessados em prestar este servio.
Disponvel em:<http://www.ana.gov.br/Produagua/Portals/25/inicio.projeto1.jpg/>. Acesso em: 30 set. 2010.
431
Mantiqueira em tupi-guarani significa: local onde nasce as guas denominativo oriundo da ocorrncia de
muitas nascentes na regio.
180
Serra da Mantiqueira, no extremo sul de Minas Gerais. cortado pela rodovia Ferno-Dias
(que liga Belo Horizonte a So Paulo) e est mais prximo da capital paulista da qual dista
apenas 100 km
432
. Conta com uma populao de aproximadamente 26.500
433
habitantes e
uma rea de 24.370 hectares
434
, um dos quatro municpios mineiros
435
que integram a Bacia
PCJ (Piracicaba, Capivari-Jundia), e um dos principais contribuintes do Sistema
Cantareira
436
, um dos sistemas que abastecem a regio metropolitana de So Paulo. O Sistema
Cantareira integrante de um dos maiores complexos de abastecimento de gua do mundo.
Juntos, os quatro municpios mineiros so responsveis por 22m/s dos 33 m/s destinados ao
Sistema Cantareira, ou seja, so responsveis por 2/3 daquele volume de guas.
O Sistema Cantareira possui uma rea de aproximadamente 228 mil hectares, sendo
que deste total, aproximadamente 52 mil hectares so reas de Preservao Permanente. Mais
de 70% das reas de APP, aproximadamente 38 mil hectares em 2003, estavam alteradas de
alguma forma por usos antrpicos
437
, no cumprindo a funo ambiental que se esperava,
apresentando tendncia significativa de reduo de qualidade de gua, exsurgindo de forma
evidente de numa importante regio produtora de gua a necessidade de desenvolvimento de
incentivos econmicos para a restaurao florestal das reas antropizadas, assim como para a
conservao das reas ainda cobertas por florestas nativas, tornando-se um local preferencial
para a implementao dos primeiros projetos Produtor de gua (ANA) no pas
438
.
Por outro lado, a Bacia PCJ
439
uma bacia federal e a segunda a implantar a cobrana
pelo uso das guas. Ento, como se ver mais adiante, sendo a bacia uma das parceiras nos
custos e baseado na lgica de que a cobrana pelo uso da gua seria a fonte mais legtima de
financiamento de um esquema como esse, verificou-se a possibilidade de ligar as duas pontas

432
Distncia de Belo Horizonte MG: 492 km. Disponvel em: <http://www.prefeituradeextrema.com.br>.
Acesso em: 11 out. 2010.
433
26.436 habitantes conf. IBGE 2008. Disponvel em: <http://www.prefeituradeextrema.com.br>. Acesso em:
11. out. 2010.
434
Dados consoantes informaes da Prefeitura Municipal de Extrema.
435
Os outros trs so: Camanducaia, Itapeva e Toledo.
436
O Sistema Cantareira composto por quatro grandes reservatrios formados pelos rios Jaguari-Jacare,
Cachoeira, Atibainha e Paiva Castro, dos quais os primeiros localizam-se nas cabeceiras da bacia
hidrogrfica do rio Piracicaba (Bacia PCJ) e o ltimo na bacia do Alto Tiet. Este sistema responsvel pelo
abastecimento de 50% da populao da Grande So Paulo, aproximadamente 9 milhes de habitantes e pode
ser considerado um dos mais importantes sistemas de abastecimento urbano do mundo.
437
Os principais usos antrpicos na regio do Sistema Cantareira (228 mil ha) so reas de pastagens em uso ou
abandonadas (123,6 mil ha), reflorestamento com eucalipto (32,7 mil ha), reservatrios (7,4 mil ha) e
ocupao dispersa, incluindo condomnios (4,1 mil ha). Cf. VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 153.
438
VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 153.
439
A Bacia PCJ ocupa uma rea de 12.746 km est quase integralmente localizada no estado de So Paulo, em
uma de suas regies mais desenvolvidas, a regio de Campinas e Piracicaba e outras importantes cidades do
interior paulista (45 municpios), tendo apenas uma pequena parte de sua cabeceira localizada no estado de
Minas Gerais (4 municpios), a qual responsvel por boa parte do volume de gua que abastece a mesma.
181
do esquema, ou seja, a ponte perfeita entre o provedor do servio e o usurio do mesmo.
O conceito do projeto gua Vida, do qual o Conservador das guas um
desdobramento direto, nasceu em 1999, aps a experincia municipal de execuo do Projeto
de Execuo Descentralizada (PED), componente do Plano Nacional de Meio Ambiente
(PNMA), direcionado para o manejo de bacias hidrogrficas, realizado de 1996 a 1998.
Segundo Veiga Neto
440
, foi percebida pela equipe municipal a ausncia de um bom
diagnstico ambiental, base para qualquer projeto relacionado a manejo de bacias. Este fato,
associado a uma acelerada modificao do uso do solo, decorrente da proximidade com a
cidade de So Paulo, foi responsvel pelo incio de um processo de construo de um
diagnstico ambiental municipal, base para o manejo das sub-bacias hidrogrficas do
municpio, trabalho realizado at maio de 2002.
O Municpio de Extrema desenvolveu um moderno sistema de informao geogrfica
baseado em imagens de satlite em que todas as propriedades e empreendimentos rurais
foram cadastrados e lanados em um banco de dados digital. E atravs do projeto gua
Vida, promoveu melhorias nas estradas rurais com a construo de bacias de conteno e
monitoramento dos principais cursos dgua do municpio, tanto nos aspectos qualitativos,
quanto quantitativos. Este trabalho prvio, associado ativa participao dos representantes
municipais no Comit PCJ e em outros fruns relacionados ao meio ambiente, foi
fundamental para o lanamento das bases do Conservador das guas, que,
conceitualmente, foi lanado em 2003, mesmo ano da formao do Comit PCJ.
Efetuado o diagnstico, restaram claras as necessidades de aes com vistas
recuperao da biodiversidade e da cobertura vegetal no municpio, assim como aes de
saneamento ambiental e conservao do solo, sempre levando em considerao a necessidade
de proteo dos mananciais, um dos mais importantes do pas. O diagnstico socioambiental
tambm apontou a substituio da floresta pelos cultivos agrcola e pecuria, o uso da floresta
como fonte de energia e a diminuio da renda do produtor rural.
O municpio, apostando no instrumento do pagamento pelo servio ambiental e
consciente da insuficincia das tradicionais medidas de comando e controle, partiu para a
reverso do quadro pela aplicao concreta que liga o princpio do usurio pagador ao
provedor-recebedor; ou da cobrana pelo uso da gua ao incentivo para o conservador de
gua, entendendo ser justo dar apoio ao proprietrio rural que aplique recursos para preservar
e conservar os mananciais e tambm entendendo que as boas prticas adotadas para melhorar

440
VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 166.
182
a oferta e a qualidade de recursos hdricos devem ser remuneradas como fator de estmulo e
renda. Um dos responsveis pela implantao do projeto, o Secretrio do Meio Ambiente
Paulo de Almeida pronunciou sobre o projeto, nos seguintes termos:

A poltica do programa no como a do setor de fiscalizao do Ibama, por
exemplo, com o propsito de detectar e punir o que est fora da lei. Ali, procura-se
discutir com o fazendeiro o que possvel fazer. O projeto visa a ajudar o produtor
rural, dar o apoio financeiro, tcnico, para ele estar dentro da lei
441
.

Desta forma, Extrema desenvolveu um projeto de lei municipal que tem como
principais objetivos gerais: a) promover o uso sustentvel do solo atravs da gesto ambiental
do territrio; b) ampliar o modelo de comando e controle, introduzindo um instrumento
econmico; e c) implantar os pagamentos por servios ambientais, utilizando recursos da
cobrana pelo uso da gua. E como objetivos especficos: a) aumentar a cobertura vegetal nas
sub-bacias hidrogrficas e implantar microcorredores ecolgicos; b) reduzir os nveis de
poluio difusa rural, decorrentes dos processos de sedimentao e eutrofizao
442
e de falta
de saneamento ambiental; c) difuso do conceito de manejo integrado de vegetao, solo e da
gua na bacia hidrogrfica do Rio Jaguari; e d) garantir a sustentabilidade socioeconmica e
ambiental dos manejos e prticas implantadas por meio de servios ambientais (incentivos
financeiros) aos proprietrios rurais
443
.
As bases conceituais do projeto so: a) voluntrio, baseado no cumprimento de metas;
b) flexibilidade no que diz respeito s prticas e manejos propostos; c) pagamentos baseados
no cumprimento das metas pr-estabelecidas; e d) pagamentos sero efetuados durante e aps
a implantao do projeto
444
.
Foram estabelecidas as seguintes metas: a) Meta 1: adoo de prticas
conservacionistas de solo, com finalidade de abatimento efetivo da eroso e da sedimentao;
b) Meta 2: implantao de Sistemas de Saneamento Ambiental; c) Meta 3: implantao e
manuteno das APPs; e d) Meta 4: implantao atravs de averbao em cartrio da Reserva
Legal.

441
Entrevista concedida ao Programa Globo Rural. Rede Globo de Televiso. Exibido em: 12.10.2008.
Disponvel em: <http://www.globoruraltv.globo.com>. Acesso em: 30 set. 2010.
442
Eutrofizao: aumento da concentrao de nutrientes em guas naturais, doces ou salinas, decorrentes de um
processo de intensificao de fornecimento ou produo (principalmente nitratos e fosfatos), o que acelera o
crescimento de algas e de formas mais desenvolvidas de vegetais e a deteriorao da qualidade das guas.
Esse processo, quando provocado pelo lanamento de guas residurias sem tratamento nos corpos dgua,
constitui um dos principais problemas no gerenciamento dos recursos hdricos. Cf. DICIONRIO DE
BIOLOGIA E MEIO AMBIENTE. Disponvel em: <http://www.rodaagua.com.br> (apud Dicionrio de
direito ambiental e vocabulrio tcnico do meio ambiente, op. cit. 2009, p. 243).
443
Disponvel site da ANA: <http://www.ana.gov.br/>. Acesso em: 30 set. 2010.
444
Ibid., site da ANA.
183
Quanto metodologia e base legal, o projeto executado conforme determina a Lei
Municipal 2.100, de 21 de dezembro de 2005, norma que cria o projeto e autoriza o Poder
Executivo a prestar apoio financeiro aos proprietrios rurais habilitados que aderirem ao
Programa e aos regulamentos dos Decretos 1.703/06 e 1801/06, implantados para sub-
bacias
445
. Nos critrios de escolha, foi estabelecido o incio na sub-bacia com menos
cobertura vegetal, que no caso foi a sub-bacia das Posses, que possui 1.200 ha em mais de
100 propriedades.
Referida lei definiu que o valor de referncia pago aos produtores rurais que aderirem
ao projeto de 100 (cem) Unidades Fiscais de Extrema (UFEX) por hectare por ano e que as
despesas com a execuo da lei correm com verbas prprias consignadas no oramento
municipal
446
. Esse valor levou em conta os custos de oportunidade, considerando o uso do
solo predominante na regio, as pastagens, diretamente associadas principal ocupao
agropecuria da regio e a pecuria mista de baixa produtividade. A base de clculo utilizada
foi o valor de arrendamento rural na regio, expresso em nmero de cabeas ou litros de leite.
Veiga Neto
447
chama ateno para uma particularidade no que toca aos pagamentos em
Extrema que, diferentemente dos casos microbacias paulistas, abrange a rea total do imvel
e no somente as reas trabalhadas (com conservao do solo e APPs).
Foi autorizado ao municpio firmar convnios com entidades governamentais e da
sociedade civil, possibilitando tanto o apoio tcnico, como financeiro ao Projeto, o que na
prtica facilitou sobremaneira a construo de parceiras para o Projeto.
Assim, dado o carter inovador do projeto Conservador das guas, cuja iniciativa
pioneira da Prefeitura de Extrema, municpio que vem se destacando com projetos
vanguardistas na rea ambiental, tendo recebido por trs vezes prmios por iniciativas nesta
rea
448
, o projeto atraiu diversos parceiros. Alm do interesse da Sabesp, foram agregados no
mbito federal a Agncia Nacional de guas, que j tinha em curso o Programa Produtor de

445
O rio Jaquari possui sete sub-bacias no municpio de Extrema: Crrego das Posses, Crrego do salto de
Cima; Ribeiro do Juncal, Crrego das Furnas; Crrego dos Tenentes; Crrego do Mato; Crrego dos
Forjos.
446
Valores da UFEX: em 2009, R$1,69; em 2010, R$1,76. Para dar incio implementao do Projeto no
campo, em 2006, o Municpio consignou recursos para os pagamentos aos produtores pelos servios
ambientais numa rea de 1.200 ha, abrangendo 120 propriedades. No oramento de 2010, constam recursos
no valor de R$1.760.000.00 para o projeto Conservador das guas. Disponvel em:
<http://www.prefeituradeextrema.com.br/>. Acesso em: 30 set. 2010.
447
VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 170.
448
O Municpio de Extrema vem construindo nos ltimos anos uma srie de iniciativas referentes ao meio
ambiente das quais o projeto Conservador de guas a iniciativa mais recente. O municpio j recebeu por
trs vezes consecutivas o Prmio Minas Ecologia na categoria Prefeitura Municipal (2001- projeto
Gerenciamento de Resduos Slidos, 2002 - projeto gua Vida e 2003, projeto Extrema Sustentvel)
concedido pela parceria entre a Associao Mineira de Defesa do Meio Ambiente (AMDA) e Unicentro
Newton Paiva.
184
guas; em nvel estadual, o Instituto Estadual de Florestas (IEF-MG); em nvel de bacia, o
Comit PCJ (federal) e; da sociedade civil, as ONGs, focadas em conservao da
biodiversidade, TNC
449
e a SOS Mata Atlntica. O Quadro a seguir mostra os papis de cada
entidade parceira.

Municpio de Extrema Pagamentos por servios ambientais, mapeamento das propriedades,
assistncia tcnica e extenso rural, mapeamento das propriedades e
gerenciamento do projeto
Instituto Estadual de
Florestas (IEF-MG)
Financiamento dos insumos (cercas, adubos, calcrio, herbicidas); apoio no
processo de comando e controle e averbao das Reservas Legais das
propriedades rurais
Sabesp Monitoramento da gua e fornecimento de mudas
Agencia Nacional de guas
(ANA)
Apoio tcnico s aes de conservao do solo e monitoramento de gua
(instalao de sete estaes, sendo 2 fluviomtricas e 05 pluviomtricas -
monitoramento quali-quantitativo)
The Nature Conservancy
(TNC)
Financiamento s aes de plantio, manuteno e cercamento das reas (mo
de obra e alguns insumos)
Monitoramento: biodiversidade e comunidade
SOS MATA ATLNTICA Fornecimento de mudas
Comit PCJ Apoio s aes de conservao do solo
Quadro 9 - Papel das instituies parceiras no projeto em Extrema-MG
Fonte: Prefeitura Municipal de Extrema - MG
450



Considerando que a estrutura fundiria do municpio de Extrema contempla tambm
um grande nmero de chcaras de veraneio e stios de lazer, o 2 do art. 2 do Decreto
regulamentador n. 1703, de 06.04.2006, estabelece que o produtor rural, beneficirio do
projeto deve ter seu domiclio na propriedade rural ou inserida na sub-bacia hidrogrfica
trabalhada no projeto; propriedade com rea igual ou superior a dois hectares; e que o uso da
gua na propriedade rural esteja regularizado.
O Decreto estabelece que o projeto individual de cada propriedade tem incio a partir
do levantamento planialtimtrico da sub-bacia hidrogrfica e da elaborao da planta digital
do imvel rural, indicando a situao atual e a situao futura (art. 3) pretendida do imvel.
O projeto tcnico ser elaborado pelo Departamento Municipal de Servios Urbanos e Meio
Ambiente para cada propriedade, e as aes e metas que forem definidas, a partir das
caractersticas de cada propriedade, faro parte do termo de compromisso a ser celebrado
entre o proprietrio rural e o municpio de Extrema, com o objetivo de execuo das aes e
cumprimento das metas. O Conselho Municipal de Desenvolvimento Ambiental - Codema
dever analisar e deliberar sobre o projeto tcnico para as propriedades rurais (art. 4).

449
Para maiores detalhamentos do desenvolvido os projetos, vide obra citada de Veiga Neto, bem como site da
Agncia Nacional de guas.
450
Vide tambm: VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 170.
185
Os pagamentos so realizados mensalmente at o dia 10 de cada ms, por um perodos
mnimo de 4 anos. Os pagamentos somente so efetuados aps o relatrio expedido pelo
Departamento de Servios Urbanos e Meio Ambiente, atestando o cumprimento das metas. O
no cumprimento das metas acarretar a interrupo do apoio financeiro (art. 5).
O Termo de Compromisso tem validade de quatro anos, ajustado anualmente por meio
de um termo aditivo. O produtor rural se compromete a manter as aes executadas pelo
Municpio, bem como seguir criteriosamente as instrues contidas no Projeto Tcnico,
mantendo e executando todas as fases corretamente e protegendo a rea contra a ao do
fogo, dos animais e de terceiros, controlar corretamente as principais pragas, manter o sistema
de saneamento ambiental e de controle da eroso. Deve declarar o conhecimento das leis e
normas que regulam a poltica florestal e de proteo da biodiversidade e assumir o
compromisso de acat-las fielmente.
As aes de campo tiveram incio no final da estao chuvosa dos anos de 2006/2007.
Os pagamentos aos produtores rurais foram iniciados em 10 de abril de 2007
451
.
O projeto encontra-se em pleno andamento, com a incluso de novos parceiros como a
Universidade Federal de Lavras que firmou convnio de assessoria tcnica no que toca aos
estudos de conservao do solo. Conforme consta no site da Prefeitura, Extrema passou a ser
referncia em experincia ambiental municipal, estando elaborando um livro sobre a exitosa
experincia, bem como so realizados periodicamente cursos e encontros sobre o Projeto.
Em 11 de fevereiro de 2009, foi publicada a Lei Municipal 2.482 que institui o Fundo
Municipal para Pagamentos Ambientais, com vistas a viabilizar a continuidade dos
pagamentos por servios ambientais, aps quatro anos previstos no Termo de Compromisso.
Segundo o Municpio, preciso considerar que os proprietrios rurais continuaro a prestar os
servios ambientais, bem como viabilizar a replicao do projeto nas demais sub-bacias do
rio Jaguari existentes no Municpio de Extrema.
Veiga Neto registra que o caso de Extrema um exemplo tpico do potencial de
reverso de tendncia que um sistema de PSA pode trazer em relao aos cenrios futuros de

451
O contrato n 1 foi firmado em fevereiro de 2007. A propriedade tem rea total de 24,26 ha. No termo de
compromisso firmado pelo produtor ficou assentado as seguintes metas: Meta 1 - implantao de prticas
conservacionistas de solo em 19,00 ha, para controle da eroso, conforme Projeto Tcnico; Meta 2 -
implantao de sistema de saneamento ambiental, conforme Projeto Tcnico; Meta 3 - implantao e
manuteno da cobertura vegetal das reas de Preservao Permanente no total de 4,77 ha e averbao para
a Reserva Legal, conforme ProjetoTcnico. No referido termo fica estabelecido que os investimentos para o
cumprimento das metas so de responsabilidade do Municpio de Extrema e entidades conveniadas. O valor
estabelecido no contrato, como apoio financeiro, de 100 Unidades Fiscais de Extrema, por ha/ano, o que
representou na data da assinatura do contrato o valor total de R$3.687,52 (152,00 - valor da UFEX naquela
data vezes a rea total da propriedade - 24,26 ha), dividido em doze parcelas fixas de R$307, 29 pagas at o
dia de cada ms, aps a apresentao do relatrio tcnico.
186
uso do solo. Aduz que os estudos de Wately e Cunha apontam para o crescimento dos usos
urbanos no territrio do Sistema Cantareira, caracterizado pela expanso das reas de
ocupao dispersa (ncleos urbanos, condomnios, e/ou stios de lazer), com uma tendncia
maior ou menor de transformao de uma paisagem rural para uma paisagem urbana, que
pode vir a mais ou menos prxima do cenrio das Represas Guarapiranga e Billings no mdio
e longo prazo a depender de como esta ocupao se der. Um agravante no caso do Sistema
Cantareira o fato de esta ocupao acontecer sem qualquer planejamento, concentrando-se
em reas ambientalmente mais frgeis. Uma das apostas aqui exatamente estancar ou
reverter este processo atravs de esquema de PSA, mantendo os produtores rurais na
paisagem rural, mas abrindo o leque de outras potenciais fontes de renda, tais como os PSAs
ligados gua
452
.
Esse fenmeno de ocupao dos urbanos em reas rurais, atravs de chcaras e stios
de lazer, ou condomnios rurais, foi observado no caso do PSA de Nova York, se verifica nas
regies prximas dos mananciais e reservatrios de gua integrantes dos sistemas de
abastecimento de So Paulo
453
, bem como em diversas regies no entorno no s das regies
metropolitanas, como tambm das mdias e at das pequenas cidades brasileiras, sendo
visvel que um dos fatores que influenciam na acelerao desta ocupao a presena de
mananciais de gua pelos atrativos da pesca, lazer, turismo ou beleza esttica que
proporcionam. Infelizmente, essa ocupao, em regra, vem em prejuzo do meio ambiente,
principalmente no que se refere preservao das nascentes e das matas ciliares, uma vez que
ocorre de forma desordenada, haja vista que muitos municpios sequer contam com planos
diretores e estrutura administrativa na rea ambiental. Acrescente-se a convenincia das
polticas pblicas ambientais e hdricas, em vrios aspectos, serem integradas com os
municpios vizinhos que perfazem a mesma bacia.
Por fim, traz-se, a ttulo de exemplo, um caso tpico em que o PSA de Extrema
viabilizou o cumprimento da legislao e a permanncia do produtor rural em sua
propriedade, haja vista que as restries de uso pelo Cdigo Florestal abrangem em torno de
95% daquela pequena propriedade.
Trata-se da propriedade rural de 24 ha do Sr. Galdino, pequeno produtor de leite. A
propriedade tem o formato de uma tripa. Ela comea no fundo do vale e vai at um espigo,
no topo da montanha. Tirando alguns ps de eucalipto, tudo pasto de cima embaixo. Se ele

452
VEIGA NETO, op. cit., 2008, p. 172.
453
Outros mananciais de abastecimento, sejam do Sistema Cantareira, Billings e Guarapiranga, esto
profundamente alterados pela ocupao totalmente irregular.
187
fosse cumprir as normas para preservar as margens dos riachos e o entorno das nascentes,
ficaria sem 55% de seus pastos. Considerando a APP do topo do morro que corresponde, no
caso, a 20% daquela propriedade, o Sr. Galdindo ficaria sem 75% dos pastos. Acrescentando
ainda a restrio de mais 20% da Reserva Legal, sobraria para uso sem restries na
propriedade apenas 5%, ou seja, 1,2 ha, praticamente um corredor para o gado passar. De
outro modo, 95% daquela propriedade est destinada preservao ambiental.
um dilema, se Sr. Galdino desfruta de sua propriedade rural, tirando proveito dela, a
sociedade se considera prejudicada por causa da perda do meio ambiente. Se ele obrigado a
cumprir as regras ambientais, a sociedade ganha, o planeta ganha, mas acaba com o negcio
dele. No caso do PSA de Nova York, seria uma tpica propriedade que o poder pblico
adquiriria. No caso brasileiro, por diversas razes, as aquisies pelo poder pblico so
restritas aos parques nacionais de preservao permanente, ento um dilema que o PSA veio
ajudar a equacionar
454
.



454
Esse caso est narrado na reportagem do Globo Rural da Rede Globo de Televiso exibida em no dia
12.10.2008. Disponvel em: <http://globoruraltv.globo.com>. Acesso em: 30 set. 2010.
188
7 CONSIDERAES FINAIS


guisa de concluso, so alinhadas algumas consideraes finais. A principal, e sem
qualquer sabor de novidade, que a gua essencial vida na Terra e necessita de cuidados
tanto do poder pblico quanto da coletividade. O meio ambiente e os recursos hdricos do
sinais de alerta, como, por exemplo, o aquecimento global, as alteraes climticas, as
enchentes, inundaes, etc., de que no suportam mais o ritmo de explorao e o modelo de
produo e consumo perpetrados pelo homem. A viso de inesgotabilidade dos recursos
ambientais e, principalmente da gua, est superada. Muito j se degradou e, para alguns
cientistas, alm da capacidade de regenerao do planeta.
Por outro lado, o homem a nica criatura conhecida que pensa deliberadamente em
possveis mudanas no meio ambiente e no modo de produzi-las. Mudanas de concepes e
de paradigmas das relaes do homem para com a natureza surgiram no final do sculo
passado, trazendo alteraes nas constituies de vrios pases, dentre eles o Brasil.
Dentre essas mudanas, que nortearam um conjunto de princpios e normas que do
consistncia ao Direito Ambiental, ganhou relevo o uso sustentvel dos recursos ambientais e
notadamente da gua, que, aps 1988, passou ao domnio pblico e a contar com uma Poltica
Nacional de Gerenciamento. sociedade e ao Poder Pblico, cabem defender e preservar o
meio ambiente, e o constituinte atribuiu ao Poder Pblico uma srie de incumbncias com
vistas a tornar efetiva essa preservao, para que, inclusive, se possibilite a continuidade do
ciclo de vida na Terra.
O Brasil conta com uma moderna e vasta legislao ambiental e hdrica, entretanto sua
implementao centrada em instrumentos de comando e controle que tm se revelado
insuficientes ou ineficazes na conservao das guas. O Direito, principalmente em face do
grande leque de atribuies do Estado de BemEstar Social, no pode atuar apenas no campo
restritivo, deve tambm contemplar instrumentos de incentivos positivos dando vazo sua
funo promocional.
Surgiu nas ltimas dcadas uma nova viso da natureza como prestadora de
servios
455
e isso permitiu, ao lado dos j consagrados princpio do poluidor-pagador e

455
Uma das maiores falhas do sistema econmico preponderante, ou nico para muitos, o capitalista, foi o
aquecimento global, resultante, em uma viso estritamente econmica, da no apropriao dos custos dos
servios ambientais prestados pela natureza. A soluo para corrigir uma falha de mercado a interveno
do Estado, mesmo que essa interveno seja temporria.
189
usurio-pagador, novos valores, paradigmas e o desenvolvimento do princpio do
provedor-recebedor, base do instrumento de pagamento por servio ambiental.
O PSA vem sendo utilizado em diversos pases, recomendado pela ONU, e tem
potencial para complementar os atuais instrumentos de gesto hdrica no Brasil. compatvel
com o regramento constitucional brasileiro e tambm se revela um instrumento de equidade,
na medida em que permite melhor repartio dos custos entre provedores e beneficirios da
conservao implementada na gesto da propriedade com vistas preservao das nascentes.
Alm disso, o PSA hdrico no Brasil pode auxiliar no resgate do reconhecimento do valor
social do segmento dos pequenos ruralistas e em sua fixao no campo.
As experincias prticas trazidas ao final do trabalho podem auxiliar na replicao do
PSA em diversos municpios brasileiros, sem perder de vista a necessria adaptabilidade s
particularidades locais.
Por fim, em que pese o tema PSA ainda no ter merecido a ateno da comunidade
jurdica e considerando que tramitam no Congresso Nacional, diversos projetos de lei visando
sua regulamentao, no se deve olvidar que o meio ambiente no se limita ao Direito. A
legislao nada mais do que a proteo reclamada pelos tcnicos e cientistas de outras reas.
O Direito Ambiental no dispensa, ao contrrio, reclama conhecimento e pesquisa
permanente em reas interdisciplinares. Portanto, entendem-se muito bem-vindas as
contribuies sobre o tema de tcnicos de diversas reas como biologia, hidrologia, geologia,
engenharia ambiental, botnica, arquitetura, etc.




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